Noções de Administração Pública

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NOES DE ADMINISTRAO PBLICA Estado, origens e funes. Os trs poderes e a teoria da separao harmnica. Estados Nacionais e suas formas. Estado, governo e administrao pblica. Keynesianismo, Estado de Bem-Estar Social e Neoliberalismo. Economia do setor pblico no Brasil. Teoria burocrtica e administrao pblica. Princpios da administrao pblica. Atos administrativos. Responsabilidade fiscal. Licitao. E-govern. A estrutura do aparelho pblico brasileiro: administrao direta e indireta. Agncias Executivas. Servios essencialmente pblicos e servios de utilidade pblica. Delegao de servios pblicos a terceiros. Agncias Reguladoras. Convnios e consrcios. Planejamento, diretrizes e oramento pblicos. Reforma do Estado. Gerencialismo e Controle social. Parcerias Pblico-Privado. Democracia, poliarquia e cidadania. Terceiro setor e gesto pblica. Gesto pblica democrtica. Marketing pblico.
Apostilas Aprendizado Urbano O Estado A denominao Estado, no sentido de sociedade politicamente organizada e permanente, surge pela primeira vez, no sculo XVI, na obra O Prncipe, de Maquiavel, que designou como Estado as comunidades formadas pelas cidades-estado independentes politicamente. Segundo (DALLARI, 1995, p. 3) Maquiavel fez uma observao aguda de tudo quanto ocorria na sua poca em termos de organizao e atuao do Estado. A organizao estatal, numa viso poltica, constituda por uma totalidade de indivduos juridicamente organizados. Assim, essa comunidade estatal tem toda a sua conduta orientada por modelos, normas scio-ticas, tidas como modelos ideais de comportamento social. Da a simbiose entre as normas jurdicas e ticas, que regem as relaes cotidianas, de modo a propiciarem um convvio harmnico. Vale destacar que esta interao entre normas jurdicas e normas ticas rege a dialtica do cotidiano social, se diferenciando quanto sano pela no observncia destas. Essa terminologia Estado majoritariamente considerada pela doutrina como das sociedades independentes politicamente, regidas por um conjunto de preceitos normativos que regulam o convvio social, didaticamente traduzido em povo, territrio e soberania. Destarte, precisa a definio de Azambuja: A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, relativamente nova. Os gregos, cujos Estados no ultrapassavam os limites da cidade, usavam o termo polis, cidade, e da veio poltica, a arte ou cincia de governar a cidade. Os romanos, com o mesmo sentido, tinham civitas e respublica. (AZAMBUJA, 1998, p.29)
Da Formao do Estado Antes de qualquer considerao acerca formao do Estado, necessria a anlise da sociedade, sua formao e origem para uma posterior compreenso do fenmeno de formao do Estado. Uma primeira corrente considera a sociedade como algo natural, pois o homem, por ser gregrio um ser que necessita viver em convvio com outros homens tem no convvio social uma necessidade inerente a sua natureza humana. Isso corroborado por (DALLARI, 1995, p. 8) para quem no seriam as necessidades materiais o motivo da vida em sociedade, havendo, independente dela, uma disposio natural dos homens para a vida associativa. Assim, o surgimento das sociedades aparece como um acontecimento natural, advindo da natureza gregria do homem, que tem necessidade de interagir com o seu semelhante para atingir os seus objetivos.
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Diametralmente oposta a esta corrente, h outra que defende constituir-se a sociedade num contrato ou acordo de vontades firmado entre os homens para que consigam viver de modo harmnico. Segundo (DALLARI, 1995, p.10), essa idia de sociedade como sendo um contrato de vontade entre os homens, surge com Thomas Hobbes, em sua obra O Leviat, de 1651. Para Hobbes (apud DALLARI, 1995, p.10) o ser humano, inicialmente, vive em estado de natureza ou desordem em virtude de no ter suas aes reprimidas, seja pela razo ou alguma instituio de poder poltico. Dessa desordem geral, a razo humana conduz necessidade da celebrao de um pacto social, ou seja, o contrato social levado pela sua racionalidade. Precisas as lies de Dallari acerca da teoria do contrato social: Tornados conscientes dessas leis os homens celebram o contrato, que a mtua transferncia de direitos. E por fora desse ato puramente racional que se estabelece a vida em sociedade, cuja preservao, entretanto, depende da existncia de um poder visvel, que mantenha os homens dentro dos limites consentidos e os obrigue, por temor ao castigo, a realizar seus compromissos e observncia das leis da natureza anteriormente referidas. (DALLARI, 1995, p.11).
Assim, tornou-se clara a necessidade de formao de um ente que trouxesse regras que disciplinassem o convvio social dessas comunidades em formao. Surgiu ento, o Estado, figura autoritria que traduzia ordem e segurana, e que legitimou perfeitamente o absolutismo do sculo XVII. A idia, trazida por Hobbes, de combater a guerra de todos contra todos, foi rebatida por Montesquieu, que defendia a existncia de leis naturais que levavam o homem a escolher a vida em sociedade (apud DALLARI, 1995, p.12). O homem em seu ntimo teria o desejo de paz, a atrao natural entre os sexos opostos etc, o que levaria estes a terem a necessidade de se unirem, tornando-se assim fortes. Os indivduos se associam para proteo e interesse do coletivo, traduzindo-se, ento, numa vontade geral. Essa vontade geral pode at ser contrria a vontade de determinados indivduos inseridos no todo, entretanto a vontade geral a que prevalece, uma vez que a traduo do bem coletivo que est alicerado nos fundamentos da liberdade e igualdade. De toda a anlise apresentada, conclui-se que a sociedade surgiu como conseqncia natural da necessidade do homem em se unir com o seu semelhante em busca de ajuda e proteo mtua e, sobretudo, em busca de um bem comum. Assim, por sua natureza gregria o homem tende a ser um ser social, no conseguindo viver de forma isolada. Em apertada sntese, a sociedade pode ser entendida como um conglomerado humano organizado, com poder prprio, e que se destina a realizao do bem comum dos seus membros: O Estado no se confunde, pois, nem com as sociedades em particular, nem com a Sociedade, em geral. Os seus objetivos so os de ordem e defesa social, e diferem dos objetivos de todas as demais organizaes. Para
Apostilas Aprendizado Urbano atingir essa finalidade, que pode ser resumida no conceito de bem pblico, o Estado emprega diversos meios, que variam conforme as pocas, os povos, os costumes e a cultura. Mas o objetivo sempre o mesmo e no se confunde com o de nenhuma outra instituio. (AZAMBUJA, 1998, p.26)
O Estado surge, assim, para legitimar a realizao do bem pblico, possuindo, por isso, poder - fora que detm algum de fazer outrem obedecer)- e autoridade (direito de mandar), sendo essas caractersticas exercidas atravs da fora. O Estado, como uma sociedade politicamente organizada, surge com essa definio por volta do sculo XVI. Entretanto, toda e qualquer sociedade dotada de alguma autoridade superior e que tenha estabelecido normas em prol de um convvio harmnico e ordenado, anterior ao sculo XVI, pode ser, de forma semelhante, considerada uma organizao estatal. Ento, como compreender a existncia do Estado? Segundo (AZAMBUJA, 1998, p. 23) o Estado para muitos uma fico, uma entidade abstrata; para outros, uma idia, uma imagem; e para alguns um simples fato. Vrias so as teorias que tentam explicar o fenmeno da formao do Estado. Para alguns doutrinadores a linha que diferencia o Estado da sociedade muito tnue. defendida, por essa corrente, a teoria de que o homem ao se reunir numa organizao social, e ao criar regras de convivncia, teria presente entre os indivduos uma autoridade, que seria o Estado. Essa corrente considera o Estado o elemento universal organizador e unificador da sociedade humana (DALLARI, 1995, p. 44). Dentre outras teorias, que no cabem neste estudo, vale salientar uma outra teoria que busca fundamentar o surgimento do Estado. Assim, j se teorizou que em um dado momento a sociedade humana era uma realidade em que no existia a presena do Estado de modo que apenas posteriormente, em conseqncia de uma necessidade de afirmao de um determinado grupo, o Estado foi constitudo. O Estado surge como conseqncia da necessidade dos homens em se organizarem socialmente, sob a forma de governantes e governados, com o intuito maior da promoo do bem pblico em um territrio determinado. Da definio acima extrado os trs elementos ou condies essenciais para a existncia do Estado: povo, territrio e poder. Para que o Estado consiga concretizar sua finalidade necessria a criao de regras imperativas erga omnes que estabeleam a conduta dos indivduos, positivando o Direito. Essas normas, segundo (AZAMBUJA, 1998, p. 23) podem ser despoticamente estabelecidas nos regimes autocrticos ou democraticamente nos regimes de liberdade. Ora, uma vez estabelecida uma sociedade poltica, uma ordem jurdica consequentemente formada. Ubi societas ibi jus (onde houver sociedade haver direito), disse Aristteles h 2.500 anos. Tal afirmao ainda plenamente verdadeira. Vivendo em sociedade, o homem pode ficar privado do conformo material
Apostilas Aprendizado Urbano e das utilidades que a tecnologia oferece, como energia eltrica, automvel e mesmo educao escolar ou emprego fixo. Com alguma dificuldade ele viver. Sem um nmero mnimo de ordem, porm, ou aquilo que Jeremias Bentham denominava de mnimo tico de convivncia, a vida no seria possvel nem por um instante. A insegurana, a incerteza e os abusos destruiriam a sociedade quase na rapidez de um terremoto. Por isso, dentre os atributos essenciais do Estado, refulgem o poder amparado na fora, e o direito que modela o exerccio desta. (ACQUAVIVA, 2000, p.7)
O estudo do Estado no pode ser dissociado do estudo do Direito, uma vez que estes se encontram imbricados, como bem afirmou Aristteles, sculos atrs. O Estado assim como o Direito um conglomerado de normas que busca a manuteno da ordem entre os homens, sendo, pois, a prpria ordem jurdica imposta. Em suma, o Estado a prpria a personificao da ordem jurdica (ACQUAVIVA, 2000, p.12). O Direito estabelece com o Estado uma relao de dependncia, em que o primeiro necessita do segundo para atravs da sua coercibilidade poder fazer cumprir o direito imposto.
Das funes do Estado O Estado moderno, na busca da promoo do bem comum, que seu fim precpuo, se organiza em funes especializadas. Tal especializao das funes do Estado decorrncia do grau de complexidade das relaes sociais contemporneas. Inicialmente, como um Estado de Direito, o poder estatal exerce o que se denominou Funo Legislativa ou Poder Legislativo ao expedir normas gerais e obrigatrias erga omnes. Outra funo do Estado a Funo Executiva exercida pelo Presidente da Repblica nos Estados Republicanos. O Poder Executivo concretizado quando o Estado cria cargos; executa servios; nomeia funcionrios; constri estradas; executa servios relacionados sade e educao etc (AZAMBUJA, 1998, p.176). Por ltimo, mas no menos importante, tem-se a Funo judiciria ou o exerccio do Poder Judicirio pelo Estado. O papel desta funo, que foco de estudo do presente trabalho, ocorre quando o Estado dirime controvrsias, litgios surgidos nas relaes intersubjetivas, aplicando a lei ao caso concreto. Dallari (1995, p.181) afirma que a separao das funes estatais, que foi incorporada atravs da obra de Montesquieu ao constitucionalismo atual, foi criada como forma de garantir a liberdade dos cidados. Ou seja, a separao de poderes garante aos indivduos maior segurana, pois os que aplicam as leis no so os mesmos que as editam, por exemplo. Alm disso, a eficincia do Estado maior ao serem delegadas funes a rgos especializados.
Apostilas Aprendizado Urbano Por outro lado, pacfico em doutrina que o poder do Estado uno e indivisvel, sendo aquela diviso ou separao de poderes meramente pragmtica para a consecuo dos fins do ente poltico e para a proteo da indigitada garantia liberdade dos indivduos, atravs da pulverizao do poder estatal. A separao dos poderes, nos moldes da sociedade atual, concebe um sistema em que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio se relacionam de forma harmnica e independentes entre si, na forma delineada por Montesquieu, em sua obra Do Esprito das Leis, de 1748, que acreditava que tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo exercesse esses trs poderes: O sistema de separao de poderes, consagrado nas Constituies de quase todo o mundo, foi associado idia de Estado Democrtico e deu origem a uma engenhosa construo doutrinria, conhecida como sistema de freios e contrapesos. Segundo essa teoria os atos que o Estado pratica podem ser de duas espcies: ou so gerais ou so especiais. Os atos gerais, que s podem ser praticados pelo poder legislativo, constituem-se a emisso de regras gerais e abstratas, no se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas iro atingir. Dessa forma, o poder legislativo, que s pratica atos gerais, no atua concretamente na vida social, no tendo meios para cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular. S depois de emitida a norma geral que se abre a possibilidade de atuao do poder executivo, por meio de atos especiais. O executivo dispe de meios concretos para agir, mas est igualmente impossibilitado de atuar discricionariamente, porque todos os seus atos esto limitados pelos atos gerais praticados pelo legislativo. E se houver exorbitncia de qualquer dos poderes surge a ao fiscalizadora do poder judicirio, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competncias. (DALLARI, 1995, p. 183/185)
Essa diviso clssica de Montesquieu tornou-se princpio norteador da organizao poltica liberal, o que deu a essa teoria status de dogma a partir da sua previso na Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, (art. 16), bem assim estando insculpida no art. 2 da Carta Magna brasileira. H fortes crticas teoria da separao dos poderes no que concerne a sua efetividade e garantia da liberdade dos indivduos. Muitos defendem que esta separao de carter meramente formal, pois existe na prtica uma interpenetrao das funes estatais, ou seja, um Poder exerce indiscriminadamente funes de outros poderes, restando, segundo Dallari (1995, p.185), apenas a aparncia de separao. Outro fato notrio diz respeito mitigao da liberdade dos cidados. claro o privilgio ofertado determinada parcela da sociedade dotada de influncia econmica. Por vezes, o legislativo cumpre de forma antidemocrtica determinaes do poder executivo para privilegiar interesses de alguns em detrimento da maioria, acentuando ainda mais as desigualdades em um dito Estado Democrtico de Direito. Isso leva a teoria da separao dos poderes a ser uma leviana separao de atribuies. A outro giro, o que tem ocorrido na atualidade justamente a relativizao desse modelo de separao de poderes, isto em conseqncia da natural complexidade das relaes sociais e da emergente necessidade de solues prestacionais ofertadas pelo Estado. A elaborao da teoria da separao de poderes se deu em meio a necessidade de limitao da atuao do
Apostilas Aprendizado Urbano Estado e para que fosse evitado a formao de Estados centralizadores e ditatoriais. Diversamente, nos dias de hoje, prevalece a cobrana dos deveres prestacionais do Estado. Este se encontra imerso em uma complexa teia social, de modo que necessita da interao de todos os poderes para o efetivo cumprimento de suas aes, em virtude da evoluo contnua das sociedades. Com isso, a sociedade moderna busca meios que aumentem a eficcia do Estado: [...] a evoluo da sociedade criou exigncias novas, que atingiram profundamente o Estado. Este passou a ser cada vez mais solicitado a agir, ampliando sua esfera de ao e intensificando sua participao nas reas tradicionais. Tudo isso imps a necessidade de uma legislao muito mais numerosa e mais tcnica, incompatveis com os modelos da separao de poderes. O legislativo no tem condies para fixar regras gerais sem ter o conhecimento do que j foi ou est sendo feito pelo executivo e sem saber de que meios este dispe para atuar. O executivo, por seu lado, no pode ficar merc de um lento processo de elaborao legislativa, nem sempre adequadamente concludo, para s ento responder s exigncias scias, muitas vezes graves e urgentes. (DALLARI, 1995, p.186)
Ainda segundo Dallari (1995, p.186) o respeito ao preceito da separao dos poderes deve ser mantido, pois este um forte smbolo da Democracia, devendo ser cuidadosamente afrontado. Entretanto, como no relativizar tal princpio quando um direito social fundamental fustigado pela omisso de algum poder? No temos dvida por conseguinte em afirmar que a separao poderes expirou desde muito como dogma da cincia. Foi dos mais valiosos instrumentos de que se serviu o liberalismo para conservar na sociedade seu esquema de organizao do poder. Como arma dos conservadores, teve larga aplicao na salvaguarda de interesses individuais privilegiados pela ordem social. Contemporaneamente, bem compreendido, ou cautelosamente institudo, com os corretivos j impostos pela mudana dos tempos e das idias, o velho princpio haurido nas geniais reflexes polticas de Montesquieu poderia, segundo alguns pensadores, contra- arrestar outra forma de poder absoluto para o qual caminha o Estado moderno: a onipotncia sem freio das multides polticas. (BONAVIDES, 1999, p.147)
Assim, em meio a essa discusso da relativizao da teoria da separao dos poderes, estabelecida a polmica em torno da violao a esse princpio constitucional na medida em que o Judicirio, face a omisso dos poderes legislativo e executivo, adentra na seara de competncia destes na tentativa de corrigir iniqidades, implementando aquilo que deveria ser feito atravs de aes positivas de cunho social. Vale destacar, por fim, que o Judicirio uma vez provocado em virtude da omisso de deveres de outros poderes, no pode ficar omisso a questo posta ou limitado ao princpio da separao dos poderes, sobretudo quando se tratar da efetivao de direitos fundamentais. Devem, assim, ser observados os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade para que o judicirio exera o controle dos atos administrativos, sem, contudo, usurpar funo de outro poder ou mitigar o princpio constitucional da separao dos poderes.
