Administracin de Contratos?

Redactar un contrato es el paso 1; firmarlo es el paso 2; administrarlo es paso 3. Todos sabemos que un contrato se forma por clausulas y son estas las que detallan los acuerdos entre las partes. Ahora bien, en muchas ocasiones y sobre todo cuando el contrato tiene vigencia por un cierto tiempo (a diferencia de los contratos instantneos), las partes estn obligadas a llevar a cabo acciones o a satisfacer obligaciones durante la vigencia del contrato e incluso, a veces, despus de su terminacin. Aqu es donde el administrador del contrato toma relevancia. Qu es un administrador de contrato? Es la persona que est al pendiente de que los derechos y las obligaciones establecidas en el contrato se lleven a cabo de conformidad con lo acordado por las partes. Me ha tocado en varias ocasiones darme cuenta que el contrato es muy bien hecho, establece los derechos y obligaciones de cada parte y hasta los procedimientos pormenorizados para ejercer los derechos y cumplir con las obligaciones pero la falla viene despus de la firma del contrato ya que, muchas veces, el documento simplemente se archiva y nadie se preocupa por revisar los procedimientos establecidos, ni por reclamar los derechos que le correspondan, etc. Siempre he sostenido que un abogado es quien debe redactar los contratos (con el debido apoyo de las reas operativas de la empresa) pero quin lo debe administrar? Generalmente el abogado que redact el contrato no es quien lo administra en el da a da, ya que los abogados generalmente no estamos involucrados en las operaciones cotidianas de la empresa. Al respecto me refiero a la realizacin de pedidos, del registro de las cuentas por cobrar y por pagar, del pago y cobro de dichas cuentas, de la tramitacin de los seguros (cuando se requieran), de la formulacin de reportes de avances de obra/trabajo/servicios, de la realizacin de instalaciones y/o de servicios dentro o fuera de garanta, etc. Para todo lo anterior es que es importante designar a una persona (abogado o no) que se encargue y tenga como responsabilidad dar el seguimiento adecuado a que los derechos y las obligaciones establecidas en el contrato se cumplan. Incluso, el administrador del contrato es la persona que, en caso de incumplimiento de la contraparte, tendra la obligacin de avisar al abogado de la empresa para que, en conjunto, se tomen las decisiones pertinentes. Quien administra tus contratos? Consideras importante dicha administracin? Ahora, tambin es importante mencionar que la administracin de un contrato debe ir muy de la mano con el rea jurdica ya que, generalmente, lo que haga o deje de hacer el administrador del contrato afectar, legalmente, al contrato y, tal vez, a los derechos y/o acciones disponibles para las partes.

10. Administracin de contratos

Temas desarrollados en el captulo

Cmo lograr que los contratistas respeten las condiciones contractuales. Principios para la administracin de contratos. Seguimiento de la ejecucin del contrato. Observancia forzosa, prevencin de incumplimiento del contrato y medidas correctivas. Marco institucional para la administracin de contratos.

10.1 Introduccin
Despus de que un contrato ha sido cuidadosamente diseado y otorgado, se debe dar inicio a su ejecucin. La administracin de contratos abarca todas las relaciones que se instauran entre el gobierno y el contratista como consecuencia de la realizacin del contrato. En esta etapa, mediante la administracin del contrato, el gobierno intenta lograr tres objetivos principales. El primero es el cumplimiento. En los contratos de aprovechamiento, los bosques se ordenan de modo que los productos se originen en conformidad con las condiciones establecidas en los trminos del contrato. En los contratos de adquisicin, el gobierno debe asegurar que el trabajo o servicios necesarios se realicen puntualmente, eficazmente en funcin de los costos y segn el nivel cualitativo estipulado en las condiciones contractuales. El segundo objetivo de la administracin de contratos consiste en la identificacin precoz de problemas, de modo que se prevenga su intensificacin, se evite que causen daos irreversibles y, cuando proceda, se tomen las medidas correctivas oportunas. El objetivo final de la administracin de contratos es la proteccin de los intereses pblicos, especialmente mediante el mantenimiento y el aseguramiento de un sistema competitivo, adems de la transparencia en las decisiones gubernamentales. Este captulo trata de dos esferas de accin indispensables para la consecucin de los objetivos de la administracin de contratos: el seguimiento y la observancia, es decir, asegurar que se pongan en ejecucin los trminos del contrato. Comien za con un anlisis del seguimiento como medio de velar por el cumplimiento, la identificacin y resolucin anticipada de problemas. Sucesiva mente, se describe el seguimiento, esto es, la comparacin entre el desempeo y la expectativa, y se identifican los indicadores y metodologas principales. El segundo tema analizado es la observancia, es decir, la adopcin de medidas correctivas de ajuste con miras a que la ejecucin sea conforme a las expectativas o a los trminos del contracto en los casos en que se comprube una desviacin inaceptable. La observancia se define tambin como el acto de obligar a la parte que no ha cumplido con lo dispuesto a pagar el costo adicional que implica reemplazar la ejecucin prevista (Downes, T.A., 1995). El captulo termina con un anlisis de las instituciones y los mecanismos necesarios para llevar a cabo el seguimiento y velar por el cumplimiento.

10.2 Seguimiento e inspeccin aprovechamiento forestal

de

los

contratos

de

Si bien el seguimiento y la inspeccin de los contratos son treas bastante especficas y pueden no aplicarse a todos los contratos o circunstancias forestales, esta seccin ofrece un plan de trabajo que se puede adaptar o modificar al fin de ajustarse a la mayora de las situaciones forestales e institucionales. La primera etapa en el seguimiento y la inspeccin de la ordenacin forestal en los contratos de aprovechamiento es la presentacin regular de informes por parte de los contratistas. La inspeccin sobre el terreno de las actividades del contratista constituye una medida complementaria indispensable para asegurar el cumplimiento de los contratos de aprovechamiento forestal. En el contrato deberan definirse detalladamente los procedimientos de inspeccin, los criterios de cumplimiento, la frecuencia temporal, la logstica de la inspeccin y los procedimientos de notificacin. Sin embargo, la recopilacin regular y habitual de informacin acerca de las operaciones y de la ordenacin y explotacin forestales, tiene un costo. El organismo gubernamental responsable de la inspeccin y de velar por el cumplimiento del contrato tiene que disponer de suficiente personal dotado de competencia adecuada en la entera gama de actividades y variables de ordenacin de los recursos forestales que caracterizan los contratos de aprovechamiento. Ese organismo, adems, debe elaborar un protocolo y procedimientos a fin de enfrentar posibles incumplimientos del contrato. Es necesario encontrar modos para financiar y realizar el seguimiento de los contratos, incluidas las inspecciones en el terreno. Uno de stos podra ser destinar una parte de los derechos forestales recaudados a un fondo para la financiacin del seguimiento, la inspeccin y supervisin sobre el terreno de los contratos forestales. La divulgacin de los hallazgos y resultados de las actividades de control y su incorporacin en las modificaciones de las polticas y prcticas representan un componente importante del seguimiento y la presentacin de informes. De hecho, en el diseo de los procedimientos de seguimiento, es importante que los mecanismos de presentacin de informes estn concebidos con miras a asegurar que las enseanzas extradas de la experiencia se utilicen para modificar y mejorar las prcticas de ordenacin forestal, los procedimientos administrativos y operacionales de los contratos y perfeccionar los sistemas de seguimiento.

10.2.1 Observacin continuada de las variables forestales y ambientales

A continuacin se enumeran algunas de las variables ms trascendentes utilizadas en el seguimiento de los contratos de aprovechamiento forestal, las cuales se describen en la siguiente seccin. stas son:
inspeccin de la ordenacin de los recursos: cartografa e inventario forestal,

demarcacin de lmites, mantenimiento de lmites; ordenacin de bosques y medio ambiente: criterios e indicadores para la ordenacin forestal sostenible, preparacin del plan de explotacin maderera y marqueo de rboles, inspeccin de la explotacin forestal, inspeccin de la zona de corta despus de la explotacin forestal, inspeccin del medio ambiente y de las actividades de conservacin; ingeniera y caminos; otras variables controladas; aspectos culturales.

