Dr hab. Ryszard Szarfenberg Uniwersytet Warszawski Instytut Polityki Spoecznej www.ips.uw.edu.pl/rszarf/ r.szarfenberg@uw.edu.

pl

Minimalny dochd gwarantowany

Ekspertyza przygotowana w ramach projektu EAPN Polska profesjonalny dialog na rzecz Europy Socjalnej

Projekt EAPN Polska profesjonalny dialog na rzecz Europy Socjalnej jest realizowany przy wsparciu udzielonym przez Islandi, Liechtenstein i Norwegi ze rodkw Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz budetu Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Funduszu dla Organizacji Pozarzdowych.

Wprowadzenie Prawo kadego czowieka do ochrony przed deprywacj podstawowych potrzeb i do pomocy w razie wystpienia tej deprywacji z poszanowaniem ludzkiej podmiotowoci jest oczywistoci. Ludzie w warunkach ochrony przed deprywacj i pomocy w razie jej wystpienia mog realizowa swoje plany yciowe i prowadzi takie ycie, jakie ceni oni i inni swobodnie i godnie. S wolni od lku przed ndz i lku przed wyzyskiem, maj poczucie zabezpieczenia i bezpieczestwa socjalnego. Bez uznania tego prawa deprywacja podstawowych potrzeb zbiorowoci sabszych politycznie, spoecznie i ekonomicznie moe by uznana przez grupy dominujce za konieczny instrument lub koszt osigania celw. W ten sposb dochodzi do instrumentalizacji czowieczestwa, czyli do zaprzeczenia fundamentalnej wartoci, jak jest ludzka godno. Ponadto wielcy teoretycy obywatelstwa Arystoteles, Cyceron, Machiavelli, Burke, de Tocqueville, Mill i w XX wieku Hannah Arendt uwaali, e... pene uczestnictwo w yciu publicznym wymaga zapewnienia pewnej pozycji spoeczno-ekonomicznej... Szczeglnie istotne byo w tym kontekcie zapobieganie wielkim nierwnociom i posiadanie przez wszystkich pewnego minimum zamonoci.1 Wynika z tego, e realizacja wspomnianego prawa czowieka nie tylko wana jest ze wzgldu na fundamentalne wartoci, jakimi s ludzka godno i wolno, ale rwnie jest to instrument osigania spjnoci spoecznej, o ktr tak bardzo troszczy si wspczesny wiat cywilizowany. Z tego prawa wynikaj obowizki wadzy publicznej w zakresie stworzenia i utrzymania systemu instytucji, ktry szanowaby, chroni i realizowa to prawo. Ma ono jako prawo czowieka absolutny priorytet moralny, tzn. niczym nie mona usprawiedliwi jego nieposzanowania, niechronienia i nierealizowania. Wadza publiczna, ktra nie wywizuje si ze swych obowizkw w tym wzgldzie podlega delegitymizacji i staje si wadz bezprawn niezalenie od formalnie obowizujcych przepisw oraz rodzaju systemu politycznego, z jakim mamy do czynienia. Prawo do MDG W wielu aktach normatywnych o randze midzynarodowej prawo to zostao wyranie potwierdzone. Wspomnie tu naley Midzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spoecznych i Kulturalnych (ONZ, 1966, ratyfikowany przez Polsk w 1977 r.) ustanawiajcy prawo kadego do zabezpieczenia spoecznego (art.9) i prawo kadego do odpowiedniego poziomu ycia dla niego i jego rodziny (art.11). Istotna jest te Konwencja Praw Dziecka (ONZ, ratyfikowana przez Polsk w 1991 r.) stwierdzajca, e pastwa powinny uzna prawo kadego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia spoecznego, w tym ubezpiecze socjalnych i maj podejmowa niezbdne kroki do osignicia penej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewntrznym (art. 26), a take powinny uzna prawo kadego dziecka do poziomu ycia odpowiadajcego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i spoecznemu (art. 27).2
1

Desmond King i Jeremy Waldron Citizenship, Social Citizenship and the Defence of Welfare Provision, British Journal of Political Science, 1988, tom 18 nr 4, s: 425-6, 428. 2 W polskiej Konstytucji mamy artykuy mwice o tym, e rdami powszechnie obowizujcego prawa Rzeczypospolitej Polskiej s: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy midzynarodowe oraz rozporzdzenia (art. 88) oraz Ratyfikowana umowa midzynarodowa, po jej ogoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi cz krajowego porzdku prawnego i jest bezporednio stosowana, chyba e jej stosowanie jest uzalenione od wydania ustawy (art. 91). Niestety ten drugi powoduje, e pierwszy okaza si moe fikcj. Sd Najwyszy wyda wyrok w uzasadnieniu ktrego stwierdzono w odniesieniu do Midzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spoecznych i Kulturalnych, e jest on przykadem umowy midzynarodowej, ktra nie

