Avaliacao Externa SD

Reitor: Prof.
Jos Geraldo de Sousa Junior daTaUnB CenTro de PesqUisa de oPnio PBliCa da Universidade de Braslia SCLN 406 Bloco A Salas 208/214 70.847-510 Braslia-DF Fone/fax: (61) 3340-3913 Diretor: Prof. Jos ngelo Belloni
Universidade de Braslia
MinisTrio do TraBalho
Presidente da Repblica Luis Incio Lula da Silva
Ministro do Trabalho e Emprego Carlos Lupi Secretrio-Executivo - SE Paulo Roberto dos Santos Pinto Presidente do Conselho Deliberativo do FAT Luigi Nese Secretrio de Polticas Pblicas de Emprego Carlo Simi Diretor do Departamento de Emprego e Salrio Rodolfo Pres Torelly Diretora de Qualificao Ana Paula da Silva Coordenador-Geral do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e Identificao Profissional Mrcio Alves Borges Coordenadora-Geral de Emprego e Renda Sandra Elizabeth Lage Costa Coodenador-Geral de Qualificao Anderson Alexandre dos Santos Coordenadora-Geral de Certificao e Orientao Profissional Substituta Mrcia da Mota Pinto Danilo Nolasco C. Marinho Moiss Villamil Balestro Maria Inez M. T. Walter (orgs.) Ana Elizabeth Neiro Reymo Eduardo Costa Carvalho Jos Roberto Rodrigues Afonso Regina Clia Corbucci Remi Castioni Sueli de Lourdes Couto Rosa
Polticas Pblicas de Emprego no Brasil

Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego
Organizadores
Danilo Nolasco C. Marinho Moiss Villamil Balestro Maria Inez M. T. Walter
Braslia-DF, 2010
Copyright 2010 Ministrio do trabalho e eMprego Organizadores UnB Danilo Nolasco C. Marinho Moiss Villamil Balestro Maria Inez M. T. Walter Projeto grfico e editorao eletrnica Verbis Editora (verbiseditora@gmail.com) Diagramao Verbis Editora: Marcus Polo Rocha Duarte Reviso do texto Prof. Dr. Wnia de Arago-Costa(UnB) Impresso e acabamento Artes Grficas e Editora Pontual Ltda.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao CIP/Brasil

P769 Polticas pblicas de emprego no Brasil : avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego / organizadores, Danilo Nolasco C. Marinho, Moiss Villamil Balestro, Maria Inez M.T. Walter. -- Braslia : Verbis, 2010. 350 p. : il. ISBN 978-62781-09-4 Parceria: Ministrio do Trabalho e Emprego e Universidade de Braslia. 1. Seguro-desemprego, avaliao, pesquisa, Brasil. 2. Poltica trabalhista, Brasil. 3. Poltica de emprego, Brasil. 4. Qualificao profissional, Brasil. I. Marinho, Danilo Nolasco C. II. Balestro, Moiss Villamil. III. Walter, Maria Inez M.T. CDDir 341.6722 CDD 331.128
Sumrio
Apresentao do Ministrio do Trabalho e Emprego.......................................13 Apresentao do DATAUnB.............................................................................15 Siglas e Abreviaturas......................................................................................19 Introduo.......................................................................................................23 Captulo I Sumrio Executivo........................................................................33 Pertinncia da Poltica de Emprego, Trabalho e Renda no mbito do Programa Seguro-Desemprego...............................................35 Institucionalidades do Programa Seguro-Desemprego..................................38 Integrao do Programa Seguro-Desemprego..............................................39 Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre o Seguro-Desemprego..42 Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre a Intermediao de Mo de Obra junto aos Trabalhadores......................................................45 Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre Intermediao de Mo de Obra junto aos Empregadores Cadastrados.................................47 Principais Resultados da Avaliao da Qualificao Social e Profissional.......49 Principais Resultados da Pesquisa de Opinio com Egressos do Plano Nacional de Qualificao 2007.......................................................52 Captulo II Metodologia.................................................................................57 Captulo III Desenho da Poltica....................................................................67 A Percepo de Atores e Agentes.................................................................70 O Desenho Institudo para o PSD.............................................................71 A Viso de Atores e Agentes sobre o Desenho do PSD............................75 Fortalecimento do Relacionamento Cooperativo.......................................76
Intersetorialidade.....................................................................................78 Controle Social e Participao.................................................................80 Baixo Controle Social e Interferncias Polticas........................................81 Comisses como Espaos de Dilogo e de Concertao.........................83 Recomendaes.....................................................................................88 Viso dos Clientes........................................................................................89 Intermediao de Mo de Obra................................................................89 Qualificao Social e Profissional............................................................92 Seguro-Desemprego...............................................................................95 Pertinncia da Poltica de Emprego Trabalho e Renda no mbito do Programa Seguro-Desemprego...............................................96 Sujeito da Poltica...................................................................................98 O Sujeito (Formal) da Poltica..................................................................99 O Sujeito (Real) da Poltica.....................................................................100 Compatibilidade das Aes do PSD com o perfil do sujeito e com o Mercado de Trabalho.....................................105 Competncias de Atores e Agentes e Recursos Organizacionais Insuficientes.............................................108 Vises Diferenciadas sobre o Eixo Principal a ser Adotado pela Poltica.....................................................................113 Especificidades Regionais......................................................................115 Consideraes......................................................................................116 Recomendaes...................................................................................119 Captulo IV Gesto na Perspectiva da Integralidade Programa Seguro-Desemprego.............................................121 Gesto e Integrao no SPETR....................................................................121 Os Desafios da Integralidade do SPETR.......................................................124 Os Conselhos e Comisses de Emprego e a Integrao do SPETR...............129 As Relaes entre os Entes Federativos.....................................................136 Sistema de Integrao do Programa Seguro-Desemprego..........................145 Parcerias e Integrao do SPETR...............................................................148 Recursos e Qualidade do Atendimento do PSD............................................151 Consideraes e Recomendaes..............................................................152 Captulo V Execuo do Programa Seguro-Desemprego............................159 A Execuo do Ponto de Vista da Gesto do SPETR....................................162 Avaliao da Execuo pelo Cliente do SPETR............................................163 Avaliao da Infraestrutura.........................................................................163
IMO Empregadores.............................................................................163 IMO Trabalhadores.............................................................................164 Qualificao..........................................................................................165 Benefcio Seguro-Desemprego..............................................................167 Atendimento..............................................................................................168 IMO Empregadores...........................................................................170 IMO Trabalhadores...........................................................................171 Qualificao..........................................................................................173 Benefcio Seguro-Desemprego..............................................................174 Integrao SDIMOPNQ..........................................................................176 IMO Trabalhadores............................................................................177 Qualificao..........................................................................................178 Benefcio Seguro-Desemprego..............................................................179 Perfil dos Clientes.......................................................................................180 IMO Trabalhadores...........................................................................181 Qualificao.........................................................................................182 Benefcio Seguro-Desemprego..............................................................182 Eficcia e Efetividade..................................................................................183 IMO Empregadores...........................................................................184 IMO Trabalhadores...........................................................................187 Qualificao..........................................................................................189 Benefcio Seguro-Desemprego..............................................................190 Recomendaes........................................................................................193 IMO Empregadores...........................................................................194 IMO Trabalhadores...........................................................................194 Qualificao.........................................................................................195 Benefcio Seguro-Desemprego.............................................................196 Captulo VI Evoluo do Seguro-Desemprego no Brasil: diagnstico regional e setorial................................................199 Diagnstico Regional..................................................................................201 Evoluo do Seguro-Desemprego por Regio........................................202 Determinantes da Evoluo do Seguro-Desemprego por Regio............205 Beneficirios e Demitidos sem Justa Causa por Regio..........................211 Distribuio dos Beneficirios por Faixa Salarial.....................................219 Distribuio dos Beneficirios por Tempo de Vnculo.............................222
Diagnstico Setorial...................................................................................226 Beneficirios por Setor..........................................................................227 Demisses sem Justa Causa por Setor.................................................232 Consideraes...........................................................................................234 Captulo VII Plano Nacional de Qualificao...............................................237 Principais Aspectos da Implementao do Plano Nacional de Qualificao...237 Principais Resultados do PNQ-2007 Pblico-Alvo....................................243 Buscando uma Perspectiva de Inteligncia ao "Sistema" de Qualificao Profissional................................................................252 A Realizao dos Cursos no mbito do PNQ..........................................268 Acompanhando os Egressos dos Cursos no Mercado Formal de Trabalho....273 Quem Permanece no Mercado de Trabalho em 2007.............................280 Os ProEsQs como Impulsionadores de Novas Metodologias no PNQ...........283 Da Anlise.............................................................................................286 O PlanSeQ e sua Implementao................................................................289 PlanSeQ no Contexto do SPETR.............................................................291 Demanda............................................................................................293 Audincia Pblica..................................................................................294 Comisso de Concertao....................................................................295 Seleo de Convenentes........................................................................298 Processo de Inscrio dos Qualificandos...............................................301 Condies de Funcionamento................................................................303 Aulas Prticas.......................................................................................305 Sistema de Superviso dos Cursos dos PlanSeQs.................................306 Consideraes...........................................................................................311 Sobre os PlanTeQs................................................................................311 Sobre os ProEsQs.................................................................................312 Sobre os PlanSeQs................................................................................313 Captulo VIII Estudos especiais...................................................................317 Anlise da Arquitetura do Sistema de Informaes do Seguro-Desemprego...317 Diagnstico do Acervo de Dados do Sistema Seguro-Desemprego.......320 Descrio do Sistema de Informaes do Seguro-Desemprego.............321 Oportunidades de Melhoria....................................................................325
Seguro-Defeso...........................................................................................328 A Concesso do Seguro-Desemprego em Perodo de Defeso.................332 As Parcerias..........................................................................................338 Importncia da Carteira de Trabalho...........................................................339 A Carteira de Trabalho e Previdncia Social...........................................339 Sobre a Carteira de Trabalho na Pesquisa..............................................342 Consideraes sobre a Melhoria dos Dados da Carteira de Trabalho......344 Referncias...................................................................................................347
Lista de Ilustraes Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Figura 12 Principais etapas de coleta e anlise de dados do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego, Brasil, 2009...34 Valor emitido de Seguro-Desemprego por regio (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2009........................203 Variao do valor emitido de Seguro-Desemprego por regio (acumulado em 12 meses), Brasil, 2005-2009.........................204 Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego, Regio Norte, 2005-2009.........................................................205 Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego, Regio Nordeste, 2005-2009....................................................206 Evoluo do nmero de beneficirios por regio, Brasil, 2005-2009....................................................................207 Evoluo da quantidade de trabalhadores formais por regio (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2009.......................208 Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego Regio Sul (mdia mvel em 12 meses), 2005-2009.............211 Demisses sem Justa Causa e beneficirios por regio (em percentuais), Brasil, 2005..................................................212 Demisses sem Justa Causa e beneficirios por regio (em percentuais), Brasil, 2008..................................................213 Demisses sem Justa Causa e beneficirios (em percentuais), Regio Sudeste, 2005-2008.....................................................215 Demisses sem Justa Causa e beneficirios (em percentuais), Regio Nordeste, 2005-2008....................................................216
Figura 13 Figura 14 Figura 15 Figura 16 Figura 17 Figura 18 Figura 19 Figura 20 Figura 21 Figura 22 Figura 23 Figura 24 Figura 25
Taxa de cobertura beneficirios/demisses sem Justa Causa por regio (em percentuais), Brasil, 2005-2008.........................217 Beneficirios/quantidade de trabalhadores formais por regio (em percentuais), Brasil, 2005-2008.........................................218 Beneficirios por faixas salariais e regio (em percentuais), Brasil, 2005..................................................220 Beneficirios por faixas salariais e regio (em percentuais), Brasil, 2008..................................................221 Beneficirios por faixas de tempo de vnculo empregatcio e regio (em percentuais), Brasil, 2005.....................................223 Beneficirios por faixas de tempo de vnculo empregatcio e regio (em percentuais), Brasil, 2008.....................................224 Taxa de rotatividade por regio (em percentuais), Brasil, 2008..............................................................................225 Composio setorial dos beneficirios (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008.......................228 Evoluo do nmero de beneficirios por setor (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008.......................229 Beneficirios/quantidade de trabalhadores por setor (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008.......................230 Taxa de rotatividade por setor, Brasil, 2005-2008......................231 Quantidade de demitidos sem Justa Causa por setor (acumulado em 12 meses), Brasil, 2006-2009.........................232 Taxa de cobertura (beneficirios/demitidos sem Justa Causa) por setor, Brasil, 2005-2008.....................................................233
Tabelas Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Dispensa de trabalhadores, Brasil e regies, 2005-2008............209 Recursos do FAT para o PNQ e IMO (em milhes de R$) por ano, Brasil, 1995 - 2007......................243 Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por faixa etria, Brasil, 2007......................................................244 Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por escolaridade, Brasil, 2007...................................................245 Percentual de educandos do PNQ-2007 em cada faixa etria por escolaridade, Brasil, 2007..................................................247
Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 10
Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por sexo e escolaridade, Brasil, 2007........................................248 Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por sexo e grupo tnico, Brasil, 2007........................................249 Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por categoria de grupo prioritrio, Brasil, 2007..........................252 Quantidade e percentual de educandos e de trabalhadores por Arco Ocupacional, Brasil, 2007...........................................258 Quantidade e percentual de educandos e trabalhadores segundo os Arcos Ocupacionais mais representativos nos cursos, Brasil, 2007...........................................................260 Quantidade e percentual de educandos e trabalhadores segundo os Arcos Ocupacionais mais representativos no mercado de trabalho, Brasil, 2007.............................................261 Ocupados e educandos do PNQ 2007 por regio e ocupaes mais representativas, Brasil, 2007........................263 Participao de ocupados e educandos por Grandes Regies, segundo ocupaes mais representativas, Brasil, 2007.............265 Participao dos educandos por Grandes Regies, segundo cursos associados aos arcos mais representativos, Brasil, 2007.....................................................267 Escolaridade dos educandos por tipo de entidade executora (em percentuais), Brasil, 2007..................................................270 Carga Horria dos cursos por tipo de Plano frequentado pelos educandos, Brasil, 2007..................................................272 Custo Mdio dos cursos por tipo de Plano cursado pelos educandos, Brasil, 2007..................................................273 Tipo de Admisso por grau de escolaridade dos educandos na RAIS-2007 (em percentuais), Brasil, 2007...............................276 Faixa etria e escolaridade dos educandos na RAIS-2007 (em percentuais), Brasil, 2007..............................278 Insero no mercado de trabalho por condio de gnero, Brasil, 2007........................................280 Situao dos educandos no mercado de trabalho em 31/12/2007, Brasil, 2007..................................281
Tabela 11
Tabela 12 Tabela 13 Tabela 14
Tabela 15 Tabela 16 Tabela 17 Tabela 18 Tabela 19 Tabela 20 Tabela 21
Lista de Quadros Quadro 1 Quadro 2 Tcnica de coleta utilizada na pesquisa de campo e sua abrangncia.......................................................................61 Dimenses analticas da avaliao e tcnicas de pesquisa correspondentes..........................................................64
Apresentao do Ministrio do Trabalho e Emprego
com grande prazer que apresento sociedade os resultados da Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego, realizada em parceria com a Universidade de Braslia ao longo dos anos de 2008 e 2009 e financiada com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Nos 20 anos de existncia do Programa, a primeira vez que se realiza uma avaliao com viso integral do seu funcionamento, englobando o prprio benefcio do segurodesemprego, mas tambm a intermediao de mo de obra e a qualificao social e profissional. O Programa Seguro-Desemprego atende a mais de 14 milhes de trabalhadores por ano, ajudando a mitigar os efeitos do desemprego, pela garantia de renda do seguro-desemprego, propiciando o aumento da empregabilidade via aes de qualificao, e facilitando a busca de emprego, com o auxlio da intermediao de mo de obra. Para o atendimento a esse pblico, conta com uma ampla rede: 643 unidades do Ministrio do Trabalho e Emprego MTE, 1.368 postos do Sistema Nacional de Emprego SINE e 378 agncias credenciadas da Caixa Econmica Federal. To abrangente quanto o Programa foi a avaliao realizada. Foram ouvidos mais de 25 mil beneficirios em todo o Brasil, por meio de pesquisas de opinio e grupos focais, entre trabalhadores
Avaliao Externa do Programa Seguro-DeSemprego |
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segurados, qualificados e intermediados, e empresas usurias dos servios do SINE. J a viso dos diversos atores envolvidos na gesto e operacionalizao do Programa foi captada por meio de 292 entrevistas em profundidade em todas as UFs, seis oficinas participativas nas cinco regies do Pas, e um seminrio nacional, com participao dos gestores do Programa no MTE, Superintendentes Regionais de Trabalho e Emprego, secretrios de trabalho de estados, DF e municpios, conselheiros do Conselho Deliberativo do FAT CODEFAT e das comisses estaduais e municipais de emprego, e gestores da Caixa Econmica Federal. Com a divulgao deste trabalho de peso, quero reforar o compromisso do Ministrio do Trabalho e Emprego e do CODEFAT com a transparncia e o aprimoramento das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda, to importantes para o desenvolvimento justo do Pas. Carlos Lupi Ministro do Trabalho e Emprego
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Apresentao do DATAUnB
evido grande soma de recursos e s centenas de milhares de beneficirios, o Programa Seguro-Desemprego (PSD) destacase como uma das polticas sociais de maior abrangncia no Pas. Tendo como princpio que a poltica pblica a materializao da ao do Estado e este condensa uma relao de foras sociais, o Programa acaba-se convertendo em uma via de debate sobre vises das relaes entre Estado e sociedade. neste contexto que a avaliao externa do PSD incluiu as percepes de seus atores em todo o processo, dos gestores de alto escalo ao beneficirio, o cliente ltimo da poltica. A opinio do beneficirio ganha lugar de destaque, considerando seu ineditismo e as especificidades de sua avaliao, seu ponto de vista nico e diferenciado. A avaliao externa do PSD, realizada pela Universidade de Braslia, foi decorrente de solicitao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), estabelecida pelo Termo de Referncia para Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego (TR), que incluiu o benefcio seguro-desemprego, a intermediao de mo de obra e a qualificao social e profissional. Alm disso, o TR demandou uma avaliao especfica do PNQ 2007. Embora tenha sido solicitada pelo MTE, a demanda de avaliao externa teve origem no Conselho Deliberativo do Fundo
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de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT). Desde o surgimento do Programa em 1986, foi a primeira vez que houve uma solicitao de avaliao externa. O TR teve como propsito a avaliao da eficincia, eficcia e efetividade dos trs pilares do PSD; SeguroDesemprego, Intermediao de Mo de Obra e Qualificao Profissional e Social. Poucas polticas pblicas no Brasil tiveram a oportunidade de serem avaliadas de forma to abrangente e detalhada como o Programa Seguro-Desemprego (PSD) o foi neste momento. Agentes, atores, usurios e beneficirios do Programa foram ouvidos em todo o Pas. Mais de 26 mil questionrios foram aplicados, entrevistas em profundidade e grupos focais tambm foram realizados em todas as unidades da Federao. Essa grande massa de informaes permitiu uma compreenso dos princpios, da gesto e dos resultados do PSD, revelando sua importncia como poltica social para o desenvolvimento do Pas. Para realizar esse amplo projeto de avaliao, foram organizadas equipes multidisciplinares que envolveram professores da UnB e de outras universidades, bem como consultores no acadmicos com experincia em avaliao de programas de significativo impacto econmico e social. O Termo de Referncia estabeleceu a realizao de estudos preliminares sobre as polticas e programas de trabalho e emprego e seu contexto socioeconmico, a realizao de um estudo-piloto em uma unidade da Federao, a proposio de uma metodologia de avaliao que contemplasse as demandas do TR e a realizao da avaliao propriamente dita com representao de todo o Pas. Para dar conta do escopo e da complexidade da avaliao do PSD, a metodologia do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego caracterizou-se pela diversidade de fontes de dados e pela utilizao de vrias tcnicas de pesquisa. A coleta de dados ocorreu de forma simultnea e sequencial, com a utilizao
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de tcnicas qualitativas e quantitativas. A combinao das diferentes tcnicas de anlise contribuiu para um entendimento mais completo dos resultados da pesquisa e uma maior riqueza para a interpretao dos dados. Um elemento fundamental do desenho da pesquisa do Projeto foi o princpio da triangulao: as dimenses analticas do Projeto foram consideradas sob diferentes tcnicas de coleta e de anlise dos dados. Esta publicao apresenta uma consolidao dos resultados da Avaliao Externa do PSD. Outros resultados no abrangidos por esta publicao encontram-se disponveis no Ministrio do Trabalho e no CODEFAT, como a base de dados das pesquisas quantitativas, as transcries de centenas de entrevistas e de grupos focais, vrios textos sobre emprego e trabalho, carteira de trabalho, finanas do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Certamente este material servir para novas pesquisas sobre trabalho e emprego no Brasil. Cabe ressaltar, que os resultados sobre o PNQ 2007, especificados no Termo de Referncia, esto includos neste livro e nos resultados das pesquisas quantitativas e qualitativas.
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Siglas e Abreviaturas
BASA BCB BNDES CAGED CAIXA CBO CEB CEE CET CF CGCOP CIT CLT CME CMT CNE CODEFAT COERT COMSUP CPETR CPF
Banco da Amaznia S/A Banco Central do Brasil Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caixa Econmica Federal Classificao Brasileira de Ocupaes Cmara de Educao Bsica Cadastro de Estabelecimentos Empregadores Comisso Estadual do Trabalho Constituio Federal Coordenao-Geral de Certificao e Orientao Profissional Carteira de Identidade do Trabalhador Consolidao das Leis do Trabalho Comisso Municipal de Emprego Comisso Municipal do Trabalho Conselho Nacional de Educao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Conselho Estadual de Relaes do Trabalho do Tocantins Coordenao de Monitoramento e Superviso Centro Pblico de Emprego, Trabalho e Renda Cadastro de Pessoas Fsicas
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CPU CRAS CTPS DATAUnB DIEESE DRT DRU EJA FAT FEF FGTS FIESP FINEP FMI FSE GAP IBAMA IBGE IMO INPC IPCA IPEA LDB LDO MMA MPA MPS MTE
Convnios Plurianuais nicos Centro de Referncia de Assistncia Social Carteira de Trabalho e Previdncia Social Centro de Pesquisa de Opinio Pblica da Universidade de Braslia Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos Delegacia Regional do Trabalho Desvinculao de Recursos da Unio Educao de Jovens e Adultos Fundo de Amparo ao Trabalhador Fundo de Estabilizao Fiscal Fundo de Garantia do Tempo de Servio Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Financiadora de Estudos e Projetos Fundo Monetrio Internacional Fundo Social de Emergncia Grupo de Apoio Permanente ao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Intermediao de Mo de Obra ndice Nacional de Preos ao Consumidor ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei de Diretrizes Oramentrias Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Pesca e Aquicultura Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Trabalho e Emprego
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NIS OIT PASEP PDET PEA PED PIB PIS PLANFOR PlanSeQ PLANSINE PlanTeQ PME PNAD PNMPO PNQ PPETR PPTR PROEJA PROEJA-FIC ProEsQs PROJOVEM PSD QSP RAIS RGP SAEG SD
Nmero de Identificao Social Organizao Internacional do Trabalho Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico Programa de Disseminao de Estatsticas do Trabalho Populao Economicamente Ativa Sistema Pesquisa de Emprego e Desemprego Produto Interno Bruto Programa de Integrao Social Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador Plano Setorial de Qualificao Plano Nacional do Sistema Nacional de Emprego Planos Territoriais de Qualificao Pesquisa Mensal de Emprego Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado Plano Nacional de Qualificao Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda Poltica Pblica de Trabalho e Renda Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos na Formao Inicial e Continuada Integrada com o Ensino Fundamental Projetos Especiais de Qualificao Programa Nacional de Incluso de Jovens Programa Seguro-Desemprego Qualificao Social e Profissional Relao Anual de Informaes Sociais Registro Geral da Pesca Sistema de Acompanhamento Estatstico-Gerencial do SeguroDesemprego Seguro-Desemprego
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SD ED SD PA SD TR SEAP SEFOR SELIC SENAC SIGAE SINE SIS SPE SPETR SPPE SRTE TJLP TR UGT UnB
Seguro-Desemprego Empregado Domstico Seguro-Desemprego Pescador Artesanal Seguro-Desemprego Trabalhador Resgatado Secretaria de Pesca Secretaria de Formao e Desenvolvimento Profissional Sistema Especial de Liquidao e Custdia Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Sistema Integrado de Gesto das Aes de Emprego Sistema Nacional de Emprego Sistema de Informaes Sistema Pblico de Emprego Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego Superintendncias Regionais do Trabalho Taxa de Juros de Longo Prazo Termo de Referncia Unio Geral dos Trabalhadores Universidade de Braslia
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Introduo
s polticas pblicas de combate ao desemprego tm-se tornado prioridade nas agendas governamentais tanto nas economias industrializadas quanto nas economias em desenvolvimento. A globalizao dos sistemas de produo e distribuio, as mudanas tecnolgicas e a intensificao da competio tm desencadeado transformaes profundas no mundo do trabalho e aumentado a excluso social. Mais recentemente, crises financeiras agudas impactam, mesmo que de forma diferenciada, vrias regies e setores econmicos. As dimenses globais dos fenmenos econmicos deixam claro que o desemprego crnico no um problema de subdesenvolvimento, nem uma questo exclusiva das economias em desenvolvimento. Entretanto, quando ajustes econmicos e tecnolgicos so sobrepostos aos desafios institucionais e sociais de uma economia em desenvolvimento, os impactos decorrentes assumem forma mais complexa e mais profunda do que no caso das economias capitalistas desenvolvidas. Os fatores que levam ao aumento do desemprego aberto frequentemente so os mesmos em pases diversos. Porm, os seus impactos e a configurao dos ajustes no mercado de trabalho, como tambm a definio de polticas pblicas em resposta ao problema so distintos. Os pases desenvolvidos tm-se apoiado predominantemente em contratos de tempo parcial e de tempo
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determinado para aumentar a flexibilidade do trabalho. O aumento de emprego atpico nesses pases ocorre geralmente nos setores formais e sob alguns cdigos de proteo legal. Enquanto isso, na Amrica Latina, a diminuio da capacidade do setor formal para gerar empregos de boa qualidade tem sido compensada pelo aumento contnuo no emprego informal, que atualmente absorve cerca de metade da fora de trabalho na regio. Ainda que revertida a tendncia de ampliao do emprego formal nos ltimos anos, esses empregos criados esto ainda bastante associados a um trabalho precarizado com elevada rotatividade e baixos salrios. Os trabalhadores do setor informal no podem contar com quase nenhuma rede de seguridade social, de proteo legal e com nenhum espao de dilogo social. Desse modo, nesses pases, a informalidade tem-se integrado ao trabalho no protegido, contribuindo para a precariedade e para a baixa qualidade de vida. A reforma de instituies e da legislao trabalhista frequentemente considerada como uma estratgia-chave para obter uma alocao eficiente do trabalho e melhores perspectivas de emprego. Contudo, anlises das iniciativas passadas de flexibilizao da legislao trabalhista no so conclusivas, exemplos podem ser identificados tanto para confirmar quanto para negar o papel do afrouxamento da legislao trabalhista na reduo do desemprego. Isso sugere que as polticas econmicas e industriais, os servios efetivos de intermediao de mo de obra e a qualificao profissional podem ser fatores importantes no aumento da insero no mercado de trabalho. A partir da sucesso de crises dos anos 70, os pases desenvolvidos adotaram, em geral, uma posio ativa no desenvolvimento de polticas voltadas para o mercado de trabalho. Essas polticas contemplaram no somente os instrumentos clssicos de proteo financeira ao trabalhador, como o SeguroDesemprego, que sofreu inmeras modificaes desde ento, mas
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tambm medidas destinadas a reduzir a oferta de trabalho, como a antecipao da aposentadoria. Foi, no entanto, um conjunto de instrumentos relacionados s chamadas polticas ativas envolvendo a criao de emprego pblico, a formao e a qualificao profissional, a intermediao de mo de obra, o apoio s pequenas e microempresas, o subsdio ao emprego de jovens e de desempregados de longa durao e a flexibilizao da legislao trabalhista, entre outras que se constituiu no principal mecanismo de ao desses pases em seu esforo para enfrentar o problema. No caso brasileiro, as mudanas que ocorreram durante as duas ltimas dcadas na esfera econmica e na natureza do emprego so estruturais e no conjunturais e tm determinado amplas repercusses sociais. As polticas de emprego no Brasil tm de servir tanto para a agenda de competitividade como tambm para a agenda social: algo cuja resposta de parte do Estado e das organizaes empresariais e de trabalhadores no trivial, e, tampouco, livre de tenses e conflitos de interesse. De um lado, as polticas pblicas tm de atender s necessidades de crescimento competitivo e dinmico, de desenvolvimento de qualificaes e de gerao de emprego prprias de uma das economias industriais importantes no mundo. Por outro lado, essas mudanas mltiplas no mundo do trabalho so sobrepostas a desigualdades socioeconmicas profundas e preexistentes, as quais exigem uma agenda de poltica social para a sua reduo; para oferecer acesso ao treinamento e crdito aos setores tradicionalmente excludos; e para integrar um espectro mais amplo da sociedade na determinao de necessidades e na execuo das atividades. Neste panorama das transformaes da economia capitalista e consequentes desafios na construo de um Estado de Bem-Estar social, o Seguro-Desemprego insere-se no conjunto de polticas pblicas de trabalho, emprego e renda do Estado brasileiro com objetivo de promover a assistncia financeira temporria aos trabalhadores desempregados em virtude de dispensa sem Justa
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Causa. Trata-se de um Benefcio garantido pelo art. 7 dos Direitos Sociais, da Constituio Federal de 1988. Vale lembrar que SeguroDesemprego constitui um marco importante na construo do Estado de Bem-Estar social no Pas. Embora previsto na Constituio de 1946, o pagamento do Benefcio Seguro-Desemprego (PSD) foi introduzido no Pas no ano de 1986. Com a Constituio de 1988, este Benefcio passou a integrar o Programa Seguro-Desemprego, que tem por objetivo: (i) prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa involuntria; (ii) auxiliar o trabalhador na manuteno e busca de emprego por meio de aes integradas de orientao e recolocao profissional; e (iii) promover aes de qualificao profissional. Este conjunto de aes forma o chamado trip do Programa Seguro-Desemprego. O Programa foi criado por meio da Lei n 7.998, de 11 de janeiro de 1990, que, ao mesmo tempo, deliberou sobre a fonte de custeio com a instituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), definiu critrios de concesso do Benefcio e instituiu normas para o clculo dos valores do Seguro-Desemprego. Esta legislao tambm estabeleceu o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), constitudo por representantes dos empregadores, dos trabalhadores e do governo. O PSD executado pelo MTE, por meio: das Superintendncias Regionais do Trabalho (SRTE); do Sistema Pblico de Emprego (SINE); e de convnios com as prefeituras. custeado pelo FAT que utiliza a Caixa Econmica Federal como agente pagador. O PSD foi delineado no contexto das aes de polticas pblicas implementadas em muitos pases desenvolvidos em favor do emprego e renda e que foram adaptadas para alguns pases em desenvolvimento. De um lado, essas aes surgiram com a funo de proteger o trabalho ante o comportamento cclico da economia capitalista, atenuando as consequncias do desemprego. De outro, elas responderam, em muitos pases, necessidade de uma ao
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coletiva para a construo de uma fora de trabalho qualificada. Em muitos casos, a necessidade de uma oferta mais abundante de mo de obra qualificada no pde ser resolvida no mbito das firmas individualmente. As transformaes tecnolgicas e a crescente presso pela inovao e pelo aumento de produtividade tornaram mais prementes as polticas pblicas de qualificao profissional. A lgica do Programa proteger o trabalhador na ausncia imediata de trabalho, buscar sua reabsoro em menor espao de tempo e fomentar sua qualificao com o objetivo de favorecer sua insero no mercado de trabalho. Desta forma, o benefcio monetrio provisrio ao trabalhador desempregado includo no que se denomina de polticas passivas; as aes voltadas para facilitar a procura de emprego e seu preparo e aperfeioamento tcnico-profissional so chamadas de polticas ativas. O PSD uma proposta de combinao de polticas passivas e ativas de trabalho e emprego paralelamente s polticas de gerao de renda e insero social no mbito do MTE que compem o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Quanto s polticas ativas, sua efetividade parte da premissa da existncia simultnea de vagas no preenchidas e de desempregados. Sabe-se que isso no um fato estabelecido; mas, no se pode ignorar a dinmica das mudanas no mercado de trabalho, a diversidade e a heterogeneidade da fora de trabalho brasileira e o desemprego friccional. pertinente realizar algumas consideraes sobre a importncia fundamental, os limites e as possibilidades de uma poltica de trabalho. De maneira conceitual, uma poltica de emprego constitui um instrumento que permite um melhor funcionamento do mercado de trabalho. Ela ajuda a reduzir as chamadas imperfeies ou limitaes na coordenao entre empregadores e trabalhadores. Como toda poltica pblica que pretende contribuir para um melhor funcionamento da economia capitalista, ela possui limites, pois no pode superar
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inteiramente as contradies caractersticas da dinmica do mercado de trabalho. Neste sentido, uma viso economicista das polticas de emprego tende a negligenciar a crucial dimenso de proteo social. Ela pode cair na armadilha de condicionar a proteo social ao desempenho do mercado de trabalho. Embora existam conexes importantes entre a proteo social e a eficincia econmica, a primeira deve ser vista como algo independente e vlida por si prpria. Ela parte da cidadania social e constitui uma conquista da modernidade. O Benefcio Seguro-Desemprego atende o ser humano em um dos quatro momentos cruciais da vida: a doena, a morte, a velhice e o desemprego. O trabalho, ancorado na condio jurdica de emprego, uma caracterstica das sociedades mais avanadas. As sociedades que constituram esse tipo de amparo na perda do emprego demonstraram um avano civilizatrio, que juntamente com outras protees legais, possibilitaram condies dignas de vida. Elas embasam a consolidao de um processo de desenvolvimento economicamente vivel e socialmente justo, aquele que combina proteo social e eficincia econmica. O PSD um componente fundamental na poltica de proteo social brasileira. Logo, deve ser ampliado e aperfeioado para consumar as aspiraes consonantes com o processo de desenvolvimento brasileiro. Por sua vez, a grande soma de recursos e as centenas de milhares de beneficirios destacam o Seguro-Desemprego como uma das polticas sociais de maior abrangncia no Pas. Tendo como princpio que a poltica pblica a materializao da ao do Estado e este condensa uma relao de foras sociais, o SeguroDesemprego acaba-se convertendo em uma via de debate sobre vises das relaes entre Estado e sociedade. neste contexto que a avaliao externa do PSD incluiu as percepes de seus atores em todo o processo, dos gestores de alto
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escalo ao beneficirio, o cliente ltimo da poltica. A opinio do beneficirio ganha lugar de destaque, considerando seu ineditismo e as especificidades de sua avaliao, seu ponto de vista nico e diferenciado. A avaliao externa do PSD realizada pela Universidade de Braslia foi decorrente de solicitao do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), estabelecida pelo Termo de Referncia para Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego (TR), que incluiu o Benefcio Seguro-Desemprego, a intermediao de mo de obra e a qualificao social e profissional. Alm disso, o TR demandou uma avaliao especfica do PNQ 2007. Embora tenha sido solicitada pelo MTE, a demanda de avaliao externa teve origem no Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT). Desde o surgimento do Programa em 1986, foi a primeira vez que houve uma solicitao de avaliao externa. O TR teve como propsito a avaliao da eficincia, eficcia e efetividade dos trs pilares do PSD; Seguro-Desemprego, Intermediao de Mo de obra e Qualificao Profissional e Social. Poucas polticas pblicas no Brasil tiveram a oportunidade de serem avaliadas de forma to abrangente e detalhada como o Programa Seguro-Desemprego (PSD) o foi neste projeto. Agentes, atores, usurios e beneficirios do Programa foram ouvidos em todo o Pas. Mais de 26 mil questionrios foram aplicados, entrevistas em profundidade e grupos focais tambm foram realizados em todas as unidades da Federao. Essa grande massa de informaes permitiu uma compreenso dos princpios, da gesto e dos resultados do PSD, revelando sua importncia como poltica social para o desenvolvimento do Pas. Para realizar esse amplo projeto de avaliao foram organizadas equipes multidisciplinares que envolveram professores da UnB e de outras universidades, bem como consultores no acadmicos com experincia em avaliao de programas de amplo impacto econmico e social.
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O Termo de Referncia previa a realizao de estudos preliminares sobre as Polticas e Programas de trabalho e emprego e seu contexto socioeconmico, a realizao de um estudo-piloto em uma unidade da Federao, a proposio de uma metodologia de avaliao que contemplasse as demandas do TR e a realizao da avaliao propriamente dita com representao de todo o Pas. Para dar conta do amplo escopo e da complexidade da avaliao do PSD, a metodologia do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego caracterizou-se pela diversidade de fontes de dados e pela utilizao de vrias tcnicas de pesquisa. A coleta de dados ocorreu de forma simultnea e sequencial, com a utilizao de tcnicas qualitativas e quantitativas. A combinao das diferentes tcnicas de anlise contribuiu para um entendimento mais completo dos resultados da pesquisa e uma maior riqueza para interpretao dos dados. Um elemento fundamental do desenho da pesquisa do Projeto foi o princpio da triangulao: as dimenses analticas do Projeto foram consideradas sob diferentes tcnicas de coleta e de anlise dos dados. Tambm foram realizados estudos especiais para complementar e aprofundar aspectos especficos da avaliao. Alm deste livro, os resultados detalhados das pesquisas qualitativa e quantitativa, da pesquisa documental, com as bases de dados e com a arquitetura do Sistema de Informaes foram apresentados em um conjunto de relatrios. Estes foram reunidos em um DVD intitulado Relatrio Final do Projeto de Avaliao Externa do PSD. O livro composto por oito captulos. O Captulo I um resumo executivo da avaliao do PSD. No Captulo II descrita a metodologia utilizada, a combinao de diferentes tcnicas e as demais estratgias de pesquisa. O Captulo III discorre sobre o contexto em que a poltica do PSD organizada. O conceito de desenho da poltica diz respeito aos pressupostos, valores e vises de sociedade que orientam os objetivos e as diretrizes da poltica
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pblica. As percepes dos atores e agentes sobre o desenho da poltica constituem o principal fundamento da avaliao do desenho do PSD. O Captulo IV trata da gesto na perspectiva da integralidade do PSD no mbito das polticas do emprego, sendo o princpio de integrao considerado primordial, pois define um conjunto de medidas que atuam sobre a oferta de trabalho ou sobre o nvel de emprego. J o Captulo V aborda a execuo do PSD. A avaliao da execuo das polticas de insero no trabalho foi feita com base nas percepes dos atores envolvidos em todo o processo. A grande soma de recursos e as centenas de milhares de beneficirios destacam o Seguro-Desemprego como uma das polticas sociais de maior abrangncia no Pas e, por isso mesmo, lhe conferem tanta visibilidade e o tornam objeto dos julgamentos mais diversos, tanto de carter tcnico quanto moral. A evoluo do Seguro-Desemprego no Brasil num diagnstico regional e setorial analisada no Captulo VI, com a descrio em termos de desembolsos e seus determinantes: demitidos sem Justa Causa, faixas de valores do Benefcio, tempo de vnculo empregatcio e a distribuio por setores de atividade econmica comparando as regies brasileiras. O Captulo VII analisa o Plano Nacional de Qualificao (PNQ). O formato da qualificao profissional no mbito do Sistema Pblico de Emprego, que se estrutura como executor de trs grandes planos (PlanTeQs, ProEsQs, PlanSeQs), apresenta objetivos, pblico-alvo e forma de operacionalizao especfica, mas todos organizados, em tese, para estar em consonncia com as polticas pblicas de trabalho, emprego e renda do Pas. Sob o ttulo Estudos Especiais, o Captulo VIII complementa a avaliao do PSD. composto por uma anlise do sistema de informaes do Seguro-Desemprego, que inclui o diagnstico do acervo de dados do sistema, a descrio do sistema de informaes e uma proposta de melhoria. Outro componente do captulo um
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estudo de caso sobre o Seguro-Desemprego do pescador artesanal. Por fim, h tambm um estudo sobre a Carteira de Trabalho e Previdncia Social, como parte dos Estudos Especiais.
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Captulo I
Sumrio Executivo
m dezembro de 2007, a Universidade de Braslia (UnB) respondeu a uma demanda do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), estabelecida pelo Termo de Referncia (TR) para realizar a Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego (PSD), que incluiu o Benefcio Seguro-Desemprego (SD), a intermediao de mo de obra (IMO) e a qualificao social e profissional (QSP). Alm disso, o supracitado termo demandou uma avaliao especfica do PNQ 2007. As etapas previstas no TR incluam a realizao de estudos preliminares sobre as polticas e programas de trabalho e emprego e seu contexto socioeconmico; um estudo-piloto em uma unidade da Federao; a proposio de uma metodologia de avaliao que contemplasse as demandas do TR; e uma avaliao propriamente dita com representao de todo o Pas. A metodologia do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego caracterizouse pelo amplo escopo de fontes de dados e pela utilizao de vrias tcnicas de pesquisa. A coleta de dados ocorreu de forma simultnea e sequencial com a utilizao combinada de tcnicas qualitativas e quantitativas. A combinao dessas contribuiu para um entendimento mais completo dos resultados da pesquisa e uma maior riqueza para a interpretao dos dados. Um elemento fundamental do desenho da pesquisa foi o princpio da triangulao.
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A anlise da eficincia, eficcia e efetividade do Programa foi feita a partir dessa perspectiva, conforme se observa na figura que se segue.
Figura 1: Principais etapas de coleta e anlise de dados do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego, Brasil, 2009
Grupos Focais e Entrevistas em Profundidade Pesquisa de Opinio com egressos da Qualificao (PNQ 2007) Estudos de Caso em postos de atendimento Pesquisa de Opinio com usurios de IMO (trabalhadores e empregadores) Simultneo Sequencial Pesquisa de Opinio com beneficirios do SD com amostra em todos os estados
Anlises dos dados qualitativos e quantitativos Oficinas Regionais para avaliao participativa Seminrio Nacional
Fonte: DATAUnB
Alm das etapas apresentadas na figura, foram realizados estudos especiais. Nesses estudos, foi feita uma anlise da arquitetura do sistema de informaes do Seguro-Desemprego e uma anlise econmico-financeira do FAT. O relatrio consolidado do Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego, bem como os relatrios parciais da pesquisa foram disponibilizados para o MTE. Poucas polticas pblicas no Brasil tiveram a oportunidade de serem avaliadas de forma to participativa e representativa como o Programa Seguro-Desemprego o foi neste projeto. Agentes, atores, usurios e beneficirios do Programa foram ouvidos em todo o Pas. Mais de 26 mil questionrios foram aplicados, entrevistas em
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profundidade e grupos focais tambm foram realizados em todas as unidades da Federao. Essa grande massa de informaes possibilitou uma compreenso dos processos, do alcance e dos impactos do Programa, ou seja, de sua importncia para o desenvolvimento do Pas e como poltica social. Uma poltica de trabalho e emprego compe um processo de desenvolvimento que reflete um padro civilizatrio capaz de assegurar um direito fundamental acima das circunstncias econmicas e financeiras. Deve ser sempre aperfeioada, ampliada e consolidada como poltica de proteo social e construo de cidadania. Neste captulo so apresentados os principais resultados do projeto de avaliao externa. Para facilitar a compreenso, o trabalho est dividido em sete partes que discutem o Programa Seguro-Desemprego em seus trs componentes: o Benefcio, a intermediao de mo de obra e a qualificao social e profissional.
Pertinncia da Poltica de Emprego, Trabalho e Renda no mbito do Programa Seguro-Desemprego

De acordo com os agentes e atores entrevistados, o perfil do trabalhador do Programa Seguro-Desemprego (PSD) apresenta similaridades em todas as unidades federativas. Seria basicamente o trabalhador desempregado, egresso do mercado formal de trabalho urbano, de baixa escolaridade e com dificuldades de aplicao de conceitos bsicos. No teria como hbito, quando est empregado, buscar capacitao e atualizao profissional, alm de apresentar pouco ou nenhum conhecimento de informtica e pertencer a uma faixa etria acima da requerida pelo mercado de trabalho. Apesar da poltica da qual emanam as diretrizes orientadoras do PSD ter como pblico-alvo diferentes tipos de trabalhadores, a prtica demonstra que esses segmentos no vm sendo
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contemplados. Explicaes possveis para esse quadro podem estar relacionadas, por um lado, obrigatoriedade constitucional do Estado de prover o Benefcio Seguro-Desemprego a todos os desempregados que atendam aos requisitos legais e, por outro, pouca disponibilidade de recursos financeiros e organizacionais para atendimento dos demais segmentos preferenciais de trabalhadores. Faz-se importante o conhecimento das diferenas que constituem o perfil do pblico-alvo, tanto para a capacitao como para a intermediao e para o prprio Benefcio Seguro-Desemprego. A prtica atual no tem examinado e tampouco considerado essas diferenas na poltica, na gesto e nas respectivas aes, o que compromete o alcance eficaz e efetivo dos distintos segmentos de trabalhadores, particularmente os que enfrentam situaes de maior vulnerabilidade aqueles sem registro em carteira. Foram constatadas diferenas significativas com relao ao percentual de trabalhadores efetivamente inseridos ou reinseridos no mercado de trabalho, quando comparados aos encaminhados e s vagas disponveis. Falta adequao entre as aes desenvolvidas na intermediao de mo de obra e na qualificao social e profissional e o perfil dos trabalhadores e aquele demandado pelos empregadores. Com essa discrepncia entre os perfis, do solicitado pela empresa e o apresentado pelo trabalhador que procura o SINE, cria-se uma situao de baixos nveis de intermediao de mo de obra e consequentemente de efetiva colocao. Por outro lado, as empresas no se sentem muito atradas em procurar o SINE, pois l no vo encontrar o que procuram. Tradicionalmente, trabalhadores especializados ou com maior nvel de escolaridade tambm no recorrem a esses servios. Para muitos coordenadores dos SINEs, o perfil dos trabalhadores um dos grandes obstculos sua colocao no mercado de trabalho. Agreguem-se, a isso, as crescentes exigncias de novas ocupaes no mundo do trabalho pela contnua escalada tecnolgica.
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A maioria dos agentes e atores entrevistados quando perguntados especificamente a respeito da pertinncia da poltica de trabalho, emprego e renda avaliou que esta nem sempre adequada realidade socioeconmica das regies e dos estados. Nas percepes manifestas, h entendimentos de que, da maneira como formulada e operacionalizada, a poltica no facilita a insero ou a reinsero de trabalhadores no mercado de trabalho local. Muitos dos atores e agentes tambm no se veem representados ou contemplados no processo de formulao da poltica. Mencionam a falta de respeito do nvel central com o pacto federativo e se ressentem da falta de instrumentos de anlise, de planejamento estratgico e de competncias especficas, prprias do processo de gesto participativa. Esses instrumentos permitiriam entender e acompanhar a dinmica de trabalho local a curto, mdio e longo prazo e propor aes sustentveis, de cunho estruturante. Os entrevistados apresentam vises distintas a respeito do eixo que tal poltica deveria adotar nos estados. Assim, foram identificadas duas linhas principais s quais se aglutinam pontos de vista similares. A primeira advoga uma poltica orientada pela formao e capacitao social e profissional. A segunda argumenta em prol de uma poltica orientada pelo desenvolvimento econmico regional. Entendem que a capacitao para o pblico que procura o SINE no se pode restringir ao desenvolvimento de conhecimentos e habilidades em cursos. Consideram que o princpio norteador da capacitao deve ser a subjetividade do trabalhador sua base cultural, educacional, formativa e emocional. Esses fatores at ento, na opinio manifesta, tm sido os principais responsveis pelos baixos ndices de colocao efetiva nas empresas e poucos considerados pelo PSD. Nessa perspectiva, o eixo da poltica deveria contemplar uma viso formativa do trabalhador, que o
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atenderia nas suas dificuldades bsicas, as quais se tm constitudo como impeditivas at para que ele possa realizar com proveito os cursos de qualificao. Um aspecto sempre mencionado pelos entrevistados, quando da anlise da pertinncia da poltica, a necessidade da considerao das especificidades regionais na Poltica de trabalho, emprego e renda. Argumentos relacionados dimenso continental do Pas e sua diversidade geogrfica, climtica, demogrfica, com rebatimento no aumento dos custos do Programa em face da reduo de recursos, so sempre reiterados.
Institucionalidades do Programa Seguro-Desemprego

O desenho do Programa Seguro-Desemprego refere-se a uma institucionalidade pautada na ao coordenada dos trs nveis de governo e de diferentes setores governamentais e no governamentais. Assim sendo, a descentralizao, a intersetorialidade e o controle social so os principais ncleos ordenadores do processo de implementao desse Programa. Perpassando de forma horizontal esses ncleos est a comunicao, particularmente a institucional. Tal modelo tambm vem sendo utilizado por diferentes reas sociais das polticas pblicas no Brasil, ainda que seu ritmo e alcance tenham variado em conformidade com cada uma dessas reas. Assim, a sade, quando comparada com a educao, mostra ganhos e avanos institucionais, bem como resultados de controle social j mais consolidados. Entretanto, no caso do PSD, suas institucionalidades ainda no esto consolidadas, apesar de dispor de um arcabouo poltico-institucional e tcnico bem estruturado, um dos pontos positivos do Programa. Do ponto de vista da gesto, esse arcabouo por si s no se mostra suficiente para instaurar uma organicidade que proporcione a sua institucionalizao e a sua legitimao. Nesse sentido, sob a tica dos entrevistados, emergiram quatro questes
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prioritrias. A primeira diz respeito ao fortalecimento da relao intergovernamental cooperativa. A lgica relacional em uso est baseada em uma perspectiva fortemente competitiva, em detrimento de interaes cooperativas e solidrias. O Programa carece de diretrizes e de aes que fortaleam o empoderamento de seus atores e agentes. A segunda refere-se intersetorialidade. s questes de trabalho, emprego e renda subjazem questes interdisciplinares que demandam aporte de esforos e recursos intersetoriais nos nveis federal, estadual e municipal. Contudo, as estruturas verticalizadas dos rgos do executivo organizacional e programtica no facultam a coordenao, a articulao e a integrao dos Programas. Tal situao manifesta-se nos trs nveis de governo. A terceira questo a comunicao institucional. Reclamaes de cunho geral so feitas quanto ausncia de canais efetivos de comunicao, que veiculem informaes vlidas em tempo real, tanto para atores e agentes como para os usurios do Programa. A quarta o controle social, que deveria ser exercido pelo CODEFAT e pelas Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, por meio da ao tripartite, que at ento se tem mostrado insatisfatrio ou incipiente.
Integrao do Programa Seguro-Desemprego

Em linhas gerais, pode-se observar que o Programa SeguroDesemprego ainda no conseguiu consolidar as estratgias de integrao previstas, redundando em muitas crticas e sugestes de reestruturao do sistema como um todo ou de parte dele. As polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao) no recebem os recursos necessrios para operar de forma efetiva. Embora tenha sua efetividade resolvida em termos de crescimento do nmero de desempregados beneficirios do SD, outras questes relacionadas a redes de capilaridade, parcerias e a qualidade do atendimento ainda no se revelam plenas. Faltam recursos
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humanos e tecnolgicos para impedir fraudes e praticamente no se realiza a rotina de recusa, ao que permitiria oferecer mais oportunidades de emprego ao beneficirio. H questes intrnsecas prpria racionalidade decisria da Unio que ocasionam problemas no PSD, afetando a autonomia dos formuladores da poltica, tal como a ingerncia do Ministrio da Fazenda e da Secretaria de Oramento e Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto nas prioridades definidas pelo MTE e CODEFAT. H, ainda, a dificuldade da prpria Unio em articular polticas integradas entre os Ministrios afins, em consonncia com uma poltica de desenvolvimento econmico e social em curso no Pas. Existem dicotomias conceituais na origem da proposta que geram problemas de interpretao pelos diferentes agentes executores. O dualismo elementar est caracterizado por uma poltica de seguridade social passiva (o Benefcio SeguroDesemprego), atuando ao lado de uma poltica ativa direcionada ao mundo do trabalho (QSP e IMO), sem que os elementos de integrao efetivos estejam dados. Foram identificados problemas de ordem estrutural e operacional, tais como as redes de atendimento do SINE que, apesar de descentralizadas, requerem melhor definio dos seus papis ativos com base em um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Isto permitiria consolidar o funcionamento sistmico e integrado das aes junto a atendentes e usurios. Existem tambm questes de comunicao e dificuldades de se aplicarem as aes de superviso e monitoramento, em mbito nacional, com a qualidade e a tempestividade requeridas. O maior desafio dos SINEs est em realizar a integralidade de suas metas tendo em vista os distintos Programas que lhe so subordinados. Seus resultados so medidos pela melhoria contnua do servio pblico prestado populao, avaliado, entre outras formas, por indicadores de qualidade do atendimento ao
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pblico. Nesta lgica, os SINEs deveriam estar estruturados em sistemas de redes informatizadas, em todas suas agncias e postos de atendimento, e com recursos humanos e financeiros adequados para executar suas funes. No entanto, no final de 2007, apenas 55% dos SINEs estavam interligados. Embora o nmero de unidades de atendimento tenha crescido significativamente nos ltimos anos, chegando a aproximadamente 1200 no Pas, persistem dificuldades para cumprir suas metas. Seria necessrio superar muitas prticas atuais centralizadoras exercidas pelo poder executivo sobre os Conselhos e Comisses de Emprego. Tambm seria importante melhorar os mecanismos de articulao entre as Comisses Municipais e Estaduais e o CODEFAT, garantindo a organicidade do sistema. Para tanto, faz-se necessrio romper a descontinuidade das aes que afetam negativamente o desempenho de suas atribuies. A qualificao permanente dos conselheiros permitiria superar essa situao, promovendo sua motivao e seu empenho e mais bem preparando-os tecnicamente para corresponderem s demandas de planejamento, monitoramento e avaliao das aes de polticas pblicas de emprego, trabalho e renda em seus respectivos territrios. Outras capacidades necessrias para a integralidade tambm so vistas como deficientes. A complexidade da estrutura organizacional parte explicativa dessas dificuldades, bem como a rotina de servios pouco padronizada e o baixo nvel de transparncia e de circulao de informaes. Um elemento a se repensar em termos de gesto para a integrao refere-se reviso das estruturas operacionais do PSD e seus componentes, que ainda so tratados como segmentos separados, como departamentos independentes. Os problemas de interferncias de polticas estaduais e municipais e a inoperncia de alguns instrumentos operacionais comprometem a capacidade de funcionamento mais orgnica e sistmica da poltica.
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Tal defasagem nas estruturas e os impasses gerados pelas dicotomias conceituais terminam por fragilizar e quase tornar sem efeito todos os frequentes empenhos do Ministrio do Trabalho e do CODEFAT para melhorar a gesto da poltica. Exemplo disso a transformao das Delegacias em Superintendncias Regionais do Trabalho e Emprego (SRTEs) que conceitualmente se apresentam como inovadoras, porm no cumprem adequadamente suas novas atribuies por insuficincia de recursos organizacionais compatveis. Outro exemplo o Plano Setorial de Qualificao (PlanSeQ) que, apesar de apresentar um marco conceitual bem recebido por empresrios e trabalhadores, pois leva em conta as demandas do mercado de trabalho para a qualificao profissional, no considera a estrutura representativa das Comisses Estaduais de Emprego. Iniciativas de mudanas j foram dadas pelo MTE. Primeiro, a abertura para uma discusso e participao dos atores sociais envolvidos por meio dos Congressos Nacionais do Sistema Pblico de Emprego de 2004 e 2005. Isto permitiu dar voz e legitimidade aos ambientes mais representativos da poltica social que a poltica de emprego. Pode-se observar, por exemplo, que muitas das sugestes dos congressos j foram implementadas e outras esto em andamento. As crticas maiores referem-se quelas que, j manifestadas, ainda no receberam medidas efetivas de soluo. Segundo, ao requerer que uma avaliao externa fosse feita, abriuse tambm para ouvir novamente mais atores, agentes, usurios e beneficirios que integram o processo.
Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre o SeguroDesemprego

A pesquisa de opinio com mais de 20 mil beneficirios do Seguro-Desemprego abordou, alm do perfil demogrfico e de trabalho, como se realizam e como so avaliados os processos de requerimento e de recebimento do Benefcio, quais os problemas
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e dificuldades encontrados e como so superados. Verificou-se, ainda, em que medida ocorre a integrao com a IMO e com a Qualificao. Os beneficirios so do sexo masculino em dois teros dos casos. Trata-se de pessoas de escolaridade mdia, em torno de 30 anos de idade, casadas e de cor parda. A maior parte classifica-se como sendo de classe mdia baixa ou como pobre. Os dados sobre os aspectos avaliados, apesar de positivos, no devem ser interpretados como plena satisfao. No devem levar concluso pura e simples de que os servios esto aprovados, pois a maior parte das respostas no ocorreu no grau mais alto das escalas oferecidas como opes. Servios avaliados apenas como bons, no como timos, e categorias tais como satisfeito mais frequentes do que muito satisfeito so indicadores de necessidade de melhorias. Informaes disponveis nas pesquisas qualitativas que compem este projeto do conta de uma srie de questes que geraram reclamaes e de depoimentos sobre pontos que carecem de aprimoramentos nos processos de requisio e recebimento do Seguro-Desemprego. Da mesma forma, a maioria declarou-se satisfeita com o caminho at a habilitao ao benefcio e com o Programa. Deve-se relativizar essa avaliao com o fato de que os entrevistados so usurios de um Benefcio que, afinal, lhes est sendo concedido em um perodo de desemprego. Os relatos de problemas no requerimento e no recebimento do Seguro estavam associados, em mais da metade dos casos, documentao pessoal dos beneficirios. Muitos relataram que demoraram para requerer o SD porque aguardavam o recebimento do FGTS. Esses dois resultados denotam que muitos problemas decorrem da falta de informaes por parte do beneficirio sobre os procedimentos e os requisitos necessrios para se habilitar ao Seguro-Desemprego.
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Em conjunto, as caractersticas que mais provocaram insatisfao foram problemas envolvendo documentao no requerimento, mau atendimento e crticas ao valor e quantidade de parcelas do Benefcio. Essas duas ltimas so as variveis mais importantes na explicao da satisfao ou insatisfao com o Seguro-Desemprego. Assim, a insatisfao funo mais dos processos e do prprio benefcio do que de caractersticas demogrficas como sexo, idade e condio econmica. Entre os beneficirios que consideraram insuficiente a quantidade de parcelas, 84% sugeriram que o Benefcio deveria se estender at oito. Os que mais opinaram dessa forma foram os de idade intermediria, que compem a maior parte do mercado de trabalho, por um lado, e os de condies econmicas mais difceis, por outro. Esse grupo o que mais vivencia as veleidades do mercado de trabalho, a alta rotatividade e, portanto, as inseguranas quanto insero laboral. Deve-se destacar tambm que os beneficirios no pretendem que o Seguro-Desemprego tenha longa durao ou que seja indefinido. Esse um indicador de conscincia sobre sua funo de seguro enquanto o trabalhador se recoloca. Os conhecidos acordos com os empregadores para regularizar a contratao aps o final do Benefcio traduzem uma estratgia de sobrevivncia, pelo lado do trabalhador, e a necessidade de esclarecimento para ambos sobre a funo e o financiamento do Benefcio. Os repetidos dados de satisfao com o Benefcio e as sugestes dos trabalhadores de aumento de apenas duas ou trs parcelas superam a interpretao de que o Seguro-Desemprego estimularia a inatividade deliberada e, at certo ponto, desonesta. Estudos sobre o tempo mdio de recolocao a partir das especificidades do mercado nos estados e regies do Brasil devem ser feitos para testar a hiptese de que a experincia vivida pelo trabalhador pode balizar reconsideraes acerca dos limites de valor e de tempo de durao do Benefcio.
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Ficou claro, ainda, que a integrao do Seguro-Desemprego com a qualificao profissional e a intermediao de mo de obra quase no ocorre. So raros os casos de encaminhamento para cursos, alm de ser relativamente baixa a procura pelo sistema pblico de intermediao. A integrao das aes, portanto, claramente continua sendo uma lacuna no Programa SeguroDesemprego, como apontado anteriormente. Os resultados sinalizam, alm da falta de integrao do sistema SD, a necessidade de maiores esclarecimentos aos beneficirios do Programa, tanto para minimizar os problemas de requerimento e recebimento, como de compreenso sobre os tetos do Benefcio propriamente dito e da quantidade de parcelas. Ficou bem clara a necessidade de reforar a divulgao do Programa e aprimorar a interao com os beneficirios. A comunicao da CAIXA com os beneficirios tambm parece necessitar de ajustes para evitar equvocos de interpretao tais como a exigncia do Carto do Cidado para receber o Benefcio. Os resultados indicam tambm que os processos do sistema tm funcionado bem segundo a maior parte dos entrevistados, mas isso no elimina a necessidade de melhorias em todas as fases do atendimento ao cidado, visando ao aumento do grau de satisfao dos beneficirios.
Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre a Intermediao de Mo de Obra junto aos Trabalhadores
A Pesquisa de Opinio com os trabalhadores que procuraram a IMO foi feita com base em uma amostra de duas mil entrevistas presenciais em todo o Brasil. Revelou que o atendimento foi considerado timo por 40% e bom por 58% dos entrevistados. No houve diferenas dessas avaliaes em funo das caractersticas demogrficas. As diferenas na avaliao do atendimento foram devidas apenas localizao do posto, sendo que o interior apresentou resultados mais positivos. A avaliao
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do atendimento foi influenciada tambm pelo tempo de espera. Quanto mais demora o atendimento, mais frequentes so as avaliaes negativas. A anlise da satisfao com o resultado do atendimento foi mais elucidativa. Depreende-se que a satisfao com o atendimento no necessariamente conduz satisfao com o resultado obtido. As mulheres, as pessoas de mais escolaridade, as pessoas negras, os desempregados, em particular os que estavam nessa situao h mais tempo, os que estavam em busca do primeiro emprego e os entrevistados em postos das capitais so os menos satisfeitos. Conforme se demonstra com dados oficiais, a situao de trabalho entre as mulheres menos favorvel, o desemprego entre elas maior e mais prolongado. A pesquisa de opinio refletiu isso e detectou tambm que a inexperincia alegada por elas como um fator de dificuldade importante para conseguir colocao, mais do que a falta de qualificao ou de escolaridade. Da mesma forma, o avano da idade, o tempo maior de desemprego e a escolaridade mais baixa compem outra situao especfica que leva menor satisfao. So pessoas principalmente do sexo masculino que costumam trabalhar na indstria ou na construo civil. Finalmente, outro foco de menor satisfao foram os jovens em busca do primeiro emprego. Para esses tambm deve ser dada ateno especial, pois a sua inexperincia, declarada como a principal dificuldade de insero, torna sua situao ainda mais frgil em um mercado de trabalho cada vez mais exigente. Como se viu, as caractersticas demogrficas, isoladamente, no explicitam aspectos que influenciam a satisfao com o atendimento recebido no posto de IMO, o que implicaria ter uma viso positiva do resultado do atendimento. Os fatores mais importantes referem-se situao de trabalho. Quanto mais crtica mais tempo de desemprego e menos instrumentao pessoal,
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escolaridade e qualificao menor a satisfao, ou seja, mais necessidade de ateno, de orientaes e de criao de condies para a insero no mercado de trabalho. A pesquisa pode ser vista como uma confirmao de que a combinao de caractersticas expressas nos grupos prioritrios reflete as principais fragilidades para a colocao no mercado de trabalho, ou seja, o Governo est no caminho poltico adequado. Entretanto, a execuo da poltica na ponta, no atendimento e, sobretudo, na satisfao do trabalhador, requer ajustes e tratamento especial para esses grupos. A baixa participao em cursos de qualificao tambm demonstra uma lacuna na execuo da poltica e na questo da insero laboral, pois sabido que a intermediao inclui o encaminhamento para esses cursos. Detecta-se a outro aspecto a ser reforado.
Principais Resultados da Pesquisa de Opinio sobre Intermediao de Mo de Obra junto aos Empregadores Cadastrados
A pesquisa de opinio com os empregadores cadastrados no SINE foi feita por meio de duas mil entrevistas por telefone em todo o Pas. O principal resultado que o atendimento inicial determinante para a satisfao do empregador com o servio recebido. O fato de o SINE aparecer em menos de 30% dos casos como a principal forma de recrutamento de mo de obra indica um servio pouco atrativo. Outros dados contriburam para esclarecer esse resultado. Evidenciou-se a valorizao do atendimento presencial, visita do empregador ao posto ou do representante do SINE empresa. J os canais remotos, telefone e Internet, necessitam ser aprimorados. Por outro lado, o cadastramento de vagas pelas vias remotas facilita o uso desse servio e favorece que os empregadores o utilizem mais vezes.
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Deve-se salientar que h servios oferecidos que so desconhecidos pela maioria dos empregadores. Isso inclui o espao no SINE para realizar seleo de candidatos, servios de psiclogos, orientaes sobre leis trabalhistas, pisos salariais e Seguro-Desemprego, acompanhamento ps-admissional e orientaes sobre a Carta de Encaminhamento. Mais do que a experincia com o uso dos servios do SINE e do tipo de demanda, a satisfao dos empregadores funo do atendimento recebido em termos da relao com o atendente e do retorno s suas solicitaes. Assim, para que mais empregadores se tornem clientes constantes e satisfeitos, deve-se atuar na melhoria dessa relao e no retorno s suas demandas. Os resultados indicam que a interao deve ser flexibilizada, diferenciada de acordo com a necessidade do empregador. Muitos consideraram insuficiente a quantidade de informaes sobre as colocaes oferecidas, diminuindo a satisfao, o grau de adequao dos trabalhadores encaminhados e o percentual de vagas preenchidas. Isso indica que a captao de informaes adicionais deve ser oferecida como opo aos empregadores, para que a IMO se estabelea plenamente. A satisfao com o atendimento inicial comprovou-se como fator determinante para a avaliao positiva em todas as etapas posteriores. Os empregadores bem recebidos no primeiro atendimento, que o cadastramento da empresa, tenderam a avaliar positivamente todas as demais fases. E o inverso tambm se verificou. Assim, o primeiro contato do empregador com o SINE deve ser visto como um dos principais pontos de aprimoramento, demandando esclarecimento dos atendentes sobre esse fato e, evidentemente, treinamento e capacitao. Em relao ao perfil do trabalhador requerido pelos empregadores, destaca-se a forte concentrao no nvel mdio, contrastando com a escolaridade da PEA, que de nvel fundamental. Alm disso, observou-se uma tendncia a selecionar
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trabalhadores com menos de 40 anos, mormente em determinadas atividades econmicas. Os resultados comparativos apresentados indicam especificidades que podem contribuir para a flexibilizao da forma como os servios so oferecidos aos empregadores. Houve algumas diferenas entre as regies e tambm diferenas decorrentes da experincia dos empregadores com os servios. Ficou claro, ainda, que os empregadores mais informados sobre os servios oferecidos so os que avaliam melhor o SINE. Finalmente, salienta-se a importncia do contato inicial e a necessidade de esclarecimentos e informaes aos empregadores sobre os servios oferecidos.
Principais Resultados da Avaliao da Qualificao Social e Profissional