Os Trs Poderes
Apostilas Aprendizado Urbano Executivo, Legislativo e Judicirio O Poder Executivo um dos poderes governamentais, segundo a teoria da separao dos poderes cuja responsabilidade a de implementar, ou executar, as leis e a agenda diria do governo ou do Estado. De fato, o poder executivo de uma nao regularmente relacionado ao prprio governo. O poder executivo pode ser representado, em nvel nacional, por apenas um rgo (presidncia da repblica, no caso de um presidencialismo), ou pode ser dividido (parlamento e coroa real, no caso de monarquia constitucional) O poder executivo varia de pas a pas. Nos pases presidencialistas, o poder executivo representado pelo seu presidente, que acumula as funes de chefe de governo e chefe de estado. Nos pases parlamentaristas, o poder executivo fica dividido entre o primeiro-ministro, que o chefe de governo, e o monarca (geralmente rei), que assume o cargo de chefe de estado. Em regimes totalmente monrquicos, o monarca assume, assim como o presidente, as funes de chefe do governo e do Estado. O executivo, porm, nem sempre se resume somente aos chefes. Em regimes democrticos, o presidente ou o primeiro-ministro conta com seu conselho de ministros, assessores, secretrios, entre outros. Cargos do Executivo O Executivo tem, usualmente, as seguintes obrigaes: * Aplicar as leis. Para isso, fica a cargo do Executivo rgos como a polcia, prises etc., para punir criminosos. * Manter as relaes do pas com as outras naes * Manter as foras armadas * Administrar rgos pblicos de servios populao, como bancos. O poder legislativo o poder de legislar, criar leis. No sistema de trs poderes proposto por Montesquieu, o poder legislativo representado pelos legisladores, homens que devem elaborar as leis que regulam o Estado. O poder legislativo na maioria das repblicas e monarquias constitudo por um congresso, parlamento, assemblias ou cmaras. O objetivo do poder legislativo elaborar normas de direito de abrangncia geral (ou, raramente, de abrangncia individual) que so estabelecidas aos cidados ou s instituies pblicas nas suas relaes recprocas. Em regimes ditatoriais o poder legislativo exercido pelo prprio ditador ou por cmara legislativa nomeada por ele. Entre as funes elementares do poder legislativo esto as de fiscalizar o Poder Executivo, votar leis oramentrias e, em situaes especficas, julgar determinadas pessoas, como o Presidente da repblica ou os prprios membros do legislativo. O Poder judicial ou Poder judicirio um dos trs poderes do Estado moderno na diviso preconizada por
Apostilas Aprendizado Urbano Montesquieu em sua teoria da separao dos poderes. Ele possui a capacidade de julgar, de acordo com as leis criadas pelo Poder Legislativo e de acordo com as regras constitucionais em determinado pas. Ministros, desembargadores e Juzes formam a classe dos magistrados (os que julgam). H ainda, nos pases com justia privada, o Tribunal Arbitral composto de Juzes Arbitrais, Conciliadores e Mediadores. No Brasil os Juzes Arbitrais so considerados juzes de fato e de direito e a Lei 9.307/96 regulamenta o funcionamento desses tribunais privados, muito comum nos pases de "primeiro mundo". A Teoria da Separao dos Poderes (ou da Tripartio dos Poderes do Estado) a teoria de cincia poltica desenvolvida por Montesquieu, no livro O Esprito das Leis (1748), que visou moderar o Poder do Estado dividindo-o em funes, e dando competncias a rgos diferentes do Estado. As idias de Montesquieu partiram principalmente das teses lanadas por John Locke, ainda que implicitamente, cerca de cem anos antes. A idia da existncia de trs poderes, outrossim, no era novidade, remontando a Aristteles, na obra Poltica. (Quanto a LOCKE ter lanado a idia dos trs poderes, possvel encontrar no livro: Histria concisa da filosofia: de Scrates a Derrida, de Derek Johnston.) No livro 'O Esprito das Leis, Montesquieu, analisa as relaes que as leis tm com a natureza e os princpios de cada governo, desenvolvendo a teoria de governo que alimenta as idias do constitucionalismo, que, em sntese, busca distribuir a autoridade por meios legais, de modo a evitar o arbtrio e a violncia. Tais idias se encaminham para a melhor definio da separao dos poderes, hoje uma das pedras angulares do exerccio do poder democrtico. Montesquieu admirava a Constituio inglesa, mesmo sem compreend-la completamente, e descreveu cuidadosamente a separao dos poderes em Executivo, Judicirio e Legislativo, trabalho que influenciou os elaboradores da Constituio dos Estados Unidos. O Executivo seria exercido por um rei, com direito de veto sobre as decises do parlamento. O poder legislativo, convocado pelo executivo, deveria ser separado em duas casas: o corpo dos comuns, composto pelos representantes do povo, e o corpo dos nobres, formado por nobres, hereditrio e com a faculdade de impedir (vetar) as decises do corpo dos comuns. Essas duas casas teriam assemblias e deliberaes separadas, assim como interesses e opinies independentes. Refletindo sobre o abuso do poder real, Montesquieu conclui que "s o poder freia o poder", no chamado "Sistema de Freios e Contrapesos" (Checks and balances), da a necessidade de cada poder manter-se autnomo e constitudo por pessoas e grupos diferentes. Estados Nacionais Os Estados Nacionais evidenciaram caractersticas prprias no seu processo de construo e se consolidaram em tempos diferenciados. Enquanto a Frana e a Inglaterra em meados do sculo XV possuam fronteiras definidas e governo prprio, a Itlia e a Alemanha ainda eram fragmentadas, s vindo a se construir como unidade poltica no terceiro quartel do sculo XIX. As bases de formao dos Estados Modernos remontam ainda poca Medieval, no perodo conhecido como Baixa Idade Mdia (sculos XI-XV). Entende-se por Monarquia Absolutista o sistema de governo em que "o rei, encarnando o ideal nacional, possui de direito e de fato os atributos da soberania: poder de decretar leis, de fazer justia, de arrecadar impostos, de manter um exrcito permanente, de nomear funcionrios, de julgar os atentados contra o bem pblico e, em especial, a autoridade real por meio de jurisdies de exceo emanadas do seu poder de
Apostilas Aprendizado Urbano justiceiro supremo." Para a organizao de seus reinos, os soberanos valeram-se das antigas prticas feudais e, por meio delas, avanaram para a criao de instituies polticas modernas. Aperfeioaram os tribunais de justia atravs de funcionrios capacitados; criaram um corpo de oficiais dispondo de militares permanentes; instituram diversas formas de impostos; expandiram as fronteiras nacionais e concentraram as propriedades descentralizadas politicamente num nico reino sob a autoridade absoluta do soberano. Os reis ocuparam-se da prtica da justia, pois esta era a grande aspirao das populaes camponesas contra a violncia da nobreza e contra o perigo de perderem suas terras. Para isso, dedicaram especial ateno organizao das leis escritas, inspirando-se nas tradies romanas. O Poder Absoluto dos Reis A autoridade do rei foi sendo reconhecida e reforada pelas doutrinas de tericos que justificavam o poder absolutista dos reis. Vale ressaltar que absolutismo no tirania. "Trata-se de um regime poltico-constitucional (no sentido de que seu funcionamento est sujeito a limites e regras preestabelecidas), no arbitrrio (enquanto a vontade do monarca no ilimitada) e, sobretudo, de tradies seculares e profanas." Isto significa que, apesar de absoluto, o poder dos reis sofria algum tipo de controle, como, por exemplo, a observao dos costumes, valores e tradies da poca.
Estado, Governo e Administrao Pblica Entender os conceitos de Estado, Governo e Administrao Pblica e compreender a dimenso que estes termos tm no cotidiano muitas vezes constitui-se em tarefa das mais difceis, fato que contribui para que o cidado se mantenha alheio ao processo que desencadeia a formulao das suas obrigaes e a manuteno dos seus direitos. No que concerne ao conceito de Estado, preliminar afirmar que vrios so os estudiosos que se propuseram a faz-lo, e pelo que se percebe ainda no foi suficiente para dirimir to difcil tarefa, achando-se at esta data posicionamentos controversos, notadamente em relao ao fim e competncia do Estado. No se tem aqui a pretenso de encerrar os questionamentos, muito antes, a partir das citaes de alguns autores, procura-se neste incio da pesquisa clarear o tema, como necessidade ao entendimento da tarefa de administrar no sentido pblico do termo . A complexidade e a importncia do conceito levou os mais variados autores, das mais diferenciadas reas, a pronunciarem-se sobre o conceito de Estado, dentro dos quais destaca-se George Jellinek (18511911), Juiz e Professor alemo, que tendo como ponto de partida uma anlise sociolgica, afirmou que temos Estado em toda a parte onde haja uma comunidade de homens unificados pelos escopos comuns, fixados em um determinado territrio . Para Max Weber (1864-1920), embora o Estado detenha o monoplio da fora legtima, implica tambm no s a fora mas tambm a sua legitimao, que vai desde a forma de designao dos seus rgos
Apostilas Aprendizado Urbano at resoluo mnima dos problemas que lhe so socialmente colocados. Nesta concepo entende o socilogo alemo que o Estado um aparelho que exerce o poder e a autoridade, sendo uma associao de dominao poltica, quando e na medida em que sua subsistncia e a vigncia de suas ordens, dentro de determinado territrio geogrfico, estejam garantidas de modo contnuo mediante ameaa e a aplicao de coao fsica por parte do quadro administrativo, o que se traduz pela expresso monoplio da violncia. No entender de Georges Burdeau (1905 1988), experimentado cientista poltico francs, o Estado uma entidade abstrata que cuida de receber, via transferncia, o poder poltico da pessoa do governante, culminando, assim, com a institucionalizao do poder. Considera o autor que a institucionalizao do poder a forma de organizao de poder nascida do fato dos homens quererem deixar de obedecer a outro homem, passando a obedecer a uma instituio ou a uma abstrao. (BURDEAU, 1980, p.328) E continua : O Estado a institucionalizao do Poder, desejado por grupos sociais que almejam o seu exerccio de uma maneira legtima. Neste sentido Estado uma organizao destinada a manter, pela aplicao do Direito, as condies universais de ordem social. E o Direito o conjunto das condies existenciais da sociedade, que ao Estado cumpre assegurar. (BURDEAU, 1980, p.328) Sobre os fins do Estado Azambuja relembra que as teorias so uniformes em sua essncia, ao afirmarem que a sua finalidade realizar o bem pblico, que neste sentido representado por dois bens sociais de fundamental importncia para os indivduos, quais sejam a segurana e o progresso1, devendo ambos se constituir em objeto de proteo por parte do Estado. Importante, ao final desta contextualizao, conhecer acerca da existncia de teorias que concebem as origens violentas do Estado, ao contrrio do que comumente se pensa no que se refere sua origem contratual, advinda da vontade dos diversos agrupamentos sociais. Acredita-se que a partir deste conhecimento a tarefa de estabelecer o conceito de Estado tende a se tornar mais fcil, no obstante a viso simplista j apresentada. Neste sentido, vale a pena citar integralmente o seguinte texto de Azambuja (1980, p.100) : As teorias que consideram o Estado nascido da violncia e da fora so quase contemporneas das teorias contratuais . [...] Sem dvida, no pensamento poltico contemporneo que as doutrinas da origem violenta do Estado adquiriram foros de verdades cientficas. Quase todos os socilogos, inspirados nas idias de Darwin, vem na sociedade poltica o produto da luta pela vida, nos governantes a sobrevivncia dos mais aptos, na estrutura jurdica dos Estados a organizao da concorrncia. O darwinismo poltico seria a expresso cientfica do maquiavelismo, pois insensivelmente inclui no conceito de fora no s a violncia mas tambm a astcia . [...] Gumplowicz diz que o Estado um fenmeno social, produto de aes naturais, de que a primeira a subjugao de um grupo social por outro grupo e o estabelecimento, pelo primeiro, de uma organizao que lhe permite dominar o outro. Oppenheimer quase que reproduz as palavras de Gumplowicz, quando diz : O Estado , inteiramente quanto sua natureza durante os primeiros estgios de existncia, uma organizao social imposta por um grupo vencedor a um grupo vencido, organizao cujo nico objetivo regular a dominao do primeiro sobre o segundo, defendendo sua autoridade contra as revoltas internas e os ataques externos. [...] E esta dominao no teve jamais outro fim seno o da explorao econmica do vencido pelo vencedor . Nenhum outro Estado primitivo, em toda a histria
Apostilas Aprendizado Urbano universal teve origem diversa. (Oppenheimer L tat, pg. 6). Finalmente, objetivando arrematar o conceito suscitado cuidadoso lembrar o ensinamento de Miranda (1998), para quem, em relao s caractersticas principais do Estado, representado em sua totalidade pela complexidade de organizao e atuao; de institucionalizao, de coercibilidade e de autonomizao do poder poltico. Governo comum perceber as pessoas se referirem ao Estado como governo e vice versa. O erro deve merecer mxima ateno, conforme alerta Johnson (1997), que quanto a isto assim se refere : Estado no a mesma coisa que governo, embora os termos sejam muitas vezes usados um pelo outro fora da sociologia e da cincia poltica. O Estado uma instituio social, o que significa que consiste de uma forma ou plano social de como vrias funes devem ser desempenhadas. O sistema parlamentar, por exemplo, uma maneira de realizar as vrias tarefas de governo, tal como promulgar a legislao. O governo, contudo, um conjunto particular de pessoas que, em qualquer dado tempo, ocupam posies de autoridade dentro do Estado. Neste sentido, os governos se revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e s pode ser mudado com dificuldades e muito lentamente. (JOHNSON, 1997, p. 91) Uma vez esclarecida a questo, percebe-se como necessrio conhecer outras definies do termo governo, como condio preponderante para entender adiante o que seja governana, cuja terminologia est diretamente relacionada aos objetivos que traamos no incio desta pesquisa. Para Di Pietro (2002, p.56) governo ou funo poltica compreende a atividade de direo suprema e geral do Estado, visando atingir os seus fins, compreendendo, pois, as atividades co-legislativas e de direo, o que deve ser entendida por funo poltica . No diferentemente ao que ocorre com a complexa tarefa de dirimir a confuso entre Estado e Governo, percebe-se ainda a dificuldade de estabelecer relao entre Governo e Administrao Pblica. Importante, ento, relembrar o posicionamento de Heli Lopes Meirelles : O governo atividade poltica e discricionria; administrao atividade neutra, normalmente vinculada lei ou forma tcnica. Governo a conduta independente; administrao conduta hierarquizada. O governo comanda com responsabilidade constitucional e poltica, mas sem responsabilidade profissional pela execuo; Administrao executa sem responsabilidade constitucional ou poltica, mas com responsabilidade tcnica e legal pela execuo. A administrao o conjunto instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas do governo (MEIRELLES, 1990, p.61 ). Neste contexto, o poder poltico, advindo do governo, o que preside, integra e harmoniza todos os grupos sociais, possibilitando a convivncia entre os membros destes grupos, mediante um conjunto de regras que compe o direito comum a todos eles.
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Administrao Pblica Segundo o que ensina Di Pietro (2002, p.53) o vocbulo administrao abrange a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como a atividade subordinada de executar. Para a autora a expresso Administrao pblica utilizada comumente em dois sentidos, sendo os sentidos subjetivo e objetivo. Subjetivamente ou no sentido formal, a Administrao Pblica deve ser entendido como sendo os entes que exercem atividade administrativa, tais quais as pessoas jurdicas, os rgos e os agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que triparte a atividade estatal, qual seja a funo administrativa. No sentido objetivo ou material, Administrao Pblica designa a natureza da atividade exercida pelos entes citados acima a funo administrativa predominantemente incumbida ao Poder Executivo, abrangendo o fomento, a polcia administrativa e o servio pblico . No entendimento de Meirelles (1990) a Administrao, numa viso global todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao dos servios demandados por ele, visando satisfao das necessidades coletivas. Conforme posiciona o autor, a Administrao no pratica atos de governo, pratica to somente atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes, o que se denomina atos administrativos . Alessi apud Meirellles (1990, p.84) deixa claro que subjetivamente Administrao Pblica o conjunto de rgos a servio do Estado, e objetivamente expresso do Estado agindo in concreto para satisfao dos seus fins de conservao, bem estar individual dos cidados e de progresso social . Quanto natureza e os fins da Administrao pblica, Meirelles (1990) afirma que a natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento de bens, servios e interesses da coletividade, sendo que os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Assim, conclui-se que toda atividade do administrador pblico deve ser orientada para esse objetivo.