Na szczegln uwag zasuguje Europejska Karta Spoeczna (EKS, dokument Rady Europy, wersja z 1961 i wersja zrewidowana z 1996 roku) wybirczo ratyfikowana przez Polsk w 1997 w wersji pierwotnej i tylko podpisany w wersji zrewidowanej (2005). W artykule 13 Prawo do pomocy spoecznej i medycznej" zobowizano tam pastwa strony m.in. do zapewnienia, by kadej osobie, ktra nie posiada dostatecznych zasobw i ktra nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych rde, szczeglnie poprzez wiadczenia z systemu zabezpieczenia spoecznego, zostaa przyznana odpowiednia pomoc oraz, w przypadku choroby, opieka konieczna ze wzgldu na jej stan. Niestety akurat ten paragraf nie zosta przez Polsk ratyfikowany. By moe istnieje jaki sposb wyjanienia tej decyzji, ale niczym nie mona jej usprawiedliwi. W Zrewidowanej EKS z 1996 r. w artykule 30 ustanowiono prawo kadego do ochrony przed ubstwem i wykluczeniem spoecznym, a w 31 prawo kadego do mieszkania. Poza tym, e Polska nie ratyfikowaa Zrewidowanej EKS, nie podpisaa i nie ratyfikowaa te protokou dodatkowego z 1995 r., ktry umoliwia organizacjom europejskim wystpowanie do Komitetu Praw Spoecznych Rady Europy ze skargami na pastwa strony Karty zaniedbujce swoje obowizki w zakresie ratyfikowanych praw.3 W Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracownikw WE z 1989 r., drugi obok Europejskiej Karty Spoecznej filar polityki spoecznej Unii Europejskiej4, w tytule pierwszym, w czci ochrona socjalna (art. 10) zapisano Osoby znajdujce si poza rynkiem pracy ze wzgldu na brak dostpu do niego bd te nie majce moliwoci powrotu na ten rynek i pozbawione rodkw utrzymania, powinny posiada prawo do korzystania ze rodkw i wiadcze w odpowiedniej wysokoci, stosowanie do ich osobistej sytuacji. W czci pt. osoby starsze, mamy art. 25 Kada osoba po osigniciu wieku emerytalnego, ktra nie moe uzyska prawa do emerytury i ktra nie posiada innych rodkw utrzymania, powinna mie prawo do korzystania z odpowiednich rodkw oraz pomocy spoecznej i opieki medycznej stosowanie do jej indywidualnych potrzeb. Ponadto w Karcie Praw Podstawowych UE w art. 34 Zabezpieczenie i pomoc spoeczna w ust. 3 czytamy, e W celu zwalczania wykluczenia spoecznego i ubstwa Unia uznaje i szanuje prawo do pomocy spoecznej i pomocy mieszkaniowej dla zapewnienia godnej (decent) egzystencji wszystkim osobom, ktrym brakuje wystarczajcych zasobw.... Schodzc na poziom oglnych wskazwek co do sposobu realizacji tych praw, zostay one sformuowane oficjalnie zarwno przez Rad Europy, jak i przez Uni Europejsk. Ta pierwsza wydaa zalecenie na temat gbokiego ubstwa i wykluczenia spoecznego: ku gwarantowanemu minimalnemu poziomowi zasobw (1992). Rozpoczyna j deklaracja wielkiej troski o to, e gbokie, trwae i rozpowszechnione ubstwo wyklucza rosnc liczb osb i rodzin z normalnych procesw, relacji i udogodnie cywilizowanych spoeczestw, a marginalizacja i wykluczenie spoeczne najsabszych ekonomicznie s symptomami rozkadu moralnych i kulturowych podstaw naszych spoeczestw: s one
moe by bezporednio stosowana, bowiem stosowanie jej jest uzalenione od wydania ustawy. Wyrok SN z dnia 8 lutego 2000 r. II UKN 374/99. Na t dziwn waciwo polskiej Konstytucji lub jej interpretacji przez sady zwrci uwag Komitet Praw Gospodarczych, Spoecznych i Kulturalnych, zajmujcy si monitoringiem realizacji MPPGSiK w pastwach, ktre go ratyfikoway. 3 Finlandia dopucia moliwo skadania skarg nawet przez organizacje krajowe. Jedna ze skarg pozytywnie rozpatrzonych przez Komitet zoya przeciwko Francji Europejska Federacja Organizacji Narodowych Pracujcych z Bezdomnymi (FEANTSA) oraz organizacja midzynarodowa ATD Czwarty wiat. Wicej na temat tego rozstrzygnicia: P. Kenna, M. Uhry Francja naruszya prawo mieszkaniowe Rady Europy: <http://www.atd.org.pl/IMG/pdf/Francja_naruszyla_prawo_mieszkaniowe_pl.pdf>; oraz R. Brillat Skuteczne wdraanie prawa mieszkaniowego bezdomnych oraz osb o zych warunkach mieszkaniowych: rola Europejskiej Karty Spoecznej: <http://www.atd.org.pl/IMG/pdf/Skuteczne_wdrazanie_-_rola_Karty.pdf>. Lista skarg zoonych dotychczas: < http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Complaints/Complaints_en.asp>. 4 Patrz Traktat Rzymski zmieniony Traktatem Amsterdamskim, art. 136, w projekcie Traktatu Konstytucyjnego i Lizboskiego pozostawiony bez zmian w tym zakresie.