O Plano Nacional de Qualificao Profissional (PNQ) estrutura-se por meio de aes que contemplam trs estratgias: inicialmente com os Planos Territoriais de Qualificao (PlanTeQs); e os Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQs); e mais recentemente com os Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQs). Em 2007, o PNQ era, ainda na sua maior parte, fruto dos PlanTeQs, mas, a partir de 2008, os PlanSeQs mobilizaram mais recursos e atenderam um maior nmero de trabalhadores. A pesquisa do PNQ contemplou os dados dos educandos de 2007, mas analisou tambm a execuo dos PlanSeQs como mecanismo de implementao de Poltica Pblica de qualificao social e profissional (QSP). As anlises revelaram que o PNQ atendeu um pblico diferente daquele que frequenta as agncias do trabalhador (postos do SINE e suas vrias denominaes Pas afora). Na sua maioria foram jovens, com ensino mdio completo e do sexo feminino. Esse dado destoa tambm quando confrontadas as informaes dos ocupados no mercado formal (RAIS-2007) ou do mercado
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de trabalho mais geral (PNAD-2007). Uma das explicaes que ao serem executados em um perodo de tempo muito exguo do ano e mobilizando instituies, como escolas tcnicas e Sistema S, chegam primeiro os educandos que tm acesso informao e integram as listas de circulao dessas instituies. Os jovens em geral tm acesso a mais informaes e se lanam a realizar qualquer curso, como mostrou a pesquisa de egressos. Ao frequentarem um ensino mdio descontextualizado da realidade, buscam em cursos do tipo do PNQ conhecimentos que lhes fazem falta nas entrevistas para novos empregos, que a experincia e a vivncia prtica em situaes de trabalho. No por acaso que algumas das recomendaes feitas por eles a de que deva existir o encaminhamento para estgios ao final dos cursos, revelando tambm que estes no so suficientes para auxili-los na busca por uma colocao no mercado de trabalho. Aes de qualificao profissional no mbito do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) foram quase ininterruptas durante os ltimos 15 anos, quando foi reorganizada a Lei do FAT, em junho de 2004. Entretanto, as aes at 2007 reproduziram os mesmos problemas existentes nos cursos do PLANFOR e no cumpriram com o que determina o inciso II do pargrafo 2 da Lei do FAT, que promover aes integradas de orientao e recolocao. Os trabalhadores acumulam por essa lgica uma infinidade de cursos e de nomenclaturas que no os ajudam a melhorar suas competncias no mercado de trabalho. H uma dissociao entre as polticas de educao e de trabalho. As aes voltadas para esse pblico competem entre si e esto espalhadas em mais de uma dezena de Ministrios. Iniciativas como o PlanSeQ Bolsa Famlia so importantes mas, desconectadas da elevao da escolaridade, resultam em conhecimento que no integra um percurso de formao na perspectiva de certificao profissional. Nesse particular, a certificao profissional nos ltimos 15 anos careceu mais de coordenao institucional para a
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criao de um sistema voltado para o pblico que frequenta aes recorrentes no SPETR do que de regulamentao. O PlanSeQ importante estratgia que concebe um mecanismo enfatizado pelas Resolues do CODEFAT, que a construo social da qualificao. Entretanto, ao ouvir empresrios e trabalhadores, interessados diretos nessa construo, tende-se a limitar o papel das Comisses Municipais e Estaduais de Emprego, que reclamam que no so ouvidas. No entanto, talvez essa ao tenha sido a mais inovadora nos ltimos anos em cursos viabilizados com recursos do FAT. O mecanismo do PlanSeQ caracteriza-se como uma construo social, pois h convocao, participao, concertao, compromissos firmados, mas o processo ressente-se de agilidade entre a demanda manifestada pelos atores e as condies para a sua concretizao. O PlanSeQ talvez seja a melhor oportunidade para se construir um processo de certificao profissional, aliando o saber adquirido pelos trabalhadores ao longo das suas trajetrias com a elevao da sua escolaridade. Faz-se necessrio, no entanto, que haja envolvimento das secretarias de educao e do trabalho no sentido de aproximar esses pblicos das polticas pblicas existentes como a educao de jovens e adultos (EJA) e, mais recentemente, com a iniciativa do PROEJA, que a integrao das modalidades de EJA e de educao profissional, seja na etapa do ensino fundamental (PROEJA-FIC), ou no ensino mdio, que resultaria no ttulo de tcnico. Os sistemas que registram os diversos ingressos do trabalhador no mercado de trabalho precisam estar integrados e devem proporcionar que se faa a partir da sua experincia o encaminhamento a um curso de qualificao profissional que esteja conectado ao seguimento de um arco ocupacional. Por conta de um sistema aberto e pautado na oferta das executoras reproduzem-se nomes e ttulos de cursos, que no se articulam a um arco ocupacional.
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Os ProEsQs tambm contriburam muito pouco para o desenvolvimento de metodologias inovadoras, que pudessem ser utilizadas como insumos para as aes que ocorrem pelo Pas. necessrio dar ampla divulgao s metodologias que foram desenvolvidas e mobilizadas por essa estratgia.
Principais Resultados da Pesquisa de Opinio com Egressos do Plano Nacional de Qualificao 2007
A pesquisa de opinio sobre o PNQ 2007 realizou-se mediante entrevistas domiciliares com dois mil egressos em todo o Brasil. Em relao s caractersticas demogrficas, destaca-se a concentrao de mulheres, o que coaduna com a tendncia de escolarizao mais forte no sexo feminino na populao; pessoas de nvel mdio, com escolaridade maior do que a da PEA; e pessoas na faixa de trinta anos de idade, mais jovens do que a PEA. Destaca-se, ainda, que a comparao entre as regies reproduz os contrastes socioeconmicos observados no Pas, pois Nordeste, Norte e Centro-Oeste apresentam indicadores menos favorveis do que Sul e Sudeste. Os cursos frequentados foram muito dispersos, mas mesmo assim foram detectadas concentraes que se diferenciaram nas regies e entre as caractersticas demogrficas, como faixas de idade e escolaridade. Segundo os egressos, o pblico dos cursos era qualquer, o que foge das previses e critrios do PNQ, quando se definem os pblicos preferenciais. Ficou claro que a forma espontnea de tomar conhecimento dos cursos, por meio das relaes pessoais, predomina fortemente sobre a via institucional. Aliando este a outros resultados, percebeuse a necessidade de reforar os canais institucionais de divulgao e de informao sobre os cursos, mesmo aos educandos. Em todos os itens avaliados acesso, infraestrutura, localizao e aspectos dos cursos propriamente ditos predominaram as
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percepes favorveis. Houve algumas diferenas regionais, mas todas com predominncia de avaliaes positivas. Ainda assim, foi possvel identificar pontos que necessitam de ateno, sintetizados a seguir. Pouco mais da metade dos egressos percebeu a existncia de adaptao das instalaes dos cursos para pessoas com necessidades especiais. Alm disso, a avaliao dos cursos foi melhor entre os mais velhos, os de escolaridade mais baixa e tambm entre os que aprovaram a relao entre a teoria e a prtica. Essa questo (teoria e prtica) influiu bastante sobre a avaliao dos cursos. A quantidade de aulas prticas dividiu as opinies: metade dos egressos considerou que foram insuficientes e que seria necessrio aumentar essa carga horria. Ainda sobre a estrutura dos cursos, verificou-se que, quando havia necessidade de uso de mquinas e equipamentos, quase um tero dos egressos afirmou que nem sempre havia acesso; para quase a metade, a quantidade de mquinas e equipamentos nem sempre era suficiente para os alunos; quatro a cada dez responderam que o tempo de uso nem sempre foi suficiente; e segundo quase um tero, ocorriam defeitos nos equipamentos e mquinas. Este outro ponto que merece ateno e cobranas das executoras, ainda mais levando em conta que muitos afirmaram a necessidade de aumento da carga horria das aulas prticas. Outro ponto que dividiu as opinies foi a durao dos cursos. Quase a metade gostaria que a durao fosse maior, principalmente as mulheres. Essa mesma opinio foi manifestada por aqueles para quem a quantidade de aulas prticas deveria aumentar. Esses resultados em conjunto permitem inferir que o aumento da carga horria do curso deveria ser de aulas prticas, na opinio dos egressos. Tambm merece reforo a questo do contedo de noes bsicas, cuja importncia foi percebida por pouco mais da metade dos egressos. Esse percentual foi menor em relao aos que consideraram que a informtica importante. Assim, percebese que aprender informtica algo que se consagrou como
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importante no desempenho profissional, embora essa noo seja mais forte entre as pessoas de maior escolaridade, os mais jovens e, novamente, as mulheres. No conjunto, percebeu-se que os cursos realizados na regio Sul tiveram as melhores avaliaes em diversos itens. As maiores queixas ocorreram no Sudeste e no Centro-Oeste. A avaliao do atendimento na inscrio foi determinante na avaliao do curso, no geral e em diversos aspectos pontuais. Assim, salienta-se a especial ateno que deve ser dada na recepo do educando quando este se apresenta para participar dos cursos de qualificao. Foi pequena a incidncia de problemas na realizao dos cursos. Tambm nesse caso foi detectada associao com o atendimento na inscrio, o que leva a crer que as pessoas que se sentem mal atendidas talvez estejam mais predispostas a identificar novos problemas e, por isso, os assinalem com mais frequncia. Mesmo assim, no todo, o relato de problemas que no foram resolvidos foi residual. O motivo para procurar os cursos foi, principalmente, aumentar as chances de insero no trabalho, particularmente entre mais jovens e os que buscavam o primeiro emprego. Esse um dos motivos para que grande parte dos egressos tenha participado de cursos que no tm relao com sua rea de trabalho habitual. A efetividade dos cursos tambm foi baixa, uma vez que menos de 20% passaram a trabalhar na rea do curso. Dos que eventualmente fizeram outros cursos posteriormente, quase trs quartos mudaram de rea. Assim, confirma-se a falta de planejamento no que diz respeito qualificao profissional, encoberta pelo anseio de aumentar as chances de conseguir trabalho ou de melhorar em relao situao atual. A intermediao de mo de obra foi indicada por menos de 20% dos egressos. Entre os que receberam algum apoio para
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conseguir trabalho durante o curso, menos de 30% foram efetivos. No total da amostra, 5% afirmaram ter obtido trabalho a partir de apoio recebido no mbito do curso. Esses resultados atestam a falta de articulao entre a Qualificao e a IMO em nvel nacional. O egresso participa dos cursos com expectativa de conseguir uma colocao e melhorar suas condies de trabalho. Entretanto, quase a metade se frustra em relao a essas expectativas, tendo considerado que nada mudou aps o curso. Esse sentimento mais incidente entre as mulheres e os egressos da regio Nordeste. A experincia de trabalho foi coerente com a formao escolar e com a idade dos egressos. Os mais jovens estavam em busca do primeiro emprego e os mais velhos tinham mais experincias de perodos de desemprego. A escolaridade mais baixa tambm expe mais a essa situao. O tempo de desemprego das mulheres tambm foi mais alto. Em termos regionais, Norte e Nordeste apresentaram o maior tempo mdio de desemprego entre os egressos. Falta de experincia e de qualificao so apontadas como os maiores obstculos para insero no trabalho, alm da idade, no caso das pessoas mais velhas. Ficou evidente que o desejo quase unnime de participar de cursos de qualificao profissional indica receptividade, o que pode explicar em escala as avaliaes favorveis. A qualificao bem-vinda, de modo que a superao dos problemas burocrticos que afetam, em particular, a liberao dos recursos pode contribuir de forma determinante para a eficincia e, sobretudo, para a eficcia dos Programas de qualificao. Deve-se recomendar fortemente a melhoria no atendimento inicial e tambm que sejam includas aes de orientao social e profissional aos educandos. Recomenda-se igualmente a observncia das necessidades de formao profissional afeitas aos estados, com estudos consistentes que subsidiem de fato a programao da qualificao que deve, a seu turno, ser montada com base nesses estudos.
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Captulo II
Metodologia
m dos desafios da avaliao consiste em definir uma metodologia capaz de estabelecer o mrito, a pertinncia, a eficincia e a eficcia de uma poltica pblica. A avaliao deve ser planejada a partir de seus objetivos e dos usos dos resultados. Deve decorrer de uma anlise cuidadosa, com a aplicao de mtodos de pesquisa sistemticos para avaliao do desenho, da implementao e da efetividade da poltica pblica. Em termos gerais, a avaliao visa a reduzir incertezas, a melhorar a efetividade das aes e a propiciar a tomada de decises relevantes. Deste modo, ela permite oferecer respostas aos beneficirios, ao Governo e sociedade sobre o bom uso dos recursos pblicos; informar e orientar os atores envolvidos sobre os resultados das aes das polticas e responder aos distintos interesses e misses das instituies, dos gestores e tcnicos envolvidos. Uma avaliao visa sempre a melhorar a adequao entre o curso de ao implementado e os objetivos propostos pelo Programa ou pela Poltica. Tambm se avalia para aprimorar a gesto de um projeto ou para conhecer melhor uma realidade por meio dos resultados alcanados em face dos objetivos iniciais estabelecidos. Ainda se pode avaliar para monitorar o processo, tendo os participantes como foco, ou para identificar pontos que permitem a continuidade da ao.
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Neste sentido, pode-se pensar em quatro momentos fundamentais para o processo de avaliao (HANBERGER, 2001): situao-problema; objetivo e direo da poltica; processo de implementao; e resultados e consequncias. 1) Situao-problema: fornece a estrutura e a direo da avaliao. Os atores-chaves so identificados e a situao-problema analisada, quais so suas estratgias e assim por diante. Neste estgio da avaliao, o avaliador tambm busca as variveis relevantes e os critrios de resultado. Questes-chaves que focam a situao-problema so: Qual o contexto? Quem so os atores-chaves e outros colaboradores da poltica? Qual o problema da poltica, aquilo que ela busca ser uma soluo? Quais so as variveis relevantes e critrios de resultado? 2) Objetivo e direo da poltica: o conceito da poltica refere-se a uma linha de ao (ou inao) que visa a preservar ou mudar condies percebidas como problemas ou desafios coletivos. Desvelar a lgica da poltica pblica uma tarefa nesse momento. As questes utilizadas para focar a poltica so: Quais so os objetivos? H conflitos de objetivo? Qual a lgica do Programa ou a teoria que d base para a poltica pblica? Quais meios de poltica podem ser e so utilizados? As intervenes de avaliao afetam a poltica? 3) Processo de implementao: ao tratar de como uma poltica pblica implementada, h ateno para questes organizacionais, de recursos, competncias e problemas inesperados. As organizaes
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utilizadas na implementao da poltica precisam ser examinadas teoricamente. As questes que focam nesse processo so: Qual linha de ao seguida na prtica? Como a organizao responsvel pela implementao funciona na prtica? Existe a competncia suficiente? Os recursos so eficazmente utilizados e da maneira certa? Problemas inesperados ocorrem na implementao? 4) Resultados e consequncias: o foco nesse momento reside nos resultados e implicaes da poltica. At que ponto os objetivos pretendidos foram atingidos uma questo-chave a ser abordada. Resultados pretendidos e no pretendidos so avaliados de acordo com os objetivos de polticas oficiais. De acordo com o modelo dos atores mltiplos, os argumentos e pontos de vista dos colaboradores so examinados de forma igual. Finalmente, efeitos de curto, mdio e longo prazo so avaliados. Em um ambiente de mltiplos atores em que h uma diversidade de interesses, importante que o processo de avaliao seja capaz de contemplar, para alm dos dados tcnicos, as distintas perspectivas dos envolvidos como formuladores, implementadores ou beneficirios da poltica pblica a ser avaliada. No Projeto de Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego (PSD), a pesquisa de campo foi capaz de capturar percepes tanto dos gestores ou formuladores do Programa quanto dos diferentes beneficirios, incluindo pblicos bastante especficos. A metodologia da avaliao externa do PSD contemplou os atores envolvidos nos trs componentes do PSD: segurodesemprego, qualificao profissional e intermediao de mo de obra (IMO). Ao utilizar um amplo escopo de fontes de dados, que incluiu a anlise documental, dados secundrios e primrios,
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envolvendo desde os gestores de alto nvel at os beneficirios do PSD, e pela utilizao de vrias tcnicas de pesquisa qualitativas e quantitativas, buscou-se abarcar cada um dos quatro momentos descritos. A coleta de dados envolveu a utilizao combinada de tcnicas qualitativas e quantitativas de forma simultnea e sequencial. A combinao das diferentes tcnicas de anlise contribuiu para um entendimento mais completo dos resultados da pesquisa e uma maior riqueza para interpretao dos dados. Um elemento fundamental do desenho da pesquisa do Projeto foi o princpio da triangulao. Os quatro momentos acima mencionados foram considerados sob diferentes tcnicas de coleta e de anlise dos dados. A triangulao na coleta e na anlise dos dados ocorreu em dois nveis: um nvel expressa a variedade de fontes de informao utilizadas e outro, a variedade de tcnicas de coleta e de anlise dos dados. As anlises obtidas com a utilizao de diferentes tcnicas foram contrastadas e combinadas para a discusso e interpretao dos resultados da pesquisa apresentados neste livro. As tcnicas que compuseram a metodologia do Projeto, incluindo a realizao de uma extensa pesquisa de campo, esto apresentadas no Quadro 1.
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Quadro 1: Tcnica de coleta utilizada na pesquisa de campo e a sua abrangncia Tcnica

Anlise documental Anlise da arquitetura do Sistema de Informaes
Fontes de dados
Resolues e Portarias Convnios Propostas de cursos de qualificao profissional Outros Rotinas do Sistema de Acompanhamento EstatsticoGerencial do SeguroDesemprego (SAEG) Rotinas da Base de Gesto SIGAE Base de Gesto do MTE CAGED RAIS-MIGRA
Abrangncia
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Total
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Bases de dados
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Grupo focal
Beneficirios do SD Usurios de IMO Egresso da qualificao profissional Gestores de diversos nveis Representantes de trabalhadores Representantes de empregadores Diversos Trabalhadores usurios de IMO Empregadores usurios de IMO
Todas as UFs
81
Entrevistas em profundidade Estudos de caso
Todas as UFs
292
6 Brasil Brasil Brasil Brasil, por UF 1.999 1.990 2.039 19.418
Pesquisa de opinio
Egressos do PNQ 2007 Beneficirios do SeguroDesemprego
Fonte: DATAUnB
A pesquisa documental envolveu a anlise de convnios do PNQ 2007, de documentao referente aos cursos de qualificao profissional, de resolues do FAT entre outros. A pesquisa documental permitiu identificar os objetivos, normas e diretrizes do PSD alm de contextualizar as falas dos entrevistados.
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A anlise da arquitetura do Sistema de Informaes (SIS) do PSD consistiu em uma anlise crtica das rotinas e conceitos do SIS com o propsito de descrever o Sistema Seguro-Desemprego, identificar entidades e atributos do Sistema Seguro- Desemprego e Intermediao de Mo de Obra, levantar as caractersticas e funcionalidades do Sistema de Acompanhamento EstatsticoGerencial do Seguro-Desemprego (SAEG-SD) e da Base de Gesto do MTE e diagnosticar o acervo dos dados do Sistema SeguroDesemprego. As bases de dados investigadas foram Base de Gesto do MTE, SIGAE, RAIS-MIGRA e CAGED. Foram utilizadas como fonte de informao para analisar o perfil sociodemogrfico do beneficirio SD e do usurio IMO, elaborao de sries histricas para verificar a evoluo do nmero e caractersticas dos segurados por setor e regio e outras anlises que contriburam para a interpretao da anlise das pesquisas de campo qualitativa e quantitativa. As entrevistas em profundidade foram conduzidas com atores e agentes responsveis pela formulao e implementao do Programa Seguro-Desemprego, incluindo representantes dos trabalhadores e dos empregadores que compem os comits tripartites. Os Grupos Focais foram realizados com beneficirios do Seguro-Desemprego, egressos do PNQ 2007 e usurios do SINE. Os estudos de caso foram conduzidos com o objetivo de capturar algumas especificidades do Programa, a exemplo do Seguro-Defeso. Eles tambm contriburam para um entendimento mais claro do funcionamento dos postos de intermediao de mo de obra e de iniciativas de qualificao profissional, como o caso do Plano Setorial de Qualificao (PlanSeQ). As pesquisas de opinio foram realizadas com amostras probabilsticas a partir de cadastros fornecidos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e pela Caixa Econmica Federal.
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As Pesquisas de Opinio com usurios da IMO (trabalhadores e empregadores) e egressos de qualificao tiveram inferncia nacional. No caso da pesquisa de opinio com beneficirios do Seguro-Desemprego (SD), a amostra teve inferncia estadual. Os dados foram captados por entrevistas diretas. Para as amostras estaduais dos beneficirios do SD, o erro de estimativa foi de 3,5% e para a amostra nacional, 0,6% com intervalo de confiana de 95%. As amostras com egressos dos cursos de qualificao e com usurios da IMO tiveram erro de 2,2% com 95% de confiana. A Pesquisa de Avaliao Externa foi essencialmente indutiva, com a construo das dimenses analticas ao longo do processo. As dimenses permitiram avaliar a multiplicidade de aspectos relacionados com a eficincia, a eficcia e a efetividade do Programa Seguro-Desemprego. O Quadro 2 apresenta as dimenses analticas e sua relao com as tcnicas de coleta de dados utilizadas. As dimenses analticas apresentadas no Quadro 2 orientaram a elaborao desta consolidao e esto distribudas em trs partes fundamentais: o desenho da poltica pblica materializada no PSD, a gesto do PSD e a sua execuo.
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Quadro 2: Dimenses analticas da avaliao e tcnicas de pesquisa correspondentes

Tcnica
Grupos Focais Entrevistas em Profundidade Estudos de Caso Pesquisa Documental Arquitetura do Sistema de Informaes
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Resultados

Dimenso
Pesquisa de Opinio
Institucionalidade do PSD
Interaes do PSD
Participao e controle no PSD
Benefcio SD
Qualificao
IMO
Integrao
Sntese
Fonte: DATAUnB
Para alm da coleta de dados, a avaliao externa do PSD tambm teve um componente participativo. Tal componente apresentou-se em duas etapas distintas. A primeira correspondeu realizao de oficinas, nas cinco regies do Pas, com a presena de executores do PSD e de representantes de trabalhadores e de empregadores. Municiados por informaes e resultados da avaliao externa, os participantes das oficinas foram encorajados, com o uso de dinmicas de grupo, a formular proposies para a melhoria do PSD, em particular no que diz respeito integrao de seus componentes: Seguro-Desemprego, Intermediao de Mo de obra e Qualificao Profissional. A segunda etapa foi a apresentao dos resultados da avaliao em um seminrio nacional, realizado em dezembro de 2009, destinado a apresentar e discutir os resultados da avaliao externa. O Seminrio Nacional contou com a participao de representantes do Governo Federal, organizaes sindicais de trabalhadores e empregadores, governos estaduais, institutos de pesquisa e rgos de controle. Este captulo apresentou uma descrio dos princpios gerais da metodologia de avaliao. De forma complementar, em cada relatrio final das pesquisas qualitativa e quantitativa apresentada uma descrio mais detalhada.
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Captulo III
Desenho da Poltica
conceito de desenho da poltica tem a ver com os pressupostos, valores e vises de sociedade que orientam os objetivos e diretrizes da poltica pblica. Mais do que a adoo de modelos tericos, o desenho da poltica envolve um processo de elaborao que guarda estreita relao com a construo institucional. Na medida em que as instituies se constituem a partir de regras formais e informais e prticas sociais recorrentes, o desenho da poltica deve ser examinado no apenas a partir da legislao, portarias e resolues, mas tambm a partir das percepes dos atores e agentes envolvidos na sua formulao. As percepes dos atores e agentes sobre o desenho da poltica constituem a pedra angular da avaliao do desenho do PSD. Isso porque tais percepes transformam o desenho da poltica em fora material capaz de modificar a realidade social, pois elas orientam a ao destes mesmos atores e agentes. Neste sentido, o desenho da poltica constitui uma conjuno dos princpios e objetivos estabelecidos ex ante e a dinmica do dilogo interno e externo entre os envolvidos. Desta forma, o captulo inicia com os aspectos da legislao do PSD concernentes integrao do seu trip e segue com uma anlise das percepes dos atores e agentes pertinentes ao desenho do PSD.
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A legislao brasileira aponta para a integrao entre os trs segmentos do Programa Seguro-Desemprego, constitudo por Benefcio SD, intermediao de mo de obra e qualificao profissional. Esse trip passou a existir com a Lei n 8.900 (de 30 de junho de 1994)1 quando, ao efetuar algumas alteraes na legislao bsica do SD, definiu como finalidade do Programa auxiliar os trabalhadores na busca ou preservao do emprego, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional. Visando integrao do Programa do Seguro-Desemprego, vrias ferramentas e aes foram desenvolvidas. O primeiro e mais evidente aspecto dessa integrao, ainda que formal, do Programa seu financiamento com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O FAT foi proposto pela Constituio Federal de 1988 (artigos 201, inciso IV e 239) e formado pelas contribuies provenientes do PIS-PASEP para financiar o PSD e as demais polticas do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. A regulamentao desses recursos e a criao de seu Conselho de Gesto denominado de CODEFAT ocorreram pelas Leis n 7.998/90 e n 8.900/94. Outro aspecto dessa integrao est na criao do Sistema Integrado de Gesto das Aes de Emprego (SIGAE), ferramenta de gesto, monitoramento e transparncia dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), aplicados Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda (PPETR). O SIGAE constitui-se em um sistema informatizado contendo a base de dados de todas as informaes inerentes s aes que integram o Programa, tais como dados de identificao do trabalhador, cursos de qualificao, vagas do mercado de trabalho, etc. Ocorre que, embora ele devesse estar implantado em todos os postos de atendimento do Programa, apenas 55% deles contam com essa ferramenta.
1 Alterou a Lei n 7.998/90, tambm alterada pela MP 2.164-41, de 24 de agosto de 2001.
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Um terceiro exemplo de integrao previsto pela base legal do SD a Resoluo n 376, que instituiu em 2003 o Plano de Ao para o Sistema Nacional de Emprego (PLANSINE), ressaltando a necessidade de se observar o princpio da integrao das aes das polticas pblicas de emprego, no sentido de torn-las mais ativas na busca pela insero produtiva do trabalhador no mercado de trabalho. Assim, estabelece que o Plano Plurianual de Trabalho dos SINEs deve prever a integrao das aes de intermediao de mo de obra e de apoio operacional ao Seguro-Desemprego, com as promovidas pela qualificao profissional e gerao de emprego e renda (art. 2, I). A fraca integrao das aes do PSD gera avaliaes negativas de diversos atores, incluindo as do Tribunal de Contas da Unio, que no Acrdo 1.894/2006 afirma que o PSD no vem atingindo a integrao conforme proposto na legislao, principalmente no que respeita s aes de orientao e intermediao de mo de obra. Diante disso, foi publicada a Resoluo n 560/07 (art. 2) que trouxe uma importante modificao ao estabelecer uma clientela conjunta para a intermediao de mo de obra e qualificao social e profissional, o que representaria integrao das aes. A Resoluo n 560/07 estabeleceu que os servios de intermediao de mo de obra e de qualificao social e profissional passassem a ser preferencialmente dirigidos ao seguinte pblico: I trabalhadores habilitados ao Seguro-Desemprego; II pessoas sem ocupao; III estagirios; IV jovens; V jovens aprendizes; VI internos e egressos do sistema penal; VII trabalhadores oriundos da economia popular solidria; VIII autnomos; IX trabalhadores rurais; X trabalhadores resgatados da condio anloga de escravo; XI pescadores; XII pessoas portadoras de deficincia; e XIII participantes do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNMPO. Com base nesses exemplos, observa-se que o arcabouo legal do Programa Seguro-Desemprego no Brasil pressupe a articulao
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de polticas pblicas voltadas ao mercado de trabalho. Sem dvida essa articulao elevaria o impacto e tambm reduziria os custos das intervenes do Estado no mercado de trabalho. Como consequncia disso, diminui o nus social e econmico que as transformaes do mundo do trabalho impem. bvio, no entanto, que insuficiente que a integrao esteja legalmente amparada se nas suas aes o trip funciona de forma desarticulada.
A Percepo de Atores e Agentes

[...] uma coisa estar escrito em uma resoluo, outra como voc interpreta e como voc executa 2.
A nova governana tem exigido do poder pblico o desenvolvimento de diferentes institucionalidades novas estruturas organizacionais que propiciem a gesto dos interesses coletivos, como a criao de conselhos, comisses, fruns, entre outros. Esses espaos tm normas e regras que facilitam as relaes e a comunicao entre os atores e agentes com vistas em administrar as diferenas, os conflitos e, principalmente, viabilizar a construo de projetos coletivos com controle social. Assim, essas institucionalidades expressam novas relaes de poder, ampliando a democracia, a cidadania, a eficincia, eficcia e a efetividades de programas e projetos, por meio da gesto participativa social. Tal modelo vem sendo utilizado por diferentes reas sociais das polticas pblicas no Brasil, ainda que seu ritmo e alcance tenham variado em conformidade com cada uma dessas reas. Assim, a sade, quando comparada com a educao, mostra ganhos e avanos institucionais, bem como resultados de controle social j mais consolidados. Autores, como ARRETCHE, 2000; e SOUZA;
2 Fala de um dos entrevistados, obtida nas entrevistas em profundidade, conduzidas no mbito da avaliao externa do Programa Seguro-Desemprego, pelo DATA/UnB, 2009.
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CARVALHO, 1999, argumentam que a descentralizao tem favorecido o aumento da autonomia das instncias subnacionais de governo, a ampliao dos espaos de participao e facultado o aparecimento de experincias inovadoras. Por outro lado, como as diretrizes da descentralizao so nicas para todas as unidades federativas, a qualidade e a magnitude de respostas, em relao aos novos papis atribudos e s necessidades da populao, tm sido bastante diferentes. Diferenas regionais em termos polticos, financeiros, organizacionais, demogrficos, geogrficos e ambientais tm sido responsveis por respostas dspares. Alm dessas questes, h enfrentamentos que precisam ser feitos no que tange cultura organizacional brasileira eivada de prticas clientelsticas, assistencialistas, sectrias e pouco cooperativas. No entanto, como se trata de construir uma nova governana, uma gesto social voltada para um novo modelo de desenvolvimento, torna-se fundamental superar tais prticas. A capacitao continuada de atores e agentes, em bases cooperativas, proporciona a construo de valores consentneos com a gesto social e auxilia a superar os valores tradicionais burocrticos.
O Desenho Institudo para o PSD

O desenho do PSD refere-se a uma institucionalidade pautada na ao coordenada dos trs nveis de governo e de diferentes setores governamentais e no governamentais. Essa ao coordenada assenta-se no princpio da integrao e tem como foco a insero ou a reinsero de trabalhadores e trabalhadoras no mercado de trabalho, preservando-se a eficincia na alocao de recursos e na consecuo da efetividade social, com vistas em evitar:
[...] superposies, estabelecendo padro de atendimento e organizao em todo o territrio nacional e facilitando o acesso do trabalhador intermediao de mo de obra,
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habilitao ao Seguro-Desemprego, qualificao social e profissional, orientao profissional, certificao profissional, informaes do trabalho e fomento s atividades autnomas e empreendedoras3.
A concretude da integrao das aes do Programa no mbito estadual e no nacional seria precipuamente realizada quando da elaborao dos Planos Plurianuais Estaduais e Nacional4. As orientaes para a elaborao desses Planos esto formalmente definidas em documento gerado pela Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego SPPE do MTE5. De acordo com os princpios estabelecidos por essa Secretaria, os Planos Plurianuais so considerados como: [...] ferramentas de planejamento que, de forma conjunta e organizada, permitiro a melhor estruturao e construo do SPETR, em todas as suas esferas de atuao [...]. Os planos deveriam seguir diretrizes nacionais, sendo sua operacionalizao descentralizada, por meio de convnios plurianuais nicos com os estados e municpios6. Quanto aos Planos Plurianuais Estaduais, estes deveriam definir parmetros complementares de execuo, a partir das diretrizes emanadas do Plano Plurianual Nacional. Assim, de acordo com o desenho da poltica o prprio processo de elaborao dos planos, j ocasionaria um espao para a integrao das polticas pblicas de trabalho, emprego e renda, tanto em nvel nacional, como no estadual e municipal, e
3 4 Resoluo n 560, de 28 de novembro de 2007, estabeleceu regras para a execuo das aes integradas do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, no mbito do Sistema Nacional de Emprego SINE. O CODEFAT aprovou, em 21 de dezembro de 2005, a Resoluo n 466, que instituiu os Planos Plurianuais Estaduais e Nacional do Sistema Pblico de Emprego como instrumentos de integrao das funes e aes do SPETR no Territrio, bem como disciplinou sua execuo. Tal Resoluo remete s deliberaes dos Congressos do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, realizados em 2004 e 2005. Termo de Referncia para a elaborao do Plano Plurianual do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda. Braslia, fevereiro/2006. Resoluo CODEFAT 466/2005.
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seus contedos expressariam estratgias e aes articuladas para a sua execuo, assim como, monitoramento, avaliao, controle e divulgao das aes integradas 7. Tambm a Resoluo CODEFAT n 466/2005 explicita claramente as atribuies da Unio, estados e municpios para a elaborao dos planos. No mbito nacional, a coordenao e a gesto deliberativa e executiva do Plano Plurianual Nacional esto a cargo do CODEFAT e do MTE, conforme suas respectivas competncias previstas em lei. Na esfera estadual, a definio de diretrizes para a elaborao do Plano Plurianual Estadual est afeta Comisso Estadual de Emprego. Essa atribuio deve ser realizada com o concurso e a participao das Comisses Municipais de Emprego, as quais encaminharo subsdios para sua definio. Com base nas diretrizes estabelecidas, as secretarias estaduais de trabalho elaboram projetos bsicos para subsidiar a construo do Plano Plurianual Estadual. As prioridades eleitas para o Plano Plurianual Estadual devem ser coerentes com as diretrizes nacionais. O Plano Plurianual Estadual por sua vez submetido deliberao e aprovao da Comisso Estadual de Emprego, para posterior encaminhamento ao MTE. Aps a aprovao do Plano pelo MTE so celebrados os Convnios Plurianuais nicos. Em reforo a esse arcabouo poltico, institucional e tcnico, o SPETR conta tambm com o Sistema Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) e com o Observatrio do Mercado de Trabalho Nacional. O PED tem como objetivo aumentar o entendimento sobre as dinmicas que condicionam a absoro e a valorao da fora de trabalho em importantes regies metropolitanas e no Distrito Federal. Esse sistema tambm desenvolve aes para ampliar a utilizao de suas bases de dados no delineamento de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento econmico, o
7 Idem.
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bem-estar social e uma distribuio mais equitativa da renda e da riqueza geradas no Pas. O Observatrio do Mercado de Trabalho Nacional est voltado produo e difuso de informaes, anlises e propostas de ao, relativas s questes do trabalho, construo de projetos de desenvolvimento econmico e de incluso social. O Observatrio vem assessorando gestores de polticas pblicas e subsidiando instituies governamentais, no governamentais, pblicas e privadas no mundo do trabalho. Esse Observatrio pode ser implantado nos estados e nos municpios. Alm dos sistemas de pesquisa mencionados, outros sistemas e dados estatsticos esto tambm disponveis para o planejamento, execuo, avaliao e monitoramento das aes do SPETR: Anurio de Qualificao Social e Profissional MTE/Dieese; Anurio dos Trabalhadores; Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED); Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO); Pesquisa Mensal de Emprego (PME); Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD); Programa de Disseminao de Estatsticas do Trabalho (PDET); Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS); Temas (Estatsticas); e a Avaliao do PPA 2008 2011. Os setores responsveis pela qualificao social e profissional, intermediao de mo de obra e habilitao ao Seguro-Desemprego dispem igualmente de diretrizes, normas e regulamentos especficos para a sua execuo8. Vale ressaltar a importncia do Sistema de Gesto do Programa das Aes do Emprego (SIGAE) e do convnio plurianual nico, como ferramentas de articulao, planejamento e acompanhamento dessas aes. Assim, a descentralizao, a intersetorialidade e o controle social so os principais ncleos ordenadores do processo de implementao desse Programa. Perpassando de forma horizontal esses ncleos est a comunicao, particularmente a institucional.
8 Ver Resoluo CODEFAT n 575, de 2008.
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Com esse amplo leque de resolues, diretrizes e instrumentos de planejamento, voltados para o alcance da eficincia, da eficcia e da efetividade social, poder-se-ia esperar que as falas dos entrevistados indicassem majoritariamente apreciaes e resultados positivos sobre o desenho da poltica e que apenas apontassem sugestes de aperfeioamento ou crticas espordicas a esse. Contudo, esse no foi o cenrio encontrado. As falas mostraram uma grande distncia entre as percepes que os atores e agentes tm sobre o alcance da efetividade social dos resultados, da qualidade da gesto, da eficincia de procedimentos e instrumentos, quando comparadas com o vasto arcabouo poltico-institucional e tcnico disponvel no Programa.
A Viso de Atores e Agentes sobre o Desenho do PSD

Do ponto de vista dos atores e agentes, o desenho do PSD, na forma como vem sendo implementado, no se mostra suficiente para instaurar uma organicidade que proporcione a sua institucionalizao e a sua legitimao. As principais dificuldades e limites encontrados, bem como as sugestes quando apontadas, referem-se necessidade de construir institucionalidades compatveis com a gesto social participativa, de maneira a viabilizar a execuo do desenho proposto. No mbito das institucionalidades requeridas, emergiram quatro grandes reas, prioritrias sob a tica dos entrevistados. A primeira diz respeito ao fortalecimento da relao intergovernamental cooperativa. A lgica relacional em uso est baseada em uma perspectiva fortemente competitiva, em detrimento de interaes cooperativas e solidrias. O Programa carece de diretrizes e de aes que fortaleam o empoderamento de seus atores e agentes. A segunda refere-se intersetorialidade. s questes de trabalho, emprego e renda subjazem questes interdisciplinares
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que demandam aporte de esforos e recursos intersetoriais, nos nveis federal, estadual e municipal. Entretanto, as estruturas verticalizadas dos rgos do Executivo organizacional e programtica no facultam a coordenao, a articulao e a integrao dos Programas. Tal situao manifesta-se nos trs nveis de Governo. A terceira questo a comunicao institucional. Reclamaes de cunho geral so feitas quanto ausncia de canais efetivos de comunicao, que veiculem informaes vlidas em tempo real, para atores, agentes e usurios do Programa. A quarta o controle social, que deveria ser exercido pelo CODEFAT e Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, por meio da ao tripartite, que at ento se tem mostrado insatisfatrio ou ento incipiente.
Fortalecimento do Relacionamento Cooperativo

O Programa Seguro-Desemprego privilegia a gesto compartilhada envolvendo os trs nveis governamentais Unio, estados e municpios e a representao tripartite: trabalhadores, empregadores e governo. A assinatura de convnios plurianuais entre o MTE e as secretarias estaduais de trabalho e a celebrao de convnios especficos, com municpios acima de 50000 habitantes, vm-se constituindo em um dos seus principais arranjos institucionais. Apesar da opo pela descentralizao, o Programa ainda no desenvolveu mecanismos e procedimentos slidos capazes de superar a tradio competitiva que marca a histria das polticas sociais no Brasil. Registra-se uma prtica relacional intra e intergovernamental pouco cooperativa e, algumas vezes, desrespeitosa, particularmente com os princpios do pacto federativo. A construo de um "ns agnico", com base em uma anterioridade tica, em vez de um "eu individualista", ainda no faz parte de grande parcela das organizaes que integram o Programa Seguro-Desemprego.
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Alm disso, a pactuao intergovernamental, seja entre a Unio e estados ou entre estados e municpios, vem ocorrendo de forma lenta, condicionada, muitas vezes por interesses partidrios e outras vezes pelos pesados trmites burocrticos. A coordenao central e estadual dos convnios plurianuais nicos que se prope a evitar superposies e romper com a falta de continuidade das aes ainda no conseguiu se efetivar. Os atores e agentes estaduais e municipais tm reiterado com muita veemncia a necessidade do MTE e do CODEFAT se fazerem presentes como entes coordenadores e animadores da conduo do PSD. Por outro lado, a questo do emprego, trabalho e renda, como poltica social, necessita de um posicionamento com base em redes de cooperao e de solidariedade que possam superar os limites estruturais impostos pela estrutura burocrtica. Esse posicionamento precisa ser exercido tanto pela Unio, como por estados e por municpios. A seguir so exemplificadas falas que ilustram relacionamentos institucionais de cunho mais competitivo do que cooperativo: SRTE de Minas Gerais:
[...] o Ministrio define uma legislao, prega a integrao e o prprio Ministrio no promove a integrao com os estados. E o que eu percebo disso que uma eterna busca para que isso acontea. Agora, realmente temos que encontrar o caminho certo para que possa ser implantado e efetivado [...].
SRTE da Paraba:
Nunca participei de reunio com a Secretaria de Desenvolvimento Humano e Trabalho. A gente tem feito uma poltica totalmente independente, o que uma falha
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se o objeto o trabalhador, deveria haver uma ligao, trabalharmos juntos, SRTE-SINE, de forma conjunta para poder chegar ao objetivo, que a recolocao do trabalhador no mercado de trabalho.
SINE da Bahia:
Este casamento de superviso essencial para que d resultados. No adianta trabalhar s com o supervisor de qualificao, se o de intermediao no estiver consciente da ao que est acontecendo. O que estamos discutindo, conversando com nossos coordenadores, que a partir do momento que inicia o curso, ele precisa antes j ver no municpio qual o espao de mercado de trabalho que h para ser inserido.
SRTE de Santa Catarina:

Ento, ns, de Santa Catarina, estamos imaginando ter parcerias, como ns temos hoje vrias parcerias, porque em relao Superintendncia do Ministrio do Trabalho ns estamos fazendo de qualquer maneira um trabalho voluntrio, vontade poltica nossa para que acontea essa situao. uma vontade poltica que ns queremos concretizar, porque na realidade o que ns, como superintendentes, tivemos dois dias ano passado em reunio, principalmente, sobre economia solidria, mas depois as aes no se desenvolvem nos estados [...].
Intersetorialidade
O objeto trabalho, emprego e renda, como todo objeto das polticas sociais, tem carter interdisciplinar. Deve ser tratado sob uma tica intersetorial, que promova a articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas visando
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incluso e ao desenvolvimento social [...] (JUNQUEIRA & INOJOSA, 1997). A prtica organizacional subjacente intersetorialidade tem, como eixo principal, a excelncia de um saber especfico, que se articula e se integra com outras percepes e saberes afins. Assentase em uma concepo que preconiza uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestao de servios. Consequentemente, altera a prtica organizacional tradicional, modificando o modus operandi de articulao das diversas reas setoriais, governamental ou privada e os interesses que elas representam. Essa forma de atuar, recente nas polticas sociais no Brasil, ainda carece de mudanas nas prticas e na cultura organizacional. No mbito do Programa Seguro-Desemprego, o fortalecimento da intersetorialidade de fundamental importncia para a insero e a (re) insero de trabalhadores no mercado de trabalho. Sob esse enfoque, urge construir uma dinmica e criar procedimentos que facilitem o desenvolvimento de espaos interinstitucionais, particularmente com as reas da economia, educao e sade. Cabe ao nvel central fomentar a induo desse processo, inclusive por meio da capacitao. Mostrando a necessidade, expressa por atores e agentes, quanto a reforar processos slidos de intersetorialidade, citam-se, a seguir, falas que evidenciam essa questo. SINE do Amap:
Esse o grande n que ns vamos ter que desatar daqui para frente: a questo da baixa escolaridade. Porque ns estamos dando a qualificao, mas muito dos trabalhadores, apesar da gente colocar os pr-requisitos, eles no tm escolaridade. Por exemplo, o pedreiro se qualifica, mas quando vai procurar emprego se exige o Segundo Grau, a ele no consegue a vaga. A elevao da escolaridade uma questo fundamental. Ns temos de pensar daqui para frente em como fazer isso, como fazer esse link, entendeu? Entre a qualificao e a elevao da escolaridade.
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CEE de Sergipe:
A demanda do setor empresarial, a partir da modernidade e dos conhecimentos obtidos fora dos programas escolares, como exigncia do mercado, trs um desafio: como conjugar a educao formal com a qualificao profissional, neste contexto de educao integral?
Na perspectiva da construo da intersetorialidade no PSD, a educao a rea mais lembrada. H unanimidade de posicionamentos quanto urgncia de se articularem nos nveis federal, estadual e municipal as aes de emprego, trabalho e renda com as de educao. Compreendem-se por aes de educao as de cunho escolar, mas tambm aquelas de carter formativo desenvolvidas por setores governamentais e no governamentais. Os entrevistados relatam a existncia de superposio de aes de capacitao, de treinamento, alm da ausncia de aes especficas por falta de coordenao nas instncias central, estadual e municipal9.
Controle Social e Participao

No Programa Seguro-Desemprego o controle social, em mbito federal, estadual e municipal, realizado pelo CODEFAT e pelas Comisses Estaduais e Municipais de Emprego, respectivamente. So instncias formalmente constitudas, respeitando a paridade entre governo, trabalhadores e empregadores. O CODEFAT10 e
9 Os resultados das avaliaes do PNQ 2007, parte integrante desse documento, corroboram a fala dos atores e agentes entrevistados, quanto questo da conduo do componente educacional no mbito do PSD, particularmente sobre a necessidade de se exercer uma coordenao que articule as aes de qualificao nas esferas central, estadual e municipal. As principais atribuies do CODEFAT so: participar da elaborao do oramento, com recursos do FAT; estabelecer critrios para a distribuio de recursos entre os seus convenentes; definir diretrizes para o SPETR; e aprovar instrumentos de avaliao, acompanhamento e controle de Programas.
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as Comisses tm carter deliberativo e atuao intersetorial. Entre as principais atribuies das Comisses est a aprovao, o acompanhamento, a avaliao e a fiscalizao da execuo do Plano Plurianual Estadual. Apesar da definio legal dessas representaes estarem claramente definidas, as falas analisadas indicam que elas no se tm mostrado suficientes para suprir o vazio detectado na ausncia da efetiva representatividade de seus membros nas Comisses e tambm no baixo controle social exercido. As representaes municipais no se articulam com os seus pares nos estados e esses, por sua vez, tambm no o fazem com as representaes institudas no CODEFAT.
Baixo Controle Social e Interferncias Polticas

A Comisso Estadual de Emprego da Paraba assim se refere a tal questo:
Nos municpios menores as Comisses so direcionadas tm interferncia do prefeito e do governo maior. [...] se no for do meu lado no recebe o curso, o prefeito que escolhe o curso. Isso no democracia. Tm cursos que a secretria que faz a distribuio. O poder poltico uma coisa difcil. Imagine se no existisse esse Conselho? A questo maior comea pela escolha de cursos feita no atravs de pesquisa de mercado. O prefeito escolhe, acha que informtica est na moda; o presidente da CMER junta um grupinho ali e pergunta: o que que o municpio est precisando? Tem que perguntar para poder responder isso para o Conselho Estadual, que no tem como pesquisar a vocao de cerca de 200 municpios. A a coisa j comeou capenga. Escuto muito: ah, mas eu pedi o curso de mecnico de motos e veio um curso de costureira.
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A Comisso Estadual de Emprego de Sergipe cita a baixa representatividade e a pouca influncia decisria dos membros das Comisses Municipais:
As demandas das Comisses Municipais para cursos de doceiro, saladeiro e cabeleireiro chegam a Comisso Estadual toque de caixa e ficam sob avaliao subjetiva, a partir da sensibilidade de cada um para avaliar se prioridade. Os planos acabam sendo adiados e tendo baixa utilidade, nenhum direcionamento, infelizmente acabam sendo homologados [...].
O baixo alcance do controle social tambm mencionado pela Comisso Estadual de Emprego da Bahia:
Quem contrata que tem de fiscalizar. Acho que os membros da Comisso podem ajudar, porque eu no tenho poder para sair fiscalizando algum por a. Primeiro, porque eu no tenho poder de execuo. A Comisso pode fiscalizar credenciar, mas ns somos 14, 15, 16 membros; e o Estado faz 7 mil cursos. A gente no d conta de visitar, acompanhar [...].
Baixo controle social e insuficiente protagonismo podem ser, igualmente, observados nas Comisses Estadual e Municipais de Emprego de Tocantins: [...] est faltando uma sintonia. Acho que falta um pouco mais, uma articulao melhor do presidente do Conselho, uma forma de agregar melhor esse pessoal [...]. Argumentam que falta aproximao entre a Comisso Estadual e as Municipais: [...] necessidade de estar aproximando o COERT junto aos Conselhos Municipais. Em Minas Gerais, argumentam que:
[...] a Resoluo 577 retira dos Conselhos Estaduais o seu carter deliberativo, independentemente de onde vem o
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recurso. Estamos falando de polticas de trabalho, emprego e renda, ou no estamos? Quando voc retira das instncias tripartites deliberativas, democraticamente constitudas, a deliberao de avaliar o impacto da aplicao de uma poltica, mesmo para evitar sobreposio com outras, voc comete um retrocesso do ponto de vista gerencial, democrtico e de estrutura de concepo.
Ainda, nesse ponto, reiteram que algumas resolues do CODEFAT comprometem o protagonismo das Comisses: [...] em todas as reunies o Conselho vem discutindo a falta de respeito do CODEFAT sobre as deliberaes embasadas no Conselho. E acrescentam: Ento ele cria uma lei que tem que fortalecer as Comisses Municipais, mas a a gente no tem o respaldo do CODEFAT pra gente tentar fortalecer as Comisses Municipais. No estado de Roraima, a Comisso Estadual de Emprego registra que:
[...] os Conselhos Estaduais tambm tm o direito de dar opinio, de ajudar o Conselho Nacional a mudar. As resolues so feitas l por que os Conselhos Estaduais no opinam. Deviam opinar mais [...]. Mas, de que forma? A gente vai at l? Eles no vm aqui [...]. O Ministrio quando nos convida para alguma coisa, geralmente, chega em cima da hora, o que dificulta a participao [...]. Quando se faz o oramento anual no tem como prever onde vai acontecer uma reunio e, ento, os recursos so devolvidos por no terem sido utilizados.
Comisses como Espaos de Dilogo e de Concertao

As Comisses deveriam ser vistas pelo MTE, CODEFAT, Secretarias Estaduais de Trabalho, SRTEs, SINEs e sociedade em geral como espaos permanentes de dilogo e de concertao.
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Espaos esses onde a transparncia e a comunicao11 orientariam a soluo de conflitos e fortaleceriam a confiana, a cooperao e a aprendizagem. No entanto, em muitas unidades federativas, as Comisses so vistas como espaos meramente burocrticos, como uma resposta, s exigncias do CODEFAT e do MTE, que deve ser cumprida para que o Programa possa funcionar. Em Rondnia, por exemplo, os entrevistados argumentam que:
[...] as Comisses no funcionam; 70% da ineficincia da qualificao acho que falta estrutura nesses organismos. No dia que voc tiver Comisses municipais funcionando permanentemente, como organismo de desenvolvimento social, vai melhorar a qualidade de tudo isso. Demanda clientela, acompanhamento.
E acrescentam:
[...] o Conselho Estadual s homologa, no entra no mrito de discutir a qualidade da demanda. O que o Conselho faz de fato s se reunir ordinariamente ou extraordinariamente quando tem que deliberar sobre algum projeto, algum plano, aprovao dos planos. mais ou menos isso que ele faz: aprovar coisas que j esto prontas, coisas que j esto definidas. Esse tem sido o papel do Conselho, que eu acho que um papel muito reduzido diante da sua grandiosidade cidad, inclusive.
Para o estado do Amap, a situao registrada similar:
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As pesquisas de opinio realizadas com usurios do PSD e empregadores mostraram a importncia da comunicao de qualidade e da veiculao de informaes vlidas, para a boa avaliao dos atendimentos e dos demais servios prestados pelo Programa.
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Os Conselhos Municipais so um grande problema. Estamos tentando revitalizar, mas os municpios, as prefeituras no do apoio necessrio aos Conselhos. Este um trabalho que estamos h bastante tempo tentando desenvolver, mas falta um apoio do poder pblico municipal. Eles existem de fato, mas de direito ainda no funcionam.
O Estado do Paran, por meio do SINE, argumenta que: [...] os Conselhos no funcionam. Ns estvamos com uma poltica para revitalizar os Conselhos, mas a gente s revitaliza os Conselhos se ns tivermos outro tipo de poltica, de projeto poltico que no seja esse que est em vigncia. Reconhecendo que o desempenho das Comisses Municipais tem deixado a desejar, a Secretaria Estadual do Trabalho da Bahia props-se a:
[...] estimular o funcionamento das Comisses Municipais de emprego, atravs de um formulrio que induz a levantar informaes locais sobre os investimentos pblicos e privados previstos e necessidades, ter justificativas para a demanda de qualificao, que no sejam um ato formal de constituir e preparar um ofcio encaminhando a demanda. Samos treinando o camarada do interior, saber qual demanda principal dele demanda via Comisso, ata, tudo assinando.
Com posicionamento similar, o Rio Grande do Sul desenvolveu uma estratgia para fomentar o desempenho das Comisses Municipais:
[...] a gente fez uma cartilha para dizer o que so as Comisses, pra que servem, pra que veio, qual o papel que delas se espera. Fizemos uma cartilha e mandamos para todas as Comisses Municipais. Muitas delas a gente no sabe nem quem so os membros. Muitas delas a prefeitura teria
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que fazer a reunio e implementar a Comisso municipal e no est implementada, mas pede verba para qualificao. Ento, o que acontece? No tem l Comisso Municipal para fiscalizar se esta verba est e se a executora est fazendo o que se props na qualificao.
No Esprito Santo, a Secretaria Estadual do Trabalho entende a importncia das Comisses Municipais para o xito do Programa Seguro-Desemprego e tem procurado fortalecer a sua atuao no Estado:
O nosso papel tambm consolidar a Comisso Municipal do Trabalho. Ento, ns estamos trabalhando, j h um ano e meio, no sentido de fortalecer todas as Comisses Municipais. So 78 municpios. Ns temos feito visitas e capacitao nos 78 municpios, para poder consolidar a poltica pblica atravs das Comisses Municipais do Trabalho, onde l no municpio o poder local, o estado local, que a prefeitura, os empregadores e os trabalhadores podem discutir a potencialidade local, a partir do ponto de vista de necessidade do trabalhador, do empregador e do poder pblico local.
Diversas falas foram registradas quanto precariedade da comunicao institucional, particularmente entre a instncia central e a estadual. Registram a importncia de serem estabelecidos canais que proporcionem um fluxo de informaes vlidas e que ocorram em tempo real. Agregam que esse tipo de comunicao tambm deve abranger os usurios do Programa. Tais falas so tambm referendadas pelos usurios do PSD nas pesquisas de opinio12.
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Ver Captulo V sobre execuo do PSD.
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Assim, a Comisso Estadual de Sergipe se posiciona:

Acho importantssimo a presena da Comisso em nvel do estado, mas tem suas falhas. A comear pelo CODEFAT, que no tem ateno nenhuma com as Comisses. Acabei de entregar presidncia vrias correspondncias encaminhadas e nenhuma obteve resposta do CODEFAT. No h integrao entre o CODEFAT e as Comisses estaduais; h afastamento, inclusive. Discutimos em ofcio para que as reunies do CODEFAT sejam itinerantes a nvel estadual, d mais nfase s Comisses Estaduais.
Em fala similar, a Superintendncia Regional do Trabalho e Emprego de Pernambuco argumenta:

Uma coisa ler a respeito, outra coisa sentir. Ningum veio conversar comigo. O CODEFAT faz isso. Se eu tivesse essa viso talvez teria um entrosamento mais efetivo para poder caminhar. como se ele fosse bem longe, algum manda voc seguir aquelas diretrizes, mas voc no sabe direito. Sabe o que pelo o que est escrito, no porque algum orientou. Uma coisa estar escrito em uma resoluo, outra como voc interpreta e como voc executa.
A Comisso Estadual de Emprego da Paraba, como sugesto para melhorar a comunicao, prope o uso da teleconferncia:
Reunio em teleconferncia coletiva magnfica. O CODEFAT, o Ministrio, conselheiros seria o maior reforo. Iria respaldar e teria uma amplitude grande para se discutir s questes que atingem a gente e tem hora que envolve raciocnio e a gente no capaz de raciocinar. A troca entre Conselhos seria uma experincia inigualvel, do Nordeste, Centro-Oeste [...] para nos sentirmos respaldados, trocar conhecimento; minimizar a ingerncia poltica, tornar o Conselho conhecido, mais autnomo, maior legitimidade.
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Recomendaes
1. Fortalecer o controle e a participao social do CODEFAT, das CEEs e das CMEs aumentando o protagonismo social de atores e agentes do PSD;
2. Construir canais de interao entre o CODEFAT, CEEs e CEMs de forma a propiciar um fluxo contnuo de participao e de informao em tempo real entre as representaes de trabalhadores, empregadores e Governo; 3. Exercer coordenao proativa, acompanhamento e avaliao contnuos no PSD, por parte do MTE, das secretarias estaduais e dos municpios convenentes; 4. Desenvolver competncias e criar capacidades institucionais de forma a tratar a questo do trabalho, emprego e renda sob a tica interinstitucional, integrando as reas do PSD intra MTE e SINEs e interrgos afins, como: SOF (Secretaria de Oramento Federal); MEC; secretarias estaduais e municipais de educao; MPA; e IBAMA; 5. Estudar a possibilidade de incluir a representao ou participao do MEC no CODEFAT e das secretarias estaduais e municipais de educao na CEEs e nas CEMs, respectivamente; 6. Fomentar a utilizao das bases de dados disponveis no SPETR, como subsdios elaborao dos planos plurianuais estaduais e municipais e ao acompanhamento e avaliao do PSD. 88 |
Viso dos Clientes

O delineamento da poltica pblica de emprego, trabalho e renda, sob o ponto de vista dos clientes, foi avaliado indiretamente. No lhes foi questionado sobre as bases e fundamentos da poltica, mas se esta os atende, se seus objetivos esto sendo atingidos e em que medida os trabalhadores esto satisfeitos na condio de clientes. Neste tpico esto sintetizadas as percepes dos trabalhadores sobre a Intermediao de Mo de obra, a Qualificao Social e Profissional e o Seguro-Desemprego, bem como a viso dos empregadores sobre a IMO. A sntese foi feita a partir das quatro pesquisas de opinio, com base em amostras de inferncia nacional, no caso da IMO e da QSP, e estadual, no caso do SD, e nos grupos focais ocorridos em todas as unidades da Federao com a participao dos trabalhadores que discutiram especificamente os trs componentes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda.
Intermediao de Mo de Obra
Na pesquisa quantitativa, os nveis de satisfao dos trabalhadores superam os 70%. Foram equivalentes satisfao com o Seguro-Desemprego e menores do que a satisfao com a QSP, expressa por mais de 80% dos trabalhadores. Os dados qualitativos apontaram para uma quantidade relativamente maior de queixas e reclamaes voltadas para a IMO, em particular devido falta de efetividade, por no haver sucesso no intento de conseguir colocao. De fato, os dados quantitativos do conta que, dos trabalhadores que procuraram os postos do SINE em busca de emprego, 27% foram bem-sucedidos. Os segmentos que demonstram menor satisfao so os que mais vivenciam dificuldades de insero no trabalho as mulheres, os mais jovens e os mais velhos, os negros e as pessoas que vivem nas capitais. Os dados quantitativos confirmam essa
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percepo, pois, dos que buscam emprego e so bem-sucedidos, a maior parte de homens (54%), de escolaridade mdia completa (41%), solteiros (52%), com idade entre 20 e 39 anos (65%). Em relao ao grupo tnico, 9% dos colocados eram negros, enquanto 51% eram pardos e 38%, brancos. Esses percentuais no so muito diferentes dos encontrados na amostra de trabalhadores13, no tendo sido detectada associao estatstica das caractersticas demogrficas com o fato de ser ou no bem-sucedido ao procurar emprego no SINE. Ou seja, as caractersticas demogrficas dos que procuram o SINE se reproduzem entre os que obtm sucesso na intermediao que, a seu turno, refletem grande parte das caractersticas da PEA. Isso pode ser interpretado de duas maneiras. O trabalhador um observador privilegiado das dificuldades de obteno de colocao. Cientes disso, os que se ressentem de mais dificuldades procurariam menos os servios do SINE. Outra interpretao pode ser fundada nas discriminaes clssicas, vivenciadas historicamente por mulheres, negros, jovens sem experincia, pessoas mais velhas e de menor escolaridade. Por outro lado, mostraram menor satisfao as pessoas de mais escolaridade. Aqui se coloca outra questo surgida nos depoimentos dos grupos focais, de que o tipo de colocao oferecida no SINE de baixa categoria e baixa remunerao, provavelmente inferior expectativa das pessoas com mais escolaridade. Ainda, pode-se aventar a hiptese de que as pessoas que puderam avanar em sua educao escolar tiveram a oportunidade de desenvolver mais esprito crtico e de cidadania, reivindicando melhorias nos servios pblicos. Os dados regionais apontaram diferenas francamente favorveis regio Sul. Os percentuais de sucesso na intermediao
13 Na amostra ocorreram 54% de homens, 46% tinham escolaridade mdia completa, 55% de solteiros, 64% de pessoas entre 20 e 39 anos, 51% de pardos, 38% de brancos e 10% de negros.
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por regio foram de 4% no Centro-Oeste, 6% no Norte, 19% no Nordeste, 21% no Sudeste e 51% no Sul. Nos grupos focais a regio Sul apontada como exceo, com muitas avaliaes favorveis e relatos de resultados positivos na intermediao, em particular no estado do Paran. Da pesquisa qualitativa constata-se tambm que o trabalhador percebe que os contatos pessoais, sua prpria rede de relacionamentos, so mais eficazes como forma de insero no trabalho do que a intermediao pblica. Essa percepo foi comprovada pelo DIEESE e secretarias estaduais para os casos, por exemplo, do DF e de MG14, em pesquisas segundo as quais aproximadamente a metade dos assalariados conquistou seus postos de trabalho pelo acionamento de sua rede de contatos pessoais. O segundo meio mais frequente foi a procura direta pelo empregador, ou seja, a iniciativa do prprio trabalhador. Os que conseguiram colocao por intermdio das estruturas especializadas em intermediao foram 3% e, dos servios pblicos, de menos de 1%15. No mesmo trabalho verifica-se que, no DF, as exigncias de escolaridade ocorreram em 62% dos casos, a experincia anterior por 26% e a qualificao especfica, por 22%. No caso do estudo em Belo Horizonte esses percentuais foram de 57%, 34% e 26%, respectivamente. A predominncia das avaliaes positivas, a despeito da baixa eficcia da IMO captada na pesquisa de opinio com o cliente trabalhador, no deve se sobrepor aos problemas detectados no
14 Referncia Estratgias de Procura do Trabalho, Uso do Seguro-Desemprego e Qualificao Profissional no Distrito Federal e Estratgias de Procura do Trabalho, Uso do Seguro-Desemprego e Qualificao Profissional na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Documentos do Sistema PED Pesquisa de Emprego e Desemprego. Pesquisas referentes ao perodo de maio a outubro de 2008,desenvolvidas pela Secretaria de Estado de Trabalho/DF e DIEESE/DF, e pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, Fundao Joo Pinheiro e DIEESE/MG. No DF, 48% conseguiram sua colocao por indicao de sua rede de contatos pessoais e em Belo Horizonte/MG, 54%; o contato direto com o empregador foi a modalidade indicada por 25% dos assalariados no DF e por 30% em Belo Horizonte. As estruturas de intermediao nos dois casos colocaram 3% dos assalariados e, desses, as redes pblicas de atendimento, menos de 1%. Os nmeros relativos intermediao institucional foram semelhantes no DF e em MG.
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conjunto das metodologias de pesquisa. Ao contrrio, os espaos de aprimoramento esto claramente colocados, mormente na comunicao com o cliente e no atendimento diferenciado, no burocrtico, que leve em conta o perfil e as expectativas pessoais do trabalhador que procura pela IMO, incluindo a orientao profissional em seu sentido estrito. A Pesquisa de Opinio detectou que a maioria no participou de cursos de qualificao e que o encaminhamento para isso no est ocorrendo no espao da IMO nem do SD, o que vai claramente de encontro ao princpio da integralidade do SPETR. No caso do cliente empregador, a IMO foi avaliada por meio da pesquisa de opinio. A baixa efetividade da intermediao, que ser comentada com mais detalhes no tpico que discute a efetividade da execuo da poltica, serve de indicativo de pontos a serem repensados. Destaca-se, neste caso, a necessidade de aprimoramento da comunicao institucional, percebida pelo alto grau de desinformao dos empregadores sobre os servios oferecidos. Nos dois casos, a interao com o cliente da IMO trabalhadores e empregadores basilar na satisfao com os servios oferecidos. Est claro que o atendimento inicial no apenas valoriza o cliente, mas atua diretamente sobre todo o processo subsequente, afetando a forma como os problemas so vivenciados. A comunicao institucional e a efetividade falhas afetam o alcance dos objetivos e isso demanda discusses fundamentais sobre a intermediao de mo de obra como parte integrante da Poltica Pblica de Emprego, Trabalho e Renda.
Qualificao Social e Profissional

As metodologias quantitativas e qualitativas convergiram na questo da receptividade da qualificao social e profissional, como um fator da maior importncia para a insero do trabalhador no
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mercado. A noo da necessidade e da importncia est consolidada entre os trabalhadores. Isso se expressa nos 94% dos egressos do PNQ 2007 que gostariam de participar de cursos de qualificao. A despeito disso, constatou-se que grande parte dos trabalhadores que procuraram pela IMO nunca participou desses cursos (71%). As orientaes sobre a importncia da Qualificao foram assinaladas por apenas 28% dos trabalhadores que procuraram pela IMO, devendo-se destacar que essas informaes foram bem mais frequentes nos Postos do interior (30%) do que nas capitais (20%). Resultados muito prximos foram obtidos acerca da orientao sobre a importncia de elevar a escolaridade, guardando as mesmas diferenas entre o interior e as capitais. Entre os beneficirios do SD, 55% tambm nunca tinham participado de qualificaes. Tambm neste caso, poucos, somente 5%, afirmaram que no teriam interesse em participar desses cursos. As motivaes para isso, entre os beneficirios, concentram-se no aumento das possibilidades de conseguir trabalho melhor (26%), atualizar-se ou aperfeioar-se (19%) e ampliar as opes de trabalho pela diversificao de ofcios (10%). A pesquisa qualitativa trouxe dados adicionais a essa noo consolidada da importncia da qualificao. Para os trabalhadores, no basta se qualificar, mas ter experincia de trabalho. Sua concluso que a qualificao deve estar atrelada experincia, sob pena de resultar incua. De nada serviria se qualificar sem a experincia anterior comprovada. Trazendo novamente baila a pesquisa do DIEESE sobre as estratgias de procura por trabalho, os que conseguiram colocao so majoritrios em declarar que a escolaridade um requisito mais comum do que a experincia, aparecendo a qualificao especfica em terceiro lugar como exigncia do empregador, aps a comprovao da experincia anterior. Assim, outro fator que parece estar consagrado a escolaridade mdia como requisito de empregabilidade.
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Na pesquisa de opinio, os empregadores tenderam a afirmar que do preferncia a candidatos de escolaridade mdia completa, confirmando a pesquisa do DIEESE, especialmente para determinadas colocaes. A qualificao especfica aparece em terceiro lugar, aps a comprovao da experincia. A exigncia da experincia anterior claramente representa um bice ao primeiro emprego, o que explica a dificuldade dos mais jovens de conseguir colocao. Na outra ponta das faixas de idade, os mais velhos possuem menor escolaridade e menos incidncia de qualificao profissional, como ficou demonstrado em todas as pesquisas quantitativas com os trabalhadores. A qualificao, portanto, no prescinde da elevao da escolaridade, o que vem sendo incentivado por outros Programas federais no mbito do Ministrio da Educao e da Presidncia da Republica, caso do PROJOVEM. Isto refora concluses desta pesquisa sobre a necessidade de articulao interministerial para a atuao conjunta em prol do mercado de trabalho, em geral, e do trabalhador, em particular. A integrao entre os componentes do SPETR requerida pelos prprios trabalhadores, na medida em que houve opinies no sentido de atrelar o Seguro-Desemprego Qualificao, por um lado, e privilegiar o egresso dos cursos de qualificao na intermediao de mo de obra pblica, por outro. Diversos entrevistados na Pesquisa de Opinio, com beneficirios do SD, opinaram como possibilidade de melhoria: o encaminhamento pblico ao emprego a intermediao de mo de obra como parte integrante do Programa. Alguns chegaram ao ponto de afirmar que o Seguro poderia nem existir se, em seu lugar, houvesse o encaminhamento eficaz para a reconduo ao trabalho. O destaque a ser dado no que diz respeito qualificao social e profissional refere-se ao ambiente totalmente favorvel e receptivo a esta. Depoimentos nos grupos focais demonstram que esse servio recebe o reconhecimento dos participantes, que
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se mostram agradecidos pela oportunidade de se qualificarem gratuitamente e pelos apoios recebidos para isso, como o valetransporte e a alimentao.
Seguro-Desemprego
A noo do Seguro-Desemprego como um direito parece instituda entre os trabalhadores, como ficou demonstrado em suas manifestaes nos grupos focais. Conforme o relatrio consolidado dos grupos focais, para os beneficirios o Seguro-Desemprego o aspecto mais fortalecido das polticas e aes de trabalho, emprego e renda. Por isso, ele recebeu menos queixas e mais elogios. De fato, a satisfao com o Programa alta no Pas: considerando os satisfeitos e os muito satisfeitos, chega-se a 72%. Da perspectiva dos princpios do PSD, verificou-se que a funo de se manter e tambm procurar trabalho foi confirmada por pouco mais de um tero dos beneficirios, 35%. A maioria considerou que o valor insuficiente (55%). A quantidade de parcelas tambm no agrada maioria, 54% dos beneficirios a consideraram insuficiente. Esses dois fatores, especialmente o valor, foram importantes na influncia sobre a satisfao com o SD. Nos grupos focais, os beneficirios argumentaram que, havendo um valor limite inferior ao salrio, necessrio recorrer ao mercado informal para complementar a renda, ou aproximla do salrio anterior dispensa. O SD foi citado na pesquisa quantitativa como meio de manuteno por menos da metade dos entrevistados (41%) e mais da metade desses utilizam-se concomitantemente de outros meios para se manter. O trabalho eventual (o bico) aparece em segundo lugar, confirmando os depoimentos captados nos grupos focais. Das sugestes de melhorias no Programa, as mais frequentes foram o aumento do nmero de parcelas, tendo em vista a demora na recolocao, conforme argumentaram os participantes
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dos grupos focais. A pesquisa revelou ainda que, ao contrrio do senso comum de que o Benefcio estimularia a inatividade deliberada, a maior parte dos beneficirios (84%) que julgaram as parcelas insuficientes deseja o aumento para at oito parcelas. Isso representaria, hoje, a extenso do perodo em at trs meses. Do ponto de vista dos trabalhadores, portanto, o Benefcio objeto de satisfao. De acordo com os dados quantitativos e qualitativos, o trabalhador no aspira perpetuao do Benefcio. Isso demonstra a conscincia de sua finalidade. A reivindicao do aumento do valor e da quantidade de parcelas decorre, isso sim, da necessidade de sobrevivncia e das dificuldades de reinsero. Mesmo assim, os dados do conta de uma desinformao importante sobre os critrios e requisitos para se ter direito ao SD entre os trabalhadores. Ressalvando que os problemas apresentaram incidncia muito baixa em geral, outros pontos requerem mais esclarecimentos ao trabalhador. Destaca-se a comunicao deste com a CAIXA, parceiro da maior importncia para o bom funcionamento do PSD, mas que se mostrou um pouco menos positiva na inscrio e em exigncias indevidamente percebidas pelos trabalhadores. Esse ponto est diretamente relacionado aos princpios do SPETR que carecem de aprimoramento.
Pertinncia da Poltica de Emprego Trabalho e Renda no mbito do Programa Seguro-Desemprego