Keynesianismo, Estado de Bem-Estar Social e Neoliberalismo
As teorias de John Maynard Keynes tiveram enorme influncia na renovao das teorias clssicas e na reformulao da poltica de livre mercado. Acreditava que a economia seguiria o caminho do pleno emprego, sendo o desemprego uma situao temporria que desapareceria graas s foras do mercado. O objetivo do keynesianismo era manter o crescimento da demanda em paridade com o aumento da capacidade produtiva da economia, de forma suficiente para garantir o pleno emprego, mas sem excesso, pois isto provocaria um aumento da inflao. Na dcada de 1970 o keynesianismo sofreu severas crticas por
Apostilas Aprendizado Urbano parte de uma nova doutrina econmica: o monetarismo. Em quase todos os pases industrializados o pleno emprego e o nvel de vida crescente alcanados nos 25 anos posteriores II Guerra Mundial foram seguidos pela inflao. Os keynesianos admitiram que seria difcil conciliar o pleno emprego e o controle da inflao, considerando, sobretudo, as negociaes dos sindicatos com os empresrios por aumentos salariais. Por esta razo, foram tomadas medidas que evitassem o crescimento dos salrios e preos, mas a partir da dcada de 1960 os ndices de inflao foram acelerarados de forma alarmante. A partir do final da dcada de 1970, os economistas tm adotado argumentos monetaristas em detrimento daqueles propostos pela doutrina keynesiana; mas as recesses, em escala mundial, das dcadas de 1980 e 1990 refletem os postulados da poltica econmica de John Maynard Keynes. J o Estado do Bem-estar tambm conhecido por sua denominao em ingls, Welfare State. Os termos servem basicamente para designar o Estado assistencial que garante padres mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a todos os cidados. preciso esclarecer, no entanto, que todos estes tipos de servios assistenciais so de carter pblico e reconhecidos como direitos sociais. A partir dessa premissa, pode-se afirmar que o que distingue o Estado do Bem-estar de outros tipos de Estado assistencial no tanto a interveno estatal na economia e nas condies sociais com o objetivo de melhorar os padres de qualidade de vida da populao, mas o fato dos servios prestados serem considerados direitos dos cidados. Antecedentes histricos Em diferentes pocas e perodos histricos, possvel identificar vrios tipos de polticas assistenciais promovidas por inmeros Estados. No transcurso do sculo 18, por exemplo, pases como ustria, Rssia, Prssia e Espanha colocaram em prtica uma srie de importantes polticas assistenciais. Porm, esses pases desenvolveram aes desse tipo nos marcos da estrutura de poder no-democrtico. Os pases citados acima ainda apresentavam uma estrutura social tradicional baseada na reconhecida diviso entre sditos e governantes. As polticas assistenciais desenvolvidas por esses pases se situavam no campo da justia material, ou seja, eram consideradas pelos sditos como ddivas ou prebendas ofertadas pelo governante. possvel traarmos um paralelo da situao descrita acima com as polticas assistenciais criadas no mbito do governo ditatorial de Getlio Vargas (1930-1945), que ficou conhecido por extensos segmentos das populaes pobres como o "pai dos pobres". Origens do Estado do Bem-estar O Estado do Bem-estar, tal como foi definido, surgiu aps a Segunda Guerra Mundial. Seu desenvolvimento est intimamente relacionado ao processo de industrializao e os problemas sociais gerados a partir dele. A Gr-Bretanha foi o pas que se destacou na construo do Estado de Bem-estar com a aprovao, em 1942, de uma srie de providncias nas reas da sade e escolarizao. Nas dcadas seguintes, outros pases seguiriam essa direo. Ocorreu tambm uma vertiginosa ampliao dos servios assistenciais pblicos, abarcando as reas de renda, habitao e previdncia social, entre outras. Paralelamente prestao de servios sociais, o Estado do Bem-estar passou a intervir fortemente na rea econmica, de modo a regulamentar praticamente todas as atividades produtivas a fim de assegurar a gerao de riquezas materiais junto com a diminuio das
Apostilas Aprendizado Urbano desigualdades sociais. Capitalismo e democracia Com base nessas consideraes, possvel afirmarmos, portanto, que numa perspectiva mais ampla as origens do Estado do Bem-estar esto vinculadas crescente tenso e conflitos sociais gerados pela economia capitalista de carter "liberal", que propugnava a no-interveno do Estado nas atividades produtivas. As crises econmicas mundiais presenciadas nas primeiras dcadas do sculo 20 (da qual a crise de 1929 o caso mais conhecido) provaram que a economia capitalista livre de qualquer controle ou regulamentao estatal gerava profundas desigualdades sociais. Essas desigualdades provocavam tenses e conflitos, capazes de ameaar a estabilidade poltica. Direitos sociais Os direitos sociais surgem, por sua vez, para assegurar que as desigualdades de classe social no comprometam o exerccio pleno dos direitos civis e polticos. Assim, o reformismo do Estado do Bem-estar tornou possvel compatibilizar capitalismo e democracia. No mbito do Estado do Bem-estar, o conflito de classes no desapareceu, mas se institucionalizou. A extenso dos direitos polticos e o sufrgio universal possibilitaram canalizar os conflitos de classe para as instituies polticas, transformando demandas sociais em direitos. O grau e a extenso do intervencionismo estatal na economia e a oferta de servios sociais variou enormemente de pas para pas. Os pases industrializados do Primeiro Mundo construram Estados de Bem-estar mais extensos do que os pases de economia socialista e os pases subdesenvolvidos. Porm, entre os pases de Primeiro Mundo tambm h variaes. Certamente, o Estado de Bem-estar francs mais extenso do que o ingls; e este ltimo mais extenso do que o americano. Auge do Estado do Bem-estar O modelo de Estado do Bem-estar que emergiu na segunda metade do sculo 20 na Europa Ocidental e se estendeu para outras regies e pases chegou ao auge na dcada de 1960. No transcurso dos anos 70, porm, esse modelo de Estado entrou em crise. Uma tese amplamente comprovada a correlao que existe entre o crescimento econmico e a extenso das ofertas de servios sociais populao. Com base nessa tese, torna-se irrelevante o fato de a economia ser socialista ou capitalista e se o regime democrtico ou ditatorial, pois as estruturas do Estado de Bemestar esto relacionadas ao grau de desenvolvimento econmico de um determinado pas. Crise A crise do Estado de Bem-estar um tema complexo para o qual no h consenso entre os estudiosos. Nos pases industrializados ocidentais, os primeiros sinais da crise do Welfare State esto relacionados crise fiscal provocada pela dificuldade cada vez maior de harmonizar os gastos pblicos com o crescimento da economia capitalista. Nessas condies, ocorre a desunio entre "capital e trabalho". As grandes organizaes e empresas capitalistas e as massas trabalhadoras j no se entendem e entram em conflito na tentativa de assegurar seus prprios interesses.
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Apostilas Aprendizado Urbano Na Gr-Bretanha, a eleio da primeira-ministra Margareth Thatcher (do Partido Conservador; que governou de 1979 a 1990) representou o marco histrico do desmonte gradual do Estado de Bem-estar ingls a partir da poltica de privatizao das empresas pblicas. Outros pases adotaram a mesma poltica. E o Brasil? O Brasil nunca chegou a estruturar um Estado de Bem-estar semelhante aos dos pases de Primeiro Mundo. No obstante, o grau de interveno estatal na economia nacional teve incio na Era Vargas (1930-1945) e chegou ao auge durante o perodo da ditadura militar (1964-1985). Paradoxalmente, os mais beneficiados com os gastos pblicos em infra-estrutura (nas reas de telecomunicaes, energia eltrica, auto-estradas etc) e construo de grandes empresas pblicas foram, justamente, os empresrios brasileiros e estrangeiros. Na dcada de 1970, porm, setores mais influentes da classe empresarial comearam a dirigir crticas ao intervencionismo estatal. Na poca, a palavra mais usada pelos empresrios paulistas em sua campanha contra o intervencionismo estatal na economia era "desestatizao". Quando ocorreu a transio para a democracia, os partidos polticos de esquerda e os movimentos populares acreditavam que tinha chegado o momento do Estado brasileiro saldar a imensa dvida social diante das profundas desigualdades sociais e pobreza extrema reinantes no pas. No obstante, todos estes anseios foram frustrados. Os governos democrticos que se sucederam a partir de 1985 adotaram inmeras polticas, chamadas de neoliberais, cujos desdobramentos mais evidentes foram as privatizaes de inmeras empresas estatais. Atualmente, o debate em torno da reforma da previdncia social o centro da poltica de desmonte (ou reestruturao, como preferem os polticos de direita) do Estado do Bem-estar brasileiro. O Neoliberalismo O capitalismo movido pela tendncia generalizao da forma-mercadoria, a mxima ampliao possvel do mbito da produo de mercadorias como proporo da produto da socedade como um todo. Liberalismo era a forma ideolgica precpua no primeiro estgio, predominantemente extensivo, do capitalismo caracterizado por elevados ritmos de expanso da produo. A exausto do primeiro estgio de desenvolvimento deu lugar ao estgio de desenvolvimento intensivo. Nesse, em lugar de rpida expanso, o processo predominante o progresso tcnico, nica fonte de expanso da produo, vale dizer, de acumulao capitalista. Liberalismo d lugar social-democracia como forma poltica e ideolgica preponderante desse estgio, que tem como um de seus suportes a elevao dos nveis de reproduo da fora de trabalho, necessrio tanto para acompanhar os requisitos de qualificao da for de trabalho impostas pela evoluo das tcnicas de produo, quanto para assegurar mercado de escoamento da produo. Concomitantemente amplia-se o mbito de interveno do Estado na organizao da produo. O estgio intensivo entra por sua vez em crise aps a exausto do 'boom' da reconstruo ps-guerra no final da dcada de 1960. Na dialtica da forma-mercadoria que regula o capitalismo, o crescimento paulatino da interveno do Estado, j prenuncia um problema estrutral para o capitalismo, mas essa interveno cresce particularmente acelerado no estgio intensivo, a ponto de colocar a prpria primazia da forma-mercadoria (vale dizer, o prprio capitalismo) em xeque. O mbito do mercado --refletido tambm em superproduo, recesso ou queda da taxa de lucro-- vai se retraindo inexoravelmente.
Neoliberalismo a resposta crise do capitalismo decorrente da expanso da interveno do Estado, antagnica forma mercadoria, ainda que necessria para sustent-la. Aps alguns anos de diagnstico e de tateaes (Crozier et alii, 1975), o n~ toma forma no final da dcada de 1970 como 'Reaganismo' e 'Thatcherismo', e consiste essencialmente em uma tentativa de recompor a primazia, e recuperar o mbito, da produo de mercadorias. Renegando as formas social-democratas que acompanham o estgio intensivo, nega a crise estrutural e histrica do capitalismo e se volta s origens desse, do tempo do liberalismo -- da o nome de neo-liiberalismo. As polticas neoliberais perseguidas ao final dos anos 70 e no comeo dos 80 por parte dos governos nacionais dos pases centrais constituem precisamente uma tentativa (crescentemente desesperada) de 'remercadorizao de suas economias. O Estado capitalista tem que tentar isso, uma vez que assegurar as condies da produo de mercadorias sua prpria razo de ser, mesmo se, assim fazendo, Ihe escapa inteiramente o fato de que a negao da negao da forma-mercadoria no pode restabelecer essa ltima: privatizao no o mesmo que mercadorizao.
O arsenal do neoliberalismo inclui o farto uso de neologismos que procuram destruir a perspectiva histrica dando novos nomes a velhos processos ou conferir respeito a pseudoconceitos Surgem, assim, o psmoderno, o desenvolvimento sustentvel, os movimentos sociais urbanos, a excluso social, os atores (sociais), as ong-s, a globalizao, o planejamento estratgico..., que procuram encobrir, ao invs de revelar, a natureza do capitalismo contemporneo.
Economia do setor pblico no Brasil A Economia do Setor Pblico fornece as bases econmicas das atividades governamentais, alm de tratar de finanas pblicas, pode se ver a dimenso do setor pblico em uma economia. So Fundamentos da economia do setor pblico * Bem estar social (BES): aumento da renda per capita; aumento da disponibilidade de bens; mais segurana; mais sade; mais lazer ... * Falhas de mercado: O mercado no consegue au-mentar BES; aumenta os custos sociais (poluio); * Falhas de mercado decorrem de: indivisibilidades do produto, externalidades, altos custos mdios, competio imperfeita, riscos/incertezas oferta de bens; * Bens pblicos: so bens no rivais (ex.segurana); * Dificuldade em estabelecer preos (mercado falha) As funes do setor pblico * Alocativa: ofertando bens pblicos, ou estmulando setor privado, atravs da implantao ou melhorias de estradas, portos, aeroportos (concesses); * Redistributiva:
a) impostos progressivos; b) gastos em regies pobres, ou em reas sociais; c) incentivos p/investimentos privados em regies mais pobres, como Nordeste e Amaznia. * Estabilizadora: polticas monetrias e fiscais p/aumentar o emprego, reduzir a inflao, manter a estabilidade da moeda ou atingir o equilbrio na balana de transaes correntes.
Princpios tericos da tributao * Produtividade: o volume de arrecadao do imposto deve ser maior do que os custos de sua obteno. Ex. de imposto produtivo: CPMF (baixo custo); * Neutralidade e eficincia: no deve mudar os preos relativos, p/no afetar a alocao de recursos; Ex: Imp.Renda; Imp.s/consumo (afeta todos igualmente); * Eqidade: deve onerar segundo as posses e segundo os benefcios que recebe: - Capacidade de contribuio: Imposto de Renda; - Benefcio: Ex: taxas de gua; transportes; energia;
Alguns impostos federais * COFINS: Contribuies p/financiamento da seguri-dade social (7,6% faturamento; outros casos 3%); * CPMF: Contribuio provisria sobre movimentao financeira: para sade e outros...; * IPI: Imposto sobre produtos industrializados; * Contribuio para o PIS/PASEP (0,65% fatur bruto); * CSLL: Contribuio social sobre lucro lquido (9%); * IOF: Imposto sobre operaes financeiras; * Imposto de Renda: a) pessoa fsica (tarifa progressiva); b) pessoa jurdica;
Necessidades de financiamento do setor pblico I * Dficit nominal ou total do setor pblico (DT): DT = (G R) + CMC + JDP (1) G = despesas pblicas totais; R = receitas correntes do setor pblico;
CMC = correo monetria e cambial; JDP = juros da dvida pblica interna e externa; * Dficit operacional (DO) = necessidades reais de financiamento do setor pblico: DO = DT CMC = (G R) + JDP (2)
* Dficit primrio (DP): d o desempenho do setor pblico no perodo corrente, sem considerar os efeitos dos dficits anteriores: DP = DO - JDP = G R (3) * Para financiar os gastos, o governo pode recorrer: a) emisso de moeda, b) operaes de crdito (emprstimos); c) lanamento de ttulos pblicos no pas ou no exterior.
Empresas estatais e privatizao * Anos 50: Governo criou estatais estratgicas: Petrobrs, Eletrobrs, Embratel, Embraer, Comp Siderrgica Nacional; * Setor privado incipiente: setores novos; grandes capitais e novas tecnologias. * Capital estrangeiro no queria investir em um pas sem tradio industrial. * Planejamento econmico: Plano de Metas: ind automobilstica, construo naval, Braslia ... * Anos 70: Faltava capital p/Estado continuar investindo: gigantismo do Estado em todo o mundo:
Privatizaes na Amrica Latina * Chile, 1974 a 1981; demais pases, a partir de 1985; * Brasil: 1991: Usiminas; Aos Finos Piratini, Siderrg do Nordeste, Petroq. do Sul e Siderrg Tubaro; * 1993: Siderrg Nacional, Siderrg Paulista, Aominas; * 1994: Embraer e empresas do setor aeronutico. * 1998: Telebrs; Rede Ferroviria Federal; Comp Distr
Apostilas Aprendizado Urbano Energia Eltrica SP, RJ e RS; Comp Riogrand Telecomunicaes; Alguns bancos estaduais. * Desde 1991: vendidas 63 empresas e participaes acionrias pblicas: receitas US$ 19,6 bilhes e US$ 9,2 bilhes em dvidas abatidas.
Oramento pblico * Constituio de 1988: as despesas so arroladas em um oramento anual, com as fontes das receitas. * Oramento da Unio: - Oramento fiscal, - Oramento da Previdncia Social, - Oramento das empresas estatais. * O Congresso Nacional examina o Oramento, estabelece emendas, vota e aprova. * Execuo: despesas previstas podem no ser feitas; * O mesmo procedimento tambm vlido para os oramentos dos Estados e Municpios; * Oramento participativo: a populao decide as obras e servios que desejam (vinculando despesas).
Teoria burocrtica e administrao pblica A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da administrao ao redor dos anos 40, principalmente em funo dos seguintes aspectos: 1 - A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clssica como da Teoria das Relaes Humanas, que no possibilitam uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais; 2 - a necessidade de um modelo de organizao racional capaz de caracterizar todas as variveis envolvidas, bem como, o comportamento dos membros dela participantes, aplicvel no somente fbrica, mas a todas as formas de organizao humana e principalmente s empresas; 3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a exigir modelos organizacionais bem mais definidos; 4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito minuciosamente e, em hiptese alguma, permitindo que suas emoes interfiram no seu desempenho. A Sociologia da Burocracia props um modelo de organizao e os administradores no tardaram em tentar aplic-los na prtica em suas empresas. A partir da, surge a Teoria da Burocracia na Administrao. Ento a burocracia uma forma de organizao que se baseia na racionalidade, isto , na adequao dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a mxima eficincia possvel no alcance dos objetivos. Weber identifica trs fatores principais que favorecem o desenvolvimento da moderna burocracia:
Apostilas Aprendizado Urbano O desenvolvimento de uma economia monetria: Na Burocracia, a moeda assume o lugar da remunerao em espcie para os funcionrios, permitindo a centralizao da autoridade e o fortalecimento da administrao burocrtica; O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno; A superioridade tcnica em termos de eficincia do tipo burocrtico de administrao: serviu como uma fora autnoma para impor sua prevalncia. O desenvolvimento tecnolgico fez as tarefas administrativas tenderem ao aperfeioamento para acompanh-lo. Assim, os sistemas sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as pequenas. Alm disso, nas grandes empresas h uma necessidade crescente de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento. Segundo o conceito popular, a burocracia visualizada geralmente como uma empresa, repartio ou organizao onde o papelrio se multiplica e se avoluma, impedindo as solues rpidas e eficientes. O termo empregado tambm com o sentido de apego dos funcionrios aos regulamentos e rotinas, causando ineficincia organizao. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema. Entretanto para Max Weber a burocracia exatamente o contrrio, a organizao eficiente por excelncia e para conseguir esta eficincia, a burocracia precisa detalhar antecipadamente e nos mnimos detalhes como as coisas devem acontecer. Principais caractersticas Carter legal das normas e regulamentos uma organizao ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. baseada em legislao prpria que define com antecedncia como a organizao deve funcionar. So escritas. Procuram cobrir todas as reas da organizao. uma estrutura social racionalmente organizada. Conferem s pessoas investidas da autoridade um poder de coao sobre os subordinados e tambm os meios coercitivos capazes de impor a disciplina. Possibilitam a padronizao dentro da empresa. Carter formal das comunicaes A burocracia uma organizao ligada por comunicao escrita. Todas as aes e procedimentos so feitos por escrito para proporcionar a comprovao e documentao adequadas. Carter racional e diviso do trabalho A Burocracia uma organizao que se caracteriza por uma sistemtica diviso do trabalho. Esta diviso do trabalho atende a uma racionalidade que adequada ao objetivo a ser atingido, ou seja, a eficincia da organizao, atravs de: aspecto funcional da burocracia;
Apostilas Aprendizado Urbano diviso sistemtica do trabalho, do direito e do poder; estabelecimento das atribuies de cada participante; cada participante passa a ter o seu cargo especfico, suas funes especficas e sua rea de competncia e de responsabilidade; cada participante sabe qual a sua capacidade de comando sobre os outros e quais os limites de sua tarefa; Impessoalidade nas relaes Essa distribuio de atividade feita impessoalmente, ou seja, feita em termos de cargos e funes e no de pessoas envolvidas: considera as pessoas como ocupantes de cargos e de funes; o poder de cada pessoa impessoal e deriva do cargo que ocupa; obedece ao superior no em considerao a pessoa, mas ao cargo que ele ocupa; as pessoas vm e vo, mas os cargos permanecem; cada cargo abrange uma rea ou setor de competncia e de responsabilidade. Hierarquia da autoridade A burocracia estabelece os cargos segundo o princpio de hierarquia: cada inferior deve estar sob a superviso de um superior; no h cargo sem controle ou superviso; a hierarquia a ordem e subordinao, a graduao de autoridade correspondente s diversas categorias de participantes, funcionrios e classes; os cargos esto definidos por meio de regras limitadas e especficas. Rotinas e procedimentos A burocracia fixa as regras e normas tcnicas para o desempenho de cada cargo: O ocupante do cargo no pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impe que ele faa; a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo so assegurados por um conjunto de regras e normas, que tentam ajustar o funcionrio s exigncias do cargo e das organizaes; todas as atividades de cada cargo so desempenhadas segundo padres claramente definidos. Competncia tcnica e Meritocracia Na burocracia a escolha das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica: admisso, transferncia e a promoo dos funcionrios so baseadas em critrios vlidos para toda a organizao; necessidade de exames, concursos, testes e ttulos para a admisso e promoo dos funcionrios.