przeciwne i mog stwarza zagroenie zasadom zdrowej demokracji. Za gwn zasad i cel polityki uznano za gwarantowanie przyzwoitego minimum poziomu zasobw dla osb znajdujcych si w potrzebie. W zwizku z tym systemy zabezpieczenia spoecznego powinny zosta zreformowane by by zgodne z t zasad i skutecznie osiga ten cel. W przypadku UE wspomnie naley o dwch zaleceniach z 1992 r. w sprawie wsplnych kryteriw dotyczcych wystarczajcych zasobw oraz pomocy spoecznej w systemach ochrony socjalnej (92/441/EWG) i w sprawie zbienoci celw i polityk ochrony socjalnej (92/442/EWG) oraz o zaleceniu w sprawie aktywnej integracji osb wykluczonych z rynku pracy z 2008 r. (2008/867/WE). W pierwszym zalecono pastwom czonkowskim, aby uznay podstawowe prawo jednostki do odpowiednich rodkw oraz pomocy spoecznej, zapewniajcych ycie z poszanowaniem godnoci ludzkiej za element kompleksowej i konsekwentnej strategii przeciwdziaania zjawisku wykluczenia spoecznego we wszystkich jego odmianach. Ponadto uznano m.in., e prawo to nie podlega ograniczeniom czasowym, pod warunkiem spenienia warunkw kwalifikujcych. W drugim z zalece czytamy m.in., e pierwszym zadaniem systemw ochrony socjalnej jest zagwarantowanie poziomu rodkw umoliwiajcych zachowanie ludzkiej godnoci. Cz dotyczc MDG w zaleceniu z 2008r. rozpoczyna nastpujce zdanie: Uznanie podstawowego prawa kadej osoby do uzyskiwania rodkw i pomocy spoecznej w stopniu wystarczajcym do godnego ycia w ramach spjnego i konsekwentnego zwalczania wykluczenia spoecznego. W 2000 r. w Nicei pastwa czonkowskie UE uzgodniy cele Europejskiej Strategii Integracji Spoecznej. Oto jeden z nich: Organizowa systemy zabezpieczenia spoecznego w taki sposb, aby w szczeglnoci zagwarantowa by kady mia wystarczajce zasoby konieczne by y zgodnie z ludzk godnoci. Wrd nowych celw tej strategii z 2006 r. mamy ostateczn likwidacj ubstwa i wykluczenia spoecznego, do osignicia czego instrumentem ma by m.in. zapewnienie dostpu do wszelkich zasobw, praw i usug niezbdnych do uczestnictwa w yciu spoeczestwa. MDG w teorii i praktyce Z instytucj MDG zwizane s co najmniej trzy problemy o charakterze nazewniczopojciowym. Pierwszy z nich dotyczy odrnienia radykalnych propozycji od umiarkowanej wersji, ktra charakteryzuje wspczesn pomoc spoeczn. Drugi dotyczy tego, e w rnych krajach rnie nazywa si ow umiarkowan wersj. Trzeci za polega na tym, e MDG s czci wikszych caoci, na ktre skadaj si pozostae wiadczenia pienine i wiadczenia w postaci usug spoecznych. Instrumenty realizacji wspomnianego wyej prawa i zwizanych z jego realizacj celw w spoeczestwach podobnych do naszego okrela idea zagwarantowania minimalnego dochodu kademu. Idea ta wystpuje pod wieloma nazwami: dochd podstawowy (basic income), minimalny dochd gwarantowany (minimum guaranteed income), dodatek pastwowy (state bonus), kredyt spoeczny (social credit), dywidenda spoeczna (social dividend), realny dochd minimalny dla wszystkich (real minimum income for all), dochd za uczestnictwo (paricipatory income), powszechny dochd podstawowy (universal basic income), negatywny podatek dochodowy (negative income tax), dywidenda obywatelska (citizens dividend) czy dochd obywatelski (citizens income). Z kolei umiarkowana wersja, ktra jest mniej lub bardziej integraln czci pomocy spoecznej, nazywana jest minimalnym dochodem (Francja, Luksemburg, Hiszpania, Portugalia, otwa), ale w innych krajach stosuje si okrelenie pomoc spoeczna (Austria, Niemcy, Holandia, Dania, Szwecja, Czechy, Polska, Szwajcaria, Malta), mniej popularne nazwy to dochd integracyjny (Belgia, Portugalia), pomoc publiczna (Cypr), wsparcie dochodowe (Wielka Brytania), uzupeniajcy zasiek socjalny (Irlandia) czy zasiek