As aes decorrentes de polticas, programas e projetos representam escolhas que objetivam equacionar, superar ou mitigar determinadas situaes consideradas problemticas ou at mesmo indesejveis. Tal situao demanda aes colaborativas de atores e agentes, que muitas vezes no se reconhecem nos problemas colocados, seja por no terem participado de sua definio, ou ainda por no se sentirem parte constituda, integrada e competente do leque das aes propostas.
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O efeito resultante que se convertem as condies que ocasionam o problema identificado em propostas de solues meramente formais das quais, atores e agentes, agindo de forma no proativa, tambm delas no participaro. Ao no se reconhecerem como partes integrantes e compromissadas desse processo, tambm no atuam de maneira a institucionalizar e legitimar as solues na forma como apresentadas pelo nvel central. Diferentes agentes, atores e at mesmo os usurios passam a agir segundo suas prprias convices e possibilidades, e no segundo os termos da soluo dada, comprometendo qualquer possibilidade sustentvel. Quando, alternativamente se considera a situao-problema e provveis solues, como elementos de mundo possveis, opta-se por instaurar na poltica uma anterioridade tica16. Anterioridade essa, que assume a diferena17 como pressuposto fundamental de toda a ao pblica. Nessa perspectiva, programas, projetos, sujeito, atores, agentes e organizaes so vistos e reconhecidos como no iguais e como nicos na sua alteridade. Assim, a considerao do outro, na perspectiva tica da sua alteridade, passa a balizar as opes, estratgias, diretrizes, oramentos e aes da poltica. Na prtica, os formuladores de poltica passam a reconhecer na discusso intersubjetiva da realidade, a premissa bsica para a articulao de necessidades e de interesses coletivos que busquem no a definio de uma nica verdade, mas a compreenso e o abarcamento dos diversos olhares, sentimentos, expectativas e possibilidades das mltiplas realidades. Nessa tica, a diferena, os conflitos e at mesmo os confrontos so vistos como elementos dinmicos de uma mesma realidade, que opta por no mascar-los ou coopt-los, mas simplesmente com eles conviverem e os administrarem. Tal posicionamento
16 17 A anterioridade tica baseia-se nos princpios esposados por Emmanuel Lvinas. Esse autor assume a tica como uma sensibilidade e uma responsabilidade em relao ao outro, que se apresentam a priori de toda deciso e qualquer ao. A questo da diferena, tambm de acordo com Emmanuel Lvinas, implica o reconhecimento da alteridade do outro em relao ao si mesmo.
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resulta em estratgias que privilegiam aes capazes de identificar e contemplar as distintas sociabilidades afetas aos sujeitos da poltica e tambm das especificidades locais para as quais est voltada. As polticas, programas e projetos que j na sua concepo embutem institucionalidades que facilitam a construo coletiva de problemas e solues na perspectiva da diferena, promovem a adeso, a ao colaborativa e sustentvel de atores e agentes nos diversos nveis e esferas de governo e tambm de usurios. Ainda que necessitem de um processo mais longo em termos de tempo e de recursos para sua formulao, ganham no mdio prazo em institucionalizao e legitimao, condies essas imprescindveis para o alcance da sua eficincia, eficcia e efetividade.
Sujeito da Poltica
Nas anlises sobre a pertinncia da poltica uma das primeiras indagaes a ser feita sobre o sujeito18, para o qual esto orientadas as aes dessa poltica. Em um segundo nvel, mais aprofundado de anlise, pode-se perguntar para que tipos de subjetividades19, na categoria do sujeito eleito, convergem efetivamente os esforos e os recursos de polticas e programas. Tal indagao tem sido posta com certa frequncia, visto que as definies de sujeito ou pblico-alvo, descritas e divulgadas nas polticas sociais, no necessariamente tm sido as mesmas que orientam a alocao de esforos, recursos e institucionalidades, quando da consecuo dos respectivos programas e projetos. Ou ento, a definio desse sujeito ou pblico-alvo se faz de forma
18 19 Para fins desse trabalho, pblico-alvo e sujeito esto sendo tratados de forma indistinta. Entendem-se, nesse texto, por subjetividade, as diferenas compreendidas no mbito do perfil que caracteriza o sujeito ou pblico-alvo. Exemplificando, o perfil do trabalhador do mercado formal de trabalho integrado por diferentes subjetividades, como os daqueles da construo civil, os da metalurgia, os de baixa escolaridade, os de mdia escolaridade, aqueles com experincia ou aqueles sem experincia profissional, os que h muito tempo esto desempregados, os que esto h pouco tempo desempregados, entre outras.
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to ampla, que ele no identificado de maneira adequada e, consequentemente, tambm no recebe de forma apropriada as aes e os benefcios previstos. Nesse contexto pergunta-se: na prtica, quem o sujeito do Programa Seguro-Desemprego? Para que tipos de subjetividades desse sujeito esto direcionados os esforos e recursos do Programa? Os servios de qualificao, intermediao de mo de obra e o Benefcio Seguro-Desemprego, na forma como operacionalizados, so compatveis com os perfis do sujeito que demandam esses servios?
O Sujeito (Formal) da Poltica

No marco legal do Programa, o sujeito est claramente definido na Resoluo n 560, do CODEFAT, de 28 de novembro de 2007, em seu artigo 2, 1. Assim, de acordo com essa resoluo, devero ser atendidos de forma preferencial: trabalhadores habilitados ao Seguro-Desemprego; pessoas sem ocupao; estagirios; jovens; jovens aprendizes; internos e egressos do sistema penal; trabalhadores oriundos da economia popular solidria; autnomos; trabalhadores rurais; trabalhadores resgatados da condio anloga de escravo; pescadores; pessoas portadoras de deficincia; e participantes do Programa Nacional de Micro Crdito Produtivo Orientado PNMPO.
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Observe-se que essa definio de sujeito, ou pblico-alvo como trata a Resoluo, aponta treze (13) perfis que integram o mundo do trabalho. Esse amplo leque com diferentes tipos de trabalhadores perpassa o urbano e o rural, e contempla tanto os trabalhadores formais como os informais. Determina ainda a Resoluo que para esse pblico, devero em iguais condies, sem nenhuma forma preferencial em relao a outras subjetividades, ser direcionadas as aes de intermediao de mo de obra e de qualificao social e profissional. Tomando essa Resoluo como parmetro de anlise buscouse saber, por meio das falas dos atores e agentes entrevistados e das pesquisas de opinio realizadas, at que ponto esses diferentes tipos de trabalhadores vm sendo contemplados pelas aes desenvolvidas no mbito do Programa Seguro-Desemprego e como eram vistos por esses mesmos atores e agentes o real pblico que procura os rgos que integram o Programa, nas unidades federativas e no Distrito Federal.
O Sujeito (Real) da Poltica

O perfil do trabalhador que procura os servios do Programa Seguro-Desemprego no SINE apresenta similaridades em todas as unidades federativas. Seria basicamente, o trabalhador desempregado, egresso do mercado formal de trabalho urbano, de baixa escolaridade e com dificuldades para aplicar conhecimentos que envolvam raciocnios abstratos elementares, como por exemplo, operaes aritmticas e textos de leituras. No teria como hbito, quando est empregado, buscar capacitao e atualizao profissional, alm de apresentar pouco ou nenhum conhecimento de informtica e pertencer a uma faixa etria acima da requerida pelo mercado de trabalho. Exemplificando, est a fala de um representante da Secretaria de Emprego Trabalho e Renda de Minas Gerais, o qual, tambm,
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representa as reflexes de grande parte dos entrevistados sobre a tipologia do sujeito que majoritariamente, procura pelos servios oferecidos pelo Programa:
[...] percebemos que, o sistema pblico de emprego no deve servir democraticamente a todos, mas deve ter uma ateno muito especial com aquela parcela mais vulnervel da populao, que aquele cidado, aquela mulher chefe de famlia, aquele sujeito que tem baixa educao formal, que no tem a educao formal bsica para se inserir no mercado de trabalho, que por si s, pelas prprias condies teria mais dificuldades de acessar seu lugar dentro do mercado de trabalho.
Em Minas Gerais, a maioria das pessoas que vo ao SINE, [...] no tem escolaridade, nem condies emocionais, vo ali porque um lugar que atendido, que recebido, que se tornam cidados.... Interessante observar que tambm em So Paulo, a maior economia do Pas, entrevistados da Secretaria de Emprego e Relaes de Trabalho fizeram declaraes nesse mesmo sentido:
[...] tm aqueles candidatos, como a gente sabe, que querem o carinho da gente. Tm outros que querem dar satisfao pessoal pra famlia dele, que estava procurando emprego, inclusive pede pra voc fazer anotao que ele esteve hoje, no dia tal. Ele precisa de carinho, est desacreditado perante a famlia, principalmente aquelas pessoas de 30 a 59 anos - esses a gente considera como sendo os excludos.
Na Paraba, representantes do SINE relatam que o pblico atendido aquele que o mais necessitado ... so os que sobraram, tm problemas pessoais. Por isso, tm de ser muito valorizados e bem olhados pelo Ministrio do Trabalho e CODEFAT (onde
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esto os recursos). Se um bom trabalhador, no precisa ir ao SINE. E continuam: [...] os usurios dos servios do SINE vem do interior e chegam aqui sem qualificao, no continuam os estudos [...]. Para o Distrito Federal, o SINE:
[...] realmente consegue fazer a intermediao daquela parcela que est completamente excluda do mercado de trabalho. No tem qualificao, no tm meios, no tem formao. Ento acaba que o Estado auxilia essas pessoas. Quem tem qualificao o prprio mercado j absorve.
Apesar da poltica da qual emanam as diretrizes orientadoras do Programa Seguro-Desemprego ter como pblico-alvo diferentes tipos de trabalhadores urbano e rural e preconizar a aplicao integrada de polticas ativas, notadamente a capacitao social e profissional e a intermediao de mo de obra, a prtica demonstra que esses segmentos no vm sendo atendidos e que a maior parte dos atendimentos do PSD, em termos de alocao de recursos, est voltada para o trabalhador formal desempregado urbano. No entanto, registre-se que, mesmo para esse segmento, o atendimento tem-se restringido majoritariamente habilitao e ao pagamento do Benefcio Seguro-Desemprego, desconsiderandose a aplicabilidade integrada das polticas ativas. Grande parte dos beneficirios no recebeu nenhum apoio do SINE para conseguir trabalho, como tambm no foram encaminhados para atividades de qualificao profissional, conforme mostram os dados das pesquisas quantitativas20. Explicaes possveis para esse quadro podem estar relacionadas obrigatoriedade constitucional do Estado de prover esse Benefcio a todos os desempregados formais, que atendam aos
20 Ver resultados mais detalhados das pesquisas quantitativas no Captulo V Execuo do Programa Seguro-Desemprego.
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requisitos legais, e insuficiente disponibilidade e falta de alocao tempestiva de recursos financeiros e organizacionais para atender os trabalhadores na forma preconizada na Resoluo n. 560, do CODEFAT. Alm de dotao oramentria apropriada, liberao tempestiva de recursos financeiros e do aporte de outros recursos organizacionais, compatveis com as demandas do PSD, faz-se igualmente relevante, conhecer as diferenas que constituem os distintos segmentos que compem seu pblico-alvo. O conhecimento dessas diferenas aportar importantes subsdios para a definio das polticas ativas, tornando-as mais apropriadas para o pblico a qual esto destinadas. Por outro lado, tambm atendero, com maior propriedade, s demandas dos empregadores. Quando da avaliao quantitativa, aproximadamente 50% dos empregadores entrevistados relataram que nunca foram consultados pelos SINEs sobre as necessidades de qualificao dos trabalhadores. Tambm, mais de 50% desses empregadores, avaliaram que os trabalhadores encaminhados pelos SINEs s empresas atendem apenas parcialmente aos critrios estabelecidos para o posto ocupacional indicado21. A prtica atual no tem examinado e tampouco considerado essas diferenas, tanto na poltica, na gesto e nas respectivas aes, o que compromete o alcance eficaz e efetivo das mltiplas subjetividades que integram os perfis de trabalhadores, particularmente os que enfrentam situaes de maior vulnerabilidade aqueles sem registro em carteira. Outro ponto importante a ser considerado na poltica a disperso de esforos e recursos quanto ao alcance do pblicoalvo do PSD. As avaliaes, quantitativa e qualitativa, mostraram que os usurios dos servios de intermediao de mo de obra, qualificao profissional e Seguro-Desemprego so constitudos
21 Idem.
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por pblicos distintos. Assim, as pesquisas de opinio apontaram que na intermediao de mo de obra os trabalhadores so majoritariamente do sexo masculino, tm idade mdia de 28,4 anos, escolaridade mdia e so solteiros. Na capacitao, a maioria do sexo feminino, tem idade mdia de 30,8 anos, escolaridade mdia completa e solteira. Quanto aos beneficirios do SeguroDesemprego, a maior parte tem idade mdia de 30,8 anos, escolaridade mdia completa e casada. Contudo, de acordo com os dados da avaliao qualitativa e dos grupos focais, os usurios que mais buscam pelos servios dos SINEs, so os trabalhadores mais vulnerabilizados, tanto em termos de escolaridade, como de experincia profissional, com idade mais elevada e maiores dificuldades para se inserirem ou reinserirem no mercado de trabalho. A fala de representante do SINE de Santa Catarina ilustra essa questo:
Qual o resultado, qual a efetividade social que temos da poltica? Ns vimos os nmeros, mas ns no sabemos quem so esses trabalhadores. O que isso significou na sua vida? O que isso significou na sua famlia? Esse trabalho que o sistema pblico de emprego pode oferecer a ele que, talvez se no fosse pelo SINE, ele no teria oportunidade. Ns temos que estar em contato com esse trabalhador. Eu acredito que o Ministrio tem que estar mais prximo, e tambm com seus entes conveniados. Essa ressonncia tem que haver. Ns estamos perdendo pontos com isso. Hoje, acredito que o Ministrio da Previdncia tem o conhecimento de todos os seus segurados. Ele tem um relacionamento institucional frequente. E ns no temos isso com os nossos atendidos, ns no temos isso com os nossos trabalhadores [...].
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Compatibilidade das Aes do PSD com o Perfil do Sujeito e com o Mercado de Trabalho
Outro aspecto evidenciado nas falas dos entrevistados referese a uma frustrao com relao ao nmero de trabalhadores efetivamente inseridos ou reinseridos no mercado de trabalho, quando comparado ao nmero de trabalhadores encaminhados e vagas disponveis. Em todas as unidades federativas, ouviu-se sempre o mesmo refro que pode ser representado na fala do Coordenador do SINE de Amazonas: [...] sobra aqui, por exemplo, 40% e at 60% da vagas no final do ms, ou seja, no se deparam com a falta de vagas, mas com a falta de trabalhadores com perfis apropriados para ocuparem esses postos. Tal fala, corroborada pela avaliao do PNQ de 2007 e tambm pelas pesquisas de opinio22, mostra a insuficiente adequao das aes desenvolvidas na intermediao de mo de obra e na qualificao social e profissional com o perfil (diferentes subjetividades) dos trabalhadores que procuram o SINE, e tambm com aquele demandado pelos empregadores. Tambm foi evidenciada nas anlises quantitativas23 a [...] desateno s peculiaridades dos trabalhadores que procuram pelo servio. Parece que o atendimento dispensado no leva em considerao as diferentes dificuldades de insero dos grupos de trabalhadores. Nessa linha, o SINE de Pernambuco manifesta-se:
Estamos em um boom muito grande no Estado. Uma srie de empreendimentos, com um monte de vagas, possibilidades, melhoria de colocao, de empregar esses trabalhadores. E a gente vem se deparando com o universo da dificuldade de coloc-los, que no tem nada a ver com o sistema pblico,
22 23 Os resultados das pesquisas de opinio e da avaliao do PNQ-2007 so tratados nos captulos V e VIII, respectivamente. Ver Captulo V para maior aprofundamento dessa questo.
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mas sim com a dificuldade da faixa de educao. Temos uma escolaridade muito baixa, principalmente nos municpios vizinhos, agregados aos pontos plos, dessas regies. Tenho hoje, uma situao ruim: um monte de vagas, mas no temos o trabalhador adequado para colocar.
Reportam tambm dificuldades para manter cursos de 200 horas/aula para trabalhadores, sem histrico de educao formal que:
Vm do interior e chegam aqui sem qualificao. Agora que o Ministrio se preocupe tambm com esses trabalhadores, que no temos nem como trabalhar. O trabalhador sem a menor noo de qualificao, sem escolaridade, no tem como segurar um aluno em sala de aula por 200 horas.
Para a Coordenadora do SINE de Belo Horizonte o sistema pblico de emprego e renda precisa adaptar-se ao real perfil do cliente do SINE, isto , conhecer as diferentes subjetividades (diferenas) que integram esse perfil e as sociabilidades s quais pertencem por que [...] a maioria das pessoas que passam por l esto precisando de outra ao, no a busca de emprego... a maioria delas precisa de ateno, de cuidados anteriores busca de emprego. E continua: [...] essas pessoas esto muito longe do perfil demandado pelas empresas, pois esto buscando pessoas que sejam aptas e que tenham condies de trabalhar. Com essa discrepncia entre os perfis, do solicitado pela empresa e o do trabalhador que procura o SINE, cria-se uma situao de baixos nveis de intermediao de mo de obra e, consequentemente, de efetiva colocao. Por outro lado, as empresas no se sentem muito atradas em procurar o SINE, pois l no vo encontrar o que procuram. Tradicionalmente, trabalhadores especializados ou com maior nvel de escolaridade no recorrem intermediao e qualificao oferecidas por essa instituio.
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Para muitos coordenadores dos SINEs um dos grandes obstculos colocao de trabalhadores no mercado de trabalho a baixa escolaridade, aliada a uma experincia profissional insuficiente. Agregam tambm que a contnua escalada tecnolgica tem modificado com muita rapidez o perfil de ocupaes no mundo do trabalho, criando novas oportunidades e extinguindo outras. Tal situao vem exigindo habilidades e conhecimentos que muitas vezes nem o SINE e, muito menos os trabalhadores, tm conseguido responder com a prontido demandada pelo mercado. O SINE/ES assim se expressa sobre essa questo:
[...] no temos realmente pessoal para inserir no mercado por falta de conhecimento profissional e devido tambm a algumas empresas estarem do dia para noite demandando um perfil de mo de obra, que no existia aqui no Estado. E ento, realmente, esse talvez seja o grande dificultador, o grande desafio hoje de se trabalhar na agncia do trabalhador.
A experincia do Par com grandes projetos desenvolvimento mostra tambm essa dificuldade:
de
Um grande projeto de siderurgia, um grande projeto de minerao, no utiliza mo de obra primria. Exige mo de obra muito mais qualificada e os PlanTeQs e PlanSeQs no alcanam. At pelo prprio recurso, pelo prprio nvel de treinamento, nvel de qualificao que dado. Tentase botar o morador local dentro desses grandes projetos, mas como que eu vou qualificar um morador local, que basicamente vivia da agricultura e pesca e inserir dentro de um grande projeto tecnolgico, de uma grande siderurgia, numa grande usina de energia? O prprio recurso que ns temos, no tem como qualificar o morador local. Existe uma grande migrao de outros estados dentro daquela
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qualificao necessria. PlanTeQs e PlanSeQ no cobrem esse tipo de grande projeto. Tenta-se, mas no cobre. No existe recurso para isso.
Atores e agentes, em sua grande maioria, avaliaram que a poltica de trabalho, emprego e renda nem sempre adequada realidade socioeconmica das regies e dos estados. Nas percepes manifestas, h entendimentos que, da maneira como formulada e operacionalizada, a poltica no facilita a insero ou a reinsero de trabalhadores no mercado de trabalho regional. Argumentam que no se veem representados ou contemplados no processo de formulao da poltica. Mencionam a falta de respeito do nvel central com o pacto federativo e se ressentem da falta de conhecimento e de instrumentos de anlise, de planejamento estratgico e de competncias especficas, prprias do processo de gesto participativa. Tais competncias e instrumentos permitiriam entender e acompanhar a dinmica de trabalho local, a curto, mdio e longo prazos, e propor aes sustentveis, de cunho estruturante.
Competncias de Atores e Agentes e Recursos Organizacionais Insuficientes

A pertinncia da poltica de emprego, trabalho e renda tambm analisada sob a perspectiva do conjunto de competncias de atores e agentes para implementarem as fases de formulao, gesto, execuo, acompanhamento e avaliao. Atores e agentes ressentemse da falta de competncias, principalmente aquelas referentes ao planejamento e execuo de aes de cunho estratgico. Por outro lado, para que a poltica possa ser efetivada, devese dispor de recursos organizacionais compatveis: humanos, financeiros e tecnolgicos, entre outros. H tambm contundentes reclamaes sobre a diminuio significativa dos recursos
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financeiros para as polticas ativas e repasse tardio dos recursos alocados. Tal condio, de acordo com atores e agentes, vem comprometendo a qualidade e a efetividade dessa poltica. A Comisso Estadual de Emprego da Paraba retrata bem essa questo: Posso estar sendo simplista, mas para mim a questo maior a falta de uma poltica de identificao da vocao das cidades, vocao do Estado e, posteriormente, melhor distribuio dos cursos, sem a ingerncia poltica. A voc diz: mas o recurso financeiro pouco. De forma consentnea, a Secretaria Estadual de Trabalho da Bahia menciona:
Ns no temos anlise de empregabilidade. [...] feita a identificao dos investimentos previstos e como potenciais geradores de emprego. O que temos aumentado muito a captao de vagas e isto um importante sinalizador do mercado de trabalho.
Situao similar mencionada tambm pelo SINE de Roraima:

[...] eu escuto constantemente de quem trabalha na rea de emprego, das instituies parceiras, e ns mesmos na qualificao, a extrema dificuldade de enxergar o mercado, principalmente agora que vai ter outro perfil rea de Livre Comrcio. E quem vai enxergar esse novo perfil? Tem que fazer pesquisas e anlises sobre isso.
Crticas mais contundentes so feitas por alguns estados, como, por exemplo, o do Mato Grosso do Sul:
A gente enfrenta um boom de desenvolvimento e ns somos uma turma de incompetentes, porque ns no temos gente qualificada para esse desenvolvimento. Hoje, ns no
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temos o preparo adequado do sistema pblico de trabalho, emprego e renda para esse desenvolvimento.
No Esprito Santo, a poltica, de trabalho, emprego e renda vista como incipiente pelos entrevistados. A Comisso Estadual de Emprego assim se posiciona: Devemos fortalecer a poltica pblica de emprego, trabalho e renda no Estado, que, como falei no incio, ela muito incipiente [...]. Com esse mesmo teor, a Comisso Estadual de Emprego de Sergipe afirma que: fundamental discutir uma poltica mais aprofundada, fazer um encontro estadual e no s convocar o pessoal ligado ao SINE do Estado. Acrescentam, ainda, a importncia de se envolver outros segmentos da poltica, alm do SINE, como os [...] prefeitos, para se fazer uma divulgao ampla, mostrar o que e vir algum da direo nacional do CODEFAT, fazer um dia de debate. O Mato Grosso do Sul, por meio do SINE, considera que chegou o momento de rever sua funo no mbito da poltica: [...] o Estado deve voltar a ter sua funo restabelecida como grande responsvel pela gesto do trabalho da sua unidade [...]. O Estado de So Paulo, por intermdio da Secretaria de Emprego e Relaes do Trabalho, critica a falta de articulao da poltica:
Na verdade, o que ns acreditamos que a poltica pblica deveria ser mais bem articulada e o PlanSeQ apenas atraca a um determinado segmento, a uma determinada cadeia produtiva, ele no considera todos os aspectos, isto , transversais das cidades ou mesmo das categorias em conjunto, ataca aquela determinada cadeia produtiva.
Outros entrevistados apontam ingerncias a respeito de demandas polticas feitas pelo estado aos municpios e vice-versa e,
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tambm, demandas polticas e encaminhamentos administrativos feitos pelo nvel central aos estados e, algumas vezes, aos municpios:
[...] a Superintendncia est atenta s demandas do mercado. S que nessa realidade nem todas vo ao encontro do que seriam as demandas do estado e, s vezes, at o nosso dinheiro jogado fora: so projetos que vem do FAT, so verbas jogadas fora que recebem bolsa trabalho e que no fazem nada. S recebem todo ms o dinheiro do Governo. Sorte que eles precisam [...].
A Superintendncia Regional do Trabalho do Par agrega:

[...] os programas do Ministrio, programas que vem de l, eles montam tudo em cima da hora, como eles queriam fazer com o PlanSeQ, s que ns puxamos o PlanSeQ e foram vrias reunies aqui para tentar arrumar a casa, colocar propostas e fazer tudo direitinho. Ento as coisas acontecem muito rpidas e quando voc olha no d mais. At perdemos a verba.
Rondnia, por meio da Comisso Estadual de Emprego, retrata o descompasso entre orientaes do nvel central com a realidade estadual:
Quando chegou esse memorando, ofcio circular 149/2008, que diz que os rgos executores da qualificao devero no somente encaminhar, mas devero inserir no mercado de trabalho que houve uma gritaria aqui, por parte do prprio Conselho, do SINE, das entidades executoras, que no seria vivel isso aqui em Rondnia.
Na operacionalizao da poltica, falas contundentes expressam a necessidade de o nvel central respeitar o pacto
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federativo da execuo do Programa. Ilustrando essas falas, o Paran assim se posiciona:

[...] o caso da incoerncia do Ministrio do Trabalho na execuo de uma poltica na perspectiva da integrao dos seus diversos servios. Observar o papel da Unio, do Estado e do Municpio na execuo da poltica de emprego. Eu acho que a ns temos um pacto federativo que deve ser respeitado. Qual o papel da unio? Qual o papel do estado? Qual o papel do municpio na execuo de uma poltica do trabalho? Ento, no se pensa na poltica integral pela proposta como ela est delimitada.
Santa Catarina, de forma similar, expressa sua preocupao com as crescentes relaes diretas que vm sendo estabelecidas entre o Ministrio e os municpios:
Se o Ministrio do Trabalho vai ter uma ao com cada municpio, primeiro comeou uma ao com os estados, depois passou para as capitais e agora passa tambm para os municpios acima de 200 mil habitantes. Me parece que operacionalmente vai se tornar invivel para o Ministrio, porque no vai ter material humano para acompanhar tantos contratos entre o Ministrio do Trabalho e tantos entes da Federao. [...] agora a FGTAS est mais prxima dos municpios, ela pode ter pela sua prpria estrutura 135 contratos, no tem problema nenhum. E eu penso que o resultado sendo o foco, o cidado, o Ministrio do Trabalho cobra resultados da FGTAS e ela cobra resultados dos seus rgos conveniados. Eu penso que quem ganha com isso o cidado, at no sentido de sugesto: o Ministrio do Trabalho deveria rever esta poltica de contratualizao.
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Vises Diferenciadas sobre o Eixo Principal a ser Adotado pela Poltica

Os entrevistados, alm de reconhecerem como insuficientes, as competncias e os recursos disponveis para proporem e coordenarem a poltica regional de trabalho, emprego e renda, apresentam tambm vises distintas a respeito do eixo que tal poltica deveria adotar nos estados. Assim foram identificadas duas linhas principais s quais se aglutinam pontos de vista similares. A primeira advoga uma poltica orientada pela formao e capacitao social e profissional. A segunda argumenta em prol de uma poltica orientada pelo desenvolvimento econmico regional. As posies em torno da primeira proposta ficam claramente evidenciadas nas falas da Coordenadora do SINE de Minas Gerais. Tais falas apontam a capacitao social profissional, como eixo principal a ser adotado pela poltica. Nessa tica, a capacitao funcionaria como ao basilar para o desenvolvimento dos trabalhos atinentes a intermediao de mo de obra e ao Benefcio Seguro-Desemprego. Teria como objeto de trabalho a diminuio ou supresso das lacunas existentes entre o perfil apresentado pelo trabalhador e quele requisitado pelo empregador. Portanto, seria muito mais ampla do que a atual, que se tem limitado a um rol de cursos. Entendem que a questo da capacitao para o pblico que procura o SINE no pode-se restringir apenas ao desenvolvimento de conhecimentos e habilidades em cursos. Tais cursos, em sua maioria, no so concebidos nem realizados de forma a atender s demandas e s necessidades desses trabalhadores. Por outro lado, os participantes dos cursos de capacitao, com recursos do FAT, nem sempre so os mesmos que se habilitaram ao Benefcio SeguroDesemprego ou que participaram das aes de intermediao de mo de obra. Assim, consideram que o princpio norteador da capacitao deva ser a afirmao da subjetividade do trabalhador sua base
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cultural, educacional/formativa e emocional , fatores esses que at ento, na opinio manifesta, tm sido os principais responsveis pelos baixos ndices de colocao efetiva nas empresas e pouco considerados pelo PSD. Para os atores e agentes que advogam essa tica na poltica, o SINE, com sua estrutura departamentalizada, que produz programas e aes estanques, no d conta de responder s demandas de trabalhadores e de empregadores. [...] no mais SINE, vai ser Centro de Promoo ao Trabalho, a gente viu que s SINE era pouco e a gente tinha que ampliar (SINE/MG). E acrescentam:
A poltica deve ter uma ateno muito especial com aquela parcela mais vulnervel da populao, que aquele cidado, aquela mulher chefe de famlia, aquele sujeito que tem baixa educao formal. Essa poltica pblica de emprego e renda tem que trabalhar esse outro lado junto com a ao social, porque se a gente falar que o SINE poltica pblica de emprego e renda, nesse momento eu no considero isso prprio. Ns no temos condies de fazer isso. O que o trabalhador precisa? Ter conscincia no que ele trabalha o que profisso.
Nessa perspectiva, o eixo da poltica deveria contemplar uma viso formativa do trabalhador, que o atenderia nas suas dificuldades bsicas, as quais se tm constitudo como impeditivas at para que ele possa realizar com proveito os cursos de qualificao. A superao dessa condio seria pr-requisito para participar das aes de capacitao. A segunda vertente de entendimento sobre o eixo a ser adotado pela poltica de trabalho, emprego e renda exemplificada pela fala de entrevistados em Tocantins. Sob esse ponto de vista, o eixo estruturante da poltica precisaria estar orientado para o desenvolvimento da indstria e do comrcio nos estados. Assim,
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os principais parmetros que definiriam as aes de capacitao, intermediao de mo de obra e o prprio Seguro-Desemprego seriam dados pelo tipo e demandas do desenvolvimento desses setores nos estados.
A gente trabalha com o foco junto Indstria e o Comrcio, na atrao dos investidores, na movimentao desse mercado de trabalho. Tambm focamos no desenvolvimento que essas indstrias esto tendo para garantir o acerto do uso do dinheiro para a capacitao, daquilo que o mercado ir absorver rapidamente.
Especificidades Regionais
Um dos aspectos sempre mencionado por atores e agentes, empregadores e usurios do PSD, quando da anlise da pertinncia da poltica, diz respeito necessidade da considerao das especificidades regionais na poltica de trabalho, emprego e renda. Argumentos relacionados dimenso continental do Pas e sua diversidade cultural, geogrfica, climtica, demogrfica, com rebatimento no aumento dos custos do Programa em face da reduo de recursos so questes sempre reiteradas. Essas especificidades devem ser consideradas j no momento da formulao da poltica, pois interferem decisivamente no alcance e na qualidade da oferta e servios do Programa, bem como na consecuo de metas, acompanhamento e avaliao das atividades. Sobremaneira, os estados da regio Norte ressentem-se das longas distncias entre a capital e os municpios, das condies climticas perodos concentrados de chuva, das dificuldades de logstica e dos custos de transporte. Alegam que muitas vezes, o valor de uma passagem de avio, por exemplo, de Manaus para o municpio de So Gabriel da Cachoeira/AM bem superior ao valor de uma passagem de Manaus a Braslia.
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Entrevistados do Acre argumentam que o:

[...] Ministrio no conhece o que o isolado da Amaznia. Eles no conhecem as dificuldades que a gente tem para fazer esse tipo de acesso, isso s estando junto mesmo. A gente est disponvel no s para ser auditado, mas, sim, ser tambm acompanhado o tempo todo, de estar podendo discutir. s vezes tm alguns indicadores que so nacionais, mas h aqueles que podem ser regionais, como parmetro de hora-aula. Talvez a gente tivesse que adotar outro no Amap, outro no Amazonas, outro em Roraima [...].
Para o estado do Amazonas, O Governo Federal ajuda muito, mas atrapalha muito. No compreende e no trabalha com as necessidades do estado. A nossa realidade aqui diferente do Sul e Sudeste, at mesmo do Nordeste. E acrescentam:
Ns no temos estradas, ento a maior parte ou avio ou barco. Ns temos municpio que pra chegar nele se passa 17 dias dentro de um barco, ento voc v ns temos vrios brasis num s. A nossa qualificao se torna difcil de chegar a todos os nossos municpios quando o recurso pequeno, quando ns temos uma passagem para o nosso interior do estado que So Gabriel da Cachoeira, que custa R$ 1.200,00 (mil e duzentos reais), ns no temos executoras que queiram ir pra esses municpios distantes. Ento, termina a gente sempre trabalhando a qualificao no entorno de Manaus. So os municpios mais prximos que vai via terrestre. Alguns ainda conseguimos ir de avio, mas muito caro.
Consideraes
O conhecimento das percepes, entendimentos, posicionamentos e experincias de atores e agentes, que trabalham com programas pblicos, e de seus usurios de fundamental
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importncia para os formuladores e gestores de polticas. As falas obtidas nas entrevistas, depois de categorizadas e analisadas, bem como os resultados das pesquisas de opinio, dos grupos focais e dos demais estudos realizados fornecem importantes subsdios para a avaliao dos nveis de entendimento, compromisso e competncias aportadas aos programas pelos atendentes, pessoal administrativo, tcnico e instncias polticas das organizaes envolvidas. Mostram tambm a percepo dos beneficirios e dos empregadores sobre a qualidade e a pertinncia dos servios prestados. So vises diferenciadas que retratam as diversidades que constituem as situaes, as dificuldades encontradas e tambm formas de superao. Revelam tambm as diferentes racionalidades que se manifestam em maneiras distintas de apropriao e execuo da poltica em cada unidade federativa. A juno articulada da poltica com as institucionalidades constroem as condies para o planejamento, a implementao, o acompanhamento e a avaliao do Programa nos municpios, nos estados e no nvel central. A partir dessa considerao torna-se possvel avaliar at que ponto os processos de institucionalizao e de legitimao de programas e projetos esto efetivamente ocorrendo. Tendo esse quadro como referencial analtico, trabalhou-se a pertinncia da poltica de trabalho, emprego e renda no mbito do Programa Seguro-Desemprego. Nessa tica, a primeira questo trabalhada foi quanto ao sujeito da poltica ou pblico-alvo. O Programa, respeitando obrigao constitucional, tem concentrado valor significativo de recursos e de esforos na habilitao e no pagamento do Benefcio Seguro-Desemprego aos trabalhadores do ncleo formal de emprego, demitidos sem Justa Causa e que atendam aos requisitos legais estipulados. A institucionalizao desse procedimento em todo o territrio nacional atesta o xito dessa poltica, como resposta a uma conquista da sociedade brasileira.
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Contudo, em face da crescente complexidade do mundo do trabalho, novas ocupaes e diferentes formas de organizao do trabalho tm surgido em todas as regies do Pas. Atores, agentes, trabalhadores e empregadores observaram a importncia de o PSD compreender essa nova situao e de, tambm, oferecer respostas programticas compatveis com essas demandas. Nesse contexto, ateno especial deve ser dada aos trabalhadores que no pertencem ao ncleo estruturado do mercado formal. Ficou tambm evidenciado que os programas de qualificao social e profissional e intermediao de mo de obra, na forma como vm sendo desenvolvidos, no so compatveis com o perfil do trabalhador que procura o SINE e, tambm, no conseguem atender formao de perfis profissionais exigidos pelos empregadores. Logo, levar em considerao as subjetividades, na perspectiva da diferena, que compem os perfis dos usurios do PSD, e as demandas oriundas dos setores geradores de emprego, trabalho e renda so condies bsicas para que a poltica possa se tornar eficaz e efetiva. Nessa perspectiva, o conceito de qualificao social e profissional, em uso pelo PSD, necessita de ser ampliado. A concepo e a operacionalizao de cursos isolados, como nico instrumento de qualificao profissional, no tm possibilitado a ascenso, insero e reinsero profissional de grande contingente de trabalhadores que procuram o SINE, mormente os segmentos mais vulnerabilizados. Outras aes, como as recomendadas pela avaliao do PNQ: construo de um itinerrio formativo, certificao profissional e estgios profissionalizantes aliadas ao apoio sociopsicolgico tambm deveriam fazer parte da agenda poltica de qualificao do PSD. Foram tambm abordadas questes orientadoras para a formulao da poltica do PSD. A primeira delas refere-se considerao da anterioridade tica como princpio bsico e norteador da ao poltica. A segunda, decorrente da primeira,
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assume a diferena, como reconhecimento da diversidade que caracteriza o pblico-alvo e tambm das especificidades que caracterizam as regies, estados e municpios. O acolhimento da diferena redundaria na proposio de diretrizes e aes programticas que, alm de tratarem dos aspectos nacionais inerentes s polticas pblicas, possibilitaria tambm identificar e acolher as especificidades locais.
Recomendaes
1. Institucionalizar a poltica de emprego, trabalho e renda como poltica de estado; 2. Divulgar e legitimar junto ao imaginrio social a importncia da poltica de trabalho, emprego e renda como um dos principais pilares de sustentao e de proteo vida; 3. Fortalecer na poltica a anterioridade tica da perspectiva da diferena seja em relao ao pblico-alvo, s especificidades regionais, estaduais e locais e s aes compreendidas no PSD; 4. Desenvolver mecanismos e procedimentos de dotao oramentria e de repasse de recursos financeiros que preservem os cronogramas estabelecidos e que sejam compatveis com as necessidades de integralidade das polticas ativas; 5. Instituir procedimentos de avaliao e acompanhamento estratgico da poltica; 6. Fortalecer espaos de dilogo social para pensar, propor ajustes e redirecionamentos da poltica, quando necessrios.
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Captulo IV
Gesto na Perspectiva da Integralidade Programa Seguro-Desemprego
Gesto e Integrao no SPETR

A integrao parte substantiva da concepo sistmica, determinando que todos os fatores ou elementos envolvidos em um determinado processo atuem de forma interdependente, articulada, harmnica, contribuindo simultaneamente para os resultados esperados do prprio sistema. Quando utilizada como diretriz de um sistema coeso, a integrao confunde-se com a gesto desse sistema, no qual se espera que todos os componentes e processos de uma organizao estejam integrados, definindo uma estrutura completa, que possibilita organizao trabalhar com todos os objetivos unificados, de forma sinrgica. No mbito da poltica, os sistemas integrados so propostos como mecanismos de nivelamento e, ao mesmo tempo, de universalizao de valores, diretrizes, procedimentos e redefinio de processos de gesto pblica. Os sistemas de polticas sociais, por exemplo, podem permitir uma interao direta entre os gestores e operadores da poltica e seus beneficirios, atuando de forma descentralizada e participativa, sinrgica e interativa. Para tanto, devem apresentar a capacidade de identificar, antecipar elementos a serem integrados, responder s dinmicas sociais, econmicas
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e polticas, garantindo isonomia, transparncia e conexo permanente entre a sociedade civil e o Estado. A integrao como diretriz constitui-se, portanto, em um processo com alcance progressivo da organicidade entre os elementos constituintes, que somente podem ser medidos pela capacidade de integralidade que apresentam. O conceito de integralidade, muito utilizado nas polticas de sade, por exemplo, remete ao principio da integrao de servios por meio de redes institucionais, que reconhecem e fortalecem a interdependncia dos atores e organizaes envolvidos. Parte-se da suposio de que nenhuma das organizaes envolvidas dispe da totalidade dos recursos e competncias necessrios para a soluo dos problemas de interesse pblico. Para o alcance da integralidade, indispensvel desenvolver mecanismos de cooperao e de coordenao, determinados por um processo de gesto eficiente e responsvel dos recursos pblicos24. Integralidade de polticas supe, tambm, o desenvolvimento de novas mentalidades, atitudes e valores, os quais emergem dos objetivos subjacentes poltica publica desejada. Enquanto o processo de integrao refere-se aos instrumentos definidos como estruturantes de um sistema, a integralidade representa a capacidade destes instrumentos de atuarem com eficincia, eficcia e efetividade. A integralidade emerge como um princpio de organizao contnua do processo de gesto dos servios pblicos, buscando ampliar sistematicamente as possibilidades de apreenso das necessidades sociais de um determinado grupo populacional. Esta ampliao se faz na perspectiva do dilogo entre diferentes atores sociais envolvidos e seus diferentes modos de perceber as necessidades de servios a serem oferecidos. Nesse sentido, a articulao entre a demanda espontnea e a demanda programada do servio expressa o dilogo necessrio entre dois modos
24 Ver em: Hartz & Contandriopoulos (2004).
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privilegiados de se apreender as necessidades de um grupo populacional. Portanto, a integralidade deve estar prevista como fator resultante da integrao, ou seja, como indicador de seus resultados. No mbito das polticas do emprego o princpio de integrao considerado primordial, pois define um conjunto de medidas que atuam sobre a oferta de trabalho ou sobre o nvel de emprego. Permite incidir sobre a demanda direta, ao criar, por exemplo, colocaes pblicas, ou indireta, por meio da formao profissional25. A integrao permite atuar sobre processos complexos como mercado de trabalho e populao, incluindo distintas escalas tanto nacionais, como regionais ou locais. Como poltica pblica responsvel, deve buscar a racionalizao do gasto pblico agregado em face da busca de resultados mais efetivos no atendimento ao trabalhador desempregado em busca de melhores condies de trabalho. Portanto, o princpio da integralidade permitiria conceber a racionalidade integrada da poltica, perseguindo suas premissas e valores fundamentais, suas estratgias de gesto, de forma a garantir que o trabalhador, na ponta, pudesse usufruir dos servios da poltica de emprego, trabalho e renda. A Conveno 88 da OIT, que orienta a criao do Sistema Pblico de Emprego no Brasil, prope o princpio sistmico e integrado quando diz que o sistema pblico de emprego deve atuar: sob coordenao da autoridade nacional, com redes regionais e locais, com gesto participativa de empregadores e trabalhadores, com o objetivo dos trabalhadores encontrarem um emprego/ trabalho conveniente. A integralidade das aes, segundo as diretrizes da OIT, aparece em nveis distintos, transversais e complementares. Em primeiro lugar, a integralidade estaria na criao e na consolidao de redes regionais e locais das instituies implementadoras da
25 Ramos, Carlos Alberto (2003) define o que poltica de emprego.
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poltica, distribudas e descentralizadas pelo territrio nacional. Segundo, nas atitudes dos atores polarizados, como empregadores e trabalhadores, para que atuem de forma cooperativa e participativa, fortalecendo seus nveis de representao social e profissional. Terceiro, na focalizao do pblico-alvo, ou seja, no trabalhador, oferecendo desde a orientao e a qualificao profissional at a assistncia aos desempregados e grupos mais vulnerveis. E, finalmente, em quarto lugar, na efetividade dos benefcios gerais da poltica que manifestam os resultados dos planos sociais e econmicos de desenvolvimento, fomentando, estimulando e prospectando as condies para o pleno emprego. Em sntese, a perspectiva sistmica da poltica de emprego supe atender a um pressuposto de integralidade que d, s autoridades nacionais, a responsabilidade de definir uma poltica nica, territorial, descentralizada, participativa e focada nos interesses do trabalhador. Caberia a esta mesma autoridade nacional, articular os mecanismos de oferta de trabalho e emprego com as demais polticas sociais e econmicas do Pas, impedindo que os arranjos institucionais dicotomizados tenham consequncias sobre a organizao e gesto dos servios pblicos de emprego.
Os Desafios da Integralidade do SPETR

Segundo o ponto de vista de gestores do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, do Ministrio do Trabalho e Renda, entrevistados durante a pesquisa, as estruturas operacionais e de gesto da poltica so ineficientes no que tange integrao. O primeiro desafio estaria na superao de problemas estruturais, fundamentais para se implementar uma poltica sistmica, interativa e efetiva socialmente. Como problemas estruturais, so citados desde os instrumentos como o SIGAE e o CAGED que, embora possuam uma grande base de informaes, ainda so incompetentes para integr-las de forma que as aes estejam a
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servio do cidado trabalhador, aos problemas conceituais que envolvem o modelo de atuao da poltica. Para o Diretor de Qualificao do MTE, poca entrevistado, um novo sistema pblico de emprego deveria ser proativo, analisando as demandas sob um ponto de vista de prospeco, submetendo-as validao dos Conselhos e Comisses Estaduais e Municipais, que representam os setores e trabalhadores interessados; ou seja, requer a urgncia de conexo entre a demanda econmico-social, os interesses e condies dos trabalhadores com as estratgias bsicas de desenvolvimento. Para este diretor, at o momento, a poltica de qualificao atua por demanda absoluta, sem anlise de prospeco, sem estudos que busquem conhecer melhor o perfil do trabalhador desempregado, do segurado, dos que requerem o primeiro emprego, aliados a um estudo de necessidades do mercado, por regies, por setores, etc. Outro desafio estaria na superao da ausncia de uma cultura de planejamento estratgico de mdio e longo prazo para a agenda poltica de trabalho e emprego. A proposta de planejamento acabou sendo engessada a um marco temporal plurianual, ligado diretamente aos planos de governos estaduais. Para a cultura do planejamento se efetivar deveria existir uma prtica nacional de conexes, com resultados, envolvendo diferentes rgos e ministrios pblicos, em perodos que refletissem as realidades estaduais ou regionais. De acordo com os entrevistados, deveriam existir formas mais participativas de construo, tanto dos planos como dos marcos regulatrios que os definem. Tanto o programa de qualificao como o de intermediao de mo de obra necessitam de marcos regulatrios, redefinindo as relaes com parceiros, no sentido de serem vistos como pontos de apoio e de cooperao entre vrias polticas nacionais. A efetivao da concepo de um sistema pblico de emprego, amparada pelo Governo Federal, permitiria uma melhor visibilidade da poltica, resultando em maior apoio e articulao
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entre os diferentes ministrios. Para o Secretrio de Poltica, a melhor forma de faz-lo seria articulando os cinco ministrios envolvidos neste processo de qualificao de mo de obra: Ministrio do Desenvolvimento Social, Ministrio do Turismo, Casa Civil, Ministrio das Cidades e Ministrio do Trabalho e Emprego. Ele cita como exemplo que a rea de juventude envolve aes entre vrios ministrios com objetivos complementares. O modelo de articulao seria a sada para superar o autismo das instituies pblicas brasileiras, segundo palavras do Secretrio. Um terceiro desafio estaria nas estruturas operacionais do Programa Seguro-Desemprego. A crtica dos entrevistados encaminha-se para a incapacidade da intermediao de mo de obra de cumprir plenamente seu papel articulador, expondo a fragmentao do Programa. O SINE, entidade diretamente responsvel por operar o processo de integrao do SPETR nos estados e municpios, destacado pelo Diretor do Departamento de Emprego e Salrios como incapaz de oferecer a capilaridade necessria de atendimento, principalmente quando se amplia a clientela do Seguro-Desemprego. Mais, alm da capilaridade, esto as demais capacidades exigidas para se obter um trabalho eficiente e efetivo, como redes realmente integradas e operando com eficincia. Os SINEs so estruturados sob o princpio de execuo descentralizada, no sentido de se criar uma rede capilar de atendimento do servio de intermediao de mo de obra, atendendo ao maior nmero possvel de trabalhadores, evitando a superposio de estruturas em um mesmo local. So muitos os atores intervenientes como estados, prefeituras, conselhos de emprego e centrais sindicais, exigindo a necessidade de organizar os espaos estaduais e municipais que atuaro com recursos pblicos. O quadro de atividades e responsabilidades realizadas pelo PLANSINE e suas nuances operacionais podem sugerir interpretaes por parte de cada um dos envolvidos, o que talvez explique a dificuldade de
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se garantir a efetividade e a integrao do SPETR. Um destaque a dicotomia entre as estruturas descentralizadas do SINE e suas funes e as estruturas descentralizadas para atender ao SeguroDesemprego. So muitos os servios que dependem dos SINEs, como a inscrio do trabalhador, a captao e pesquisa de perfil de vagas e os encaminhamentos de oportunidades de trabalho. Outros servios pblicos so includos na intermediao de mo de obra, como a qualificao social e profissional dos trabalhadores, que tem por objetivo prepar-los para as necessidades do mundo do trabalho; e o Seguro-Desemprego, cuja finalidade prover assistncia financeira temporria aos trabalhadores dispensados involuntariamente, afastados para cursos de qualificao ou que tiveram sua atividade interrompida por fora legal, bem como aos afastados da condio anloga de escravo. Mais recentemente, o marco legal que define a atuao do Sistema Pblico de Trabalho, Emprego e Renda e a poltica de intermediao de mo de obra estabelece o princpio de adoo de mecanismos de acesso preferencial ou aes especficas para segmentos em situaes de vulnerabilidade em relao ao trabalho26. Quando se alterou a legislao do SINE, integrando-o ao Programa Seguro-Desemprego, alterou-se um principio bsico da instituio. Alm de estabelecer que os recursos passem a ser provenientes de um fundo de natureza financeira, em vez de oramentria, tambm subordina o SINE ao mesmo SPETR nacional, fazendo que passe a atuar lado a lado com um programa que faz fronteira com a dimenso da seguridade social. At ento, o
26 Contempla: a) trabalhadores sem ocupao, cadastrados na intermediao de mo de obra e/ ou beneficirios das demais polticas pblicas de trabalho e renda, particularmente aes de primeiro emprego e Seguro-Desemprego; e b) pessoas que trabalham em condio autnoma, por conta prpria, cooperativada, associativa ou autogestionria, ou outras formas de economia solidria, sendo que para cada um desses pblicos devero ser priorizados os seguintes recortes: a) trabalhadores domsticos; b) jovens de 16 a 24 anos com escolaridade at o ensino mdio; c) mulheres com escolaridade at o ensino mdio; e d) trabalhadores maiores de 40 anos com escolaridade at o ensino fundamental incompleto.
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SINE era voltado para gerar alternativas mais favorveis absoro da fora de trabalho disponvel ou potencial, especialmente para o caso de projetos prioritrios de desenvolvimento. Desde 1990, porm, o SINE passa a fazer parte de um sistema cuja porta de entrada o segurado, ainda que se inclua paulatinamente o atendimento aos demais trabalhadores desempregados. Um quarto desafio superar as contradies de interpretao sobre aspectos da poltica, como o papel da intermediao. Existem aqueles que acreditam que a intermediao deveria atender preferencialmente os segurados. Mesmo que esta viso contrarie a nova legislao de 2003, que abriu a possibilidade de se oferecer esses servios aos trabalhadores em geral, independentemente da sua condio de segurado do programa, existem aqueles defendem sua priorizao27. Um representante dos trabalhadores no CODEFAT, afirma que: o Seguro-Desemprego, embora seja visto como poltica de emprego, deve ser destacado como benefcio social de Estado (UGT); reforando o carter de seguridade social do SD e, portanto, como poltica passiva. Segundo ele, o SD atende a quase todas as necessidades do trabalhador desempregado, pois possui celeridade, definida pelas instrues normativas de controle, e facilidade de acesso para o trabalhador. Para ele, o tempo de inscrio e liberao do SD aceitvel assim como oferece um valor compatvel com as necessidades do trabalhador e com as possibilidades do FAT. Portanto, este entrevistado refora a dicotomia j observada entre os beneficirios do SPETR. Ao valorizar os benefcios do segurado, terminam por priorizar este servio, dando um peso distinto aos demais. Os Programas de Intermediao e de Qualificao do PSD so vistos por este conselheiro como alternativos e no como parte de um mesmo sistema, confirmando, inclusive, que faltam recursos para esses.
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Ver em: IPEA (2006).
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Tal ponto de vista pode ser explicativo das vises de nfases diferenciadas, o que representa dificuldades e desafios para a possibilidade da integralidade do SPETR. Na verdade, a integralidade estaria na capacidade do SPETR de atuar em unssono, tanto as polticas passivas como as ativas. A proximidade das duas polticas tem sido comum em polticas pblicas de emprego em vrios pases28.
Os Conselhos e Comisses de Emprego e a Integrao do SPETR

As Comisses Estaduais e Municipais de Emprego foram institudas na primeira metade da dcada de 1990, como espaos de controle social das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda29. As bases de sua constituio foram lanadas no contexto das lutas sociais, desenvolvidas, sobretudo, ao longo dos anos 70 e 80, tendo ganhado expresso institucional por meio da Constituio de 1988. As Comisses so formadas por uma representao tripartite e paritria de empregadores, trabalhadores e governos. Segundo Oliveira (2009) 30, as Comisses de Emprego vivenciaram duas principais referncias histricas. A primeira marcada pelas conquistas sociais dos anos 1980, particularmente quanto ampliao de espaos de participao na gesto das polticas pblicas, na forma de conselhos e fruns pblicos. A outra, pela forte presso conjuntural dada pelas dinmicas neoliberais, que redefinem o papel do Estado na soluo das questes pblicas, buscando extrair o carter de questo social de interesse pblico
28 29 Ver: Ramos (2003). As Comisses Estaduais e Municipais, tendo em vista o necessrio aprimoramento do Sistema Pblico de Emprego, foram institudas, em 1994, pela Resoluo n 63 do CODEFAT, que sofreu algumas alteraes por causa de outras resolues do referido rgo, particularmente as de n 80 (1995), 114 (1996), 227, (1999), 262 (2001), 270 (2001) e 365 (2003). Na verdade, no cabe ao CODEFAT criar Conselhos/Comisses, mas determinar critrios para que sejam, por esse, reconhecidos, uma vez criados pelos respectivos poderes executivos estaduais e municipais. Oliveira (2009). Idem.
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de um grande nmero de temas sociais. Diante dessas situaes quase simultneas, os conselhos de gesto pblica estabelecem uma ambiguidade entre a condio de espaos e de oportunidade de participao cidad e a condio de recurso e de estratgia de cooptao poltica. Tal ambiguidade subjacente aos conselhos de controle social termina por gerar os mais distintos motivos e justificativas para um cidado participar de um conselho. Dos conselhos e comisses, por sua prpria composio pluripartidria e multissetorial, so esperadas a diversidade e as diferenas de posicionamentos. Contudo, espera-se tambm a capacidade de construir vises de futuro sobre um determinado tema, habilidade para construir consensos, capacidade para articular demandas da sociedade a que representa e direcionlas para uma poltica pblica, bem como de atuar como ator protagonista e empoderado desta mesma poltica. Para tanto, de se esperar que essa Poltica que tem, nos Conselhos e Comisses, seus mais importantes veiculadores das demandas sociais, crie as condies para que esses exeram seu papel com eficincia e efetividade. No entanto, pode-se identificar nos depoimentos dos prprios conselheiros ouvidos, o relato de problemas enfrentados para efetivar suas funes nos estados e municpios e mesmo dificuldades para entender e assumir os pontos convergentes da poltica de emprego trabalho e renda. Pode-se indagar, por exemplo, qual o grau de entendimento e conhecimento dos conselheiros sobre os objetivos, diretrizes e procedimentos da poltica pblica quando o tema emprego, trabalho e renda. Os dois congressos nacionais do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, realizados 2004 e 2005 com apoio do Ministrio do Trabalho, discutiram no apenas o incremento destas polticas pblicas como tambm a forma de articul-las sistemicamente e o papel esperado dos Conselhos e Comisses de Emprego. Nesses eventos foi recomendado que estes rgos funcionassem
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como conselhos deliberativos e no apenas consultivos, para que exercessem maior protagonismo na formulao das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda. Tambm foi sugerido que, para que funcionem desta forma, tivessem a garantia de estruturas e oramentos prprios, alm de canais de participao estabelecidos entre as Comisses e entidades da sociedade civil. Consequentemente, as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego foram chamadas para assumir novas atribuies nos anos mais recentes, justificadas pelas suas potencialidades31, pelo seu carter pblico e pelo papel relevante nos espaos de participao e controle social das polticas pblicas de emprego. Entretanto, observa-se a existncia de limitaes nas condies operativas das Comisses e Conselhos de Emprego, ainda assim eles tm possibilidades que, se aprimoradas, podem representar um forte fator da integralidade do sistema pblico de emprego, trabalho e renda. Como evidncia, ser analisado o exemplo retirado do depoimento da Secretria Executiva do CODEFAT32. Segundo ela, existem normatizaes e hierarquias que interferem no funcionamento dos Conselhos e Comisses de emprego que acabam por representar no apenas ambiguidade, mas dubiedade nos papis. Entre o CODEFAT e os Conselhos Estaduais existe o Grupo de apoio ao CODEFAT (GAP), o qual tambm constitudo de forma tripartite, com 12 membros, ou seja, representam as mesmas entidades com assento no CODEFAT trabalhadores, empregadores e Governo. Conforma uma equipe tcnica de suporte ao Conselho, articulada com a Secretaria Executiva do CODEFAT que se rene a cada ms. So os membros do GAP que tm a responsabilidade de apresentar estudos e pesquisas para
31 32 So 27 as Comisses Estaduais de Emprego homologadas no Pas. As Comisses Municipais, de um total de 5.562 municpios atualmente existentes no Pas, representavam mais de 54% do nmero de municpios, em 2007. Coordenao-Geral de Gesto Operacional do CODEFAT CGCON/DES.
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fundamentar as resolues do CODEFAT. Problemas de agenda ocorrem frequentemente, definindo o ritmo e a qualidade dos resultados. Em tese, as orientaes e estudos do GAP deveriam ser repassados para os conselheiros, mas no o so porque os canais de comunicao no esto estabelecidos de forma direta. H uma hierarquia e, na medida em que no existe um mecanismo mais padronizado de comunicao, facilmente resvala-se para interpretaes contraditrias por parte dos conselheiros, muitas vezes eivadas de interesses polticos ou corporativos. Por outro lado, aparentemente, a relao entre o CODEFAT e as Comisses no tem ocorrido de forma direta e transparente. Queixas sobre o distanciamento do CODEFAT com relao s Comisses e Conselhos so frequentes. O carter deliberativo das atribuies, previstas na Resoluo n 6333, no fica evidente para a maioria dos conselheiros. Representantes dos Conselhos estaduais creditam suas dificuldades tambm baixa capacidade de funcionamento das Comisses Municipais e a aprovao predominante por formalidade mais que por compromisso efetivo com o processo. Outro dado inquietante so as crticas que revelam que nem sempre as decises homologadas pelos Conselhos estaduais so respeitadas pelo CODEFAT. Por outro lado, pode-se constatar que os conselheiros defendem seu papel, ainda que contestem o modelo e a forma como estes vm operando. Mesmo considerando o Conselho
33 A resoluo n 63, de 28 de julho de 1994, estabelece critrios para reconhecimento, pelo CODEFAT, de Comisses de Emprego constitudas em nvel estadual, do distrito federal e municipal, no mbito do sistema nacional de emprego. Diz nos seus primeiros artigos: Art. 1 Ser reconhecida pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT, a Comisso Estadual/e Municipal de Emprego, instituda no mbito do Sistema Nacional de Emprego e definida como um rgo ou instncia colegiada, de carter permanente e deliberativo, que observar os critrios de funcionamento previstos nesta Resoluo. Pargrafo nico A Comisso de Emprego considerada instncia superior no mbito estadual, estando a ela vinculadas as Comisses Municipais, salvo em casos excepcionais, por deciso especfica do MTb/CODEFAT.
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como o frum ideal para a discusso de todos os convnios, com a atribuio de fiscalizar e ver o que foi acordado, acreditam que estes rgos no fazem mais porque nunca possuem recursos suficientes, como fazer as viagens para avaliar os convnios, por exemplo. Outros j acreditam que o papel de fiscalizao deveria ser dos que contrataram o servio, ou seja, as conveniadas. Outros sugerem que esta funo devia ser delegada s universidades. A diversidade de opinies sobre suas atribuies revelam a ausncia de um nivelamento nas normatizaes que orientam os Conselhos e Comisses. As dificuldades no se limitam relao entre os prprios Conselhos, mas tambm entre estes e os agentes executores da poltica. So relatados distanciamentos entre os Conselhos Municipais e a Secretaria Estadual responsvel pelo convnio, colocando em dvida a legitimidade das demandas encaminhadas. Da mesma forma, observa-se uma referncia provvel justaposio de interesses dos representantes das Comisses, sobretudo no caso da poltica pblica de qualificao profissional. Constata-se que os temas da qualificao e o modelo de gesto dos Programas de Qualificao Profissional (PNQs) so os mais comentados pelos conselheiros, e tambm pelos agentes dos SINE, no que se refere evidncia de no integrao do SPETR. Consideram que a falta de integrao se inicia no processo de operacionalizao do PNQ. Primeiro, porque o PNQ mais amplo que as aes executadas no mbito do SINE. O PNQ tem trs formas de execuo: os Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQ), os Planos Territoriais de Qualificao (PlanTeQ) e os Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQ). Nem todos estes esto submetidos aos Convnios Plurianuais nicos CPUs. No momento, apenas a vertente PlanTeQ est subordinada ao SINE. Segundo, porque ao se delegar apenas uma parte operacional ao SINE, significa que outros agentes executam parte do PNQ, gerando duplicidade da poltica. Os PlanSeQs, por exemplo, so
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executados diretamente pelo Ministrio do Trabalho, por meio das Superintendncias Regionais, sem envolver os Conselhos Estaduais e Comisses Municipais. O SINE chamado, no caso do PlanSeQ, apenas para fazer o cadastro dos possveis alunos dos cursos que so definidos por outros atores. A queixa dos conselheiros quanto ao PlanSeQ deve-se ao desconhecimento e no participao no processo. Conforme alguns entrevistados, este plano desconsidera as decises e planos estaduais de desenvolvimento e as representaes setoriais convocadas para atuar nas assemblias pblicas, gerando duplicidade da representatividade dos setores locais. Ao mesmo tempo, denunciam a reduo drstica dos recursos para a qualificao do PlanTeQ, que avaliam que esto sendo desviadas para os PlanSeQs. No bastasse isto, os recursos para os PlanTeQs, submetidos agenda dos CPUs, sofrem constantes problemas de intempestividade. Um conselheiro de Santa Catarina referese funo limitada da aprovao do PlanTeQ junto aos SINEs, manifestando a queixa recorrente dos demais estados. Refere-se aos prazos exguos dos cronogramas de execuo e s insuficientes condies oferecidas aos conselheiros, que enfrentam dificuldades para participar do planejamento, monitoramento e avaliao das aes de qualificao, praticamente as nicas s quais so indicados. As Comisses Municipais, por sua vez, possuem suas atribuies ainda pouco definidas, restringindo-se praticamente ao papel de indicar demandas para os PlanTeQs. Ainda assim, os conselheiros so os que mais defendem e apresentam os problemas da qualificao profissional dentro do Programa Seguro-Desemprego. Grande parte deles so os veiculadores das necessidades de capacitao dos trabalhadores de seu estado e apostam em um esforo maior para dar conta das deficincias regionais e atender ao mercado de trabalho.
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Os Conselhos e Comisses so reconhecidos pelos agentes executores como importantes parceiros na relao integrada e articulada para dar maior eficcia e efetividade ao SPETR, apontando medidas corretivas para a minimizao do desemprego local. Aparentemente, os estados que possuem uma viso mais estratgica do desenvolvimento contam com os Conselhos e Comisses para dinamizar suas aes, incluindo a qualificao profissional como recurso para a empregabilidade. Apostam tambm na capacitao para o setor informal, estimulando arranjos produtivos locais, economias solidrias, permitindo uma maior incluso do mundo do trabalho. Esta mentalidade de participao dos Conselhos no processo de desenvolvimento local comprovada em varias regies, defendida, especialmente, pela regio Sul e Sudeste. No Acre relata-se um esforo no sentido de fomentar a capacitao para aumentar a empregabilidade. Optaram por fortalecer e integrar os Conselhos e Comisses com o setor empresarial. O mesmo esforo foi realizado no Cear, cujo Instituto de Desenvolvimento do Trabalho, que exerce as aes do SINE, articulou-se fortemente aos Conselhos Estadual e Municipal para identificar melhor as oportunidades econmicas que tm surgido para o estado. O estado de Alagoas no fica atrs, buscando intensamente integrar-se a um processo de desenvolvimento, acreditando que a integrao dos distintos agentes das polticas de trabalho, emprego e renda seriam a oportunidade. O Conselho Estadual de Sergipe refora o mesmo tema, mostrando a importncia de se aliar a poltica com as demais polticas de desenvolvimento regionais e locais. O seu Conselho e Comisses vm atuando no sentido de apoiar a prpria poltica, fazer seu diagnstico, promover o desenvolvimento. O tema de qualificao dos atores, para efeito da integralidade, tambm se estende aos conselheiros, tanto estaduais como municipais, no entendimento dos conselheiros entrevistados. Segundo eles, embora representem um papel fundamental
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na capacidade de efetividade da poltica, no tm recebido as necessrias condies para realizar suas funes com qualidade. Demandam cursos permanentes e maiores espaos de discusso da poltica de emprego, no sentido de garantir que as questes de desenvolvimento econmico local e regional sejam mais bem abordadas pela poltica. Em concluso, para aprimorar o desempenho dos Conselhos e Comisses de emprego, seria necessrio superar muitas prticas atuais centralizadoras, exercidas pelo poder executivo sobre tais Comisses. Seria igualmente importante melhorar os mecanismos de articulao entre as Comisses Municipais e Estaduais e entre essas e o CODEFAT para no comprometer a organicidade do sistema. Para tanto, seria importante romper com a descontinuidade das aes, considerando que isto afeta negativamente o desempenho de suas atribuies, dificultando o trabalho das Comisses no papel de controle social. Um maior empenho na qualificao permanente dos conselheiros permitiria romper com a situao ambgua que induz delimitao das atribuies das Comisses de Emprego, sua motivao e empenho. Permitiria ainda preparlos melhor tecnicamente para corresponderem s necessidades demandadas pelo planejamento, monitoramento e avaliao das aes de polticas pblicas de emprego em implantao em seus respectivos territrios.
As Relaes entre os Entes Federativos