Apostilas Aprendizado Urbano Profissionalizao dos participantes A burocracia uma organizao que se caracteriza pela profissionalizao dos seus participantes. Cada funcionrio um profissional pelas seguintes razes: um especialista, ou seja, cada funcionrio especializado nas atividades do seu cargo; assalariado - os funcionrios da burocracia participam da organizao e recebem salrios correspondentes ao cargo que ocupam; nomeado por superior hierrquico; seu mandato por tempo indeterminado; segue carreira dentro da organizao; no possui a propriedade dos meios de produo, o administrador profissional administra a organizao em nome dos proprietrios; fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa, o funcionrio passa a defender os interesses do seu cargo e da sua organizao. Completa previsibilidade do funcionamento O modelo burocrtico de Weber parte da pressuposio de que o comportamento dos membros da organizao perfeitamente previsvel: os funcionrios devem comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organizao; tudo na burocracia estabelecido no sentido de prever todas as ocorrncias e transformar em rotina sua execuo. Vantagens da Burocracia Weber viu inmeras razes para explicar o avano da burocracia sobre as outras formas de associao. Racionalidade em relao ao alcance dos objetivos da organizao; Preciso na definio do cargo e na operao, pelo conhecimento exato dos deveres; Rapidez nas decises, pois, cada um conhece o que deve ser feito, por quem e as ordens e papis tramitam atravs de canais preestabelecidos; Univocidade de interpretao garantida pela regulamentao especfica e escrita. A informao discreta, j que passada apenas a quem deve receb-la; Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronizao, reduo de custos e de erros, pois os procedimentos so definidos por escrito; Continuidade da organizao atravs da substituio do pessoal que afastado; Reduo no nvel de atrito, entre as pessoas, pois cada funcionrio conhece aquilo que exigido dele e quais os limites entre suas responsabilidade e as do outro; Constncia, pois os mesmos tipos de deciso devem ser tomados nas mesmas circunstncias; Subordinao dos mais novos aos mais antigos dentro de uma forma estrita e bem conhecida, de modo que o supervisor possa tomar decises que afetam o nvel mais baixo;
Apostilas Aprendizado Urbano Confiabilidade, pois o negcio conduzido de acordo com regras conhecidas. As decises so previsveis e o processo decisrio elimina a discriminao pessoal; Benefcios sob o prisma das pessoas na organizao, pois a hierarquia formalizada, o trabalho dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas so treinadas para se tornarem especialistas em seus campos As pessoas podem fazer carreira na organizao em funo de seu mrito pessoal e competncia tcnica. Racionalidade Burocrtica A racionalidade um conceito muito ligado Burocracia para Weber e implica na adequao dos meios aos fins. No contexto burocrtico, isto significa eficincia. A Burocracia baseada em carter legal das normas carter formal das comunicaes a impessoalidade no relacionamento a diviso do trabalho hierarquizao de autoridade rotinas e procedimentos. competncia tcnica e mrito especializao da administrao profissionalizao previsibilidade do funcionamento Conseqncias previstas previsibilidade do comportamento humano. padronizao do desempenho dos participantes. Objetivos Mxima eficincia da organizao: uma organizao racional se os meios mais eficientes so escolhidos para a implementao das metas, a racionalidade funcional atingida pela elaborao baseada no conhecimento cientifico de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de encontro eficincia. Weber usa o termo burocratizao em um sentido mais amplo, referindo-se tambm s formas de agir e de pensar que existem no somente no contexto organizacional, mas que permeiam toda a vida social.
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Apostilas Aprendizado Urbano Disfunes da burocracia Conseqncias imprevistas so oito: Internalizao das regras e exagerado apego aos regulamentos As normas e regulamentos se transformar de meios, em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritrios. O funcionrio adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade uma das principais caractersticas de qualquer atividade racional. Os regulamentos passam a ser os principais objetivos do burocrata, que passa a trabalhar em funo deles. Excesso de formalismo e de papelrio a mais gritante disfuno da burocracia. A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicaes pode conduzir a tendncia ao excesso de formalismo, de documentao e, conseqentemente de papelrio. Resistncia s mudanas O funcionrio acostumado com a repetio daquilo que faz, torna-se simplesmente um executor das rotinas e procedimentos. Qualquer novidade torna-se uma ameaa sua segurana. Com isto a mudana passa a ser indesejvel. Despersonalizao do relacionamento A burocracia tem como uma de suas caractersticas a impessoalidade no relacionamento entre os funcionrios, j que enfatiza os cargos e no as pessoas levando a uma diminuio das relaes personalizadas entre os membros da organizao. Categorizao como base do processo decisrio A burocracia se assenta em uma rgida hierarquizao da autoridade, portanto quem toma decises ser aquele mais alto na hierarquia. Superconformidade s rotinas e procedimentos A burocracia se baseia em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas faam exatamente aquilo que delas se espera: as normas se tornam absolutas, as regras e a rotina se tornam sagradas para o funcionrio, que passa a trabalhar em funo dos regulamentos e das rotinas e no em funo dos objetivos organizacionais que foram realmente estabelecidos. Exibio de sinais de autoridade Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessrio um sistema que indique a todos, com quem est o poder. Da a tendncia utilizao intensiva de smbolos ou sinais de status para demonstrar a posio hierrquica, como o uniforme, localizao da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitrio, tipo de mesa etc.
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Apostilas Aprendizado Urbano Dificuldade no atendimento aos clientes e conflitos com o pblico O funcionrio est completamente voltado para dentro da organizao, para as suas normas e regulamentos internos, para as suas rotinas e procedimentos. Com isso a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao cliente, que seu prprio objetivo, e impede totalmente a inovao e a criatividade. As causas das disfunes da burocracia residem basicamente no fato dela no levar em conta a chamada organizao informal que existe fatalmente em qualquer tipo de organizao, nem se preocupar com a variabilidade humana (diferenas individuais entre as pessoas) que, necessariamente, introduz variaes no desempenho das atividades organizacionais. Em face da exigncia de controle que norteia toda a atividade organizacional que surgem as conseqncias imprevistas da burocracia. Disfunes da Burocracia internalizao das normas, excesso de formalismo e papelrio, resistncia a mudanas, dificuldade na tomada rpida de deciso, despersonalizao do relacionamento, categorizao das decises, super conformidade, exibio de sinais de autoridade e dificuldades com clientes.
Princpios da administrao pblica
Os princpios gerais de direito esto relacionados nos itens que se seguem: 1. Legalidade: o administrador s pode agir ou no de acordo com a lei, o interesse pblico e a moralidade. 2. Interesse pblico: o ato pblico s ter validade se o administrador agir para atender ao bem estar da coletividade, ou seja, ao interesse pblico primrio. Ele no pode se realizado visando ao interesse prprio, nem ao interesse pblico secundrio (rgos pblicos e governantes). 3. Supremacia do interesse pblico: o interesse pblico prevalece sobre o individual, sendo respeitadas as garantias constitucionais e as indenizaes. 4. Moralidade. Trata-se da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no "conjunto de
Apostilas Aprendizado Urbano princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso". Violar a moral, neste sentido, como violar o prprio direito. importante ressaltar que, na anulao de um ato administrativo, o Judicirio precisa examinar a legalidade estrita, a moralidade do ato, e o interesse pblico. LEGALIDADE COMUM = lei LEGALIDADE ADMINISTRATIVA = lei + interesse + moralidade 5. Impessoalidade. A administrao deve servir a todos, sem preferncias ou averses pessoais ou partidrias. O mrito dos atos pertence administrao, e no s autoridades que os executam. A publicidade dos rgos pblicos deve ser impessoal, no podendo conter nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal (art. 37, 1a, da CF). 6. Publicidade. Os atos pblicos so divulgados de forma oficial, para terem efeito. Entre as excees esto: Segurana nacional Investigaes policiais Processos cveis em segredo de justia 7. Finalidade da administrao: atender ao interesse pblico visado pela Iei, seno caracterizado como abuso de poder, acarretando a nulidade do ato. 8. Indisponibilidade. A administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos expressamente permitidos. Nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos restritos limites legais. 9. Continuidade. Os servios pblicos no podem parar. No deveria haver greve sem limites no mesmo. Mas o assunto ainda aguarda regulamentao por lei. O militar proibido de fazer greve. O particular contratado para executar servio pblico no pode interromper a obra sob a alegao de no ter sido pago. Pode suspender os servios apenas no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, caso no haja calamidade pblica, perturbao da ordem ou guerra. 10. Autotutela: A administrao poda corrigir seus atos: Revoga os irregulares ou inoportunos.
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Apostilas Aprendizado Urbano Quando anula atos ilegais, deve respeitar os direitos adquiridos e indenizar os prejudicados, se for o caso. 11. Motivao (fundamentao). Os atos administrativos devem ser justificados de fato e de direito. 12. Razoabilidade. A administrao deve agir com bom senso, de modo razovel e proporcional, 13. Proporcionalidade. Este princpio j est contido no anterior. 14. Igualdade. Dentro das mesmas condies, todos devem ser tratados de maneira igual. 15. Controle judicial. Todos os atos administrativos esto sujeitos ao crivo judicial. "A lei no excluir da anlise do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito" (art. 5a, XXXV, da CF). No Brasil, as decises administrativas podem ser contempladas pelo Judicirio. Mas, o juiz no pode analisar o mrito do ato administrativo discricionrio. 16. Hierarquia. Os rgo e agentes de nvel superior podem rever, delegar ou abraar atos e atribuies. A hierarquia limita-se apenas ao campo do Poder Executivo, No se aplicando a funes tpicas judiciais ou legislativas. 17. Poder-dever. A administrao tem o poder e o dever de agir, dentro de sua competncia, de acordo com o apontado em lei. 18. Eficincia. O servio pblico deve ser enrgico e deve atender necessidade para o qual foi criado. 19. Especialidade. As autarquias no podem ter outras funes alm daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior.
Atos administrativos. Responsabilidade fiscal. Licitao. E-govern.
1.Ato administrativo. 1.1 Conceito: ato jurdico que decorre do exerccio da funo administrativa, sob um regime jurdico de direito pblico. 2. Elementos ou Requisitos do ato administrativo. 2.1 Sujeito Competente. No basta que o sujeito tenha capacidade, necessrio que tenha competncia. Competncia decorre sempre de lei. 2.2 Finalidade: o resultado que a Administrao quer alcanar com a prtica do ato. o legislador que define a finalidade que o ato deve alcanar, no havendo liberdade de deciso para o administrador pblico. 2.3 Forma. Concepo restrita forma como a exteriorizao do ato. Ex. forma escrita ou verbal, de decreto, de portaria, de resoluo. Concepo ampla exteriorizao do ato e todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formao da vontade da Administrao e requisitos de publicidade do ato. A motivao integra o conceito de forma, pois a exposio dos fatos e do direito que serviram de fundamento para a prtica do ato 2.4 Motivo: razes de fato e de direito que serve de fundamento ao ato
Apostilas Aprendizado Urbano administrativo. Motivo diferente de motivao: Motivao a exposio dos motivos, demonstrao por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram. Teoria dos motivos determinantes: a validade do ato fica atrelada aos motivos indicados como seu fundamento, de tal forma que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade. Quando a Administrao apresenta os motivos do ato, mesmo que a lei no exija a motivao, ele s ser vlido se os motivos forem verdadeiros. 2.5 Objeto ou contedo: o efeito jurdico imediato que o ato produz lcito, possvel, moral e determinado. 3.Atributos do ato administrativo consistem nas caractersticas que demonstram a submisso a um regime jurdico de direito pblico. 3.1 Presuno de legitimidade (conformidade do ato com o ordenamento) e veracidade (presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administrao). 3.2. Imperatividade: os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente de sua concordncia. 3.3 Auto-executoriedade: ato administrativo pode ser executado pela prpria Administrao Pblica, sem necessidade de interveno do Poder Judicirio. 4.Discricionariedade e vinculao. O ato vinculado, quando a lei estabelece que, perante certas condies, a Administrao deve agir de tal forma, sem liberdade de escolha. O ato discricionrio, quando a lei deixa certa margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, de modo que a autoridade poder escolher, segundo critrios de convenincia e oportunidade, qual o melhor caminho para o interesse pblico. Discricionariedade nunca total, alguns aspectos so sempre vinculados lei (sujeito, finalidade, forma). 4.1 Legalidade e Mrito. Como certos elementos do ato sempre so vinculados, no existe ato administrativo totalmente discricionrio. No ato vinculado, todos os elementos vm estabelecidos previamente em lei. No ato discricionrio, alguns elementos vm exatamente determinados em lei, contudo outros so deixados deciso da Administrao, com maior ou menor liberdade de apreciao da oportunidade e convenincia. Ato vinculado s analisado sob o aspecto da legalidade conformidade do ato com a lei. Ato discricionrio deve ser analisado sob aspecto da legalidade e do mrito (oportunidade e convenincia diante do interesse pblico a atingir). Mrito o juzo de convenincia e oportunidade que s existe nos atos discricionrios. Teoria de Invalidao do Ato Administrativo 1.Anulao, revogao e convalidao. 1.1 Anulao a extino do ato administrativo por motivo de ilegalidade, feita pela Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio, produzindo uma eficcia retroativa (efeitos ex tunc). 1.2 Revogao a extino do ato administrativo discricionrio, por questo de mrito, feita pela Administrao Pblica, preservando os efeitos produzidos no passado (efeitos ex nunc). 1.3 Convalidao: ato produzido pela Administrao Pblica, para suprir vcios sanveis em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua expedio, em deciso na qual se evidencie no acarretar leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros.
Responsabilidade Fiscal No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101), um dispositivo do governo brasileiro que tenta evitar com que prefeitos e governadores endividem as cidades e estados mais do que
Apostilas Aprendizado Urbano conseguem arrecadar atravs de impostos. Tal medida necessria j que diversos polticos costumavam no final de seus mandatos iniciarem diversas obras de grande porte, procurando se re-eleger. Tal lei obriga que as finanas sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da Unio, do Estado ou do Municpio). Tais rgos podem aprovar as contas ou no. Em caso das contas serem rejeitadas, ser instaurada investigao em relao ao Poder Executivo em questo, podendo resultar em multas ou mesmo na proibio de tentar disputar novas eleies. Embora seja o Poder Executivo o principal agente responsvel pelas finanas pblicas e, por isso, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e Judicirio tambm so submetidos referida norma. A lei inova a Contabilidade pblica e a execuo do Oramento pblico medida que introduz diversos limites de gastos (procedimento conhecido como de Gesto Administrativa), seja para as despesas do exerccio (contingenciamento, limitao de empenhos), seja para o grau de endividamento. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) entrou em vigor em 4 de maio de 2000, durante o Governo FHC. A LRF provocou uma mudana substancial na maneira como conduzida a gesto financeira dos trs nveis de governo (RESTON, 2000). Tornou-se preciso saber planejar o que dever ser executado, pois alm da execuo deve-se controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado dentro do custo previsto (FURTADO, 2002). A Lei Complementar n 101 (LRF) estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo nas normas constitucionais sobre finanas pblicas (Captulo II do Ttulo VI da Constituio). A responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao planejada e transparente; preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas; cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. As disposies da LRF obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Conceitos importantes Ente da Federao a Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio; Empresa controlada sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao; Empresa estatal dependente empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria;
Apostilas Aprendizado Urbano Receita corrente lquida somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies para a previdncia social do empregador incidente sobre prestao de servio de terceiros e a contribuio previdncia feita pelo trabalhador e tambm as contribuies para o PIS (Programa de Integrao Social); nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios por determinao constitucional; na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira entre diferentes sistemas de previdncia. A respeito da receita corrente lquida, ela ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades. Plano Plurianual de Investimentos A LRF no consigna especificamente nada sobre o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) uma vez que a parte que tratava sobre o assunto foi objeto de veto.