socjalny (Litwa).5 Biorc pod uwag to, jak zoony jest nasz system pomocy spoecznej, chociaby od strony wiadczeniowej (pienine, rzeczowe, usugowe, rodowiskowe i stacjonarne), sprowadzenie go do MDG wydaje si by bardzo ryzykowne (w dalszej czci traktuj zasiek okresowy jako gwny element polskiego systemu w tym zakresie). W praktyce idea zapewnienia obywatelom minimalnych zasobw moe by realizowana pomidzy dwoma biegunami - od bardzo selektywnego i warunkowego wsparcia dochodw ubogich osb czy gospodarstw domowych, do uniwersalnego i bezwarunkowego dochodu dla kadego (o statusie obywatela lub staego mieszkaca). We wszystkich przypadkach mamy jednak do czynienia z prawem podmiotowym o charakterze roszczeniowym (polski zasiek okresowy z ustawy o pomocy spoecznej naby te cechy dopiero w 2004 r. o czym dalej).6 Cechy bardziej radykalnych rozwiza, ktrymi nie bd si tu zajmowa, w rodzaju powszechnego dochodu podstawowego7, mona podsumowa nastpujco: - nie wymaga spenienia kryterium dochodowego, - moe by adresowany lub powszechny, - zastpuje wszystkie lub niektre wiadczenia pienine z systemu zabezpieczenia spoecznego, - moe dotyczy dochodu pieninego lub rzeczowego, - moe stanowi majtek (np. fundusz moliwoci dla kadego dziecka) albo miesiczny lub roczny dochd. Definicj umiarkowanych instrumentw gwarantowania obywatelom minimalnych zasobw sformuowa wzgldnie niedawno Ramon Pena Casas: Minimalny dochd gwarantowany jest wyrazem powszechnego i nieskadkowego oraz podmiotowego i nieuznaniowego prawa do pomocy spoecznej, oglnie zagwarantowanego w postaci dochodu zrnicowanego w zalenoci od kryterium rodkw utrzymania. Jest to gwny filar systemu wiadcze adresowanych i dziaa jako (cz) ostateczna sie ochrony socjalnej, aby zapobiec (gbokiemu) zuboeniu lub yciu poniej standardw, uznanych za godne przez spoeczestwa krajowe, jednostek lub gospodarstw domowych, ktre nie podlegaj innym programom ochrony socjalnej i maj niedostateczne zasoby.8 Charakterystyk umiarkowanej wersji realizacji wspomnianych praw czowieka przedstawia Janina Szumlicz, ktra praktyczny wyraz idei minimalnego dochodu gwarantowanego zdefiniowaa tak: system rozwiza prawno-organizacyjno-finansowych, ktry daje obywatelowi prawo roszczenia o posiadanie minimum rodkw sucych jego utrzymaniu, ktre to minimum jest okrelane przez rzd, gwarantowane przez pastwo i finansowane z podatkw.9 Szczegowa lista cech konstrukcyjnych takiego systemu:10 1. istnienie oglnego prawa podmiotowego do minimalnego dochodu gwarantowanego (lub podobnie nazywanego), 2. istnienie dodatkowych, szczegowych warunkw podmiotowych (kryteriw), od ktrych spenienia uzalenione jest nabycie konkretnych, szczegowych roszcze,

5 6

R. P. Casas Minimum income standards in enlarged EU: Guaranteed Minimum Income Schemes, s. 17. Naley pamita, e radykalna idea powszechnego dochodu obywatelskiego (PDO) prawie nigdzie dotd nie zostaa zrealizowana w praktyce i istotnie rni si od istniejcych rozwiza z zakresu wiadcze spoecznych zwizanych z pomoc spoeczn i oglniej systemem zabezpieczenia spoecznego. 7 Zestaw tekstw i odnonikw na ten temat patrz: <www.dochodpodstawowy.pl>. 8 R. P. Casas Minimum income standards in enlarged EU: Guaranteed Minimum Income Schemes, s. 18. 9 J. Szumlicz Minimalny dochd gwarantowany w pomocy spoecznej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1993, s. 13. 10 Tame, s. 14.