O modelo organizacional do Programa Seguro-Desemprego apia-se em trs pilares: SRTEs e SINEs e Conselhos Estaduais de Emprego e Comisses Municipais de Emprego. Todas operam como representantes do Sistema Pblico de Emprego nos trs nveis de governo, coordenadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e executadas pelas secretarias estaduais e municipais de trabalho. Para entender o Sistema Pblico de Emprego importante aproximarse desses trs segmentos institucionais, ainda que cada um deles
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possua perfis ou personalidades institucionais totalmente distintas e as relaes estabelecidas no processo operacional tambm sejam diferenciadas. Pode-se colocar como hiptese que a complexidade da estrutura organizacional explicaria parte das dificuldades de alcanar a integralidade das aes projetadas para o sistema. O SINE, Sistema Nacional de Emprego, que assume o papel de dar a resposta nacional da poltica pblica de emprego. A Lei n 8.019, de 11/04/90, estabelece que as aes do Programa do SeguroDesemprego sejam executadas, prioritariamente, em articulao com os estados e municpios, por intermdio do Sistema Nacional de Emprego34. As aes do SINE so financiadas com recursos do FAT, sendo, portanto, o CODEFAT a instncia institucional que estabelece as normas e diretrizes para a atuao dos SINEs no mbito do Programa do Seguro-Desemprego. O Convnio Plurianual nico (CPU) o principal instrumento para a execuo das aes do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, no mbito do SINE. o instrumento de cooperao tcnica e financeira mtua para a integrao, operacionalizao e manuteno das funes e aes do SPETR35. Os convnios nicos podem ser celebrados entre o MTE e os governos dos estados, do Distrito Federal, das capitais, dos municpios, com mais de 200 mil habitantes, e organizaes governamentais e entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos. As principais atividades a serem realizadas pelo SINE, no mbito do CPU, so: intermediao de mo de obra, seguro-desemprego, qualificao social e profissional, PlanTeQ,
34 O financiamento do SINE constitui-se de forma hbrida, na medida em que parte de seus recursos de custeio so provenientes de contrapartida das Unidades da Federao. A outra parte financiada por meio dos Convnios Plurianuais nicos, realizados junto ao MTE com recursos do FAT. Os CPUs foram institudos pela Resoluo CODEFAT n 466, de 21 de dezembro de 2005, fruto das deliberaes de congressos do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, realizados em 2004 e 2005, momento de dilogo social e amplo debate sobre a necessria construo do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, seu papel, funcionalidade e reestruturao, a fim de torn-lo mais integrado e participativo. MTE. Manual de Orientao CPU.
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certificao profissional, fomento a atividades empreendedoras e informaes sobre o mercado de trabalho. A relevncia do papel dos SINEs tal que, nos ltimos anos, seu fortalecimento representou tema de debates nos Congressos Nacionais do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho, de 2004 e 2005. Uma srie de normativos legais no mbito das competncias do MTE e do CODEFAT foi definida a partir da, propondo um novo arranjo de funes e aes complementares e acrescentando o termo trabalho e renda ao conceito de emprego. As principais sugestes de mudana foram no sentido de propiciar a integrao das aes e funes, a partir de um planejamento integrado, estabelecendo a repactuao do papel dos atores que integram o Sistema. Referem-se maior necessidade de planejamento e execuo coordenada das funes e aes, criando um instrumento jurdico nico para execuo dessas funes, ou seja, o ponto central de atuao do SINE estaria na intermediao, que deve encaminhar os trabalhadores para as vagas existentes no estado, pelo menos com maior esforo de captao do SINE. Com base nestas sugestes, a partir de 2006 os postos de atendimento do SINE passaram a executar o servio de intermediao de mo de obra, concebidos como Centros Pblicos de Emprego, Trabalho e Renda (CPETR). Estes devem aproveitar as estruturas j existentes das unidades de atendimento, apoiados pelos recursos de convnios ou ampliados para novos pontos de atendimento, com o objetivo de centralizar as informaes no sistema informatizado do MTE. O guich de atendimento passaria a ser nico, atendendo intermediao de mo de obra, qualificao social e profissional e inscrio no SeguroDesemprego, estando o atendente capacitado a prestar informaes e orientaes sobre as trs aes. Conforme previsto no Termo de Referncia para a Elaborao do Plano Plurianual do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, de 2006, as atividades da intermediao por meio dos
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CPETRs devem priorizar aqueles trabalhadores beneficirios do Seguro-Desemprego, assim como aqueles egressos dos cursos de qualificao social e profissional, realizados no mbito do Sistema. Essas diretrizes objetivam destinar a oferta de vagas dos cursos de qualificao profissional, preferencialmente, para os trabalhadores que recorrem aos postos de atendimento procurando emprego e que necessitam aumentar sua empregabilidade (CACCIAMALI, 2008). Caso estas medidas se efetivem, o princpio da integralidade seria confirmado medida que as aes fossem direcionadas para se concluir um fluxo de atendimento que se inicia na identificao de vagas disponveis e na orientao e preparao do trabalhador para que alcance seu objetivo de emprego, trabalho ou renda: ou seja, se completaria o ciclo uma vez que se aborda com mais amplitude todas as dimenses do mundo do trabalho. Em complementaridade ao fator de integrao, as atividades dos CPETRs estariam estimuladas a incluir processos de certificao profissional, reconhecendo os saberes profissionais desenvolvidos pelos trabalhadores em sua experincia de trabalho ou de vida, e o atendimento de trabalhadores por conta prpria, autnomos, autogestionados, associados, agricultores familiares, direcionando-os para cursos de qualificao profissional (CACCIAMALI, 2008). Os Centros Pblicos de Emprego ainda se encontram, contudo, em fase de implantao. Embora a proposta busque fortalecer o processo de integrao, os CPETRs encontram-se pouco difundidos e com baixa capilaridade no Pas. A concretizao destes Centros depende de uma reformulao ampla nas estruturas dos SINEs estaduais, cuja cultura se mantm segmentada pelos programas do trip do PSD. Deste modo, o maior desafio dos SINEs est em realizar a integralidade de suas metas tendo em vista os distintos programas que lhe so subordinados. Seus resultados so medidos pela
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melhoria contnua do servio pblico prestado populao, avaliado, entre outras formas, por indicadores de qualidade no atendimento pblico. Nesta lgica, os SINEs deveriam estar estruturados em sistema de redes informatizadas, em todas suas agncias e postos de atendimento, e com recursos humanos e financeiros adequados para executar suas funes. No entanto, no final de 2007, apenas 55% dos SINEs estava interligado em rede, por Internet, e embora o nmero de unidades de atendimento tenha crescido significativamente nos ltimos anos, alcanando o nmero aproximado de 1200 unidades distribudas pelo Pas, no deixou de enfrentar dificuldades para cumprir suas metas36. Uma das funes destacadas do SINE est relacionada rotina de recusa, ainda que no esteja disseminada como prtica em todas as unidades de atendimento. Cabe apenas ao SINE realizar encaminhamento do desempregado segurado a um novo emprego, oferecendo a ele uma vaga de emprego e eventualmente orientando-o para a qualificao. A rotina de recusa deve ocorrer sempre e na medida em que o trabalhador recm-desempregado busca pela habilitao do Seguro-Desemprego. A rotina de recusa corresponde a um estmulo para que o trabalhador aceite uma vaga de emprego oferecida pela intermediao de mo de obra, desde que seja compatvel a sua ocupao e nvel salarial. A recusa corresponde no aceitao, pelo desempregado, da vaga oferecida, permitindo assim que seja habilitado para receber as parcelas do Seguro-Desemprego.
36 Em 2007, o Programa ampliou de 41 para 60 o nmero de convnios celebrados com os estados, Distrito Federal, algumas capitais e municpios com mais de 300 mil habitantes para execuo das aes de orientao profissional e intermediao de mo de obra, habilitao para o Seguro-Desemprego e pesquisa de emprego e desemprego. Tambm houve ampliao da rede de atendimento do SPETR, que atualmente conta com 1.202 unidades de atendimento, sendo 657 informatizadas. Esse esforo contribuiu para o alcance de resultados expressivos para o Programa, principalmente no que se refere ao cumprimento das garantias constitucionais como o Seguro-Desemprego e o abono salarial, que superaram as metas previstas em 12,7% e 30,9%, respectivamente, em funo do aumento do emprego associada s altas taxas de rotatividade da mo de obra. Foram, ainda, identificados 5.800.943 trabalhadores com a CTPS, atingindo 92% da meta prevista. Em 2007, aumentou-se a capilaridade de atendimento em 342 novos postos, chegando ao numero de 4.801 postos emissores de CTPS no Pas. Vidigal (2007).
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A reduo do ndice de recusa permitiria que se ampliasse o nmero de pessoas encaminhadas a vagas de emprego e possvel colocao, alm de contribuir para a diminuio absoluta de pessoas que sacam o Seguro. O ideal seria que esta rotina fosse aplicada em todas as unidades do SPETR, que operam com a habilitao do Seguro-Desemprego. Segundo o Diretor do Departamento de Emprego e Salrio do Ministrio do Trabalho e Emprego, Dr. Rodolfo Peres Torelly37, possivelmente menos de 45% dos segurados do SD que recorrem intermediao de mo de obra so inscritos para um emprego. Nmero menos expressivo de segurados inscrito para qualificao (menos de 1%). Outros tantos no tm a oportunidade de receber a oferta de vaga porque a instituio que o habilita no opera a intermediao de mo de obra. As Superintendncias Regionais do Trabalho, a Caixa Econmica Federal, prefeituras habilitam para o SeguroDesemprego, porm no operam a intermediao. De um lado, h vantagens ao trabalhador desempregado que passa a ter mais oportunidades de buscar seu direito ao seguro. Contudo, estas entidades, por no aplicarem a intermediao, limitam as possibilidades de encaminhamento deste segurado a uma vaga, reduzindo drasticamente a oportunidade de integrao prevista pelo SPETR. Como no existe a obrigatoriedade de se aplicar a oferta de vagas para todas as instituies nem se oferecem as condies mnimas para tal, a integralidade esperada paralisase dentro da prpria estrutura organizacional. No bastasse isto, constata-se que ainda so poucas as articulaes entre estas instituies, impedindo que os servios sejam realizados com mais qualidade. A intermediao de mo de obra, por exemplo, termina por ser um fator de distanciamento na medida em que um a executa
37 Entrevista concedida em 06/03/2008 15h30.
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e o outro no, quando, na verdade, deveriam atuar de forma mais articulada. As SRTEs defendem que poderiam colocar muito mais segurados no mercado se houvesse esta articulao, na medida em que muitas de suas agncias tm atendimento bem expressivo. Entretanto, at o momento, cada uma das agncias executoras cumpre seu papel em separado e no existe o encaminhamento de uma a outra. Logo, os segurados deixam de ser encaminhados para uma vaga exatamente porque isto no lhe exigido. As entrevistas feitas no mbito da avaliao externa permitiram identificar falas de representantes de SINEs e de SRTEs, buscando identificar os elementos conceituais e operacionais que podem explicar as razes destes distanciamentos. Pode-se observar que, alm de distanciamento entre as instituies responsveis nos estados, existe certo nvel de competitividade entre as SRTEs e os SINEs. O fato de terem de fazer trabalho complementar no visto como parte do processo de integrao e cooperao. Um exemplo refere-se distribuio da CTPS, que pode ser cadastrada por um agente e confeccionada e distribuda por outro, gerando queixas sobre a sobrecarga de quem assume a confeco das mesmas. Geralmente, estas crticas partem de algumas SRTEs, que acreditam que a capilaridade dos SINEs poderia ser mais bem utilizada tambm nestas funes. Outro fator de impedimento maior integralidade o fato de os SINEs estarem junto das secretarias estaduais afins ao tema do trabalho, muitas vezes ocasionando a perda de sua visibilidade. O SINE confundido ou passa despercebido em face das outras entidades das secretarias estaduais que conduzem a poltica estadual de emprego, trabalho e renda. Ocasionalmente, ocorre sobreposio de nomenclatura e de atividades do Programa Seguro-Desemprego, confundindo os usurios. O esforo de aproximao dos SINEs com as antigas DRs, para executar aes em conjunto, compartilhando problemas e solues, foi intensificado partir de 2003, com a nova gesto poltica federal.
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Buscavam atingir o maior nmero de trabalhadores e tanto o SINE como a SRTE habilitariam o Seguro-Desemprego. Entretanto, as novas atribuies das SRTEs, definidas em 2008, terminaram por ampliar o distanciamento, ainda que o objetivo fosse de integrar solues. Em janeiro de 200838, as Delegacias passaram a se denominar Superintendncias Regionais, encarregadas da execuo, superviso e monitoramento das aes do Ministrio do Trabalho e Emprego nos 26 estados e no Distrito Federal. As subdelegacias tornaram-se Gerncias Regionais do Trabalho e Emprego. Segundo o Ministro, a deciso visou a modernizar a estrutura do Ministrio do Trabalho e Emprego, buscando aproximar-se mais da conjuntura recente de crescimento da economia e do recorde na gerao de empregos com carteira assinada. Contudo, poca da pesquisa, o novo regimento interno das SRTEs ainda estava sendo consolidado e assimilado pelos servidores, impedindo a avaliao de sua concretizao. Um entrevistado assegura que as atribuies da SRTEs supem o acompanhamento de parte do programa de qualificao profissional e de algumas polticas sociais, competindo com as aes que tradicionalmente vinham sendo desenvolvidas pelas secretarias estaduais e pelos SINEs. A ausncia de padronizao e de indefinio dos papis de cada agente, at aquele momento, apresentava situao de controvrsias e inseguranas por parte dos entrevistados. Ficou evidente que mesmo com as recentes transformaes das SRTEs, depois de anos percebidas como delegacias do trabalho, em que predominava
38 Uma das primeiras aes do governo Lula, em 2008, foi transformar as Delegacias Regionais do Trabalho (DRTs) em Superintendncias. Publicada no Decreto n 6.341/2008, a modificao trouxe mais atribuies s 27 unidades do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), tornandoas responsveis pela superviso das polticas pblicas da Pasta nos estados. O decreto presidencial tambm troca o nome das 114 Subdelegacias do Trabalho, que passam a se chamar Gerncias Regionais do Trabalho e Emprego. A mudana afeta principalmente os cursos de qualificao profissional custeados pelo MTE. Antes da reestruturao, as verbas, para as aulas de formao de cabeleireiros, pintores ou pedreiros, eram repassadas aos estados e municpios e a fiscalizao era centralizada no Ministrio.
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uma cultura de fiscalizao, essa cultura ainda tomava conta do pensamento e das atividades das SRTEs. Por outro lado, os desafios impostos pela ausncia de diretrizes mais claras sobre as misses, funes e delegaes de cada uma das instituies executoras da poltica geravam insatisfao. Questionavam sobre as estruturas institucionais criadas e sua capacidade organizacional e financeira para atender s mudanas. Outros fatores que revelam distanciamentos das instituies so o baixo conhecimento sobre o trabalho realizado pelo outro agente executor e a falta de entrosamento entre eles, embora se denominem parceiros. Os Convnios Plurianuais nicos, que deveriam promover esta aproximao, pouco tm conseguido porque, segundo alguns, no atuam de forma sistmica e com uma orientao de integrao. Enquanto se est fazendo o plano de trabalho plurianual ainda ocorre algum nvel de articulao, que se enfraquece em seguida, porque as equipes so distintas e no se renem mais. Em sntese, comprova-se um estranhamento entre as instncias que deveriam articular-se para efetivar a poltica pblica de emprego nos estados. Uma delas representa a face do MTE e a outra, a face da poltica que aplica o pacto federativo. A orientao legal de que uma oriente, monitore e supervisione as aes entre si. Por mais que as recentes alteraes nas funes das SRTEs apontem para isto, constata-se que poucos foram os estados que alcanaram uma maior proximidade entre as duas instituies. A justificativa pode estar no histrico de cada uma, pois desempenham papis prioritariamente articulados s suas instituies mestras, no conseguindo alterar suas rotinas e orientaes. Todavia, mais que um problema cultural, observase que faltam diretrizes e rotinas comuns que permitam que o sistema atue de forma sinrgica e integrada. Os prejuzos recaem sobre o trabalhador e sobre a efetividade da prpria poltica. Enquanto o segurado no contar com uma
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rotina de intermediao para uma vaga no emprego, ou mesmo para a qualificao, disponvel a todos os trabalhadores que desejem, o sistema no conseguir melhorar seus indicadores de desempenho. Em decorrncia, o quadro de segurados que permanece fora do mercado e com baixa qualificao continua sem grandes alteraes. Por outro lado, so muitas aes desempenhadas pelos SINEs que podem contar com a colaborao das SRTEs. Uma articulao conjunta com empregadores para melhorar a poltica de cotas de portadores de necessidades especiais, o encaminhamento de emprego para jovens, entre outras, pode ser feita de forma a maximizar os esforos no municpio e regio e no ser vistos como processos competitivos.
Sistema de Integrao do Programa Seguro-Desemprego

Os modelos de gesto da comunicao e informao so um aspecto fundamental de processos sistmicos. O desenho e a eficincia desses sistemas podem definir a capacidade operacional e o grau de integralidade. Por conta disto, uma das perguntas frequentes feitas aos entrevistados referia-se capacidade de comunicao e aos instrumentos do sistema de informao de responder s suas necessidades. Os resultados so unnimes em todo o territrio nacional. O primeiro problema relatado refere-se dificuldade de operar o SIGAE em rede. Segundo informaes do MTE, o SIGAE (Sistema Integrado de Gesto das Aes de Emprego) constitui uma ferramenta de gesto, monitoramento e transparncia dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), aplicados Poltica Pblica de Trabalho e Renda (PPTR). capaz de possibilitar agilidade e praticidade no atendimento do trabalhador e na operacionalidade do Programa de Aes de Emprego. Paralelamente, possibilita a integrao das Aes
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de Intermediao da Mo de obra, Qualificao Profissional, Seguro-Desemprego, CTPS, Informaes ao Trabalhador e PROGER. Sob o enfoque estratgico, fornece informaes capazes de orientar e acompanhar as polticas de emprego do Ministrio do Trabalho e Emprego. Desenvolvido para ambiente Windows, permite uma amigvel interao entre o usurio e a mquina, dispondo de telas de ajuda on line capazes de esclarecer as possveis dvidas do usurio, no momento da utilizao do aplicativo. Embora esta seja a proposta e a expectativa, pouco tem sido efetivado ao longo do Pas. O SINE de Rondnia, por exemplo, diz que, dos 52 municpios, apenas nas duas cidades maiores, Porto Velho e Ji-Paran, pode-se trabalhar com o SIGAE on line. Os demais municpios fazem a recepo do Seguro-Desemprego por intermdio dos postos do SINE, que so enviados para essas duas cidades. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul. Os municpios que tm SIGAE on line conseguem tirar o relatrio de vagas, inscritos e colocados. Os outros municpios mandam os relatrios mensais por e-mail, fax e pelos Correios. Outro exemplo de baixa interatividade do SIGAE no estado do Esprito Santo. poca da pesquisa, apenas a capital, das trs agncias do estado, tinha acesso ao SIGAE, embora o sistema estivesse em fase de implantao. A Superintendncia Regional do Trabalho de So Paulo avalia que a maior limitao do SIGAE no conversar com outros sistemas do prprio SPETR, como CAGED, RAIS e PIS. Tambm considera que o SIGAE no permite visualizar outras polticas do Ministrio, como a de juventude, e conversar entre parceiros dos programas sociais, no sentido de apoiar o monitoramento dos convnios de todos esses programas. No se estende tambm, integralmente, ao beneficirio do Seguro-Desemprego. Alm da rede integrada, outros aspectos so destacados pelos agentes executores. Um deles a objetividade do servio em
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termos de permitir visualizar melhor o trabalhador e onde est havendo uma demanda maior de determinado setor econmico. Eles defendem a informatizao e a interatividade como recurso fundamental. No estado do Rio Grande do Norte confirma-se que no esto informatizados para o mercado. Enquanto o trabalhador tem de ir ao SINE para se cadastrar, nas empresas de recursos humanos basta entrarem na Internet e se cadastrarem, colocando seu currculo. Lembram, inclusive, que pessoas mais esclarecidas e de melhor escolaridade no vo at o Posto do SINE, porque tm acesso internet. Portanto, o SIGAE WEB deveria ser implantado dando conta de todos estes e outros desafios. Um deles refere-se capacidade de facilitar o atendimento ao trabalhador. O sistema apresenta muitas telas restritas apenas a Braslia, e outras que no permitem uma melhor operacionalizao do atendimento ao trabalhador. Citam ainda que o treinamento de quem opera o sistema fundamental porque mesmo que no seja o ideal, muitos no tm condies de executar por no estarem atualizados. Embora o processo de reestruturao das unidades do SINE, para aplicar o novo Sistema WEB, esteja previsto para ser aplicado em rede nacional em fevereiro de 2010, no se tinha claro, se as SRTEs estariam operando de forma integrada com todas as bases de informaes do MTE. Outros temas relatados que merecem ateno so referentes s dificuldades de comunicao e de relacionamento com as instituies parceiras. Todos falaram sobre o desencontro de informaes das bases de dados, das exigncias feitas ao trabalhador por parte da Caixa Econmica Federal, obrigando-os a voltar vrias vezes, das dificuldades para rebater informaes, como as do PIS, porm a mais contundente refere-se dificuldade de comunicao com o Ministrio. Os representantes da Superintendncia do Rio de Janeiro reforam que o modelo de gesto proposto pelo MTE
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excessivamente centralizador e trava o trabalho na ponta. Segundo os tcnicos entrevistados, as informaes no so repassadas em tempo hbil, os recursos chegam sobrepostos e no h clareza de informao sobre as datas, para que as instituies possam se organizar previamente. As crticas e reivindicaes feitas pelas regionais no so consideradas e o sistema de gesto no permite adequaes realidade local. Faltam reciclagens e dilogos com o corpo tcnico, e quando pesquisas e levantamentos so feitos, no so divulgados. Alm das dificuldades de contato pessoal incluem a questo da qualidade desta comunicao. No se referem apenas necessidade de uma interao tecnolgica e sim de orientao, de estabelecimento de uma linguagem comum, que evidencie respeito e considerao com os agentes e usurios. Chegam a afirmar que no se tem conhecimento de informaes que so fundamentais para a execuo do trabalho. Em concluso, as SRTEs e os SINEs, e porque no dizer, os CEEs e CMEs, ressentem-se da problemtica da comunicao e do acesso s informaes, que terminam por afetar diretamente o processo de integrao, no apenas entre polticas, mas tambm na prpria capacidade de oferecer melhores resultados aos usurios.
Parcerias e Integrao do SPETR

Outro elemento da integralidade dentro da racionalidade das polticas de emprego refere-se relao do SINE com os empregadores. Ainda que o Sistema Pblico de Emprego se estruture em representatividade tripartite, por meio do CODEFAT e Comisses Estaduais e Municipais, existe tambm uma relao direta com o empregador, que nem sempre se faz por meio destas instituies formais. Como destacado anteriormente, so muitos os atores do SPETR que vm priorizando esta estratgia de fortalecimento da poltica.
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So os empregadores que oferecem as vagas do mercado de trabalho. A intermediao de mo de obra supe exatamente fazer a ligao entre a oferta e a procura por trabalho. Esta ao precisa ser assumida com mais nfase dentro dos SINEs, no deixando que as ofertas de vagas sejam apenas espontneas ou definidas pelo resultado de poucas parcerias. Diante do dinamismo da economia brasileira nos ltimos anos, de se esperar que a demanda por mais emprego se confirme e as prprias empresas busquem aproximarse do SINE para atender melhor a seu quadro de necessidades. Contudo, ainda no se estabeleceu uma cultura institucional neste sentido. No tem sido muito representativo o nmero de empresas que prioriza o SINE para intermediar sua demanda por mo de obra. Pelas entrevistas, tambm se observou que poucos estados vm priorizando a atividade de captao de vagas de forma mais ativa. Para aqueles SINEs que percebem a importncia de fortalecer esta atividade, inclusive relacionado-a com as necessidades do desenvolvimento local e regional, provavelmente os resultados da intermediao sejam mais positivos. Quem melhor descreve estas aes proativas a representante do SINE de Minas Gerais. O processo de negociao facilita os resultados, por meio da captao feita diretamente por telefone, inclusive para o empregador, e da captao externa, quando o prprio empregador oferece a vaga de emprego e a coloca disposio do SINE. Tais medidas requerem a adequao da vaga ao perfil do trabalhador cadastrado, negociando as exigncias quando estas parecem extremamente fora das possibilidades da oferta de trabalho. O estado do Tocantins foi mais longe: instituiu o prmio para os que contratam um determinado tipo de pblico prioritrio. O estado do Paran o faz de forma interativa, abrindo o modelo de relao semidireta e em tempo real entre empregador e trabalhador. As facilidades e o tempo ganho so grandes tanto por parte do trabalhador como do empresrio. Constatou-se tambm
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que o resultado para o SPETR tambm maior em termos de efetividade39. Infelizmente, existem Estados onde este empenho e esta situao no ocorrem. O depoimento do representante do Rio de Janeiro revelador no sentido de evidenciar que, no aspecto da relao bsica da ponta, que de aproximar-se daquele que pode oferecer a vaga, o SPETR ainda no formatou mecanismos mais efetivos. A mera formalidade no se revela suficiente para melhorar os resultados de intermediao da mo de obra e deve ser vista como prtica a ser modificada. Existem aqueles que tentam realizar o trabalho de aproximao, no entanto no conseguem estabelecer capacidade institucional para tanto. A impossibilidade do SINE de dar resposta s demandas de seus principais usurios revela sua fragilidade institucional. As relaes com a sociedade em geral tambm necessitam ser fortalecidas na perspectiva da integralidade do sistema de polticas de emprego, muito alm dos empregadores. Devem estender-se s instituies mais representativas, tanto dos poderes constitudos quanto das organizaes representativas da sociedade civil. O estado de Tocantins, por exemplo, revela sua aproximao com a Secretaria de Indstria e Comrcio na medida em que ela quem fomenta a ao de investimentos junto ao SINE. Alia a isto, a articulao e uma melhor gesto junto aos Conselhos de Emprego. O estado de Alagoas, por sua vez, tem grande parceria com a Secretaria de Desenvolvimento Econmico.
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Por isso que ns criamos um sistema integrado de intermediao de mo de obra, que conversa com outras reas. As pessoas qualificadas, no setor de qualificao, so intermediadas tambm. Ento a Comisso integrada. Quanto mais a gente for integrando os programas, melhor resultado a intermediao de mo de obra teve, porque ns ramos os grandes incentivadores dos demais programas para que desse certo, porque isso ia gerar novos postos de trabalho, intermediados pela prpria agncia do SINE. Ento, isso foi crescendo, evoluindo de tal forma que chegarmos a nmeros nos ltimos anos que nunca tnhamos alcanados antes, mas fruto de um trabalho construdo h vrios anos. Estudo de caso sobre o SIMO do Estado do Paran. Avaliao Externa do Programa Seguro-Desemprego.
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No estado de Minas Gerais o forte parceiro o Ministrio Pblico e as prefeituras menores, onde se encontram as agncias mais carentes. Ainda neste Estado, outro parceiro so os voluntrios da Receita Federal com a Secretaria de Educao, para alfabetizao de trabalhadores adultos, e do SENAC, que empresta o laboratrio para os instrutores do SINE. No estado do Acre existe uma parceria com os municpios para a criao dos Ncleos de Atendimento ao Trabalhador em todas as prefeituras, alm da parceria com o Sistema S e, no Amazonas, o SINE da prefeitura de Manaus fez um acordo com o SENAI para colocar 30% das pessoas do Bolsa Famlia no mercado. A justificativa de todos de que se no tiver parceria, o SINE enfrenta muito mais dificuldade para completar suas metas. O estado do Par demanda a volta do trabalho conjunto com a Secretaria de Educao, como ocorria antes. Acreditam que quando existia a articulao, as condies eram melhores.
Recursos e Qualidade do Atendimento do PSD

Elemento importante da integralidade so as capacidades funcionais do agente executor. O efetivo funcionamento desses postos de atendimento depende de recursos humanos qualificados. Os servidores atendentes devem estar preparados para o pleno exerccio de suas funes, garantindo a continuidade e a qualidade dos servios. Tanto as realidades polticas federais como estaduais e municipais acabam por provocar alta rotatividade dos seus profissionais. A baixa qualificao dos atendentes e a baixa frequncia de treinamentos so citadas como problemas enfrentados, tanto pelo SINE, como pela SRTE e CEE. Ainda que exista um esforo para promover treinamentos por parte dos estados, defendem um maior empenho do Ministrio para manter treinamentos mais frequentes. So importantes os depoimentos que destacam
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a necessidade do atendimento direcionado e espelhado no perfil do trabalhador que procura o SINE. A sugesto de que envolvam todos os atores do processo, inclusive gestores. Somente assim os resultados podem-se efetivar com qualidade, permitindo, inclusive, ampliar a credibilidade no rgo de intermediao. Na regio Sudeste outro representante comenta a importncia de se saber apoiar este trabalhador e de como a poltica pode cumprir o seu papel de ateno perspectiva humana e de cidadania.
Consideraes e Recomendaes
Em linhas gerais, pode-se observar que o Programa SeguroDesemprego ainda no conseguiu consolidar as estratgias de integrao previstas, apresentando, portanto, crticas e sugestes de reestruturao do sistema como um todo ou de parte dele. Para comear, h de se repensar sobre os impactos na efetividade do SPETR o fato de que uma perna do trip do PSD vista de forma distinta das demais, inclusive recebendo muitas vezes mais recursos. Enquanto uma est voltada para o atendimento de um beneficio social, as demais, enquadradas como polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao), no recebem os recursos necessrios para operarem de forma efetiva. Como a poltica passiva predomina em relao poltica ativa, ocorre um desequilbrio no sistema que as administra. Esta forma dbia de concepo e operacionalizao atua sobre fatores importantes de resposta social da poltica. Ao se privilegiar uma parcela dos desempregados nacionais, diferenciados dos demais em termos de atendimento dos servios pblicos, pode-se gerar uma situao de rompimento do princpio da equidade e de integralidade de direitos na prpria concepo da poltica nacional. Porm, so muitos os fatores de integralidade que no esto contemplados mesmo no que se refere ao Benefcio SeguroDesemprego. Embora tenha sua efetividade resolvida em termos
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de crescimento do nmero de desempregados segurados, outras questes relacionadas a redes de capilaridade, parcerias e a qualidade do atendimento ainda no se revelam plenas. Faltam recursos humanos e tecnolgicos para impedir fraudes e a rotina de recusa, que permitiria oferecer mais oportunidades de emprego a este segurado, no existe praticamente. Outras capacidades necessrias para a integralidade tambm so vistas como deficientes. Pode-se confirmar que a complexidade da estrutura organizacional parte explicativa dessas dificuldades, na medida em que so muitas as capacidades a serem formadas e permanentemente realimentadas para dar uma melhor efetividade poltica. Outro elemento a se repensar, em termos de gesto para a integrao, refere-se manuteno das estruturas operacionais dos programas Seguro-Desemprego, intermediao e qualificao ainda como segmentos separados, como departamentos independentes dentro de uma mesma poltica. Acredita-se que no seja fcil proceder a uma reverso cultural drstica em curto prazo. Cabe, entretanto, a uma boa poltica pblica, definir resolues e, ao mesmo tempo, prever e dar as condies necessrias para sua funcionalidade. No mbito da integrao do processo de gesto do Programa Seguro-Desemprego, as recomendaes que surgiram, tanto dos agentes executores como dos usurios, se remetem aos SPETR como um todo. Para aqueles que possuem uma viso mais completa e crtica do sistema e do prprio programa, as sugestes abordam a dificuldade do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda de atuar como uma poltica nica do trabalho, com credibilidade e visibilidade. Sugerem que a poltica apresente diretrizes mais padronizadas e transparentes, integradas e sistmicas em mbito nacional, de forma a repercutir nos estados e municpios. As recomendaes apontam para a necessidade de uma diretriz nica que defina uma estrutura padronizada de
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programas, procedimentos e locais de atendimento, inclusive com layout nico. Tambm foi recorrente a citao sobre a reduo drstica dos espaos de participao dos agentes executores nos ltimos anos, reivindicando a consolidao de processos mais participativos de discusso da poltica, por meio de reunies, seminrios, conferncias regionais e nacionais. Algumas regies pedem at a realizao do Terceiro Congresso Nacional do Sistema Pblico de Emprego. Os estados da regio Sul e da Sudeste destacam fortemente a questo do Sistema nico do Trabalho, com a definio do repasse dos recursos fundo a fundo, permitindo que se reduzam os problemas graves de intempestividade desses recursos que impedem a eficincia e efetividade dos convnios plurianuais nicos. Todos enfatizam que o modelo de repasse dos recursos inadequado, no respeitando processos de planejamento que incluam as especificidades regionais e municipais, impossibilitando o alcance dos resultados e metas esperados. Houve destaque de algumas regies sobre o baixo nvel de articulao do SPETR com ministrios afins s relaes de trabalho, principalmente educao, desenvolvimento social e planejamento. Aes acordadas entre eles, desde o nvel federal ao municipal, permitiriam maior aproveitamento da aplicao dos recursos pblicos disponveis ao trabalhador. H evidente reclamao sobre a ausncia de um sistema de comunicao e informao por parte do MTE com os agentes executores da poltica e demais atores. Neste item inserem-se tanto as relaes operacionais (falta de acesso informao e baixa interatividade), como as de gesto de um sistema nico mais eficiente da poltica. O SIGAE WEB, embora muito esperado, ainda visto com descrdito, pois alegam que h muito tempo est sendo prometido.
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Defendem que o sistema proposto deveria atender todos os agentes executores igualmente (SRTEs e SINEs), que possa ser amigvel com outras bases de informaes sobre trabalho e renda disponveis, e que permita incluir dados do trabalho autnomo, economia solidria, trabalho rural, necessidades especiais, etc. Alguns defendem a criao de sites interativos para tirar dvidas sobre direitos e deveres dos usurios sobre a poltica de emprego e renda e mesmo para capacitar interessados. Quanto aos Convnios Plurianuais nicos, existe controvrsia. H aqueles que o rejeitam por sua estrutura extremamente burocrtica e rgida, sugerindo que sejam substitudos por convnios mais autnomos e independentes, determinados por uma diretriz nacional de mbito estadual e municipal. Neste aspecto, os defensores de polticas municipalizadas so mais contundentes, direcionando os processos para que sejam conduzidos pelos agentes regionais e municipais, inclusive com maior participao dos Conselhos de Trabalho, Emprego e Renda. Contudo, existem aqueles que pedem a reformulao das estratgias operacionais dos CPUs, incluindo ajuste no calendrio de recebimento dos recursos do CPU, de acordo com a dinmica da economia do mercado e o ano letivo, para melhor direcionamento dos recursos. O PNQ tornou-se o programa mais criticado, inclusive sobre sua concepo. As sugestes vo desde a obrigatoriedade da qualificao para o segurado at a maior adequao dos cursos da qualificao profissional s competncias dos arcos ocupacionais. Isto significaria tambm padronizar a nomenclatura dos cursos e definir uma ementa para os mesmos (responsabilidade do MTE), alm de realizar parcerias com empresas para garantir cotas para egressos e estgios. Sugerem ainda a definio de critrios de concesso de auxlio-qualificao; uma maior capacidade para identificao de necessidades de mo de obra por meio de um sistema de informao, vinculando as aes de QSP com a insero no mundo
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do trabalho; e a articulao do QSP com a elevao obrigatria da escolaridade dos trabalhadores. Tambm foi destacada a necessidade de implantar polticas de certificao ocupacional aos trabalhadores. O PlanSeQ recebe anlises dbias, alguns defendendo sua definio como poltica orientadora do PNQ, desde que com plena participao dos CEEs/CMEs na discusso de sua implementao, e outros com crticas pelo fato de o PlanSeQ ter reduzido recursos dos PlanTeQs. sugerido que se crie uma forma mais efetiva para promover e divulgar as aes do PNQ. Tambm foi unnime a demanda pela implantao efetiva dos Observatrios do Trabalho em todas as UFs, garantindo recursos especficos nos planos de trabalho. Sobre o Programa Seguro-Desemprego, a maior recomendao ocorreu em relao a processos de reduo de fraudes, aperfeioando a sistemtica de monitoramento e fiscalizao. No caso do pescador artesanal foi sugerido o batimento dos dados do requerimento com os dados do certificado de permisso de pesca de embarcao e o ttulo de inscrio da Marinha; a incluso no formulrio do pescador nos campos de identificao da embarcao; e a criao de instrumentos de coibio e fiscalizao de fraude, em parceria com rgos competentes (Ministrio Pblico do Trabalho, Promotoria de Justia IBAMA, Polcia Federal, Ministrio da Pesca e Aquicultura). Quanto ao atendimento ao usurio, a grande recorrncia foi sobre a necessidade de se efetivar os procedimentos de integrao do trip de SD/IMO/QSP e a ateno qualidade do atendimento. Entende-se que o aprimoramento do SIGAE WEB, inclusive por forma de interoperabilidade, fundamental para a integrao, assim como a melhor definio de papis, competncias e rotinas para as SRTEs e os SINEs. Um quadro de pessoal mais qualificado e concursado defendido desde o mbito federal at o estadual e municipal. Todos reclamam a capacitao sistemtica e continuada
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direcionada aos atores (conselheiros, gestores e atendentes) como parte imperativa da poltica. Sobre os Conselhos e Comisses Estaduais e Municipais do Trabalho e Emprego, ressalta-se a necessidade de estabelecer mecanismos de articulao permanente das aes, regularizando os CETs e CMTs, com autonomia, garantindo sua participao como rgo deliberativo, assegurando recursos do FAT e de outras fontes para executar as suas polticas.
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Captulo V
Execuo do Programa Seguro-Desemprego
s grandes momentos da ao poltica a politizao dos problemas sociais e a formao dos atores, a deciso, a execuo podem ser importantes fontes de risco (JOBERT & MILLER, 1987). O processo pelo qual uma tenso social se torna poltica cheio de incertezas e passveis de mltiplas interpretaes. A negociao dos interesses sociais, seja polarizada ou plural, ter mltiplas solues, da decorrem os riscos e as incertezas. O Programa Seguro-Desemprego no se enquadra nas situaes em que os grupos sociais so solidrios porque vivenciam o mesmo problema. Ao contrrio, trata de instituir a solidariedade entre grupos sociais diferenciados na hierarquia social, no caso, todos os matizes compreendidos entre aqueles que entendem e acatam a necessidade da proteo social que o Seguro institui em situao de desemprego e os que, no outro extremo, no o percebem como tal, mas como uma benesse que tem, como finalidade ltima, a cooptao, clientelismo puro e simples. A grande soma de recursos e as centenas de milhares de beneficirios destacam o Seguro-Desemprego como uma das polticas sociais de maior abrangncia no Pas e, por isso mesmo, lhe confere tanta visibilidade e o torna objeto dos julgamentos mais diversos, desde os estritamente tcnicos at os morais. Tendo como princpio que a poltica pblica a materializao da ao
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do Estado, o Seguro-Desemprego acaba-se convertendo em uma via de debate e de julgamento do prprio Estado. Nesse sentido, a avaliao da execuo das polticas de insero no trabalho incluiu as percepes de seus atores em todo o processo, dos gestores de alto escalo ao beneficirio, o cliente ltimo da poltica. A opinio deste ganha lugar de destaque, considerando seu ineditismo e as especificidades de sua avaliao, seu ponto de vista nico e diferenciado. Como se vem argumentando, os trs componentes do SPETR sob avaliao gozam de boa imagem junto ao beneficirio, a despeito da baixa efetividade, principalmente da IMO e da QSP, em termos de (re)insero no mercado de trabalho. Os gestores, receptculos cotidianos da cadeia de problemas que surgem em todos os nveis de execuo dessa complexa Poltica de Emprego, possuem uma viso parcial desse processo, de insatisfao reinante, mas nem poderia ser diferente. Na verdade, em todos os nveis de gesto a crtica o tom mais comum, ao contrrio do que predomina entre os clientes da poltica. A preocupao com os aspectos mais concretos, referentes execuo no sentido estrito, aparece mais fortemente nos nveis tcnicos da gesto, justamente os que esto mais prximos dos clientes, como ficou demonstrado na pesquisa qualitativa. Os gestores de nvel mais elevado revelam preocupaes mais abstratas, voltadas aos fundamentos, questo dos recursos, enfim, logstica envolvida na execuo da poltica. Uma preocupao recorrente foi quanto ao que seria um desequilbrio em consequncia da forte canalizao dos recursos ao SD, o que ocorreria em detrimento dos outros componentes, a IMO e a QSP. No necessrio argumentar sobre os limites impostos pelos recursos na execuo de polticas, de modo que a constrio oramentria das polticas ativas a qualificao e a intermediao de mo de obra objeto de questionamentos em diversos nveis de gesto. Principalmente em virtude do distanciamento entre as
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demandas nacionais no que concerne ao trabalho e a respectiva resposta do Estado. Nesse nvel a discusso sobre as dificuldades para operar a integrao traz argumentos ligados forma como o MTE estrutura seus sistemas de comunicao e de bases de dados e atuao por demanda, sem prospeco ou planejamento, nem proatividade. Do ponto de vista dos clientes, os dados amostrais foram marcadamente favorveis, o qual no reduz a importncia dos problemas apontados nos grupos focais, pois so dados de naturezas diferentes, como j se ponderou40. A cada queixa deve ser dado o devido valor como subsdio para o aprimoramento, que finalmente o objetivo da avaliao do SPETR. Mesmo que a pesquisa qualitativa no seja inferencial, deve-se ter em conta que os participantes dos grupos focais so observadores privilegiados, por sua experincia vivida na execuo da poltica nas vertentes pesquisadas, e que na interao com seus pares so instados a manifestar sobre pontos que talvez no lhes ocorresse espontaneamente. So justamente os pontos que necessitam de melhorias no que diz respeito aos temas discutidos em relao poltica de trabalho. E isso tende a ocorrer no espao de discusso dos grupos focais, ao contrrio da entrevista individual. No nvel mais concreto da execuo, este tpico vai abordar a infraestrutura, o atendimento e a integrao sob ponto de vista dos atores. Em seguida, a efetividade das polticas ser discutida com os dados captados junto aos clientes, a grande inovao deste projeto de pesquisa, posto que os dados oficiais j sejam do conhecimento dos gestores que, com base neles, prescrevem a conduo das
40 A coleta de dados de grupos focais tem como grande contribuio ocasionar a tendncia humana de reformular opinies e atitudes na interao com outros indivduos. Contrasta com os dados colhidos em questionrios ou entrevistas individuais, em que o indivduo chamado a opinar sobre assuntos sobre os quais talvez no tenha refletido anteriormente. A diferena bsica que, ouvindo opinies de outras pessoas, comum que ocorra uma mudana de posio, seja elaborando uma nova ou reelaborando a posio anterior durante a discusso do grupo. Quando isso ocorre, pode-se dizer que o grupo focal atingiu seus objetivos.
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polticas de trabalho. O perfil dos clientes das polticas ser descrito, discutindo sua relao com as polticas tendo em conta as caractersticas da PEA. Finalmente, considerando os dados obtidos sobre a execuo, sero feitas as recomendaes pertinentes, para fazer face s questes postas.
A Execuo do Ponto de Vista da Gesto do SPETR

Conforme se discutiu no relatrio consolidado da pesquisa qualitativa, os SINEs so estruturados para que a execuo seja descentralizada, por meio de uma rede de atendimento do servio de intermediao de mo de obra, que tenha a capilaridade devida para o atendimento do maior nmero possvel de trabalhadores nos estados e prefeituras, incluindo a os Conselhos de Emprego e as Centrais Sindicais. As atribuies do SINE e suas nuances operacionais podem levar a interpretaes diversas por parte de cada um dos atores envolvidos, o que talvez explique a dificuldade de se garantir a efetividade e a integrao do SPETR. A atuao em paralelo com o Seguro-Desemprego sendo, ao mesmo tempo, parte integrante do Programa Seguro-Desemprego, tambm abre espao para distintas interpretaes que incidem sobre a execuo da poltica. A atual diviso dos recursos acaba por representar uma nfase no componente que absorve mais recursos, o SD, cujo aumento de oramento no perodo de 2000 a 2007 foi da ordem de 168%, enquanto, no mesmo perodo, para a IMO, o aumento foi de 21% e a qualificao teve queda de 73% (Paiva, 2008). No nvel tcnico de gesto, houve destaque insuficincia de pessoal para realizar a superviso e a avaliao das aes e questionamentos sobre a qualificao do pessoal tcnico para isso, especialmente os terceirizados, tanto no Ministrio como nos Postos de Atendimento nos estados e municpios. Aliando isso instabilidade, devida alta rotatividade de atendentes e
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gestores nas pontas, haveria comprometimento da qualidade dos servios prestados de maneira geral.
Avaliao da Execuo pelo Cliente do SPETR

Ficou claro no conjunto de metodologias de pesquisa que os gestores possuem preocupaes e vises diferentes sobre a execuo da poltica de trabalho em funo de seu nvel de atuao. Ficou claro tambm que o nvel de crtica dos clientes baixo, tendo sido detectada satisfao nos diversos aspectos avaliados, em graus variados, mas predominante. Essa diferena de perspectiva surpreende a muitos gestores, especialmente os mais crticos da poltica e os que vivenciam o sem-nmero de problemas em seus processos, ao mesmo tempo em que se transforma em legitimao aos olhos de seus representantes no nvel poltico. Os resultados aqui apresentados resultaram dos dados obtidos pelas vias qualitativas e quantitativas sobre os vrios prismas da execuo. A segmentao tem funo meramente organizativa, j que em muitos casos no houve um questionamento direto aos pontos que compem os subtpicos que se seguiro: infraestrutura, atendimento, integrao, eficcia e efetividade. Os resultados incluem o delineamento do perfil do cliente-trabalhador, atendendo aos anseios por essa resposta manifestados pelos gestores tcnicos do SPETR, entrevistados na pesquisa qualitativa.
Avaliao da Infraestrutura
IMO Empregadores Na avaliao, para 76% dos empregadores o SINE dispe de boa infraestrutura. Na pesquisa quantitativa foi detectado um alto grau de desconhecimento sobre os servios oferecidos pelo SINE. Com exceo da pr-seleo de candidatos, que pouco mais da metade dos empregadores sabe que existe (55%), os
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demais servios so conhecidos pela minoria: orientao sobre legislao trabalhista (20%); orientao sobre pisos salariais (21%); acompanhamento ps-admissional (23%); orientao de psiclogos ao candidato a vagas (12%). Como ocorreu em relao a todos os fatores pesquisados, a avaliao da infraestrutura est associada ao atendimento inicial, quando o empregador se cadastrou no SINE. A avaliao negativa da infraestrutura ocorreu juntamente com outras avaliaes negativas, por esse motivo deve ser vista como decorrncia de uma percepo global e no dessa caracterstica especificamente, assim como ocorreu com outros fatores analisados. Entretanto, a efetividade da IMO no afetou essa percepo. A comparao entre as regies tambm no indicou diferenas na avaliao da infraestrutura pelos empregadores. IMO Trabalhadores Os postos foram bem avaliados pelos trabalhadores quanto sua estrutura fsica. Em todos os aspectos, mais de 75% avaliaram positivamente os itens sobre a adequao do posto quanto ao: espao fsico, ventilao, iluminao, limpeza e bons banheiros. Esse ltimo item foi o nico aspecto que obteve percentual abaixo de 80%. As salas de espera tambm foram avaliadas como boas por 69% ou timas, 22%. No relatrio nacional sobre os grupos focais, destacaram-se queixas sobre a infraestrutura dos postos de IMO no Rio Grande do Norte e no Maranho. No primeiro, foi criticado o local que teria espao reduzido e inadequado para atender grande demanda e, no segundo, a sugesto de aumento do nmero de postos pelo mesmo motivo. Houve ainda reclamaes sobre a quantidade de atendentes que, por ser reduzida, aumentaria as filas e o tempo de espera. Isso, no entanto, no se generaliza na pesquisa amostral. O tempo
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de espera foi de menos de 15 minutos segundo a maioria dos entrevistados no interior e de at 30 minutos nas capitais. Mesmo assim, o relatrio dos grupos focais citou exemplos de pessoas que teriam se dirigido aos postos antes de amanhecer o dia, como forma de garantir senhas e atendimento mais rpido. Na pesquisa amostral, os trabalhadores indicaram que a sala de espera teria disponibilidade de assentos, gua e caf em um tero dos postos, e apenas gua na maioria dos casos de capitais. A ausncia de gua e caf foi mais frequente no interior, apontada por um tero dos trabalhadores. Instalaes para portadores de deficincia no foram percebidas por quase a metade dos trabalhadores (47%). Nos grupos focais, porm, foi salientado que no Maranho o tratamento dispensado aos portadores de necessidades especiais bom. Qualificao Na pesquisa quantitativa houve poucos relatos de dificuldades de acesso devido localizao do curso ou falta de vale-transporte. Isso significa que os alunos residem em geral prximos aos locais onde se realizam os cursos. Todavia, isso no implica concluir que os cursos esto sendo distribudos de acordo com as necessidades de qualificao. Ao contrrio, so os trabalhadores que residem nas imediaes que aproveitam a oportunidade. Isso confirma a receptividade qualificao j comentada e tambm que os trabalhadores faro qualquer curso que se apresentar, bastando que seja possvel frequent-lo. Na pesquisa quantitativa detectou-se que a forma de conhecimento mais comum dos cursos por intermdio das relaes pessoais, parentes, amigos e conhecidos. Essa foi a forma indicada por metade dos egressos. Aqui se verifica um problema de divulgao, mais forte nas regies Norte e Nordeste. Houve casos de egressos que se inscreveram por acaso, porque perceberam uma
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aglomerao enquanto passavam e, ao constatar que se tratava de um curso, decidiram se inscrever. Isso reverte em prejuzo de atendimento do pblico preferencial definido para a QSP: 75% dos egressos afirmaram que seus cursos receberam alunos de qualquer perfil. Os motivos para isso podem estar relacionados aos atrasos no repasse dos recursos aos estados, que prejudica o processo de formao das turmas de acordo com as definies da poltica de qualificao. Pode significar, ainda, que esse requisito est sendo negligenciado pelas executoras, que terminam por incluir qualquer interessado. Nos grupos focais a questo da divulgao foi discutida, sendo considerada deficiente. Muitos confirmaram o conhecimento dos cursos por intermdio de sua rede de relaes pessoais. A adaptao para portadores de deficincia foi assinalada por 53% dos egressos, enquanto 47% no perceberam essa adaptao. O menor percentual ocorreu no Sudeste (28%). Na pesquisa quantitativa, as instalaes receberam nota mdia de 8,4 numa escala de um a dez, e no variaram nas regies. O curso tinha boa estrutura segundo 85% dos egressos. Um problema de estrutura captado nos grupos focais e confirmado na pesquisa quantitativa foi quanto ao uso de equipamentos. Segundo 31% dos egressos, nem sempre havia acesso a mquinas, ferramentas ou equipamentos quando estes eram necessrios no curso. Alm disso, 48% afirmaram que a quantidade de mquinas, ferramentas e equipamentos nem sempre era suficiente para a quantidade de alunos e o tempo de uso tambm no era suficiente segundo 42%. Nos grupos focais houve depoimentos nesse sentido, por exemplo, a necessidade de compartilhar computadores e os prejuzos causados pela falta de manuteno nos cursos de informtica.
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Benefcio Seguro-Desemprego No caso do Seguro-Desemprego, no houve avaliao da infraestrutura propriamente dita. A avaliao dos diversos rgos onde possvel requerer o SD foi feita por comparao do atendimento e da ocorrncia de problemas no processo de constituio do Benefcio. Os postos do MTE e do SINE so os mais procurados para requerer o SD, 39% e 23%, respectivamente. Em terceiro lugar apareceram os servios locais de atendimentos diversos ao cidado, com 15%, e, em quarto, a CAIXA. A maior parte dos problemas relatados no processo de requerimento foi relativo a documentos do prprio trabalhador ausncia, incorreo, falta de validade, etc. o que denota falta de informao sobre o que necessrio para requerer o Benefcio. Em alguns estados as maiores incidncias de problemas e de necessidade de retornar para completar o requerimento ocorreram na CAIXA. Ainda assim, deve-se salientar que o Seguro-Desemprego conforme os resultados da pesquisa amostral em todo o Pas e tambm dos grupos focais tem baixa incidncia de problemas de estrutura para homologar o Benefcio. No mais, os trabalhadores relatam atrasos para o recebimento das parcelas, porm com baixa incidncia. O Carto do Cidado foi apontado nos grupos focais como um fator que promove facilidade para o recebimento, por aumentar as opes para o saque e prescindir do comparecimento a agncias da CAIXA. Entre os beneficirios que se utilizam das agncias da CAIXA para o saque do SD, percebeu-se que os problemas menos incidentes ocorrem no caso dos que j tinham recebido o SeguroDesemprego em ocasio anterior. Os beneficirios pela primeira vez deparam-se mais frequentemente com problemas, ainda assim, com baixa incidncia. De qualquer forma, a divulgao dos requisitos e procedimentos para exercer o direito ao Benefcio
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pode ser melhorada para reduzir a desinformao e minimizar os problemas de requerimento.
Atendimento
Que o atendimento fundamental para a satisfao com servios algo sabido e conhecido. No servio pblico, a imagem do servidor indolente, descomprometido, que se utiliza de estratagemas para trabalhar menos e pouco envolvido com as demandas do cliente, respondendo a todas sem diferenciaes e com o mnimo esforo parece cristalizada, difcil de mudar. Os sinais, portanto, tendem a ser interpretados dessa maneira e os depoimentos nessa linha so comuns, seja de maneira procedente ou no. Por isso, a melhoria da imagem do atendimento prestado no servio pblico vai requerer esforos adicionais. Classicamente o atendimento entendido como a porta de entrada, o carto de visita, o rosto da instituio. quando ficam evidentes os problemas e as dificuldades dos diferentes sujeitos, cujas razes esto em outras instncias ou momentos, por exemplo, na falta de treinamento do funcionrio; na desinformao do usurio; e/ou no planejamento ineficaz da empresa / instituio (FERREIRA, 2000: 129). O atendimento expressa-se na interseo das lgicas da instituio que o oferece, do atendente e do usurio, em determinadas condies ambientais e instrumentais. O trabalho do atendente de mediao entre as finalidades da instituio e os objetivos do usurio. No trivial exercer tal mediao:
do ponto de vista da instituio, a mediao tende a transformar o atendente metaforicamente nos braos, pernas e cabea da instituio ou modo pelo qual a instituio busca personificar-se, abandonando sua condio de ente abstrato; do ponto de vista do usurio, a mediao tende a uma despersonificao do atendente, ou seja, o atendente deixa de
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ser algum portador de uma identidade singular para encarnar a figura da instituio e, dessa forma, ser responsabilizado pela resposta adequada demanda do usurio; e do ponto de vista do atendente, a mediao tende a ser um momento de gerir interesses nem sempre compatveis e harmnicos, buscando cumprir as tarefas prescritas, evoluir suas competncias, preservar sua sade e construir sua identidade profissional (FERREIRA, 2000, p. 133).
A mediao fundamental na dinmica do atendimento, impactando a satisfao do usurio, a eficincia e o bem-estar dos atendentes e a eficcia e a qualidade do prprio servio. Assim, aferir a qualidade do servio implica decodificar os fatores que subsidiam as diferentes lgicas, no perdendo de vista a globalidade da situao e, sobretudo, evidenciar suas interaes no contexto caracterstico de atendimento (Idem: 133). O nvel crescente de exigncia do cliente (usurio), respaldado pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, institudo em 199041, consequncia do desenvolvimento do sentido de cidadania, de reivindicao de direitos e de demanda de qualidade nos servios prestados. O atendimento no servio pblico no escapa a esse referencial, ao contrrio, torna-se mais sensvel a essas exigncias, uma vez que cobrado como retorno aos impostos pagos pela sociedade e que, em muitos casos, no possui vias alternativas. Por exemplo, a qualificao profissional, para importantes segmentos da populao, somente acessvel pela via pblica. Portanto, a questo do atendimento crucial na execuo da poltica de trabalho e foi objeto de muita investigao no mbito deste projeto. Foram captados dados acerca do atendimento em todas as iniciativas de pesquisa, cujos resultados esto sintetizados neste tpico, mantendo a diviso didtica por tipo de cliente e servio avaliado.
41 Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990.
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IMO Empregadores Para os empregadores o atendimento no cadastramento foi considerado bom (70%) e timo (28%). A infraestrutura de atendimento foi avaliada como boa (76%) e, segundo 62%, os atendentes estavam bem preparados, ou seja, para mais de um tero, os atendentes no estavam bem preparados. Aqui aparece um sinal de que a boa avaliao dos servios e da estrutura de atendimento no se verifica no caso da atuao do atendente. Dos servios oferecidos aos empregadores, no so reconhecidos pela maioria: informaes sobre o SD (77%); preenchimento dos formulrios do SD (78%); orientaes sobre como realizar entrevista de trabalho (81%); apoio para a seleo e convocao de trabalhadores (60%). O recebimento de orientaes sobre a carta de encaminhamento, admitindo ou no o trabalhador, indicada por 56% aponta que quase a metade dos empregadores no detm essa informao crucial para o controle da eficcia da IMO. A satisfao aps o atendimento foi declarada por 69% dos empregadores, de modo que quase um tero no ficou totalmente satisfeito. Diante disso, tratou-se de investigar os que no se mostraram satisfeitos com o atendimento. Por um conjunto de anlises bidimensionais paralelamente a anlises multivariadas, constatou-se que o atendimento inicial, no cadastramento do empregador, o primeiro contato com o SINE, determinante da percepo sobre todos os servios posteriores. A satisfao com o resultado da intermediao est associada e diretamente proporcional avaliao do primeiro contato, o atendimento para o cadastramento, e ao tempo para o cadastramento de vagas. O atendimento inicial confirmou-se como um divisor de guas em termos de satisfao. O bom e o mau atendimento no primeiro contato do empregador com o SINE determinou as avaliaes mais ou menos positivas em relao a todos os processos subsequentes.
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Da anlise de dados depreendeu-se tambm que necessrio flexibilizar o atendimento e a forma como os servios so oferecidos aos empregadores com vistas em atender a especificidades das demandas. Houve algumas diferenas entre as regies e tambm diferenas decorrentes da experincia dos empregadores com os servios. Os empregadores mais informados sobre os servios em geral so os que avaliam melhor o SINE. Salienta-se a importncia do contato inicial e a necessidade de oferecer esclarecimentos e informaes aos empregadores sobre os servios oferecidos. IMO Trabalhadores Apesar de o atendimento ter sido considerado bom (58%) e timo (40%), e de os atendentes estarem bem preparados, de acordo 85% dos trabalhadores, a satisfao aps o atendimento cai para 73%. A satisfao foi menor entre mulheres, negros, pessoas de escolaridade superior completa, desempregados, pessoas em busca do primeiro emprego, com maior tempo de desemprego, e atendidas nos postos de capitais. Logo, a boa recepo no necessariamente leva ao mesmo grau de satisfao com o atendimento. Observando os grupos menos satisfeitos, nota-se que quase todos pertencem queles que enfrentam mais dificuldades de insero no trabalho, caso das mulheres, dos negros, dos que esto h mais tempo em situao de desemprego, dos que buscam o primeiro emprego e dos trabalhadores das capitais. Verificou-se tambm que houve menos satisfao entre os que no conseguiram atingir seu objetivo ao procurar o posto de IMO. Dos que conseguiram o que queriam, 86% disseram-se satisfeitos aps o atendimento. Entre os insatisfeitos, 89% no conseguiram atingir seu objetivo ao procurar o posto de IMO. O caso das pessoas de escolaridade superior distingue-se dos demais. Foi constatado nos grupos focais que as vagas oferecidas nos postos de IMO so vistas como de baixa qualificao e, principalmente, baixa remunerao, trabalhos socialmente
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desvalorizados. Os trabalhadores avaliaram que os postos pblicos no conseguem captar vagas que ofeream melhores salrios ou que sejam direcionadas ao desempregado com maior nvel de escolaridade. Aqui novamente deve ser feita a exceo regio Sul do Brasil. Tanto nos grupos focais quanto na pesquisa quantitativa, os nveis de satisfao so muito mais altos do que os observados nas demais regies. Chega a 80% a satisfao aps o atendimento e a intermediao bem-sucedida conforme 40% dos que foram em busca de vagas de trabalho, resultado que supera em mais de 10% a segunda mais alta, a regio Norte, com 29% de sucesso. Nos grupos focais, algumas crticas do a entender que o atendimento lento e burocrtico e que os atendentes no do a devida ateno aos trabalhadores. Aliando esse dado aos grupos menos satisfeitos captados na pesquisa quantitativa, pode-se intuir que o esse servio no deve ser padronizado. Trazendo as premissas dos pontos de vista envolvidos no atendimento conforme destacado no tpico Atendimento de Ferreira (2000) , observa-se claramente a transferncia do tratamento recebido na IMO instituio. Nota-se tambm a desateno s peculiaridades dos trabalhadores que procuram pelo servio. Parece que o atendimento dispensado no leva em considerao as diferentes dificuldades de insero dos grupos de trabalhadores. A despeito das crticas sobre o tipo de vagas oferecidas e sobre a ineficcia da intermediao, o trabalhador quer encontrar uma colocao e vai recorrer aos postos pblicos de intermediao de mo de obra. A certeza da demanda, em conjunto com a falta de condies de trabalho nos postos, alegada pelos operadores, devido escassez de recursos, no cria o ambiente propcio a mudanas na qualidade do atendimento. Alm disso, o princpio de que a rede pessoal parece ser vista como muito mais eficaz para a obteno da vaga reduz as expectativas e o grau de exigncia para com os servios oferecidos nos postos do SINE, talvez percebidos
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como apenas uma opo a mais. Logo, essa baixa expectativa presente em ambas as partes parece reverter em postura meramente burocrtica, tanto do atendente quanto do trabalhador.
Qualificao
A avaliao do atendimento no mbito da QSP confirma a boa imagem e a receptividade acerca da qualificao social e profissional gratuita, relativa noo consolidada de sua importncia para aumentar a empregabilidade. Nacionalmente o atendimento na inscrio para os cursos foi avaliado como bom (52%) e timo (47%). Para 88%, foram recebidas informaes completas sobro o curso. Assim como se observou em outras instncias do SPETR, o atendimento inicial, na inscrio, determina percepes posteriores sobre aspectos diversos da execuo dos cursos e tambm na ocorrncia de problemas. A busca de solues ocorre no mbito do curso, por intermdio dos instrutores e das secretarias. A soluo dos problemas parcial: menos da metade (43%) afirma ter resolvido completamente os problemas encontrados. Nos grupos focais surgiram pontos relativos temtica dos cursos. Alguns participantes citaram a desconexo dos cursos com a demanda por mo de obra. No Maranho, chegou-se a sugerir que os cursos deveriam ser antecedidos de pesquisas para levantar o tipo de demanda do mercado, em vez de oferecer cursos em reas j saturadas de profissionais. Essa percepo indica que, para que o trabalhador possa estabelecer a ligao do que ir aprender e o mercado de trabalho, deve-se divulgar a forma como so estruturados os projetos de QSP, como: por que aquele curso compe a QSP no estado? Da mesma forma, ele deve ter contato com os dados sobre o mercado de sua regio. A qualificao deve incluir, assim, informaes fundamentadas em pesquisas sobre o mercado de trabalho e tambm discusses sobre a aplicao das habilidades desenvolvidas nos cursos.
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Ainda nos grupos focais, a instituio executora foi citada pelos trabalhadores como fator de credibilidade. Os cursos oferecidos por instituies conhecidas e tradicionais, como o Sistema S, teriam mais aceitao no mercado. Isso confirma que a participao nos cursos, acatada como forma de aproveitar oportunidades, no prescinde da crtica sobre a qualidade dos cursos. Mesmo assim, os cursos foram elogiados e receberam boas avaliaes, o que foi confirmado nas pesquisas quantitativa e qualitativa. Cabe salientar que a avaliao geral do curso em grande parte determinada pela avaliao do instrutor e pelo atendimento na inscrio, mais uma vez confirmando a importncia do contato inicial. A pesquisa qualitativa captou depoimentos importantes no Par sobre intimidaes aos alunos, que envolviam a ameaa de reter o recurso de transporte. Houve queixas tambm de que os beneficirios do Seguro-Desemprego ou os trabalhadores com carteira assinada estariam sendo impedidos de participar da qualificao. Mesmo pontuais, ressalta-se que essas queixas do pistas de aspectos a serem averiguados e esclarecidos nos projetos de QSP.
Benefcio Seguro-Desemprego
No caso do Seguro-Desemprego, o atendimento foi avaliado no requerimento do Benefcio e foi considerado pela maioria como bom (63%) e timo (29%). Os menos satisfeitos foram mulheres, pessoas de escolaridade mais alta e que fizeram o requerimento na CAIXA. Entre as regies, os menores graus de satisfao ocorreram no Sul e no Sudeste. O principal problema no que concerne ao atendimento para requerer o SD diz respeito demora e s longas filas, o que interpretado como falta de pessoal em nmero suficiente, como se
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demonstrou na anlise dos grupos focais. A pesquisa quantitativa confirmou isso. Os motivos da insatisfao, no caso de avaliao negativa do atendimento, foram: a demora no atendimento (69%) e o fato de considerar que o atendente era mal preparado ou maleducado (26%). As regies Norte e Centro-Oeste reclamaram do atendente com mais frequncia (34% e 33%, respectivamente). Nos grupos focais houve depoimentos nesse sentido: de beneficirios que se sentiram destratados e desrespeitados. Entre os pontos que careceriam de melhorias, de acordo com os beneficirios, muitos foram relativos ao atendimento e, em particular, ao da CAIXA. Foram feitas sugestes tambm para ampliar o recebimento para toda a rede bancria e tambm a incluso do encaminhamento para emprego atrelado ao recebimento do Benefcio. Um ponto que chamou a ateno, detectado na pesquisa qualitativa e confirmado na pesquisa amostral, foi quanto alta exigncia do Carto do Cidado pela CAIXA para receber o Benefcio (48%). Esse um percentual muito alto, pois corresponde a quase a metade dos beneficirios interpretando que a CAIXA estaria cobrando o Carto do Cidado para que o saque fosse feito. Como se sabe que essa exigncia no procede, detectou-se ao um problema importante de atendimento que merece averiguao. Aventa-se a possibilidade de que a meno ao Carto, como opo para o recebimento, como forma de facilitar e ampliar as possibilidades de saque, pode estar sendo recebida como uma imposio. Foi baixa a incidncia de dificuldades no requerimento, o que foi atribudo pelos beneficirios foi relativo a: falta de orientao (5%) e falta de informaes sobre a documentao exigida (7%). Na anlise dos dados percebeu-se que a reduo de dificuldades no requerimento e no recebimento do Benefcio deve-se experincia anterior do prprio beneficirio os que foram pela primeira vez relatam mais dificuldades no processo. O fato de possuir e
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utilizar ou no o Carto do Cidado no previne a experincia de problemas no requerimento e recebimento do SD, mas, sim, a experincia anterior. Entretanto, nos grupos focais o Carto do Cidado foi elogiado e citado como algo que facilita o recebimento do Benefcio.
Integrao SDIMOPNQ
O tema da integrao foi discutido em profundidade no relatrio consolidado da pesquisa qualitativa. A idia de funcionamento sistmico, em que cada parte funcione ao mesmo tempo de modo independente e harmnico, sinrgico, est na base da concepo do SPETR. Entretanto, sua execuo no ocorre de maneira integrada e a anlise dos motivos e circunstncias que justificam essa situao foram discutidos no relatrio citado. Logo, aqui a integrao ser tomada como algo que deveria ser dado. Contudo, a partir do que foi coletado sobre a execuo, possvel verificar o quanto a prtica da poltica se distancia do princpio da integrao. Na pesquisa qualitativa ficou claro que para os prprios dirigentes do MTE as estruturas operacionais e de gesto da poltica ainda so ineficientes em termos de integrao. O SPETR, na verdade, funcionaria de maneira fragmentada e o SINE, que deveria ser a entidade responsvel por operar o processo de integrao do SPETR nos estados e municpios, no teria a capilaridade necessria de atendimento, principalmente quando se amplia a clientela do Seguro-Desemprego. Alm disso, no deteria as capacidades exigidas para um trabalho eficiente e efetivo, como redes realmente integradas e operando com eficincia. Desde o nvel de gesto, portanto, a integrao mostrouse problemtica. Assim, na ponta, na execuo, no poderia ser diferente. Percebeu-se nas pesquisas com os clientes que a integrao ocorre de maneira residual, com incidncia muito baixa. Isso denota que as aes integradas ainda no so mais do que excees, esto
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muito distantes de se institurem na prtica. Esse dado no novo e j tem sido objeto das preocupaes em todos os nveis de gesto. No entanto, mesmo entre os trabalhadores, ocorrem manifestaes no sentido da necessidade da atuao integrada. Como exemplo, citam-se os beneficirios do Seguro-Desemprego, entre os quais h os que colocam a IMO como uma forma de aprimoramento do Programa. Houve os que disseram que uma intermediao eficiente tornaria o SD dispensvel; mais de um beneficirio afirmou que o SD nem deveria existir, mas sim processos que facilitassem o acesso ao trabalho no mbito do servio pblico. Portanto, conceitualmente desenvolvida e estabelecida como preceito no SPETR, a integrao possui campo frtil para se desenvolver na prtica, uma vez que objeto de preocupaes em todos os nveis desde algum tempo. Os dados destacados a seguir pretendem contribuir para argumentar nesse sentido. Ser mantida a diviso do texto em tpicos por servio, esclarecendo que no caso dos clientes empregadores esse tema no foi includo. IMO Trabalhadores O comparecimento dos trabalhadores aos postos de IMO foi motivado pela busca por colocao, em 98% dos casos. A busca por informaes sobre cursos de qualificao ou inscrio em cursos representaram juntar 0,3% dos casos e a busca de informaes sobre o SD ou requerimento, 1,4%. Dos trabalhadores que compareceram aos postos do SINE, 71% nunca tinham feito cursos de qualificao. A falta de Qualificao foi a segunda dificuldade de insero no trabalho mais citada (22%), atrs da falta de vagas na rea pretendida (26%). Nos Grupos Focais sobre a IMO, ocorreram queixas sobre a falta de informaes dos cursos de qualificao no momento do atendimento. Mais que a falta de integrao, esse tipo de manifestao confirma que esse conceito est presente entre os trabalhadores.
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A concluso mais importante, neste caso, que os postos de IMO concentram suas atividades quase totalmente para a intermediao propriamente dita, ou seja, no h sinais de integrao no mbito da IMO.
Qualificao
A integrao, no mbito da QSP, pode ser analisada sob trs enfoques. O mais imediato dependeria de uma ao integrada das entidades executoras com os SINEs, que seria o encaminhamento para vagas de trabalho como parte da qualificao. O segundo seria a integrao de fato com o mercado de trabalho e a articulao de experincias prticas como parte da qualificao em parceria com esse mercado. O terceiro seria atrelar definitivamente, na prtica, a QSP a estudos consistentes sobre os mercados de trabalho nas localidades, desde o mbito mais local at o regional. Isso iria requerer obviamente uma mudana de cultura, com foco no planejamento, em vez da execuo meramente burocrtica dos reduzidos e cadentes recursos destinados qualificao. A anlise dos dados captados junto aos egressos tambm confirma a quase inexistncia de integrao. Os indicativos de apoio para conseguir trabalho no mbito do curso ocorreram para 18% dos egressos, dos quais 7% consistiram no encaminhamento para postos pblicos, 6% para vaga, 2% para postos privados e 3% no encaminhamento pelas redes pessoais. Trata-se tambm na QSP de excees e de predominncia de falta de articulao da qualificao com a IMO. A percepo dos egressos resulta de sua vivncia das dificuldades de insero, ao concluir que a qualificao no garante a colocao. Transcreve-se aqui, na ntegra, a concluso do que pensam os egressos que participaram dos grupos focais: as percepes quanto poltica de qualificao profissional demonstram a desconsiderao de elementos que os sujeitos
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da pesquisa compreendem como fundamentais, tais como: a integrao entre as polticas de trabalho e a necessidade de cursos mais prticos e voltados para as demandas do mercado durante o processo de formao dos educandos. Tal sntese constitui mais um argumento no sentido de que a integrao tambm uma demanda dos clientes da poltica de trabalho.
A pesquisa quantitativa sobre o Seguro-Desemprego incluiu questes dos outros dois componentes: IMO e QSP. Sua importncia como fator de integrao est claramente colocada na concepo e na prtica. Por isso, a falta quase total de indcios de integrao consolida as concluses construdas por todas as linhas de pesquisa que compuseram este projeto. Inicialmente, destaca-se que o apoio para conseguir trabalho por postos pblicos, no momento do requerimento do SD, foi afirmado por somente 1% dos beneficirios, ou seja, em um caso a cada 100 houve meno a IMO quando o trabalhador vai requerer o SD. A maior parte no recebeu apoio algum para conseguir trabalho ao passo que, quando ocorre, esse apoio vem, sobretudo, das relaes pessoais, 16%, e do antigo trabalho, 7%. Postos do SINE so indicados por 2%. Deve-se salientar ainda que o SINE desconhecido por 34% dos beneficirios, enquanto 39% j se cadastraram alguma vez e 27% o conheciam mas nunca se cadastraram. Considera-se alta a proporo de trabalhadores que desconhece a existncia do SINE e, se traduzida em nmeros absolutos, resulta em milhes de trabalhadores que nunca ouviram falar dele. Tratase de uma forte lacuna institucional e outro indicador da falta de integrao e ausncia quase total de articulao com a IMO no mbito do SD.
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O encaminhamento para cursos de qualificao no SD tambm foi afirmado por poucos, 17%, sendo 7% pelo ex-patro, 7% por iniciativa prpria ou por indicao de particulares e 3% por postos pblicos. Na pesquisa quantitativa nacional, muitos sugeriram como melhoria que o PSD inclua entre suas aes o encaminhamento para a qualificao. Houve casos, captados nas questes abertas, de beneficirios que investiram os recursos do FGTS em sua qualificao. Porm, menos da metade dos beneficirios fez cursos de qualificao (45%). Os que menos participaram desses cursos foram as pessoas de menor escolaridade e renda. O exemplo, j citado de um egresso do Tocantins, de que os beneficirios do SD estariam sendo impedidos de participar dos cursos representa no apenas uma conduo irregular, mas algo que atenta contra a integrao. Tambm no caso dos beneficirios do SD, a falta de qualificao foi recorrentemente apontada como dificuldade de insero no trabalho. Nos grupos focais, a qualificao foi descrita como fundamental para ampliar ou adquirir conhecimentos em determinada funo, mas so poucos os que sabem que o SINE oferece cursos gratuitos. Assim, o desejo de se qualificar esbarra na falta de condies de participar de cursos que necessitem ser custeados com o Benefcio. Em suma, a despeito de ser o SD o lcus privilegiado da integrao uma vez que seu cliente o trabalhador desempregado e, portanto, cliente natural da IMO e da QSP os dados demonstram o contrrio: a ausncia de articulao no mbito do SD.
Perfil dos Clientes