Lei de Diretrizes Oramentrias A lei de diretrizes oramentrias dever compreender as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, e orientar a elaborao da lei oramentria anual. Tambm dever dispor de alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Alm disso, ela dever dispor sobre: equilbrio entre receitas e despesas; critrios e forma de limitao de empenho; normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; O projeto de lei de diretrizes oramentrias ser integrado pelo Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. Esse anexo dever conter: avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica;
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Apostilas Aprendizado Urbano evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Alm do Anexo de Metas Fiscais, a lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem esses riscos. Lei Oramentria Anual O projeto de Lei Oramentria Anual (LOA), elaborado de forma compatvel com o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e com as normas da LRF conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes no Anexo de Metas Fiscais e ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de incentivos fiscais, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; Conter tambm uma reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A Lei Oramentria Anual tambm conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero, bem como o refinanciamento da dvida pblica, que constar separadamente na lei oramentria e nas de crdito adicional. Ela conter, ainda, atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada que no poder superar a variao do ndice de preos previsto na lei de diretrizes oramentrias, ou em legislao especfica. A lei oramentria no dever consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso. Integraro as despesas da Unio, e sero includas na lei oramentria, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefcios e assistncia aos servidores, e a investimentos. O resultado do Banco Central do Brasil, apurado aps a constituio ou reverso de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e ser transferido at o dcimo dia til subseqente aprovao dos balanos semestrais. J o resultado negativo constituir obrigao do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e ser consignado em dotao especfica no oramento. Execuo Oramentria e do Cumprimento das Metas A LRF determina que at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. A LRF determina ainda que os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados
Apostilas Aprendizado Urbano exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Isso uma forma de evitar que verbas com destinao especfica, tais como os percentuais constitucionais destinados sade e educao sejam empregados em fins diversos. Caso se verifique, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas. Porm, no sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente (tais como os percentuais obrigatrios para sade e educao), inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias. A execuo oramentria e financeira identificar os beneficirios de pagamento de sentenas judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administrao financeira, para fins de observncia da ordem cronolgica de apresentao dos precatrios, como determina a Constituio. Receita pblica Previso e Arrecadao requisito essencial da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao, sendo vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe este procedimento, no que se refere aos impostos. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, considerando os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. A LRF determina que o montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. At trinta dias aps a publicao do oramento, as receitas previstas sero desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadao, com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa. Renncia de Receita A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei
Apostilas Aprendizado Urbano oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais; OU estar acompanhada de medidas de compensao, no exerccio em que se inicia e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Essas limitaes no se aplicam a: s alteraes das alquotas dos impostos de importao, exportao, produtos industrializados (IPI) e operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios; ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana. Despesa pblica Gerao da Despesa Pela LRF, so consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam ao seguinte: A criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de: estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes; declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. considera-se adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies. As limitaes acima, constituem condio prvia para: empenho e licitao de servios, fornecimento de bens ou execuo de obras; desapropriao de imveis urbanos com o pagamento de indenizaes. Despesa Obrigatria de Carter Continuado Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de ato normativo que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatria de carter continuado devero ser instrudos com a estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
Apostilas Aprendizado Urbano subseqentes e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio, alm do que, o ato dever ser acompanhado de comprovao de que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos perodos seguintes, serem compensados pelo aumento permanente de receita (elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio) ou pela reduo permanente de despesa. A necessidade de estimar o impacto oramentrio-financeiro no se aplica s despesas destinadas ao servio da dvida nem ao reajustamento de remunerao de pessoal quando esta se tratar de reviso geral da remunerao dos servidores pblicos, em determinada data-base. Alm disso, considera-se aumento de despesa a prorrogao daquela criada por prazo determinado. Despesas com Pessoal A LRF entende como despesa total com pessoal o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia, alm dos valores dos contratos de terceirizao de mode-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos, os quais sero contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. A despesa total com pessoal apurada somando-se a realizada no ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competncia. Os limites da despesa total com pessoal so (em percentual da receita corrente lquida): Unio: 50%; Estados: 60%; Municpios: 60%. Na verificao desses limites no sero computadas as despesas: de indenizao por demisso de servidores ou empregados; relativas a incentivos demisso voluntria; derivadas da convocao extraordinria do Congresso Nacional; decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao; com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela Unio; com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por recursos provenientes: da arrecadao de contribuies dos segurados; da compensao financeira entre diferentes sistemas de previdncia; demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como seu supervit financeiro. Alm desses limiteas, a LRF estabelece como eles devem ser divididos dentro de cada esfera governamental:
Apostilas Aprendizado Urbano na esfera federal: 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo; 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio; na esfera estadual: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judicirio; 49% para o Executivo; 2% para o Ministrio Pblico dos Estados; na esfera municipal: 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; 54% para o Executivo. A LRF trata ainda do controle da despesa total com pessoal, estabelecendo que nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no apresente estimativa do impacto oramentriofinanceiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes e a declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias e que no atenda s regras para criao de despesa obrigatria de carter continuado ou ainda, que no atenda ao limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo. A verificao do cumprimento dos limites da despesa com pessoal ser realizada ao final de cada quadrimestre e se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, so vedados ao Poder ou rgo que houver incorrido no excesso: concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso da remunerao em data-base; criao de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; contratao de hora extra, salvo no caso de convocao extraordinria do Congresso Nacional e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. Caso a despesa total com pessoal ultrapassar os limites definidos na LRF, sem prejuzo das medidas previstas acima, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos
Apostilas Aprendizado Urbano um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias: reduo das despesas com cargos em comisso e de confiana em pelo menos 20% (extino ou reduo de salrio e reduo da carga horria, este ltimo facultativo); exonerao de servidores estveis. Caso no se alcance a reduo da despesa no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: receber transferncias voluntrias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. Estas restries aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato. Despesas com a Seguridade Social Segundo a LRF, nenhum benefcio ou servio relativo seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio total, atendidas ainda as exigncias para criao de despesa obrigatria de carter continuado. Dispensa-se da compensao exigida para criao de despesa de carter continuado, o aumento de despesa decorrente de: concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente; expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados; reajustamento de valor do benefcio ou servio, a fim de preservar o seu valor real.
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Apostilas Aprendizado Urbano LICITAO Conceitos e Princpios Licitao o procedimento administrativo formal em que a Administrao Pblica convoca, mediante condies estabelecidas em ato prprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentao de propostas para o oferecimento de bens e servios. A licitao objetiva garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame ao maior nmero possvel de concorrentes. A Lei n 8.666 de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. De acordo com essa Lei, a celebrao de contratos com terceiros na Administrao Pblica deve ser necessariamente precedida de licitao, ressalvadas as hipteses de dispensa e de inexigibilidade de licitao. Os seguintes princpios bsicos que norteiam os procedimentos licitatrios devem ser observados, dentre outros: # Princpio da Legalidade Nos procedimentos de licitao, esse princpio vincula os licitantes e a Administrao Pblica s regras estabelecidas, nas normas e princpios em vigor. # Princpio da Isonomia Significa dar tratamento igual a todos os interessados. condio essencial para garantir em todas as fases da licitao. # Princpio da Impessoalidade Esse princpio obriga a Administrao a observar nas suas decises critrios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na conduo dos procedimentos da licitao. # Princpio da Moralidade e da Probidade Administrativa A conduta dos licitantes e dos agentes pblicos tem que ser, alm de lcita, compatvel com a moral, tica, os bons costumes e as regras da boa administrao.
# Princpio da Publicidade
Qualquer interessado deve ter acesso s licitaes pblicas e seu controle, mediante divulgao dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitao. # Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio Obriga a Administrao e o licitante a observarem as normas e condies estabelecidas no ato convocatrio. Nada poder ser criado ou feito sem que haja previso no ato convocatrio. # Princpio do Julgamento Objetivo Esse princpio significa que o administrador deve observar critrios objetivos definidos no ato convocatrio para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critrios no previstos no ato convocatrio, mesmo que em benefcio da prpria Administrao.
NOES GERAIS O Que Licitar
A execuo de obras, a prestao de servios e o fornecimento de bens para atendimento de necessidades pblicas, as alienaes e locaes devem ser contratadas mediante licitaes pblicas, exceto nos casos previstos na Lei n 8.666, de 1993, e alteraes posteriores. Por que Licitar
A Constituio Federal, art. 37, inciso XXI, prev para a Administrao Pblica a obrigatoriedade de licitar. O procedimento de licitao objetiva permitir que a Administrao contrate aqueles que renam as condies necessrias para o atendimento do interesse pblico, levando em considerao aspectos relacionados capacidade tcnica e econmico-financeira do licitante, qualidade do produto e ao valor do objeto. Quem deve Licitar
Esto sujeitos regra de licitar, prevista na Lei n 8.666, de 1993, alm dos rgos integrantes da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades da economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Como Licitar
Uma vez definido o objeto que se quer contratar, necessrio estimar o valor total da obra, do servio ou do bem a ser licitado, mediante realizao de pesquisa de mercado. necessrio, ainda, verificar se h previso
Apostilas Aprendizado Urbano de recursos oramentrios para o pagamento da despesa e se esta se encontrar em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Aps apurao da estimativa, deve ser adotada a modalidade de licitao adequada, com prioridade especial para o prego, quando o objeto pretendido referir-se a bens e servios comuns listados no Decreto n 3.555, de 8 de agosto de 2002, que regulamenta esta modalidade.
Responsveis pela licitao Consideram-se responsveis pela licitao, os agentes pblicos designados pela autoridade de competncia, mediante ato administrativo prprio (portaria, por exemplo), para integrar comisso de licitao, ser pregoeiro ou para realizar licitao na modalidade convite. A comisso de licitao criada pela Administrao com a funo de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes e s licitaes nas modalidades de concorrncia, tomadas de preos e convite. Pode ser permanente e especial. Ser permanente quando a designao abranger a realizao de licitaes por perodo determinado de no mximo doze meses. Ser especial quando for o caso de licitaes especficas. constituda por, no mnimo, trs membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos rgos da Administrao responsveis pela licitao. A investidura dos membros das comisses permanentes no pode exceder a um ano. Quando da renovao da comisso para o perodo subseqente, possvel a reconduo parcial desses membros. A lei no admite apenas a reconduo da totalidade. Os membros da comisso de licitao respondem solidariamente pelos atos praticados, salvo se posio individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunio em que tiver sido tomada a deciso. Nas pequenas unidades administrativas a na falta de pessoal disponvel, em carter excepcional e s em convite, a comisso pode ser substituda por servidor designado para esse fim. No caso de prego, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio so designados dentre os servidores do rgo ou entidade promotora da licitao para, dentre outras atribuies, receberem a proposta escrita e os lances verbais, analisar a aceitabilidade da proposta e efetuar sua classificao, habilitar o licitante e adjudicar o objeto vencedor. Modalidades de Licitao
Modalidade de licitao a forma especfica de conduzir o procedimento licitatrio, a partir de critrios definidos em lei. O valor estimado para contratao o principal fator para escolha da modalidade de licitao, exceto quando se trata de prego, que no est limitado a valores. Alm do leilo e do concurso, as demais modalidades de licitao admitidas so exclusivamente as seguintes: CONCORRNCIA Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitao preliminar comprovem possuir requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo do objeto da licitao. TOMADA DE PREOS Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao. CONVITE Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitao, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela Administrao. O convite a modalidade de licitao mais simples. A Administrao escolhe quem quer convidar, entre os possveis interessados, cadastrados ou no. A divulgao deve ser feita mediante afixao de cpia do convite em quadro de avisos do rgo ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgao. No convite possvel a participao de interessados que no tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no rgo ou entidade licitadora ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores SICAF. Esses interessados devem solicitar o convite com antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas. No convite para que a contratao seja possvel, so necessrias pelo menos trs propostas vlidas, isto , que atendam a todas as exigncias do ato convocatrio. No suficiente a obteno de trs propostas. preciso que as trs sejam vlidas. Caso isso no ocorra, a Administrao deve repetir o convite e convidar mais um interessado, enquanto existirem cadastrados no convidados nas ltimas licitaes, ressalvadas as hipteses de limitao de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstncias estas que devem ser justificadas no processo de licitao. Para alcanar o maior nmero possvel de interessados no objeto licitado e evitar a repetio do procedimento, muitos rgos ou entidades vm utilizando a publicao do convite na imprensa oficial e em jornal de grande circulao, alm da distribuio direta aos fornecedores do ramo. A publicao na imprensa e em jornal de grande circulao confere ao convite divulgao idntica da concorrncia e tomada de preos e afasta a discricionariedade do agente pblico.
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Apostilas Aprendizado Urbano Quando for impossvel a obteno de trs propostas vlidas, por limitaes do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstncias devero ser devidamente motivada e justificados no processo, sob pena de repetio de convite. Limitaes de mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas no se caracterizam e nem podem ser justificados quando so inseridas na licitao condies que s uma ou outra empresa pode atender. PREGO a modalidade licitao em que disputa pelo fornecimento de bens e servios comuns feita em sesso pblica. Os licitantes apresentam suas propostas de preo por escrito e por lances verbais, independentemente do valor estimado da contratao. Ao contrrio do que ocorre em outras modalidades, no Prego a escolha da proposta feita antes da anlise da documentao, razo maior de sua celeridade. A modalidade prego foi instituda pela Medida Provisria 2.026, de 4 de maio de 2000, convertida na Lei n 10.520, de 2002, regulamentada pelo Decreto 3.555, de 2000. O prego modalidade alternativa ao convite, tomada de preos e concorrncia para contratao de bens e servios comuns. No obrigatria, mas deve ser prioritria e aplicvel a qualquer valor estimado de contratao. Escolha da modalidade de Licitao A escolha das modalidades concorrncia, tomada de preos, e convite definida pelos seguintes limites: Concorrncia:
Obras e servios de engenharia acima de R$ 1.500.000,00. Compras e outros servios acima de R$ 650.000,00. Tomada de Preos
Obras e servios de engenharia acima de R$ 150.000,00 at R$ 1.500.000,00. Convite
Obras e servios de engenharia acima de R$ 15.000,00 at R$ 150.000,00. Compras e outros servios acima de R$ 8.000,00 at R$ 80.000,00. Quando couber convite, a Administrao pode utilizar a tomada de preos e, em qualquer caso, a concorrncia. Quando se tratar de bens e servios que no sejam de engenharia, a Administrao pode optar
Apostilas Aprendizado Urbano pelo prego. Dispensa e Inexigibilidade A licitao regra para a Administrao Pblica, quando contrata obras, bens e servios. No entanto, a lei apresenta excees a essa regra. So os casos em que a licitao legalmente dispensada, dispensvel ou inexigvel. A possibilidade de compra ou contratao sem a realizao de licitao se dar somente nos casos previstos em lei. Tipos de licitao O tipo de licitao no deve ser confundido com modalidade de licitao. Modalidade procedimento. Tipo o critrio de julgamento utilizado pela Administrao para seleo da proposta mais vantajosa. Os tipos de licitao mais utilizados para o julgamento das propostas so os seguintes: Menor Preo
Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao a de menor preo. utilizado para compras e servios de modo geral e para contratao e bens e servios de informtica, nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. Melhor Tcnica
Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base em fatores de ordem tcnica. usado exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos e executivos. Tcnica e Preo Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a Administrao escolhida com base na maior mdia ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preo e de tcnica. obrigatrio na contratao de bens e servios de informtica, nas modalidades tomada de preos e concorrncia.
Fases da Licitao
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Apostilas Aprendizado Urbano Os atos da licitao devem desenvolver-se em seqncia lgica, a partir da existncia de determinada necessidade pblica a ser atendida. O procedimento tem incio com o planejamento e prossegue at a assinatura do respectivo contrato ou a emisso de documento correspondente, em duas fases distintas: Fase interna ou preparatria
Delimita e determina as condies do ato convocatrio antes de traz-las ao conhecimento pblico. Fase externa ou executria
Inicia-se com a publicao do edital ou com a entrega do convite e termina com a contratao do fornecimento do bem, da execuo da obra ou da prestao do servio.
A Fase Interna Durante a fase interna da licitao, a Administrao ter a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplo: inobservncia de dispositivos legais, estabelecimento de condies restritivas, ausncia de informaes necessrias, entre outras faltas.
Procedimentos para a abertura de processo licitatrio
A fase interna do procedimento relativo s licitaes pblicas observar a seguinte seqncia de atos preparatrios: solicitao expressa do setor requisitante interessado, com indicao de sua necessidade; aprovao da autoridade competente para incio do processo licitatrio, devidamente motivada e analisada sob a tica da oportunidade, convenincia e relevncia para o interesse pblico; estimativa do valor da contratao, mediante comprovada pesquisa de mercado; indicao de recursos oramentrios para fazer face despesa; verificao da adequao oramentria e financeira, em conformidade com a Lei de responsabilidade Fiscal, quando for o caso; elaborao de projeto bsico, obrigatrio em caso de obras e servios; definio da modalidade e do tipo de licitao a serem adotados.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, outras exigncias foram impostas ao gestor pblico para promover licitaes pblicas, em especial quando a despesa se referir criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento da despesa. Nesse caso, so condies necessrias para a efetivao do procedimento licitatrio a existncia de:
estimativa de impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor a despesa e nos dois subseqentes; declarao do ordenador de despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
Para a Lei de Responsabilidade Fiscal, considera-se: adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que seja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio; compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes, os objetivos, prioridades e metas previstas nesses instrumentos e no infrinja qualquer de suas disposies.
A LRF ressalvou dessas exigncias apenas as despesas consideradas irrelevantes, definidas para a lei de diretrizes oramentrias (LDO). Pelas LDO`s para 2003 (art.98, inciso II, da Lei n 10.524, de 25 de julho de 2002) e para 2004 (art.110, inciso II, da Lei n 10.707, 30 de julho de 2003), por exemplo, so despesas irrelevantes aquelas cujo valor no ultrapasse os limites dos incisos I e II do art.24 da Lei de Licitaes, ou seja, respectivamente, de R$ 15.000,00, para obras e servios de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e outros servios.
Obras e Servios Para definir o objeto da licitao, o administrador deve estar atento s peculiaridades do objeto e s diferentes exigncias da Lei de Licitaes na contratao de obras, servios ou compras. No caso de execuo de obras e prestao de servios, as licitaes somente podero ser realizadas quando: houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma de desembolso; a obra ou o servio estiverem includos nas metas estabelecidas no PPA, se for o caso.
No podero ser includos no objeto da licitao:
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Apostilas Aprendizado Urbano a obteno de recursos financeiros para execuo de obras e servios, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concesso, nos termos da legislao especfica; o fornecimento de bens e servios sem similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente injustificvel, ou quando o fornecimento desses materiais e servios for feito sob o regime de administrao contratada, previsto no ato convocatrio.
A execuo das obras e dos servios deve ser programada sempre em sua totalidade, com previso de seus custos atual e final, levando em conta o prazo total da execuo, e ser realizada sob a forma de: execuo direta quando a Administrao utiliza meios prprios; execuo indireta quando a Administrao contrata com terceiros a execuo das obras e dos servios.
Na execuo indireta, a contratao feita sob os seguintes regimes: * empreitada por preo global; * empreitada por preo unitrio; * tarefa; * empreitada integral. A empreitada por preo global utilizada quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contrataes de objetos mais comuns, quando os quantitativos de materiais empregados so pouco sujeitos a alteraes durante a execuo da obra ou da prestao de servios e podem ser aferidos mais facilmente. A empreitada por preo unitrio usada quando se contrata a execuo da obra ou servio por preo certo de unidades determinadas. empregada com mais freqncia em projetos de maior complexidade, cujas quantidades de servios e dos materiais relativos s parcelas de maior relevncia e do valor significativo so definidas de forma exata no ato convocatrio, nem tampouco no oramento apresentado junto proposta. A tarefa utilizada quando se contrata a mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais. A empreitada integral usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade, ou seja, compreendendo todas as etapas da obra, servios e instalaes necessrias. Nesse regime, o contratado assume inteira responsabilidade pela execuo do objeto at a sua entrega ao rgo ou entidade da Administrao em condies de ser utilizado. Devem ser atendidos os requisitos tcnicos e legais para o uso do objeto. Esse uso diz respeito segurana estrutural e operacional e deve ter as caractersticas adequadas s finalidades para as quais o objeto que foi contratado. A empreitada por preo global e a empreitada por preo unitrio so os regimes mais utilizados de contratao. Na empreitada por preo global, o pagamento deve ser efetuadoaps a concluso dos servios ou etapas
Apostilas Aprendizado Urbano definidos em cronograma fsico-financeiro, por exemplo: fundaes, estrutura, concretagem da laje, cobertura, revestimento, pintura e outras etapas. Na empreitada por preo unitrio, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas, pois seus quantitativos so pouco sujeitos a alteraes. Exemplo: metragem executada das fundaes, de paredes levantadas, de colocao de piso, de pintura, de colocao de gesso. recomendvel que o estabelecimento das quantidades a serem licitadas e contratadas seja o mais exato possvel, a fim de evitar distores na execuo de obras ou na prestao de servios, que possam culminar com acrscimos quantitativos alm dos limites legais. A licitao sob o regime de preo unitrio mais indicada quando o objeto incluir o fornecimento de materiais ou servios com previso de quantidades ou cujos quantitativos correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo, os quais devem retratar, com adequado nvel de preciso, a realidade da execuo da obra ou da prestao de servios. Independentemente da modalidade adotada, a Administrao dever fornecer, obrigatoriamente, junto com o ato convocatrio, todos os elementos e informaes necessrias para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos com total e completo conhecimento do objeto da licitao. O projeto bsico Toda licitao de obra ou servio deve ser precedida da elaborao do projeto bsico. A lei estabelece que o projeto bsico deve estar anexado ao ato convocatrio, dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigncias contidas na Lei n 8.666 de 1993. Projeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou o servio, ou complexo de obras ou servios. Deve ser elaborado com base nas indicaes de estudos tcnicos preliminares. Tem como objeto assegurar a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento. Possibilita a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo. A legislao determina que o projeto bsico, relativamente as obras, deve conter os seguintes elementos: desenvolvimento da soluo escolhida; solues tcnicas globais e localizadas; identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra; informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos; subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra; oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e
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Apostilas Aprendizado Urbano fornecimentos propriamente avaliados. Um projeto bsico bem elaborado para contratao de servios de manuteno preventiva e corretiva, por exemplo, deve fornecer, dentre outras informaes essenciais: detalhamento do objeto; periodicidade de visitas; se diria, semanal, quinzenal, mensal, etc. horrio das visitas de manuteno; prazo para atendimento s chamadas; equipe mnima/composio da equipe tcnica, com registro na entidade profissional competente; existncia de plantonistas quando for o caso; relao do material de reposio que dever estar coberto pelo futuro contrato; material mnimo necessrio para estoque no local dos servios; local de conserto dos equipamentos, quando no puder ser feito no prprio prdio; exigncia de oficina, quando for o caso.