10.2.1.1 Inspeccin de la ordenacin de los recursos

Cartografa, e inventario forestal y ambiental El seguimiento de los recursos madereros comprende bsicamente cuatro componentes: inventario forestal (poblacin y biomasa existentes), crecimiento del bosque, extracciones forestales y salud del bosque. La proteccin contra incendios representa un quinto componente del seguimiento, que generalmente est relacionado con los recursos madereros, pero tambin es aplicable a otros recursos comerciales y no comerciales. Los mtodos de seguimiento relativos al inventario, las extracciones y el crecimiento del bosque se fundamentan en ciertas disciplinas como la biometra o medicin forestal y la estadstica. A este propsito, los lectores pueden consultar libros de texto de silvicultura relacionados con el diseo de inventarios madereros, las mediciones de rboles y trozas, y la medicin y pronstico del crecimiento y del rendimiento (vase tambin FAO 1980a; FAO 1980b; FAO 1981; FAO 1997). Respecto del diseo de programas de control de la salud forestal, los lectores deben consultar una bibliografa especfica desde el punto de vista regional, ya que los elementos patgenos forestales varan mucho segn los pases y bosques. La evaluacin de la exactitud de los inventarios forestales y ambientales es importante, pero no es una labor fcil ya que requiere controles sobre el terreno. La precisin de la cartografa forestal puede verificarse comparando zonas seleccionadas al azar, y controladas sobre el terreno, con los mapas. Es posible verificar el inventario forestal del mismo modo, mediante comprobaciones puntuales, volviendo a medir parcelas de muestra del inventario seleccionadas al azar, y controlando los tipos de bosque de los mapas del inventario con los hallados en el terreno. El inventario ambiental puede verificarse mediante una comparacin selectiva de los datos de este inventario con las condiciones del medio ambiente del terreno. Sin embargo, el control de la cartografa y de los inventarios forestal y ambiental puede resultar costoso y requerir mucho tiempo; adems, los organismos

gubernamentales pueden no disponer de la capacidad prctica para el control sobre el terreno de los mapas e inventarios. Aunque, tal vez el contratista no est aparentemente interesado en producir inventarios precisos de los recursos ambientales y forestales no madereros y no comerciales, debera resultarle de inters disponer de mapas e inventarios forestales exactos. Quiz para el gobierno es preferible concentrarse en el seguimiento de otros aspectos de la ordenacin forestal del contrato, como los planes de la distribucin de caminos, los planes de las actividades de explotacin forestal y las actividades silvcolas y de regeneracin. Demarcacin y mantenimiento de lmites La demarcacin de lmites es un paso inicial fundamental para la administracin de los contratos de aprovechamiento como prevencin de la invasin de las superficies forestales por el hombre y la agricultura. El cumplimiento de las actividades de marcado de lmites es una tarea que puede controlarse bastante fcilmente. Los lmites pueden comprobare mediante el uso combinado de la tecnologa del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) con vuelos a baja cuota de pequeos aviones. La demarcacin de lmites debera completarse y controlarse dentro del plazo especificado en el contrato y antes del inicio de las operaciones de explotacin. Es importante que las actividades del contrato de aprovechamiento forestal se mantengan dentro de los lmites definidos. El control del mantenimiento de los lmites es relativamente sencillo, ya que puede realizarse a travs de reconocimientos puntuales a intervalos predeterminados (quiz cada dos a cinco aos), o bien controles sobre el terreno de diferentes secciones de los lmites, o rpida y fcilmente mediante inspecciones areas que, de ser necesario, prosiguen sobre el terreno.

Recuadro 10.1: Bibliografa seleccionada acerca de criterios e indicadores

1. FAO. 2000. Criteria and indicators for sustainable forest management and implications for certification and trade in Africa. Comisin Forestal y de la Flora y Fauna Silvestres para frica, Lusaka, Zambia, 27-30 de marzo de 2000. 2. FAO/PNUMA. 2000. Practical guidelines for the assessment and measuring of criteria and indicators for sustainable forest management in dry-zone African countries.FAO, Roma. 3. FAO/ PNUMA. 2000. Practical guidelines for the implementation of criteria and indicators for sustainable forest management in the Near East Region. Oficina regional de la FAO para el Cercano Oriente. El Cairo; 2000 (en publicacin). 4. FAO. 1998. Directrices para la ordenacin de los bosques tropicales. 1 Produccin de madera. Estudio FAO: Montes N 135, Roma. 5. FAO. 1997. Integrating criteria and indicators for sustainable forest management in the national forest programmes. FAO, Roma. 6. FAO. 1996. Indicators of sustainable forest management at the national level and possibilities to assess them in the framework of national, regional and global forest inventories. Consulta de expertos sobre evaluacin de los recursos forestales mundiales 2000. Informe final y Consulta de expertos FAO sobre

evaluacin de los recursos forestales mundiales 2000. Documento de secretara. Kotka, Finlandia. 7. FAO/OIMT. 1995. Report of the expert consultation on the harmonization of criteria and indicators for sustainable forest management. FAO, Roma. 8. IUFRO/CATIE/FAO/CIFOR. 2000. Proceedings of the international conference on indicators for sustainable forest management in the neotropics. CATIE/Turrialba, Costa Rica; 9-12 de noviembre de 1999. 9. IUFRO/CIFOR/FAO. 1998. Proceedings of the international conference on indicators for sustainable forest management; Melbourne, Australia. 10.Wijewardana, D., Caswell, S. y Palmberg-Lerche, C. 1997. Criteria and indicators for sustainable forest management. Memoria especial del XI Congreso Forestal Mundial (Tema 37) 1997. Antalya, Turqua. 11.CIFOR. 1999. Criteria and indicators tool box series. Centro de Investigacin Forestal Internacional; Bogor, Indonesia. 12.Ministerio de Agricultura y Montes. 1996. Final report of the intergovernmental seminar on criteria and indicators for sustainable forest management (ISCI). Gobierno de Finlandia, Helsinki.

10.2.1.2 Planes de ordenacin forestal y ambiental

Criterios e indicadores para la ordenacin forestal sostenible Los planes de ordenacin forestal y ambiental pueden evaluarse en relacin con los requisitos y normas especificados en los reglamentos forestales y en el contrato de aprovechamiento, y en ese caso se tratara de evaluaciones de oficina o basadas en los documentos. Sin embargo, sin una comprobacin sobre el terreno, no habr ninguna garanta que los planes de ordenacin correspondan a las condiciones del bosque. En los ltimos aos, ha habido mucho inters y trabajo en el campo de la elaboracin de sistemas nacionales y unitarios de criterios e indicadores para la ordenacin forestal sostenible, algunos de los cuales incluyen directrices para el manejo forestal. Asimismo, se ha llevado a cabo una actividad importante en relacin con el desarrollo de sistemas de certificacin. Los criterios e indicadores, junto con los sistemas de certificacin, pueden desempear un papel importante en el seguimiento de la ordenacin de los recursos en el contexto de los contratos de aprovechamiento. Los gobiernos pueden decidir si adoptar uno de los sistemas existentes o desarrollar uno propio, y luego usarlo como norma en el seguimiento de los contratos forestales. Los criterios e indicadores representan un tema variable y en evolucin, por lo tanto no se analizan en estas pginas, en su lugar en el Recuadro 10.1, se ofrecen algunas de las referencias bibliogrficas ms importantes al respecto. Algunos ejemplos de sistemas de certificacin forestal son el sistema del Consejo de Manejo Forestal y los sistemas nacionales desarrollados en ciertos pases como el Brasil (CERFOR), Finlandia (Sistema de certificacin forestal finlands, FFCS), Indonesia (Ekolabel Indonesia, LEI), Malasia, y la Certificacin de Bosques de toda