A pesquisa qualitativa com os gestores, especialmente os de nvel mais tcnico, captou uma forte demanda pelo conhecimento do perfil dos clientes dos trs componentes sob anlise nesta
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pesquisa. Ficou claro que o MTE conhece pouco o usurio final da poltica e os impactos sobre suas vidas e a extenso de sua efetividade. Neste caso, a contribuio vem eminentemente da pesquisa quantitativa, tendo em vista seu alcance inferencial. O perfil detalhado consta nos relatrios finais das trs pesquisas de opinio realizadas junto aos trabalhadores, o qual ser sintetizado para cada caso. O perfil do empregador no foi levantado com detalhes, devendo-se salientar que h campos nos cadastros que poderiam ser utilizados, tanto para empresas quanto para pessoas fsicas. As caractersticas demogrficas dos trabalhadores tambm constam nos cadastros, que foram utilizados como cotejamento da qualidade das amostras. No entanto, como se constatou por diversas vias, o preenchimento dos dados cadastrais necessita de aprimoramentos que evitem lacunas e inconsistncias. Comparando com a PEA, constatou-se que, de modo geral, os clientes no reproduzem o perfil demogrfico da PEA42: idade em torno de 35 anos, quase a metade na faixa de 30 a 49 anos (44%), sexo masculino (56%), escolaridade fundamental incompleta, correspondente a at sete anos de estudos (41%) ou at o ensino mdio incompleto, at 10 anos de estudos (59%). Entre os ocupados, 49% declararam-se de cor branca (49%), percentual mais alto que o de pardos (42%). Os clientes so em geral um pouco mais jovens, de cor parda e de escolaridade mdia completa. Em termos de sexo, na IMO e no SD predominaram os homens e na QSP, a mulheres. A seguir so apresentados os resultados com mais detalhes. IMO Trabalhadores Os trabalhadores que procuraram a IMO so do sexo masculino (54%), com idade mdia de 29 anos, escolaridade
42 PNAD, 2008
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mdia completa (46%), solteiros (55%), no estudantes (75%), declararam-se de classe mdia baixa (50%), sem renda (63%), renda familiar de um a dois salrios mnimos (32%), famlia de trs a quatro pessoas (51%) e de grupo tnico pardo (51%). A menor idade mdia em relao PEA reflete a dificuldade dos mais jovens em obter colocao. So esses os que tendem a ter mais escolaridade, embora menor experincia de trabalho, o que explica as diferenas em relao PEA.
Qualificao
As mulheres predominam entre os clientes da QSP (61%). A idade mdia foi de 31 anos, solteiros (55%), escolaridade mdia completa (49%), no estudantes (74%), declararam-se de classe mdia baixa (52%), renda pessoal e familiar de at dois salrios mnimos (91% e 59%, respectivamente), mais de um tero sem rendimentos (39%), famlias de at quatro pessoas (63%) e de grupo tnico pardo (53%).
O principal distanciamento em relao PEA, no caso da QSP, quanto ao gnero: as mulheres so quase duas a cada trs egressos. Esse dado est relacionado tendncia observada na populao de maior elevao de escolaridade entre as mulheres que, aliada maior desocupao, expressa o alto contingente de egressos sem rendimentos, abrindo espao para que elas predominem nos cursos de qualificao. Benefcio Seguro-Desemprego
Os beneficirios do Seguro-Desemprego so principalmente do sexo masculino (67%), idade mdia de 30 anos, casados (49%), escolaridade mdia completa (38%), no estudantes (82%), declarara-se de classe mdia baixa (46%), sem renda pessoal (54%),
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renda familiar de um a dois salrios mnimos (26%), famlias de trs a quatro pessoas (50%), nenhum dependente menor de 14 anos (42%), sem dependentes acima dessa idade (66%) e de grupo tnico pardo (53%). Se na PEA o sexo masculino predomina, os beneficirios homens tendero a predominar tambm no SD. A idade menor que a da PEA, e a escolaridade mais alta. Assim como a IMO, os jovens so mais vulnerveis ao desemprego e so tambm os que apresentam mais escolaridade, o que explica essa diferena. Alm disso, a elevao da escolaridade dos beneficirios uma tendncia detectada nos dados oficiais.
Eficcia e Efetividade
A eficcia na execuo do SPETR , sem dvida, uma de suas fragilidades e objeto de questionamentos sob todos os pontos de vista. A dvida expressa pelos gestores no mbito do MTE e tambm nos nveis tcnicos sobre a eficcia dos programas bsica quando se avalia uma poltica pblica. A eficincia, a eficcia e a efetividade social conformam uma abordagem de avaliao de polticas pblicas que superam os estudos de custo-benefcio fortemente concentrados nas questes financeiras (Cohen & Franco, 1993). Neste tpico, dois aspectos so destacados ao nvel da execuo, que so a eficcia e a efetividade. Por eficcia se entende o grau de alcance dos objetivos e metas da poltica pblica. A efetividade social refere-se aos impactos da poltica. No caso da IMO, a eficcia verificada pela obteno da vaga de trabalho; na qualificao, se ocorreu de fato o aumento da empregabilidade; finalmente, no caso do Seguro-Desemprego, se este Benefcio cumpre seu papel de garantir meios de sustentao ao trabalhador em situao de desemprego, que seja suficiente em valor e tempo para que ele encontre nova colocao.
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A efetividade decorrer da eficcia, sendo avaliada subjetivamente, com base em dados indiretos e na opinio dos clientes, uma vez que o projeto, por definio, no tem abordagem prospectiva. No caso do SD, a eficcia confunde-se com a efetividade, uma vez que a amostra foi de beneficirios, portanto bem-sucedidos no requerimento e em condies de receber o Benefcio. A efetividade um julgamento multifacetado, que se segue eficcia. No basta conseguir a vaga de trabalho em decorrncia da IMO ou da qualificao, mas necessrio averiguar se esse resultado foi satisfatrio e provocou as mudanas esperadas na condio dos envolvidos, trabalhador e empregador, e em que medida a qualificao social e profissional preparou o trabalhador e melhorou seu desempenho. Para responder sobre a efetividade, possvel utilizar metodologias adequadas que, no entanto, no foram previstas neste projeto. Por isso, os grupos focais sero de grande valia para a discusso da efetividade. IMO Empregadores O retorno do SINE s solicitaes dos empregadores foi avaliado como bom em 71% dos casos. Houve associao desse resultado com a satisfao com o atendimento inicial, com o resultado do atendimento e com a avaliao do preparo dos atendentes. O tempo at o preenchimento das vagas tambm foi considerado bom por 74% dos empregadores. Da mesma forma que o anterior, este resultado est associado avaliao do atendimento inicial e ao retorno do SINE solicitaes. Do ponto de vista do empregador, esses dois resultados so indicativos de boa eficcia. Os trabalhadores encaminhados pelo SINE, todavia, so parcialmente adequados ao perfil das vagas oferecidas segundo a
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maioria dos empregadores (54%), avaliao tambm associada ao atendimento inicial e satisfao aps o atendimento pelo SINE. Entre os empregadores que consideraram insuficiente a quantidade de informaes solicitadas para o cadastramento de vagas, foi maior o percentual dos que declararam que os trabalhadores no so adequados s vagas oferecidas. Neste ponto detecta-se um problema de percepo de eficcia. Para o preenchimento das vagas, uma srie de informaes registrada pelo empregador nos sistemas do SINE. Essas informaes so consideradas suficientes e necessrias pela maioria dos empregadores. Por outro lado, entre os empregadores que consideraram as informaes sobre as vagas como insuficientes acreditam que esse fato diminui a eficcia da intermediao os empregadores indicam que gostariam de fornecer mais dados sobre as vagas que oferecem. Isso sinaliza para a necessidade de flexibilizar o atendimento no que diz respeito aos dados sobre as vagas como um meio de melhorar a eficcia da intermediao. Dos empregadores, 21% disseram que o SINE no preencheu nenhuma das vagas. Para a maioria dos demais (54%) foram preenchidas at 30% das vagas. Esses resultados so sinais claros e objetivos de baixa eficcia. O baixo percentual de preenchimento de vagas relatado pelos empregadores deve ser levado em conta, destacando a incidncia dos que consideraram insuficientes as informaes captadas pelo SINE sobre as vagas e que os trabalhadores encaminhados no correspondem ao perfil dos postos oferecidos. Entre os empregadores que utilizam os servios do SINE h mais tempo, o percentual de vagas preenchidas foi maior. Logo, quanto maior a experincia das empresas na utilizao dos servios do SINE, maior o relato de sucesso na intermediao, seja em relao adequao das vagas ao trabalhador encaminhado ou ao tempo em que ele se mantm na vaga. Essa causalidade no est estabelecida, podendo ser oposta: os empregadores que voltam a
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recorrer ao SINE so os que relatam mais eficcia: possvel que esta determine o retorno do empregador. Corrobora isso o fato de o atendimento inicial ser to importante na avaliao dos processos que se seguem. O empregador que se sente bem atendido retorna ao SINE o que tambm um indicativo de eficcia. A escolaridade mais requerida pelos empregadores a mdia completa, especialmente no Nordeste (52%). Essa postura retrai a demanda. Embora a maior parte dos trabalhadores que procura o SINE seja de escolaridade mdia, as vagas podem no atender s expectativas desse pblico. O SINE no consulta os empregadores sobre as necessidades de qualificao segundo a maioria (54%). Esse um indicador de fragmentao, oposto integrao. A anlise dos dados demonstrou que a satisfao com o atendimento decorre diretamente da ao dos atendentes e da resposta do SINE. A satisfao no est relacionada s especificidades das demandas dos empregadores, mas atitude dos atendentes e ao retorno dado. Nos grupos focais dos trabalhadores, foi reivindicada fiscalizao das empresas que anunciam as vagas. Segundo eles, muitas delas no correspondem forma como so apresentadas no SINE. Sugerem que sejam implementados controles para que sejam cumpridos os acordos feitos quando as vagas so oferecidas, para que no haja discrepncias entre as informaes recebidas do SINE e a realidade encontrada nas vagas. Seria necessrio tambm, ainda conforme os trabalhadores, ampliar as parcerias com as empresas para aumentar a quantidade e os tipos de postos oferecidos. Outro ponto diz respeito s falhas de comunicao entre o SINE e os empregadores. Ocorreram relatos de trabalhadores que foram encaminhados para vagas que j teriam sido
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preenchidas. Essas so questes que contribuem para reduzir a eficcia do SINE. Logo, os problemas de eficcia decorrem, na avaliao do empregador, de falhas na interao do SINE com os empregadores. Objetivamente, os dados so desfavorveis em termos de eficcia, percentual de vagas preenchidas e da adequao dos candidatos a estas vagas, que no se verifica na maioria dos casos. IMO Trabalhadores Trs quartos dos trabalhadores procuram o SINE em busca de colocaes no mercado de trabalho, com efetividade de 26%. Dos restantes, a maior parte (14%) procurou o SINE apenas para inscrever-se para vagas e a efetividade, neste caso, foi de 75%. Orientaes adicionais demanda principal do trabalhador ocorrem em 40% dos casos, sendo mais frequentes as informaes sobre possibilidades de trabalho. Orientaes sobre a importncia da qualificao foram mencionadas por 28%; sobre a importncia de aumentar a escolaridade, 27% foram orientados. Depreende-se dos dados que o atendimento burocrtico e focalizado na demanda do trabalhador. No se detecta proatividade na orientao profissional nem na busca de informaes adicionais que aumentem as chances de colocao. As altas taxas de aprovao decorrem, sem dvida, da falta de outras referncias por parte do trabalhador. Ele se diz satisfeito com as respostas que receber, sem a dimenso das possibilidades da intermediao. Os grupos focais do indcios importantes acerca da eficcia e da efetividade. Nas anlises desses dados, percebeu-se que a IMO foi o servio que mais gerou reclamaes. A principal que a intermediao raramente se efetiva, com exceo para o caso da regio Sul e, em particular, do Paran. Nesse caso, houve muitas manifestaes favorveis ao servio prestado pelo SINE,
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considerando que geralmente conseguem emprego por causa da intermediao realizada pela instituio. Avaliam tambm que os postos de atendimento so de fcil acesso, mesmo para os que residem em reas perifricas. No estado do Paran foi destacado, como aspecto positivo, a existncia de Ruas da Cidadania em diversos bairros, nas quais h agncias do SINE e, sendo assim, o acesso torna-se mais fcil. Mais um detalhe indicado pelos trabalhadores nos grupos focais e que incide sobre a eficcia o fato de ter de dar baixa em um encaminhamento para ter acesso a outro. Para eles, isso contribui para a morosidade da execuo, reduzindo, portanto, a eficcia e a efetividade. O requisito da experincia reivindicado pelos empregadores seria outro fator de constrio de eficcia, especialmente para os que buscam o primeiro emprego. O mesmo pode ser dito sobre as exigncias de escolaridade. A pesquisa confirma que os grupos definidos como prioritrios refletem as principais fragilidades para a colocao no mercado de trabalho, de modo que o Governo, nesse aspecto, est no caminho poltico adequado. Entretanto, a execuo da poltica na ponta, no atendimento e, sobretudo, na satisfao do trabalhador, requer ajustes e tratamento especial de fato para esses grupos. A menor satisfao expressa nesses mesmos grupos indica que falta algo no atendimento, que aumente a confiana e a segurana desse trabalhador. O atendimento burocrtico, que no distingue as peculiaridades do trabalhador, reverte-se em perda de eficcia e impedimento de efetividade. Ficou evidente tambm que a comunicao deve ser aprimorada pelo aumento da iniciativa do SINE em promover a orientao profissional, por um lado, e na comunicao com os empregadores, por outro. Devem ser feitas as gestes e os treinamentos a partir do conceito de integrao e de
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flexibilizao, no sentido de oferecer tratamentos diferenciados, adequados s mltiplas necessidades e formas de demanda de intermediao de mo de obra.
Qualificao
Em relao eficcia e a efetividade, a principal constatao sobre a qualificao diz respeito falta de sequncia e de relao com a experincia de trabalho na temtica dos cursos, dos quais participam os trabalhadores. Verificou-se que o principal fator de motivao para participar dos cursos o aumento das chances de colocao, principalmente entre os mais jovens e os que buscavam o primeiro emprego. Esse talvez seja um dos principais motivos da falta de sequncia dos cursos: 67% foram em reas diferentes do trabalho habitual; 86% no passaram a trabalhar na rea do curso; 72% dos que fizeram outros cursos, aps 2007, disseram que esse novo tambm no foi na mesma rea. Um dado sobre a efetividade que a metade dos egressos sentiu-se preparada para trabalhar de forma autnoma aps o curso. Assim, percebe-se um aspecto pouco favorvel em relao efetividade, tendo em vista que a expectativa mais comum era a de conseguir emprego melhor na rea de trabalho (44%), seguida da expectativa de ter mais oportunidades de trabalho (20%). Entretanto, para 44%, nada mudou aps o curso, ao passo que 24% avaliaram que seus conhecimentos foram atualizados. Nos grupos focais foi discutida a falta de eficcia com base no requisito da experincia por parte dos empregadores. A qualificao somente no garante a colocao, no se reverte em oportunidade de trabalho. Isso levou os trabalhadores a concluir que a experincia seria at mais importante do que a qualificao, a despeito de ser evidente a percepo de que se qualificar estratgico e que a falta disso pode ser a causa da perda de um trabalho ou da dificuldade de conseguir um novo. Assim, no
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se qualificar prejudica a empregabilidade, mas se qualificar no garante a colocao. Um aspecto relativo eficcia quanto s aulas prticas dos cursos. Todas as vias de pesquisa atestam que os egressos julgaram insuficiente a quantidade de aulas prticas. A metade dos egressos no Brasil (50%) avaliou dessa forma. Nos grupos focais, os egressos consideraram que os cursos valorizam mais a teoria em detrimento da prtica. Sugeriram o desenvolvimento de situaes que favoream a prtica, encaminhamento para estgios e parcerias com os empregadores, como forma tanto de atenuar a falta de experincia, que prejudica a efetividade da qualificao, quanto de propiciar a intermediao, alm da j mencionada sugesto de dar preferncia aos egressos na intermediao pblica. A boa avaliao que os cursos tiveram em todos os aspectos pesquisados e o desejo expresso por 94% de realizar cursos configuram uma situao favorvel, de receptividade aos programas de qualificao, denotando ainda a consolidao da importncia percebida entre os trabalhadores da importncia de se qualificar para atender s exigncias do mercado de trabalho. Esse conjunto de resultados atesta baixa eficcia e efetividade do programa de qualificao sob o ponto de vista da insero no mercado de trabalho. Nos grupos focais a tnica em todo o Brasil foi a percepo de que a qualificao no favorece a insero. Juntando isso participao de forma claramente aleatria e sem planejamento, fica comprovado o problema da eficcia e da efetividade nessa rea.
A eficcia dos processos de homologao do SeguroDesemprego est comprovada. A pesquisa amostral demonstra que, em termos proporcionais, foi muito baixa a incidncia de problemas de requerimento e de recebimento, abaixo de 10%.
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Deve-se ressalvar, no entanto, que mesmo os baixos percentuais implicam a ocorrncia de dezenas de milhares de problemas no requerimento e no recebimento do Benefcio e, por isso, no devem ser desprezados. A esse respeito constatou-se que a origem das falhas est na falta de informao por parte do trabalhador e problemas com seus documentos pessoais. No grupo focal, houve queixas relativas s grandes filas e demora no atendimento, corroboradas pela pesquisa amostral, mas que no comprometem a eficcia do processo, conforme reconhecido pelos mesmos trabalhadores que se queixaram na pesquisa qualitativa. O valor do Seguro-Desemprego foi considerado insuficiente por 55% dos beneficirios e a quantidade de parcelas foi avaliada como insuficiente por 54%. A percepo da insuficincia foi maior entre as mulheres, os de mais idade, menor renda pessoal e familiar, por um lado, e maior escolaridade, por outro. Nos grupos focais essas percepes tambm vieram baila, acrescentando que isso obriga os trabalhadores a lanarem mo de alternativas para complementar seus rendimentos, como o mercado informal, prejudicando a busca por nova colocao. Alm disso, diante do argumento de que o valor do SD insuficiente para procurar por qualificao contatou-se, nos grupos focais, que muitos beneficirios desconhecem que por intermdio do SINE possvel ter acesso a cursos gratuitos. Essa informao no repassada, embora haja interesse dos trabalhadores por qualificao. Cabe observar que a avaliao do Benefcio como insuficiente no unnime, pois o percentual dos que o avaliaram como suficiente foi de 35% com relao ao valor e 43% com relao quantidade de parcelas. Esses percentuais no so desprezveis. Entre os que consideraram a quantidade de parcelas insuficiente, 84% indicaram como necessrias at oito parcelas,
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enquanto 5% opinaram que o Benefcio deveria durar at a nova colocao. Os mais jovens e os mais velhos sugerem maior quantidade de parcelas, salientando que esses dois grupos so os que apresentam as maiores taxas de desemprego. A satisfao com o SD afirmada por 63% dos beneficirios. Os menos satisfeitos so as mulheres, os de idade intermediria, os de nvel superior e os de situao econmica menos favorvel. A insatisfao aumenta no caso de experincia de problemas para requerer ou receber o Benefcio. Foram feitas anlises na perspectiva multivariada, buscando verificar qual seria o conjunto de caractersticas que, simultaneamente, influem sobre a satisfao. Percebeu-se que os beneficirios que mais tendem a insatisfao so: os que esto insatisfeitos com a quantidade de parcelas e com o valor; que tiveram mais problemas de documentos para requerer o SD; que no se sentiram bem atendidos no momento do requerimento; que querem aumento da quantidade de parcelas; que tm maior escolaridade; e recebem Benefcios mais baixos. Entre esses, os fatores mais importantes, ou seja, que mais aumentam a chance de satisfao, so as percepes de que a quantidade de parcelas e o valor so suficientes. Um indicador de efetividade o fato de que a maior parte dos beneficirios aponta o SD como meio de manuteno, 41%, percentual que chega a ser maioria entre os de situao econmica menos favorvel. Entre os que citaram apenas um meio de manuteno, o SD aparece em metade dos casos. Logo, a maioria dos beneficirios alia ao SD outros meios de manuteno, especialmente o trabalho eventual (24%) e a ajuda de familiares e amigos (16%). Houve meno nesse sentido nos grupos focais. A necessidade de recorrer a outros meios confirma a percepo da maioria sobre a insuficincia do valor do Benefcio. Outra queixa detectada sobre o SD foi o atraso nas parcelas. Essa percepo no se confirma na pesquisa amostral, segundo a
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qual 90% dos beneficirios recebem suas parcelas pontualmente. Mais uma vez, os 10% que no recebem o benefcio em dia no devem ser desprezados porque representam um problema de escala que, com certeza, compromete o atendimento e sobrecarrega os rgos de requerimento com problemas evitveis. A divulgao, a ampliao dos canais de comunicao e a facilitao do acesso s informaes corretas mostram-se cruciais para melhorar a eficcia do Seguro-Desemprego.
Recomendaes
Considerando os problemas de inconsistncias e ausncia de registros observada ao longo das pesquisas, recomenda-se a melhoria dos controles de alimentao dos cadastros, revendo crticas e obrigatoriedade de preenchimento de informaes cruciais para a gesto do Programa. No foi detectada articulao entre os componentes do Programa Seguro-Desemprego por qualquer ngulo que se observe. Aes de promoo da integrao so urgentes e fundamentais na execuo, para que se observem os princpios que j esto expressos no SPETR. Trata-se, portanto, de uma desconexo entre o que est institudo no marco legal e poltico em relao prtica. O atendimento em todos os nveis o grande problema detectado, com consequncias sobre a satisfao, a eficcia e a efetividade da poltica de trabalho. A circulao de informaes em todos os mbitos mostrou-se falha, sendo mais uma consequncia de um atendimento rotineiro e acomodado no mnimo indispensvel. Isso ficou bem demonstrado com dados e por todas as vias de pesquisa. Este tpico finaliza com as recomendaes que decorrem das anlises de dados relacionadas execuo da poltica de trabalho, mais uma vez segmentando-o em subtpicos para auxiliar a leitura.
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IMO Empregadores O atendimento inicial ao empregador demonstrou ser a principal fonte de aumento ou reduo da satisfao com os servios do SINE. Os dados indicam que o mau atendimento inicial parece desencadear insatisfaes nas fases posteriores. O SINE mostrouse pouco atrativo e no o principal meio de recrutamento de mo de obra. Alm disso, os servios so pouco conhecidos pela maior parte dos empregadores. Na anlise de dados ficou demonstrado que a efetividade da intermediao atua menos sobre a satisfao do empregador do que o atendimento, particularmente o inicial. O retorno s demandas, o preparo dos atendentes e a flexibilizao das informaes captadas para definir o perfil das vagas ofertadas foram fatores de suma importncia para a satisfao do empregador. Ficou claro tambm que os empregadores mais bem informados sobre os servios oferecidos mostraram-se mais satisfeitos. A exigncia de nvel mdio outro fator de retrao, uma vez que limita as possibilidades de atendimento das demandas por mo de obra. Portanto, recomenda-se o reforo do atendimento para torn-lo mais flexvel e adaptado s demandas especficas dos empregadores, tanto no atendimento para a recepo quanto no retorno s solicitaes dos empregadores. Recomenda-se ainda o reforo dos canais de divulgao dos servios oferecidos, ainda desconhecidos pela maioria. IMO Trabalhadores A pesquisa confirma que a combinao de caractersticas expressas nos grupos prioritrios reflete de fato as principais fragilidades para a colocao no mercado de trabalho, de modo que o Governo est no caminho poltico adequado. Todavia, a execuo da poltica na ponta, no atendimento e, sobretudo, na satisfao do trabalhador, requer ajustes e tratamento especial efetivo para esses
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grupos. A menor satisfao expressa pelos grupos prioritrios indica que se deve repensar e reforar o atendimento, de modo que ele no seja uma mera repetio burocrtica de procedimentos. Ele deve estar preparado para adaptar-se s caractersticas e s especificidades dos trabalhadores. Isso implica mais proatividade na IMO no sentido de oferecer orientao profissional em sentido mais amplo, o que deve aumentar a confiana e a segurana do trabalhador no servio. A baixa participao em cursos de qualificao tambm demonstra uma lacuna na execuo da poltica e na questo da insero laboral, pois sabido que a poltica de intermediao inclui o encaminhamento para esses cursos. Detecta-se a outro aspecto a ser reforado.
Qualificao
O egresso da qualificao no reflete as caractersticas do mercado de trabalho no que diz respeito aos aspectos demogrficos. Isso se deve em parte definio dos grupos prioritrios. Os egressos, entretanto, no esto cientes de que seus cursos so dirigidos a esses grupos, o que pode ser sintoma de falha de divulgao ou de execuo. A forma de conhecimento dos cursos deu-se, principalmente, por meios informais, relaes pessoais, e no pelos meios institucionais. A morosidade dos processos e do repasse de recursos contribui para que a divulgao e a execuo no se faam adequadamente. A recomendao que decorre desses resultados relaciona-se gesto dos recursos do programa de qualificao e, em particular, ao reforo da divulgao. Em relao execuo dos cursos, houve incidncia maior de problemas nos que exigiam o uso de mquinas, ferramentas e equipamentos. Constatou-se que nem sempre estavam disponveis na quantidade e no tempo necessrio ao bom andamento das
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atividades prticas. Os egressos foram majoritrios na demanda por mais carga horria de aulas prticas e tambm na sugesto de encaminhamento para estgios. Recomenda-se, assim, a superviso da execuo dos programas de qualificao observando em especial a estrutura dos que requerem o uso de mquinas, ferramentas e equipamentos. Sugere-se ainda o reforo da prtica e a busca de meios de favorecer a prtica com estgios nas empresas. Isso implica estreitamento da interao com os empregadores, por um lado, e com os educandos, por outro. O atendimento na inscrio foi determinante na avaliao dos cursos, no geral e em diversos aspectos pontuais. Assim, salientase a necessidade de atentar para o aprimoramento da recepo do educando, quando este se apresenta para participar dos cursos de qualificao. A falta de sequncia na temtica dos cursos demanda ao no sentido de promover a orientao profissional aos egressos, de modo a aumentar a eficincia dos recursos despendidos, bem como a eficcia e a efetividade da qualificao. Deve-se minimizar os casos de educandos que participam de cursos apenas para no deixar de aproveitar as oportunidades que surgem, desenvolvendo a noo de carreira profissional. Recomenda-se, por fim, a observncia das necessidades de formao profissional afeitas aos estados, com estudos consistentes que subsidiem de fato a programao da qualificao que deve, a seu turno, ser montada verdadeiramente com base nesses estudos.
O principal problema detectado do ponto de vista dos trabalhadores diz respeito a informaes sobre os requisitos e procedimentos para a constituio do Benefcio. A recomendao que se configura com base nisso o reforo dos canais de divulgao e de comunicao com empresas e trabalhadores.
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A comunicao com a CAIXA necessita de aprimoramentos, uma vez que foram detectados pontos de m informao na interao dos beneficirios com essa instituio. Foi tambm com a CAIXA que ocorreram com mais frequncia os problemas nos processos de requerimento do SD. Deve-se rediscutir, ento, a estrutura e os mtodos utilizados para a recepo dos requerimentos. Os aspectos mais criticados foram quanto aos valores e s quantidades de parcelas. Aqui tambm se coloca a necessidade de comunicao, esclarecendo sobre os tetos de valores e parcelas. Configura-se ainda a necessidade de realizar estudos sobre os limites de valor e de tempo de durao do Benefcio, levando em conta o tempo mdio de recolocao.
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Captulo VI
Evoluo do Seguro-Desemprego no Brasil: diagnstico regional e setorial
sse captulo analisa a evoluo do Seguro-Desemprego em termos de desembolsos e seus determinantes, demitidos sem Justa Causa, faixas de valores do Benefcio, tempo de vnculo empregatcio e a distribuio por setores de atividade econmica comparando as regies brasileiras. O perodo compreendido na anlise foi de janeiro de 2005 a fevereiro de 2009, ltimo dado disponvel na ocasio em que este trabalho foi elaborado. Os dados foram obtidos na Base de Gesto do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
O valor emitido pelo Seguro-Desemprego no perodo em questo apresentou crescimento significativo em todas as cinco regies do Brasil, destacando o Norte e o Nordeste com as maiores taxas de variao. Por isso, as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste aumentaram suas participaes no total do Seguro emitido no Brasil no mesmo perodo, enquanto Sudeste e Sul perderam participao nesta comparao. Apesar disto, as alteraes de participao foram marginais, o que revela uma estabilidade na distribuio do Seguro-Desemprego nas regies, sendo que o Sudeste e o Sul ainda concentram a maior parte do Benefcio no Pas.
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As anlises que buscaram verificar os fatores que determinaram a evoluo e o ritmo em que ocorreram revelaram algumas diferenas importantes. Como se ver, o aumento do nmero de beneficirios tem papel fundamental nessa evoluo, embora de forma diferente na comparao das regies. Assim como acontece entre os beneficirios do SeguroDesemprego, a distribuio dos demitidos sem Justa Causa tambm tem um padro bem definido, com concentrao nas regies Sudeste e Sul, e sem significativas alteraes entre os anos de 2005 e 2008. O estudo da taxa de cobertura, entretanto, revela que no Nordeste ocorrem valores que superam os 100%. Isso indica que trabalhadores demitidos em outras regies migram para o Nordeste para requerer o Benefcio. Como o fenmeno na regio Sudeste inverso, os dados apontaram para o fluxo migratrio de trabalhadores demitidos no sentido inverso, do Sudeste para o Nordeste. A distribuio dos beneficirios por faixas de valores do Seguro mostrou-se relativamente semelhante nas diferentes regies: cerca de 80% em todas as regies se concentraram em apenas trs faixas em 2005. Em 2008, todas as regies apresentam uma tendncia ao aumento do nmero de beneficirios em faixas de renda mais elevadas e aumenta a concentrao nas trs faixas salariais mais comuns. A nica exceo regra a alta concentrao de beneficirios nordestinos na primeira faixa salarial (at 1 salrio mnimo) em 2005, que foi revertida em 2008, como ser demonstrado. Do mesmo modo, o nmero de beneficirios por tempo de vnculo apresenta uma alta concentrao em poucas faixas em todas as regies. Em 2005, cerca de 60% dos beneficirios concentramse em duas faixas de tempo de vnculo, cenrio que praticamente repetido em 2008, com pequenas redues nas desigualdades regionais. A nica mudana relevante na anlise de tempo de vnculo, entre 2005 e 2008, diz respeito mudana de contingente
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para outras faixas de tempo de vnculo. De maneira geral houve reduo nas faixas mais elevadas (mais tempo de vnculo) e aumento nas faixas mais reduzidas (menos tempo de vnculo). O resultado disso notado na taxa de rotatividade, que apresentou crescimento em todas as regies entre 2005 e 2008. Ainda assim, ser visto que o padro de distribuio de beneficirios pelas regies, tanto por faixa de renda como por tempo de vnculo, bem estabelecido e no apresenta significativas mudanas entre 2005 e 2008. A distribuio setorial dos beneficirios do Seguro-Desemprego muito bem definida e apresentou mudanas insignificantes entre 2005 e 2008. Trs setores (comrcio, indstria de transformao e servios) concentram aproximadamente 82% dos casos. Na relao beneficirios/quantidade de trabalhadores, todos os setores tambm apresentam relativa estabilidade ao longo dos ltimos anos. A exceo, neste caso, fica por conta da agropecuria, com uma relao altamente oscilante, o que se explica pelo carter sazonal da atividade. Por fim, ser demonstrada a importncia da construo civil e da indstria de transformao no perodo sob anlise, que tiveram evoluo de demitidos sem Justa Causa mais intensa. O fato que ser destacado, neste caso, o ritmo de crescimento dos demitidos, que foi maior do que o do nmero de beneficirios em todos os setores, sem exceo, caracterizando uma queda taxa de cobertura de todas as atividades no perodo.
Diagnstico Regional
Antes de se iniciar qualquer anlise convm esclarecer algumas escolhas adotadas para a construo desta seo. A anlise feita em um perodo relativamente curto: do incio de 2005 at o final de 2008 e, em alguns casos, at o incio de 2009. A explicao para esse procedimento decorre do fato de que uma das sries
201
temporais utilizadas demisses sem Justa Causa mudou sua metodologia de apurao a partir de janeiro de 2005 (passou a no contabilizar contratos temporrios como fazia anteriormente). Em consequncia dessa mudana, optou-se por focalizar a anlise, obtendo-se assim uma maior consistncia analtica. Outro ponto que merece destaque a adoo da mdia mvel em 12 meses em todos os dados primrios utilizados, com o intuito de expurgar, ou ao menos amenizar, a sazonalidade. Eventualmente, quando se julgou necessrio, utilizou-se a anualizao (dados acumulados em 12 meses) das informaes. Nestes casos, os dados foram apresentados como anuais 2005 a 2008 excluindo-se os dados dos dois meses de 2009. O deflacionamento das estatsticas, quando utilizado, foi feito pelo INPC.
Evoluo do Seguro-Desemprego por Regio

Entre os meses de janeiro de 2005 e fevereiro de 200943, o Seguro-Desemprego emitiu cerca de R$ 48,5 bilhes (valores correntes) em Benefcios. Desse total, mais da metade precisamente 52,4% foi concentrada apenas na regio Sudeste. As regies Sul e Nordeste aparecem na sequncia com participaes de, respectivamente, 19,0% e 15,9%. Com resultados bem menores 7,6% e 5,1%, respectivamente , Centro-Oeste e Norte completam a lista da composio do valor emitido pelo Benefcio social no perodo em anlise. Todas as regies apresentaram crescimento real significativo em valor emitido de Seguro-Desemprego entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009. Exemplificando, na comparao ponto a ponto, a regio que apresentou o menor crescimento foi o Sul, com variao de 65,5%. A evoluo mensal das regies nesta varivel pode ser notada no grfico abaixo.
43
Este trabalho foi elaborado em abril de 2009.
20 2 |
Figura Figura 2
700 600
2: Valor emitido de Seguro-Desemprego por regio (mdia mvel em 12 Valor emitido de Seguro-Desemprego por regio (mdia meses), Brasil, 2005-2009 mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2009
R$ Milhes de Fev/09
500 400
300 200
100
0
de z05 fe v06 ab r-0 6 ju n06 ag o06 ou t-0 6 de z06 fe v07 ab r-0 7 ju n07 ag o07 ou t-0 7 de z07 fe v08 ab r-0 8 ju n08 ag o08 ou t-0 8 de z08 fe v09
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
Fonte: Base de Gesto do MTE
Em termos absolutos, a regio Sudeste foi a que mais evoluiu no perodo,
aumentando seu desembolso mensal em R$ 274 milhes (em valores de fevereiro de
Em termos absolutos, a regio Sudeste foi a que as regies Norte 2009). Porm, em termos relativos, as que merecem mais destaque somais evoluiu no perodo, aumentando seu ponto a ponto mensal em Norte teve e Nordeste. Mais uma vez, na comparaodesembolso (jan/05-fev/09), o R$ 274 milhes (em valores de fevereiro de 2009). Porm, em alcanou um crescimento real de 116,5% nas emisses do Seguro, enquanto o Nordestetermos relativos, as que merecem 86,8% neste mesmo quesito.
mais destaque so as regies Norte e Nordeste. Mais uma vez, na comparao ponto a ponto (jan/05Outra forma de visualizar a predominncia das duas regies no crescimento das fev/09), o Norte teve um crescimento real de 116,5% nas emisses emisses pode ser identificada no grfico seguinte. do Seguro, enquanto o Nordeste alcanou 86,8% neste mesmo quesito. Outra forma de visualizar a predominncia das duas regies no crescimento das emisses pode ser identificada no grfico seguinte.
203 154
Figura 3: Variao do valor emitido de Seguro-Desemprego por Figura 3 Variao do valor emitido de Seguro-Desemprego por regio regio (acumulado em 12 meses), Brasil, 2005-2009 (acumulado em 12 meses), Brasil, 2005-2009
0,025
0,02
Taxa de Crescimento
0,015
0,01
0,005
0
ja n06 ar -0 6 m ai -0 6 ju l-0 6 se t- 0 6 no v06 ja n07 m ar -0 7 m ai -0 7 ju l-0 7 se t- 0 7 no v07 ja n08 m ar -0 8 m ai -0 8 ju l-0 8 se t- 0 8 no v08 ja n09 m
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
Fonte: Base de Gesto do MTE Fonte: Base de Gesto do MTE
Considerando a variao percentual ms a ms dos dados de emisso de SeguroDesemprego anualizados44, Norte e Nordeste aparecem durante toda a srie com as maioresConsiderando a variao Sul e Sudeste ms a ms dos dados taxas de crescimento, enquanto percentual apresentam, tambm durante quase toda a srie, uma situao inversa (menores taxas de crescimento).
de emisso de Seguro-Desemprego anualizados44, Norte e Nordeste aparecem durante toda a srie com as maiores taxas de crescimento, Estes resultados fizeram com que a participao das regies Norte, Nordeste e enquanto Sul e Sudeste apresentam, tambm durante quase toda a Centro-Oeste no valor total emitido pelo Seguro-Desemprego aumentasse entre janeiro srie, uma situao inversa (menores taxas de crescimento).
de 2005 e fevereiro de 2009. Respectivamente: de 4,5% para 5,5%, de 15,2% para
Estes resultados fizeram que a participao das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste no valor total emitido pelo Seguroreduziram suas participaes de 53,5% e 19,4%, para 52,4% e 18,3%, respectivamente. Desemprego aumentasse entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009. Ainda que a composio regional tenha se alterado, no se nota uma mudana de padro Respectivamente: de 4,5% para 5,5%, de 15,2% para 16,2% e de de distribuio do Seguro, com as regies do Sudeste e Sul ainda respondendo pela 7,4% para 7,6%. No sentido inverso esto as regies Sudeste e Sul, maior parte do Benefcio o que era de se esperar, haja vista o maior contingente de que reduziram suas participaes de 53,5% e 19,4%, para 52,4% e trabalhadores nestas reas. 18,3%, respectivamente. Ainda que a composio regional tenhase alterado, no se nota uma mudana de padro de distribuio
16,2% e de 7,4% para 7,6%. No sentido inverso esto as regies Sudeste e Sul, que
44 Neste caso, optou-se pela anualizao dos dados devido alta volatilidade dos mesmos na anlise 44 Neste caso, tornando pela anualizao dos dados devido Por se tratar de variaes percentuais de mensal, optou-se a visualizao grfica bastante difcil. alta volatilidade dos mesmos na anlise mensal, tornando a visualizao grficaem janeiro de 2006 e se tratar de variaes percentuais de dados dados anualizados, a srie inicia bastante difcil. Por vai at fevereiro de 2009.
anualizados, a srie inicia em janeiro de 2006 e vai at fevereiro de 2009.
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do Seguro, com as regies do Sudeste e Sul ainda respondendo pela maior parte do Benefcio o que era de se esperar, haja vista o maior contingente de trabalhadores nestas reas.
Determinantes da Evoluo do Seguro-Desemprego por Regio

Como Norte e Nordeste apresentaram as maiores evolues regionais, em termos de emisso de Seguro-Desemprego, cabe explicitar os principais determinantes que levaram as regies a esses DeterminantesConsiderando a existncia depor Regio resultados. da Evoluo do Seguro-Desemprego trs determinantes Como total emitido pelo Seguro-Desemprego valor mdio bsicos doNorte e Nordeste apresentaram as maiores evolues regionais, em termos de emisso de nmero mdio de parcelas e nmero de beneficirios , em das parcelas, Seguro-Desemprego, cabe explicitar os principais determinantes que levaram as regies aa explicao bsica para oacrescimento o aumento ambos os casos esses resultados. Considerando existncia de trs determinantes bsicos do total de beneficirios. Os dois grficos adiante mostram a no nmero emitido pelo Seguro-Desemprego valor mdio das parcelas, nmero mdio de parcelas e nmero de beneficirios , em ambos os casos a explicao bsica evoluo do Seguro e seus componentes.
para o crescimento o aumento no nmero de beneficirios. Os dois grficos adiante mostram a evoluo do Seguro e seus componentes.
Figura4 4: Variaodos determinantes do Seguro-Desemprego, Regio Norte, dos determinantes do Seguro-Desemprego, Figura Variao 2005-2009 Regio Norte, 2005-2009
Variao dos Determinantes do Seguro Desemprego - Regio Norte (Mdia mvel em 12 meses)
220,0 210,0 200,0 190,0 180,0
ndice
170,0 160,0 150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 set/05 nov/05 set/06 nov/06 set/07 nov/07 set/08 mar/05 mai/05 mar/06 mai/06 mar/07 mai/07 mar/08 mai/08 nov/08 jan/05 jul/05 jan/06 jul/06 jan/07 jul/07 jan/08 jul/08 jan/09
Total
Valor da Parcela
Nmero de Parcelas
Beneficirios
205
Figura 5: Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego, Figura 5 Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego, Regio Regio Nordeste, 2005-2009
Nordeste, 2005-2009
Variao dos Determinantes do Seguro Desemprego - Regio Nordeste (Mdia mvel em 12 meses)
190,0 180,0 170,0 160,0
ndice
150,0 140,0 130,0 120,0 110,0 100,0 90,0 set/05 nov/05 set/06 nov/06 set/07 nov/07 set/08 mar/05 mai/05 mar/06 mai/06 mar/07 mai/07 mar/08 mai/08 nov/08 jan/05 jul/05 jan/06 jul/06 jan/07 jul/07 jan/08 jul/08 jan/09
Total
Valor da Parcela
Nmero de Parcelas
Beneficirios
O ndice do total do Seguro-Desemprego chega, em fevereiro de 2009, a 216,5 e
a 186,8 no Norte e Nordeste, respectivamente. Com alta intensidade de crescimento,
O ndice do total do Seguro-Desemprego chega, em fevereiro principalmente no Norte, tambm aparece o nmero de beneficirios, que acaba sendo a de 2009, a 216,5 o resultado no melhor explicao parae a 186,8 total.Norte e Nordeste, respectivamente. Com alta intensidade de crescimento, principalmente no Norte, Os outros dois determinantes tm a seguinte caracterstica no Norte e no tambm aparece o nmero de beneficirios, que acaba sendo a Nordeste: enquanto o valor mdio das parcelas apresenta uma contribuio positiva no melhor explicao para o resultado total.
crescimento do Seguro-Desemprego, o nmero mdio de parcelas permanece quase
enquanto o valor mdio das parcelas apresenta uma contribuio positiva no crescimento do SeguroAs duas regies aparecem com as maiores evolues no nmero de beneficirios Desemprego, o nmero mdio de parcelas permanece quase estvel como mostra o grfico a seguir. contribuindo muito pouco, ora para o crescimento do SeguroDesemprego, ora para o decrescimento dele. As duas regies aparecem com as maiores evolues no nmero de beneficirios como mostra o grfico a seguir.
no Norte e no Nordeste: para o decrescimento do mesmo.
estvel Os outros muito pouco, ora para o crescimento do Seguro-Desemprego, ora contribuindo dois determinantes tm a seguinte caracterstica
20 6 |

157
Figura 6: Evoluo do nmero de beneficirios por regio, Brasil, 2005-2009 Evoluo do nmero de beneficirios por regio, Brasil, 2005-2009 Figura 6
170
160
150
ndice
140
130
120
110
100
6 ou t-0 6
8 ou t-0 8
ja n06 ab r-0 6
ja n08 ab r-0 8
ja n05 ab r-0 5
5 ou t-0 5
ja n07 ab r-0 7
7 ou t-0 7
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
O crescimento bastante significativo: em nmeros-ndice, a regio Norte passa
de 100 (jan/05) para quase 170 (fev/09), enquanto o Nordeste apresenta um resultado de
O crescimento da bastante de ambas as regies terem o nmero de aproximadamente 147 no final srie. Apesar significativo: em nmerosapresenta um resultado de aproximadamente 147 no final da srie. Apesar de ambas as No Norte o que explica o crescimento dos beneficirios , simplesmente, o regies terem o nmero de beneficirios como fatores-chave para grande aumento da quantidade de trabalhadores formais. O ndice em fevereiro de 2009 entender o crescimento do Seguro-Desemprego, essa evoluo chegou prximo de 140 (contra 100 de janeiro de 2005), alm de ser a regio com maior d-se por fatores diferentes.
evoluo neste quesito, como mostra o grfico adiante.
ndice, a regio Norte para entender o crescimento do Seguro-Desemprego, beneficirios como fatores-chave passa de 100 (jan/05) para quase 170 (fev/09), enquanto o Nordeste essa evoluo se d por fatores diferentes.
No Norte o que explica o crescimento dos beneficirios , simplesmente, o grande aumento da quantidade de trabalhadores formais. O ndice em fevereiro de 2009 chegou prximo de 140 (contra 100 de janeiro de 2005), alm de ser a regio com maior evoluo neste quesito, como mostra o grfico adiante.
ja n09
ju l-0
ju l-0
ju l-0
ju l-0
207
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Figura Figura 7
140
7: Evoluo da quantidade de trabalhadores formais por Evoluo da quantidade de trabalhadores formais por regio (mdia mvel 12 meses), Brasil, 2005-2009 regio (mdia mvel em em 12 meses), Brasil, 2005-2009
130
ndice
120
110
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ja n05 ab r-0 5
5 ou t-0 5
ja n06 ab r-0 6
ja n07 ab r-0 7
7 ou t-0 7
ja n08 ab r-0 8
ju l-0 6 ou t-0 6
8 ou t-0 8
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
Na regio Nordeste a explicao do crescimento de beneficirios um pouco
mais complexa. Basicamente so os fluxos migratrios de demitidos sem Justa Causa
Na regio Nordeste a explicao do crescimento de para o Nordeste, originrios de outras regies, principalmente Sudeste, que explicam o
beneficirios um pouco Para complexa. Basicamente dados de aumento no nmero de beneficirios.maiscomprovar isto basta comparar os so os fluxos migratrios da UF de dispensa contra a UF do para o atendimento, duas origens diferentes: de demitidos sem Justa Causa posto de Nordeste, originrios de outras apresentados na prxima tabela. regies, principalmente Sudeste, que explicam o aumento no nmero de beneficirios. Para comprovar A informao de beneficirios da regio de dispensa mostra a quantidade isto basta comparar os dados de duas origens diferentes: da UF de demitida sem Justa Causa naquela regio. Ou seja, no ano de 2008 o Nordeste dispensa contra a UF do posto de atendimento, apresentados na apresentou 1.022.863 casos de demisso sem Justa Causa. J a informao de prxima tabela.
beneficirios da regio do posto de atendimento mostra a quantidade que solicitou o seu
A informao de beneficirios demisso. de dispensa mostra Benefcio no Nordeste, independente do local deda regioOu seja, no ano de 2008, o
a quantidade demitida beneficirios que foram demitidos sem ou Causa em Nordeste apresentou 1.154.715sem Justa Causa naquela regio,Justa seja, no ano de 2008 o Nordeste apresentou 1.022.863 casos de demisso qualquer regio do Brasil, incluindo no prprio Nordeste, e que recebem seu benefcio sem Justa nesta regio. Causa. J a informao de beneficirios da regio do posto de atendimento mostra a quantidade que solicitou o seu Nota-se que o Nordeste apresenta sempre um maior contingente de beneficirios Benefcio no Nordeste, independentemente do local de demisso, segundo a UF dos postos de atendimento do que segundo a UF da dispensa do ou seja, no ano de 2008, o Nordeste apresentou 1.154.715 trabalhador. Isso significa que uma parte dos beneficirios do Nordeste foi demitida em beneficirios que foram demitidos sem Justa Causa em qualquer
outra regio. Como o Sudeste a regio que apresenta uma situao inversa do
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ja n09
ju l-0
ju l-0
ju l-0
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regio do Brasil, incluindo no prprio Nordeste, e que recebem seu benefcio nesta regio. Nota-se que o Nordeste apresenta sempre um maior contingente de beneficirios segundo a UF dos postos de atendimento do que segundo a UF da dispensa do trabalhador. Isso significa que uma parte dos beneficirios do Nordeste foi demitida em outra regio. Como o Sudeste a regio que apresenta uma situao inversa do Nordeste mais beneficirios pela informao da dispensa do que pela informao do posto de atendimento conclui-se que existe um grande fluxo de trabalhadores demitidos sem Justa Causa do Sudeste para o Nordeste. Tabela 1: Dispensa de trabalhadores, Brasil e regies, 2005-2008
ANO BRASIL NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTROOESTE 448.827 493.377 518.384 552.265 427.357 472.071 498.392 530.202 21.470 21.306 19.991 22.063
Informao da Regio da Dispensa (a) 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008 Fonte: SAEG/MTE 5.134.243 5.596.485 5.984.418 6.460.080 5.134.243 5.596.485 5.984.418 6.460.080 0 0 0 0 230.401 265.486 287.224 323.039 232.780 269.495 293.993 333.131 -2.378 -4.009 -6.768 -10.092 792.279 858.020 942.748 1.022.863 882.690 958.573 1.055.618 1.154.715 -90.412 -100.554 -112.870 -131.852 2.686.114 2.912.469 3.150.499 3.412.122 2.611.836 2.826.548 3.048.349 3.286.902 74.279 85.921 102.150 125.220 976.622 1.067.135 1.087.223 1.157.338 979.581 1.069.798 1.088.067 1.155.130 -2.959 -2.663 -844 2.207
Informao da Regio do Posto de Atendimento (b)
Diferena (a - b)
209
Historicamente muitos trabalhadores nordestinos migram para o Sudeste para tentar ganhar a vida. Uma demisso pode ser um dos motivos para fazer com que esses trabalhadores voltem para suas cidades natais. Alm disso, o estmulo para rever a famlia e o menor custo de vida das cidades nordestinas (tornando o poder aquisitivo do Seguro-Desemprego maior) tambm pode justificar a inverso do fluxo. Considerando-se uma anlise anual na comparao 2005 e 2008, o nmero de beneficirios explica 53% do crescimento do Seguro-Desemprego na regio Norte. J na regio Nordeste, esse indicador de 45,3%. Nesta anlise, o principal determinante para o crescimento do Seguro no Nordeste deixa de ser o nmero de beneficirios e passa a ser o valor mdio da parcela, explicando 56,4%. Nas duas regies, o nmero mdio de parcelas tem contribuio negativa para a evoluo do Benefcio entre 2005 e 2008: -1,2% no Norte e -1,7% no Nordeste. O valor mdio da parcela tambm a principal explicao para o crescimento do Seguro-Desemprego na regio Sul que apresentou o menor crescimento na emisso total do Benefcio. Entre 2005 e 2008, o valor mdio da parcela explicou 61,3% do aumento do resultado total do Sul. O nmero de beneficirios somente explicou 33,9% do crescimento no perodo o que era de esperar, haja vista que esta regio apresentou as menores evolues na quantidade de trabalhadores e, consequentemente, no nmero de beneficirios. O grfico a seguir mostra a trajetria do Seguro-Desemprego e seus componentes na regio Sul.
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Figura 8: Variao dos determinantes do Seguro-Desemprego Regio Sul (mdia mvel em 12 meses), 2005-2009
170 160 150 140
ndice
130 120 110 100 90 jan-05abr-05 jul-05 out-05jan-06abr-06 jul-06out-06jan-07abr-07 jul-07out-07jan-08abr-08 jul-08 out-08jan-09
O crescimento da emisso do Seguro na regio Sul fica evidenciado como sendo o menor. O ndice de fevereiro de 2009 no chega a 170, fica em 165,5, o que ocorreu com as outras quatro regies. Nota-se tambm um comportamento mais semelhante entre nmero de beneficirios e valor mdio da parcela, o que no ocorre com Norte e Nordeste. O nmero mdio de parcelas explica 4,9% do aumento do Benefcio no Sul entre 2005 e 2008. Com exceo do Centro-Oeste (1,1%), nas outras regies o nmero mdio de parcelas contribui negativamente para o crescimento do total de desembolsos do Seguro-Desemprego.
Beneficirios e Demitidos sem Justa Causa por Regio

Para entender a distribuio regional do valor emitido pelo Seguro-Desemprego, convm avaliar como se d o comportamento dos beneficirios e dos demitidos sem Justa Causa por regio.
211
Primeiramente, assim como na emisso do SeguroDesemprego, a distribuio dos beneficirios e demitidos tem um padro bastante definido (concentrao nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul) e com pouca alterao nos ltimos anos. No ano de 2005, as regies Sudeste e Sul concentraram aproximadamente 74% dos demitidos sem Justa Causa e 70% dos beneficirios apenas a regio Sudeste engloba mais da metade do total nacional dos dois indicadores. Esses percentuais ficam bastante prximos da participao das duas regies, em 2005, no total desembolsado pelo Seguro-Desemprego, que foi de 72,6%. O grfico a seguir mostra a composio regional dos dois indicadores para o ano de 2005. Figura 9: Demisses sem Justa Causa e beneficirios por regio (em percentuais), Brasil, 2005
100% 90% 80% 70%
% do Total
8,6% 8,6%
19,6%
8,3%
19,1%
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 54,4% 50,9%
13,3%
4,2% Demisses s/ Justa Causa
NORTE NORDESTE SUDESTE SUL
17,2% 17,2%
4,5% Beneficirios
CENTRO-OESTE
No ano de 2008, os resultados foram bastante semelhantes aos de 2005: Sudeste e Sul apresentam, juntas, participao de 72,7%
21 2 |
e 68,8% no total de demitidos sem Justa Causa e de beneficirios, respectivamente. A regio Sudeste responde, mais uma vez, por mais da metade do total nacional nos dois casos. A diferena para 2005 est na diminuio da participao da regio Sul e da regio Centro-Oeste nos dois indicadores. No Sul, enquanto a participao nos demitidos caiu de 19,6% em 2005 para 17,7% em 2008, a participao dos beneficirios foi de 19,1% para 17,9%. No Centro-Oeste as quedas foram, na mesma ordem, de 8,6% para 8,4% e de 8,3% para 8,2%. Ao mesmo tempo, as regies Norte e Nordeste ganharam espao, enquanto a regio Sudeste se manteve praticamente estvel, com pequena variao no nmero de demisses sem Justa Causa. As variaes regionais nos desembolsos do Seguro-Desemprego entre 2005 e 2008 foram condizentes com estas mudanas em anlise. O grfico a seguir mostra a composio regional dos dois indicadores para o ano de 2008. Figura 10: Demisses sem Justa Causa e beneficirios por regio (em percentuais), Brasil, 2008
100% 90% 80%
% do Total
8,4%
17,7%
8,2%
17,9%
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Total
55,0%
50,9%
14,2% 14,2%
4,7% Demisses s/ Justa Causa
NORTE NORDESTE SUDESTE SUL
17,9% 17,9%
5,2% Beneficirios
CENTRO-OESTE
213
A princpio poder-se-ia afirmar que entre 2005 e 2008 houve uma leve descentralizao da emisso do SeguroDesemprego, levando-se em considerao que Norte e Nordeste aumentaram a participao no quadro geral. Entretanto, esta afirmao pode ser falseada considerando-se que o Sudeste praticamente no reduziu a quantidade de beneficirios (perdeu muito pouco na emisso total) e que quase todo o ganho do Norte e do Nordeste foi dado pela perda do Sul. Esta ltima regio perdeu significativa participao tanto no nmero de beneficirios como na emisso total do Seguro-Desemprego. O Sudeste continua centralizando razoavelmente as emisses do Benefcio mesmo com o crescimento do contingente de demitidos do Sudeste solicitando o Seguro no Nordeste. O ponto que chama mais ateno nos dois grficos anteriores diz respeito diferena relativamente alta entre os percentuais de demitidos sem Justa Causa e os beneficirios nas regies do Sudeste e do Nordeste. No primeiro caso tem-se um percentual de demitidos recorrentemente maior do que o de beneficirios. No segundo, tem-se o contrrio, um percentual de demitidos recorrentemente menor do que o de beneficirios. A explicao para este ponto diz respeito aos fluxos migratrios, j abordados na seo anterior. Os dois casos sero tratados em separado. No grfico a seguir pode-se notar que, nos ltimos quatro anos, de 2005 a 2008, a regio Sudeste sempre apresentou uma participao nacional maior em demitidos sem Justa Causa do que de beneficirios, tendo sua maior diferena em 2006, com 4,3%.
21 4 |
Figura 11: Demisses sem Justa Causa e beneficirios (em percentuais), Regio Sudeste, 2005-2008
56% 55% 54%
% do Total
54,4%
54,8%
55,2%
55,0%
53% 52% 51% 50% 49% 48% 2005 2006

Demisses s/ Justa Causa
Total
50,9%
50,5%
50,9%
50,9%
2007 Beneficirios
2008
No Nordeste, tambm nos ltimos quatro anos (2005/2008), nota-se a relao inversa, ou seja, sempre houve uma participao nacional de beneficirios maior do que a de demitidos sem Justa Causa, tendo a maior diferena no ano de 2005, com 3,9%. O grfico a seguir mostra isso.
215
Figura 12: Demisses sem Justa Causa e beneficirios (em percentuais), Regio Nordeste, 2005-2008
20% 18% 16%
% do Total
17,2% 13,8%
17,1% 13,9%
17,6%
17,9%
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Total
13,3%
14,2%
2005
2006
Demisses s/ Justa Causa
2007 Beneficirios
2008
Como j explicitado anteriormente, uma considervel parte dos demitidos sem Justa Causa no Sudeste migra para solicitar o Seguro-Desemprego no Nordeste solucionando essa diferena relativamente alta. Estes indicadores somente revelam estas discrepncias porque eles tm origens distintas: enquanto o nmero de demitidos sem Justa Causa obtido por meio da UF (ou regio) de dispensa, o nmero de beneficirios aqui utilizado obtido por meio da UF (ou regio) do posto de atendimento. tambm esta fonte de informao diferenciada que proporciona um resultado que poderia ser considerado impossvel no prximo indicador a ser analisado. A taxa de cobertura um indicador que faz uma relao entre nmero de beneficirios com demisses sem Justa Causa. Em tese, o limite deste indicador de 100%, uma vez que no pode haver mais pessoas solicitando o Seguro-Desemprego (beneficirios) do que o nmero de pessoas habilitadas a receber
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o Seguro-Desemprego (demitidos sem Justa Causa). Porm, como a fonte de informao dos dois indicadores distinta, e isso pode compreender o movimento geogrfico de trabalhadores, torna-se possvel ultrapassar esta barreira de 100%. o que ocorre com o Nordeste nos anos de 2005 e 2007, quando essa regio apresenta uma taxa de cobertura de 100,5% e 100,4%, respectivamente. Figura 13 Taxa decobertura beneficirios/demisses sem justa causa porJusta Figura 13: Taxa de cobertura beneficirios/demisses sem Causa por regioregio percentuais), Brasil, 2005-2008 (em (em percentuais), Brasil, 2005-2008
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes da Base de Gesto do MTE
Ao mesmo tempo em que o Nordeste apresenta taxas de cobertura bastante
de cobertura bastante elevadas ao longo dos no Nordeste,anos, diminui o elevados: muitos demitidos no Sudeste so beneficirios ltimos o que o Sudeste apresenta as menores taxas de cobertura do Pas. Isso ocorre pelo nmero de beneficirios no Sudeste, fazendo cair a sua taxa de cobertura. mesmo motivo da primeira regio apresentar resultados elevados: Um ponto bastante relevante na evoluo da taxa de cobertura a queda deste muitos em todas as regies Sudeste so beneficirios no Nordeste, ono indicador demitidos no de 2007 para 2008. Isso se deu pelo movimento atpico que diminui demisses semde beneficirios notaxa de crescimento destacair a sua nmero de o nmero justa causa em 2008. A Sudeste, fazendo varivel taxa a 2007 foi de 28,4% para a regio Norte (o maior crescimento) e de 11,8% para a frente de cobertura.
perodo foi de 13,3% a queda deste na regio Norteem todas as regies de 2007 para taxa indicador e de 6,2% na regio Sul. Apesar da queda na 2008. de cobertura ser um movimento anormal, o fato se deu para todas as regies, regionais. caracterizando o problema como um fenmeno nacional e no oriundo de desequilbrios regio Sul (o ponto bastante relevante crescimento dos beneficirios no mesmo Um menor crescimento). J a taxa de na evoluo da taxa de cobertura
elevadas ao longo dos ltimos anos, o Sudeste apresenta as menores taxas de cobertura
Ao mesmo tempo motivo da Nordeste apresentar resultados do pas. Isso ocorre pelo mesmoem que oprimeira regio apresenta taxas
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O dinamismo econmico das regies Sudeste e Sul, com maior contingente de trabalhadores e maior estabilidade dos empregos, fica evidente quando se observa a
Isso se deu pelo movimento atpico no nmero de demisses sem Justa Causa em 2008. A taxa de crescimento desta varivel em relao a 2007 foi de 28,4% para a regio Norte (o maior crescimento) e de 11,8% para a regio Sul (o menor crescimento). J a taxa de crescimento dos beneficirios no mesmo perodo foi de 13,3% na regio Norte e de 6,2% na regio Sul. Apesar da queda na taxa de cobertura ser um movimento anormal, o fato deu-se para todas as regies, caracterizando o problema como um fenmeno nacional e no oriundo de desequilbrios regionais. O dinamismo econmico das regies Sudeste e Sul, com maior contingente de trabalhadores e maior estabilidade dos empregos, fica evidente quando se observa a relao entre beneficirios e quantidade de trabalhadores formais. Neste indicador as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentam resultados significativamente maiores do que as outras duas regies, como mostra o grfico a seguir. regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresentam resultados significativamente
maiores do que as outras duas regies, como mostra o grfico a seguir.
Figura14 Beneficirios/quantidade de trabalhadorespor regio (em 14: Beneficirios/quantidade de trabalhadores formais formais por Figura percentuais), Brasil, 2005-2008 regio (em percentuais), Brasil, 2005-2008
0,027 0,026 0,025 0,024 0,023 0,022 0,021 0,02 0,019 0,018 0,017 0,016
ja n08 ab r-0 8
8 ou t-0 8
ja n05 ab r-0 5
5 ou t-0 5
ja n06 ab r-0 6
6 ou t-0 6
ja n07 ab r-0 7
7 ou t-0 7
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-OESTE
A regio Norte chega a ultrapassar o patamar de 2,6% no final da srie. De
forma geral, enquanto as trs regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste permanecem 21 8 | Polticas Pblicas de Emprego no Brasil praticamente o tempo inteiro acima de 2,2%, o Sudeste e o Sul permanecem abaixo de 1,9% quase toda a srie. Isso revela maior dependncia das trs primeiras regies pelo
ja n09
ju l-0
ju l-0
ju l-0
ju l-0
A regio Norte chega a ultrapassar o patamar de 2,6% no final da srie. De forma geral, enquanto as trs regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste permanecem praticamente o tempo inteiro acima de 2,2%, o Sudeste e o Sul permanecem abaixo de 1,9% quase toda a srie. Isso revela maior dependncia das trs primeiras regies pelo Benefcio social e o maior poderio econmico das duas ltimas regies.
Distribuio dos Beneficirios por Faixa Salarial

O nvel de renda dos trabalhadores um dos fatores determinantes do valor a ser pago pelo Seguro-Desemprego. Assim, importante analisar a distribuio dos beneficirios por faixa salarial e sua evoluo. No ano de 2005, observa-se um padro de concentrao em trs faixas salariais especficas: de 1 a 1,5 salrio mnimo, de 1,5 a 2 salrios mnimos e de 2 a 3 salrios mnimos. Em todas as cinco regies aproximadamente 80% dos beneficirios (os maiores desvios so do Sudeste, com 78,7% e do Sul, com 83,1%) esto englobados nestas trs faixas. As diferenas regionais mais significativas ficam nos extremos da amostra. Quando se trata da faixa at 1 salrio mnimo, nota-se que o Nordeste destoa das demais regies: cerca de 15,5% dos beneficirios nordestinos esto nessa faixa, enquanto as outras regies no ultrapassam 9,6%. Da mesma forma, quando se considera a faixa de mais de 10 salrios mnimos o Sudeste que destoa: 1,4% dos beneficirios da regio se incluem na faixa, enquanto outras regies no ultrapassam 0,7% (Figura 14).
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Figura1615: Beneficirios por faixas salariais e regio (em percentuais), Brasil, Beneficirios por faixas salariais e regio (em Figura 2008 percentuais), Brasil, 2005
100% 90% 80% 70% % do Total 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% NORTE NORDESTE SUDESTE
De 1,01 at 1,50 De 3,01 at 5,00
SUL
CENTROOESTE
At 1,00 De 2,01 at 3,00 Mais de 10,00
De 1,51 at 2,00 De 5,01 at 10,00
Um ponto importante na evoluo da distribuio por faixa de salrios a
reduo macia em todas as regies do percentual de beneficirios concentrados nas
Em 2008, de renda (at um 1 a 1,5 salrio conjunto primeira faixa duas primeiras faixas observa-se 1 e demovimento mnimo). Na de aumentoo elevadas. As trs principais faixas 2008 reduo de 14,7% no perodo. beneficirios de 15,4%, em 2005, para 0,7% em consideradas na anlise de 2005 permanecem as mesmas mais caso, mas todas beneficirios Na segunda faixa, a regio Sul foi a queneste reduziu o percentual deas regies
do contingente por beneficirios que faixas seu contingente de destaque absoluto fica de conta do Nordeste, em reduziu o salariais mais
aumentaram suas concentraes de concentrava 27,4% dos faixas includos na faixa: enquanto em 2005 a regio beneficirios nestasbeneficirios mdia de 83,4%. Com relao s faixas extremas, a desigualdade nessa faixa, em 2008 esse percentual caiu para 14,1% reduo de 13,2% no perodo. ponta de A exceo fica por conta do da faixa de at 1 de renda (mais de 10 participao. maior renda. No caso Sudeste na ltima faixasalrio mnimo, todas as regies reduziram drasticamente seu percentual salrios mnimos), que permaneceu estvel (1,4%) entre os dois pontos no tempo. reduziu outras cinco faixas de na ponta de menor renda crescimento de Em todas assignificativamenterenda, todas as regies apresentarame pouco na de beneficirios: a regio com maior contingente foi o Sul, com 1,5% A transferncia de beneficirios para faixas de renda mais avanadas um dos do total. As outras regies no passaram de 0,9%. No segundo fatores que ajuda a entender o aumento do valor mdio das parcelas entre 2005 e 2008, caso, de mais de 10 salrios mnimos, a regio Sudeste manteve-se principalmente no Nordeste, que teve evoluo considervel neste quesito. no topo com a mesma participao de 2005 (1,4%), mas todas as outras aumentaram sua participao neste quesito, chegando, no Distribuio dos Beneficirios por Tempo de Vnculo mximo, a 0,8% do total de beneficirios.
Assim como o nvel de renda importa para a determinao do valor emitido pelo Seguro-Desemprego, o tempo de vnculo empregatcio tambm contribui para o clculo
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qualquer tempo de vnculo em 2005 (os percentuais so bastante parecidos, com pequenas divergncias quase sempre na regio Sudeste), ao contrrio do que ocorreu nas faixas de salrio extremas do mesmo ano.
Figura Beneficirios por faixas tempo de salariais e regio (em Figura 17 16: Beneficirios por faixasvnculo empregatcio e regio (em percentuais), Brasil, 2005 percentuais), Brasil, 2008
100% 90% 80% 70% % do Total 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTROOESTE
At 2,9 Meses De 6,0 Meses at 11,9 Meses De 24,0 Meses at 35,9 Meses
De 3,0 Meses at 5,9 Meses De 12,0 Meses at 23,9 Meses 36,0 Meses ou Mais
Fonte: Base de Gesto do MTE Em 2008, tem-se um cenrio altamente semelhante ao de 2005: as duas faixas
centrais de tempo de vnculo (de 6 a 11,9 meses e de 12 a 23,9 meses) concentram, em
Um ponto importante na evoluo da distribuio por faixa de salrios a reduo macia em todas as regies do percentual praticamente no ter mudado entre um ano e outro, as diferenas regionais tambm se de beneficirios concentrados nas duas primeiras faixas de renda reduziram. Sudeste e Sul foram as regies com a menor participao nesses perodos de (at 1 e de 1 a 1,5 salrio mnimo). Na primeira faixa o destaque vnculos, com 56,3% docontaenquanto a regio com maior participao neste quesito absoluto fica por total, do Nordeste, que reduziu o seu contingente foi a Norte, com 62,1% do seu total de beneficirios. A semelhanada distribuio de beneficirios de 15,4%, em 2005, para 0,7% em 2008 reduo de 14,7% no perodo. Na segunda faixa, a regio Sul foi a que mais reduziu o percentual de beneficirios includos na faixa: 170 enquanto em 2005 a regio concentrava 27,4% dos beneficirios nessa faixa, em 2008 esse percentual caiu para 14,1% reduo de 13,2% no perodo. Em todas as outras cinco faixas de renda, todas as regies apresentaram crescimento de participao. A exceo fica por conta do Sudeste na ltima faixa de renda (mais de 10 salrios mnimos), que permaneceu estvel (1,4%) entre os dois pontos no tempo.
mdia, 59,4% do total de beneficirios em todas as regies. Alm da mdia
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A transferncia de beneficirios para faixas de renda mais avanadas um dos fatores que ajuda a entender o aumento do valor mdio das parcelas entre 2005 e 2008, principalmente no Nordeste, que teve evoluo considervel neste quesito.
Distribuio dos Beneficirios por Tempo de Vnculo