O projeto bsico, alm de ser pea imprescindvel para execuo de obra ou prestao de servio, o documento que propicia Administrao conhecimento pleno do objeto que se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao licitante as informaes necessrias boa elaborao de sua proposta, mediante regras estabelecidas pela Administrao, a que estar sujeito. Em qualquer licitao de obras e servios, se o projeto bsico for falho ou incompleto, a licitao estar viciada e a contratao no atender aos objetivos da Administrao. As obras e servios limitados aos valores mximos a seguir esto dispensados de licitao e desobrigam o agente pblico da elaborao do projeto bsico. R$ 15.000,00, para obras e servios de engenharia; R$ 8.000,00, para quaisquer outros servios.
Os valores referidos sero acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por sociedades de economia mista e empresas pblicas, alm de autarquias e fundaes qualificadas na forma de agncias executivas. O projeto executivo Nas licitaes para contratao de obras tambm exigido projeto executivo. No ato convocatrio deve ser informado se h projeto executivo disponvel, na data da sua publicao, e o local onde possa ser examinado e adquirido. Projeto executivo o conjunto de elementos necessrios e suficientes realizao do empreendimento a ser executado, com nvel mximo de detalhamento possvel de todas as suas etapas. Para realizao do procedimento licitatrio no h obrigatoriedade da existncia prvia de projeto
Apostilas Aprendizado Urbano executivo, uma vez que este poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que autorizado pela Administrao. No caso, a licitao dever prever a elaborao do competente projeto executivo por parte da contratada ou por preo previamente fixado pela Administrao. Quem no pode participar da licitao? No podem participar, direta ou indiretamente, da licitao, da execuo da obra, da prestao dos servios e do fornecimento de bens necessrios obra ou servios: o autor de projeto bsico ou executivo, pessoa fsica ou jurdica; a empresa, isoladamente ou em consrcio, de responsvel pela elaborao de projeto bsico ou executivo ou da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto, ou controlador, responsvel tcnico ou subcontratado; o servidor dirigente de rgo ou entidade contratante ou responsveis pela licitao.
Considera-se participao indireta a existncia de qualquer vnculo de natureza tcnica, comercial, econmica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa fsica ou jurdica, e o licitante ou responsvel pelos servios, fornecimento e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e servios a estes necessrios. Esse entendimento extensivo aos membros da comisso de licitao. permitido ao autor do projeto a participao na licitao de obra ou servios, ou na execuo, apenas na qualidade de consultor ou tcnico, desde que nas funes de fiscalizao, superviso ou gerenciamento, e exclusivamente a servio da Administrao.
O e-Govern basicamente sobre mudanas no modo como o governo oferece servios. As solues de alto nvel apresentam benefcios claros e quantitativos, no apenas para o governo, mas tambm para os cidados, empresas e funcionrios do governo. Automatizar processos existentes e integrar canais, processos e assistncias para aperfeioar os servios e melhorar o uso dos recursos disponveis. No Brasil, a Rede Governo - um portal de entrada para todas as iniciativas do governo federal na Internet organizou, em abril, um seminrio que discutiu a forma de participao do governo na rede. As principais questes levantadas no encontro se dividiam entre a necessidade de democratizao do acesso da populao s tecnologias da informao; o modo de atuao que deve ser adotado pela administrao pblica em relao Internet; o perigo de uma hiper-regulamentao e as possibilidades de parceria entre poder pblico e setor privado. Segundo o documento Developments in electronic governance, elaborado pelo Instituto de Estudos de Governo Local (INLOGOV), da Universidade de Birmingham, Inglaterra, e patrocinado pelo British Council, so os seguintes os princpios que devem guiar o governo no controle da informao: acesso permitir que a informao esteja largamente disponvel aos cidados, organizaes civis e setor privado; processo - prover informao sobre como acessar e se envolver no processo poltico; divulgao - prover
Apostilas Aprendizado Urbano informao sobre o que ser discutido e decidido, e quando; comunicao - desenvolver canais para trocas de pontos de vistas e informaes; e envolvimento - dar oportunidades para que a sociedade se envolva no debate sobre o conhecimento e evoluo da informao. Governo define estratgias Mais do que disponibilizar informaes e servios atravs da rede, o que se discute que aes devem ser tomadas pelo Estado em relao Internet. Os contornos da poltica brasileira para o setor esto sendo debatidos no mbito do Programa Sociedade da Informao, que pretende formular o planejamento estratgico a ser adotado pelo governo brasileiro. Duas das questes mais prementes dizem respeito regulamentao de crimes na Internet e democratizao do acesso. A RNP se insere, desde o incio, nesta discusso, trabalhando na implementao e manuteno de uma rede acadmica de mbito nacional, se integrando ao Programa Sociedade da Informao e fomentando pesquisas na rea de tecnologias de rede. Os servios oferecidos pelo governo atravs da rede e as polticas por ele delineadas para a Internet, levam o nome de e-governance (governo eletrnico). No Brasil, a estratgia mais conhecida e de maior sucesso a da entrega da declarao de imposto de renda pela Internet, mas diversos outros servios esto disponveis na rede. Linha direta com o cidado Todas as esferas do poder pblico federal tm investido num canal de comunicao direto com o cidado. As vantagens da Internet so evidentes: agilidade, baixo custo e reduo da intermediao. No setor legislativo, h os sites da Cmara de Deputados e do Senado Federal. Ambos oferecem notcias dirias sobre os acontecimentos no Congresso Nacional e informao sobre a estrutura das casas legislativas, alm de dar acesso s leis aprovadas e projetos de lei em debate. As duas casas oferecem tambm um endereo de correio eletrnico para sugestes, dvidas e reclamaes. Um sistema bastante interessante, adotado pelos tribunais superiores - STF, STJ e TST, o push, tecnologia que informa, por correio eletrnico, o andamento dos processos. Dados sobre legislao, jurisprudncia, aes de inconstitucionalidade, acrdos e decises dos tribunais tambm podem ser encontrados na rede. A busca grande: s a pgina do STF, criada em setembro de 1996, j foi acessada mais de 4,8 milhes de vezes, num total de mais de 100 mil acessos mensais. De uma maneira geral, a resposta da sociedade tem sido bastante satisfatria. O portal da Rede Governo recebeu, at abril, uma mdia de 35 mil acessos mensais. Muitos problemas que antes eram resolvidos em filas de reparties pblicas, como acompanhamento de processos de concesso de benefcios do INSS, podem hoje ser resolvidos via rede. E o atendimento pela Internet s vezes mais rpido do que o atendimento pessoal no prprio rgo pblico. A todo momento surge uma novidade. Desde junho possvel inscrever-se como contribuinte individual ou facultativo da Previdncia Social atravs de uma pgina na rede. Para isto, basta informar o nmero da Identidade, CPF ou PIS. Esta medida deve facilitar a inscrio daqueles que no esto empregados na economia formal. Tambm possvel calcular a contribuio a ser paga e emitir a Guia da Previdncia
Apostilas Aprendizado Urbano Social (GPS) para pagamento. Acesso difcil Seguindo a tendncia do resto do mundo, o governo brasileiro se prepara para discutir com a sociedade os rumos da Tecnologia da Informao no Brasil. Com este objetivo, est sendo elaborado um documento denominado "Livro Verde", que deve ser lanado at o final do ms. A maior dificuldade encontrada pelo governo est no pequeno nmero de pessoas com acesso rede. Segundo estimativas oficiais, apenas 3 a 5% da populao est conectada Internet. Este baixo ndice, entre outras coisas, reflexo da dificuldade de acesso telefonia. No momento, h 24,5 milhes de linhas fixas num pas de 160 milhes de habitantes. As questes debatidas no Programa Sociedade da Informao levam em conta tambm esta realidade. Enquanto o acesso no democratizado, a minoria privilegiada conta com vrias opes. Alguns sites, como o do Programa Reduo de Custos, do Ministrio do Planejamento, so at interativos. O "Reduo de Custos" foi gerado dentro do Programa Avana Brasil e prev uma srie de medidas para reduo de custos no governo federal, contando com a colaborao de qualquer pessoa que queira apresentar sugestes. Ainda h espaos a serem criados, canais para serem trabalhados e muita gente continua de fora. A democratizao da rede ainda um sonho, mas a esperana da comunidade internauta que a Internet facilite o acesso de toda a sociedade informao e torne as decises governamentais mais transparentes.
Diretrizes gerais para o Governo Eletrnico A seguir so apresentadas as diretrizes gerais de implantao e operao do Governo Eletrnico no mbito dos Comits Tcnicos de Governo Eletrnico e de toda a Administrao Pblica Federal. Estas diretrizes devem servir como referncia geral para estruturar as estratgias de interveno, adotadas como orientaes para todas as aes de governo eletrnico, gesto do conhecimento e gesto da TI no governo federal. 1 - A prioridade do Governo Eletrnico a promoo da cidadania A poltica de governo eletrnico do governo brasileiro abandona a viso que vinha sendo adotada, que apresentava o cidado-usurio antes de mais nada como cliente dos servios pblicos, em uma perspectiva de proviso de inspirao neoliberal. O deslocamento no somente semntico. Significa que o governo eletrnico tem como referncia os direitos coletivos e uma viso de cidadania que no se restringe somatria dos direitos dos indivduos. Assim, forosamente incorpora a promoo da participao e do controle social e a indissociabilidade entre a prestao de servios e sua afirmao como direito dos indivduos e da sociedade. Essa viso, evidentemente, no abandona a preocupao em atender as necessidades e demandas dos cidados individualmente, mas a vincula aos princpios da universalidade, da igualdade perante a lei e da eqidade na oferta de servios e informaes.
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Apostilas Aprendizado Urbano 2 - A Incluso Digital indissocivel do Governo Eletrnico A Incluso digital deve ser tratada como um elemento constituinte da poltica de governo eletrnico, para que esta possa configurar-se como poltica universal. Esta viso funda-se no entendimento da incluso digital como direito de cidadania e, portanto, objeto de polticas pblicas para sua promoo. Entretanto, a articulao poltica de governo eletrnico no pode levar a uma viso instrumental da incluso digital. Esta deve ser vista como estratgia para construo e afirmao de novos direitos e consolidao de outros pela facilitao de acesso a eles. No se trata, portanto, de contar com iniciativas de incluso digital somente como recurso para ampliar a base de usurios (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrnico), nem reduzida a elemento de aumento da empregabilidade de indivduos ou de formao de consumidores para novos tipos ou canais de distribuio de bens e servios. Alm disso, enquanto a incluso digital concentra-se apenas em indivduos, ela cria benefcios individuais mas no transforma as prticas polticas. No possvel falar de prticas polticas sem que se fale tambm da utilizao da tecnologia da informao pelas organizaes da sociedade civil em suas interaes com os governos, o que evidencia o papel relevante da transformao dessas mesmas organizaes pelo uso de recursos tecnolgicos. 3 - O Software Livre um recurso estratgico para a implementao do Governo Eletrnico O software livre deve ser entendido como opo tecnolgica do governo federal. Onde possvel, deve ser promovida sua utilizao. Para tanto, deve-se priorizar solues, programas e servios baseados em software livre que promovam a otimizao de recursos e investimentos em tecnologia da informao. Entretanto, a opo pelo software livre no pode ser entendida somente como motivada por aspectos econmicos, mas pelas possibilidades que abre no campo da produo e circulao de conhecimento, no acesso a novas tecnologias e no estmulo ao desenvolvimento de software em ambientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional. A escolha do software livre como opo prioritria onde cabvel, encontra suporte tambm na preocupao em garantir ao cidado o direito de acesso aos servios pblicos sem obrig-lo a usar plataformas especficas. 4 - A gesto do conhecimento um instrumento estratgico de articulao e gesto das polticas pblicas do Governo Eletrnico A Gesto do Conhecimento compreendida, no mbito das polticas de governo eletrnico, como um conjunto de processos sistematizados, articulados e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratgicos que podem servir para a tomada de decises, para a gesto de polticas pblicas e para incluso do cidado como produtor de conhecimento coletivo. 5 - O Governo Eletrnico deve racionalizar o uso de recursos O governo eletrnico no deve significar aumento dos dispndios do governo federal na prestao de servios e em tecnologia da informao. Ainda que seus benefcios no possam ficar restritos a este aspecto,
Apostilas Aprendizado Urbano inegvel que deve produzir reduo de custos unitrios e racionalizao do uso de recursos.
Grande parte das iniciativas de governo eletrnico pode ser realizada atravs do compartilhamento de recursos entre rgos pblicos. Este compartilhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operao de solues, inclusive atravs do compartilhamento de equipamentos e recursos humanos. Deve merecer destaque especial o desenvolvimento compartilhado em ambiente colaborativo, envolvendo mltiplas organizaes. 6 - O Governo Eletrnico deve contar com um arcabouo integrado de polticas, sistemas, padres e normas O sucesso da poltica de governo eletrnico depende da definio e publicao de polticas, padres, normas e mtodos para sustentar as aes de implantao e operao do Governo Eletrnico que cubram uma srie de fatores crticos para o sucesso das iniciativas. 7 - Integrao das aes de Governo Eletrnico com outros nveis de governo e outros poderes A implantao do governo eletrnico no pode ser vista como um conjunto de iniciativas de diferentes atores governamentais que podem manter-se isoladas entre si. Pela prpria natureza do governo eletrnico, este no pode prescindir da integrao de aes e de informaes.
A natureza federativa do Estado brasileiro e a diviso dos Poderes no pode significar obstculo para a integrao das aes de governo eletrnico. Cabe ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo um conjunto de polticas, padres e iniciativas que garantam a integrao das aes dos vrios nveis de governo e dos trs Poderes.
A estrutura do aparelho pblico brasileiro: administrao direta e indireta. A Administrao Pblica pode optar em realizar suas atividades de forma concentrada ou desconcentrada ou, ainda, centralizada ou descentralizada. chamado de Administrao Direta o ncleo de cada Administrao Pblica (federal, estadual, distrital ou municipal), que corresponde prpria pessoa jurdica poltica (Unio, Estado, Distrito Federal, Municpios) e seus rgos despersonalizados. Na desconcentrao, ocorre a distribuio, em uma mesma entidade, de atribuies para outros rgos. Nessa hiptese, uma mesma pessoa jurdica, com diversos rgos, tem diversas atribuies desconcentradas. Assim, de acordo com a teoria do rgo, os rgos administrativos possuem quadro de servidores, competncia prpria, estrutura e poderes funcionais, mas no possuem personalidade jurdica. J Administrao Indireta o conjunto de entidades personalizadas, vinculadas normalmente a um rgo da Administrao Direta (Ministrio ou Secretaria), previstas no art. 4, II, do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967: autarquias; fundaes pblicas; empresas pblicas; sociedades de economia mista. Portando, as atividades realizadas em nome da prpria pessoa jurdica poltica, so as atividades realizadas de forma centralizada. As atividades realizadas de forma centralizadas podem ser desconcentradas, isto , podem ser distribudas entre os vrios rgos despersonalizados componentes da pessoa jurdica poltica (ministrios, secretarias, departamentos, diretorias etc).
Agncia executiva a qualificao dada autarquia, fundao pblica ou rgo da administrao direta que celebre contrato de gesto com o prprio ente poltico com o qual est vinculado. Atuam no setor onde predominam atividades que por sua natureza no podem ser delegadas instituies no estatais, como fiscalizao, exerccio do poder de polcia, regulao, fomento, segurana interna etc. O reconhecimento como agncia executiva no muda, nem cria outra figura jurdica, portanto, poderia-se fazer uma analogia com um selo de qualidade. Contrato de gesto
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Apostilas Aprendizado Urbano A finaliade do contrato de gesto assegurar uma maior autonomia gerencial para as entidades da administrao indireta ou rgos da administrao direta e, em contrapartida, estabelecer indicadores e metas de qualidade e de reduo de custo, as quais devero ser fiscalizadas e auditadas pela prpria administrao direta. Pode perder a qualificao de agncia executiva se no atender aos mesmos requisitos legais daquela entidade preexistente. Uma vez firmado o contrato, a qualificao como agncia executiva ser feita por decreto.