Europa (PEFC). El sistema de certificacin forestal canadiense representa un ejemplo basado en la ordenacin del medio ambiente. Ejecucin del plan de explotacin maderera sobre el terreno y marqueo de los rboles La distribucin sobre el terreno de los cargaderos y las vas de arrastre y el marqueo de los rboles contribuyen a una tala eficaz, minimizan los daos de la extraccin y regeneran el bosque. La ejecucin sobre el terreno del plan de explotacin maderera, adems, puede reducir considerablemente los costos de extraccin. La inspeccin y aprobacin de la ejecucin del plan de explotacin maderera y del marqueo de rboles se llevan a cabo con mayor facilidad despus de la construccin de los caminos, pero antes del inicio de la extraccin, de modo que puedan aportarse correcciones y cambios. El control sobre el terreno de la ejecucin del plan de explotacin y del marqueo de los rboles constituyen factores clave para el seguimiento del desempeo del contratista y para asegurar una ordenacin forestal sostenible. Inspecciones del aprovechamiento de los recursos Las actividades de aprovechamiento de los recursos representan un componente bsico que hay que controlar a causa del posible impacto de la explotacin en el crecimiento del bosque, el dao de la masa residual y la regeneracin, y los daos ambientales potenciales originados por las malas prcticas de extraccin y la construccin de caminos. La inspeccin de las actividades de aprovechamiento comprende visitas al campo y a las oficinas de parte del personal encargado, para las cuales revisten particular importancia las capacidades prcticas de inspeccin. De hecho, el personal debe disponer de capacitacin y experiencia prctica en relacin con los mtodos de explotacin y conocer los procedimientos que se deben seguir en caso se determinen violaciones del contrato. Cuando los derechos forestales se basan en la cantidad de madera cosechada, el control de los procedimientos de medicin de las maderas es de fundamental importancia, puesto que los sistemas de medicin estn propensos al abuso y el personal puede ser vulnerable al soborno y la corrupcin. En efecto, es posible que estn en juego cantidades considerables de dinero y que los incentivos para el abuso sean fuertes. Slo en ciertas ocasiones el organismo pblico encargado de los contratos de aprovechamiento forestal lleva a cabo la medicin de la madera. En estos casos, el personal del gobierno debe estar adecuadamente capacitado y provisto del equipo apropiado para medir la madera cuando se tala y sin demora. Asimismo, debe estar bien remunerado, de modo que no sea vulnerable al soborno por los contratistas. Sin embargo, la mayora de los organismos forestales no dispone del personal y el presupuesto para financiar, equipar y dotar de personal en modo adecuado las operaciones de medicin de madera; por eso, dicha actividad se deja en manos de los

titulares de los contratos de aprovechamiento forestal. No obstante, inclusive en tal circunstancia, ser necesario inspeccionar los procedimientos de medicin de la madera y realizar una auditora de los registros del contratista, a fin de verificar la exactitud de las medidas, los volmenes, las especies, etc. Estos controles pueden llevarse a cabo por el personal del organismo forestal, o por una organizacin independiente o compaa privada contratadas a dicho fin. En caso de que las inspecciones y las auditoras las realice el organismo forestal pblico, ste no debe ser necesariamente de grandes dimensiones; pero s debe disponer del personal suficiente y estar equipado y provisto de transporte y capacidad prctica. Si la medicin de la madera se realiza mediante la contratacin de un organismo independiente o una compaa privada, el contrato y los trminos contractuales tendrn que redactarse cuidadosamente a fin de proporcionar incentivos apropiados para su realizacin y asegurarse que el contratista encargado de la medicin acte independientemente y no sea vulnerable a la influencia de los titulares del contrato de aprovechamiento. Igualmente ser necesario realizar una auditora del desempeo de la organizacin o compaa contratada a travs de controles al azar en el campo o de sus registros. Existen varios sistemas de medicin de la madera, aptos para distintas situaciones, cada uno con sus requisitos tcnicos y de personal, ventajas y desventajas. A continuacin se describen cuatro de los sistemas ms comunes, con breves comentarios acerca de sus ventajas, desventajas y aplicabilidad:
Cubicacin de rboles en pie: el volumen de la madera cortada se estima

mediante la medicin de los rboles, ya que stos se marcan para la tala en la zona destinada a la explotacin. Los pagos se basan en el volumen estimado de la madera en pie, a menudo en forma de una suma global. Los requisitos de personal para las inspecciones son menores, dado que frecuentemente esas mediciones tambin son necesarias a los fines de la ordenacin forestal. La inspeccin de las zonas de explotacin es fundamental para asegurar que se extraigan (conteo de tocones) solamente los rboles designados (marcados) para la corta y que sta se limite a la zona de tala aprobada. Cubicacin de rboles enteros: los volmenes madereros se calculan mediante la medicin de las trozas completas a la orilla del camino o en los cargaderos. Slo son necesarios el dimetro del raigal y las medidas de longitud. Los pagos se basan en el volumen estimado de la troza. Las inspecciones comprenden la cubicacin de comprobacin al azar de lotes de muestra a la orilla del camino, o ms tarde de rboles enteros numerados, y el control del nmero de rboles registrados para asegurarse que todos stos han sido medidos y registrados. Cubicacin de trozas: las trozas se cubican individualmente despus de que los rboles han sido cortados y trozados. sta puede llevarse a cabo en el bosque, en la orilla del camino, en los puntos de carga, en la ribera, en los camiones en puntos estratgicos, en los patios de concentracin, en el depsito de la serrera o en los puntos de exportacin. Los requisitos de personal para la inspeccin son relativamente elevados. El personal encargado de la cubicacin, o de la cubicacin de comprobacin, debe

encontrarse en el lugar y en el momento en que se realiza la explotacin forestal. La inspeccin consiste en controlar la exactitud de la medicin de las trozas y del registro de los troncos talados y extirpados (es decir, que se cuentan todas las trozas). La cubicacin de trozas es ms exacta que la cubicacin de rboles, siempre que sta se haga calculando todas las trozas cortadas. Cubicacin del peso: las trozas se cubican segn el peso. Los rollos se pesan por la carga del camin o de la barcaza. Se registran las cargas y los pesos, y las cargas se numeran y etiquetan a fines del control e inspeccin complementaria. El pago se basa en el peso, o ste se convierte en volmenes de trozas que se basan en las medidas de los rollos de las cargas de muestra. Es posible realizar la cubicacin del peso en puntos de cruce en las rutas de los camiones, en los patios de concentracin, en los cargaderos de las riberas o en los depsitos de las serreras. Los requisitos de personal para las inspecciones son menores que para la cubicacin de trozas, dado que sta se realiza en menos puntos y en lugares ms centrales y no se miden las trozas individualmente. La inspeccin implica asegurar la exactitud de la medicin y del registro de los pesos y la inclusin de todas las cargas. La cubicacin del peso es menos precisa que la cubicacin de trozas. Las inspecciones del aprovechamiento de los recursos abarcan una serie de otros aspectos, que dependen de la naturaleza del bosque, los recursos explotados y los mtodos de aprovechamiento adoptados. Algunos de esos aspectos se enumeran a continuacin:
que se respeten las leyes, reglamentos y trminos contractuales relacionados

con la notificacin pblica del diseo de la actividad de aprovechamiento y la participacin en el proceso; que la explotacin se lleve a cabo slo en los perodos estipulados en el contrato; que el aprovechamiento se limite a la zona designada en el contrato; que la extraccin se limite a los rboles designados para la corta; que la distribucin de los caminos, los cargaderos y las vas de arrastre y el funcionamiento del equipo sean conforme al diseo, las condiciones y los mtodos especificados en el contrato; que se reduzcan al mnimo los daos a los rboles residuales y a los suelos; que se respeten las condiciones de las zonas protegidas o zonas de ordenacin especial (reas ribereas, hbitat crtico, etc.); que se observen las disposiciones relativas al cuidado de los lugares u objetos culturales o arqueolgicos; que se respeten las condiciones para evitar la contaminacin de los suelos, el aire y las aguas mediante sustancias qumicas txicas o peligrosas, incluidos los lubricantes; que se desactiven las zonas de aprovechamiento y se rehabiliten como especificado en el contrato.

Las inspecciones pueden ser planificadas (programadas) o al azar (visitas sorpresa), para demostrar a los contratistas que las actividades estarn sometidas a control y se espera su cumplimiento. Las inspecciones en el campo debe ran incluir controles de

los puntos clave antes, durante y despus de la explotacin. Algunos puntos de inspeccin pueden controlarse a un costo ms bajo mediante el uso de aviones o de la teledeteccin; otros, en cambio, requerirn inspecciones sobre el terreno. Inspeccin de la zona de corta despus de la explotacin forestal La zona de corta debera inspeccionarse sobre el terreno despus de la explotacin a fin de asegurar que el aprovechamiento se realiz en conformidad con el plan silvicultural, de acuerdo con los requisitos ambientales, con el menor dao a la masa residual y que slo se cortaron los rboles marcados, no se dejaron trozas o rboles talados y se extrajeron los rboles que deban talarse. Este es otro paso importante con miras a garantizar la ordenacin sostenible del bosque. Cuando el organismo gubernamental no posee la capacidad prctica para las inspecciones sobre el terreno, estos controles posteriores a la explotacin pueden ejecutarse mediante un contrato de adquisicin separado. Inspecciones del medio ambiente y de la conservacin Las inspecciones del medio ambiente cubren una amplia variedad de efectos, que en gran parte son especficos del pas o de la superficie forestal en cuestin. Controlar el cumplimiento de las leyes de proteccin ambiental, reglamentos, proteccin de la biodiversidad, conservacin y trminos contractuales implica visitas a las oficinas y al lugar. Del mismo modo que en los otros mbitos de la inspeccin, los controles ambientales requieren personal con competencia adecuada. En algunos casos, puede ser el mismo personal encargado de otros aspectos del manejo de los recursos o de las inspecciones ambientales. Otras veces, sern necesarios especialistas en materia de conservacin (bilogos especializados en vida silvestre, botnicos, zologos). Como alternativa, a este fin tambin es posible contratar empresas de consultora, organizaciones no gubernamentales o comunidades. En los contratos de aprovechamiento de los recursos, los problemas tpicos relativos a la conservacin y proteccin de la diversidad biolgica abarcan:
el dao fsico a las comunidades de plantas o animales o a hbitat crticos; la perturbacin de animales o alteracin de su comportamiento habitual (por

ejemplo, ruido excesivo); la caza y pesca ilegales, y el robo de plantas o animales.

