Le dveloppement local: rflexion pour une dfinition thorique du concept

Par Katalyn Kolosy

Le concept de dveloppement local et les pratiques qui s'y rattachent se caractrisent par la multiplicit des discours et des programmes, tour tour complmentaires et contradictoires. "C'est une des meilleurs souvenirs de fac! Le professeur charg de cours sur le dveloppement local nous racontait des histoires drles et sympathiques sur les expriences d'levage d'animaux exotiques en Bretagne, sur la transformation des fermes en auberges, sur la renaissance de l'artisanat et du patois. Comme au bon vieux temps!" (Un directeur d'tudes au sein d'une agence de dveloppement et d'urbanisme) "De quel dveloppement s'agit-il? culturel, conomique? de micro-actions? en tant que tel et sans en prciser les contenus, le dveloppement local est un concept vide, un slogan." (Un membre de l'quipe de direction d'une communaut urbaine) "C'est une dmarche volontaire d'acteurs se runissant sur un tertoire taille humaine pour envisager l'avenir de leur territorie. Cela en perspective avec d'autres niveaux d'administration et d'autres chelons politiques de la nation. C'est une vision du local dans le global, qui voit le territoire comme un systme en relation avec d'autres sytmes et d'autres acteurs. Les acteurs oeuvrent l'amlioration des conditions de vie de leur territoire, ce qui passe, notamment, par le dveloppement et l'emploi." (Un charg de mission auprs du Comit de Liaison des Bassins d'emploi - CLCBE) "Le dveloppement local est la contribution qu'un petit territoire apporte au mouvement gnral du dveloppement, en termes de plus-value conomique, sociale, culturelle, spatiale. C'est un produit de nature globale instrument par le projet de territoire d'une quipe, articul autour d'initiatives conomiques et cologiques." (Un charg de mission auprs de Mairie-Conseil) "Le dveloppement local est une organisation construire par de l'information en reliant des acteurs publics et privs, engags dans une dynamique de projet sur un territoire." (Un charg de mission auprs du Ministre de l'Equipement, Direction de l'Amnagement et de l'Urbanisme)

L'mergence du concept
C'est vers la fin des annes '50 que prend forme la thorie du dveloppement endogne, par John Friedmann et Walter Sthr. C'est une approche volontariste, axe sur un territoire restreint, qui conoit le dveloppement comme une dmarche partant du bas, privilgiant les ressources endognes. Elle fait appel aux traditions industrielles locales et insiste particulirement sur la prise en compte des valeurs culturelles et sur le recours des modalits coopratives. Le dveloppement local possde une rfrence politique et conomique qui prend son essor avec les politiques de dcentralisation des annes '80.

Du macro au micro
Les profondes modifications de l'conomie mondiale et notamment des formes que prend la comptitivit renversent les modes de production: c'est dsormais la demande du march qui est l'origine de l'organisation de la chane productive. Le matre-mot n'est plus la programmation mais la flexibilit, que les rseaux souples de petites units de production ou les ples de dveloppement intgr semblent mieux mme de porter que les macro-units. Quand la crise touche des rgions dont l'conomie est caractrise par la mono-activit, c'est tout le tissu social qui s'effondre. En raction ces donnes conomiques, le dveloppement local, c'est--dire la recherche d'un quilibre local par le biais d'une certaine auto-suffisance qui s'appuie sur la diversification et l'intgration des activits, peut tre vu comme une rponse efficace. La crise amne privilgier le plan local par rapport au plan national et rencontre sur le terrain des pousses sociales, culturelles et identitaires. Le local s'approprie en quelque sorte le dveloppement pour en faire un concept et une pratique globale, une stratgie territoriale intgre, solidaire, durable.

Le rle des rgions

Les rgions sont un des chelons territoriaux du dcoupage juridique de l'espace national. Elles jouent un rle primordial dans la planification et dans l'amnagement du territoire. Leur impact sur le dveloppement local est rel. La rgion s'affirme dans les faits comme l'chelon de rfrence du dveloppement industriel, de certains services, poste et transports notamment, comme niveau administratif de coordination et d'action. Le rgionalisme est une des voies travers laquelle s'exprime une tendance assise sur un modle rationaliste qui vise la congruence entre la structuration administrative et les ralits gographiques et conomiques.