Agncia reguladora uma pessoa jurdica de Direito pblico interno, geralmente constituda sob a forma de autarquia especial ou outro ente da administrao indireta, cuja finalidade regular e/ou fiscalizar a atividade de determinado setor da economia de um pas, a exemplo dos setores de energia eltrica, telecomunicaes, produo e comercializao de petrleo, recursos hdricos, mercado audiovisual, planos e seguros de sade suplementar, mercado de frmacos e vigilncia sanitria, aviao civil, transportes terrestres ou aquavirios etc. Atribuies Cumpre tarefa de grande relevncia, pois sua funo essencialmente tcnica e sua estrutura constituda de tal forma a se evitar ingerncias polticas na sua direo. Suas atribuies principais so: * levantamento de dados, anlise e realizao de estudos sobre o mercado objeto da regulao. * elaborao de normas disciplinadoras do setor regulado e execuo da poltica setorial determinada pelo Poder Executivo, de acordo com os condicionamentos legislativos (frutos da construo normativa no seio do Poder Legislativo). * fiscalizao do cumprimento, pelos agentes do mercado, das normas reguladoras. * defesa dos direitos do consumidor. * incentivo concorrncia, minimizando os efeitos dos monoplios naturais, objetivando eliminao de barreiras de entrada e o desenvolvimento de mecanismos de suporte concorrncia. * gesto de contratos de concesso e termos de autorizao e permisso de servios pblicos delegados, principalmente fiscalizando o cumprimento dos deveres inerentes outorga, aplicao da poltica tarifria etc. * arbitragem entre os agentes do mercado, sempre que prevista na lei de instituio. Na esfera federal brasileira, so exemplos de agncias reguladoras a ANATEL, ANEEL, ANCINE, ANAC, ANTAQ, ANTT, ANP, ANVISA, ANS e ANA. No Brasil, alm das agncias reguladoras federais, existem agncias reguladoras estaduais. Quadro de Pessoal das Agncias Reguladoras no Brasil Em geral, as relaes de trabalho travadas na intimidade institucional das autarquias subsume-se ao regime
Apostilas Aprendizado Urbano jurdico estatutrio, consubstanciado por intermdio de diplomas legislativos de vis federal ou estadual, em simetria rbita em que se encartem as entidades. Todavia, para uma espcie de manifestao autrquica, a pertinente s agncias reguladoras, prevista a regncia pelo regime da CLT, em dispositivo da Lei 9.986, de eficcia liminarmente suspensa por deciso monocrtica do ministro do STF, Marco Aurlio de Mello, em Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido dos Trabalhadores, tendo em vista a incompatibilidade do modelo legal compleio caracterstica das mencionadas entidades. O quadro de pessoal efetivo das agncias reguladoras federais brasileiras, dotado de poder de polcia, composto por membros da carreira de especialista em regulao, analista administrativo, tcnico em regulao e tcnico administrativo, de acordo com a Lei 10.871/2004. Convnios e Consrcios Convnios Administrativos - so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. Consrcios Administrativos - so acordos firmados entre entidades estatais, autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes. O estudo do oramento pblico retorna dcada de 1920 nos Estados Unidos. Na verdade o estudo s foi possvel devido Revoluo Industrial. A gesto empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do oramento. Fayol, em sua obra "Adminstrao Industrial e Geral", j defendia que as empresas eram conjuntos de funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e administrativas). Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da Funo Administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Neste sentido surgiram as tcnicas oramentrias que conhecemos: Oramento Tradicional, Oramento Base Zero, Oramento de Desempenho, Oramento-Programa, Sistema de Planejamento, Programao e Oramento, Sistema de Racionalizao do Oramento, dentre outras tcnicas. O conceito de oramento pblico varia dependedo do "ngulo" em que o observa, podendo adquirir definies variadas. Influncias do Oramento-programa A partir da Lei n. 4320/1964 e com o advento da Lei Complementar n 101/2000, o oramento ganhou mais "status" com a implementao do oramento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pblica. Em direito administrativo brasileiro, o oramento pblico um ato administrativo atravs do qual o Poder legislativo autoriza o Poder executivo a executar determinada despesa pblica, destinada a cobrir o custeio do Estado ou a seguir a poltica econmica do pas. O Oramento Geral da Unio (OGN) inicia-se com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discusso, aprovao e converso em lei. Se a receita do ano for superior estimada (estima-se atravs do produto da arrecadao de impostos federais), o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorizao para incorporar e executar o excesso de arrecadao. Se as despesas superarem as receitas, o governo fica impossibilitado de executar o oramento em sua totalidade, sendo obrigado a cortar despesas. O Sistema de Planejamento
Apostilas Aprendizado Urbano Integrado, conhecido como Processo de Planejamento-Oramento, baseia-se no Plano Plurianual (PPA), na Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei de Oramentos Anuais (LOA). Com o advento da Constituio Federal de 1988 o modelo de confeco do oramento sofreu alteraes com a introduo dos mecanismos supra-citados. Plano Plurianual um plano de mdio prazo, atravs do qual se procura ordenar as aes do governo que levem a atingir as metas e objetivos fixados para o perodo de quatro anos, tanto no governo federal como nos governos estaduais e municipais. Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, sob pena de crime de responsabilidade. Lei de Diretrizes Oramentrias Norteia a elaborao do oramento de forma a adequar s diretrizes e objetivos estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define as metas em termos de programas. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece parmetros para a aplicao do recurso oramentrio anual, atravs do Plano Plurianual (PPA), para garantir o objetivo fim, sem prejudicar o controle do Tesouro Nacional. O PPA compreender 3 exerccios do atual mandatrio e o primeiro exerccio do prximo mandatrio. Da mesma forma ir procurar nortear o comportamento da Receita bem como especificar em detalhamentos setoriais, indicadores e aes os gastos da Despesa no mesmo perodo. Lei de Oramentos Anuais Oramento propriamente dito. O OGU composto pelo Oramento Fiscal, Oramento da Seguridade Social e Oramento de Investimento das Empresas Estatais Federais. a) Oramento Fiscal: refere-se aos trs poderes e rgos de administrao direta e indireta. b) Oramento de Investimento das Empresas Estatais Federais: empresas em que o Estado detenha a maioria do capital social com direito a voto. c) Oramento da Seguridade Social: entidades a ela vinculadas, fundos e fundaes mantidas pelo poder pblico. Cabe a toda unidade da Administrao Pblica definir as prioridades de gasto, com algumas limitaes (constitucionais ou legais). A Constituio preceitua que a iniciativa das leis do PPA, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento cabe ao Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas oramentrias que so consolidadas a do Executivo, que encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovao. Nem sempre o oramento cumprido na ntegra, devido a diversos fatores: arrecadao, presses polticas, calamidades naturais, comoes internas, dentre outras. Os crculos polticos costumam dizer, pejorativamente, que o oramento uma "pea de fico", isso um sofisma, j que muitas vezes as receitas pblicas disponveis podem estar vinculadas constitucional ou legalmente. Segundo estudos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto perto de 93% do oramento da Unio est
Apostilas Aprendizado Urbano vinculado a algum programa ou diretriz. Dessa forma, a parcela de despesas discricionrias bem reduzida. o impacto da globalizao promoveu o esgotamento do modelo de Estado Intervencionista, megalmano e onipresente, tanto no plano jurdico- institucional, como nos planos econmico, social e poltico. Tal crise, de propores mundiais, exigiu que o papel do Estado fosse repensado, sendo imprescindvel imediato reconhecimento dos ncleos em que o mesmo deveria atuar. Em face dessa necessidade de redefinio do papel do Estado como meio de organizao social, emergiu o princpio da subsidiariedade, que possibilita aprofundar a relao entre Estado e Sociedade, na medida em que se acomete aos corpos sociais uma participao ativa na realizao do interesse pblico, numa espcie de delegao social, efetuada por meio do que Diogo de Figueiredo Moreira Neto denomina de entidades de colaborao e de cooperao. A idia de subsidiariedade devolveu sociedade organizada as atividades que, inobstante envolvam claro interesse pblico, prescindem da atuao direta do Estado, relegando ao mesmo o papel de fomentador, controlador e coordenador da atuao social. O Poder Pblico se retrai um pouco e direcionado apenas s atividades que demandem, efetivamente, o emprego do aparelho coercitivo estatal. Destarte, o Estado, nessa nova tica, reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios para assumir o carter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes econmicos e sociais, cuja principal funo seria simplesmente promover a coordenao estratgica do desenvolvimento, da integrao regional e da insero no mercado internacional, evitando, assim, a precarizao dos servios pblicos e uma maior excluso social. Nesse sentido, uma das primeiras alternativas apontadas para a superao da crise do Estado Intervencionista foi o estabelecimento de parcerias entre o setor pblico e o privado, o que conduz ao crescimento do chamado setor pblico no-estatal. Outro ponto que deve ser levado em conta, quando se fala em Reforma do Estado, o anacronismo existente entre o Estado centralizador, produtor, prestador de servios e excessivamente burocratizado, e a nova dinmica do capitalismo internacional. De fato, em termos jurdico-institucionais, no se pode negar a premncia de se adaptar o arcabouo normativo ento em vigor nova realidade. Da porque, segundo Bresser Perreira , outra forma de conceber a reforma do Estado entend-la como um processo de criao e transformao de instituies com o intuito de solucionar os problemas de governabilidade e governana, dois conceitos de extrema importncia dentro da lgica da reforma, uma vez que correspondem s dimenses poltica e administrativa da mesma. O gerencialismo usualmente entendido como um conjunto de teorias, mtodos e prticas, as quais evoluem ao longo do tempo e destinam-se a garantir o melhor desempenho possvel para as empresas. O gerencialismo tambm visto como uma ideologia, prima-irm do neoliberalismo, que tem na base a crena de que a aplicao de melhores ferramentas de gesto pode resolver problemas empresariais, sociais e econmicos. Seu surgimento ocorreu no incio do sculo XX, com a criao das escolas de gesto. Nas primeiras escolas norte-americanas, o corpo de professores era formado por gente trazida diretamente das fbricas, para partilhar sua experincia prtica com os pupilos. Embora parecesse um caminho natural, o
Apostilas Aprendizado Urbano expediente passou, com o tempo, a ser criticado. At porque uma soluo boa para uma empresa pode causar um desastre em outra. A primeira tentativa de escapar dos limites do conhecimento estritamente prtico e trazer cincia para a gesto se deu pela adoo dos princpios de gerenciamento cientfico, de Frederick Winslow Taylor (1856-1915), o mestre dos cronmetros e dos estudos de tempos e movimentos. Taylor foi um engenheiro obcecado por eficincia industrial, que legou ao mundo os famosos estudos de tempos e movimentos. Tambm de sua lavra o princpio da separao entre o trabalho de planejamento, realizado pelos gerentes, e o trabalho de execuo, realizado pelos trabalhadores. Consta que ele prprio fracassou, em vrias oportunidades, como consultor industrial. Entretanto, seus princpios e mtodos perduraram, marcando geraes de administradores e fundamentando mtodos de gesto nos mais variados setores de atividades. Semelhanas entre a cozinha das lanchonetes fast-food, os escritrios de empresas estatais, as linhas de montagem de automveis e os call centers so bem mais do que coincidncias. Nas dcadas posteriores, ocorreram novas tentativas para envernizar a tosca estrutura conceitual do gerencialismo e lhe conferir ar de cincia respeitvel. O esforo surtiu efeito: a administrao se tornou uma profisso reconhecida e popular, e o seu campo cientfico ganhou reputao e respeito entre outras comunidades. As escolas norte-americanas de gesto tornaram-se elas prprias grandes negcios e se espalharam pelo mundo. Comunidades de pesquisadores, inspiradas pelo modelo ianque, espalharam-se pelo planeta e geraram clones. No entanto, no faltam crises e crticos, a denunciar a inutilidade das pesquisas cientficas realizadas nas universidades e a incapacidade das escolas de preparar gestores capazes de atuar no mundo real.
Controle Social Controle Social a integrao da sociedade com a administrao publica, com a finalidade de solucionar problemas e as deficincias sociais com mais eficincia. O Controle Social um instrumento democrtico no qual h a participao dos cidados no exerccio do poder colocando a vontade social como fator de avaliao para a criao e metas a serem alcanadas no mbito de algumas polticas publicas. Formas de Controle Quando tratamos do assunto Controle Administrativo podemos citar trs formas importantes de controle: Controle Interno Controle Externo Controle Social
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Apostilas Aprendizado Urbano Controle interno O Controle Interno existe para que possa haver responsabilidade publica, com objetivo de inibir e precaver aes ilcitas ou que possam ir contra os princpios da Constituio Federal, tanto que este tem amparo no artigo 74 da Constituio Fedeal, servindo de auxiliar no controle externo. Por isso podemos dizer que o controle que articula entre as aes administrativas e a analise de legalidade. O controle interno tem fundamento na ordem administrativa, jurdica e poltica. Este controle deve possibilitar ao cidado que acompanhe com transparncia a gesto da coisa publica, tanto que deve servir como agencia accountability. Controle Externo O Controle Externo realizado pelo rgo estranho ao que se realizou o ato, a verificao do exerccio regular da competncia atribuda pela lei, ou seja, so rgos externos no qual fiscalizam as aes da administrao publica e o seu funcionamento. Embora seja um controle demasiadamente importante, o controle externo no pode revisar atos compelidos por efeito de discricionariedade, j que isso acontece quando os atos da administrao pblica no so regulados por lei, e sim feitos por discricionariedade. Controle Social O Controle Social a integrao da sociedade com a administrao publica, com a finalidade de solucionar problemas e as deficincias sociais com mais eficincia. Isso s possvel porque a sociedade de hoje esta mais interessada e ainda que sofram com essas deficincias, so as mesmas que buscam as solues. O que Controle Social? Controle Social a descentralizao do Estado motivando grupos de pessoas a solucionar problemas sociais, tendo este amparo legal e constitucional, ou seja, a participao social na gesto publica. Esta participao se torna mais eficiente e constante porque a sociedade brasileira esta mais participativa e mais preparada para reparar os conflitos sociais. Esta soluo se torna mais rpida porque a prpria sociedade que sofre com os conflitos a mesma que busca os mecanismos para reparar essas deficincias. O Controle Social um instrumento democrtico no qual h a participao dos cidados no exerccio do poder colocando a vontade social como fator de avaliao para a criao e metas a serem alcanadas no mbito de algumas polticas publicas, ou seja, a participao do Estado e da sociedade conjuntamente em que o eixo central o compartilhamento de responsabilidades com o intuito de tronar mais eficaz alguns programas pblicos. A ampliao do controle social incide de maneira expressiva na administrao, podemos citar constitucionalmente a edio de lei regulamentando aas formas de participao do administrado seja direta ou indiretamente.
Apostilas Aprendizado Urbano O exemplo disso pode citar a Lei que cria o Programa Bolsa Famlia que estabelece o controle social como um de seus componentes que garante a participao efetiva da sociedade na execuo do programa. (Lei n 10.836/2004). D-se efetivao do Controle Social por duas maneiras: A)Controle Natural, que executado diretamente pelas comunidades (como o caso das associaes, fundaes, sindicatos, etc.). B)Controle Institucional, que exercido por entidades e rgos do Poder Publico institudos de interesse da coletividade. (como o caso dos Procons, Ministrio Publico, etc.). Portanto, Controle Social uma maneira de estabelecer um compromisso entre o poder publico e a sociedade com a finalidade de encontrar sada para os problemas econmicos e sociais. Parcerias Pblico-Privadas - PPP Nos ltimos anos, o setor pblico, em diversos pases, premido pela necessidade de viabilizar investimentos em contexto de restrio fiscal, encontrou nos arranjos de parceria pblico-privada o mecanismo eficiente na proviso de servios pblicos. No Brasil, aps um ano de tramitao legislativa e intenso debate pblico propiciado por Governo, parlamentares e pela sociedade em geral, a Lei das Parcerias Pblico-Privadas - PPP foi sancionada em 30 de dezembro de 2004 (Lei n 11.079). O texto da Lei incorporou conceitos aplaudidos pela experincia internacional e garante que as parcerias pblico-privadas sejam um instrumento efetivo na viabilizao de projetos fundamentais ao crescimento do Pas e sejam balizadas na atuao transparente da Administrao Pblica e nas regras de responsabilidade fiscal. Entende-se como parceria pblico-privada um contrato de prestao de servios de mdio e longo prazo (de 5 a 35 anos) firmado pela Administrao Pblica, cujo valor no seja inferior a vinte milhes de reais, sendo vedada a celebrao de contratos que tenham por objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, equipamentos ou execuo de obra pblica. Na PPP, a implantao da infra-estrutura necessria para a prestao do servio contratado pela Administrao depender de iniciativas de financiamento do setor privado e a remunerao do particular ser fixada com base em padres de performance e ser devida somente quando o servio estiver disposio do Estado ou dos usurios. A lei traz a possibilidade de combinar a remunerao tarifria com o pagamento de contraprestaes pblicas e define PPP como contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. Na concesso patrocinada a remunerao do parceiro privado vai envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico. A concesso administrativa, por sua vez, envolve to somente contraprestao pblica, pois se aplica nos casos em que no houver possibilidade de cobrana de tarifa dos usurios.