3. na og istnienie kilku poziomw minimum dochodw, zrnicowanych wg typw gospodarstwa domowego (jednostk zasilania jest wic zwykle gospodarstwo domowe, a nie jednostka), 4. oparcie systemu pomocy na zasadzie kompensacji (wyrwnania) do poziomu ustalonego jako minimum dla danego przypadku (typu gospodarstwa domowego), 5. waloryzowanie poziomw minimum (a tym samym i zasikw wyrwnawczych), 6. stosowanie wycze i zwolnie dotyczcych niektrych rde dochodw, przy ustalaniu konkretnej sytuacji materialnej zainteresowanego (uwzgldnia si wszystkie skadniki i rda dochodw, w tym take rzeczowe, cznie z majtkiem od czego ewentualnie stosuje si wycznie), 7. ograniczanie okresu pobierania (przyznania) zasiku wyrwnawczego, 8. wyczenia mechanizmu ewentualnego dochodzenia zwrotu kosztw udzielonej pomocy (wypaconych zasikw wyrwnawczych), z okreleniem szczegowych zasad i kryteriw w tym wzgldzie, 9. powizanie prawa do MDG z dodatkowymi uprawnieniami sucymi zaspokajaniu innych podstawowych potrzeb takich, jak np. zdrowie, mieszkanie, edukacja, 10. istnienie MDG nie wyklucza istnienia obok niego rnych specjalnych systemw wsparcia dochodowego o ograniczonym zakresie podmiotowym, terytorialnym itp. Komisja Europejska przedstawia tylko jeden raport z realizacji zalecenia 92/441 w pastwach czonkowskich (1998 r.). Nie we wszystkich pastwach UE15 stwierdzono istnienie programw typu MDG (nie miaa go Grecja i Wochy). Wnioski z raportu przedstawia tabela. Tabela 1. MDG w UE, podstawowe wnioski z 1998 r. Podstawowa cecha Sie bezpieczestwa socjalnego Udzia innych wiadcze Gotowo do podjcia pracy Wnioski Minimalne dochody pokrywaj podstawowe potrzeby w sytuacji kryzysu finansowego. S nieskadkowe, finansowane z podatkw i wtrne do solidarnoci rodzinnej. Programy minimalnych dochodw nie dziaaj w izolacji, ale raczej jako cz sytemu rnych zasikw i usug spoecznych oraz pomocy rzeczowej. 12 pastw czonkowskich wymaga, aby odbiorcy MDG byli gotowi do podjcia pracy lub szkolenia zawodowego. Wyjtki dotycz osb chorych, niepenosprawnych, opiekujcych si maymi dziemi lub niepenosprawnymi dorosymi. Poowa pastw czonkowskich ustanowia rodki spoecznej integracji czsto powizane ze szkoleniem i zatrudnieniem (np. nie uwzgldnianie pewnej czci osiganych dochodw przy ustalaniu wysokoci MDG, tj. moliwo czenia dochodw z pracy z MDG). Koszty MDG s niewielkie w porwnaniu z oglnymi wydatkami na ochron socjaln, ale dla wikszoci otrzymujcych je rodzin s gwnym rdem dochodu. Ich wysoko jest znacznie zrnicowana w pastwach czonkowskich. Wzrastajca liczba poszukujcych pracy, ludzi doznajcych krytycznych sytuacji yciowych, samotnych mczyzn i rodzin niepenych stanowi wikszo pobierajcych MDG. 6

Wsparcie spoeczne

agodzenie ubstwa

Grupy docelowe MDG

Od zasiku dla bezrobotnych do MDG

Bariery utrudniajce uniezalenienie si od MDG

Rola usug prozatrudnieniowych

Dziaania poprawiajce zatrudnialno odbiorcw MDG

Dostp do rynku pracy

Indywidualne drogi do

Niektre grupy utrzymuj si z MDG przez dugi okres. Ograniczenia dotyczce zasikw dla bezrobotnych sprawiaj, e MDG jest jedyn moliwoci dla osb bez pracy. Niemniej w kadym pastwie czonkowskim cz odbiorcw MDG pracuje. Np. dotyczy to poowy odbiorcw MDG w Szwecji (z tego 20% pracuje w penym wymiarze), 13% we Francji, Holandii i Finlandii, 8% w Luksemburgu, 7,4% w Niemczech i 5,3% w Portugalii. Zjawisko to staje si obecnie bardziej widoczne. Zwizane jest to ze wzrostem zatrudnienia w niepenym wymiarze czy zatrudnienia nietypowego. Niepewno sytuacji na rynku pracy, brak aktywnego wsparcia w poszukiwaniu pracy i zdobywaniu kwalifikacji oraz skomplikowane przepisy i trudne procedury dotyczce uprawnie do innych wiadcze (np. rent dla osb niepenosprawnych) mog przyczynia si do przeduonego korzystania z MDG Powinny by bardziej skoordynowane z systemem MDG obsugiwanym przez administracj pomocy spoecznej i w wikszym stopniu dostpne dla jej klientw. Jednym z przykadw dobrych praktyk bya budowa skoordynowanego systemu koordynacji usug i wiadcze na zasadzie jednego okienka w Holandii. Dua konkurencja oraz brak podstawowych umiejtnoci i kompetencji przeszkadza w uczestnictwie w oglnych programach szkoleniowych, std te dla odbiorcw MDG powinny by przewidziane specjalne programy rwnie z uwzgldnieniem udziau i bodcw dla zatrudniajcych. W wikszoci pastw czonkowskich istniej moliwo udziau w pracach spoecznie uytecznych organizowanych przez samorzdy. Najbardziej preferowan opcj jest zatrudnienie subsydiowane w trzecim sektorze Pastwa czonkowskie stosuj kilka instrumentw poprawiajcych dostp do rynku pracy (np. obnianie kosztw pracodawcw poprzez obnianie skadek lub dofinansowanie zatrudnienia, spoeczna odpowiedzialno i partnerstwa z biznesem i zwizkami zawodowymi, przedsibiorstwa integrujce gospodarka spoeczna, wspieranie samozatrudnienia) i przywizuj specjaln uwag do tego, aby przejcie do patnej pracy nie wizao si ze zmniejszeniem dochodu. Kilka pastw czonkowskich wprowadzio dla uatwienia podejmowania pracy (m.in. w niepenym wymiarze) okresy przejciowe, kiedy mona czy ze sob wiadczenie i pac do pewnej wysokoci oraz wiadczenia zwizane z podejmowaniem pracy (kredyty podatkowe). Bodcem do poszukiwania pracy mogoby obnianie poziomu MDG, ale nie robi si tego, uznajc go za minimum egzystencji. Stosuje si jednak sankcje (np. zawieszanie wiadczenia) w razie porzucania pracy lub odmowy uczestnictwa w zajciach integracyjnych. Tylko mniejszo wiadczeniobiorcw zdolna jest do podjcia 7

integracji

odpatnej pracy. eby to poprawi stosowano now metod kontraktw socjalnych opartych na indywidualnych planach dziaania, w ktrych odbiorcy MDG zobowizuj si do zaangaowania w osobiste projekty. Towarzysz im wsparcie i usugi uatwiajce dugookresowe planowanie wasnego rozwoju z uwzgldnieniem sytuacji rodzinnej i w innych wymiarach. Niekiedy kontrakty podpisyway te lokalne komitety integracyjne (przedstawiciele spoecznoci).