10.2.1.3 Ingeniera, y planificacin y construccin de caminos

Inspecciones de ingeniera Los trabajos de ingeniera comprenden los caminos, puentes y una variedad de otras construcciones. Una lista de trabajos que pueden requerir aprobacin e inspeccin comprende:
caminos y cargaderos;

 puentes,

alcantarillas ms importantes otros cruces de agua; cargaderos ribereos y muelles; lugares de almacenamiento (patios concentracin o campos para clasificacin de recursos); canales u otras vas navegables; obras de dragado; puertos; campamentos; edificios e instalaciones mantenimiento; otros edificios; pistas de aterrizaje; lneas de conduccin elctrica y tuberas; centrales para la generacin de energa.

de la

de

Probablemente los caminos (y cargaderos) y los puentes (y otros cruces de agua), junto con los campamentos y las instalaciones de mantenimiento, representan las obras ms importantes que hay que inspeccionar. De hecho, son las que tienen mayor probabilidad de causar daos al medio ambiente, erosin y contaminacin de los arroyos por lo que, su control resulta imprescindible. Los planes viarios y los planes para la ubicacin de los puentes y cruces de agua, y de los campamentos e instalaciones de mantenimiento deben examinarse, en primer lugar, en la oficina y antes de la construccin, de modo que puedan modificarse las ubicaciones para evitar posibles problemas ambientales, de erosin o contaminacin. Sucesiva mente, deben verificarse sobre el terreno para confirmar la correcta ubicacin y realizar cualquier cambio antes del inicio de la explotacin forestal. Planificacin y construccin de caminos Los sistemas viarios bien diseados y una correcta construccin de caminos pueden reducir la erosin del suelo y el dao de los arroyos, minimizar los efectos ambientales de la explotacin forestal y, adems, reducir los costos de la extraccin maderera y de transporte de las trozas. Los ahorros en los costos de la explotacin forestal y en los costos de transporte de las trozas debera proporcionar a los titulares de los contratos de aprovechamiento un incentivo para realizar eficientemente la planificacin y la construccin de caminos. Sin embargo, en la prctica, al disponer de un horizonte de tiempo muy limitado, frecuentemente los contratistas no destinan esfuerzos suficientes a estas tareas. Los resultados son su distribucin equivocada, el transporte costoso de las trozas y el dao ambiental debido a la mala ubicacin de los caminos. El seguimiento de la planificacin de los caminos puede realizarse bastante fcilmente mediante la evaluacin de los planes viarios y los mapas de acompaamiento a fin de asegurar que se satisfagan las adecuadas normas viarias, los caminos estn ubicados lejos de los arroyos, y que los cruces de agua, alcantarillas y acequias respeten las normas ambientales y reduzcan al mnimo los efectos sobre el medio ambiente.

Con controles sobre el terreno se puede verificar rpidamente la exactitud de los planes y mapas. La ubicacin y construccin de los caminos pueden controlarse en el lugar, poco despus de la construccin y antes del inicio de la explotacin. Este seguimiento debera asegurar que la distribucin de los caminos se ajuste a la configuracin del plan viario y los mapas, de modo que cualquier problema se solucione por adelantado a la extraccin. La inspeccin posterior a la construccin de caminos es sencilla, ya que el acceso estar facilitado. A fin de una mayor eficiencia pueden aunarse la inspeccin de caminos, la inspeccin sobre el terreno del plan de explotacin y la inspeccin del marqueo de rboles. Es fundamental que estas actividades se realicen y aprueben antes de la explotacin forestal.
10.2.1.4 Otros criterios de seguimiento e inspeccin

Inspecciones financieras En general, los organismos gubernamentales responsables de la gestin y el supervisin de los contratos de aprovechamiento de recursos cuentan con servicios de contabilidad o financieros o los comparten con otras organizaciones pblicas. El departamento de contabilidad o de servicios financieros se encarga de velar por el pago de las fianzas de cumplimiento, depsitos, derechos forestales y otros pagos inherentes a los contratos de aprovechamiento de recursos. Este departamento se ocupa de la notificacin del vencimiento de los pagos (facturacin) a los titulares de los contratos, la evaluacin de los pagos atrasados y recargos de intereses, el envo de notificaciones y la adopcin de cualquier medida complementaria que se necesite. Asimismo, debe comprender los contratos individuales, y adoptar el procedimiento oportuno si el titular del contrato no remite los pagos, lo cual comporta el suministro de documentacin al departamento de servicios jurdicos para llevar a cabo la accin coercitiva y de recaudacin. En los casos en que los pagos relativos a los contratos de aprovechamiento se basen en el uso y extraccin de los recursos, el departamento de servicios financieros debe estar en contacto con los empleados del organismo forestal responsables de la medicin y el registro del uso de los recursos. Tal vez sea necesaria una auditora independiente con la finalidad de asegurar su exactitud y responsabilidad. Inspecciones de las inversiones Controlar si el contrato cumple las disposiciones relacionadas con las inversiones implica investigaciones en las oficinas y sobre el terreno. A este propsito, se requieren conocimientos especializados en mbitos especficos; por ejemplo, en el caso de que un contratista est comprometido en la construccin y funcionamiento de un aserradero, ser necesario un asesoramiento en la materia para comprobar que las instalaciones estn construidas, equipadas y funcionen en modo adecuado para respetar el contrato. Cuando el contrato requiera la elaboracin y realizacin de programas de capacitacin del empleo, ser preciso disponer de competencia en materia de programas de capacitacin a fin verificar el respeto de las disposiciones contractuales. En los casos en que se requieran inversiones monetarias, tambin puede necesitarse una auditora de los registros financieros. Es posible que los

gobiernos consideren ms fcil y econmico estipular un contrato para los servicios de comprobacin de las inversiones, ya que puede ser ms eficaz en funcin de los costos y tiene la ventaja adicional de ofrecer una evaluacin independiente y evitar desacuerdos con el contratista sobre la naturaleza, calidad o nivel de las inversiones. Recursos forestales no madereros En muchos pases los recursos no madereros representan una fuente de ingresos y bienes de subsistencia y abarcan una enorme variedad de productos que van desde la lea y el carbn vegetal, resinas, plantas medicinales, alimentos forestales y vida silvestre, hasta la recreacin y el turismo ecolgico. Es posible diferenciar dos tipos de recursos forestales no madereros que afectan al diseo de los sistemas de seguimiento. El primero corresponde a los recursos que se consumen con el uso, a travs de cualquier tipo de recoleccin. stos incluyen organismos vivos o sus partes (lea, alimentos del bosque, frutas, plantas medicinales, etc.) que poseen valor de mercado o de subsistencia. En el campo de la botnica se han desarrollado mtodos anlogos a los descritos para los recursos madereros para otras especies de plantas comerciales cuya aplicacin ha sido estudiada por la economa botnica (Peters, 1994; Panayotou y Ashton, 1992; y Hall y Bawa, 1993). En los libros de texto que tratan de la ordenacin de la fauna y flora silvestres se analizan extensamente el seguimiento de las poblaciones de animales. El otro tipo fundamental de recursos no madereros corresponde a los usos no consumibles, como la recreacin forestal que incluye el ecoturismo, excursionismo, cmping en zonas deshabitadas, as como la fotografa, el paisaje y la belleza natural de la vida silvestre. Puesto que estos usos no son consumibles, hay menos peligro de daos ambientales asociados con ellos. No obstante, las poblaciones de plantas y animales que contribuyen a dar valor a las actividades como la recreacin forestal, el ecoturismo y la fotografa de la vida silvestre, pueden estar amenazadas por otras fuerzas. A continuacin se analiza el tema del seguimiento de este tipo de recursos. La vigilancia de los recursos recreativos exige que se controlen directamente la calidad de las experiencias de los turistas, as como cualquier cambio poco aconsejable, o deseable, percibido. En el captulo anterior, en la seccin dedicada a la evaluacin de los valores forestales no madereros, se han analizado las metodologas correspondientes. Recursos forestales no comercializados Los recursos no comercializados comprenden todos los recursos forestales que normalmente no se venden en los mercados y por lo tanto no tienen precio. Dichos recursos poseen valor, pero su valoracin es difcil. La gran mayora de los organismos vivos de los bosques, as como muchas de las especies de rboles en los bosques tropicales, no tienen un uso comercial. Esos recursos constituyen la mayor parte de la biodiversidad presente en los bosques. Los recursos forestales no comercializados merecen una atencin especial y distinta de los recursos comerciales por dos razones. Ante todo, los ecosistemas forestales comprenden una red de enlaces entre los elementos biolgicos y fsicos, por eso la