Assim como o nvel de renda importa para a determinao do valor emitido pelo Seguro-Desemprego, o tempo de vnculo empregatcio tambm contribui para o clculo do valor da parcela e do nmero de parcelas do Benefcio. A importncia da anlise da distribuio desta varivel e de sua evoluo to grande quanto feita por faixa salarial. Assim como na distribuio dos beneficirios por faixa salarial, em relao ao tempo de vnculo o que se percebe uma concentrao em determinados patamares. Em 2005, as regies concentraram, em mdia, 59,7% dos beneficirios nas faixas de 6 a 11,9 meses e de 12 a 23,9 meses. Neste caso, o Sudeste apresentou a menor participao, com 55% aproximadamente, e a regio CentroOeste, a maior participao, com 62,3%. No h uma distribuio regional muito destoante em qualquer tempo de vnculo em 2005 (os percentuais so bastante parecidos, com pequenas divergncias quase sempre na regio Sudeste), ao contrrio do que ocorreu nas faixas de salrio extremas do mesmo ano.
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qualquer tempo de vnculo em 2005 (os percentuais so bastante parecidos, com pequenas divergncias quase sempre na regio Sudeste), ao contrrio do que ocorreu nas faixas de salrio extremas do mesmo ano.
Figura Beneficirios por faixas tempo de vnculo empregatcio vnculo Figura 17 17: Beneficirios por faixas de tempo de e regio (em percentuais), Brasil, 2005 empregatcio e regio (em percentuais), Brasil, 2005
Fonte: Base de Gesto do MTE Fonte: Base de Gesto do MTE
Em 2008, tem-se um cenrio altamente semelhante ao de 2005: as duas faixas
centrais de tempo de vnculo (de 6 a 11,9 meses e de 12 a 23,9 meses) concentram, em
Em 2008, tem-se um cenrio altamente semelhante ao de 2005: as duas faixas centrais de tempo de vnculo (de 6 a 11,9 praticamente no ter mudado entre um ano e outro, as diferenas regionais tambm se meses e de 12 a 23,9 meses) concentram, em mdia, 59,4% do total reduziram. Sudeste e Sul foram as regies com a menor participao nesses perodos de de beneficirios em todas as regies. Alm da mdia praticamente vnculos, com mudado total, enquanto a regio com maior participao neste quesito no ter 56,3% do entre um ano e outro, as diferenas regionais foi a Norte, com 62,1% do seu total de beneficirios. A semelhana da com a tambm se reduziram. Sudeste e Sul foram as regies distribuio menor participao nesses perodos de vnculos, com 56,3% do total, enquanto a regio com maior participao neste quesito foi 170 a Norte, com 62,1% do seu total de beneficirios. A semelhana da distribuio regional para cada faixa de tempo de vnculo em 2008 tambm uma caracterstica herdada da distribuio de 2005 mais uma vez as diferenas regionais nessa anlise so bastante pequenas, comprovadas por desvios-padro insignificantes.
mdia, 59,4% do total de beneficirios em todas as regies. Alm da mdia
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regional para cada faixa de tempo de vnculo em 2008 tambm uma caracterstica herdada da distribuio de 2005 mais uma vez as diferenas regionais nessa anlise so bastante pequenas, comprovadas por desvios-padro insignificantes.
Figura18 18:Beneficirios por faixas de tempo de vnculo empregatciovnculo Beneficirios por faixas de tempo de e regio Figura (em percentuais), Brasil, empregatcio e regio (empercentuais), Brasil, 2008 2008
A nica mudana relevante na anlise de tempo de vnculo, entre 2005 e 2008,
diz respeito mudana de contingente de beneficirios para outras faixas de tempo de vnculo.A nica mudanadois primeirosna anlise de tempo deavnculo, De maneira geral, os relevante nveis, at 2,9 meses e de 3 5,9 meses,
entre 2005 2008, diz aumento mudana de contingente de apresentaram emetodas as regiesrespeitona proporo de beneficirios de 2005 para geral, os dois primeiros nveis, at 2,9 meses e de 3 suas faixas as quase sempre reduo do percentual de beneficirios includos em a 5,9 meses, beneficirios 0,8%, respectivamente. aumentos de 1% ede 2005 para 2008. Nas duas ltimas faixas de tempo,
beneficirios para outras faixas de a 35,9 meses e de 36 e mais, maneira 2008. Nas duas ltimas faixas de tempo, de 24 tempo de vnculo. De mantiveram apresentaram em todas as regies aumento na proporo de excees mais significantes ficam por conta das regies Centro-Oeste e Sul, com de 24 a 35,9 meses e de 36 e mais, mantiveram quase sempre Isso explica porque apenas nas regies Centro-Oeste e Sul o nmero mdio de reduo do percentual de beneficirios includos em suas faixas parcelas contribuiu positivamente para o aumento da emisso total do Seguroas excees mais significantes ficam por conta das regies CentroDesemprego. Nas outras trs regies essa varivel esse nmero mdio teve contribuio Oeste e Sul, com aumentos de 1% e 0,8%, respectivamente. Isso do aumento de desembolso. determinantes explica porque apenas
negativa no aumento do Benefcio, como j fora explicitado na subseo sobre os
nas regies Centro-Oeste e Sul o nmero mdio de parcelas contribuiu positivamente para o A reduo ocorrida no contingente de beneficirios nas faixas de maior tempo de aumento da emisso total do Seguro-Desemprego. Nas outras trs vnculo em trs das cinco regies (incluindo o Sudeste) e o aumento de contingente nas regies essa varivel esse nmero mdio teve contribuio negativa no aumento do Benefcio, como j fora explicitado na subseo 171 sobre os determinantes do aumento de desembolso.
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A reduo ocorrida no contingente de beneficirios nas faixas de maior tempo de vnculo em trs das cinco regies (incluindo o Sudeste) e o aumento de contingente nas faixas de menor tempo de vnculo em todas as regies ajudam a entender a evoluo do prximo indicador a ser discutido: a taxa de rotatividade. A taxa de rotatividade, segundo o MTE, mede o percentual dos trabalhadores substitudos mensalmente em relao ao estoque faixas de menorprimeiro dia do ms,as regies ajudam a entenderea setorial. vigente no tempo de vnculo em todas em nvel geogrfico evoluo do prximo indicador a ser discutido: a taxa de rotatividade. obtido utilizando o O clculo da taxa de rotatividade mensal menor taxa de rotatividade, segundo oadmisses e percentual dos trabalhadores A valor entre o total de MTE, mede o desligamentos sobre o total de empregos no primeiro dia do ms. Assim, do ms, em substitudos mensalmente em relao ao estoque vigente no primeiro diaespera-se que uma tendncia de reduo no tempo de vnculo nas regies, nvel geogrfico e setorial. O clculo da taxa de rotatividade mensal obtido utilizando entre valor e 2008, resulte em uma maior taxa de total de empregos no o menor2005 entre o total de admisses e desligamentos sobre orotatividade nas mesmas do ms. Assim, espera-se que uma tendncia exatamente isto primeiro diaregies no mesmo perodo de tempo.de reduo no tempo de que o grfico a seguir evidencia. vnculo nas regies, entre 2005 e 2008, resulte em uma maior taxa de rotatividade nas
mesmas regies no mesmo perodo de tempo. exatamente isto que o grfico a seguir evidencia.
Figura 19: Taxa de rotatividade por regio (em percentuais), Figura 19 Brasil, 2008 Taxa de rotatividade por regio (em percentuais), Brasil, 2008
5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% 2005
NORTE
4,8% 4,6% 4,2% 3,9% 3,6% 4,0% 4,5% 4,1% 3,7% 4,0% 3,8% 4,6% 4,2% 4,2% 4,5% 4,1%
3,2% 3,2%
3,3% 3,3%
3,3% 3,3%
3,5% 3,5%
2006
NORDESTE SUDESTE
2007
SUL
2008
CENTRO-OESTE
Trs regies Norte, Nordeste e Sudeste apresentaram crescimento contnuo
(ano a ano) na taxa de rotatividade, alcanando seus maiores patamares em 2008: 4,2%, 3,5% e 4,1%, respectivamente. As regies Sul e Centro-Oeste tambm alcanaram seus maiores patamares em 2008, porm a progresso desde 2005 foi -DeSemprego | 225 Avaliao Externa do Programa Seguro oscilante. Estas duas regies tambm se caracterizam por apresentarem as maiores taxas de rotatividade em todos os anos, chegando a 2008 com resultados de 4,5% (Sul) e 4,8% (Centro-Oeste).
Trs regies Norte, Nordeste e Sudeste apresentaram crescimento contnuo (ano a ano) na taxa de rotatividade, alcanando seus maiores patamares em 2008: 4,2%, 3,5% e 4,1%, respectivamente. As regies Sul e Centro-Oeste tambm alcanaram seus maiores patamares em 2008, porm a progresso desde 2005 foi oscilante. Estas duas regies tambm se caracterizam por apresentarem as maiores taxas de rotatividade em todos os anos, chegando a 2008 com resultados de 4,5% (Sul) e 4,8% (CentroOeste). Uma explicao bastante plausvel para este padro o grande peso das atividades agropecurias nestas duas regies. A atividade agropecuria caracteriza-se pela alta taxa de rotatividade em relao s demais atividades, devido ao seu carter sazonal. Este ponto ser abordado na prxima seo que trata dos aspectos setoriais dos beneficirios. O ponto importante de ser notado na taxa de rotatividade, mais do que sua evoluo ou as razes para determinadas regies apresentarem nmeros mais elevados, a manuteno de um padro bem definido das taxas por regio. Em todos os anos, a relao de grandeza entre as regies a mesma, comeando pelo Centro-Oeste e terminando no Nordeste, e as taxas regionais apresentam flutuaes semelhantes entre si todas variaram pouco, praticamente na mesma proporo.
Diagnstico Setorial
Nesta seo, de maneira geral, adota-se a preocupao de analisar a evoluo dos beneficirios e de alguns outros indicadores do mercado de trabalho por setores de atividade. A classificao utilizada a do IBGE, que engloba nove setores de atividades diversos: administrao pblica, agropecuria, comrcio, construo civil, extrativa mineral, indstria de transformao, servios, servios industriais de utilidade pblica e outros. Para a presente anlise decidiu-se excluir dois desses setores: administrao pblica e outros.
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O setor outros, alm de apresentar dados residuais (que no foram encaixados nos outros oito setores), no permite chegar a qualquer concluso concreta, uma vez que ele engloba todas as outras atividades que no foram contempladas nos demais setores. uma rubrica que representa vrios setores, que no permite comparaes e concluses. O setor de administrao pblica foi excludo por no apresentar um comportamento similar aos demais em termos de beneficirios, demitidos e quantidade de trabalhadores. Isso ocorre devido a caractersticas bastante peculiares do setor: admisso por concurso pblico ou por contrato temporrio em casos emergenciais, no existncia de demisso sem Justa Causa, aposentadorias em massa (quando vrios funcionrios admitidos pelo mesmo concurso pblico aposentam-se ao mesmo tempo) e outras.
Beneficirios por Setor

A distribuio setorial do nmero de beneficirios no Brasil bastante definida e com poucas variaes ao longo dos ltimos anos. Trs setores especficos comrcio, indstria de transformao e servios representam, juntos, cerca de 82% do total de beneficirios no Brasil, durante o quadrinio 2005-2008. Este um resultado bastante plausvel levando-se em considerao que esses mesmos trs setores so os maiores empregadores. Essa diviso pode ser notada com clareza no grfico a seguir.
227
beneficirios no Brasil, durante o quadrinio 2005-2008. Este um resultado bastante plausvel levando-se em considerao que esses mesmos trs setores so os maiores empregadores. Essa diviso pode ser notada com clareza no grfico a seguir.
Figura20 Composio setorial dos beneficirios (mdia meses), Figura 20: Composio setorial dos beneficirios (mdia mvel em 12 mvel Brasil, em 12 meses), Brasil, 2005-2008 2005-2008
100% 90% 80% 70% % do Total 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007
COMRCIO EXTRATIVA MINERAL SERVIOS
2008
AGROPECURIA, EXTR. VEGETAL, CAA E PESCA CONSTRUO CIVIL INDSTRIA DE TRANSFORMAO SIUP
Os setores de extrativismo mineral e de servios industriais de utilidade pblica
apresentam participaes muito pouco significativas no total de beneficirios 0,4%,
Os setores e 2008, cada. Os setores que apresentaram os maiores ganhos em em mdia, entre 2005 de extrativismo mineral e de servios industriais de utilidade pblica 2005 e 2008, participaes civil (+0,6%) e a termos de participao, entre apresentam foram a construo muito pouco significativas no total de beneficirios 0,4%, em mdia, entre indstria de transformao (+0,5%). Isso intuitivamente identificvel observando-se o 2005 a seguir, cada. esses dois setores apresentaram os evolues no ndice grfico e 2008, em que Os setores que apresentam as maioresmaiores ganhos civil (+0,6%) e a indstria de transformao alcanaram um ndice de 160 neste ltimo ms. (+0,5%). Isso intuitivamente identificvel observando-se o grfico a seguir, em que esses dois setores apresentam as maiores evolues no ndice do nmero de beneficirios entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009. Ambos alcanaram um ndice de 160 neste ltimo ms. em termos beneficirios entre janeiro de 2005 e fevereiro a 2009. Ambos do nmero dede participao, entre 2005 e 2008, foramde construo
174
22 8 |
Figura 21: Evoluo do nmero de beneficirios por setor (mdia Figura 21 Evoluo do nmero de beneficirios por setor (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008 mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008
160 150 140 130 120 110 100 90
ju l-0 5 ou t-0 5 6 ou t-0 6 ju l-0 7 ou t-0 7 8 ou t-0 8 ja n05 ab r-0 5 ja n06 ab r-0 6 ja n07 ab r-0 7 ja n08 ab r-0 8 ja n09 ju l-0 ju l-0
ndice
Os trs setores que tiveram os menores crescimentos no grfico acima servios
industriais de utilidade pblica, agropecuria e comrcio tambm foram os que
Os as maiores perdas em tiveram os menores crescimentos apresentaram trs setores que termos de participao no total de beneficirios no 2005 e 2008. A agropecuria reduziu sua participao utilidade pblica, entre grfico acima servios industriais de em 0,6%. J o comrcio agropecuria e comrcio enquanto os foram os que apresentaram as reduziu sua participao em 0,5%, tambm servios pblicos diminuram em 0,1%.
maiores perdas em termos de participao no total de beneficirios Um indicador relevante que pode ser extrado do nmero de beneficirios e que entre 2005 e 2008. A agropecuria reduziu sua participao em j foi abordado anteriormente a relao beneficirio/quantidade de trabalhadores 0,6%. J o comrcio reduziu sua participao em 0,5%, enquanto formais. Os setores apresentam, como um todo, alta estabilidade neste indicador. os servios pblicos diminuram em 0,1%.
Alguns em maiores patamares, como o caso da construo civil, em torno de 3,5%, e
Um indicador relevante que pode ser mineral, em torno de 1%, outros em menores nveis, como o caso do extrativismo extrado do nmeroe beneficirio/quantidade de trabalhadores formais. especfico merece maior ateno neste indicador: a agropecuria.
Os setores apresentam, como um todo, alta estabilidade neste indicador. O setor agropecurio se caracteriza por atividades sazonais e que variam de Alguns em maiores patamares, como o caso da construo acordo com os perodos de plantio e de colheita das safras. Do mesmo modo ocorre com civil, em torno de 3,5%, e outros em menores nveis, como o a pesca e com a caa, em que existem perodos especficos para a prtica da atividade caso do extrativismo mineral, em torno de 1%, e dos servios com o intuito de minimizar os impactos ambientais e nas espcies de animais. Tendo em industriais de utilidade pblica, em torno de 0,5%. Porm um
de beneficirios e que j foi abordado anteriormente a relao dos servios industriais de utilidade pblica, em torno de 0,5%. Porm um setor em
229 175
setor em especfico merece maior ateno neste indicador: a agropecuria. O setor agropecurio caracteriza-se por atividades sazonais e que variam de acordo com os perodos de plantio e de colheita das safras. Do mesmo modo ocorre com a pesca e com a caa, em que existem perodos especficos para a prtica da atividade com o intuito de minimizar os impactos ambientais e nas espcies de animais. Tendo em vista a relao beneficirios/quantidade dessa atividade entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009, apresenta-se uma oscilao constante que pode ser vista no grfico a seguir.
vista a relao beneficirios/quantidade dessa atividade entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009, apresenta-se uma oscilao constante que pode ser vista no grfico a seguir.
Figura 22: Beneficirios/quantidade de trabalhadores por setor Figura 22 Beneficirios/quantidade de trabalhadores por setor (mdia mvel (mdia mvel em 12 meses), Brasil, 2005-2008 em 12 meses), Brasil, 2005-2008
22% 21% 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3%
ou t-0 8 ou t-0 5 ja n06 ab r-0 6 ja n08 ab r-0 8 ja n05 ab r-0 5 ou t-0 7 ju l-0 6 ou t-0 6 ja n07 ab r-0 7 ja n09 ju l-0 8 ju l-0 5 ju l-0 7
AGROPECURIA, EXTR. VEGETAL, CAA E PESCA
Esta mudana constante se d pouco pela variao do nmero de beneficirios e
muito pelas constantes mudanas na quantidade de trabalhadores formais que, neste setor, tem frequentes alteraes parad-see para menos ao longo do nmero Esta mudana constante mais pouco pela variao dos meses em questo. A taxa de rotatividade,pelas constantes mudanas na quantidade de beneficirios e muito provavelmente, um indicador melhor para entender por parapara os ltimos quatro anos. setor mais e para menos esta trabalhadores formais que,O grfico a seguir mostra a taxa de rotatividade de dinmica no setor agropecurio. neste setor, tem frequentes alteraes
ao longo dos meses em questo.
23 0 |
A taxa de rotatividade, provavelmente, um indicador melhor para entender esta dinmica no setor agropecurio. O grfico a seguir mostra a taxa de rotatividade por setor para os ltimos quatro anos. Figura 23: Taxa deTaxa de rotatividade por setor, Brasil,2005-2008 rotatividade por setor, Brasil, 2005-2008 Figura 23
30%
26,2% 29,5%
25% 20%
15,3%
15% 10% 5% 0% 2005 2006
13,8%
7,6% 3,6%
7,4% 3,6%
7,4% 3,7%
7,4% 3,9% 3,6% 1,8% 1,4% 3,6%
3,2% 2,0% 1,3% 3,1%
3,2% 1,9% 1,4% 3,3%
3,2% 1,7% 1,5% 3,4%
2007
2008
O setor agropecurio aparece sempre com as maiores taxas de rotatividade entre
os setores de atividade. No ano de 2008, esse indicador chegou a 29,5%. O segundo
O setor agropecurio aparece no apresenta um resultado nem setor em taxa de rotatividade, a construo civil, sempre com as maiores taxas da rotatividade entre os setores de atividade. rotatividade de prximo de agropecuria. Em 2005, a construo civil chegou a ter umaNo ano de 2008, esse seria esperada uma maior rotatividade segundo setor vez taxa 7,6%. Tambmindicador chegou a 29,5%. O nessa atividade, umaem que os de rotatividade, a construo civil, tm prazos para incio e trmino. empregos nela dependem de construes queno apresenta um resultado nem prximo da atividades apresentaram resultados bem mais comuns Enquanto isso, as outrasagropecuria. Em 2005, a construo civile maior rotatividade nessa apresentadas na seo anterior.
chegou a ter uma rotatividade de aspecto, com as seria esperada estveis, inclusive sendo parecidos, neste 7,6%. Tambm dinmicas regionais atividade, uma vez que os empregos nela dependem de construes que tm prazos para incio e trmino. Demisses sem outras atividades Enquanto isso, asJusta Causa por Setor apresentaram resultados bem mais O crescimentoestveis, inclusive sendo parecidos, neste aspecto,e comuns e no nmero de demitidos sem Justa Causa, entre janeiro de 2005 fevereiro de 2009, foi destacadamente maior no setor deseo anterior. com as dinmicas regionais apresentadas na extrativismo mineral como
pode ser observado no grfico abaixo45.
45
231
Neste caso, optou-se pela anualizao dos dados devido alta volatilidade na anlise mensal, tornando
Demisses sem Justa Causa por Setor

O crescimento no nmero de demitidos sem Justa Causa, entre janeiro de 2005 e fevereiro de 2009, foi destacadamente maior no setor de extrativismo mineral como pode ser observado no grfico abaixo45. Figura 24: Quantidade de demitidos sem Justa Causa por setor (acumulado em Quantidade de demitidos sem Justa Causa por setor Figura 24 12 meses), Brasil, 2006-2009 (acumulado em 12 meses), Brasil, 2006-2009
170 160 150 140
ndice
130 120 110 100 90 80
Os servios industriais de utilidade pblica e os servios tambm tiveram um
crescimento contnuo e pouco voltil no ndice de demitidos sem Justa Causa no
Os servios industriais de 2005 x pblica e os servios perodo. Considerando os resultados anuaisutilidade 2008 , a construo civil, a ndice de demitidos 34,8% e 32,2% respectivamente. nmero de demitidos: 62%,sem Justa Causa no perodo. Considerando os
tambm transformao os servios tiveram as maiores taxas voltil no indstria de tiveram um e crescimento contnuo e poucode variaono resultados anuais 2005 a 2008 , a construo civil, a indstria de O mais importante a ser notado neste caso que entre um ano e outro (2005 e transformao e os servios tiveram as maiores taxas de variao 2008) a taxa de crescimento dos demitidos sem Justa Causa foi maior do que a taxa de no nmero de demitidos: 62%, 34,8% e 32,2% respectivamente.
crescimento do nmero de beneficirios, em todos os setores, sem exceo. Em alguns essa diferena foi mais intensa, em outros dados devido em todos os casosanlise resultou 45 Neste caso, optou-se pela anualizao dos menos. Mas alta volatilidade na isso mensal, tornando visualizao grfica como difcil. Por estarmos grfico de dados em reduo daataxa de cobertura,bastantepode ser notado no tratando adiante. anualizados, a
srie inicia-se em janeiro de 2006 e vai at fevereiro de 2009.
23 2 |
ju l-0 6 se t- 0 6 no v06 ja n07 m ar -0 7 m ai -0 7 ju l-0 7 se t- 0 7 no v07 ja n08 m ar -0 8 m ai -0 8 ju l-0 8 se t- 0 8 no v08 ja n09

ja n06 m ar -0 6 m ai -0 6
O mais importante a ser notado neste caso que entre um ano e outro (2005 e 2008) a taxa de crescimento dos demitidos sem Justa Causa foi maior do que a taxa de crescimento do nmero de beneficirios, em todos os setores, sem exceo. Em alguns essa diferena foi mais intensa, em outros menos. Mas em todos os casos isso resultou em reduo da taxa de cobertura, como pode ser notado no grfico adiante. Figura 25 Taxa de cobertura (beneficirios/demitidos sem Justa Causa) por Figura 25: Taxa de cobertura (beneficirios/demitidos sem Justa setor, Brasil, Causa) por setor, Brasil, 2005-2008 2005-2008
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007
96,5% 90,7% 85,9% 73,7% 0,8 74,3% 73,8% 75,9% 64,3%
87,8% 0,8
89,4% 85,3% 81,7% 0,8 73,8% 76,3% 71,5% 76,4% 63,4% 0,7 71,7% 69,9% 72,8% 53,2%
71,9% 62,4% 58,8%
2008
A taxa de cobertura da construo civil, que j era baixa em 2005 (64,3%),
reduziu-se ainda mais, chegando a 53,2% em 2008, o que representa uma variao relativa A taxa de no perodo da construo civil, de todas.era baixa em de -17,3% cobertura a maior (em mdulo) que j As outras duas
2005 (64,3%), reduziu-se ainda mais, taxa de cobertura no perodo foram atividades que apresentaram as maiores quedas na chegando a 53,2% em 2008,a
o que representa uma variao relativa de -17,3% no na taxa de extrativa mineral (-5,9%) e indstria de transformao (-4,4%). A queda perodo, a maior deu mdulo) de todas. As outras duas que condiz que cobertura se (em de maneira generalizada em todos os setores, oatividades com a apresentaram qual tambm quedas queda. Como na maioria das anlises deste anlise regional, naas maiores ocorre essana taxa de cobertura no perodo foram a extrativa mineral (-5,9%) e indstria de transformao trabalho, no h uma mudana de padro da distribuio das variveis entre setores (ou (-4,4%). A queda regies) no perodo recente.na
Consideraes
taxa de cobertura deu-se de maneira generalizada em todos os setores, o que condiz com a anlise
Avaliao Externa do Programa S anlise regional | 233 O fato mais importante a ser considerado, tanto naeguro-DeSempregocomo na
anlise setorial, a considervel estabilidade dos padres de distribuio do SeguroDesemprego entre 2005 e 2008. Na anlise regional, este padro tambm se aplica
regional, na qual tambm ocorre essa queda. Como na maioria das anlises deste trabalho, no h uma mudana de padro da distribuio das variveis entre setores (ou regies) no perodo recente.
Consideraes
O fato mais importante a ser considerado, tanto na anlise regional como na anlise setorial, a considervel estabilidade dos padres de distribuio do Seguro-Desemprego entre 2005 e 2008. Na anlise regional, este padro tambm se aplica distribuio do Seguro por faixa salarial e por tempo de vnculo empregatcio, alm dos demitidos sem Justa Causa. Na anlise setorial, o mesmo padro ocorre, com apenas trs setores (comrcio; indstria de transformao; e servios) concentrando a grande maioria dos beneficirios, ou seja, a estabilidade na distribuio do Benefcio e das caractersticas do mercado de trabalho intrnseca s regies e aos setores. Algumas caractersticas regionais podem ser relacionadas com questes setoriais. O fato das regies Sudeste e Sul concentrarem, no apenas o maior nmero de beneficirios, como tambm a maior parte deles com maior faixa de renda revela que as atividades econmicas mais dinmicas e geradoras de renda, como a indstria, tambm esto concentradas nesta regio. O mesmo vale para o tempo de vnculo. Como as atividades industriais proporcionam maior estabilidade aos trabalhadores, a regio Sudeste aparece como a que possui a maior participao de trabalhadores com os mais elevados tempos de vnculo no ltimo emprego. As mais elevadas taxas de rotatividade, localizadas no Centro-Oeste e no Sul, revelam tambm caractersticas econmicas das regies: as atividades agropecurias, que se caracterizam pela alta rotatividade de trabalhadores, tm peso relevante nestas regies.
23 4 |
A principal explicao para o maior crescimento de Norte e Nordeste, entre o incio de 2005 e o incio de 2009, o nmero de beneficirios. O ritmo de crescimento dessa varivel nestas duas regies principalmente no Norte bem maior do que nas demais. No entanto, esse crescimento no nmero de segurados d-se por motivos diferentes nas duas regies. No Norte, pelo forte crescimento da quantidade de trabalhadores formais. No Nordeste a explicao est no fluxo migratrio de demitidos sem Justa Causa: muitos trabalhadores demitidos em outras regies, principalmente Sudeste, deslocam-se para o Nordeste para solicitar o Benefcio. O cruzamento de informaes de origens distintas (UF de dispensa e UF do posto de atendimento) e a relao histrica de trabalhadores nordestinos atuando no Sudeste esto nas bases desse fenmeno. A menor evoluo do Seguro-Desemprego, ocorrida na regio Sul, tem como principal explicao o valor mdio da parcela do Seguro e no o nmero de segurados, como no Norte e Nordeste. Assim como ocorre entre os beneficirios do SeguroDesemprego, a distribuio dos demitidos sem Justa Causa tambm tem um padro bem definido, com concentrao nas regies Sudeste e Sul, e sem significativas alteraes entre os anos de 2005 e 2008. O Sudeste sempre responde por mais da metade do total de segurados e de demitidos. A nica divergncia que chama ateno a diferena significativa de participao entre beneficirios e demitidos em duas regies: Sudeste e Nordeste. Mas isso explicado pelos fluxos migratrios de demitidos do Sudeste para o Nordeste. Ainda assim, essa divergncia no mudou de 2005 para 2008, ou seja, este um processo que vem ocorrendo com frequncia. A taxa de cobertura um indicador que sinaliza essa relao do Sudeste com o Nordeste de outra forma: eventualmente a taxa de cobertura no Nordeste maior do que 100%, o que, em tese, seria impossvel. Entretanto, considerandose que uma pessoa habilitada para receber o seguro (demitido sem Justa Causa) pode solicitar este benefcio em local diferente
235
do que foi demitido, existe a possibilidade de o indicador passar de 100%. o que ocorre: o Nordeste sempre apresenta a maior taxa de cobertura e o Sudeste, sempre a menor. A distribuio dos beneficirios por faixa salarial relativamente semelhante nas diferentes regies: cerca de 80% dos segurados de todas as regies concentram-se em apenas trs faixas em 2005. Em 2008, todas as regies apresentam uma tendncia ao aumento do nmero de beneficirios em faixas de renda mais elevadas e aumento da concentrao nas trs faixas salariais mais comuns. A nica exceo regra a alta concentrao de beneficirios nordestinos na primeira faixa salarial (at 1 salrio mnimo) em 2005, que foi revertida em 2008. A distribuio setorial dos beneficirios do Seguro-Desemprego muito bem definida e apresentou mudanas insignificantes, entre 2005 e 2008. Trs setores (comrcio, indstria de transformao e servios) concentram aproximadamente 82% dos beneficirios. Na relao beneficirios/quantidade de trabalhadores, todos os setores tambm apresentaram relativa estabilidade ao longo dos ltimos anos. A exceo, neste caso, fica por conta da agropecuria, com uma relao altamente oscilante. A explicao para isso o carter sazonal da atividade, o que ocasiona uma grande flutuao na quantidade de trabalhadores do setor. A caracterstica de alto dinamismo da agropecuria refletida na alta taxa de rotatividade em relao s demais atividades.
23 6 |
Captulo VII
Plano Nacional de Qualificao
Principais Aspectos de Implementao do Plano Nacional de Qualificao

A qualificao profissional no mbito do Sistema Pblico de Emprego (SPE), no Brasil, completou 15 anos de aes praticamente ininterruptas desde que o Pas reorganizou o financiamento do SPE. Tal sistema foi previsto pelo os artigos 201, inciso IV, e 239, da Constituio Federal de 1988, e determinou a criao de um fundo, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), formado pelas contribuies provenientes do PIS/PASEP para financiar o Programa Seguro-Desemprego e as demais polticas do Sistema Pblico de Emprego. Tais recursos seriam regulamentados pela Lei n 7.998/90, de 11 de janeiro de 1990, e pela Lei n 8.900/94, de 30 de junho de 1994, que criaram o FAT e o seu Conselho de Gesto, denominado de CODEFAT. Na realidade, a qualificao profissional no to explicitada pelas referidas leis e est pendurada no inciso II do artigo 2 das respectivas leis, que tratam da regulamentao do Programa Seguro-Desemprego e foram modificadas ao longo dos anos. Sobre a finalidade do Programa transcreve-se a seguir aquilo de que tratam as referidas leis:
237
I Prover assistncia financeira temporria ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem Justa Causa; II Auxiliar os trabalhadores requerentes ao SeguroDesemprego na busca de novo emprego, podendo para esse efeito, promover a sua reciclagem profissional (verso dada pela Lei n 7.998/90); II Auxiliar os trabalhadores na busca de emprego, promovendo para tanto, aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional. (verso dada pela Lei n 8.900/94); II Auxiliar os trabalhadores na busca ou preservao do emprego, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao, recolocao e qualificao profissional (Redao dada pela Medida Provisria n 2.164-41, de 2001).
Foi por meio do inciso II do referido artigo, das leis que criaram o FAT, que foi possvel institucionalizar a formao profissional no mbito do Sistema. O curioso que a Medida Provisria n 2.164/41, de 24 de agosto de 2001, ainda est em tramitao. Essa MP foi a que introduziu a bolsa-qualificao e outras medidas polmicas no ordenamento do mercado de trabalho, como o contrato a tempo parcial. No perodo que compreende a criao do FAT, entre 1990 a 1994, notadamente nos anos de 1993 e 1994, houve algumas iniciativas no terreno da formao profissional no mbito do SPE, porm muito incipientes. Os primeiro registros de aes de qualificao sob a gide do FAT esto descritos em Vieira e Alves (1995), exatamente por terem ocorrido aps o impeachment do ento presidente Collor de Mello e durante o governo Itamar Franco, quando foi reorganizada a lei do FAT. Sob o entendimento de que a qualificao deveria estar integrada s demais dimenses do SPE, os autores acima lanaram o Programa de Reciclagem Profissional, no mbito da ento Secretaria de Formao e Desenvolvimento
23 8 |
Profissional (SEFOR), com a finalidade de integrar aes de qualificao profissional s demais aes do SPE. No entanto, a primeira regulamentao do CODEFAT visando qualificao profissional em larga escala e a popularizao dos chamados cursos do FAT foi dada a partir da Resoluo n 96, de 18 de outubro de 1995, j no governo FHC, e estabeleceu critrios para transferncia dos recursos do FAT ao Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR) e a gesto das aes de formao profissional por parte da ento SEFOR, do Ministrio do Trabalho. Na Resoluo n 126, de 23 de outubro de 1996, foram estabelecidas as metas de qualificar e requalificar 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA) at o ano de 1999; a concepo do programa a ser implementado pelos estados por meio de convnios chamados de Planos Estaduais; o custo do programa; o pblicoalvo; e a padronizao na abordagem dos contedos dos cursos definidas como habilidades bsicas, especficas e de gesto. Em 1998, o PLANFOR atingiu o seu pice em termos de mobilizao de recursos, mas tambm foi o ano da revelao das suas fragilidades. Em 1999, a meta de atendimento de 20% da PEA foi postergada para 2002. Esta modificao foi determinada pela Resoluo n 194, de 23 de dezembro de 1998. A partir desta Resoluo, tambm, o PLANFOR passou a chamar-se de Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador, mantendo, no entanto, a mesma sigla46. Nesse mesmo percurso a Resoluo n 234, de 27 de abril de 2000, e a Resoluo n 258, de 21 de dezembro de 2000, revogaram a Resoluo n 194/1998, notadamente no que diz respeito aos mecanismos de repasse de recursos, tipo de instituies e formalizao de parcerias. poca, uma srie de
46 A partir desta Resoluo, alm da nova denominao do PLANFOR, a SEFOR foi transformada em Departamento de Qualificao Profissional (DEQP), da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (SPPE), estrutura atual do Ministrio do Trabalho e Emprego do Brasil. A SPPE incorporou a ento SEFOR e a Secretaria de Poltica de Emprego e Salrio (SPES), que era responsvel pela administrao do Sistema Nacional de Emprego (SINE).
239
irregularidades tinha sido identificada na execuo das aes de qualificao profissional e o objetivo foi de disciplinar o repasse de recursos. Com o governo do presidente Lula, uma nova Resoluo regulou as aes de qualificao profissional. A entrada em vigor da Resoluo n 333/2003, de 10 de julho de 2003, instituiu o Plano Nacional de Qualificao (PNQ) com o objetivo de promover a integrao das polticas voltadas ao mercado de trabalho e a articulao das aes de qualificao profissional do Brasil, em conjunto com outras polticas e aes vinculadas ao emprego, trabalho, renda e educao. A proposta para a qualificao profissional no governo Lula tem como orientao central a incluso social baseada na gerao de emprego, trabalho e renda. Essa qualificao compreendida como construo social e, portanto, transcende o aspecto estritamente tcnico e a concebe articulada a uma perspectiva educativa mais ampla e, consequentemente, a um exerccio efetivo da cidadania. O avano conceitual da atual proposta do Ministrio do Trabalho e Emprego reside na viso de que tais programas de formao profissional devem, necessariamente, estar articulados s polticas de trabalho e renda e aos processos formais de educao, especialmente os destinados a jovens e adultos, permeadas por polticas afirmativas de gnero, etnia e gerao de emprego e renda (LIMA e LOPES, 2005). , ento, criada uma nova sigla para explicitar esse entendimento, o Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) 47. Compreende-se, no governo Lula, a qualificao profissional como uma relao social e como tal permeada de contradies e conflitos. Aos trabalhadores interessa, alm do conhecimento especfico, adquirir maior autonomia no processo de trabalho e ampliar o valor de troca de sua fora de trabalho no mercado de
47 Resultado do 2 Congresso realizado em Guarulhos-SP.
24 0 |
trabalho. Os empregadores, por sua vez, vislumbram, com uma melhor formao de seu quadro de pessoal, lograr melhores ndices de produtividade e, consequentemente, maior competitividade no mercado48. O PNQ desde 2003 de responsabilidade do Departamento de Qualificao da Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego (DEQ/SPPE), do MTE, e introduz uma nova forma de execuo. Inicialmente foi implementado por meio de duas estratgias bsicas: a) os Planos Territoriais de Qualificao (PlanTeQs), em convnio com as Secretarias Estaduais de Trabalho ou de Arranjos Institucionais Municipais, e b) os Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQs) de carter nacional ou regional com instituies governamentais, no governamentais ou intergovernamentais, no mbito do Programa do Seguro-Desemprego. Em novembro de 2004, o PNQ teve sua atuao ampliada pelo CODEFAT por causa da Resoluo n 408, de 28 de outubro de 2003, que institui o Plano Setorial de Qualificao (PlanSeQs). Seu objetivo complementar os PlanTeQs, de forma transversal e concertada das demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificao. Com base nas iniciativas governamentais, sindicais, empresariais ou sociais, os PlanSeQs visam a atender quilo que no tenha sido passvel de antecipao pelo planejamento dos entes federados. Dessa forma, os PlanSeQs passam a ser de execuo quase direta do MTE, o qual contrata aes de qualificao profissional demandadas por setores produtivos organizados nos seus respectivos territrios e, muitas vezes, sem uma concertao no nvel das Comisses Municipais e Estaduais de Emprego. Portanto, o formato da qualificao profissional no mbito do SPE, a partir do PNQ, estrutura-se como executor de trs grandes planos, que apresentam objetivos, pblico-alvo e forma
48 Ver: Ministrio do Trabalho e Emprego (2003).
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de operacionalizao especfica, mas todos organizados, em tese, para estarem em consonncia com as polticas pblicas de trabalho, emprego e renda do Pas. As bases do PNQ, desde sua criao, tm sido de reforar a poltica de emprego como um fator de incluso social e de desenvolvimento econmico, com gerao de trabalho e distribuio de renda, norteando-se por uma concepo de qualificao entendida como uma construo social, fazendo um contraponto quela que se fundamenta apenas na aquisio de conhecimentos como processos estritamente individuais e como uma derivao das exigncias dos postos de trabalho. Visa, em ltima instncia, a promover gradativamente a universalizao do direito dos trabalhadores qualificao profissional. Mesmo no governo Lula, a qualificao profissional sofreu mudanas, a mais recente foi a Resoluo n 575, de 28 de abril de 2008, que revogou as Resolues n 333 e n 408 e introduziu mecanismos de integrao das aes de qualificao profissional no mbito do novo Plano Plurianual do Governo e sua articulao com outros ministrios e programas pblicos, como o Bolsa Famlia, aes essas executadas no mbito dos PlanSeQs, no caso o da construo civil e do turismo. Os dados dos recursos alocados na qualificao profissional do a dimenso da sua importncia ao longo dos anos selecionados e so apresentados na tabela a seguir. A reduo dos recursos deuse mais em funo do legado do perodo FHC do que propriamente desejo dos dirigentes do MTE, a partir de 2003. A partir dessa data uma srie de aes concorrentes apoiadas com recursos do Fundo, e com pouca ou nenhuma perspectiva de integrao com as demais dimenses do prprio SPE com outras polticas, entraram em cena. O IPEA (2008)49 chama a ateno sobre a proliferao dessas aes. Somente no MTE, programas como Consrcios Sociais da
49 IPEA (2008).
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Juventude e Juventude Cidad, juntamente com o Programa Escola de Fbrica, provindo do Ministrio da Educao, comporiam o PROJOVEM Trabalhador com recursos do FAT. Tabela 2: Recursos do FAT para o PNQ e IMO (em milhes de R$) por ano, Brasil, 1995 - 2007
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Qualificao profissional 46,8 648,5 824,9 894,4 720,9 773,5 805,1 225,4 52,2 75,3 84,7 81,8 86,1 Intermediao de mo de obra 225,8 67,1 78,9 125,6 104,5 144,5 172,1 135,0 109,2 82,1 84,4 89,4 92,6
Fonte: Relatrios Gerencias do FAT (valores correntes)
Principais Resultados do PNQ-2007 Pblico-Alvo

As anlises a seguir tomam por base o estudo realizado no mbito do Projeto: Avaliao Externa do Programa de SeguroDesemprego Convnio UnB/SPPE/CODEFAT-MTE. Nosso propsito foi o de avaliar a aderncia do Plano ao perfil dos educandos s ocupaes e tendncias do mercado de trabalho. Preliminarmente, o que se pode destacar que o PNQ, embora tenha elevado a carga horria dos seus cursos, no oportunizou integrar suas aes s demais que ocorrem dentro do prprio Ministrio do Trabalho e de outros programas governamentais, como o caso do Programa Nacional de Incluso de Jovens
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PROJOVEM, Lei n 11.692, de 10/06/2008, que a partir deste ano teria parte das aes assumidas pelo MTE. Dessa forma partiu-se do sistema de gerenciamento de informaes do PNQ armazenadas no Sistema de Gesto do Programa das Aes de Emprego SIGAE, Base de gesto do PNQ, para as anlises a seguir descritas. Uma primeira tarefa foi a de verificar a consistncia das informaes e extrair da base de dados as informaes que tivessem registros para a anlise. Com base nas anlises do Manual de Universo Plano Nacional de Qualificao SIGAE/PNQ, da DATAMEC, foram identificadas as informaes que tinham alguma consistncia. A partir disso, 23 variveis foram selecionadas para a anlise dos 123.609 educandos que realizaram aes no mbito do PNQ. Tabela 3: Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por faixa etria, Brasil, 2007
Faixa etria De 15 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 29 anos De 30 a 39 anos De 40 a 49 anos De 50 a 59 anos Acima de 60 anos Total
Fonte: SIGAE-PNQ
Educandos 13.132 48.161 19.335 23.242 13.221 5.164 1.354 123.609
Participao 10,62 38,96 15,64 18,80 10,70 4,18 1,10 100,00
Observa-se que se considerada a faixa etria conceituada de jovem, pelo PROJOVEM50, de 15 a 29 anos, 65% estariam includos
50 um Programa que est alocado na Secretaria Nacional de Juventude e integra a estrutura da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Tem como objetivo oferecer ao jovem: a elevao do grau de escolaridade, visando concluso do ensino fundamental; a qualificao profissional,
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nela, ou seja, 2/3 daqueles que frequentaram algum curso do PNQ eram em sua maioria jovens. Considerando-se os dados contidos no sistema de informaes do SIGAE, aproximadamente um quinto deles declarou-se candidato ao primeiro emprego. Isso refora a nossa tese inicial da necessidade da articulao das aes de qualificao profissional no mbito do SPE com a esfera educacional. isto que revelam os dados sobre a escolaridade dos educandos: que est muito acima da sua participao no mercado de trabalho. Muito provavelmente estes jovens procuraram estes cursos para reforar o seu currculo de entrada no mercado de trabalho e, principalmente, para angariar experincia em alguma atividade, uma vez que o currculo do ensino mdio no o est oportunizando. Tabela 4: Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por escolaridade, Brasil, 2007
Escolaridade Analfabeto Ensino Fundamental Incompleto Ensino Fundamental Completo Ensino Mdio Incompleto Ensino Mdio Completo Ensino Superior Incompleto Ensino Superior Completo Total
Fonte: SIGAE-PNQ
Educandos 617 26.868 11.501 27.889 50.457 3.804 2.473 123.609
Participao 0,50 21,74 9,30 22,56 40,82 3,08 2,00 100,00
estmulo a insero produtiva cidad; e o desenvolvimento de aes comunitrias, exerccio de cidadania e interveno na realidade local. O Programa destina-se a residentes das capitais brasileiras com 18 a 29 anos, que tenham terminado a quarta srie e no tenham concludo o ensino fundamental e ainda no trabalhem com carteira profissional assinada. Uma bolsa de R$ 100,00 paga aos alunos que satisfizerem as condies de ingresso no Programa.
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Como se pode observar pelos dados acima, 60% eram educandos que concluram o ensino fundamental e 40% j tinham concludo o ensino mdio. O recorte por faixa etria, como apresentado na tabela a seguir, refora a tese de que os que fizeram os cursos do PNQ eram jovens e tinham elevada escolaridade. Sem dvida, a opo que lhes foi apresentada para ganhar experincia foi o Sistema Pblico de Emprego. Uma das questes tambm a considerar que os jovens tendo acesso a mais informao conseguem obter primeiro as oportunidades de realizao de cursos desse tipo, ao contrrio de outros trabalhadores que, mesmo estando inscritos no Sistema no tm acesso a internet, leitura de jornais, etc. Os dados a seguir reforam a nossa hiptese, pois 48% encontram-se na faixa etria de 18 a 24 anos, ou seja, idade em que os jovens j deveriam ter concludo o ensino mdio, realizaram aes de educao profissional do PNQ. Em boa parte isso influenciado pela insero de gnero no total daqueles que desempenharam tais aes. Sabe-se que as mulheres tm, em geral, escolaridade acima da mdia dos homens e os dados do PNQ reforam essa participao. As mulheres representaram 61% da frequncia nos cursos no mbito do PNQ-2007; na populao brasileira, as mulheres representam 51%. A faixa etria de 18 a 24 anos o maior grupo populacional entre os que abaixo estratificamos, sendo 23.058 trabalhadores, quase um quinto de todos os que realizaram cursos de qualificao profissional.
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Tabela 5: Percentual de educandos do PNQ-2007 em cada faixa etria por escolaridade, Brasil, 2007
Faixa etria (anos) De 18 a 24 0,35 13,89 7,24 25,42 47,88 3,49 1,73 100,00 100,00 100,00 2,24 2,24 3,68 2,91 2,66 2,94 100,00 47,91 40,09 35,02 17,35 15,45 13,75 12,92 27,36 2,13 3,60 100,00 9,15 11,24 12,55 12,76 19,17 27,53 32,40 40,07 0,50 0,54 0,68 1,16 De 25 a 29 De 30 a 39 De 40 a 49 De 50 a 59 60 anos e mais 3,10 47,05 12,70 13,00 19,65 1,33 3,18 100,00 Total 0,50 21,74 9,30 22,56 40,82 3,08 2,00 100,00
Escolaridade 0,27
De 15 a 17
Analfabeto
Fundamental Incompleto 8,68
23,50
Fundamental Completo
Mdio Incompleto
46,00
Mdio Completo 1,93 0,51
19,11
Superior Incompleto
Superior Completo
Total
100,00
Fonte: SIGAE-PNQ
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Os dados da tabela a seguir reforam essa tese: 63% daqueles que realizaram aes no mbito do PNQ e que possuam o ensino mdio completo eram mulheres. Elas superaram os homens em todos os recortes por escolaridade, somente sendo superadas quando comparadas condio de analfabeto, na qual os homens foram maioria, apesar de termos nessa categoria apenas 617 casos. Quando analisados os cursos realizados por gnero, as mulheres foram maioria em quase todos eles com exceo daqueles em que a presena masculina predominante, como construo civil, transportes, mecnica e metalmecnica. Tabela 6: Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por sexo e escolaridade, Brasil, 2007
Escolaridade Analfabeto Fundamental Incompleto Fundamental Completo Mdio Incompleto Mdio Completo Superior Incompleto Superior Completo Total
Fonte: SIGAE-PNQ
Feminino 270 15.957 6.747 16.558 31.866 2.349 1.763 75.510
% 43,76 59,39 58,66 59,37 63,15 61,75 71,29 61,09
Masculino 347 10.911 4.754 11.331 18.591 1.455 710 48.099
% 56,24 40,61 41,34 40,63 36,85 38,25 28,71 38,91
Total 617 26.868 11.501 27.889 50.457 3.804 2.473 123.609
% 0,50 21,74 9,30 22,56 40,82 3,08 2,00 100,00
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Tabela 7: Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por sexo e grupo tnico, Brasil, 2007
Grupo tnico Amarelo Branco Indgena Negro Pardo No Declarado Total
Fonte: SIGAE-PNQ
Sexo Fem. 1.203 18.391 524 7.729 23.555 24.108 75.510 % 63,65 60,59 60,30 59,56 60,51 62,47 61,09 Masc. 687 11.964 345 5.247 15.372 14.484 48.099 % 36,35 39,41 39,70 40,44 39,49 37,53 38,91 Educ.
Total % 1,53 24,56 0,70 10,50 31,49 31,22 100,00
1.890 30.355 869 12.976 38.927 38.592 123.609
Por grupo tnico, embora haja um ndice de no preenchimento elevado nas condies da diversidade, observase que se considerado o contingente de pardos e negros como afrodescendentes, eles representam 41% do total de educandos, e dos que se declararam brancos. No entanto, 1/3 no informou a sua condio. Entre a populao essa relao de 49% para brancos e 51% para no brancos, segundo a PNAD/2007. Tambm por gnero as mulheres so maioria em todas as condies de raa/ cor possveis de serem captadas pelo banco de dados do SIGAE. Uma das constataes a de que as informaes declaradas pelos educandos sobre sua situao no mercado de trabalho e registradas no SIGAE no guardam relao com as existentes na base da RAIS-2007. No SIGAE, as informaes dos educandos, que so cadastrados pelas instituies executoras, consta um dado sobre a sua insero no mercado de trabalho, j na RAIS, a que aparece bem distinta. Guardadas as devidas propores, particularmente pelo fato de se estar referindo base da RAIS, aos registros que podem pertencer a uma mesma pessoa, e ainda
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o fato de se ter um elevado nmero de no preenchimento correto do PIS, teme-se que no haja uma comunicao entre as bases de dados do Seguro-Desemprego, da intermediao com a qualificao profissional. A pouca consistncia nas informaes tambm revelada quando se compara a populao-alvo prevista na Resoluo e de fato aquela que atingida. Na Resoluo n 575/2008, art. 8, a populao prioritria do PNQ, para fins de aplicao de recursos do FAT, compreende 10 segmentos:
I trabalhadores/as sem ocupao cadastrado/as no Sistema SINE e/ou beneficirios/as das demais polticas pblicas de trabalho e renda, particularmente: aes de primeiro emprego, Seguro-Desemprego, intermediao de mo de obra; microcrdito e de aes de economia solidria; II Trabalhadores/as rurais: agricultores familiares e outras formas de produo familiar; assalariados empregados ou desempregados; assentados ou em processo de assentamento; populaes tradicionais; trabalhadores/as em atividades sujeitas a sazonalidades por motivos de restrio legal, clima, ciclo econmico e outros fatores que possam gerar instabilidade na ocupao e fluxo de renda; III pessoas que trabalham em condio autnoma, por conta prpria, cooperativada, associativa ou autogestionada; IV trabalhadores domsticos; V trabalhadores em empresas afetadas por processos de modernizao tecnolgica, privatizao, redefinies de poltica econmica e outras formas de reestruturao produtiva; VI pessoas beneficirias de polticas de incluso social; de aes afirmativas de combate discriminao; de aes envolvendo segurana alimentar e de polticas de integrao e desenvolvimento regional e local;
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VII trabalhadores/as egressos do sistema penal e jovens submetidos a medidas scio-educativas, trabalhadores/as libertados/as de regime de trabalho degradante anlogo escravido e de familiares de egressos do trabalho infantil; VIII trabalhadores e trabalhadoras do Sistema nico de Sade, Educao, Meio Ambiente e Segurana e Administrao Pblica; IX trabalhadores/as de empresas includas em arranjos produtivos locais, de setores exportadores, setores considerados estratgicos da economia, segundo a perspectiva do desenvolvimento sustentvel e da gerao de emprego e renda e de setores econmicos beneficiados por investimentos estatais; X gestores e gestoras em polticas pblicas e representantes em fruns, Comisses e Conselhos de formulao e implementao de polticas pblicas e sociais.
Fazendo uma aproximao e agrupando os beneficirios tem-se que o maior grupo de atendimento estaria entre os beneficirios e potenciais beneficirios das polticas de emprego (I- beneficirio do Seguro-Desemprego, segurado, desempregado e requerente), a primeira categoria refere-se aos casos sem classificao, a categoria III formada por trabalhadores autnomos, associados, profissionais liberais, cooperados e cogestionados. Dessa forma, pode-se inferir que metade dos educandos satisfez os pblicos-alvo previstos pela Resoluo do CODEFAT.
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Tabela 8: Quantidade e percentual de educandos do PNQ-2007 por categoria de grupo prioritrio, Brasil, 2007
Categoria de grupo prioritrio Sem classificao I II III IV VII VIII XI Total
Fonte: SIGAE-PNQ
Total 22.595 64.255 7.244 21.530 1.086 2.013 819 4.067 123.609
Participao 18,28 51,98 5,87 17,42 0,88 1,63 0,66 3,28 100,00
A abrangncia dos pblicos a que se destinam as aes do PNQ torna muito difcil a gesto, particularmente, porque so pblicos que acabam sendo gerenciados pelas entidades executoras, tendo muito pouca interferncia por parte dos convenentes (secretarias estaduais e municipais). Embora os convnios expressem tal direcionamento ao pblico-alvo, a forma como so realizados os cursos revelam a dificuldade de se atingir o pblico pretendido.
Buscando uma Perspectiva de Inteligncia ao Sistema de Qualificao Profissional

Um dos desafios foi relacionar a partir da descrio do curso a ocupao a que pretensamente ele era destinado. A etapa consumiu tempo, pois as informaes existentes no banco de dados no foram especificadas a priori para captar tais registros, embora previstas pelas resolues do CODEFAT, particularmente a Resoluo n 333. Essa padronizao no chegou a ser instituda e o resultado que h uma proliferao de cursos de difcil anlise. A referida resoluo anunciara o seguinte:
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1 A definio dos contedos tcnicos dever se referenciar na Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO), com a indicao da respectiva ocupao utilizada. (Brasil. MTE, Art. 9, 1, p.17, da Resoluo 333). 2 O DEQ/SPPE/MTE dever elaborar e manter permanentemente atualizada uma Nomenclatura Nacional de Cursos de Qualificao Social e Profissional, como forma de contribuir, sem prejuzo das especificidades regionais e locais, para a intercambiabilidade dos conhecimentos adquiridos em qualquer regio do pas e a qualidade pedaggica dos cursos oferecidos (Brasil. MTE, Art. 9, 2, p. 17, da Resoluo n. 333).
Alm destes elementos, outra determinao ajuda a delimitar a tarefa: a vinculao dos cursos ocupao. Conforme as prprias orientaes do Ministrio do Trabalho, a CBO a referncia para se buscar essa compatibilizao.
A CBO referncia obrigatria dos registros administrativos que informam os diversos programas da poltica de trabalho do Pas. ferramenta fundamental para as estatsticas de emprego-desemprego, para o estudo das taxas de natalidade e mortalidade das ocupaes, para o planejamento das reconverses e requalificaes ocupacionais, na elaborao de currculos, no planejamento da educao profissional, no rastreamento de vagas, dos servios de intermediao de mo de obra (pgina da Web: www.mtecbo.gov.br, grifos nossos).
Alm disso, como demonstrado acima, a Resoluo n 333, ao justificar a elaborao de uma nomenclatura de cursos, busca a intercambiabilidade dos conhecimentos adquiridos em qualquer regio do Pas e a qualidade pedaggica dos cursos oferecidos. Nesse sentido a opo para a utilizao da CBO como indexadora dos cursos permite caminhar para a construo de
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futuros itinerrios formativos, que poderiam ser compostos em diferentes espaos de aprendizagem, inclusive no prprio local de trabalho, particularmente, no mbito dos cursos de qualificao profissional realizados por milhares de trabalhadores no mbito do Sistema Pblico de Emprego. A questo principal que os trabalhadores acumulam ao longo do tempo uma srie de ttulos, porm, na realidade, estes no os certificam para o exerccio de uma determinada ocupao. Evidente que a questo no to simples, j que o principal requisito da certificao o seu reconhecimento. A sinalizao de possveis reas ocupacionais permite aos trabalhadores perseguirem um itinerrio formativo que lhes d condies de serem reconhecidos. Foi nessa perspectiva o esforo que foi feito no mbito dessa anlise: ou seja, o de apresentar uma padronizao para utilizao de critrios mais objetivos de anlise dos cursos de formao profissional mobilizados pela ampla rede de educao profissional existente no Brasil. Entre as dificuldades encontradas para a classificao dos cursos est a prpria denominao dos cursos de iniciao profissional. De fato, quaisquer que tenham sido os critrios que presidiram denominao das aes, eles no coincidem com aqueles esperados pela CBO ou CNAE (cargo/funo/nvel de escolaridade esperado para a ocupao/atividade econmica em que a ocupao se enquadra). Os 123.609 educandos de 2007 realizaram aes em 1.731 tipos diferentes de cursos. Uma primeira aproximao, somente com a formatao de nomes duplicados, foi possvel reduzir esse nmero para 1.311 cursos e em seguida um melhor refinamento reduziu o nmero de cursos em 54%, totalizando uma lista final de 604 ttulos. Estes ainda eram passveis de reduo, mas mantevese esse nmero e procurou-se, a partir deles, o agrupamento da Classificao Brasileira de Ocupaes CBO a quatro dgitos (famlias ocupacionais) e, posteriormente, esses cursos foram
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agrupados em 32 reas equivalendo a uma aproximao com os arcos ocupacionais propostos pelo Programa Nacional de Incluso de Jovens PROJOVEM, Lei n 11.692, de 10 de junho de 2008. Uma das indicaes para essa anlise que h uma disperso enorme dos cursos realizados pelos educandos. A frequncia dos 15 principais cursos revela que eles representaram 12,71% do total de alunos. Observa-se que a tipologia dos cursos extrada de forma bruta do banco de dados mostra que esta relao passvel de agrupamento o que revela os desafios da construo de uma nomenclatura que oriente a oferta de cursos de educao profissional sintonizados com as necessidades dos trabalhadores no mbito da gesto do Sistema Pblico de Emprego e, particularmente, na perspectiva da construo de possveis espaos ocupacionais, denominados aqui de arcos para a posterior validao desses cursos em um sistema de certificao profissional. Alm disso, o prprio sistema, a partir do conhecimento existente sobre a trajetria dos trabalhadores, consegue orient-los a realizar algo que diga respeito ao que fizeram ao longo da sua vida produtiva. A partir do enquadramento dos cursos s famlias ocupacionais adotou-se o agrupamento deles aos arcos ocupacionais propostos pelo PROJOVEM51. Este programa trouxe algumas inovaes, como: a construo desses espaos de formao ocupacional muito importantes para a gesto de cursos diversos de curta durao, a exemplo dos mobilizados pelo PNQ. Atualmente, o PROJOVEM trabalha com 23 arcos ocupacionais e o seu enquadramento ocorre no nvel da ocupao CBO a seis dgitos. No Parecer
51 A proposta pedaggica do PROJOVEM incorpora o conceito de interdisciplinaridade, ou seja, o processo educativo d-se em torno de eixos temticos que articulam conhecimentos de vrias reas ao mesmo tempo, o que representa expressivo avano em relao ao modelo tradicional, que trata cada disciplina isoladamente. A metodologia permite ainda que se levem em conta as experincias de vida e os conhecimentos que aluno adquiriu fora da escola. (Documento n 367 editado pela Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, 2005).
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CNE/CEB n 18/2008, do Conselho Nacional de Educao CNE, homologado pelo MEC e publicado no Dirio Oficial da Unio em 12/11/2008, a adoo dos arcos ocupacionais aceita para fins de certificao estando de acordo com a legislao da rea de educao tcnico-profissional, prevista originalmente no Parecer CNE/CEB n 16/99, nas 20 reas de formao e atualizadas posteriormente com o advento do Decreto 5.154/2004 e, particularmente, com o advento do Catlogo Nacional dos Cursos Tcnicos de Nvel Mdio, Parecer CNE/CEB n 11/2008 (Dirio Oficial da Unio de 07/07/2008). Conforme apresentado anteriormente, os cursos realizados pelo PNQ foram agrupados em reas de perfis profissionais que mais se adequassem ao seu enunciado, utilizando-se para tanto a codificao a 4 dgitos da CBO, que diz respeito famlia ocupacional. Com base nessas informaes buscou-se identificar esses sinnimos na base da CBO e individualmente todos os cursos foram codificados. A partir dessa codificao na etapa posterior os cursos foram associados aos arcos ocupacionais. Entretanto, nem todos os arcos especificados pelo PROJOVEM guardavam relao com a base de dados do PNQ. Foi necessrio, alm dos 23 atualmente disponveis, acrescer mais nove, uma vez que os arcos especificados pelo PROJOVEM no encontraram plena adequao na relao de cursos existentes na base de dados do PNQ. Depois desse enquadramento a relao inicial de cursos do PNQ com a compatibilizao proposta pode ser codificada s 120 famlias ocupacionais da base de dados do SIGAE-PNQ, entre as 596 existentes na CBO, ou seja, um quinto. A partir da codificao dos cursos s famlias que se procedeu a adequao dos arcos ocupacionais. A utilizao dos arcos ocupacionais nos 604 cursos realizados pelo PNQ agrupados s famlias ocupacionais permite identificar uma concentrao de cursos nas respectivas famlias ocupacionais
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pertencentes aos arcos de: Artesanato, Pesca, Agricultura e Pecuria, Telemtica, Administrao, Alimentao, Atividades do Comrcio e Servios, Turismo e Hospitalidade, Mecnica de Veculos Terrestres e Aquticos Vesturio e Transporte. Este grupo de nove arcos representa 56% do total de cursos realizados pelo PNQ de 2007. No entanto, em termos de educandos h diferenas entre os grupos mais representativos que frequentaram os cursos no ano de 2007. Destaque-se que as maiores concentraes esto nos cursos dos arcos de telemtica, alimentao, administrao, vesturio, construo e reparos (2), atividades do comrcio e servios, turismo e hospitalidade, servios pessoais e pesca, agricultura e pecuria. Estes nove arcos concentram 65% dos cursos realizados pelos trabalhadores. Os trabalhadores associados a esses arcos e suas correspondentes famlias ocupacionais descritas acima correspondem a 54% do total dos ocupados no mercado de trabalho formal. Segundo a RAIS/2007, as famlias desses arcos totalizam 20.358 milhes de trabalhadores, ante os 37.607 milhes de trabalhadores no mercado formal captados pela RAIS. Como mostram os dados a seguir, a maior concentrao deu-se nas ocupaes associadas aos arcos de Telemtica, Administrao, Vesturio, Alimentao, Construo e Reparos II (Instalaes), Atividades do Comrcio e Servios, Turismo e Servios Pessoais. Em relao a sua representatividade entre as ocupaes associadas a esses arcos a maior concentrao est nos arcos das Atividades do Comrcio e Servios, Servios Domsticos I, Transporte, Alimentao, Administrao, Metalmecnica e Sade.
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Tabela 9: Quantidade e percentual de educandos e de trabalhadores por Arco Ocupacional, Brasil, 2007
Arcos Administrao Agroestrativismo Alimentao Arte e Cultura I Arte e Cultura II Artesanato Atividades do Comrcio e Servios Construo e Reparos I (Revestimentos) Construo e Reparos II (Instalaes) Esporte e Lazer Gesto em Geral Gesto Pblica e Terceiro Setor Grfica Joalheria Madeira e Mveis Mecnica de veculos terrestres e aquticos Mecnica e manuteno Metalmecnica Pesca, Agricultura e Pecuria Produo e pequena Industrializao de alimentos de origem animal e vegetal Qumica e Plsticos Sade Servios Domsticos I Servios Domsticos II Educandos 12.318 512 13.311 135 582 4.721 6.559 4.373 7.241 290 4.043 2.221 398 3.262 1.227 4.489 1.008 2.606 4.742 3.315 271 383 2.172 1.153 Participao (%) 9,97 0,41 10,77 0,11 0,47 3,82 5,31 3,54 5,86 0,23 3,27 1,80 0,32 2,64 0,99 3,63 0,82 2,11 3,84 2,68 0,22 0,31 1,76 0,93 Trabalhadores 1.434.071 18.190 1.575.035 1.984 29.617 77.802 7.120.567 459.779 402.222 38.994 0 134.900 60.917 8.425 140.348 421.614 123.463 1.334.546 375.637 37.577 101.384 708.827 2.794.433 26.735 Participao (%) 7,04 0,09 7,74 0,01 0,15 0,38 34,98 2,26 1,98 0,19 0,00 0,66 0,30 0,04 0,69 2,07 0,61 6,56 1,85 0,18 0,50 3,48 13,73 0,13
(Continua)
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Arcos Servios Pessoais Telemtica Txtil Transporte Turismo e Hospitalidade Vrios Setores Vesturio Total geral Fonte: SIGAE-PNQ e RAIS, 2007
Educandos 5.091 14.192 272 3.347 5.282 2.038 12.055 123.609
Participao (%) 4,12 11,48 0,22 2,71 4,27 1,65 9,75 100,00
Trabalhadores 50.525 590.611 84.290 1.630.730 88.568 0 486.821 20.358.612
Participao (%) 0,25 2,90 0,41 8,01 0,44 0,00 2,39 100,00
Caso se tome por referncia o conjunto de oito famlias mais representativas em termos de participao nos cursos realizados, tem-se que sua representao foi de 61,52% do total de educandos que realizaram os cursos do PNQ. Fazendo essa mesma relao com as mesmas famlias no mercado de trabalho, tem-se que essa mesma participao corresponde a 57,71% dos trabalhadores no mercado de trabalho, segundo a RAIS 2007. Pode-se inferir que os cursos mobilizados pelo programa guardam do ponto de vista dos educandos certa aderncia a sua participao no mercado de trabalho local. Conforme a tabela a seguir, se os arcos ocupacionais mais representativos forem tomados isoladamente, observa-se que a concentrao de educandos maior comparativamente ao mercado de trabalho. As maiores discrepncias ocorrem na telemtica, que agrupa todos os cursos de informtica. Do lado do mercado de trabalho, por sua vez, a participao das ocupaes no arco de comrcio e servios encontra pouca representao no que se refere aos cursos realizados. Em boa medida isso se deve classificao dos cursos, pois muitos daqueles includos em telemtica destinam-se a atividades de comrcio e servios.
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Tabela 10: Quantidade e percentual de educandos e trabalhadores segundo os Arcos Ocupacionais mais representativos nos cursos, Brasil, 2007
Arcos Telemtica Alimentao Administrao Vesturio Construo e Reparos II (Instalaes) Atividades do Comrcio e Servios Turismo e Hospitalidade Servios Pessoais Total Total geral Educandos 14.192 13.311 12.318 12.055 7.241 % 11,48 10,77 9,97 9,75 5,86 Trabalhadores 590.611 1.575.035 1.434.071 486.821 402.222 % 2,90 7,74 7,04 2,39 1,98
6.559
5,31
7.120.567
34,98
5.282 5.091 76.049 123.609
4,27 4,12 61,52 100,00
88.568 50.525 11.748.420 20.358.612
0,44 0,25 57,71 100,00
Fonte: SIGAE-PNQ e RAIS, 2007
Entretanto, caso se inverta a anlise ranqueando os arcos ocupacionais associados s famlias com maior representao no mercado de trabalho e utilizando o corte dos oito principais arcos, ter-se- que eles representam 84,43% das ocupaes do mercado de trabalho; no entanto, por outro lado, os cursos realizados pelo PNQ nessas mesmas famlias representaram 44,40%, ou seja, metade dos cursos realizados no guarda relao com a sua representao no mercado de trabalho.
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Tabela 11: Quantidade e percentual de educandos e trabalhadores segundo os Arcos Ocupacionais mais representativos no mercado de trabalho, Brasil, 2007
Arcos Atividades do Comrcio e Servios Servios Domsticos I Transporte Alimentao Administrao Metalmecnica Sade Telemtica Total Total geral Educandos 6.559 % 5,31 Trabalhadores 7.120.567 % 34,98
2.172 3.347 13.311 12.318 2.606 383 14.192 54.888 123.609
1,76 2,71 10,77 9,97 2,11 0,31 11,48 44,40 100,00
2.794.433 1.630.730 1.575.035 1.434.071 1.334.546 708.827 590.611 17.188.820 20.358.612
13,73 8,01 7,74 7,04 6,56 3,48 2,90 84,43 100,00
Fonte: SIGAE-PNQ e RAIS, 2007
Novamente aqui o diferencial est nos cursos agrupados s atividades do comrcio e servios, que no mercado de trabalho representam 35% dos ocupados, mas que entre os educandos essa participao atingiu apenas 5,31%. Mais uma vez cabe registrar a dificuldade de tomar isso como verdade, pois muitos dos cursos ligados telemtica podem estar direcionados ao comrcio e servios. Todavia mesmo se o ltimo arco da tabela a seguir for adicionado ao primeiro a diferena persistir e atingir apenas a metade da representao do primeiro arco nas ocupaes do mercado de trabalho. Uma anlise por grandes regies no revela descompasso em relao aos oito arcos que concentram as ocupaes mais representativas do mercado de trabalho e o nmero de alunos associados a eles, entre os arcos do PNQ 2007. Em termos
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proporcionais as discrepncias no so to significativas, com exceo do Sudeste, pelo fato do estado de So Paulo no ter participado praticamente do PNQ no ano de 2007. Considerando-se os arcos acrescidos para a anlise e que no encontram relao com o mercado de trabalho (caso dos arcos 31 e 32), tem-se que a participao relativa total dos alunos no est muito distante da mesma relao existente nesse mercado.
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Tabela 12: Ocupados e educandos do PNQ 2007 por regio e ocupaes mais representativas, Brasil, 2007
NO Educ. NE Ocup. 293.618 207.523 121.651 222.298 527.095 74.056 242.328 1.232.481 2.921.050 5.396.063 54,13 39,71 44.258 17.575 2.029 3.796.149 9.834.342 16.256.324 60,50 1.612 882.116 221 1.837 14.384 32.724 43,96 5.803 404.297 2.372 510 1.455.634 705 141 496.908 151 143.946 417.424 89.423 316.103 1.131.750 3.177.213 5.278.799 60,19 386 961.994 956 424.600 3.661 844.754 4.844 350.938 1.550 860 20 653 2.434 1.113 1.412 3.433 992.490 3.298 303.029 1.877 159.497 147.055 67.313 63.517 234.098 42.125 121.769 652.715 9.919 1.488.089 19.171 2.628.209 51,74 56,62 1.588 72 671 6.016 12.566 47,88 SE Ocup. SU Ocup. CO Ocup. 1.745 1.732 234 45 304 1.995 329 610 6.994 14.890 46,97 NE Educ. SE Educ. SU Educ. CO Educ. 1.965 1.524 170 26
Nome dos Arcos/ Regies Geogrficas
NO Ocup.
Administrao
111.648
Alimentao
62.555
Metalmecnica
53.701
Sade
59.996
Servios Domsticos I
160.182
Telemtica
82.276
Transporte
78.737
Atividades do Com/ Servios
399.836
Total
1.008.931
Total da Regio
1.698.261
Participao (%)
59,41
Fonte: SIGAE-PNQ e RAIS/MTE
263
Entretanto, as discrepncias observadas reproduzem-se nas regies, como se pode observar na tabela a seguir, que demonstra a participao relativa desses arcos com base nos dados da tabela anterior. As maiores discrepncias so observadas no arco ligado telemtica e s atividades do comrcio e servios. Os cursos realizados pelo PNQ representam, em algumas regies, 60% da ocupao estando muito prximas com variaes entre 4 a 10 pontos percentuais. Poder-se-ia inferir que os oito arcos e suas ocupaes associadas se relacionam a trs quintos do que a realidade do mercado de trabalho; entretanto se tomados individualmente mostraro diferenas significativas internamente as ocupaes.
26 4 |
Tabela 13: Participao de ocupados e educandos por Grandes Regies, segundo ocupaes mais representativas, Brasil, 2007
NO Ocup. 6,57 3,68 3,16 3,53 9,43 4,84 4,64 23,54 59,41 100,00 100,00 46,97 54,13 100,00 4,10 22,84 2,21 4,49 3,64 4,58 39,71 100,00 13,40 1,37 13,11 2,49 5,43 23,35 60,50 100,00 2,04 9,77 1,15 8,95 0,30 4,12 0,32 3,06 0,46 2,15 7,25 0,68 5,61 43,96 100,00 1,57 2,25 0,87 5,92 2,92 8,04 2,73 7,91 1,69 5,99 21,44 60,19 100,00 11,63 3,85 8,27 5,20 14,80 6,65 11,72 5,44 7,76 6,11 10,08 5,74 9,79 8,09 4,49 0,10 3,41 12,70 5,81 7,37 51,74 100,00 NO Educ. NE Ocup. NE Educ. SE Ocup. SE Educ. SU Ocup. SU Educ. CO Ocup. 6,07 5,60 2,56 2,42 8,91 1,60 4,63 24,83 56,62 100,00 CO Educ. 15,64 12,13 1,35 0,21 0,00 12,64 0,57 5,34 47,88 100,00
Nome dos Arcos/Regies Geogrficas
Administrao
Alimentao
Metalmecnica
Sade
Servios Domsticos I
Telemtica
Transporte
Atividades do Com/Servios
Participao
Total da Regio
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Tomando por referncia os oito arcos ocupacionais nos quais o nmero de alunos mais representativo percebe-se que a participao regional apresenta as mesmas distores conforme observado acima. Esses oito arcos concentram a totalidade de cursos realizados pelo PNQ 2007, embora em termos de ocupao a sua representao relativa no mercado de trabalho limite-se a 50% dos dados da RAIS, 2007. Como h uma reproduo dos arcos de administrao, alimentao, telemtica e comrcio e servios, os dados dos alunos que mais participao tm no conjunto dos arcos, segue a mesma tendncia se comparados aos dados das tabelas anteriores, que eram relacionados aos arcos que representavam maior nmero de trabalhadores do mercado de trabalho. A tabela a seguir alm de incorporar os arcos das tabelas anteriores est acrescida dos arcos de turismo, vesturio, servios pessoais, construo e reparos (instalaes). Os dados relativos a seguir mostram a representao do nmero de ocupados do mercado de trabalho e o nmero de educandos nos respectivos arcos, em que a concentrao de alunos mais representativa. Em todas as regies o nmero dos que realizaram aes de qualificao profissional proporcionalmente superior ao nmero de ocupados nos respectivos arcos, com exceo do arco de comrcio e servios, nos quais a tendncia invertida. Essa interpretao, clara, deve ser tomada com a devida cautela, pois os cursos foram codificados a posteriori da sua realizao e evidente que pode haver equvocos, uma vez que se est interpretando sobre algo que j passou e que foi pensado em um contexto que no se pode controlar. Porm, o importante demonstrar a necessidade de agregar conhecimento s trajetrias dos trabalhadores no mercado de trabalho e permitir que a partir desses referenciais o Sistema possa orientar melhor esses trabalhadores, identificando as possibilidades de elevar seus conhecimentos com cursos de curta, mdia e longa durao.
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Tabela 14: Participao dos educandos por Grandes Regies, segundo cursos associados aos arcos mais representativos, Brasil, 2007
NO Alunos SE Alunos 15,44 22,68 12,54 5,45 11,11 10,97 13,21 8,60 51,97 100,00 100,00 100,00 0,06 2,03 1,74 5,83 25,68 52,31 100,00 2,13 8,36 3,63 21,03 3,78 21,40 12,20 100,00 100,00 7,96 13,39 6,88 16,22 7,10 6,54 2,04 0,09 1,87 1,40 1,20 29,04 49,28 100,00 CO Ocup. 19,18 19,04 11,37 8,71 21,93 2,11 10,95 6,71 100,00 100,00 100,00 100,00 46,37 100,00 26,70 8,34 28,39 3,20 16,47 2,23 1,91 8,10 1,97 1,60 23,85 3,02 0,24 6,62 0,25 1,86 7,45 2,36 4,50 15,05 6,32 6,36 14,11 7,42 NE Ocup. NE Alunos SE Ocup. SU Ocup. SU Alunos CO Alunos 20,27 15,72 7,72 11,40 16,38 3,51 18,07 6,92 100,00 100,00
Nome dos Arcos/ Regies Geogrficas
NO Ocup.
Administrao
7,99
Alimentao
4,47
Construo e Reparos II (Instalaes)
2,27
Servios Pessoais
0,06
Telemtica
5,89
Turismo e Hospitalidade
1,04
Vesturio
0,38
Atividades do Comrcio e Servios
28,60
Participao
50,69
Total da Regio
100,00
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A Realizao dos Cursos no mbito do PNQ