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Apostilas Aprendizado Urbano Dentre outros aspectos, incorporou-se a possibilidade de inverso das fases de habilitao e julgamento no procedimento licitatrio e a de repartio dos riscos de fora maior, caso fortuito, fato do prncipe e lea econmica extraordinria do contrato. A lei autoriza, ainda, a arbitragem para soluo de conflitos e a constituio de fundos ou instituio de seguros para garantir o pagamento devido pelo poder pblico ao parceiro privado. Com relao Unio, a Lei da PPP estabeleceu que a abertura da licitao pelo rgo competente estar condicionada autorizao prvia do Comit Gestor das PPP - CGP, formado pelos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto (coordenador), Fazenda e Casa Civil. Este rgo quem dar as diretrizes para contratao das PPP no mbito federal e estabelecer os critrios para seleo dos projetos sujeitos a esse novo regime. Democracia, poliarquia e cidadania Democracia um regime de governo onde o poder de tomar importantes decises polticas est com os cidados (povo), direta ou indiretamente, por meio de representantes eleitos forma mais usual. Uma democracia pode existir num sistema presidencialista ou parlamentarista, republicano ou monrquico. As Democracias podem ser divididas em diferentes tipos, baseado em um nmero de distines. A distino mais importante acontece entre democracia direta (algumas vezes chamada "democracia pura"), onde o povo expressa a sua vontade por voto direto em cada assunto particular, e a democracia representativa (algumas vezes chamada "democracia indireta"), onde o povo expressa sua vontade atravs da eleio de representantes que tomam decises em nome daqueles que os elegeram. O voto, tambm chamado de sufrgio censitrio, tpico do Estado liberal (sculo XIX) e exigia que os seus titulares atendessem certas exigncias tais como pagamento de imposto direto; proprietrio de propriedade fundiria e usufruir de certa renda. No passado muitos grupos foram excludos do direito de voto, em vrios nveis. Algumas vezes essa excluso uma poltica bastante aberta, claramente descrita nas leis eleitorais; outras vezes no claramente descrita, mas implementada na prtica por meios que parecem ter pouco a ver com a excluso que est sendo realmente feita (p.ex., impostos de voto e requerimentos de alfabetizao que mantinham afroamericanos longe das urnas antes da era dos direitos civis). E algumas vezes a um grupo era permitido o voto, mas o sistema eleitoral ou instituies do governo eram propositadamente planejadas para lhes dar menos influncia que outro grupos favorecidos. Obrigatoriedade do voto Em alguns pases, o voto no um direito, e sim uma obrigao. A prtica do voto obrigatrio remonta Grcia Antiga, quando o legislador ateniense Slon fez aprovar uma lei especfica obrigando os cidados a escolher um dos partidos, caso no quisessem perder seus direitos de cidados. A medida foi parte de uma reforma poltica que visava conter a radicalizao das disputas entre faces que dividiam a plis. Alm de abolir a escravido por dvidas e redistribuir a populao de acordo com a renda, criou tambm uma lei que impedia os cidados de se absterem nas votaes da assembleia, sob
Apostilas Aprendizado Urbano risco de perderem seus direitos. No Brasil, o voto obrigatrio para cidados entre 18 e 70 anos, e opcional para cidados de 16, 17 ou acima de 70 anos. Crticos dessa lei argumentam que ela facilita a criao de currais eleitorais, onde eleitores de baixo nvel educacional e social so facilmente corrompidos por polticos de maior poder financeiro, que usam tcnicas de marketing (quando no dinheiro vivo ou favores directos) para coopt-los. Ainda de acordo com os crticos, o voto obrigatrio uma distoro: o voto um direito, e a populao no pode ser coagida a exerc-lo. J a Poliarquia um conceito que surgiu no mbito da cincia poltica americana, criado por Robert Dahl para designar a forma e o modo como funcionam os regimes democrticos dos pases ocidentais desenvolvidos (ou industrializados). O conceito de poliarquia tem o mrito de permitir que a cincia social efetue uma anlise mais realstica dos regimes democrticos existentes, uma vez que, a partir desse conceito, torna-se possvel estabelecer "graus de democratizao" e, desse modo, avaliar e comparar os regimes polticos. Parmetros de anlise As categorias de anlise bsica que fundamentam o conceito de poliarquia se referem a "participao poltica" e "competio poltica". A participao poltica envolve a incluso da maioria da populao no processo de escolha dos lderes e governantes; enquanto que a dimenso da competio poltica envolve a disputa pelo poder poltico que pode levar ao governo. A partir dos dois parmetros de anlise mencionados possvel avaliar o grau de democracia de um regime ou sistema poltico. Quanto maior a incluso dos cidados no processo de escolha dos lderes e governantes (extenso do direito de voto) e quanto mais grupos dentro de uma sociedade competirem pelo poder poltico, mais democrtica essa sociedade. Uma democracia atinge seu grau mximo de desenvolvimento (poliarquia) quando o direito de voto abrange a maioria da populao e quando a competio pelo poder poltico envolve grupos distintos, que tm, no entanto, as mesmas chances de chegar ao governo. Tipologia dos regimes democrticos importante ressaltar que o conceito de poliarquia formulado por Dahl est fortemente baseado na concepo shumpeteriana de democracia, que se refere aos estudos pioneiros de Joseph Alois Schumpeter (1883-1950). Dentro da perspectiva schumpeteriana, a democracia que vigora no mundo moderno pode ser definida como um arcabouo institucional que estabelece regras que definem quem est apto a participar do processo poltico para escolha dos governantes e quais os meios de disputa do poder poltico. O modelo schumpeteriano de democracia tambm chamado de "modelo procedimental" ou modelo de "democracia formal". No seu livro intitulado Poliarquia: participao e oposio, Dahl adota plenamente o modelo procedimental de democracia e apresenta uma tipologia de sistemas e regimes democrticos que permite a consecuo de
Apostilas Aprendizado Urbano uma anlise comparativa. As definies de Dahl so as seguintes: a) hegemonias fechadas: regimes em que a disputa pelo poder baixa e a participao poltica limitada; b) hegemonias inclusivas: regimes em que a disputa pelo poder baixa, mas a participao poltica mais extensa; c) oligarquias competitivas: regimes em que a disputa pelo poder alta, mas a participao poltica limitada; e d) poliarquias: regimes em que a disputa pelo poder alta e a participao poltica ampla. Dahl tambm formula hipteses acerca das condies mais favorveis para que um sistema poltico nodemocrtico ou com baixo grau de democracia caminhe em direo a um sistema polirquico. Neste sentido, o autor considera que h mais chances da democracia se desenvolver quando a dimenso da competio poltica precede a dimenso da incluso poltica. Dentro desta perspectiva, um sistema de limitada incluso, mas com elevado grau de competio e tolerncia oposio e contestao poltica tem mais chances de se transformar numa poliarquia, pois quando a incluso poltica ocorrer o sistema poltico j ter institucionalizado os procedimentos democrticos de disputa pelo poder. Cidadania O conceito de cidadania tem origem na Grcia clssica, sendo usado ento para designar os direitos relativos ao cidado, ou seja, o indivduo que vivia na cidade e ali participava ativamente dos negcios e das decises polticas. Cidadania, pressupunha, portanto, todas as implicaes decorrentes de uma vida em sociedade. O conceito de cidadania sempre esteve fortemente atrelado noo de direitos, especialmente os direitos polticos, que permitem ao indivduo intervir na direo dos negcios pblicos do Estado, participando de modo direto ou indireto na formao do governo e na sua administrao, seja ao votar (direto), seja ao concorrer a cargo pblico (indireto). No entanto, dentro de uma democracia, a prpria definio de Direito, pressupe a contrapartida de deveres, uma vez que em uma coletividade os direitos de um indivduo so garantidos a partir do cumprimento dos deveres dos demais componentes da sociedade Cidadania, direitos e deveres. Ao longo da histria o conceito de cidadania foi ampliado, passando a englobar um conjunto de valores sociais que determinam o conjunto de deveres e direitos de um cidado. Nacionalidade A nacionalidade pressuposto da cidadania - ser nacional de um Estado condio primordial para o exerccio dos direitos polticos. Entretanto, se todo cidado nacional de um Estado, nem todo nacional cidado - os indivduos que no estejam investidos de direitos polticos podem ser nacionais de um Estado sem serem cidados. No Brasil
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Apostilas Aprendizado Urbano Os direitos polticos so regulados no Brasil pela Constituio Federal em seu art. 14, que estabelece como princpio da participao na vida poltica nacional o sufrgio universal. Nos termos da norma constitucional, o alistamento eleitoral e o voto so obrigatrios para os maiores de dezoito anos, e facultativos para os analfabetos, os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos e os maiores de setenta anos. A Constituio probe o alistamento eleitoral dos estrangeiros e dos brasileiros conscritos no servio militar obrigatrio, considera a nacionalidade brasileira como condio de elegibilidade e remete legislao infraconstitucional a regulamentao de outros casos de inelegibilidade (lei complementar n. 64, de 18 de maio de 1990). Terceiro setor Terceiro setor uma terminologia sociolgica que d significado a todas as iniciativas privadas de utilidade pblica com origem na sociedade civil. A palavra uma traduo de Third Sector, um vocbulo muito utilizado nos Estados Unidos para definir as diversas organizaes sm vnculos diretos com o Primeiro setor (Pblico, o Estado) e o Segundo setor (Privado, o Mercado). Apesar de vrias definies encontradas sobre o Terceiro Setor, existe uma definio que amplamente utilizada como referncia, inclusive por organizaes multilaterais e governos. Proposta em 1992, por Salamon & Anheier, trata-se de uma definio estrutural/operacional, composta por cinco atributos estruturais ou operacionais que distinguem as organizaes do Terceiro Setor de outros tipos de instituies sociais. So eles: O primeiro setor o governo, que responsvel pelas questes sociais. O segundo setor o privado, responsvel pelas questes individuais. Com a falncia do Estado, o setor privado comeou a ajudar nas questes sociais, atravs das inmeras instituies que compem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor constitudo por organizaes sem fins lucrativos e no governamentais, que tem como objetivo gerar servios de carter pblico. Os principais personagens do terceiro setor so: Fundaes So as instituies que financiam o terceiro setor, fazendo doaes s entidades beneficentes. No Brasil, temos tambm as fundaes mistas que doam para terceiros e ao mesmo tempo executam projetos prprios. Temos poucas fundaes no Brasil. Depois de 5 anos, o GIFE - Grupo de Instituies, Fundaes e Empresas - com herico esforo, conseguiu 66 fundaes como parceiras. No entanto, muitas fundaes no Brasil tm pouca atuao na rea social. Nos Estados Unidos j existem 40.000 fundaes, sendo que a 10 colocada tem 10 bilhes de dlares de patrimnio. Nossa maior fundao tem 1 bilho. Devido inflao, seqestros de dinheiro e congelamentos, a maioria de nossas fundaes no tem fundos. Vivem de doaes anuais das empresas que as constituram. Em pocas de recesso, estas doaes minguam,
Apostilas Aprendizado Urbano justamente quando os problemas sociais aumentam. O conceito de fundao , justamente, o de acumular fundos nos anos bons para poder us-los nos anos ruins. A Fundao Bradesco um dos raros exemplos de fundao com fundos. Tamanho O terceiro setor possui 12 milhes de pessoas, entre gestores, voluntrios, doadores e beneficiados de entidades beneficentes, alm dos 45 milhes de jovens que vem como sua misso ajudar o terceiro setor. Uma pesquisa feita por ns revelou alguns nmeros das 400 maiores entidades do Brasil no ano de 2000. Segundo esta pesquisa, o dispndio social das 400 maiores entidades foi de R$ 1.971.000,00. Ao todo, elas possuem 86.894 funcionrios, 400.933 voluntrios. Entidades Beneficentes So as operadoras de fato, cuidam dos carentes, idosos, meninos de rua, drogados e alcolatras, rfos e mes solteiras; protegem testemunhas; ajudam a preservar o meio ambiente; educam jovens, velhos e adultos; profissionalizam; doam sangue, merenda, livros, sopo; atendem suicidas s quatro horas da manh; do suporte aos desamparados; cuidam de filhos de mes que trabalham; ensinam esportes; combatem a violncia; promovem os direitos humanos e a cidadania; reabilitam vtimas de poliomelite; cuidam de cegos, surdos-mudos; enfim, fazem tudo. So publicados nmeros que vo desde 14.000 a 220.000 entidades existentes no Brasil, o que inclui escolas, associaes de bairro e clubes sociais. Nosso estudo sobre as entidades que participaram do Guia da Filantropia, revela que as 400 Maiores Entidades representaram, praticamente, 90% da atividade do setor em 2001. Fundos Comunitrios Community Chests so muito comuns nos Estados Unidos. Em vez de cada empresa doar para uma entidade, todas as empresas doam para um Fundo Comunitrio, sendo que os empresrios avaliam, estabelecem prioridades, e administram efetivamente a distribuio do dinheiro. Um dos poucos fundos existente no Brasil, com resultados comprovados, a FEAC, de Campinas. Entidades Sem Fins Lucrativos Infelizmente, muitas entidades sem fins lucrativos so, na realidade, lucrativas ou atendem os interesses dos prprios usurios. Um clube esportivo, por exemplo, sem fins lucrativos, mas beneficia somente os seus respectivos scios. Muitas escolas, universidades e hospitais eram no passado, sem fins lucrativos, somente no nome. Por isto, estes nmeros chegam a 220.000. O importante diferenciar uma associao de bairro ou um clube que ajuda os prprios associados de uma entidade beneficente, que ajuda os carentes do bairro.
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Apostilas Aprendizado Urbano ONGs Organizaes No Governamentais Nem toda entidade beneficente ajuda prestando servios a pessoas diretamente. Uma ONG que defenda os direitos da mulher, fazendo presso sobre nossos deputados, est ajudando indiretamente todas as mulheres. Nos Estados Unidos, esta categoria chamada tambm de Advocacy Groups, isto , organizaes que lutam por uma causa. L, como aqui, elas so muito poderosas politicamente. Empresas com Responsabilidade Social A Responsabilidade Social, no fundo, sempre do indivduo, nunca de uma empresa jurdica, nem de um Estado impessoal. Caso contrrio, as pessoas repassariam as suas responsabilidades s empresas e ao governo, ao invs de assumirem para si. Mesmo conscientes disso, vivem reclamando que os "outros" no resolvem os problemas sociais do Brasil. Porm, algumas empresas vo alm da sua verdadeira responsabilidade principal, que fazer produtos seguros, acessveis, produzidos sem danos ambientais, e de estimular seus funcionrios a serem mais responsveis. O Instituto Ethos - organizao sem fins lucrativos criado para promover a responsabilidade social nas empresas - foi um dos pioneiros nesta rea. Empresas Doadoras Uma pesquisa feita por ns revela que das 500 maiores empresas brasileiras, somente 100 so consideradas parceiras do terceiro setor. Das 250 empresas multinacionais que tm negcios no Brasil, somente 20 so admiradas. A maioria das empresas consideradas parceiras so pequenas e mdias e so relativamente desconhecidas pelo grande pblico. Elite Filantrpica Ao contrrio de Ted Turner, Bill Gates e dos 54 bilionrios que o Brasil possui, somente 2 so considerados bons parceiros do terceiro setor (Jorge Paulo Lehman e a famlia Ermrio de Moraes). A maioria dos doadores pessoas fsicas so da classe mdia. Esta tendncia continua na classe mais pobre. Quanto mais pobre, maior a porcentagem da renda doada como solidariedade. Pessoas Fsicas No mundo inteiro, as empresas contribuem somente com 10% da verba filantrpica global, enquanto as pessoas fsicas, notadamente da classe mdia, doam os 90% restantes. No Brasil, a nossa classe mdia doa, em mdia, 23 reais por ano, menos que 28% do total das doaes. As fundaes doam 40%, o governo repassa 26% e o resto vem de bingos beneficentes, leiles e eventos. Imprensa At 1995, a pouca cobertura que a Imprensa fazia sobre o terceiro setor era, normalmente, negativa. Com a descoberta de que a maioria das entidades sria e, portanto, faz bom trabalhos, este setor ganhou
Apostilas Aprendizado Urbano respeitabilidade. Com isso, quadruplicou a centimetragem de notcias sobre o terceiro setor. A misso agora transformar este novo interesse em cobertura constante.
Gesto Pblica Na maioria dos sites e dicionrios, o termo Gesto aparece como sinnimo de Administrao. No entanto, so usados na rea pblica, no oficialmente, para designarem mtodos diferentes. A palavra Administrao permanecer ligada idia da teoria clssica e suas funes: planejar, comandar, controlar, coordenar e organizar. Para quem no da rea de administrao: significa maior rigidez no ato de administrar. J o Gerir significaria a utilizao no Estado de mtodos tpicos das empresas. Em 1967, o decreto 200 iniciou, no Brasil, uma reforma Gerencial, que tentava trazer a lgica empresarial para o Estado, da a valorizao das empresas pblicas na poca, da suposta descentralizao e etc. A partir do final da dcada de 80 a Gesto passou a significar mtodos mais ortodoxos ligados ao neo-liberalismo e uma agenda internacional. Trata-se da diminuio do Estado, privatizaes e etc. essa corrente convencionou-se chamar de Nova Gesto. Mas no geral, Por exemplo: o estudo de mercados amplamente utilizado em empresas, mas recentemente incorporou-se estrutura da formulao de polticas, quando o agente pblico PESQUISA as demandas da populao, ou seja: o seu mercado. O mesmo acontece com tcnicas de Recursos Humanos, Relaes Pblicas, Indicadores de eficincia, etc. No se trata de uma diferenciao oficial ou explorada pela bibliografia, alis, so bem confusos os tericos e tradues, da a baguna. Perceba que para a burocracia empresarial a distino no faz muito sentido. Mas quando se fala em Marketing ou Recursos Humanos dentro do Estado (principalmente dentro dos crculos acadmicos) pode ser que, literalmente, saia briga. No mnimo, fasca. Por tanto, guarde bem: Gesto Pblica a aplicao de mtodos mais recentes na administrao estatal, mtodos que antes foram utilizados nas empresas A gesto pblica democrtica significa uma posio inicialmente ideolgica, posteriormente poltica e recentemente tcnica, que as condies do mundo moderno foram colocando gradativamente como uma exigncia para os novos gestores pblicos. O gerencialismo, isto , a adoo de prticas da gesto privada no mbito da gesto pblica, no suficiente para garantir um resultado significativamente diferente da gesto burocrtica exatamente porque no deixa de ser uma gesto burocrtica. Apesar de no ser um cliente, ou por ser mais que um cliente, o cidado tem papel de governar e ser governado, de consumidor e provedor. Se o cliente tem hoje alguma relevncia no marketing, mais ainda deve ter o cidado em relao s polticas pblicas, sua formulao, implementao e controle. Isto, alm de ser um direito, pode se converter em importante meio de relegitimao da burocracia pblica, reduzir custos de controle e at mesmo de execuo. Mas para que isto acontea necessrio que o Estado e seu brao operacional, a administrao pblica, promovam a participao do cidado, estimulando-o com recursos institucionais, formas de acesso informao, meios interativos e espaos para debates e decises.
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Apostilas Aprendizado Urbano No se trata de algo simples e fcil, como aparentemente alguns supem que seja. Exige a remoo de obstculos, uns criados e mantidos como forma de preservao de poder. Outros, sustentados por razoveis argumentos. Alm disto, h dificuldades de ambos os lados, seja dos gestores, seja dos cidados. Estas dificuldades precisaro ser enfrentadas, para que as formas criadas no se vejam questionadas pelo insucesso dos primeiros passos. Para contribuir com a remoo dos obstculos e enfrentamento das dificuldades j existe conhecimento acumulado, experincias e prticas bem sucedidas. H incentivos constitucionais e iniciativas de diferentes rgos pblicos as quais j se revelaram capazes de efetivamente incluir os agentes da sociedade civil no controle e na deciso. Esta dimenso tcnico-administrativa est satisfatoriamente formulada e disponvel. Portanto, o objetivo de desenvolver o controle social depende da ao pblica. Este papel da administrao pblica ser bem melhor assumido, uma vez os gestores pblicos convictos dos valores democrticos compreendam que este objetivo tambm faz parte de sua agenda de governo. Em outras palavras, a gesto pblica democrtica antes uma postura do governante, que, para torn-la efetiva e desenvolv-la cada vez mais, prepara-se, estimula o cidado a preparar-se e cria meios para ambas as coisas. Certamente que seu ponto de partida a compreenso de que as tcnicas de gesto, que agilizam os processos, sero mais eficientes e potencializadas com as tcnicas e os meios de participao, que democratizam o controle e o poder na administrao pblica. Marketing pblico O marketing pblico refere-se s aes do marketing governamental, ou seja, a lgica do mercado aplicada administrao pblica. Na atualidade, o marketing tem trabalhado com um enfoque mais global, descartando as vises simplistas e funcionais: o marketing mais do que sinnimo de promoo, de publicidade e de vendas, de personalidade, temas e partidos. Hoje o marketing reconhecido como um suporte tcnico de uma orientao ao mercado.
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