salud y el bienestar de los recursos comerciales puede depender de los componentes no comercializados. Ello significa que el aprovechamiento sostenible de los recursos comerciales requiere una ordenacin sostenible de los no comerciales. Precisamente debido a la falta de conocimientos relacionados con estos ltimos recursos, es necesario prestarles mayor atencin. Recursos biolgicos no comerciales El mayor reto en el diseo de sistemas de vigilancia para los recursos biolgicos no comerciales y la biodiversidad forestal es la gran variedad y diversidad de esos recursos y el nmero de especies involucradas. La prctica comn en el seguimiento de la biodiversidad es centrarse en distintas especies bsicas que actan como indicadores de la salud de todo el ecosistema. Adems, para controlar los cambios en la biodiversidad se utiliza la medicin de la variedad de las especies vegetales, incluida su abundancia y regularidad. Ashton (1996) ofrece un buen anlisis de los problemas inherentes a la aplicacin de los conocimientos cientficos sobre la funcin y la diversidad de los ecosistemas en mtodos operacionales para la vigilancia. Inspecciones de los aspectos culturales Las inspecciones para velar por la observancia de las leyes, reglamentos y condiciones contractuales relacionadas con la conservacin de los lugares de inters cultural, el patrimonio y los derechos de uso tradicionales de las comunidades indgenas y forestales pueden ser realizadas por el organismo de control o mediante un contrato aparte. En algunos casos el personal ser el mismo involucrado en otros aspectos de las inspecciones; en otros, sern necesarios especialistas en disciplinas culturales (socilogos, antroplogos). En los contratos de aprovechamiento de los recursos algunas de las cuestiones relativas a la proteccin cultural son:
proteccin de lugares importantes desde el punto de vista arqueolgico y

cultural, como cementerios, ruinas, terrenos sagrados y ceremoniales;

proteccin de los derechos de los usos tradicionales de los productos

forestales, derechos de caza, pesca y recoleccin;

proteccin de las aldeas contra la alteracin o intrusin causada por las

actividades de los contratistas o subcontratistas o por sus empleados. Seguimiento social y econmico El seguimiento de los componentes socioeconmicos se centra en los aspectos distributivos de las operaciones del contrato y sus efectos en la calidad de vida de los grupos afectados. La calidad de vida guarda relacin con la condicin econmica, ingresos y riqueza, y con la estabilidad de la situacin de salud, educacin y cultura. Sin embargo, frecuentemente es difcil especificar, cuantificar y evaluar los criterios e indicadores para la medicin de los componentes sociales y econmicos (Binkley, 1996; Sikod, 1996; Colfer, 1996; Merino 1996). El seguimiento de los efectos humanos y culturales se aplica ms especficamente a los segmentos individuales de la sociedad, a menudo a nivel comunitario. Es

responsabilidad de los gobiernos asegurar que el desarrollo de los recursos no origine efectos indeseables para las comunidades o la poblacin indgena, que todos los efectos negativos se mitiguen o compensen, y que los contratos de aprovechamiento forestal se estipulen a fin de generar beneficios para esas comunidades o grupos. En algunos casos, los contratos de aprovechamiento o de adquisicin pueden contener disposiciones para el empleo y la capacitacin de los residentes locales, con inclusin de los grupos indgenas. Por tanto, ser necesario controlar esos elementos del contrato.

10.3 Seguimiento e inspeccin de los contratos de adquisicin

Los contratos de adquisicin pueden estipularse para el suministro de una gran variedad de bienes y servicios: fotografa area, levantamiento de cartografa, inventarios forestales, planificacin de la ordenacin forestal, inspeccin de los planes de explotacin, distribucin y construccin de caminos, actividades silviculturales, medicin de trozas, plantacin de rboles, estudios sobre el medio ambiente, proteccin contra incendios, vigilancia de la calidad de las aguas y del medio ambiente, estudios sobre la vida silvestre, etc. Por consiguiente, es difcil detallar los procedimientos de seguimiento, cmo ste debera realizarse y cules aspectos deberan seguirse. Todo ello tendr que definirse para cada tipo de contrato de adquisicin.

10.4 Observancia de los contratos

Existen varias cuestiones importantes en el diseo y funcionamiento de un sistema exitoso de cumplimiento y de aplicacin de la ley en relacin con los contratos forestales. Este ltimo aspecto implica una serie de componentes (grupos legislativos, instrumentos jurdicos, organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y tribunales) que actan independientemente, o se administran de modo autnomo pero que, no obstante, deben funcionar juntos para ser eficaces. Asimismo, existe una amplia gama de responsabilidadesrelativas a la aplicacin de las leyes conexas con la administracin y ordenacin de las tierras forestales pblicas y los contratos de aprovechamiento de recursos, que no se limitan simplemente a velar por el cumplimiento del contrato. Otro problema fundamental y que representa un desafo es el control del soborno y la corrupcin. A continuacin, se analizan cada una de estas cuestiones.

10.4.1 Componentes principales de los sistemas de aplicacin de la ley

Los sistemas de aplicacin de la ley comprenden cuatro componentes principales (Donoghue y Paananeu, 1984):

rganos y grupos legislativos; instrumentos jurdicos; organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley; tribunales.

Los rganos y grupos legislativos, que va ran de un pas al otro segn el sistema poltico, promulgan y enmiendan leyes que legitiman los poderes de coercin. El cumplimiento y la eficacia de la aplicacin de la ley dependen de forma crucial de las condiciones y claridad de la legislacin, as como de la fuerza y transparencia de los mandamientos incluidos en esas leyes. Los rganos legislativos tambin aprueban las normas que autorizan a los funcionarios gubernamentales, que no han sido elegidos, a establecer reglamentos, procesos coercitivos y a estipular contratos. Tanto los reglamentos como los contratos contienen clusulas o disposiciones que deben aplicarse y especifican penas. Los instrumentos jurdicos varan de pas a pas, pero comprenden leyes, decretos (presidenciales, ministeriales, federales, estatales, provinciales, o municipales), decretos leyes y ordenanzas municipales de los gobiernos locales, reglamentos y contratos gubernamentales. Estos distintos instrumentos jurdicos definen quin posee los poderes de coercin y cules son sus instrumentos jurdicos. Asimismo, establecen la base legal para las sanciones o cargos y las disposiciones penales fundamentales para el sistema de aplicacin de la ley. Los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley comprenden a las organizaciones y personas facultadas para ejecutar los distintos instrumentos jurdicos. Dada la extensa distribucin geogrfica de los bosques pblicos, el tipo y la naturaleza potencialmente distinta de los contratos de aprovechamiento de recursos, en la aplicacin de la ley pueden estar involucradas una variedad de organizaciones y personas, como la polica (local, estatal o provincial, federal), cuerpo militar, funcionarios forestales federales y estatales o provinciales, guardabosques, compaas de seguridad independientes del sector privado, organizaciones comunitarias u organizaciones no gubernamentales. Estas personas u organizaciones representan la primera lnea del sistema de aplicacin de la ley; por consiguiente, el mandato atribuido a estos organismos, su capacidad (financiacin, conocimientos tcnicos y experiencia del personal, diseo orgnico) y el modo en que interactan (estructuras y mecanismos institucionales) son un factor determinante para el xito de este sistema. Los tribunales (jueces, fiscales, empleados, alguaciles y personal administrativo) constituyen el cuarto componente del sistema. La aplicacin satisfactoria de la ley depende del compromiso del sistema judicial, principalmente de los jueces y fiscales, a sancionar duramente los delincuentes acusados y a condenarlos conforme a los delitos y las disposiciones penales de la legislacin. La eficacia del sistema de aplicacin de la ley depende de la coordinacin del trabajo de los cuatro componentes. A fin de coordinar la continuidad de las actividades destinadas a hacer cumplir la ley y planificar las polticas y procedimientos en materia de observancia, se precisan mecanismos de comunicacin, especialmente entre los primeros tres componentes del sistema.