rdo: Commisson report on the implementation of the Recommendation 92/441/EEC of 24 June 1992 on Common Criteria Concerning Sufficient Resources and Social Assistance in Social Protection Systems, (COM(98)774 final), 1998. Raport Komisji koczy kilka trudnych pyta, dotyczcych dylematw i przyszych kierunkw rozwoju systemw, ktre maj zapewni MDG. Zamieszczam je w kolejnej tabeli. Tabela 2. Pytania dotyczce przyszoci MDG z perspektywy roku 1998 Temat Optymalizacja ochrony socjalnej Pytania Jak lepiej zaspokaja podstawowe potrzeby z uwzgldnieniem wiadcze powizanych z MDG (mieszkaniowych, rodzinnych, medycznych)? Czy mona MDG uczyni bardziej spjnym z innymi zasikami, w szczeglnoci dla bezrobotnych i emerytw? W jakim zakresie systemy MDG mog by stosowane do podwyszania czy uzupeniania dochodw z pracy? Jak poprawi funkcjonowanie tych programw dla korzyci ich adresatw? Jak moemy pomc odbiorcom MDG w peniejszym uczestnictwie w oglnych szkoleniach i innych prozatrudnieniowych programach? Konieczne jest stosowanie rodkw specyficznych, jeli tak, to z jakich powodw i jakich rodzajw? Jakie s najlepsze sposoby uatwiania przejcia z MDG do pacy bez utraty dochodu netto? Czy moemy poprawi jako zatrudnienia oferowanego i dostpnego dla odbiorcw MDG? Jakie s prawa i obowizki odbiorcw MDG i osb bdcych na ich utrzymaniu? Jak zorganizowa odpowiedzi na wielowymiarowe spoeczne i ekonomiczne problemy, ktre dotykaj odbiorcw MDG? Co nam mwi rosnca liczba odbiorcw MDG o spoecznych i gospodarczych programach promujcych spoeczne uczestnictwo i spoeczn spjno? Jakie rozwizania poprawiyby spoeczn inkluzj?