Os diversos cursos mobilizados pelo PNQ foram realizados pelos mais de 100 mil trabalhadores de vrias formas. Seja na condio de empregados, autnomos ou candidatos ao primeiro emprego, a realizao dos cursos seguiu as diversas formas de contratao previstas pela Resoluo n 333, de julho de 2003. Nas tabelas a seguir sero analisadas as vrias formas de cursos realizadas pelos trabalhadores, como os tipos de cursos, a carga horria deles, as diversas tipologias realizadas e como foram direcionados para as ocupaes s quais os cursos foram enquadrados. A maioria dos cursos realizados pelos trabalhadores foi no mbito dos PlanTeQs, uma das trs modalidades previstas pelo PNQ, considerando que somente a partir do prprio ano de 2007, e mais precisamente em 2008, que os PlanSeQs passaram a ter maior participao nos tipos de cursos realizados. Uma ressalva a ser feita a de que em 2007 houve a contratao de PlanSeQs, mas o volume de execuo foi realizado no ano seguinte. Dessa forma os dados que aparecem so na sua maioria de PlanTeQs. Pelos dados da Tabela 15, mais adiante, os tipos de cursos mais frequentes realizados pelos trabalhadores foram objeto de convnios com entidades ligadas ao Sistema S, seguido pelas entidades enquadradas como ONGs. Esses dois grupos representam mais de 54% das entidades ofertantes de cursos. Em boa parte isso explica o pblico-alvo atendido por essas instituies e que de alguma forma influenciou o perfil da escolaridade dos trabalhadores. Por terem a necessidade de rapidamente estruturarem os cursos, dado o perodo de contratao e da realizao deles, essas instituies mobilizam rapidamente os seus cadastros, que em geral formado por trabalhadores, que, pela condio de melhor escolaridade, tm acesso a informao de forma mais antecipada do que os demais. Como nos referimos inicialmente falta ao SPE um sistema de inteligncia capaz de orientar os trabalhadores para melhorarem o seu perfil de ingresso/reingresso no mercado de trabalho,
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buscando para tanto mobilizar os seus conhecimentos e elevar a sua escolaridade, condio, que pelos dados apresentados melhora as suas chances de ingresso e permanncia no mercado de trabalho. Embora seja uma das possibilidades completarem a sua escolaridade em escolas da rede pblica, os dados do PNQ revelam que elas priorizaram os de mais elevada escolaridade. Os dados revelam a escolaridade dos trabalhadores por tipo de entidade conveniada. Observe-se que em que pese o nmero de alunos que realizaram cursos ofertados pelas escolas tcnicas ser em menor nmero em relao aos demais, 2/3 daqueles que realizaram cursos nessas entidades conveniadas tinham o ensino mdio completo, contra 2/5 dos educandos das ONGs e das entidades do Sistema S. Isso mostra que esses alunos so recrutados em sua maioria pelas prprias entidades e uma boa parte deles pode ser aluno de algum curso das prprias entidades no momento da contratao das aes do PNQ. Como o nmero de trabalhadores que realizaram os cursos de educao profissional tinha escolaridade elevada 40,82% tinham o ensino mdio , essa representao acaba por influenciar as demais representaes em termos de escolaridade. Entretanto, observa-se que entre algumas entidades a representao dos trabalhadores com mais alta escolaridade no to significativa como nos tipos de entidades conveniadas que nos referimos anteriormente: ONGs, entidades do Sistema S e Escolas Tcnicas Pblicas. Isso de alguma forma tambm revela que essas entidades costumam lidar com essa clientela. Caso no se ampliem as possibilidades de acesso dos trabalhadores de mais baixa escolaridade aos cursos do PNQ essa situao dever permanecer. Embora o pargrafo 3 do artigo 8 da Resoluo N 333/2003 condicionasse como prioridade o encaminhamento ao mercado de trabalho dos alunos e ao sistema de educao pblica de jovens e adultos, para os de baixa escolaridade, os dados revelam que de fato a segunda condio est muito pouco presente nas aes de educao profissional.
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Tabela 15: Escolaridade dos educandos por tipo de entidade executora (em percentuais), Brasil, 2007
Analfab. 1,14 0,21 0,00 0,24 0,07 0,11 0,82 0,75 0,22 0,39 0,67 1,59 0,50 26,81 22,19 75,63 21,74 19,03 27,06 9,34 10,97 8,51 7,08 6,61 9,30 18,80 8,29 21,77 9,41 27,13 25,15 22,41 20,57 24,54 22,01 7,29 22,56 8,55 5,50 15,63 65,20 35,92 42,14 35,62 44,00 36,05 41,25 8,66 40,82 11,28 6,89 16,87 58,37 15,31 7,40 28,32 42,35 3,32 4,67 2,40 3,18 2,85 2,63 3,34 2,56 4,50 0,23 3,08 28,88 12,43 21,19 33,26 2,26 34,79 9,08 20,65 28,99 2,86 2,50 1,77 3,32 1,67 2,65 2,49 1,97 2,19 1,87 1,14 2,30 0,00 2,00 Ens. Fund. Incomp. Ens. Sup. Ens. Sup. Incomp Comp. Ens. Fund. Comp. Ens. Mdio Incom. Ens. Mdio Comp. Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
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Tipos de Entidades Executoras
Associao comunitria/religiosa/grupos de afinidade
Associao de produtores/cooperativa
Empr. publicas/outros rgos da Adm. Publ. de ensino, pesq.
Empresariais - centrais/escolas/inst./fund./confed./ asso
Escolas tcnicas pblicas
Fund./Inst./escolas/outras ent. especializadas na qualificao
ONGs (org. privada sem fins lucrativos no represent.)
Outras
Servios nacionais sociais e de aprendizagem (Sistema S)
Sindicais - centrais/escolas/inst./fund./confed./assoc./
Universidades/institutos/faculdades/fund./ensino superior
N/D
Total
N/D: No Classificados
Fonte: SIGAE-PNQ
Como dois teros dos educandos do PNQ concentravamse na faixa etria de 15 a 29 anos, eles acabam por reproduzir a maior representao dessa faixa etria entre todos os arcos ocupacionais. Entretanto, em alguns deles como observado acima, a participao dos mais jovens salientada em funo do perfil do curso e tambm em funo do tipo de insero dos jovens no mercado de trabalho. Uma parte deles estava na condio da busca do primeiro emprego e em alguns desses arcos a propenso de obter esse primeiro emprego ou de se inserir profissionalmente aumentada dado o tipo de curso realizado, como por exemplo, os cursos de telemtica, cuja faixa etria desse curso at os 29 anos a mais representativa. A mesma relao feita quanto ao critrio de idade pode-se inferir tambm para o critrio de escolaridade dos educandos. Quando se comparam os cursos relacionados aos arcos ocupacionais observa-se que aqueles cursos que tm nos seus contedos programticos conhecimentos do processo de trabalho que demandam maior escolaridade, como turismo, administrao e sade exigem maior escolarizao dos trabalhadores em temas como leitura e interpretao, clculo e comunicao e, por conseguinte, agrupam entre os seus frequentadores, educandos com mais elevada escolaridade do que outros, do tipo, agroextrativismo e servios domsticos. Uma diferena importante so os cursos ligados a construo civil. Enquanto os cursos relacionados rea de Construo e Reparos I, que se ligam s ocupaes para as quais se exigem habilidade e destreza, como ladrilheiro, gesseiro e pintor, em oposio ao arco em que se concentram os cursos de Construo e Reparos II, que envolve o trabalho de eletricistas, reparador de linhas de telecomunicaes, demandam um perfil de educandos, que dadas s exigncias da ocupao concentra trabalhadores com maior escolaridade. A carga horria dos cursos realizados um importante referencial para se conhecer o tipo de curso e a sua complexidade.
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Os cursos mobilizados pelo MTE durante anos foram conhecidos como cursos de curtssima durao em que os educandos passavam poucas horas em contato com o tema, objeto do curso (PAIVA, 2008, p.112). Observa-se que desde a Resoluo n 333/2003 h uma tentativa de se elevar a carga horria dos cursos. Como se pode observar pela tabela a seguir quase todos os cursos associados aos arcos ocupacionais tiveram a sua carga horria mdia entre 120 a 200 horas. um grande avano se comparado ao histrico dos cursos do PLANFOR cuja carga horria mdia no excedia a 40 horas. Como quase 80% dos cursos situam-se nessa faixa eles acabam por impulsionar a totalidade dos cursos realizados e associados aos arcos ocupacionais. Observe-se que esse intervalo de carga horria somente no atingiu a mdia nos casos do arco de transporte e grfica. Tabela 16: Carga Horria dos cursos por tipo de Plano frequentado pelos educandos, Brasil, 2007
Carga Horria At 80 horas De 81 a 120 De 121 a 200 De 201 a 300 Mais de 300 Total TIPO PLANO PlanSeQ 0 0 205 0 0 205 % 0,00 0,00 100,00 0,00 0,00 100,00 PlanTeQ 1.279 7.389 97.348 16.410 539 122.965 % 1,04 6,01 79,17 13,35 0,44 100,00 Total 1.279 7.389 97.553 16.410 539 123.170 % 1,04 6,00 79,20 13,32 0,44 100,00
OBS.: Dados no disponveis para 439 educandos Fonte: SIGAE-PNQ
Com relao ao custo cerca de dois teros de educandos frequentou cursos que tiveram um custo mdio na faixa de R$ 500 a R$ 1.000, sendo que 60% deles se situam na faixa entre R$ 500 a R$ 550. Tomando-se como referncia o limite superior e tendo
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como denominador a carga horria mdia, onde tambm 2/3 dos alunos frequentaram cursos de 200 horas tem-se que em mdia o custo mdio por aluno/hora situou-se na faixa de R$ 2,75. H de se considerar que em 1/4 do banco de dados havia informaes. Dessa forma o valor deve ser tomado apenas como uma referncia. Tabela 17: Custo Mdio dos cursos por tipo de Plano cursado pelos educandos, Brasil, 2007
Custo Mdio (R$) At 500 De 501 a 1000 De 1001 a 1677 Total TIPO PLANO PlanSeQ 0 205 0 205 % 0,00 100,00 0,00 100,00 PlanTeQ 31.619 61.477 191 93.287 % 33,89 65,90 0,20 100,00 Total 31.619 61.682 191 93.492 % 33,82 65,98 0,20 100,00
OBS.: Dados vlidos para 75% dos educandos. No disponveis para 30.117 Fonte: SIGAE-PNQ
Acompanhando os Egressos dos Cursos no Mercado Formal de Trabalho

Uma das indicaes para essa anlise que h uma disperso enorme dos cursos realizados pelos educandos. A frequncia dos 15 principais cursos revela que eles representaram 12,71% do total de alunos. Observa-se que a tipologia dos cursos extrada de forma bruta do banco de dados mostra que esta relao passvel de agrupamento o que revela os desafios da construo de uma nomenclatura que oriente a oferta de cursos de educao profissional sintonizados com as necessidades dos trabalhadores no mbito da gesto do Sistema Pblico de Emprego, e particularmente, na perspectiva da construo de possveis espaos ocupacionais, aqui denominados de Arcos para a posterior validao desses cursos em um sistema de certificao profissional. Esse esforo o que o MTE pretende
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desenvolver nos prximos meses. A partir da criao de um sistema de acompanhamento das trajetrias de insero dos trabalhadores seria possvel orient-los a realizar algo que diga respeito ao que fizeram ao longo da sua vida produtiva e no permitir que eles realizem aes de qualificao profissional que no tem sentido com a sua trajetria profissional e ainda, que esses cursos aliados a sua experincia no trabalho sejam possveis de certificao como prev o artigo 41 da LDB (Lei n 9.394, de 20/12/1996). Dessa forma, uma das possibilidades existentes nas atuais bases de dados do mercado de trabalho a de rastrear, com base nas informaes disponveis, para onde se dirigiram os trabalhadores que realizaram cursos do PNQ-2007. Nesse sentido, a partir da recomposio do PIS daqueles que realizaram os cursos, foi possvel obter informaes de onde estavam os trabalhadores durante o ano de 2007. Conforme observado a qualidade do registro no PIS informada no SIGAE-PNQ era muito baixa. Do total de educandos registrados originalmente apenas 27.886 estavam corretos, ou seja, pouco mais de um quinto dos registros. Com a recuperao dos registros de PIS a partir dos dados do CPF na base da RAIS foi possvel chegar a 48.864, ou 39,53% do total com registros compatveis de serem rastreados. Com base nessa informao dos nmeros de PIS recuperados foi possvel identificar a presena de 33.071 registros na base da RAIS-2007. Entretanto, esses registros referem-se a mais de uma entrada e sada no mercado de trabalho. Na realidade, 21.572 registros correspondiam a apenas um nico nmero de PIS. Isso quer dizer que so de fato trabalhadores que estavam na base de dados da RAIS no ano de 2007. Um conjunto de 4.092 trabalhadores teve duas entradas e 790 trabalhadores tiveram trs entradas em 2007. Do total de trabalhadores que realizaram os cursos no PNQ e que foram possveis de serem rastreados, 10.453 (48,6%)
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trabalhadores estavam empregados e 11.069 (51,4%) no estavam empregados em 31/12/2007. Observe-se que 49,66% dos registros de educandos localizados na base da RAIS referem-se condio de empregados antes de 2007. Um conjunto de 38,93% de registros refere-se aqueles que se reempregaram em 2007 e 10,33% obtiveram seu primeiro emprego em 2007. No possvel afirmar que o retorno ao mercado de trabalho em 2007 de um conjunto de quase 50% dos registros tenha-se dado em funo da realizao do curso, mas em alguma medida isso pode ter influenciado. A pesquisa de egressos com esse mesmo pblico demonstrou que os alunos do importncia ao curso, no entanto, apenas 3% deles informam que se inseriram em funo da sua realizao. Os dados das tabelas a seguir mostram a influncia da escolaridade na condio de ingresso no mercado de trabalho. Observe-se que a condio daqueles que ingressaram no mercado de trabalho em 2007, seja pelo reemprego, seja pelo primeiro emprego, a escolaridade superior. O fato de possuir o ensino mdio prepondera as demais situaes de escolaridade quando do retorno ao mercado de trabalho. Do total dos que se reempregaram em 2007, 49,71% tinham o ensino mdio completo e 49,18% dos que conseguiram o primeiro emprego estavam tambm na mesma condio. Pelo recorte da idade, como se observa nas prximas tabelas, a combinao entre idade e escolaridade tambm aparece. Dos que se reempregaram, 61% tinham at 24 anos.
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Tabela 18: Tipo de Admisso por grau de escolaridade dos educandos na RAIS-2007 (em percentuais), Brasil, 2007
Ens. Fund. Incom. 17,08 14,39 40,00 17,96 6,67 6,38 23,79 17,19 16,45 7,24 12,41 13,05 34,04 6,38 6,67 0,00 80,00 40,43 51,38 47,81 16,89 11,25 49,71 0,00 0,00 60,00 0,00 2,21 0,00 4,26 2,41 2,11 12,90 18,17 49,18 1,88 3,17 0,00 1,78 6,67 8,51 2,41 3,14 16,97 13,45 45,97 2,07 4,20 Ens. Fund. Comp. Ensino Mdio Incom. Ensino Mdio Com. Ensino Sup. Incom. Ensino Sup. Comp. Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
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Tipo de Admisso
Analfabeto
No adm. ano
0,26
Prim. emprego
0,32
Reconduo
0,00
Reemprego
0,20
Reintegrao
0,00
Trans c/nus
0,00
Trans s/nus
0,34
Total
0,24
Fonte: RAIS-Migra/2007
A combinao entre idade e escolaridade para a condio de reemprego mostra que 2/3 dos que se reempregaram na faixa at 29 anos possuam o ensino mdio. Isso refora a nossa informao inicial que o perfil dos que realizaram os cursos do PNQ muito prximo da tendncia de insero do mercado de trabalho. Entretanto, a pergunta que fica como encarar o desafio dos que no tm essa condio, os de maior idade e de baixa escolaridade. Por isso a prpria recomendao da Resoluo n 333/2003 do encaminhamento dessa populao para o sistema de educao de jovens e adultos.
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Tabela 19: Faixa etria e escolaridade dos educandos na RAIS-2007 (em percentuais), Brasil, 2007
Ens. Fund. Comp. 12,47 14,59 15,58 18,58 18,80 17,90 24,00 16,45 8,00 13,05 8,42 8,66 39,47 31,52 20,00 47,81 10,03 44,95 10,59 52,65 2,43 2,14 1,70 2,06 0,00 2,11 17,30 52,64 2,12 52,89 18,71 0,23 0,00 0,82 2,59 4,22 6,27 11,72 16,00 3,14 Ensino Mdio Incom. Ensino Mdio Com. Ensino Sup. Incom. Ensino Sup. Comp. Total
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100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Faixa Etria
Analfab.
Ens. Fund. Incom.
15 a 17
0,00
15,70
18 a 24
0,15
12,37
25 a 29
0,25
15,90
30 a 39
0,30
19,77
40 a 49
0,37
24,74
50 a 64
0,25
28,14
65 ou mais
0,00
32,00
Total
0,24
17,19
Entretanto, se entre a populao que frequentou o curso no PNQ a maioria era mulheres, a insero no mercado de trabalho revela outra realidade. Entre os que se reempregaram, quase 2/3 dos registros pertenciam a trabalhadores do sexo masculino. Entre os que permaneceram tambm, a maioria era do sexo masculino e apenas entre os que conquistaram o primeiro emprego, a maioria era mulheres.
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Tabela 20: Insero no mercado de trabalho por condio de gnero, Brasil, 2007
Tipo de Admisso No adm. ano Prim. emprego Reconduo Reemprego Reintegrao Trans c/nus Trans s/nus Total Sexo Feminino 7.307 1.723 5 4.831 5 21 100 13.992 % 44,44 50,50 100,00 37,57 33,33 44,68 34,48 42,31 Masculino 9.137 1.689 0 8.027 10 26 190 19.079 % 55,56 49,50 0,00 62,43 66,67 55,32 65,52 57,69 Total 16.444 3.412 5 12.858 15 47 290 33.071 % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Quem Permanece no Mercado de Trabalho em 2007

Conforme descrito anteriormente ao se resgatar a qualidade dos dados de identificao do trabalhador por meio do PIS, foi possvel rastrear a sua condio de trabalho em 31/12/2007. Nesse sentido, os dados para os mais de 48 mil registros recuperados revelam a alta rotatividade do mercado de trabalho, embora sendo baixa essa recuperao, a realidade do mercado de trabalho fica evidenciada nessa amostra.
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Tabela 21: Situao dos educandos no mercado de trabalho em 31/12/2007, Brasil, 2007
Ano de Admisso Anterior a 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Em 31/12 No 317 133 219 310 633 1.390 3.402 4.657 11.061 % 16,92 32,36 34,98 41,89 49,18 53,07 65,25 53,26 51,41 Sim 1.556 278 407 430 654 1.229 1.812 4.087 10.453 % 83,08 67,64 65,02 58,11 50,82 46,93 34,75 46,74 48,59 Total 1.873 411 626 740 1.287 2.619 5.214 8.744 21.514 % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 % 8,71 1,91 2,91 3,44 5,98 12,17 24,24 40,64 100,00
Observa-se que pouco mais da metade dos educandos que realizaram o curso no permaneceram ocupados em 31/12/2007. O impacto da rotatividade dessa populao revela que quanto mais se distancia o ano de admisso, maiores so as taxas de rotatividade. Em 2007, por exemplo, essa taxa atingiu 40,64%. Isso quer dizer que 2/5 dos que ingressaram no ano de 2007 deixaram o emprego no final do ano. Essa situao no se altera nem quando se analisa pelo vis da escolaridade nem da idade dos trabalhadores. A rotatividade uma prtica corriqueira nas empresas brasileiras. Os dados projetados para os anos seguintes revelam que, se admitida a taxa de 2007, em 2 anos e 6 meses, a totalidade dos ocupados teria trocado de emprego. Seguramente isso tem impactos na formao profissional, pois se o objetivo das empresas manter o trabalhador para que ele seja parte da estratgia do negcio da empresa, essa elevada rotatividade no combina com aquilo que se invoca para o uso do trabalho atualmente. Seguramente esse tema mereceria destaque nas reunies tripartites e deveria atingir
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o mago da lei que rege a principal relao de assalariamento no Pas, a CLT, com a criao de mecanismos que inibissem a demisso e o reemprego, que seguramente feito em condies menos favorveis as que deram origem a causa. Observa-se que a faixa etria dos que mais se empregam, jovens com ensino mdio completo, tambm a condio dos que so demitidos, ou seja, a mesma condio que tem sido usada pelas empresas para admitir a mesma para demitir. Sendo o saldo negativo, de se supor que de muito pouco adiantam polticas de qualificao e de requalificao profissional se no se permite que os trabalhadores tenham um percurso de insero mais longo no mercado de trabalho. Quando se analisa a situao dos que permanecem empregados em 31/12 por arco ocupacional, tambm, a realidade que se apresenta a mesma dos demais itens analisados. Com exceo dos arcos de gesto, pesca, artesanato e servios domsticos, nos demais, o nmero dos que permanecem no mercado de trabalho praticamente o mesmo daqueles que foram demitidos. Se a mesma tendncia j era observada entre os de melhor escolaridade, era de se esperar tambm que quando comparado ao tipo de curso realizado essa realidade no seria modificada. A questo principal a de que a rotatividade algo estrutural ao mercado de trabalho brasileiro e embora os trabalhadores se apresentem com as condies ideais para contratao isso no resolve o problema de permanncia. Os dados a seguir mostram esse comportamento. Os dados apresentados mostram o esforo que deve ser empreendido para construir um sistema de inteligncia de modo a permitir construir melhor as ofertas de qualificao e requalificao profissional. Uma das questes que devem ser buscadas a de que a qualificao profissional deve ser alimentada pelas outras entradas do sistema pblico de emprego e evidente, que tambm incluiria a experincia recente das atividades ligadas a economia solidria e autogesto a cargo da SENAES.
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Se no for buscada a estratgia de priorizar os que chegam ao sistema pblico de emprego pelas formas que os fizeram entrar, seja na busca de um novo emprego ou para a habilitao ao Seguro-Desemprego, e se no for buscada uma articulao das aes de qualificao profissional com a elevao da escolaridade, os cursos mobilizados no mbito do Ministrio do Trabalho e apoiados pelo FAT no tero muito sentido de continuarem, pois reproduzem o que se assiste h exatos 15 anos, quando a Lei do FAT foi reorganizada (Lei n 8.900, de 30/06/1994). Desde ento, com os mesmos propsitos houve a execuo de trs diferentes aes: o Programa de Reciclagem Profissional, entre 1993-1994, o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador PLANFOR, entre 1995-2003 e o Plano Nacional de Qualificao Profissional PNQ, desde 2003, sendo que os propsitos que justificaram os respectivos lanamentos no tenham ainda sido alcanados, que em suma a integrao das polticas voltadas ao mercado de trabalho, tendo como porta de entrada o Sistema Nacional de Emprego SINE.
Os ProEsQs como Impulsionadores de Novas Metodologias no PNQ

Os Projetos Especiais de Qualificao ProEsQs contemplam a elaborao de estudos, pesquisas, materiais tcnico-didticos, metodologias e tecnologias de qualificao social e profissional destinadas a populaes especficas ou abordando aspectos da demanda, oferta e do aperfeioamento das polticas pblicas de qualificao e de sua gesto participativa, implementados em escala regional ou nacional, por entidades de comprovada especialidade, competncia tcnica e capacidade de execuo, de acordo com as diretrizes fixadas anualmente pelo DEQ/SPPE/MTE, aprovadas e homologadas pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT (Resoluo n 333, art. 3, 5). Ainda em termos de marco regulatrio da qualificao social e profissional, a Resoluo n 575, de 28 de abril de 2008, estabeleceu as diretrizes e critrios para as transferncias de recursos do FAT
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aos estados, municpios e organizaes governamentais e no governamentais ou intergovernamentais, com vistas na execuo do Plano Nacional de Qualificao. O documento em questo define as populaes prioritrias (pblico-alvo), a obrigatoriedade da qualidade pedaggica das aes de qualificao social e profissional no mbito do PNQ, bem como a observncia de:
i) mnimo 85% de aes formativas (cursos ou laboratrios) nunca inferiores a 40 horas; ii) at 15% de aes formativas denominadas seminrios e oficinas cuja durao no poder ser inferior a 16 horas; iii) carga horria mdia de 200 horas para o conjunto das aes formativas, exceto quando houver justificativa do convenente aceita pela equipe tcnica da SPPE-MTE; iv) que o programa dos cursos dever contemplar no mnimo 70% e no mximo 80% da carga horria total em contedos especficos, ressalvados casos especiais, devidamente justificados e previamente aprovados pelo MTE; v) que os cursos podero adotar as modalidades de ensino presencial ou a distncia.
luz desses instrumentos diretivos, a Secretaria de Poltica Pblica de Emprego por meio do seu Departamento de Qualificao Profissional deu incio implantao do Plano Nacional de Qualificao Profissional. Desse processo, resultou a execuo de aes no mbito dos ProEsQs. Nesse sentido, do conjunto de produtos resultantes dos diversos convnios celebrados entre entidades afins com vistas na poltica nacional de qualificao social e profissional dos trabalhadores e o Ministrio do Trabalho e Emprego e com o objetivo de atender ao previsto pela Resoluo n 333/2003, que se originou a demanda da anlise tcnico-pedaggica das metodologias (produtos) geradas pelos diversos convnios.
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Ante essa demanda, foi realizado um encontro com os tcnicos da Coordenao de Monitoramento e Superviso COMSUP do Departamento de Qualificao do MTE para verificao dos instrumentos regulatrios, conhecer a histria da implantao do PNQ e, particularmente dos ProEsQs, os objetivos da anlise, o volume de documentos e outros elementos fundamentais para o trabalho. A partir do encontro com os tcnicos do MTE, de estudo dos marcos regulatrios do PNQ e da leitura inicial de trs produtos (metodologias) disponibilizados pelo MTE; definiu-se uma matriz de anlise com elementos e indicadores essenciais em termos de planejamento de ensino. Essa matriz analtica foi submetida aprovao da Coordenao-Geral de Certificao e Orientao Profissional CGCOP, tendo recebido sugestes e o de acordo para a anlise dos produtos/metodologias. O modelo de anlise apresentado na forma individual de anlise conforme relao a seguir. Foram analisados 21 convnios celebrados entre os anos 2003 e 2007, que totalizam investimentos de recursos da ordem de R$ 9.823.260,55 (nove milhes, oitocentos e vinte e trs mil, duzentos e sessenta reais e cinquenta e cinco centavos). Este valor representa 45% do montante de convnios realizados no mbito dos ProEsQs nesse perodo. Estes convnios j haviam sido objeto de anlise tcnico-administrativa por parte da COMSUP com o objetivo de responder aos rgos de controle. Essa medida teve o intuito de preparar e organizar a celebrao de novos convnios conforme determinaes da Administrao Pblica Federal, em particular, ao atendimento da Portaria Interministerial n 127, de 29/05/2008, que determinou que, para a celebrao de instrumento direto de convnio, contratos de repasse e termo de cooperao com rgo ou entidade da administrao pblica com outras entidades pblicas, privada ou sem fins lucrativos, se faa por meio de chamamento pblico no SICONV Sistema de Convnios.
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Nesse sentido, os convnios recebidos para anlise j haviam sido objeto de anlise tcnico-administrativa por parte da COMSUP e coube, equipe do DATAUnB, a realizao de um olhar didtico-metodolgico a partir das premissas que foram utilizadas para a contratao dos produtos e servios objeto dos referidos convnios. Destaque-se que por ausncia de parmetros contratuais a anlise no teve como foco o valor dos convnios, vis a vis os produtos ou metodologias desenvolvidas. A meno aos valores mero exerccio de identificao contratual. A anlise empreendida focou seu olhar sobre o material gerado pelos convnios, cuja matria foi os produtos gerados por aqueles.
Da Anlise
A primeira impresso que se tem ao ler o material dos ProEsQs que ele no se concatena com as orientaes da Resoluo n 333/2003, que orienta a Poltica de qualificao profissional. Embora o convnio seja um texto formal, a clusula terceira das obrigaes dos partcipes desaparece medida que se vai identificando a ausncia de documentos da entidade concedente (Ministrio do Trabalho e Emprego MTE) que evidenciem o devido acompanhamento. Do mesmo modo, o convenente vaise desobrigando dos compromissos quando, principalmente, no publiciza em seu site na internet a metodologia produzida ou deixa, efetivamente, de construir materiais didticos adequados e coerentes ao projeto postulado. Outro ponto visvel que a produo e testagem (validao) de metodologias de formao ou qualificao social e profissional parece no estar clara para muitos dos convenientes, uma vez que a falta de sistematizao, sntese dos relatrios uma constante em vrios ProEsQs analisados. Percebe-se que a ausncia de definio de reas de formao, objetivos, pblico-alvo
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prioritrio, abordagem metodolgica, carga horria, sistema de avaliao, material didtico de apoio ao cursista e ao educador tambm so comuns. Certamente a ausncia de qualquer dessas categorias representa fragilidade no desenho de uma proposta de interveno consistente e adequada de ensino e aprendizagem, principalmente, ao se tratar da educao profissional. Alm disso, o grande objetivo de socializar tais experincias metodolgicas em cadeia nacional totalmente desintegrado porque os relatrios precisam, sim, existir, mas a produo da sistemtica em formato de suportes como livros, coletneas, cartilhas, material digital, sem dvida fundamental, o que deixa de acontecer em vrias das propostas analisadas. A construo do plano de trabalho aparece como algo protocolar, sem fundamentao, constando apenas o produto, a descrio, evidncias (que na maioria das vezes se resumem a relatrios, folhas-frequncias de participantes, fotografias de eventos e outros anexos), quantidades e custos. Em muitos casos no h meno acerca do perfil da equipe tcnico-pedaggica. Em alguns casos inexiste ou tomada emprestada de outra instituio ou organizao. A mesma situao pode ser observada no tocante bibliografia de base, proposta de avaliao, base conceitual, terica e filosfica. Do mesmo modo sobre a categoria carga horria em muitos casos no postulado. Como so propostas que envolvem, em geral, pblicos distintos em diferentes localidades (mnimo de 03 estados) a exiguidade do tempo para articular tudo a contento e o quantitativo de atividades muitas vezes no do conta de sistematizar o processo das vivncias. Por fim, sobre tecnologias da informao e comunicao na educao (formao social e profissional) pouco ou quase nada tratado nos projetos. Por ser essa vertente um espao de construo, dilogo, manifestao e mobilizao, postulase que uma discusso que no pode estar ausente no processo de qualificar, formar e profissionalizar os trabalhadores.
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Os ProEsQs como um dos subprogramas do PNQ atendendo ao objetivo maior da qualificao e da formao social e profissional, agrega o princpio do dilogo com a sociedade civil e organizada no sentido de validar experincias de formatao de metodologias de qualificao profissional aplicadas em por todo o territrio nacional, considerando a diversidade cultural, econmica, poltica e social das diferentes regies, o que sem dvida louvvel e sinaliza para a importncia da contextualizao. Todavia, a gesto dos projetos e o retorno dos produtos nem sempre se apresentam coerentes com as diretrizes regulatrias do Programa Nacional de Qualificao PNQ e os termos do convnio acordados entre concedente e convenente, que pressupe a sua devida funcionalidade e aplicabilidade em outros espaos, alm daqueles que foram objeto de desenvolvimento. Identificou-se ainda que algumas equipes executoras dos convnios so constitudas por profissionais de nvel superior, especialistas, tcnicos, etc. So equipes de trabalho que mobilizam espaos, realidades e parcerias. Assim, o fato de a maioria dos ProEsQs trazer como evidncias apenas relatrios, mais relevantes para consultas do que como metodologia validada, algo discrepante, j que a meta maior do programa a construo de evidncias, ou seja, produtos que possam ser passveis de apropriao coletiva em rede nacional. Por fim, constata-se que h projetos de relevncia social e educacional evidenciando um cuidado da equipe no processar das informaes de modo a serem apropriadas com a devida clareza por outros, seus pares. So experincias de grande validade social, poltica e cultural, na medida em que evidenciam a riqueza de possibilidades e necessidades de qualificao no atual contexto dos mundos do trabalho. Essa constatao no significa dizer que outros projetos analisados no possam ser valorados em seus produtos e experincias de construo.
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Ressalta-se, ainda, que aps tomar conhecimento do contedo dos produtos e o texto dos convnios no foi possvel constatar critrios ou instrumentos claros de avaliao dos produtos (da execuo dos projetos) para se estabelecer uma respectiva correspondncia entre o investimento realizado, a sistemtica e a qualidade dos produtos, elementos que do ponto de vista tcnico so essenciais, uma vez que, quando presentes, permitem identificar o impacto desta ou daquela empreitada em suas diversas etapas. As anlises individuais dos convnios detalham todas as dimenses descritas acima. Dessa forma a anlise dos ProEsQs revelou a dificuldade dos produtos servirem como referencial para os cursos realizados no mbito do PNQ. A recomendao para que haja uma publicizao do material produzido pode tornar essa ao alimentadora de novas abordagens no mbito do PNQ.
O PlanSeQ e sua Implementao

Institudo por meio da Resoluo n 408, do CODEFAT, de 28 de outubro de 2004, que altera o caput do art. 3 da Resoluo n 333/2003, por causa da introduo dos pargrafos 11 a 23, o PlanSeQ, assim como os demais planos inclusos no Plano Nacional de Qualificao passaram a ser regidos pela Resoluo n 575, de 28 de abril de 2008, que estabelece diretriz e critrios para a transferncia de recursos FAT tendo em vista a execuo do Plano Nacional de Qualificao PNQ. Os PlanSeQs especificamente so regulamentados no artigo 10, inciso de I a III, que definem seu formato e delimitam a participao de alguns agentes no processo como um todo. O PlanSeQ caracteriza-se como um espao de integrao entre polticas de desenvolvimento e emprego (em particular intermediao de mo de obra, qualificao social e profissional e certificao profissional), em articulao direta com oportunidades concretas de ocupao dos novos empregos gerados, observando,
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quando pertinente, questes de incluso social. Completando essa perspectiva as orientaes do Departamento de Qualificao da Secretaria de Polticas Pblicas e Emprego do Ministrio do Trabalho e Emprego (DEQ/SPPE/MTE) nos dizem que os PlanSeQs so orientados ao atendimento transversal e concertado de demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificao profissional, identificadas a partir de iniciativas governamentais, sindicais, empresariais ou sociais, cujo atendimento no tenha sido passvel de antecipao pelo planejamento dos entes federativos ou municipalizados no mbito dos PlanTeQs. As aes do Plano assim como as demais aes do PNQ devem ser direcionadas para as populaes mencionadas no artigo 4 da Resoluo n 575/2008, que podem ser descritas de forma generalizada como populaes vulnerveis ou em risco de vulnerabilidade. Destacam-se aqui, por ser foco do estudo de caso, as populaes do inciso IV conforme transcrito:IV. pessoas beneficirias de polticas de incluso social; inclusive programa Bolsa Famlia, de aes afirmativas de combate a discriminao; de polticas de integrao e desenvolvimento regional e local. O atendimento ao pblico beneficirio do Programa BolsaFamlia retrata uma nova perspectiva de concepo das polticas de emprego e renda com vistas em uma participao mais efetiva do Ministrio do Trabalho e Emprego nas aes de cidadania, que podem ser observadas nas prprias mudanas de estrutura propostas. Entretanto, o atendimento direto a populaes em situao de vulnerabilidade social, como o caso do Bolsa-Famlia, traz, ao PlanSeQ, novos contedos e problemticas que so observados muito mais na prtica de implementao e execuo do Plano do que nas suas normativas. O PlanSeQ direcionado aos beneficirios do Programa BolsaFamlia foi institudo pelo governo federal numa iniciativa conjunta do Ministrio de Desenvolvimentos Social e Combate a Fome e o Ministrio do Trabalho e Emprego. O objetivo o de promover
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uma ao nacional de qualificao e insero profissional para os beneficirios do Programa Bolsa-Famlia com vistas em permitir as chamadas portas de sada do Programa. De acordo com essa proposta, as Secretarias de Assistncia Social e os gestores do Programa Bolsa-Famlia em nvel dos estados tm como funo: trabalhar a informao, a abordagem e mobilizar as famlias beneficirias incentivando sua participao no PlanSeQ Bolsa-Famlia; articular-se com os SINEs ou agncias de intermediao de mo de obra para acompanhar as famlias que participam das aes de qualificao, em especial, para localizar as famlias cujas cartas foram devolvidas, conforme estratgias locais; adotar medidas que contribuam para a reduo da evaso e do abandono dos participantes do PlanSeQ Bolsa-Famlia. Foram observados para compor a anlise os PlanSeQs: Turismo Bolsa-Famlia nos estados de Gois e Cear, Construo Civil Bolsa-Famlia nos estados de Gois e Recife. Em termos de fases observadas, tm-se: Turismo Bolsa-Famlia, Gois e Cear, que estavam em execuo, sendo que Gois j apresentava dados de intermediao. Turismo e Construo Civil Bolsa-Famlia, em Gois e Pernambuco, estavam na fase inicial apresentando a anlise, os processos de formao de turmas e o incio das frequncias s aulas. O PlanSeQ Bolsa-Famlia em Pernambuco permitiu-nos, tambm, avaliar o processo de seleo de executoras por meio da Prefeitura de Recife. Com base na metodologia do estudo de caso, buscou-se captar as especificidades de implementao e execuo do PlanSeQ Bolsa-Famlia, cuja anlise ser apresentada a seguir.
PlanSeQ no Contexto do SPETR

Os tcnicos envolvidos na implementao do PlanSeQ na Secretaria do Trabalho e Emprego do Estado de Gois apresentam no
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que tange aos PlanSeQs Nacionais que o Programa foi pensado para atender o Pas; no entanto, h dificuldades de se lidar com as especificidades locais. Argumentando nesse sentido, particularmente, com as mulheres que em geral so as que comparecem aos postos de atendimento acompanhadas de alguns dos filhos, logo que recebem a carta de convocao encaminhada pelo Cadnico do Bolsa Famlia, a tcnica entrevistada destaca que: Ento como que fizeram um programa para atender o Brasil todo e esqueceram da particularidade de cada estado, ento Rio, So Paulo tem uma ligao nordestina muito maior, tem uma cultura de mulheres na rea da construo civil, no Centro-Oeste no. Alm disso, a tcnica argumenta que o PlanSeQ tem seus gargalos e estes so muito difceis de contornar. Foram os entraves burocrticos, que vo do perodo entre o construir a demanda e ter os recursos disponveis para executar o Plano, os principais relatados por ela. Nesse sentido, os estados de Gois e Pernambuco descreveram casos em que a demora na liberao dos recursos depois de firmado o convnio resultou na perda, ou diminuio da demanda que era emergencial; a tcnica responsvel em Pernambuco destacou que as empresas ligavam perguntando sobre a formao acordada, mas que com a demora em se executar a qualificao acabaram procurando outros meios para suprir sua demanda. A tcnica da Secretaria do Trabalho do estado de Gois descreve-nos um exemplo, em que o percurso burocrtico acabou desestruturando o Plano Setorial proposto pela Secretaria. No que tange especificamente ao PlanSeQ Bolsa Famlia a tcnica avalia que o pblico alvo delimitado um dos grandes gargalos, segundo ela este um pblico de difcil acesso e os maiores desafios so primeiro lev-los a procurar o SINE e segundo convenc-los a se inscreverem nos cursos. Nesse sentido o gestor do SINE no Estado de Gois ressalta que diversas pessoas procuram pelos cursos de qualificao que
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so especficos do Bolsa-Famlia. O gestor critica o fato dos demais usurios do sistema no terem acesso aos cursos, ressaltando que como foi reduzido o volume de recursos para qualificao este deveria ser distribudo de forma mais justa. Um aspecto apresentado pelas tcnicas e executoras no estado de Gois e Cear a falta de preparo dos atendentes do SINE. De acordo elas os atendentes no esto capacitados para lidar com o pblico do Bolsa-Famlia nem para tratar de forma adequada as informaes referentes ao Plano Setorial de Qualificao Bolsa-Famlia. Nos dois estados, a informao mencionada pelas tcnicas foi corroborada pela fala dos alunos das unidades visitadas ao afirmarem que, ao procurar o SINE, ou no souberam lhes informar sobre o Programa, ou lhes disseram que se fizessem deixariam de receber o beneficio.
Demanda
De acordo com o Plano Setorial de Qualificao PlanSeQs Orientaes para Elaborao de Projetos, as demandas podem ser apresentadas por: As iniciativas podem ser governamentais, sindicais, empresariais ou sociais. Devem contemplar demandas cujo atendimento no tenha sido passvel de antecipao pelo Planejamento dos PlanTeQs. Entende-se a partir das entrevistas e observaes que o PlansSeQ fruto de uma demanda apresentada por um ou mais membros representantes de determinado setor da economia que detectam deficincias na mo de obra necessria para o desenvolvimento do seu setor, ou setores que tem uma forte prospeco de mercado necessitando ampliar o quantitativo de profissionais capacitados. Com isso, entende-se que esse tipo de plano tem grande relevncia, desde que ajustados ao ritmo do mercado, j que a demanda apresentada no teve prospeco anterior e por esse
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motivo no pode ser programado por meio dos PlanTeQs. Nesse sentido, os tcnicos da Secretaria Estadual do Trabalho em Gois e Pernambuco, destacam que o prazo que decorre entre a apresentao das demandas e a qualificao dos profissionais muito longo, alm disso, h atraso no repasse de recursos, assim, muitas das vezes quando as aes de qualificao chegam a ser executadas, as vagas que foram apresentadas na demanda do plano j foram preenchidas.
Audincia Pblica
A audincia pblica tem como foco o debate sobre as demandas apresentadas ao Ministrio do Trabalho e Emprego. O prprio Ministrio, por intermdio do DEQ/SPE/MTE, quem seleciona e convoca os principais representantes das reas interessadas no Plano que estar em discusso. A secretaria estadual do trabalho convida os participantes mediante a listagem encaminhada pelo Ministrio, a audincia pblica tem como foco o debate participativo do projeto. Na audincia feita a apresentao de uma prvia das demandas e um projeto preliminar e aberta a fala aos presentes; todos tm direito a voz e podem argumentar seus posicionamentos contrrios ou favorveis a implementao do plano com base na demanda apresentada. Um ponto a ser destacado a falta de apresentao de dados pautados em conhecimentos tcnicocientficos para definir a viabilidade do plano, a maior parte dos argumentos apresentados apoiava-se em percepes, que nesse caso so totalmente vinculadas ao posicionamento dos agentes, no caso, empresrios, sindicatos e poder pblico. O debate teve no caso observado, PlanSeQ Vesturio Gois, durao de uma hora, todos foram favorveis implementao do Plano, no houve eleio da Comisso porque apenas duas instituies representantes de cada eixo do projeto se propuseram
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a participar da Comisso, que foi consensualmente formada com o registro de uma instituio oficial e uma suplente para cada eixo da Comisso tripartite composta por representantes dos trabalhadores, empresrios e poder pblico. Seguindo essa linha descritiva, a tcnica responsvel pela qualificao profissional no estado do Cear descreve-nos que, na audincia pblica do PlanSeQ Construo Civil Bolsa-Famlia o processo ocorreu assim. Ressalta-se que a escolha da Comisso na audincia um ato simblico que somente efetivado mediante a apresentao de ofcio de nomeao da instituio cuja pessoa que se apresentou dizia representar. Esse oficio, no caso de Gois, foi entregue Secretaria Estadual do Trabalho que redirecionou ao MTE, documentando a constituio do processo.
Comisso de Concertao
A Comisso de Concertao responsvel por avaliar a proposta preliminar e dar corpo proposta final do plano de implementao. Seus membros reavaliam a demanda com base na realidade do mercado local, sempre tendo como foco a empregabilidade das qualificaes propostas. Nesse processo avalia-se tambm o nmero de vagas disponveis e a distribuio delas pelo Estado, considerando as possibilidades de insero posterior dos discentes no mercado de trabalho. Acompanhou-se, para anlise, a Comisso de Concertao PlanSeQ Vesturio Gois em sua primeira reunio, realizada no dia 14 de setembro de 2009, tendo incio s 14h e finalizando s 17h30min, tendo sido ao final agendada uma nova reunio. Estavam presentes membros de todos os setores sendo que os empresrios estavam com representante e suplente. Os presentes optaram por ler rapidamente a proposta inicial e discutir a distribuio das demandas, os membros da Superintendncia presentes mencionaram a importncia de se avaliar os dados do
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CAGED antes de definir efetivamente a demanda. Entretanto, os membros representantes dos empregadores e trabalhadores optaram por iniciar o trabalho na distribuio das vagas por municpio, tomando como base o conhecimento prtico e as percepes pessoais. Observou-se na reunio acompanhada que a Comisso de Concertao no conta com suporte tcnico para melhor elaborar e apresentar o projeto final, as decises ficam a cargo do bom senso, ou de iniciativas particulares. Nos locais visitados observouse que os tcnicos do estado e da superintendncia tomam para si essa funo; entretanto, apesar do esforo empreendido individualmente por essas pessoas h muita disperso no tipo de dados e na forma como so apresentados de forma que os membros da Comisso acabam definindo as demandas e quantitativos que so fundamentais sem considerar os conhecimentos tcnicos disponveis e necessrios para a tomada de posio. Em mdia, de acordo com os membros das Superintendncias de Pernambuco e Cear, tem-se de trs a mais reunies da Comisso de Concertao at se chegar a um formato final de projeto a ser encaminhado ao MTE. No que tange ao Projeto que vai da Comisso de Concertao para a avaliao do Ministrio do Trabalho e Emprego, tem-se o debate sobre a necessidade efetiva de qualificao para o setor demandante, bem como o seu potencial de empregabilidade. So delimitadas as qualificaes cujo nmero de profissionais insuficiente para a demanda do mercado, traado o perfil do profissional almejado e com base nele estruturado o curso, discute-se a distribuio espacial dos cursos de acordo com o potencial de empregabilidade pensado em cada cidade. Os dados usados para avaliar a empregabilidade no caso do PlanSeQ Vesturio Gois foram: vagas anunciadas no SINE, oscilaes na base do CAGED e conhecimento sobre polos de confeces. No foram levados em considerao os perfis de
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produo, a amplitude do mercado informal, e a distribuio de cursos entre funes centrais e auxiliares, como no caso mencionado dos cortadores, para o qual era previsto um grande nmero de vagas e que somente possuem posto de colocao formal em confeces de mdio e grande porte, o que no corresponde realidade do mercado. Um aspecto a ser ressaltado, que foi palco das discusses em Gois, que apesar de ser pequena a demanda em alguns municpios, a executora no tem condies de executar os cursos devido ao custo de manuteno para turmas pequenas, j que independentemente do tamanho das turmas, as exigncias so as mesmas. Na maior parte dos casos as executoras no contam com unidades distribudas em diversos pontos do Estado, o que implica ter de viabilizar estruturas necessrias formao das turmas em nvel local. Esse aspecto foi apresentado pela tcnica da Secretaria Estadual do Trabalho de Gois e demonstra mais uma vez a necessidade de se integrarem os agentes de todas as instncias envolvidas na execuo do PlanSeQ em sua concepo como projeto. Aps definida a estrutura do Projeto, a Comisso de Concertao o submete apreciao do MTE. No Departamento de Qualificao a proposta reavaliada, quando se busca analisar o atendimento as exigncias mnimas previstas, se h comprovao da demanda e a distribuio de cursos e turmas propostas pela Comisso. Na maior parte dos estados o papel da Comisso de Concertao finda quando o projeto final reencaminhado ao MTE e quando comeam os trmites posteriores a aprovao, no caso as chamadas pblicas para apresentao de propostas. Entretanto, nos estados de Pernambuco e Cear nos foi mencionada nas entrevistas que a Comisso de Concertao aps a entrega do projeto monitora a seleo das executoras e a execuo integral do projeto. Nesses estados, encontrou-se como diferencial a atuao
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da Superintendncia como agente articulador da Comisso, uma vez que as reunies ocorreram nas suas dependncias, sendo ela quem chama os demais membros a participarem; nesses dois estados as executoras foram chamadas a ajustes junto Comisso e os membros acompanharam as atividades e mantiveram e mantm contato direto com a Superintendncia visando a verificar o trabalho das executoras. Pode-se dizer que no caso de Recife e Fortaleza, a Superintendncia exerce um papel central na elaborao do projeto final que segue ao MTE; esse papel pode ser observado por meio das atas. A Superintendncia nesses lugares funciona como agente de agregao e referencial para os membros da Comisso. Nesse sentido vale ressaltar a experincia dos dois estados no que tange ao PlanSeQ Nacional; segundo as tcnicas da Superintendncia, os membros da sociedade chamados a discutir o projeto reclamaram a presena da Superintendncia alegando que o formato direto do governo federal no era o PlanSeQ que eles conheciam. Esse formato, segundo as tcnicas da Superintendncia, permite, por intermdio do contato mais direto com os demandantes, exigir de forma mais direta a disponibilizao das vagas previstas j que todo o plano feito com vistas no atendimento da demanda construda e de acordo com elas, a representao empresarial presente na Comisso de Concertao, tem abertura at para ditar o contedo dos cursos, tendo assim, durante as reunies de concertao, a oportunidade de apresentar o perfil profissional que desejam em sua empresa.
Seleo de Convenentes
No que tange seleo de convenentes, o PlanSeQ, assim como as demais aes do PNQ, so executadas mediante a celebrao de convnios ou outros instrumentos legais contando com a aprovao da rea tcnica e com a disponibilidade de
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recursos financeiros seguindo o proposto no artigo 14, em alguns casos como registrado no artigo 17, pargrafo IV Inciso 1. As instituies quando de carter regional ou nacional podero ser simultaneamente conveniadas com o MTE e contratadas de uma ou mais modalidades de implementao do PNQ (Res. n 575/2008). So basicamente esses dois processos que sero tratados nesse item, primeiro a forma, como so chamados e firmados os convnios diretos com o MTE, e o subprocesso em que a conveniada contrata uma ou mais executoras para implementar o PlanSeQ de seu convnio. O processo de contratao de Convenentes publico e chamado diretamente pelo Ministrio do Trabalho e Emprego por meio dos Editais de Chamada Pblica no qual podem-se inscrever instituies sem fins lucrativos que trabalhem comprovadamente com qualificao social e profissional, centros e institutos federais de educao profissional e tecnolgica, escolas pblicas profissionais e tcnicas federais, estaduais e municipais, ou escolas de ensino mdio integrado educao profissional, empresas pblicas e outros rgos da Administrao Pblica, inclusive de administrao direta de mbito federal, estadual e municipal, incumbidos regimental ou estatutariamente do ensino, pesquisa ou extenso ou que comprovadamente executem aes de qualificao social e profissional, entre outras . Observa-se na prtica a seleo de dois tipos de convnios e de instituies que se conveniam ao Ministrio para diretamente executar sem intermedirios os cursos propostos no PlanSeQ; nesse caso, destacam-se entre as observadas em diferentes estados as instituies do sistema S. E conveniadas que entram na concorrncia, mas assumem o projeto para subcontratar uma executora, como o caso dos convnios com secretarias estaduais do trabalho, prefeituras, etc. Nos casos de subcontratao de executoras, a entidade conveniada abre tambm um Edital de Chamada Pblica com
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base no termo de referncia por meio do qual selecionada a executora. Esse processo foi acompanhado na seleo da executora do PlanSeQ Construo Civil Bolsa-Famlia, no qual a prefeitura do Recife, com base no Edital de Chamada Pblica por intermdio do qual se conveniou com o MTE, elaborou um Termo de Referncia abrindo em nvel local a seleo de executoras para os cursos do PlanSeQ. Dessa forma cada executora submeteu banca examinadora o projeto de qualificao social e profissional construdo com base no Termo de Referncia lanado na chamada pblica e toda a documentao, atendendo ao exigido no processo de seleo do MTE. Todo o material no caso da seleo feita pela prefeitura do Recife foi avaliado por uma Comisso nomeada pela Secretaria de Cincia e Tecnologia; a equipe foi composta por profissionais responsveis pela poltica de emprego e renda em nvel local e membros com conhecimento tcnico da rea. No que tange seleo de convenentes e convenentesexecutores ,os tcnicos da Superintendncia dos estados de Gois e Pernambuco apresentaram, como crtica ao processo de construo do PlanSeQ, o fato de que muitas vezes as executoras selecionadas so de outras regies e desconhecem na prtica a realidade para a qual esto concorrendo e isso emerge como agente dificultador no que tange implementao e execuo do projeto. Nesse sentido, a Superintendncia de Pernambuco menciona que uma das executoras candidatou-se a diversos PlanSeQs e foi selecionada. A executora iniciou seus cursos; no entanto, as aulas foram embargadas devido falta de EPI entre outros itens previstos nos editais e que constavam no projeto apresentado para a seleo na chamada pblica. Ainda no Estado do Pernambuco, a tcnica ressalta que uma executora vinda do estado vizinho apresentou grande dificuldade no processo de formao das turmas por desconhecer a realidade de Recife e sua regio metropolitana,
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segundo ela, a executora somente conseguiu colocar-se aps a contratao de um corpo de profissionais no prprio Estado. Sob o foco das executoras foi mencionado pela executora AGARC que, em uma das chamadas pblicas para a qual concorreu e foi selecionada, exigiu-se a execuo nos estados de Gois e Tocantins, o que segundo a representante legal da instituio, no era o seu desejo, uma vez que preferia assumir apenas o estado de Gois onde tinha condies tcnicas mais adequadas em termos de infraestrutura. Entretanto como os dois estados foram lanados numa chamada nica, toda a estrutura teve de ser construda e negociada, mesmo que inicialmente no houvesse condies para tal.
Processo de Inscrio dos Qualificandos

O pblico prioritrio do PlanSeQ composto de Trabalhadores/as desocupados/as e as populaes socialmente vulnerveis definidas nos incisos I a IX do art. 8 da Resoluo n 333/03 do CODEFAT de 10 de julho de 2003, tendo prioridade de atendimento os trabalhadores/as inscritos/as nas agncias do Sistema Nacional de Emprego SINE. . Tm-se, assim, dois tipos de PlanSeQs ambos voltados ao pblico em situao de vulnerabilidade, mas um tendo como pblico especifico os beneficirios do Programa Bolsa-Famlia, sendo este fruto da cooperao entre o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Ministrio do Desenvolvimento Social. O processo de inscrio dos candidatos aos PlanSeQs, exceto o do acordo de cooperao, feito diretamente nas agncias do SINE, mediante a chamada dos perfis por meio do banco de dados e apresentao de demanda direta nos guichs. Na medida em que os profissionais fazem seu cadastro os cursos de qualificao profissional so oferecidos. No que tange a esse processo de inscrio no SINE, as executoras afirmam ser um
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processo simples em que as turmas so rapidamente preenchidas devido a procura direta nas prprias agncias. As informaes sobre esse processo foram observadas no PlanSeQ Turismo do Estado do Cear, e em entrevista executoras em Gois e Pernambuco. Em todos os casos o SINE foi mencionado como parceiro no processo de inscrio dos educandos, no tendo sido mencionados problemas no que tange aos processos de inscrio e enturmao. Entretanto, no que tange s inscries dos educandos do PlanSeQ Bolsa-Famlia Construo Civil e Turismo, o procedimento de inscrio no SINE mostrou-se ineficiente, sendo o percurso seguido descrito abaixo junto com suas problemticas. Em relao ao percurso-padro, foram mencionados nos trs estados visitados graves problemas, conforme exposto a seguir: Dificuldades em se atingir o usurio: Segundo os relatos, as formas de comunicao para com o pblico-alvo so ineficazes; so encaminhadas cartas, entretanto, a maioria no chega a ser entregue devido a mudanas de endereos e erros de cadastro no Cadnico do Bolsa-Famlia. Outro meio utilizado foi a informao constante na impresso do documento de saque por parte do beneficirio do carto do Bolsa-Famlia. Nele consta um aviso para que o usurio procurasse a agncia SINE ou CRAS mais prxima da sua residncia; no entanto, os usurios contatados nos cursos e que receberam essa informao, alegaram que as informaes contidas no informe eram insuficientes e, ainda, quando procuraram o SINE o agente lhes informara que caso fizessem o curso perderiam o beneficio. Tais situaes impediram que os usurios fossem at a executora, transformando-se num primeiro entrave execuo dos planos setoriais de qualificao. Sistema SIGAE Executora: O sistema SIGAE que deveria disponibilizar executora o contato, o banco de dados dos beneficirios do Programa Bolsa-Famlia para sua inscrio no curso, encontra-se desatualizado (um dos motivos pelos quais as
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cartas mencionadas no chegaram ao pblico-alvo). Segundo uma das executoras do PlanSeQ Turismo no estado do Cear: Alm disso, segundo as executoras, nas capacitaes ministradas pelo MTE e MDS foi comunicado que as inscries dos alunos seriam feitas via SINE, e seriam visualizadas em um sistema on line, sendo a enturmao feita automaticamente pelo mesmo sistema. Segundo os relatos o maior problema que o Sistema no mostra os alunos inscritos, nenhuma das inscries feitas pela agncia do trabalhador visualizada pelas executoras, de forma que no se podem criar as turmas. Devido a esse entrave as executoras nos estados de Cear, Gois e Pernambuco fizeram as inscries manuais, resguardando as confirmaes de cadastro no Bolsa Famlia via cadastros dos CRAS.
Condies de Funcionamento
A questo apresentada no item sobre a seleo das executoras reflete diretamente sobre a prtica de execuo do PanSeQ. Entre os aspectos de influncia direta, tm-se a capacidade de articulao com as comunidades, infraestrutura de funcionamento das turmas, infraestrutura das aulas prticas, articulao para insero no mercado do percentual de educandos previsto pelo convnio. Apesar do tipo de estudo realizado no abrir margem generalizao, destaca-se que a estrutura observada nas unidades do Sistema S, em Gois e no Cear, eram irretocveis no que tange a infraestrutura para o aprendizado, qualificao tcnica dos educadores e infraestrutura para as aulas prticas; isso vale destacar considerando os cursos do PlanSeQ Turismo Estadual Cear e PlanSeQ Construo Civil Gois. As demais instituies apresentam estruturas de atuao entre intermediria e precria, oscilando de acordo com o local de realizao das aulas. Observouse que muitas turmas funcionam nas prprias comunidades, dependendo da infraestrutura que disponibilizada, com isso
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foram detectadas em campo estruturas precrias, com turmas funcionando em associao de moradores de forma totalmente inadequada. Algumas executoras como a AGARC em Gois apresentam uma maior preocupao com o local de funcionamento e mesmo tendo turmas em diversos locais, o que lhes permite ficar mais prximas do pblico-alvo, garantiram estruturas de funcionamento em condies razoveis permitindo a execuo de aulas prticas de forma adequada. Observou-se no PlanSeQ Construo Civil Bolsa-Famlia em Pernambuco, Recife e Turismo Bolsa-Famlia Gois, Goinia/ Aparecida um grande nmero de turmas formadas nas comunidades que apresentam um quantitativo mnimo de alunos. Se por um lado essa iniciativa amplia a possibilidade de participao dos alunos e reduz os nveis de evaso, por outro faz que estes fiquem submetidos a condies no to adequadas nesses locais, como foi observado em parte das turmas visitadas em Recife, onde funcionava na prpria associao de moradores. Em geral as associaes visitadas no ofereciam aos alunos condies mnimas de infraestrutura; algumas das salas de aula visitadas no tinham portas, iluminao adequada, as paredes estavam em tijolo sem acabamento algum, a sala de aula era um grande galpo que funcionava dentro da associao de moradores. interessante observar que mesmo a estrutura no apresentando condies os alunos a classificaram como boa, ressaltando que o fato de o curso funcionar na associao os deixava mais seguros quanto idoneidade da instituio executora; isso por que o lder comunitrio apoiando e fazendo as inscries demonstrava que o curso funcionaria. Segundo relato dos alunos, aps o incio das aulas, outras pessoas ficaram sabendo do curso e procuraram a associao para se inscrever; entretanto, alguns mesmo sendo de grupos vulnerveis no so beneficirios do Bolsa-Famlia.
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Um fator a ser destacado e informado pelas executoras e corroborado entre os educandos que os dados do MDS sobre os beneficirios do Bolsa-Famlia esto desatualizados. Segundo os educandos quando foram indicar o membro da famlia para fazer o curso, este membro no constava no cadastro do Ministrio do Desenvolvimento Social e por isso no poderiam ser inscritos nos cursos. Em alguns casos as executoras apresentavam o problema aos CRAS e o pedido para que atualizassem os dados, caso a insero seja aprovada o aluno era inscrito. No que tange ao material pedaggico disponvel, observouse que nem sempre inserida a logomarca do MTE, os contedos segundo os tcnicos das Superintendncias so definidos de acordo com as atribuies das profisses no nvel de formao em que est sendo ministrado o curso. Entre os educandos, poucos sabem que o rgo financiador do curso o Ministrio do Trabalho e Emprego; no monitoramento acompanhado, junto a Superintendncia no Estado de Gois, as tcnicas informaram aos alunos durante a atividade de superviso, que o rgo responsvel por financiar o curso o FAT; as tcnicas esclareceram a estes a importncia de se qualificar para o mercado de trabalho e informam que caso conhecessem outras pessoas com o perfil para o curso, que os incentivem a participar, informando que as turmas ainda esto em formao.
Aulas Prticas
Sabe-se que a infraestrutura pensada para as aulas prticas do PlanSeQ exigem que todas as condies estejam de acordo com as normativas caractersticas das profisses em formao. Entretanto, assim como as exigncias mnimas de infraestrutura no so cumpridas rigorosamente, houve em Recife um relato da tcnica da Superintendncia responsvel pela superviso segundo a qual as aulas por falta de EPI de uma das executoras foram embargadas at que a situao fosse resolvida. Segundo ela,
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a executora somente pode retomar as atividades aps resolver o problema, entretanto, os profissionais responsveis demonstraram perante a tcnica, atitudes provocativas e de desafio quanto autonomia da Superintendncia para suspender a continuidade das aulas. Observou-se no trabalho de algumas executoras uma espcie de estgio, denominado prtica supervisionada, nele os alunos que cumpriram a etapa de formao terica e da formao prtica so direcionadas para empresas com o objetivo de fazer um pequeno estgio na execuo das atividades para as quais receberam formao. Nesse sentido, a Superintendncia pondera que apesar de positiva a vivncia prtica no canteiro de obras, as executoras devem atentar ao fato de que enquanto esto em formao os qualificandos so considerados alunos e devem ser tratados como tal, o que nem sempre respeitado num canteiro de obras. Observa-se que nos PlanSeQs o trabalho de superviso da Superintendncia de fundamental importncia para o correto andamento das atividades. Observou-se que nos estados em que a Superintendncia mantm uma relao mais contnua no que tange ao monitoramento da execuo do PlanSeQ, as aes ocorrem de forma mais ajustadas ao proposto no projeto, alm disso, esse rgo acaba funcionando como agente de apoio as executoras no contato com o corpo empresarial responsvel pela demanda a ser suprida pelo PlanSeQ.
Sistema de Superviso dos Cursos dos PlanSeQs