10.4.2 Responsabilidades en materia de observancia

La ejecucin de la ley puede abarcar uno o ms tipos de derecho: penal, civil, administrativo y contractual. El derecho penal se aplica a los delitos contra el Estado o la sociedad. Las definiciones de delito penal varan de pas a pas, pero el incendio premeditado (la ignicin deliberada de incendios) y el robo (de madera u otra propiedad) son dos ejemplos comunes a la mayora de los pases. El derecho civil se aplica a los delitos cometidos por una persona o parte contra otra. El derecho administrativo, en cambio, concierne a la administracin de leyes, por ejemplo las relacionadas con la ordenacin de las superficies forestales pblicas u otros recursos naturales. El derecho contractual est relacionado con los contratos que se estipulan entre dos partes (personas fsicas, compaas o contratos con el gobierno), por ejemplo los contratos de aprovechamiento forestal o para el suministro de bienes y servicios a los fines de la ordenacin forestal. Desde el punto de vista tcnico, el incumplimiento de un contrato constituye una infraccin civil (es decir, un delito cometido por una persona o parte contra otra); sin embargo, a menudo en los pases hay cdigos normativos que subdividen las principales clases de delito y, generalmente, el derecho contractual es uno de stos. Estas cuatro dimensiones jurdicas constituyen un importante desafo en el diseo de sistemas de aplicacin de la ley. Algunas cuestiones como el conocimiento de cada jurisprudencia, capacitacin, mtodos prcticos, procedimientos de investigacin y detencin, seguridad personal, recoleccin y preparacin de pruebas, y demostracin de inocencia, varan considerablemente entre las distintas clases de delito.

10.4.3 Soborno y corrupcin

El soborno y la corrupcin pueden adquirir una gran variedad de formas, comprender distintos tipos y grados de delitos y afectar a los cuatro tipos de derecho y a la aplicacin de la ley. El soborno y la corrupcin son comunes en una forma u otra en casi todos los pases, y en todos los sectores de la economa y la sociedad. Sin embargo, por una serie de razones, plantean desafos especiales para el sector forestal y la ordenacin de los montes pblicos. La gran extensin de los bosques, que dificulta la supervisin y el control, los retos y costos de la supervisin y la escasa prioridad que los gobiernos generalmente atribuyen al sector forestal originan ciertas condiciones que tienden a promover el cohecho, el soborno y la corrupcin. La corrupcin acarrea una variedad de costos difciles de medir para la sociedad. Klitgaard (1988) ha realizado una clasificacin de estos costos, que se presenta en forma resumida en el Cuadro 10.1. En la concepcin de sistemas de aplicacin de la ley es necesario identificar e incorporar en todos los niveles mecanismos que se ocupen de la corrupcin. Klitgaard (1988) identifica las dos partes que caracterizan todo episodio de corrupcin: el agente y el cliente. stos debe ran ser el objetivo de los sistemas de aplicacin de

la ley. Con la finalidad de favorecer el control de la corrupcin, Klitgaard sugiere cinco medidas concretas:
seleccionar a los agentes, empleados, por su incorruptibilidad as como por su

competencia tcnica; modificar las recompensas y los castigos para el agente y el cliente; aumentar la probabilidad de detectar y castigar los episodios de corrupcin; modificar el sistema administrativo de la organizacin a fin de limitar la discrecionalidad del agente; cambiar la actitud del agente respecto de la corrupcin.

Es imposible eliminar completamente la corrupcin, sin embargo, es posible controlarla y limitarla. En muchos casos, se pueden estimar los costos directos relacionados con la actividad de corrupcin, como los ingresos que el gobierno pierde debido a la explotacin forestal ilegal, la notificacin inexacta de los volmenes talados, la mala clasificacin de las especies, etc. Asimismo, debera ser posible calcular los costos de los distintos niveles de control y la magnitud de los ingresos recuperados asociada con stos y, sobre la base de tales clculos, elegir el nivel de control ms eficaz. Por ltimo, es imprescindible que las medidas anticorrupcin se defiendan en el ms alto nivel de gobierno. En efecto, es necesario un compromiso poltico para abordar la corrupcin para que las medidas destinadas a hacer cumplir la ley tengan xito. Sin un verdadero compromiso de los niveles gubernamentales ms altos cualquier mecanismo coercitivo que se intente con toda probabilidad fracasar.

Cuadro 10.1: Los costos de la corrupcin (segn Klitgaard, 1988)

Costos relacionados con la eficacia Costos inherentes a la distribucin Costos de incentivos
Desperdicia los recursos.Distorsiona el uso asignado a los recursos.Origina inmoralidad pblica.Distorsiona las polticas econmicas y forestales. Redistribuye recursos a los ricos y poderosos, a los que tienen poder militar o policial o a quienes establecen los monopolios. Desva las energas de los funcionarios y ciudadanos hacia la bsqueda socialmente improductiva de las rentas originadas por la corrupcin.Crea riesgos, produce medidas preventivas improductivas, aleja las inversiones de las zonas de elevada corrupcin. Crea alienacin y cinismo en la poblacin.Origina inestabilidad poltica.

Costos polticos

10.5 El diseo de los sistemas de aplicacin de la ley

En la seccin 10.4.1 se identificaron cuatro componentes fundamentales de los sistemas de aplicacin de la ley: los rganos legislativos, los instrumentos jurdicos, los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y los tribunales. Esta seccin se centra en el diseo y funcionamiento de los organismos responsables del cumplimiento de la ley poniendo nfasis en la prevencin y en la poltica en materia de observancia. Sucesivamente el anlisis se concentra en la creacin de estructuras institucionales encargadas de la observancia y en un examen de las organizaciones que suelen participar en esta tarea.

10.5.1 Prevencin
Los programas de prevencin comprenden dos tipos de actividad: educacin y capacitacin, e inspeccin (Donoghue y Paananeu, 1984). Los programas de educacin estn concebidos para mejorar el cumplimiento informando al pblico acerca de las leyes y reglamentos y las sanciones inherentes a los casos de incumplimiento. Al explicar los objetivos de las leyes y reglamentos, los organismos encargados del cumplimiento de la ley pueden fomentar el apoyo y la cooperacin pblicas, mejorar el cumplimiento y obtener cooperacin por lo que respecta a la observancia. Las sanciones representan elementos disuasivos solamente si los posibles delincuentes son conscientes de las consecuencias que implica el arresto y los riesgos de detencin tienen mayor peso que los beneficios potenciales del comportamiento ilcito. Los programas de capacitacin se centran ms en agrupaciones, como compaas forestales, contratistas, subcontratitas, trabajadores forestales o comunidades locales, para explicar y demostrar los modos de mejorar el cumplimiento o desarrollar conocimientos tcnicos que pueden servir a los fines de la inspeccin y deteccin. Muchas organizaciones han utilizado programas de educacin y capacitacin con miras a mejorar la observancia y el cumplimiento. La Comisin de Planificacin y Zonificacin del estado del Maine en los EE.UU. utiliz la educacin y capacitacin del personal encargado de usar el equipo de extraccin forestal para promover el cumplimiento de los nuevos reglamentos de explotacin maderera (Pidot, 1982). En Canad, el Servicio Forestal de Columbia Britnica cuenta con un programa de capacitacin silvicultural para que los forestales practicantes velen por el cumplimiento de la Ley sobre el cdigo de prcticas forestales (Forest Practices Code Act) y los reglamentos forestales de la provincia. Tambin el Servicio Forestal sueco utiliz programas de educacin con el objetivo de promover el cumplimiento de los reglamentos que se aplican a todas las actividades forestales (Eckerberg, 1986; 1988). Sangal (1984) seala que en la India se han utilizado programas de educacin a fin de instruir a los agricultores locales sobre los daos asociados con el empleo del fuego en las cercanas de los bosques, junto con programas de capacitacin finalizados a aumentar la capacidad local de extincin de incendios. En los EE.UU., Kernan y Drogin (1995) demostraron que los mensajes interpretativos favorecen el cumplimiento de las restricciones relacionadas con el excursionismo fuera de los senderos en el Parque Nacional del Monte Rainier.