L'intervention conomique locale est donc considre comme tant de la comptence de la rgion, laquelle les dpartements et les communes auront vocation s'associer. Entre les enjeux nationaux et les ralits locales, la planification appuie les leviers locaux du dveloppement, en faisant participer les acteurs locaux l'laboration du plan rgional, et en aidant la formulation de projets de dveloppement local. Le contenu du contrat de plan rpond la volont de traiter des problmes de dveloppement, mme si cela ne correspond pas tout fait la distribution juridique des comptences. Vers le haut, la rgion est le niveau de rfrence des politiques nationales et europennes. Vers le bas, elle peut constituer le niveau de cohsion des projets infra-rgionaux et permettre d'articuler et de donner un sens commun des initiatives multiples.

Le rle de l'Europe
Le projet europen est largement fond sur la thorie conomique no-classique. Les forces du march doivent pouvoir oprer librement de manire crer un bien-tre socio-conomique sur l'espace europen. Mais la persistance de dsquilibres au niveau infra-national, qui risque de miner le projet initial, conduit la cration d'un organe interventionniste. En 1975, le Fonds rgional voit le jour avec pour mission de renflouer les zones conomiques dsavantages afin d'lever leur niveau de vie celui de la moyenne europenne. C'est la premire reconnaissance d'un niveau infra-national comme champ d'intervention des politiques europennes. Dans cette Europe en construction, o se situe le dveloppement local? La notion trouve ses marques dans les politiques sociales de l'excutif bruxellois - la Commission europenne - vers le milieu des annes '80: initiatives locales pour l'emploi, aides aux quartiers en crise, lutte contre le chmage de longue dure, dfense des langues minoritaires, etc. Ces politiques allouent des cofinancements des projets de petite dimension ayant un caractre pilote. L'objectif est de stimuler ces projets en favorisant leur transfrabilit sur d'autres populations ou territoires europens. Mais c'est la communication de la Commission eu Conseil du 29/7/88 intitule "l'avenir du monde rural" qui constitue le premier grand plbicite des politiques de dveloppement local au plan europen, et aboutit en 1992 une allocation nonngligeable de crdits destins des micro-territoires ruraux pour une priode de trois ans (1992-1994) . Au plan de l'organigramme institutionnel, ce n'est qu' partir de la premire rforme des Fonds structurels (1989-1993) que se cre une division du dveloppement local au sein de la Direction gnrale des Politiques rgionales. Ainsi le dveloppement local devient l'affaire des politiques structurelles dont le principal matre d'oeuvre est le Fonds europen du dveloppement rgional (FEDER). Cette position institutionnelle est-elle un reflet - fidle ou dform - de la place du dveloppement local dans l'organisation des services publics nationaux?