A Superintendncia o rgo responsvel pelo acompanhamento dos cursos em execuo nos diferentes planos de qualificao. Observou-se em campo os trabalhos de superviso do Estado de Gois e coletaram-se informaes por meio de entrevistas e consultas aos relatrios das atividades de superviso.
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Uma das maiores queixas apresentadas pelos prprios servidores a falta de padronizao dessa atividade. Segundo os servidores, a atividade tem de ser feita, mas o formato no foi definido e os servidores no foram qualificados para sua execuo. Outro ponto explicitado a carncia de pessoal para o volume de trabalho. Alm disso, como os cursos ocorrem em diversos municpios, h dificuldade no deslocamento, o que se agrava em alguns estados em que no permitido pagar dirias a profissionais terceirizados. No que tange falta de padronizao observou-se que em alguns estados so aplicados questionrios de avaliao com os alunos de forma censitria aos presentes no dia da visita da superviso, em outros, feita apenas um check list geral verificando se os quesitos centrais esto sendo cumpridos. O educador presente tambm responde ao formulrio de avaliao; alm disso, so observadas as condies de infraestrutura, entre outras. Um ponto a ser colocado qual o critrio para a avaliao da estrutura j que numa mesma executora existem aquela pertencente executora e outras que ela mobiliza e so totalmente distintas. Infelizmente no foi possvel verificar se existem mecanismos capazes de equacionar essas diferenas garantindo, aos educandos, a infraestrutura adequada. Um aspecto que demonstra boa vontade e interesse por parte dos tcnicos da Superintendncia e que foi uma alternativa falta de condies para acompanhar todos os cursos foi divulgao nas unidades onde se realizavam os cursos, dos telefones da sala de superviso da Superintendncia. Se por um lado isso permite denncias diretas por parte dos alunos e um acompanhamento mais efetivo da Superintendncia, por outro direciona as relaes para um mbito excessivamente pessoal, fazendo que as cobranas junto executora no sigam o percurso normal, ficando seu registro subordinado ateno, ou no, solicitada pelo funcionrio da Superintendncia ao problema relatado informalmente pelo telefone por um educando cadastrado.
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Um aspecto colocado pelos servidores sua falta de acesso ao sistema de informaes; segundo eles muitos dos problemas colocados poderiam ser acompanhados e verificados com o simples acesso ao sistema SIGAE. De acordo com o mencionado, esse sistema seria disponibilizado a Superintendncia, mas ainda no se tem noticia. Outro problema destacado a falta de retorno das informaes da superviso encaminhadas ao Ministrio: segundo os tcnicos, no se sabe o que feito com essas informaes, no se tem um retorno quanto sua utilidade. Ainda no sentido posto acima, os servidores apresentam ainda que no haja retorno por parte do Ministrio sobre as informaes passadas, segundo eles no sabem se o trabalho est sendo executado de forma correta por que o Ministrio no lhes informa nem se os relatrios esto bons ou ruins, alm disso, informam que alguns setores simplesmente no respondem as consultas que lhes so feitas, ponderando essa situao os servidores destacaram que lhes falta suporte por parte de alguns setores do MTE. Outra experincia que se pode contatar, mas no se observou in loco, foi a da Secretaria do Trabalho do Rio de Janeiro que produziu um formulrio que permitiu avaliar detalhadamente a implementao e execuo do PlanSeQ neste estado, esse formulrio, d conta dos aspectos de superviso mais aprofundados do que o formulrio geral proposto pelo MTE. Se o previsto era a disponibilizao das vagas abertas no sistema, a prtica da execuo dos PlanSeQs revela que a executora quem capta essas vagas, prepara e direciona seus qualificandos para elas, observa-se nesse sentido que algumas executoras como a AGARC Gois contam com um setor especifico de intermediao de mo de obra. O responsvel por esse setor relata com base em suas experincias que a insero dos qualificandos d-se predominantemente por intermdio de parcerias com o corpo
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empresarial, segundo o profissional, as parcerias comeam desde a abertura das turmas de forma que ao fim do curso elas j estejam consolidadas, segundo ele, os empresrios so convidados a acompanhar etapas de formao dos cursos de forma que acompanham mesmo que de forma descontnua a formao dos alunos. Segundo ele, esse recurso tem-se mostrado eficaz tanto para a captao das vagas quanto para a manuteno dos alunos nos postos de trabalho conquistados, ressalvando aqui que essa apenas uma percepo j que no existem dados sobre os egressos dos cursos depois da realizao do curso e a informao que dispe aquela no momento da contratao. A executora EPA incluiu, na formao de seus qualificandos do PlanSeQ Construo Civil Bolsa Famlia, a adoo da prtica nomeada como estgio Supervisionado. Segundo o responsvel pela instituio, nesse estgio os educandos sero acompanhados e observados pelos mestres de obras da construtora com quem foi feita a parceria, e a expectativa da executora que isso incentive a contratao dos alunos. Pode-se identificar prtica semelhante adotada pela executora EPA, em Recife, no PlanSeQ Turismo Bolsa Famlia no estado do Cear. No entanto, o PlanSeQ Turismo Cear, executado pelo SENAC, tem por base um exemplo de sucesso local. Acompanhou-se o PlanSeQ Turismo Cear na cidade de Aquiraz; o Plano j formou algumas turmas e estas apresentam um bom nvel de colocao. Em alguns dos cursos ministrados chegou-se a um nvel de colocao superior aos 30% propostos. De acordo com a executora o corpo empresarial tem acompanhado as qualificaes e disponibilizado sua estrutura para a execuo das prticas supervisionadas, o Centro montado em parceria com a prefeitura conta com a maior parte do material necessrio s aulas prticas e os cursos ministrados foram pensados como uma sequncia de forma que os educandos que se interessarem podem fazer os cursos de aprofundamento na rea escolhida.
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De acordo com o apresentado pela responsvel pela executora, o nvel de evaso pequeno e uma parcela dos alunos faz mais de um curso. Obviamente no se pode generalizar os resultados alcanados pelo PlanSeQ Estadual para o PlanSeQ Bolsa-Famlia, pois mesmo direcionados para o mesmo setor e o mesmo pblicoalvo, o PlanSeQ estadual lida com um publico vulnervel, mas no necessariamente to vulnervel quanto o pblico para o qual direcionado o Benefcio Bolsa-Famlia. Tem-se de considerar que o pblico do Bolsa-Famlia traz as executoras problemticas diferenciadas desde a qualificao at a intermediao para o mercado de trabalho. Por outro lado, isolando o PlanSeQ Estadual e tentando capt-lo como estrutura observou-se uma maior articulao e integrao entre as partes envolvidas. A executora est montando toda a cena prtica do curso de camareira por intermdio de doaes, segundo a responsvel, o mesmo foi feito com relao ao material usado no curso de culinria, etc. Ou seja, observa-se no PlanSeQ Estadual a liga, a amarrao que falta ao nacional, h uma maior articulao entre as partes envolvidas o que permite monitorar e exigir das diferentes partes do acordo, aquilo que foi pactuado na negociao da mesa de concertao. Um aspecto importante apresentado por algumas das executoras e tambm pela Superintendncia de Pernambuco no que tange a intermediao de mo de obra, que a responsabilidade pela insero deveria ser partilhada com os demais grupos que compe a Comisso de Concertao, isso por que se a discusso, a demanda e demais partes do projeto foram pactuados por todos, por que atribuir a um nico ente a responsabilidade pela insero dos educandos.
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Consideraes
Sobre os PlanTeQs O esforo aqui feito foi o de demonstrar a distncia que h entre os objetivos proclamados e o que realmente acontece no mbito do Sistema Pblico de Emprego, em particular nas aes de qualificao profissional. Embora tomando as devidas precaues na anlise realizada, possvel concluir que no h orientao alguma para que esses cursos de fato possam possibilitar condies de insero dos trabalhadores no mercado de trabalho. No obstante se possa avanar nas anlises, e o que est sendo feito no momento, a relao tendo por base o mercado de trabalho sempre vai revelar discrepncias. No caso da anlise dos PlanTeQs, quanto mais se aproxima do nvel territorial, mais se encontra essa distoro. A prpria informao das ocupaes realizadas pelas empresas carece de preciso no dado informado e, tambm, um curso que tenha alta taxa de empregabilidade ao nvel local pode no estar sendo capturado pelas informaes. Apenas um caso para ilustrar. Um municpio que promova um curso de guia de turismo rural para 100 trabalhadores pode conseguir inseri-los nos diversos hotis fazenda da sua rea. No entanto, as estatsticas talvez demonstraro que a sua efetividade tenha sido baixa, se feita essa relao, pois muito provavelmente no se conseguir captar essas informaes nas bases de dados. Contudo, o que se quer chamar a ateno o fato de que os atuais cursos realizados pelo PNQ tendem a estar direcionados a uma populao, que majoritariamente deveria ser objeto de um sistema/subsistema de educao profissional. Ora, se na sua maioria os educandos do PNQ-2007 realizaram esses cursos porque h uma carncia na sua formao e que eles a buscaram no sentido de se aperfeioar em cursos de curta durao, de at 200 horas, que representaram 86% do total dos cursos. Porm, se eles tiveram a possibilidade de cursar mais seis
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mdulos de um pretenso arco ocupacional concluiro um curso de tcnico, que associada a sua escolaridade de base do ensino mdio, lhes possibilitar a emisso de um diploma de tcnico em determinada atividade, aumentando as chances no mercado de trabalho e dando efetividade poltica de educao profissional. A continuar a proliferao de aes de qualificao profissional, com base em procedimentos que foram se repetindo nos ltimos 15 anos, o efeito desses cursos muito limitado. Se eles no tiveram como lcus de integrao dimenso da educao no tero sentido algum. Nesse particular, a recente expanso da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica, o apoio que o governo federal vem dando aos Estados no mbito do Programa Brasil Profissionalizado, no sentido da constituio de redes pblicas de educao profissional pode ser importante elo que estes cursos necessitam. Alm disso, preciso encontrar um espao de integrao dessas aes para no reproduo de aes como as existentes em praticamente 12 Ministrios, que desenvolvem alguma ao voltada qualificao profissional. Sobre os ProEsQs As concluses sobre os ProEsQs estruturam-se a ttulo de recomendaes e nesse particular so as seguintes: Recomenda-se que a equipe do DEQ possa ter em seus quadros profissionais da rea da educao (pedagogia ou licenciaturas) e que futuramente o MTE programe nos prximos concursos a oferta de vagas especficas para a rea de Pedagogia, de modo que os selecionados possam atuar na rea de qualificao profissional para complementar a equipe do DEQ. Estabelecer dilogo permanente institucional com o Ministrio da Educao e sua rede de escolas de ensino profissional e tecnolgico no sentido de firmar parcerias para o aproveitamento
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e socializao da expertise na formao tcnico-profissional em diversas reas do conhecimento e dos mundos do trabalho. E, por fim, mobilizar a organizao de um banco de pareceristas ad hoc vinculados s universidades no intuito de assegurar os aspectos qualitativos aos projetos, propostas e produtos. Sobre os PlanSeQs Embora no tenham sido captados pelos dados dos cursos do PNQ-2007, a criao dos PlanSeQs pode apresentar resultados melhores daqueles aqui descritos e relativos aos PlanTeQs. Ao estarem direcionados a alguns setores da atividade econmica, como o caso atual do PlanSeQ Construo Civil, com populao provinda de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia ou do prximo PlanSeQ Turismo, podem levar a melhores resultados tanto do percurso formativo como da possvel insero desses egressos no mercado de trabalho, basicamente porque a sua concepo provm do setor em um acordo que envolve os atores sociais circunscritos ao setor da atividade econmica, com metas claras de insero profissional. O PlanSeQ Bolsa-Famlia apresenta em sua estrutura aspectos que no so familiares aos demais planos de qualificao isso insere em sua execuo elementos antes no pensados, trazendo o desafio de se pensar uma poltica nacional que mantm uma unidade, mas que se flexibiliza permeando as realidades locais. Apresenta-se aqui, a necessidade de fortalecer os vnculos firmados entre os entes da mesa de concertao, envolvendo-os no acompanhamento da implementao e execuo do programa, bem como a manuteno dos compromissos de intermediao quanto existncia das vagas apresentadas na audincia pblica. Observou-se aqui que esse processo j ocorre por intermdio da Superintendncia nos estados de Pernambuco e Cear; entretanto
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algo com base em acordos e negociaes pontuais do que uma amarrao no mbito do prprio plano, dependendo do interesse dos agentes envolvidos, j que a prtica dessas relaes no est posta nas normativas. Entre os aspectos relevantes que parecem intervir diretamente nas etapas do PlanSeQ e em seu objetivo final, que o de qualificar profissionais para atender s demandas emergenciais, tem-se o lapso temporal que ocorre entre a aprovao do projeto e a liberao dos recursos acordados. Dos trs estados visitados, dois j haviam perdido oportunidades do PlanSeQ por conta da perda do prazo das demandas apresentadas. Observa-se tambm que, apesar de ser essencial, o sistema de monitoramento fica a merc das leituras que os tcnicos da Superintendncia fazem das normativas, assim, observam-se diferenas nas observaes e avaliaes feitas de uma regio para outra, e, somando-se a esse aspecto, h a deficincia do material de anlise construdo. O fato de a Superintendncia atuar simultaneamente nos papis de superviso e monitoramento e de interveno tambm deveria demandar um processo normatizado. Nesse sentido, o estabelecimento de rotinas de avaliao e monitoramento mais tcnicas, mais estruturadas, e preferencialmente externas a estrutura, garantindo assim a independncia de vises teriam, um impacto positivo na implementao dos planos setoriais de qualificao. Observou-se tambm que falta preparo dos membros participantes das Comisses de Concertao. necessrio estruturar nas Superintendncias ou no SINE um corpo tcnico capaz de fornecer subsdios as pessoas que participam das mesas, auxiliando-os na produo do projeto a ser apresentado ao MTE. No que tange inscrio do pblico alvo, deve-se estudar uma forma de conhecer melhor esse pblico para encontrar
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mecanismos capazes de atingi-lo, ajustando os processos j existentes s realidades encontradas, observando as experincias positivas, como o contato com as comunidades. Outro aspecto que no se observou em nenhuma das etapas a presena de representantes da Comisso Estadual de Trabalho. Esse fato evidenciou que o PlanSeQ ocorre a margem dos demais processos no mbito do PNQ. Seria importante atrair os membros das Comisses para esse processo desde o seu incio.
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Captulo VIII
Estudos especiais
Anlise da Arquitetura do Sistema de Informaes do SeguroDesemprego

A anlise da arquitetura do Sistema de Informaes do Seguro-Desemprego teve como objetivo realizar um diagnstico tcnico e subsidiar as pesquisas de campo subsequentes no caso de necessidade de ter acesso aos dados disponveis. Desse modo, essa anlise contribuiu para o alcance dos objetivos do Projeto de Avaliao Externa do PSD de maximizar a efetividade do Programa SD e a eficincia na alocao de recursos para a consecuo de seus fins. O resultado final do estudo uma Relao de Oportunidades de Melhoria realizadas e propostas para o Sistema de Informaes do SD. As melhorias propostas tm diferentes graus de tamanho e complexidade, sendo que algumas envolvem aspectos meramente tcnicos e outras alteraes em polticas e at na legislao. Assim, as melhorias teriam diferentes impactos de esforo e custo. Alm disso, como est prevista para 2010 a mudana do atual Sistema de Informaes para outro prestador de servio, deve-se verificar se h propostas que j foram implementadas. Adicionalmente, a anlise da arquitetura do sistema SD contribuiu para agregar conhecimento ao Projeto sobre a
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disponibilidade, a qualidade e o potencial de uso dos dados, bem como sobre componentes, bases de dados, fluxos de informao, critrios e produtos dos sistemas utilizados pelo MTE para operacionalizao do Seguro-Desemprego e seus relacionamentos com as aes de Intermediao de Mo de Obra (IMO) e Qualificao Social e Profissional (QSP) e fontes externas (RAIS, CAGED, PIS/PASEP). O estudo foi desenvolvido a partir de pesquisa documental (Internet, Relatrios e Manuais), manipulao das bases de dados disponveis (principalmente a Base de Gesto do SD), observao direta e eventual consulta a atores envolvidos com a manuteno e a operao do sistema. Os produtos intermedirios gerados na etapa foram o levantamento preliminar do Sistema SD, o diagnstico da qualidade dos dados disponveis e a descrio do Sistema de Informaes do SD. O levantamento preliminar forneceu uma documentao de entidades (atores) e atributos (variveis) do Sistema SD e do Sistema de Gesto de Aes de Emprego (SIGAE), assim como um levantamento das caractersticas e funcionalidades do Sistema de Acompanhamento EstatsticoGerencial do SD (SAEG-SD) e da Base de Gesto do MTE, visando a subsidiar as equipes do projeto quanto disponibilidade de dados e ao seu potencial de uso. O diagnstico produziu estudos quantitativos, basicamente distribuio de frequncia e anlise de comportamento histrico, identificando a qualidade dos principais atributos de dados disponveis no Sistema SD, a fim de garantir s equipes do projeto o uso seguro destes dados, considerando alertas de possveis distores, mudanas de critrios ou de comportamento ao longo do tempo e outras situaes de exceo. Foi produzido um diagnstico para cada modalidade do Benefcio, a saber: SD Formal, Pescador Artesanal (SD PA), Empregado Domstico (SD ED) e Trabalhador Resgatado (SD TR), sendo que a Bolsa Qualificao est contemplada no prprio SD Formal.
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J na descrio, foram documentados os componentes, bases de dados, fluxos de informao (entradas, sadas e workflow) sua periodicidade e prazos critrios utilizados e produtos dos sistemas utilizados pelo MTE para operacionalizao e gesto dos eventos de Requerimento, Habilitao, Pagamento, Notificao e Suspenso do Seguro-Desemprego. Alm disso, buscou-se compreender o relacionamento e a integrao destes eventos com as aes de Intermediao de Mo de obra e Qualificao Profissional e com outras fontes externas (RAIS, CAGED, PIS/PASEP), com foco na trajetria do trabalhador desde seu desligamento at o recebimento de todas as parcelas do Benefcio e seu eventual retorno ao sistema. Foi produzida uma descrio para cada modalidade do Benefcio (SD Formal, SD PA, SD ED e SD TR) e para os mdulos: Gerencial, Integrao com SIGAE e Integrao com outras fontes. A Relao de Oportunidades de Melhorias identifica as inovaes introduzidas no Sistema Seguro-Desemprego ao longo do seu amadurecimento e aquelas que ainda podem ser recomendadas para aprimor-lo, contribuindo para o levantamento de medidas para melhorar o sistema e integr-lo ainda mais com as aes de Intermediao de Mo de obra e Qualificao Profissional. As oportunidades de melhoria foram relacionadas considerando todas as modalidades do Sistema Seguro-Desemprego (SD Formal, SD PA, SD ED e SD TR). Foi realizada anlise crtica para cada oportunidade registrada durante a atividade de descrio do Sistema SD, com elaborao de ficha correspondente. As fichas contm o resultado da anlise melhoria proposta ou descartada respeitando o foco em equidade, acesso, segurana (direito) e gesto, bem como as dimenses de eficincia, eficcia, efetividade e produtividade. Na ficha tambm foram relacionados possveis indicadores a serem utilizados para acompanhamento da melhoria, identificados durante a atividade de diagnstico do Acervo de Dados.
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Foi observado que existem melhorias propostas contempladas total ou parcialmente no Projeto do Sistema SD WEB, em fase de desenvolvimento durante o presente estudo, e outras previstas para o SIGAE WEB.
Diagnstico do Acervo de Dados do Sistema SeguroDesemprego

O diagnstico foi realizado a partir dos universos de dados disponveis na Base de Gesto do SD e foi produzido para cada modalidade do Benefcio, sendo que houve dificuldade na manipulao dos universos da modalidade SD Formal devido ao grande volume de dados (mais de 95% dos requerimentos registrados). Para anlise, foram considerados os domnios vlidos para cada item de dado, as principais frequncias para cada domnio, ausncia de informao relevante e o comportamento histrico segundo a perspectiva da data do requerimento. Para alguns itens, alm das tabelas de referncia, foram preparados grficos complementares. Na construo das tabelas foram utilizadas como mtricas a Quantidade de Requerimentos e a Quantidade de Parcelas Emitidas, dependendo do universo estudado. Foram analisadas todas as competncias do perodo disponvel para cada modalidade: a partir de janeiro de 1986 para o Seguro-Desemprego do Emprego Formal (SD Formal); maro de 1993 para o Pescador Artesanal (SD PA); janeiro de 2001 para o Empregado Domstico (SD ED); e janeiro de 2003 para o Trabalhador Resgatado (SD TR). O resultado do diagnstico indicou uma boa qualidade geral dos dados disponveis sobre Requerimentos e Parcelas de SeguroDesemprego para todas as modalidades. Os comportamentos considerados atpicos foram objeto de consulta a especialistas do Ministrio do Trabalho, que esclareceram os motivos ou solicitaram ajuste na Base de Gesto do SD empresa prestadora de servios responsvel por sua manuteno. Normalmente, os motivos para a
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alterao de comportamento durante a srie histrica do SD dizem respeito a mudanas na legislao ou implementao de melhorias ao longo do ciclo de vida do sistema. As informaes invlidas ocorrem, mas normalmente com baixa participao percentual em relao ao total de registros. A grande maioria dos requerimentos que do entrada no Sistema Seguro-Desemprego habilitada (mais de 95% considerando todas as modalidades), mas no h informaes sobre os requerimentos que no entraram no sistema central devido a erro na entrada de dados (crtica). A maioria dos requerimentos habilitados recebe a quantidade mxima de parcelas prevista na lei. Cabe observar que cada modalidade possui seus prprios universos de dados independentes, refletindo a arquitetura do sistema de informaes, que mantm bases de dados operacionais distintas para cada modalidade do Benefcio.
Descrio do Sistema de Informaes do Seguro-Desemprego

A descrio foi realizada a partir de pesquisa documental, manipulao das bases de dados disponveis, observao direta e contato eventual com atores envolvidos com a manuteno e a operao do sistema. Foram contempladas todas as modalidades do beneficio, mais a parte Gerencial e a integrao com o SIGAE e outras fontes (CAGED, RAIS, PIS/PASEP). No foram representados os processos internos nem as bases de dados dos sistemas operados por entidades externas, como a CAIXA e o CNIS, embora tenham sido mapeados as interfaces e os processos de manuteno e controle. Adicionalmente, foram listadas as melhorias realizadas e propostas evidenciadas durante o levantamento, as quais foram analisadas posteriormente para composio da Relao de Oportunidades de Melhoria, a qual constitui o resultado final da Anlise da Arquitetura do Sistema de Informaes do Seguro-Desemprego. O estudo foi elaborado segundo duas perspectivas: Descrio da Arquitetura da Soluo de Tecnologia da Informao (TI)
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e Descrio dos Processos. A Arquitetura da Soluo de TI foi representada pelo Diagrama de Contexto e pelo Diagrama de Componentes, com respectiva descrio das Entidades Externas e dos componentes propriamente ditos. O Diagrama de Contexto estabelece a fronteira das informaes entre o sistema e o ambiente, definindo os produtores das informaes utilizadas pelo sistema, os consumidores das informaes criadas pelo sistema e as entidades que se comunicam por meio da interface ou que realizam manuteno. Ou seja, coloca o sistema no contexto de seu ambiente externo. J o Diagrama de Componentes oferece um mapeamento dos diversos mdulos do Sistema em termos de local de execuo e plataforma de hardware e software, incluindo tecnologia de banco de dados e utilizao da Internet ou rede privativa do MTE. Para apresentao das caractersticas de cada componente, foi preenchida uma ficha, contendo: Objetivos, Pr-condies, Funcionalidades, Atores, Tecnologia e Plataforma de Hardware/ Software, Estruturas de Dados, Volumes, Periodicidade e Restries de Prazo, Locais de Funcionamento e Referncias. Os Processos do Sistema Seguro-Desemprego foram detalhados individualmente, com segmentao em subprocessos e atividades, identificao das entradas e sadas e dos atores envolvidos. Para a representao geral foi utilizado o diagrama de Interao de Processos. Neste diagrama, os principais grupos de processos so representados como Atividades que se organizam por meio de Envios. Para a representao de cada processo, incluindo os fluxos entre os atores e o sistema, o incio e o fim das atividades e tambm os resultados produzidos pelo sistema, foi utilizado o Diagrama de Processos. A Descrio do Sistema de Informaes do SD evidenciou a existncia de subsistemas distintos para tratar cada modalidade do Benefcio, com bases de dados independentes; implantados ao longo do tempo na medida da incorporao de cada modalidade no
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Programa SD (SD Formal em 1986, SD PA em 1993, SD ED em 2001 e SD TR em 2003). Embora com caractersticas prprias, os subsistemas guardam similaridades em termos de arquitetura. Todos possuem mdulos de execuo descentralizada nos Postos de Atendimento e mdulos de processamento central, exceto a modalidade do Trabalhador Resgatado (SD TR), cuja operao descentralizada realizada basicamente em campo pela Fiscalizao, e no pelos Postos. O ambiente computacional heterogneo. O processamento central realizado em equipamento de grande porte (mainframe Unisys) e tambm em plataforma baixa (Windows, com IIS e Infoview) para consultas Web (SD, SAEG, Base de Gesto do SD), sendo que a Base de Gesto do SD foi desenvolvida na ferramenta Business Objects e acessada via WebIntelligence. J o processamento descentralizado realizado em micro-computadores Intel em plataforma Windows por meio de programas desenvolvidos, na sua maioria, em Visual Basic (local) ou navegadores (browsers) acessando pginas em ASP (Web). A comunicao em tempo real com os servidores centrais realizada por rede prpria (conexo com mainframe) ou pela Internet, dependendo da funcionalidade. A comunicao com entidades externas (CAIXA, DATAPREV) realizada por meio de troca de arquivos, via conexo direta com o mainframe. Apesar de distintos, h certa integrao entre os subsistemas responsveis por tratar cada modalidade de Seguro-Desemprego e, destes, com o SIGAE e outras fontes. Cada subsistema consulta os demais para verificar a situao dos requerentes e evitar duplicidade de concesso do Benefcio. Uma base de dados central de apoio habilitao mantida (Base de Habilitao) a partir de informaes do CAGED, da RAIS e do Cadastro PIS/PASEP. A Base de Habilitao constituda pelo Cadastro de Trabalhadores e seus Vnculos, que permite a verificao principalmente de ocorrncias de duplo vnculo e reemprego, a qual gera grande economia para o MTE na medida em que segurados que esto empregados tm seu Benefcio suspenso.
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Foi constatado que o Cadastro de Trabalhadores no tem sido atualizado regularmente pelo Cadastro PIS/PASEP, o que pode prejudicar sua qualidade, principalmente no controle de cdigos renumerados e de indivduos com mais de um cdigo (Tabela de Elos). O Cadastro de Estabelecimentos utilizado pelo Sistema SD o mesmo do CAGED, o qual incorpora informaes da RAIS e de fontes externas, como CNPJ e CEI. O confronto com informaes do CNIS realizado por troca de arquivos com a DATAPREV, podendo gerar notificaes ou mesmo suspenso do pagamento do Benefcio. A interao do Sistema SD com a CAIXA tambm realizada por troca de arquivos, principalmente visando ao pagamento do Benefcio e controles decorrentes, mas tambm pode gerar alguns tipos de notificao aos segurados (h batimento com o Cadastro PIS/PASEP na CAIXA). Esto disponveis pelo menos trs mdulos de requerimento, sendo um especfico do Sistema SD, outro incorporado ao SIGAE e outro prprio da CAIXA, pois em algumas situaes a CAIXA atua na entrada de requerimentos, compartilhando as especificaes com os mdulos de requerimento do Sistema SD e do SIGAE. Somente unidades prprias do MTE (SRTE) podem cadastrar Recursos. A integrao dos subsistemas de informao do SD com o SIGAE est implementada no prprio SIGAE, o qual incorpora funcionalidades de cadastro de trabalhador, requerimento (exceto para Trabalhador Resgatado), restituio e reemisso de parcelas e rotina de recusa, compartilhando a mesma base de dados utilizada pelo mdulo de Intermediao de Mo de Obra. Entretanto, esta integrao parcial tanto porque o SIGAE est implantado apenas em cerca da metade dos Postos SINE quanto porque algumas funes no so utilizadas na sua plenitude, como a rotina de recusa, cujo resultado incipiente segundo o Diagnstico do Acervo de Dados realizado. H uma verso especfica de sistema integrado operando no SINE do Paran (desenvolvimento
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prprio), a qual no foi objeto do estudo. No foi identificada integrao implementada entre os subsistemas de informao do SD e o mdulo de Qualificao Profissional do SIGAE. Cada subsistema tem seu prprio mdulo de consultas e relatrios para gesto operacional, mas a ferramenta disponvel para gerncia integrada a Base de Gesto do SD, que contempla universos de informaes de todas as modalidades do Benefcio, resultado de um processo de extrao, transformao e carga de dados das diversas modalidades e tambm de outras aes de emprego e renda, como Intermediao de Mo de Obra e Qualificao Profissional. A Base de Gesto est disponvel para um pblico diverso, formado pelos gestores do MTE e de outros Ministrios, TCU, CODEFAT, entre outros; com acesso customizado para cada tipo de usurio. A partir do mdulo de consulta Base de Gesto, possvel especificar e executar tabelas pr-definidas e ad hoc (no estruturadas), exportar resultados e extrair arquivos e relatrios. Tambm h o Sistema de Acompanhamento Estatstico Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG-SD), disponvel na Web para o MTE, com algumas consultas destinadas ao pblico em geral. O SAEG-SD tem como objetivo principal permitir a gesto e anlise de informaes sobre o desempenho do programa SeguroDesemprego. Combina as informaes do SD com as do CAGED, secundado por outras fontes, visando anlise comparativa. Oferece informaes sobre requerimentos, perfil de trabalhadores desligados e requerentes e movimentao financeira para as modalidades de Benefcio SD Formal, SD ED e SD PA, sendo que para o SD Formal ainda oferece quadros de avaliao. A modalidade SD TR no est contemplada no SAEG-SD.
Oportunidades de Melhoria
Durante o ciclo de vida do Sistema de Informaes do SD, ao longo de mais de 23 anos, diversas melhorias foram implementadas visando maior eficincia e segurana do
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processamento, decorrentes das mudanas nas regras e da prpria evoluo tecnolgica ocorrida no perodo. Hoje, se por um lado os subsistemas so antigos e, de certa forma, redundantes (h um para cada modalidade do Benefcio); por outro lado, so estveis e aparentemente atingiram um bom nvel de maturidade, considerando sua concepo original. O envio de arquivos pela Internet e a crtica diria, ambos implantados em 1999, so exemplos que contriburam para melhorar o desempenho geral do processo de requerimento, habilitao e pagamento do Benefcio. A prpria integrao com o SIGAE em Postos SINE foi realizada ao longo do tempo, pois o Sistema SD anterior ao SIGAE. Algumas melhorias foram derivadas de mudanas nas regras, como a exigncia da declarao de todos os vnculos correspondentes aos meses trabalhados e a definio do intervalo mnimo de 30 dias para recebimento das parcelas do beneficio. Outras representaram evoluo em funcionalidades, como: a liberao de consultas na Web para o MTE e o beneficirio; o envio antecipado de informaes CAIXA para agilizar o Carto do Trabalhador; a descentralizao da anlise de alguns tipos de recurso; e as notificaes a partir do batimento de informaes com o CNIS. Entretanto, muitas outras melhorias possveis foram identificadas, sendo que algumas parecem ter sido executadas no sistema denominado SD Web, em desenvolvimento durante a elaborao do presente estudo. A melhoria da qualidade da Base de Habilitao pode ser um foco de atuao, envolvendo atualizao regular pelo Cadastro PIS/PASEP, fechamento de vnculos de empresas encerradas segundo o CNPJ e auditorias peridicas. O SIGAE um captulo parte no que tange melhoria, merecendo a construo de uma base nica de vagas disponveis ao Sistema Pblico de Emprego e Renda (SIGAE WEB), passando pela ampliao do seu uso mesmo na atual verso, hoje restrita a cerca da metade dos Postos SINE e pela maior efetividade da rotina de recusa. O ideal seria a composio de um cadastro unificado de trabalhadores para uso dos sistemas SD, SIGAE e CAGED,
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aproveitando as iniciativas de integrao j existentes. Outro aspecto a ser considerado a necessidade de tratamento dos requerimentos que no entram no processo de habilitao devido a erro na crtica, inclusive oferecendo consulta ao trabalhador requerente para evitar o comparecimento desnecessrio ao Posto de Atendimento e reduzir o tempo para tratamento dos casos de erro. A unificao das regras de negociao das funes descentralizadas de requerimento (SD, SIGAE, CAIXA) em um mdulo encapsulado pode constituir uma melhoria pontual para garantir a integridade e facilitar a manuteno. A expanso da rede de pagamento para outros agentes financeiros, alm da CAIXA, o envio de Comunicado de Dispensa do trabalhador diretamente para o MTE e a criao de uma base de conhecimento de requerentes notificados e com crtica so outras melhorias propostas identificadas durante o estudo. Os controles do Sistema SD tambm precisam evoluir, considerando a probabilidade (risco) de ocorrncia de eventos indesejveis intencionais ou no que possam causar pagamentos indevidos. recomendada a adoo de uma sistemtica que torne mais dinmico o aperfeioamento contnuo dos mecanismos de controle j existentes, tanto do ponto de vista tecnolgico quanto organizacional. Nesta linha, os controles j existentes e os que vierem a serem implementados seriam abrangidos por esta nova sistemtica, constituindo um subsistema nos moldes de um Sistema de Gerenciamento de Risco. Este subsistema seria responsvel por realizar os batimentos devidos com outras fontes e tambm pela aplicao de modelos de validao de informaes e identificao de informaes incorretas e de regras de deteco de casos anormais. Nesta linha, um grupo teria de ser constitudo no MTE para executar as aes relativas ao gerenciamento de riscos (preveno, deteco, recuperao e investigao), subsidiando a implementao de melhorias a partir do feedback
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destas aes, como, por exemplo, a mudana das regras para tratamento de casos de Recursos recorrentes. Algumas melhorias em controles j identificadas so: anlise de requerimentos com data de desligamento diferente do CAGED e do CNIS; batimento da remunerao do trabalhador no FGTS; triagem automtica do requerimento pelo nmero do PIS no prprio Posto de Atendimento; e batimento com dados de recolhimento Previdencirio.
Seguro-Defeso
O Seguro-Desemprego do pescador artesanal, conhecido como Seguro-Defeso, representa uma assistncia financeira temporria concedida ao pescador profissional, que exera sua atividade de forma artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, sem a contratao de terceiros. O direito foi institudo pela Lei n 8.287, de dezembro de 1991, e alterada pela Lei n 10.779, de dezembro de 2009, que dispe:
Art. 1 O pescador profissional que exera sua atividade de forma artesanal, individualmente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxlio eventual de parceiros, far jus ao benefcio de Seguro-Desemprego, no valor de um salrio-mnimo mensal, durante o perodo de defeso de atividade pesqueira para a preservao da espcie.
A pesca artesanal define-se como a atividade exercida por produtores autnomos ou com relaes de trabalho em parcerias, os quais utilizam pequenas quantias de capitais e meios de produo simples, com tecnologia e metodologia de captura no mecanizada e baseada em conhecimentos empricos. Em outras palavras, a pesca artesanal configura-se na explorao de recursos pesqueiros com a utilizao de tecnologia simples para a captura, com a produo em baixa escala.
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A pesca artesanal , contudo, de natureza complexa e imprevisvel, envolvendo grande variedade de tcnicas de pesca e grande diversidade de espcies de pescado capturadas, fornecendo alimento e emprego para muitas populaes humanas (SILVANO, 2004). De acordo com a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (2008), os pescadores artesanais so responsveis por cerca de 60% da pesca nacional, o que representa mais de 500 mil toneladas por ano. Essa produo resultado da atividade de mais de 600 mil trabalhadores em todo o Pas que enfrentam condies precrias de trabalho. No Brasil, a pesca artesanal efetuada por comunidades costeiras e ribeirinhas de grande importncia como fonte de alimento e renda. Os pescadores envolvidos, geralmente, possuem baixa renda e no so considerados nos planos de manejo pesqueiro (SILVANO, 2004). No entanto, os pescadores artesanais vm presenciando suas reas de pesca tornar-se objeto de avano da frota pesqueira de armadores e empresas, acirrando a competio pelo pescado. Eles esto subordinados a um mercado que, dominado por atravessadores de pescado, subtrai seus rendimentos. Para subsistirem, tendem a garantir a pesca mesmo em seus perodos de defeso. A Poltica de Seguro-Desemprego (PSD), neste contexto, tem o papel fundamental de garantir uma renda de subsistncia ao pescador no perodo do defeso, ficando os mesmos proibidos legalmente de pescarem. Essa medida visa preservao, renovao destas espcies e sustentabilidade da atividade. O valor pago ao pescador referente a um salrio mnimo mensal durante o perodo de proibio da atividade pesqueira. Esse intervalo de interrupo da pesca, conhecido como defeso, poca em que as espcies realizam seus ciclos naturais de reproduo, definido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA).
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A definio de uma poltica pblica que assiste ao pescador artesanal garante a reproduo das espcies e uma renda ao pescador, mas, ao mesmo tempo, gera desafios e dificuldades no saldo do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Nos ltimos anos a quantidade de requerimentos de pescadores artesanais tem crescido significativamente: em 2005 foram 195,3 mil requerimentos e em 2008, 404,2 mil, o que implica aumento de 207% no perodo52. Nas pesquisas qualitativas e quantitativas, bem como nas oficinas regionais e entre os gestores do MTE, houve manifestaes no sentido de que muitos dos requerentes no seriam verdadeiramente pescadores artesanais. Essa impresso, devido ao fato de ser reiterada por atores em diversas instncias e tambm por entrevistadores e participantes da pesquisa, conduz a recomendar ao MTE que identifique e proponha procedimentos de gesto e controle compartilhados que impeam a destinao irregular dos recursos de Seguro-Desemprego. As instituies federais que legislam sobre o pescador artesanal so o IBAMA, a Secretaria de Pesca (SEAP) e a Marinha, alm do Ministrio do Trabalho e Emprego, responsvel por conceder o Benefcio a este trabalhador. A Secretaria Especial de Pesca e Aquicultura responsvel pela emisso da Carteira de Registro de Pescador Profissional, substituindo as carteiras da SUDEPE, emitidas at 31 de dezembro de 2002. Portanto, cabe a esta Secretaria regularizar o cadastro nacional de pescador artesanal profissional do Pas. Marinha do Brasil compete cadastrar os barcos pesqueiros, segundo tamanhos, capacidade e tipo de pescado. Apesar desta estrutura institucional, os relatos de ocorrncias de fraudes, por parte dos agentes do Ministrio do Trabalho e Emprego, so constantes, referindo-se, inclusive, falta de articulao entre os rgos responsveis para a gesto da poltica. O primeiro problema citado refere-se demora da Secretaria de
52 Dados da Base de Gesto do MTE. Disponvel em bgmte.datamec.gov.br, consulta mediante senha realizada em 29/12/2009.
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Pesca (SEAP) em liberar a renovao da carteira RGP do pescador, devido a um protocolo exigente e que ainda permite entrada errada de informaes. O recadastramento da SEAP, que vem sendo realizado nos ltimos anos, ainda no alcanou a capacidade para cadastrar e regularizar a situao de todos os pescadores artesanais do Pas. Quanto Marinha, existe a dificuldade de se ter acesso ao cadastro das embarcaes e a sua tipologia, fazendo com que barcos industriais naveguem com pescadores profissionais, que requerem o Benefcio sem ter direito. No que concerne ao IBAMA, haveria fiscalizao insuficiente, ocasionando a falta da licena para a pesca artesanal e de apresentao da nota fiscal de venda de pescado, em perodo imediatamente anterior ao defeso. Sem estas informaes corretas, o MTE no consegue habilitar o pescador ao Seguro-Desemprego. Portanto, seriam muitos os problemas que podem ocorrer no processo de concesso do beneficio pelo MTE. Alguns relatos foram escolhidos como forma de caracterizar a questo do SeguroDefeso. A definio de diretrizes eficientes, acompanhadas de fiscalizao eficaz, permitiria que tais problemas deixassem de ocorrer. Uma recente iniciativa foi dada pela SEAP no sentido de integrar todas as aes do Registro Geral da Pesca para possibilitar a eficincia dos processos decisrios, orientando as estratgias e formas de implementao das polticas pblicas da pesca. A Instruo Normativa n 19, de 7 de outubro de 2008, visa a articular e consolidar os dois Acordos de Cooperao Tcnica firmados pela Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca com o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Ministrio da Previdncia Social (MPS). O objetivo permitir o acesso s bases corporativas de dados do MTE e MPS, relativas ao Cadastro Geral de Empregados Admitidos e Demitidos CAGED, Relao Anual de Informaes Sociais RAIS e ao Sistema nico de Benefcios SUB. Essa ao permitiria tambm que o MTE e o MPS tivessem acesso s bases de dados
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relativas ao Sistema Informatizado do Registro Geral da Pesca, buscando garantir um controle mais refinado do cumprimento por parte dos interessados dos requisitos para o registro na categoria de Pescador Profissional. Auxiliaria ainda na gesto do acesso ao Benefcio Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal. Como resultado desta Instruo Normativa foi constitudo um Grupo Tcnico de Trabalho Interministerial, de carter permanente, entre a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca SEAP/PR, o Ministrio do Trabalho e Emprego e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) com o objetivo de acompanhar avaliar a aplicao das normas e procedimentos adotados na concesso do beneficio do SeguroDesemprego ao pescador profissional e propor o aprimoramento. Como o perodo dessa avaliao foi concomitante a estes acordos firmados, observou-se que ainda persistem dificuldades decorrentes da complexidade de diretrizes que envolvem a prpria caracterizao do pescador artesanal, prejudicada pelo contexto socioeconmico no qual este trabalhador vive e pelo desafio de se integrar polticas e aes de agendas ministeriais distintas.
A Concesso do Seguro-Desemprego em Perodo de Defeso

Conforme o MTE, os pescadores podem pedir o Benefcio at o fim do perodo de defeso. O requerimento pode ser feito nas Superintendncias Regionais do Trabalho e Emprego (SRTE), no Sistema Nacional de Emprego (SINE) ou nas entidades credenciadas pelo Ministrio. Tem sido atribuio das SRTEs e de alguns SINEs estaduais a validao dos registros, a coibio das fraudes e a realizao do atendimento ao pescador. Este (ou esta) deve comprovar que est inscrito na Secretria Especial de Aquicultura e Pesca h pelo menos um ano. Alm disso, necessrio apresentar a carteira de identidade ou de trabalho, comprovante de pagamento das contribuies previdencirias e o nmero de inscrio como segurado especial. Tambm necessrio apresentar a licena de pesca artesanal do IBAMA. O dinheiro do seguro pode
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ser retirado nas agncias da Caixa Econmica Federal, em Casas Lotricas ou unidades da CAIXA Aqui. De acordo com o MTE, a primeira parcela do seguro fica disponvel 30 dias aps a inscrio do segurado. Em 2008, cerca de 218 mil pescadores receberam pelo menos uma parcela do Benefcio. Segundo o MTE, o Par foi o estado com maior participao no Seguro-Defeso no ano passado, com 57.753 beneficiados; seguido da Bahia, 28.875; Santa Catarina, 12.880; Amazonas, 12.089; e Sergipe, 10.615. Contudo, a ocorrncia de fraudes relatada com frequncia em todos os estados do Brasil, chegando a ter um ndice de denncias muito maior do que o do trabalhador formal. So muitos os recursos administrativos relatados e muitos so investigados pela Policia Federal. Os processos administrativos so demorados, chegando a cinco anos de espera pela deciso. Na regio Norte, o problema ocorre em dimenso muito maior, como relatado pelo entrevistado do estado do Par53. L existem cerca de 150 mil pescadores artesanais, em um estado de grandes dimenses e rico em lagos, lagoas e grandes rios. Devido dificuldade de atendimento in loco, o desafio ainda maior frente a uma realidade produtiva e cultural local. Cabe aos agentes do Seguro-Desemprego cobrir o Benefcio, sem a devida condio de identificar realmente a fidelidade das informaes. O maior desafio se d a partir de 2009, quando, no esforo de organizar o processo, a Lei Federal n 11.699, de 13 de junho de 2009, concedeu status de sindicato e respectiva autonomia s colnias e associaes de pescadores. A partir de ento, torna-se competncia tanto do presidente da colnia, quanto do sindicato, das cooperativas ou associaes emitir atestados de pesca artesanal. Isto , qualquer entidade representativa de pescadores pode dar o
53 Referncia ao Estudo de Caso sobre Seguro-Defeso realizado, no municpio de Abaetetuba/Par, com famlias de pescadores locais.
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atestado de reconhecimento do pescador artesanal. Qualquer um deles pode pegar a documentao e encaminhar para a colnia mais prxima do seu municpio para dar entrada na carteira. A responsabilidade de definir quem ou no pescador artesanal do presidente da organizao, mas sem a exigncia de filiao, deciso dada pela ADIN n 3464, que questiona a exclusividade das colnias de atestar o pescador mediante sua filiao54. Abre-se assim uma possibilidade de garantia de direito constitucional de ir e vir do pescador. Entretanto, para alguns entrevistados, esta no seria a soluo porque ainda que tenha ampliado a representao do pescador, ampliaram-se tambm as possibilidades de ocorrer declaraes de registros fraudentos. A obteno da carteira de pescador profissional sem exercer nenhuma atividade ligada profisso permite receber o Benefcio ainda que de forma indevida, aumentando a chance de fraude e o gasto com o Seguro-Desemprego. Alm da responsabilidade de atuar como apoio na habilitao deste Benefcio, os agentes das SRTEs revelam preocupaes sobre as condies ecolgicas enfrentadas regionalmente. A pesca predatria tende a reduzir a escala de produo das bacias hidrogrficas, o que exige uma reflexo sobre a criao de colnias de forma descontrolada. Segundo entrevistado do estado do Piau:
[...] est sendo uma verdadeira indstria. No dispomos de mecanismos para combater tais abusos. O Ministrio deveria colocar recursos para que uma comisso constituda pelo IBAMA, IBGE e o prprio MTE faa vistorias locais, para um laudo afirmativo, se existe condies ambientais e pesqueiras para a criao de colnias; j so quase 60 criadas.
54 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.464, tendo por objeto o art. 2, inc. IV, da Lei n 10.779, de 25 de Novembro de 2003, que Dispe sobre a concesso do benefcio de SeguroDesemprego, durante o perodo de defeso, ao pescador profissional que exerce a atividade pesqueira de forma artesanal.
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H relatos de colnias de pescadores da regio Nordeste sobre suas dificuldades de solucionar os problemas:
Todo ano tentamos nos reunir com a SEAP, IBAMA, SINE e com a Polcia Federal, tentando coibir a fraude, uma soluo. Se essa resoluo n, 468, de 21 de dezembro de 2005, emitida pelo SEAP, fosse redigida de forma que prendesse mais o certificado de registro de embarcao pesqueira, para o pescador ter direitos, no estaramos tendo os problemas que estamos passando, no s em nvel da Paraba, mas de todo o Brasil. A Resoluo fica muito solta, acho que faltaria pessoas experientes, l da ponta, que tenham vivncia, como tambm o pescador para redigir essas resolues.
Eles defendem ainda a exigncia de que as embarcaes tambm sejam registradas e que atendam aos mesmos princpios da produo familiar. Esta exigncia est articulada com necessidade de uma autorizao para pescar determinados tipos de pescado, que depois vai dar o direito ao pedido do Seguro-Desemprego55. Outros se referem aos problemas de recadastramento do trabalhador pela SEAP, que a secretaria responsvel pela emisso das carteirinhas. Essas emisses apresentam atrasos. De acordo
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Iniciando o perodo de defeso, o pescador artesanal registrado deve dirigirse colnia local para preencher o Requerimento de Seguro-Desemprego do Pescador Artesanal - RSDPA, em 02 (duas) vias. Caso no exista uma colnia de pescadores na localidade, o pescador deve procurar orientao na Superintendncia Regional do Trabalho - SRTE ou no SINE mais prximo. Aps registrado o pescador passa a ter direito a receber o seguro em tantas parcelas quantos forem os meses de durao do perodo de defeso. O pescador poder receber as parcelas a partir da data de incio do defeso at o ltimo dia da proibio, contida na Portaria do IBAMA, no podendo ultrapassar 120 (cento e vinte) dias. Poder retirar sua parcela na agncia da Caixa Econmica Federal, escolhida pelo trabalhador, 30 (trinta) dias aps a entrada do requerimento e os valores da parcela correspondem a 01 (um) salrio mnimo, vigente na data do pagamento.
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com eles, existem carteiras vencidas no cadastradas; nem sempre se dispe da licena para o pescador exercer a sua atividade. A existncia de muitas instituies pblicas envolvidas na questo do pescador artesanal, e pouco articuladas, faz que cada uma apresente um modelo de registro, com nmero prprio, criando problemas de liberao dos processos em Braslia. Existem muitos recursos referentes a nmeros de carteiras no recadastradas. A Polcia Federal foi convocada em vrios estados para coibir fraudes de vendas e falsificao de carteiras. Em termos de atendimento, h queixas sobre as condies de pagamento exigidas pela CAIXA, que possui procedimentos distintos para o pagamento da parcela, ora por lote, ora individual, ora mediante a apresentao de um extrato, dando a entender que cada agncia tem uma orientao. Todas estas problemticas recaem nas mos das SRTEs ou SINEs para soluo. Em sntese, o melhor atendimento do pescador segurado se far na medida em que se definam procedimentos mais padronizados e integrados entre todos os agentes e atores envolvidos no processo. O estado do Cear um dos que tem tomado a dianteira para solucionar estes problemas. Alcanou a diminuio das fraudes desde que mudanas na lei da permisso de pesca da lagosta foram implantadas. Agora esto trabalhando na definio de um cadastro das embarcaes, impedindo que empresas de pesca se utilizem das prerrogativas do perodo de defeso. Defendem a importncia de se aproximar dos pescadores para conscientiz-los de seus direitos e deveres para que se organizem melhor. Neste sentido, outras iniciativas ocorrem por parte das SRTEs e SINEs em vrios outros estados. Alagoas, por exemplo, est colocando a primeira unidade mvel para atender o pescador artesanal na colnia dele, sem precisar que ele v a uma agncia. Afirmam: Ns que temos que ir ao trabalhador. Muitos outros utilizam o mutiro entre SINE, SRTE, SEAP e CAIXA para fazer
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o recadastramento e mesmo o pagamento, por lotes, nos perodos do defeso. A Superintendncia Regional do Trabalho da Bahia est fazendo um processo de conscientizao no sentido de orientar sobre o procedimento legal, mostrando, inclusive, as consequncias penais advindas do no atendimento lei. Tambm o Rio Grande do Sul faz um trabalho de mutiro nas regies onde se concentram muitos pescadores. Vai at as localidades, s associaes e colnias para explicar as regras e recepcionar o Seguro-Defeso. A Superintendncia Regional do Trabalho do Paran vem buscando aprimorar o acesso ao sistema de informaes para melhor identificar as situaes e fazer os seguimentos adequados. Existem outros problemas enfrentados no atendimento a este trabalhador. Segundo relato da coordenadora do SINE do estado do Par, preciso considerar o papel da mulher neste caso de direito social. A lei se refere tanto ao homem, quanto mulher, desde que ela exera a atividade de pesca, ou viva em funo dela. A categoria se refere ao regime individual e ao de economia familiar, em que pesca o marido, a mulher, os filhos e os parentes. At ento muitas mulheres que pescavam com seus maridos achavam que no tinham direito ao Benefcio, considerando que o cnjuge j recebia. Outro tema levantado pelo SINE do estado do Par se refere qualificao deste trabalhador. So muitas as dificuldades para se ofertar e implantar cursos de qualificao profissional para os pescadores. Estas vo desde a baixa escolaridade, at a dificuldade de abandonar suas atividades para estudar, muitas vezes por conta da dupla jornada, principalmente das mulheres. Como, segundo os entrevistados, os cursos para esta categoria nem sempre oferecem ajuda de custo, alimentao e material escolar, os pescadores temem deixar suas atividades e ficar sem renda. Seria necessrio fazer um bom planejamento para que os cursos fossem oferecidos
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no perodo do defeso. Para tal, seria fundamental que o Ministrio liberasse os recursos de qualificao no perodo correto. Outro aspecto a destacar o cultural, na medida em que o pescador mais experiente no deseja que seu filho siga sua profisso. Tais relatos apontam para o desafio de valorizar a atividade, de forma que a pesca artesanal continue como alternativa de renda para estas famlias, ao mesmo tempo em que contribua para que se torne um atrativo para a permanncia do homem no campo e previna que esse espao seja dominado pela pesca industrial e predatria.
As Parcerias
As descries sobre as relaes de parcerias com as instituies intervenientes com a pesca artesanal so positivas. Mesmo com alguns problemas relatados pelos usurios sobre a Caixa Econmica Federal, a parceria boa, pois o rgo que paga as parcelas do SD. Relatam que a CAIXA, em alguns casos, busca formas de facilitar o pagamento mesmo nas regies mais difceis. Como j citado, em alguns estados da regio Norte, por problemas de acesso, o pagamento feito em forma de mutiro, buscando orientar ao mximo o beneficirio sobre seus direitos. Tambm positiva a relao com o INSS e com o IBAMA, apresentando-se mais difcil com a SEAP que, devido ao processo de reestruturao institucional, deixou os pescadores em dificuldades neste ltimo ano, ampliando muitos os casos de recursos de habilitao para o Seguro-Defeso. Uma crtica frequentemente levantada pelas SRTEs e pelos SINEs sobre a possibilidade de carteiras irregulares liberadas pela SEAP, tendo em vista que o sistema integrado de cadastro e o recadastramento nacional ainda no foram concludos. Isso gera uma situao difcil por que qualquer pescador que os procure com a carteira de registro geral de pesca da SEAP vai ser
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habilitado. No compete a estes rgos questionar os documentos apresentados pela SEAP. Apenas em caso de denncia que se pede que as pessoas enviem por escrito SRTE ou ao SINE, para que se encaminhe ao Ministrio Pblico e Polcia Federal, onde so tomadas as providncias cabveis. Porm, estas denncias formais so raras: A partir do momento que voc chega ao municpio para recepcionar o pescador e ele repassa para voc toda a documentao exigida, sem rasura, tudo correto, ns no temos o porqu de no aceitar. Em concluso, as atividades do Seguro-Desemprego do pescador artesanal vm ocorrendo de forma efetiva junto s agncias executoras do MTE. A estrutura de atendimento a este beneficirio ocorre de forma similar ao formal, junto s unidades de atendimento, prevalecendo as agncias da SRTE. A distino ocorre nas situaes em que os pescadores vivem mais isolados, em municpios onde no existem postos de atendimento, exigindo medidas especiais de aproximao a este trabalhador, em sua prpria localidade. Constatou-se ainda que existe uma grande preocupao dos agentes para a coibio de fraudes e eles se empenham em levar conscientizao e orientao a estes trabalhadores. Observou-se que nos estados onde a ocorrncia de fraudes era evidente, o esforo das SRTEs e dos SINEs tem sido grande para solucionar essa questo. Em destaque pode-se citar os estados do Piau, Alagoas, Cear e Par. Finalmente, constatou-se que a preocupao dos atores com a coibio de fraudes evidenciouse como a tnica nacional.
Importncia da Carteira de Trabalho

A Carteira de Trabalho e Previdncia Social A Carteira de Trabalho e Previdncia Social matria disciplinada pela Consolidao das Leis do Trabalho Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943 , no Ttulo II Das normas gerais
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de tutela do trabalho, Captulo I Da identificao profissional, artigos 13 a 40. As normas relativas identificao profissional tm sido objeto de reiteradas alteraes. Primeiro, por fora do DecretoLei n 229, de 28 de fevereiro de 1967; posteriormente, em decorrncia do Decreto-Lei n 926, de 10 de outubro de 1969, o qual, inclusive, substituiu a denominao Carteira Profissional, pela atual denominao Carteira de Trabalho e Previdncia Social; pela Lei n 5.686, de 03 de agosto de 1971; e, mais atualmente, pelas Leis n 7.855, de 24 de outubro de 1989, e 8.260, de 12 de dezembro de 1991. Antes do advento do Decreto-Lei n 926/69, a Carteira Profissional era obrigatria para todos os trabalhadores, sem distino de sexo, desde que maiores de dezoito anos. Para os menores de dezoito anos, havia a Carteira de Trabalho do Menor (art. 415 da CLT, na redao primitiva). O Estatuto do Trabalhador Rural Lei n 4.214, de 02 de maro de 1963 instituiu a Carteira Profissional do Trabalhador Rural, obrigatria para o exerccio do trabalho rural no territrio nacional, para as pessoas maiores de quatorze anos, sem distino de sexo ou nacionalidade. A partir do Decreto-Lei n 926/69, a Carteira Profissional, a Carteira de Trabalho do Menor e a Carteira Profissional do Trabalhador Rural foram todas substitudas por um nico documento: a Carteira de Trabalho e Previdncia Social, numa tentativa de uniformizao do sistema de identificao profissional. A ltima mudana, que estabeleceu o novo modelo de Carteira de Trabalho e Previdncia Social, veio com a Portaria n 44/MTb, de 16 de janeiro de 1997, posteriormente regulamentada pela Portaria n 01/MTb, de 28 de janeiro de 1997. Com a entrada em vigor da nova Carteira de Trabalho, entre 1997 e 1998, o MTE constituiu um banco de dados nacional, que funciona on line. O sistema informatizado de emisso da Carteira composto por
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trs sistemas interligados: sistema de coleta e validao dos dados (endereo, nmero do CPF, Ttulo de Eleitor e da Carteira Nacional de Habilitao); sistema de coleta de imagens (fotografia, impresso digital e assinatura); e sistema automtico de cadastramento e validao do Nmero de Identificao Social (NIS)/Programa de Integrao Social (PIS), o que possibilita o cadastramento do trabalhador no ato da emisso da Carteira. Desde aquela data a Carteira passou a ter diferenciao entre trabalhadores brasileiros e estrangeiros, tanto nas cores das capas quanto no contedo. A partir desse novo sistema, o prazo de entrega da Carteira de Trabalho e Previdncia Social do trabalhador brasileiro de dois a quinze dias teis, e a de trabalhador estrangeiro de trs a quinze dias teis, contados da data constante no protocolo. A Carteira de Trabalho e Previdncia Social para brasileiros impressa na cor azul, e a de estrangeiros na cor verde. As Carteiras passam a ser emitidas com numerao e seriao nica, em nvel nacional, sendo diferenciada para brasileiros e estrangeiros, o que possibilita o efetivo controle da mo de obra estrangeira e impede a utilizao de documentos falsos no desempenho de atividades remuneradas por estrangeiros ilegais no Pas. Quando da emisso da primeira via da Carteira de Trabalho e Previdncia Social, o cadastramento no PIS/PASEP passa a ser competncia das Superintendncias Regionais do Trabalho e Emprego. Por questo de segurana, buscando evitar fraudes e falsificaes, a nova Carteira de Trabalho e Previdncia Social confeccionada em papel-moeda, com numerao perfurada, costura em fios especiais, off set em vrias cores e microimpresses. A folha de qualificao civil da nova Carteira impressa em computador e a assinatura, a foto e a impresso digital so digitalizadas. Por ocasio da comemorao do 1 de maio de 2008, foi lanada uma adequao ao modelo vigente. As mudanas principais no novo modelo so a reduo no nmero de pginas e a incluso
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de um cdigo de barras com o nmero do PIS, permitindo consulta das informaes dos trabalhadores em terminais externos. A carteira informatizada passa a ter a cor azul. A grande novidade o Carto de Identidade do Trabalhador (CIT), que o trabalhador receber na residncia aps o prazo que varia de 60 a 90 dias. A tarja magntica e as demais caractersticas do carto vo agregar mais segurana aos processos operacionais e melhorar o acesso s informaes trabalhistas. Se, por exemplo, o trabalhador perder a nova Carteira, no precisar mais percorrer em todos os antigos empregos para recuperar os registros. Tudo estar armazenado eletronicamente. Na segunda fase do projeto, em 2009, estava previsto o saque do Seguro-Desemprego e do abono salarial em terminais da Caixa Federal, diretamente com o uso do CIT e a sua senha pessoal. A Carteira de Trabalho e Previdncia Social documento obrigatrio, indispensvel ao exerccio de qualquer emprego, devendo ser apresentada ao empregador no ato da admisso do empregado. Entretanto, a despeito do disposto no caput do art. 13, da CLT, sobre a obrigatoriedade desse documento para o exerccio de qualquer emprego, a CLT no dispe que a existncia da Carteira seja elemento essencial ou pr-requisito para a celebrao de contrato de trabalho. Durante muito tempo, a Carteira de Trabalho foi um documento facultativo. Aps sucessivas modificaes na legislao especfica que foi alcanado o atual estgio, no qual obrigatria a Carteira de Trabalho e Previdncia Social. Todavia, o art. 444 da CLT, deixa claro no ser ela indispensvel concluso de um contrato de trabalho, mesmo porque este pode ser verbal e at mesmo tcito, o que significa dizer que prescinde de qualquer documento, inclusive da Carteira. Sobre a Carteira de Trabalho na Pesquisa A pesquisa de opinio sobre o Seguro-Desemprego incluiu questes sobre a Carteira de Trabalho, para verificar como tem
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transcorrido o processo, do requerimento at o recebimento. As perguntas foram dirigidas aos beneficirios que requereram o documento nos ltimos cinco anos, caso de 33% dos entrevistados. Os locais mais procurados para requerer a Carteira de Trabalho foram os postos do Ministrio do Trabalho, 48%. O atendimento foi considerado bom por mais de sete a cada dez trabalhadores(71%). As melhores avaliaes, maiores percentuais de avaliao como timo, foram para os postos locais de atendimentos diversos ao cidado e os postos do MTE, ambos com 26%. Nas regies, percebe-se que o Sul teve o menor percentual de avaliaes como timo, e o maior ocorreu no Nordeste. Para quase todos os respondentes, 95%, no houve dificuldades para obter a Carteira de Trabalho. As queixas mais frequentes foram quanto demora e s longas filas (2%) e menos de 1% reclamou do atendimento ou do atendente. O documento foi recebido no mesmo dia em 46% dos casos; 14% receberam em at cinco dias e 40%, em mais de cinco dias. A regio com o tempo mais longo de recebimento da Carteira de Trabalho foi o Sul, onde 90% responderam que o documento foi recebido em mais de cinco dias. Nos trs estados da regio Sul foi alto o percentual dos que afirmaram que a Carteira de Trabalho demora mais de cinco dias para ser recebida. Tambm tiveram altos percentuais com esse tempo o estado de Roraima (43%), no caso da regio Norte; Bahia (68%), Cear (61%) e Rio Grande do Norte (73%), no Nordeste; Esprito Santo (72%) no Sudeste; e Gois (47%), no Centro-Oeste. Em todos os outros, os percentuais foram menores do que os destacados em cada regio. Houve pouca incidncia de reclamaes sobre o processo de requerimento e elaborao da Carteira de Trabalho (2% dos que fizeram o requerimento). Quase todas ocorreram pessoalmente,
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tendo sido feitas diretamente ao atendente. A satisfao com a qualidade da Carteira de Trabalho foi assinalada por 93% dos respondentes e a insatisfao, por 3%. O processo de requerimento e elaborao da Carteira de Trabalho, portanto, ocorre sem percalos e agrada a quase todo o pblico.
Consideraes sobre a Melhoria dos Dados da Carteira de Trabalho

Como observado, a Carteira de Trabalho o nico instrumento capaz de reproduzir a vida funcional do trabalhador brasileiro. Nesse sentido, a sua constante melhoria condio para o aperfeioamento dessas informaes de forma a tornar fidedignos os registros ali contidos. Assumindo-se que o Estado brasileiro, e particularmente o MTE, vm desenvolvendo constantes melhorias no processo de emisso e de restrio s fraudes, algumas questes importantes devem ser buscadas para a efetivao da Carteira de Trabalho como documento da vida funcional do trabalhador brasileiro: criao de uma base de dados nica da Carteira de Trabalho, a partir das informaes captadas dos registros administrativos do MTE (RAIS e CAGED) e dos existentes no CNIS (Cadastro Nacional de Informaes Sociais), da Previdncia Social; integrao dessas bases de dados com os demais rgos que os utilizam como a Previdncia Social; busca da compatibilizao do nmero da Carteira com o NIT (Nmero de Identificao do Trabalhador); efetivao do que preceitua o Decreto n. 97.936, de 10 de julho de 1989, que instituiu o Cadastro Nacional do Trabalhador;
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adequao do sistema de recuperao de informaes de modo a reproduzir no somente a vida funcional do trabalhador como tambm as suas qualificaes a partir dos seus registros empregatcios, constantes do Cdigo Brasileiro de Ocupaes CBO e informados anualmente na base da RAIS; emisso da Carteira de Trabalho exclusivamente com gerao de nmero sequencial on line; centralizao da emisso da Carteira de Trabalho nos Postos de Atendimento ao Trabalhador de modo a evitar fraudes; avaliao da possibilidade de o Carto de Identidade do Trabalhador (CIT), lanado recentemente, armazenar um chip com essas informaes de forma a dar portabilidade aos registros; realizao de estudos de modo que o CIT possa ser lido por leitoras ticas adaptadas para possibilitar outras funcionalidades, como acesso a pagamento de Benefcios, Conta-Salrio, etc.; busca da racionalizao dos registros de modo que o trabalhador, de fato, tenha apenas um nico carto com as suas informaes. Nesse sentido, a experincia acumulada pela Caixa Econmica Federal com o Carto do Cidado e o Cadastro nico Cadnico do Bolsa Famlia so muito importantes.
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Referncias
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao CIP/Brasil

Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 10

Tabela 12 Tabela 13 Tabela 14

Tabela 15 Tabela 16 Tabela 17 Tabela 18 Tabela 19 Tabela 20 Tabela 21

Apresentao do Ministrio do Trabalho e Emprego

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