Otra actividad de prevencin importante es la vigilancia. Tanto las patrullas regulares como las realizadas al azar sirven como elemento disuasivo para los infractores potenciales puesto que aumentan la posibilidad de descubrir infracciones. Las patrullas pueden ser de distintas formas. Es posible realizar rondas mediante el uso de vehculos, barcos, aviones y transporte animal (caballos, etc.), a pie, o en ciertos casos con la teledeteccin. Frecuente mente, las patrullas areas se utilizan en las actividades de lucha contra los incendios, que incluyen sofocar incendios causados por el hombre, o descubrir la explotacin forestal y el transporte o la exportacin de trozas ilegales. Los controles de las actividades de extraccin y de otras actividades forestales, programados regularmente y hechos al azar, pueden impedir o detectar infracciones especficas de las disposiciones contractuales. Las inspecciones de oficina de los documentos, datos, registros financieros y otro material se llevan a cabo mediante controles en las oficinas de campo y centrales, bancos, empresas de contabilidad y otras organizaciones o con el empleo de computadoras y telfonos.

10.5.2 Poltica en materia de observancia

La eleccin de un equilibrio entre incentivos positivos y sanciones (incentivos negativos para alentar y lograr el cumplimiento) es una decisin importante. En Suecia, como en muchos otros pases, se prefiere el mtodo de la persuasin, mediante la educacin y capacitacin, a las sanciones, demandas judiciales y penas por incumplimiento de leyes y reglamentos forestales (Eckerberg, 1986). Se hace hincapi en los beneficios del cumplimiento en lugar que en la intervencin coercitiva y el castigo. En efecto, lograr la observancia mediante los tribunales puede ser sumamente costoso y conseguir una accin judicial satisfactoria muy complicado. Otro problema relativo a la poltica en materia de observancia es decidir si basar las evaluaciones del cumplimiento en criterios especficos, claramente definidos y de resultados mensurables, o en prcticas de ordenacin que impliquen criterios ms generales relativos a los procedimientos y a un enfoque basado en sistemas. Durante la elaboracin de sistemas alternativos de certificacin de la ordenacin forestal se han estudiado detenidamente estos dos mtodos. En general, se prefieren los criterios basados en el desempeo, no obstante, frecuentemente, es muy difcil definir criterios especficos relacionados con el desempeo, y su medicin puede resultar sumamente costosa. El anlisis de las polticas en materia de observancia puede sintetizarse mediante las siguientes sugerencias y recomendaciones sobre cmo proceder en la promocin de la observancia y del cumplimiento de los contratos de aprovechamiento forestal o de adquisicin:
durante el diseo de los contratos de aprovechamiento de los recursos o de

adquisicin, es necesario asegurarse que los depsitos, reembolsos, disposiciones penales e incentivos para promover su cumplimiento se establezcan en modo ntegro, claro y comprensible;

 se deben determinar los requisitos relacionados con la observancia para todos

los contratos, concentrndose en las cuestiones principales analizadas en las secciones sobre la prevencin, inspeccin y control; al evaluar cualquier nueva estructura institucional o modificacin de las instituciones existentes, se debe prestar especial atencin al papel que cada organismo gubernamental desempeara en el mbito de la estructura alternativa; es necesario decidir cul es la estructura institucional ms eficiente y efectiva para cada situacin, evaluar la capacidad institucional de todos los organismos gubernamentales involucrados y, de ser necesario, preparar planes para su reforma; se deben concebir los arreglos contractuales necesarios de acuerdo con las estructuras institucionales, definir el rol exacto de los organismos gubernamentales y de las partes signatarias. Los acuerdos pueden incluir la contratacin de organizaciones independientes para labores especficas relacionadas con la observancia.

10.5.3 Incentivos de desempeo

Adems de las actividades directas finalizadas a velar por el cumplimiento de la ley que se han analizado en las secciones anteriores, pueden utilizarse una serie de incentivos con miras a estimular el cumplimiento en el mbito de los acuerdos de aprovechamiento y los contratos de adquisicin. Un incentivo comn es la fianza de cumplimiento, que se devuelve solamente tras haber ultimado las inspecciones finales con las cuales se verifica si se han respetado las disposiciones contractuales. Como alternativa, los contratos de adquisicin pueden prever una clusula de retencin, segn la cual los ltimos pagos se aplazan hasta la terminacin del contrato y hasta que se ha controlado y verificado su ejecucin. En cualquiera de los dos casos, los contratistas tienen un incentivo financiero para observar los trminos del contracto. Algunos ejemplos de otros incentivos para la ejecucin de los contratos, aplicables a los contratos de aprovechamiento de los recursos son:
aprobacin de permisos que depende de la finalizacin satisfactoria y el

cumplimiento de las condiciones relativas a permisos precedentes. Por ejemplo, se pueden rechazar nuevos permisos de aprovechamiento forestal hasta que el contratista cumpla con el anterior permiso de explotacin, el pago de los derechos, desactivacin de caminos, rehabilitacin de la zona, etc.; descalificacin de los contratistas por lo que respecta a otros trabajos o a la adquisicin de derechos de uso de los recursos hasta que stos satisfagan las condiciones de los acuerdos estipulados precedentemente.

10.6 Estructuras institucionales observancia de contratos

para

el

seguimiento

10.6.1 Estructuras institucionales para el seguimiento

En las secciones anteriores se analizaron los interrogativos relativos a qu, cmo, dnde y cundo controlar las actividades forestales y sus efectos. La ltima pregunta, de naturaleza principalmente administrativa, es: Quin lleva a cabo el seguimiento y quin ser el encargado de lograr los trminos contractuales?, esto es: Quin ser el responsable de la recopilacin de datos, anlisis, interpretacin de la vigilancia forestal y adopcin de medidas correctivas? Al igual que en otras funciones administrativas del gobierno, existen varias opciones para asignar los deberes administrativos relacionados con el seguimiento a las organizaciones de los sectores pblico y privado. En algunos casos, los gobiernos consideran provechoso contratar directamente a otros organismos gubernamentales o empresas del sector privado a fin de que desempeen actividades especficas de seguimiento. Podran ser actividades de cualquier tipo, desde el diseo de los programas o componentes de seguimiento hasta la recopilacin, anlisis y transmisin de datos. En algunos casos, como parte de los acuerdos de aprovechamiento, es posible atribuir a los mismos contratistas la responsabilidad de algunos aspectos del seguimiento. Tambin otras organizaciones pueden tomar parte en el seguimiento. Las comunidades locales pueden desempear un papel importante en la vigilancia, puesto que conocen las condiciones locales, los bosques, las especies de plantas y animales y otros recursos, la historia del aprovechamiento de los recursos y las tierras. Estn interesadas en el uso y la ordenacin de los bosques, viven en la zona y poseen conocimientos locales de las actividades. El seguimiento puede ser un modo para que estas comunidades participen en la ordenacin de los bosques pblicos, se interesen en el modo en que los recursos se utilizan y tambin, se benefician del empleo local. Asimismo, las escuelas universitarias, las universidades, las instituciones de investigacin forestal y de otro tipo pueden estar involucradas en las actividades de control en varios modos: mediante contractos para las actividades de seguimiento, asesoramiento de expertos o a travs de la realizacin de investigaciones relacionadas con problemas de la ordenacin forestal. Tambin los consultores del sector privado y las organizaciones forestales y medioambientales locales con la capacidad y conocimientos tcnicos apropiados pueden participar en las actividades de seguimiento de los contratos. Adems, debido a las demandas especializadas de seguimiento, puede ser necesario o recomendable solicitar la intervencin de organizaciones internacionales o de la asistencia extranjera. Un medio eficaz para establecer procedimientos de seguimiento y proporcionar capacitacin al personal local es la estipulacin de contratos de corto plazo con organizaciones internacionales calificadas, que tambin pueden utilizarse para realizar auditoras independientes de las actividades.