Nous observons qu'en France, le dveloppement local est une pratique institutionnalise sous de multiples facettes. La DATAR inscrit le dveloppement local dans le prolongement de ses comptences en matire d'amnagement du territoire et d'action rgionale. Le ministre du travail consacre un effort considrable des programmes d'initiatives locales pour l'emploi. Le ministre de l'industrie participe aux programmes de reconversion de sites industriels. Le ministre de l'quipement s'occupe des politiques de la ville, etc. En tout tat de cause, sur fond de crise conomique, de chmage et de pauvret, le Parlement et le Conseil europens s'accordent pour reconnatre la fonction de prospective, de coordination et de promotion de la Commission europenne dans le domaine du dveloppement local, mme si le concept lui-mme reste flou. Partout en Europe, le dveloppement local possde un statut polymorphe au plan institutionnel. Son recentrage au niveau des politiques rgionales communautaires n'est pas sans risque s'il n'est pas suivi d'une meilleure articulation entre les diffrents niveaux de comptences - national, rgional et infra-rgional - au sein de chaque Etat Membre. Il semble qu' l'heure actuelle, la nouvelle rforme des fonds structurels, annonce pour 1999, se roriente autour de trois objectifs principaux , dont une seule approche gographique (rduction des disparits rgionales) et deux approches thmatiques (accompagnement des mutations structurelles et dveloppement des ressources humaines). Le budget est norme: 157 milliards d'ECU, soit 35,6% du budget communautaire. Les dbats sont loin d'tre clos. Les ngociations avec et entre les Etats devront se conclure au cours de l'anne 1998, paralllement l'instauration de l'Union montaire. En dehors du monde des institutions nationales et europennes, une multitude de centres de ressources, d'instituts, aussi bien dans le secteur non-marchand (monde acadmique, collectivits territoriales, mutuelles) que dans le secteur marchand (banques, chambres de commerces, grandes entreprises, organismes professionnels) s'activent depuis de longues annes dans le domaine du dveloppement local sur tout le territoire de l'Union. Chaque organisme lui donne sa propre dfinition, ce qui porte parfois prjudice la bonne comprhension des missions et des enjeux de ces structures, mais confre au dveloppement local une lgitimit venant du "terrain" et une reprsentativit de plus en plus importante dans la dynamique de la construction europenne. En Grce, depuis la fin du rgime des colonels en 1974, le rseau des banques agricoles est un des instigateurs les plus innovants et les plus actifs du dveloppement local. Au travers de ses agences locales, des prts bonifis sont accords pour la reconversion des agriculteurs la pluriactivit (tourisme, service, artisanat, etc.). En Allemagne, le mouvement cologiste se reconnat dans un dveloppement local qui favorise les ressources endognes. En Sude, il se fond dans les mouvements civiques trs actifs au plan local. D'un point de vue plus sectoriel, et pour ne prendre que l'exemple de l'enseignement suprieur - public et priv - dans l'Union europenne, il existe l'heure actuelle plus de cent cinquante formations diplmantes au dveloppement local. Pour conclure, le dveloppement local en Europe s'entend de nombreuses manires.

Au plan institutionnel europen, c'est un levier d'intervention dans les affaires sociales, une initiative structurelle et un appui aux politiques rgionales. Sur le terrain, toute dmarche ayant un caractre multisectoriel et infrargional se rclame du dveloppement local, tant dans le secteur marchand que non-marchand.

La notion de dveloppement
Au-del de sa dimension conomique, sociale, culturelle, spatiale et durable, le dveloppement est souvent interprt comme un processus de transformation qui accompagne la croissance dans une volution long terme. Ce procesus est troitement li au concept de progrs, notion centrale de la pense des Lumires et des courants volutionnistes.

La notion de local
Elle repose sur la notion de territoire, et les polmiques sur l'chelle de pertinence d'un territoire sont riches, car elles ont plusieurs entres: - le dcoupage administratif, parfois arbitraire et sans correspondance avec la gographie humaine - l'appartenance idenditaire, qui peut entrer en conflit avec "l'espace vcu" - le champ d'action, autour d'une coalition d'acteurs du dveloppement - le systme ouvert, qui porte dire que "l'action ne s'exerce pas sur le territoire, elle le cre"

La dynamique locale
La dynamique locale est un investissement dans la coopration, le dialogue, ce que l'on appelle aussi l'investissement immatriel. Il nous amne considrer la dynamique locale sous la forme d'un cycle en sept tapes. 1. perte de sens Plusieurs "verrous du dveloppement" peuvent y contribuer: les questions gographiques ou physiques, l'existence de groupes de pression fortement constitus, une exprience ngative du pass, un "vide social" ou un "vide d'initiative", des conflits d'ordre culturel. 2. vision alimente par l'extrieur Il suffit parfois qu'un entrepreneur revenant chez lui aprs une exprience professionnelle ou acadmique l'extrieur partage ses questions sur l'avenir de son territoire. A la lumire de son exprience et selon son degr de conviction, il dcide de s'impliquer au niveau local avec un autre regard, un esprit critique, un dsir de changement.