Wzrost dostpu do zatrudnienia

Rozwijanie spoecznej i ekonomicznej integracji

rdo: jak do poprzedniej tabeli, s. 19

MDG w Polsce W Polsce prbowano zrealizowa ide MDG poprzez wprowadzenie nowych zasad wypacania zasiku okresowego z pomocy spoecznej w poowie lat 90. Proces legislacyjny trwa od sierpnia 1995 do lipca 1996. Interesujce, e projekt zgosi rzd, ktrego przedstawiciele w trakcie prac parlamentarnych wycofali poparcie dla wasnej propozycji. Ostatecznie zasiek okresowy zosta wiadczeniem fakultatywnym ( moe by przyznany) i jego rola w zabezpieczeniu potrzeb finansowych osb, ktrych sytuacja pogorszya si w wyniku bezrobocia, staa si z czasem marginalna. W systemie zabezpieczenia spoecznego powstaa przez to wielka dziura, a osoby bezrobotne tracce prawo do zasiku dla bezrobotnych i nie bdce samotnymi rodzicami praktycznie pozbawiono pomocy dochodowej. Szans na uszczelnienie polskiej sieci bezpieczestwa socjalnego zmarnowano rwnie przy okazji dostosowywania naszego prawa do prawa UE. Zadania Polski w zakresie zalecenia 92/441/EWG okreli Narodowy Program Przygotowania do Czonkostwa w Unii Europejskiej (NPPC) przyjty przez Rad Ministrw 23.06.1998 r. W raporcie z realizacji tego programu zamieszczono jednak nastpujc informacj (s.140): dostosowanie prawa do zalecenia 92/441 dotyczcego wsplnych kryteriw dotyczcych odpowiednich rodkw oraz pomocy spoecznej w systemach ochrony spoecznej (27.19. Priorytet). Po przeprowadzeniu analizy postanowie zalecenia, jak te ustaleniu orientacyjnych kosztw ich wdroenia, ktre przekroczyyby moliwoci poniesienia ich przez budet pastwa, podjta zostaa decyzja w sprawie zaniechania realizacji tego priorytetu. Owych analiz i ustale kosztw nie opublikowano. Problematyka zalece 92/441 i 92/442 nie pojawia si ju w kolejnych wersjach Narodowego programu... z lat 1999 i 2000. W Stanowisku negocjacyjnym Polski w obszarze polityka spoeczna i zatrudnienie przyjtym przez Rad Ministrw 25 maja 1999 znajdujemy m.in. takie stwierdzenia: Polska akceptuje cao acquis communautaire w obszarze <<Polityka spoeczna i zatrudnienie>>. Polska podejmie konieczne dziaania prowadzce do wdroenia acquis communautaire w obszarze <<Polityka spoeczna i zatrudnienie>>, zgodnie z przedstawion wyej deklaracj, do dnia 3 grudnia 2002 roku i nie bdzie domagaa si derogacji w tym obszarze...; Szczeglne znaczenie ma zalecenie dotyczce wsplnych kryteriw w zakresie wystarczajcych zasobw i pomocy spoecznej w systemach ochrony socjalnej (92/441/EWG). Zalecenie dotyczce zbienoci celw i polityk ochrony socjalnej (92/442/EWG) definiuje cele, zgodnie, z ktrymi polityka takiej ochrony winna by ksztatowana (gwarantowanie dochodw na poziomie umoliwiajcym godne ycie, dostp do opieki zdrowotnej, popieranie integracji spoecznej i gospodarczej, gwarancja odpowiedniego poziomu ycia po zaprzestaniu pracy, ustanowienie lub rozwinicie ochrony socjalnej dla osb pracujcych na wasny rachunek). Cele polskiej polityki w zakresie ochrony socjalnej zbiene s z zapisami zawartymi w decyzjach, zaleceniach i rezolucjach. W informacji rzdu RP dla Sejmu, obejmujcej stan negocjacji na 1 stycznia 2000 zapisano: Komisja Europejska zapoznana zostaa z polskim systemem pomocy spoecznej oraz z dziaaniami na rzecz integracji i wyrwnywania szans osb niepenosprawnych. Podczas screeningu przedstawiciele Komisji zgodzili si z opini, e system ten oparty jest na zasadach zgodnych ze standardami okrelonymi w zaleceniach WE, z wyjtkiem minimalnego dochodu gwarantowanego (zalecanego, ale nie wymaganego przez prawo WE) (pogrubienie autora). Reasumujc, rzd w pierwszym programie przygotowawczym do czonkostwa w UE z 1998 r. zamieszcza priorytet (27.19) dostosowania polskiej pomocy spoecznej do zalecenia 92/441. W raporcie o wykonaniu tego programu stwierdza si, e wdroenie zalecenia 92/441 przekracza moliwoci polskiego budetu i priorytet 27.19 zostaje wykrelony z programu,

nie pojawiajc si ju w dwch kolejnych wersjach NPPC. W stanowisku negocjacyjnym w zakresie polityki spoecznej i zatrudnienia przyjtym przez rzd w maju 1999 r. zapisano, e nasz system prawny w zakresie pomocy spoecznej zmierza do realizacji celw podobnych do tych zapisanych w zaleceniu 92/442. Realizacja tych celw wymaga jednak ustanowienia MDG (zalecenie 92/441), a co do tego, e nasza pomoc spoeczna nie spenia kryteriw MDG nie miaa wtpliwoci Komisja Europejska. Zmierzalimy wic do celw nie ustanawiajc koniecznych do tego instrumentw. W 2004 roku uchwalono now ustaw o pomocy spoecznej, w ktrej zmieniono zasady przyznawania zasiku okresowego. Jest to obecnie zadanie wasne gminy o charakterze obligatoryjnym, tzn. moe by przyznany zastpiono wyraeniem przysuguje. Dodano jednak cztery sytuacje (w szczeglnoci ze wzgldu na dugotrwa chorob, niepenosprawno, bezrobocie, moliwo utrzymania lub nabycia uprawnie do innych wiadcze), ktre zapewne bd traktowane jako dodatkowe kryteria, poza ubstwem dochodowym, ktre trzeba bdzie speni, aby otrzyma zasiek. Dlaczego nie wystarczy by po prostu ubogim pod wzgldem dochodu? W spoeczestwie rynkowo-dobroczynnym to wystarcza by czu si obywatelem drugiej kategorii. Czy nie mona prowadzi pracy socjalnej z osobami, ktre maj zapewnione minimum egzystencji? Zapewne mona, ale wtedy trzeba si bardziej stara, poniewa samo straszenie odebraniem zasiku nie dziaa. Metoda kija i marchewki moe jest skuteczna wobec dzieci, ale jeeli traktujemy tak ludzi dorosych, jest to upokarzajce i bezmylne. Stanisaw Rychliski uzna ongi, e w zakres nowoczesnej polityki spoecznej nie wchodzi tradycyjna opieka spoeczna. Obecnie widzimy, jak tradycyjna opieka spoeczna wypiera nowoczesn polityk spoeczn. Drugi interesujcy aspekt nowego zasiku okresowego to sposb ustalenia jego wysokoci. Zastosowano tu zasad wyrwnywania do poziomu kryterium dochodowego, tzn. wysoko zasiku rwna si kryterium odj dochd gospodarstwa domowego (z ograniczeniem wysokoci dla jednoosobowych gospodarstw domowych). Myliby si zapewne kto, kto chciaby wnioskowa std, e kwota zasiku ma by rwna tej rnicy, zastosowano bowiem fortel nastpujcy: zasiek okresowy ustala si... do wysokoci rnicy. Co to znaczy dowiadujemy si z dalszej czci artykuu 38 - kwota zasiku nie moe by nisza ni 50% rnicy, a potem jeszcze dodano, e nie moe by nisza ni 20 z. Zamy, e kto ma dochody brane pod uwag przez ustaw o pomocy spoecznej w wysokoci 800 z i yje w gospodarstwie domowym zoonym z czterech osb. Kryterium dochodowe wynosi w takiej sytuacji 316 z na osob, a wic zasiek okresowy moe by przyznany do wysokoci 232 z, ale nie moe by niszy ni 116 z. Jeeli spojrzymy jednak do artykuu 147 zobaczymy, e w tym przypadku w 2004 minimalna wysoko zasiku okresowego wynosi... 15% rnicy, czyli 34,8 z. W 2005 r. bdzie to ju 20%, a wic 46,4 z, a w 2006 i 2007 25%, czyli 58 z. W tych wanie latach rzd da gminom dotacj celow na pokrycie wydatkw zwizanych z wypat tak okrelonych zasikw okresowych. Dopiero od 2008 r. kwota zasiku rzeczywicie nie moe by nisza ni 50% rnicy midzy dochodem gospodarstwa domowego a kryterium dochodowym. Prawdopodobnie to sprawio, e rednia wysoko zasiku okresowego wzrosa ze 174 z w 2007 r. do 266 z rok pniej (za to czstotliwo zmniejszya si z 6 do 5 miesicy). 11 Zdecydowano te na stae wprowadzi zasad finansowania tego obowizkowego zadania wasnego gminy z dotacji celowej. W praktyce zapewne zdecydowana wikszo gmin wypaca tylko te 50% (zakadajc oczywicie, e pienidze z dotacji celowej s przekazywane na czas i w odpowiedniej wysokoci), gdy w innym przypadku musiaaby dooy z wasnego budetu. Nadal samo ubstwo (dochodowe wedug kryteriw ustawowych) nie stanowi jedynego