10.6.2 Estructura institucional para los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley
Christensen (1983) analiza las opciones institucionales relativas a la observancia e indica tres alternativas: 1) contratacin directa de personal de seguridad; 2) utilizacin de organismos locales como polica, ejrcito u otros; y 3) contratos con organizaciones o compaas independientes. En el Cuadro 10.2 se ilustran las ventajas y desventajas de estas tres opciones. En la primera opcin, en la contratacin directa, el organismo responsable de la supervisin de los arreglos contractuales debe aumentar su capacidad de hacer cumplir la ley mediante la contratacin y capacitacin de su personal en deberes coercitivos. Normalmente, esta opcin se elige para la observancia de los contratos de aprovechamiento y los de adquisicin de servicios silviculturales. De este modo, las funciones relacionadas con la aplicacin de la ley se convierten en una parte de los deberes del personal existente. Una alternativa es que otra organizacin gubernamental se haga responsable de estos deberes. El Servicio Forestal de los EE.UU., por ejemplo, recurre a la contratacin directa para cubrir ciertas funciones relacionadas con la observancia, como la investigacin de delitos penales y delitos civiles de mayor gravedad (Donoghue y Paananeu, 1984). Por lo general, el personal del Servicio Forestal trabaja en estrecha colaboracin con los otros organismos pblicos que velan por el cumplimiento de la ley. La segunda opcin, el uso de los organismos pblicos existentes encargados del cumplimiento de la ley (como la polica o el cuerpo militar) depende del conocimiento y la experiencia de los mismos en materia de procedimientos coercitivos. En general, esta opcin se adopta cuando se necesitan especialidad y competencia en la intervencin coercitiva, y para delitos ms graves, en caso de resistencia al personal forestal o de peligro para ste. En algunos pases, como Zambia, Zimbabwe y Botswana, se han utilizado cuerpos militares para patrullar las reservas de vida silvestre y las fronteras con la finalidad de poner freno a la caza ilegal nacional y transfronteriza de los animales salvajes, especialmente de los rinocerontes y elefantes. En Camboya, los militares se encargan del control de la explotacin forestal ilegal. La tercera opcin (utilizacin de contratistas) consiste en realizar contratos con organizaciones independientes para los procesos coercitivos. Con el desarrollo de los programas de certificacin forestal y de las compaas y organizaciones de certificacin, cabe la posibilidad de que terceros se encarguen de las auditoras de las prcticas forestales (inspeccin) y de su observancia (principalmente a travs de incentivos para la certificacin) en los bosques productivos. Un supuesto fundamental sobre el que se basa la contratacin de terceros es que sta brinda una evaluacin imparcial e independiente de las prcticas forestales, aadiendo as credibilidad a la ordenacin y administracin forestales. Asimismo, es posible contratar organizaciones no gubernamentales independientes para las actividades relacionadas con la aplicacin de la ley, ya que algunos pases cuentan con servicios de seguridad e investigacin privados. Se trata de una opcin

que hay que considerar en el caso que se sospeche que la polica y los militares estn implicados en ciertas actividades, como la explotacin forestal ilegal. Una cuarta opcin, adicional a las tres presentadas en el Cuadro 10.2, es la participacin de las comunidades locales en el seguimiento y la inspeccin, y la presentacin de informes por lo que respecta a la aplicacin de la ley. Las ventajas de la participacin de las comunidades locales es que estn obteniendo cada vez ms un mayor reconocimiento. Las comunidades forestales tienen experiencia local, viven, trabajan y se desplazan en la zona. Algunos ejemplos son la participacin comunitaria en la proteccin de los parques y reas naturales y en la ordenacin de las zonas de proteccin adyacentes (Ghimire, 1994). La participacin de las comunidades locales en la proteccin de los parques y reas naturales, conservacin y ecoturismo se considera ventajosa, puesto que proporciona beneficios financieros de empleo para la comunidad, y beneficios de proteccin para los parques y las reas naturales. Agrawal (1996), identifica las ventajas de la ordenacin comunitaria frente a las opciones gubernamentales y basadas en el mercado (sector privado) tradicionales en los montes Himalaya en la India, incluidas las actividades relativas a la observancia. Sangal (1984), concluye que la educacin y participacin de las comunidades, as como su colaboracin resultan el sistema ms eficaz para el cumplimiento de las leyes sobre incendios forestales en la India. Lewis et al. (1990) y Murindagomo (1992), describen sendos programas de ordenacin de la vida silvestre de base comunitaria en Zambia y en Zimbabwe, concebidos para poner freno a la caza furtiva de animales salvajes.

Cuadro 10.2: Opciones para los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley (adaptado de Christensen, 1983)
Opcin inherente a la observancia
1. Contratacin directa

Ventajas

Desventajas

control de salarios y costos

-es necesario obtener autorizacin para emprender actividades de intervencin coercitiva -crea una imagen de polica inoportuna -el personal podra no considerarse una autoridad legtima

- la accin coercitiva puede orientarse conforme se necesite -control de las prioridades de aplicacin de la ley

-el personal est familiarizado con la zona y los problemas de ordenacin forestal -el personal puede emplearse para otras actividades silviculturales 2. Organismos locales -potencialmente es menos costosa -el personal se reconoce claramente como autoridad -no es necesario obtener autorizacin para las actividades de intervencin coercitiva -no es necesario impartir capacitacin especializada en los mtodos de interdiccin 3. Contratistas -el contratante puede absorber algunos de los costos si se trata de un organismo pblico -cierto control de los horarios y zonas de trabajo

-es necesaria una capacitacin especializada en los mtodos de interdiccin

-es posible que el personal no est disponible cuando se necesite -control limitado de las prioridades de aplicacin de la ley -el personal puede no conocer la zona o los problemas de ordenacin de los recursos -falta de capacidad para controlar los horarios y zonas (geogrficas) de trabajo -debe establecerse una autoridad reglamentaria -el personal puede no conocer la zona, o los problemas de ordenacin de los recursos

-se adoptan y adquieren medidas coercitivas segn se necesiten - normalmente el personal se reconoce como autoridad (uniformes,vehculos)

10.7 Educacin y capacitacin en materia de jurisprudencia

La educacin y capacitacin en materia de jurisprudencia representan un componente importante del entero sistema de aplicacin de la ley (rganos legislativos, organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y tribunales). La falta de conocimientos del personal forestal de las leyes, reglamentos y otros instrumentos jurdicos relativos a la aplicacin de la ley forestal es un problema comn e importante que surge cuando se trata de estimular la cooperacin con los tribunales (jueces, fiscales y otro personal) para obtener sentencias condenatorias. Los efectos disuasivos de las leyes y reglamentos se pierden si los casos se anulan, no se sancionan en modo eficaz o no se condenan los infractores. Adems se debilitan los incentivos en materia de observancia y cumplimiento. Por otro lado, la falta de

conocimientos de los organismos pblicos que velan por el cumplimiento de la ley y de los tribunales acerca de las cuestiones relativas a la ordenacin de las superficies forestales pblicas, afecta a la capacidad del sistema jurdico de abordar la ejecucin de las leyes en el sector forestal (Agrawal, 1996). Un programa completo de capacitacin en materia de jurisprudencia puede prever estas deficiencias, y debera incluir mdulos para todos los protagonistas que integran el sistema de aplicacin de la ley, es decir, forestales encargados de velar por el cumplimiento de las leyes, abogados de acusa, funcionarios de tribunales y jueces.

10.8 Resumen
La administracin de contratos abarca todas las relaciones que surgen

entre el gobierno y el contratista debido a la ejecucin de los contratos. A travs de la administracin de contratos el gobierno intenta lograr tres objetivos principales: cumplimiento, identificacin anticipada de los problemas inherentes a la realizacin del contrato y proteccin de los intereses pblicos. Se analizan los temas del seguimiento y la observancia, dos esferas de accin indispensables para lograr los objetivos de la administracin de contratos. La presentacin regular de informes por los contratistas es la primera etapa en el seguimiento y la inspeccin de la ordenacin forestal en los contratos de aprovechamiento. El sistema de aplicacin de la ley comprende los grupos legislativos, los instrumentos jurdicos, los organismos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y los tribunales. El soborno y la corrupcin constituyen un desafo especial para el sector forestal y la ordenacin de las tierras forestales pblicas. Las estructuras institucionales deberan reformarse o crearse a fin de desempear funciones inherentes a la observancia de contratos. Adems de las actividades coercitivas directas, es posible utilizar una serie de incentivos para fomentar el cumplimiento de los contratos de aprovechamiento de recursos y de adquisicin.

10.9 Bibliografa
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