3. impulsion concrte L'veil de l'esprit critique, appuye par un diagnostic des besoins locaux pour l'avenir, doit alors trouver des moyens d'action concrets. Cette impulsion concrte peut provenir soit d'appels d'offre publics ou privs donnant lieu des aides financires subtantielles, soit d'actions locales d'intrt gnral (l'organisation d'une braderie annuelle, d'un appel au bnvolat, etc.) 4. pdagogie du dveloppement C "bouge"! Pour conforter cet lan, il faut briser les rsistances, prolonger les changes et les dialogues amorcs localement, recadrer les enjeux. La pdagogie du dveloppement repose sur un principe de pondration fond sur l'coute, le respect et la confiance, la comprhension et l'adaptation, la transparence et le souci de communication, la remise en cause personnelle et sociale, une ncessaire impulsion forte. Une double logique est la source de cette pdagogie: le partenariat de gestion, n de la ncessit de coordonner l'organisation concrte d'une dynamique locale, et le partenariat d'animation qui vise plus la construction d'un projet de socit. 5. enjeux partags L'ouverture, l'largissement du partenrait local se motive par une qute de lgitimit, la recherche de consensus pour viter les oppositions au sein du territoire, la recherche d'une extension du champ de comptences et des sensibilits. Plus les enjeux sont partags, plus la dynamique sera renforce dans la dure et ses effets ressentis par l'ensemble de la population concerne. 6. appropriation (institutionalisation) L'appropriation est une consquence mcanique du processus. Les enjeux partags signifient que les gens s'identifient la dynamique locale et l'intgrent dans leurs stratgies individuelles et collectives. Le processus n'est plus remis en question, il fait partie du quotidien, il s'institutionnalise de manire informelle dans un premier temps, plus formellement quand il est ensuite repris dans les dispositifs de programmation politique au niveau infra-rgional, voire de planification au plan rgional et national. 7. transfert des centres d'intrt Entrine par l'chelle administrative, la dynamique locale devient un dispositif abstrait, une mthodologie que l'on discute en haut lieu, une opportunit d'innovation qui s'inscrit dans le contexte largi d'institutions suprieures. Catalogu comme projetmodle, il servira les zones d'influence des administrations responsables. Qu'un cycle de dveloppement local sur une territoire donn soit prenne ou pas: l n'est plus la question. Les centres d'intrts ont quitt le "local" dont ils s'taient nourris, l'appui institutionnel est remplac par la technocratie et les jeux traditionnels du pouvoir.

L'approche en rseau
Au sein d'un territoire, l'approche en rseau se caractrise par le renforcement mutuel des stratgies d'acteurs sous la forme de partenariats locaux.

Trois types de partenariats locaux peuvent exister: - un partenariat cr l'initiative des personnes, individuellement. Participation le plus souvent militante, gnralement ancre dans une idendit trs forte, tissant peu peu les bases d'une citoyennet rnove. - un partenariat cr l'initiative d'entreprises ou plus gnralement d'organismes professionnels qui revendiquent une place privilgie dans les dcisions conomiques - un partenariat cr l'initiative des pouvoirs publics - locaux ou non - qui supplent une initiative prive rare ou dfaillante. Les processus d'approche en rseau - mise en place d'une pdagogie de la ngociation, laboratoire d'intgration multi-sectorielle, cration de savoir-faire, passerelles vers la R&D, essaimage vers d'autres territoires - deviennent des champs d'investigation propres au dveloppeent local et constituent ce que l'on peut dsormais appeler la pdagogie du dveloppement. Toutefois, l'approche en rseau reste une zone floue de l'conomie, son existence est reconnue mais beaucoup de notions fausses prvalent son mcanisme. L'impact de l'approche en rseau sur les sytmes conomiques et sociaux mrite de plus amples recherches.

Conclusions
Deux grands courants semblent se dgager de la multiplicit des discours surle dveloppement local. Un premier courant est celui qui renvoie l'analyse systmique. L'action est le lieu d'apprentissage de la concertation. Un deuxime courant relve d'une certaine conception de la solidarit. Nous l'appelerons le courant solidaire. L'action est le lieu de mise en oeuvre de principes et de valeurs. L'approche systmique met l'accent sur le rle des institutions et sur le partenariat public-priv. L'approche solidaire s'intresse plus au rle de l'initiative par le bas, qui s'appuie sur des formes de ngociation paritaires, non pilotes par les pouvoirs publics. Comme nous l'avons vu, le concept de dveloppement local repose sur un acquis thorique pluri-disciplinaire. Les conduites et les actions qui s'y rfrent tentent de rapprocher la socit civile et l'Etat local. Plus qu'un concept, le dveloppement local est un processus d'apprentissage organisationnel, une praxis collective.