11

Dane za MPiPS.

10

warunku przyznania zasikw z pomocy spoecznej. Jednoczenie musi wystpowa jedna z czternastu sytuacji okrelonych w art. 7.12 Znaczenie zasiku okresowego dla ograniczenia ubstwa w skali caego spoeczestwa byo minimalne przed 2004 r. i zapewne jest takie nadal. Na podstawie Bada Budetw Gospodarstw Domowych z 2003 r. Katarzyna Pitka stwierdzia, e udzia tego wiadczenia w dochodach ogem ubogich wedug kryterium z ustawy o pomocy spoecznej wynosi zaledwie 0,6%, a cznie z zasikiem staym 2%. Rnica midzy hipotetyczn a aktualn stop ubstwa w skali caej populacji przy uwzgldnieniu zasiku okresowego wynosia 0,2, a staego 0,7, czyli cznie, gdyby nie byo w ogle tych zasikw hipotetyczna stopa ubstwa wzrosaby o 0,9 punktu procentowego.13 Wobec tego faktu mona przyj co najmniej dwa stanowiska. Pierwsze moe by takie, e polski MDG w postaci pomocy spoecznej jest o wiele za niski i zbyt mao dostpny, aby mie wiksze znaczenie dla sytuacji ubogich. Drugie za polega na wyciagniciu wniosku, i MDG to raczej zbir wiadcze pieninych, ktre nie maj charakteru ubezpieczeniowego, ale nadal speniaj kryteria definicyjne MDG, czyli poza pienin pomoc spoeczn rwnie co najmniej zasiki rodzinne, dodatki do zasikw rodzinnych, dodatki mieszkaniowe.14 W kategoriach celu eliminacji ubstwa dochodowego to i tak ograniczony zbir, gdy wiksz rol w tym zakresie odgrywaj wiadczenia ubezpieczeniowe, czyli emerytury i renty. W Ministerstwie Pracy i Polityki Spoecznej zauwaono, e problem ubstwa dotyczy wanie rodzin, ktrych gwnym rdem utrzymania s wiadczenia spoeczne, najczciej zaliczaj si do nich zasiki z pomocy spoecznej lub zasiki z tytuu bezrobocia. Dla tej grupy rodzin stopa ubstwa skrajnego jest nadal bardzo wysoka, w 2007 r. wyniosa 24,5% wobec 28% w 2006 r..15 Oznacza to, e MDG, rozumiany jako system zasikw z pomocy spoecznej nie wystarcza nawet na to, aby ludzie osigali poziom ycia wyszy ni minimum egzystencji. Polski MDG w ujciu porwnawczym Jak wyglda polski system MDG na tle podobnych moemy dowiedzie si na podstawie prby klasyfikacji dokonanej przez Ew Jansov i Gian Lorenzo Venturiniego. W swojej analizie uwzgldnili trzy wymiary: zasoby przeznaczane na system MDG (mierzone udziaem wydatkw w PKB), zasady uprawniajce do wiadczenia oraz jego poziom. Polski system, reprezentowany przez zasiek okresowy, zosta zaliczony do ostatniego z omiu typw, czyli rudymentarnego i szcztkowego systemu pomocy. Charakteryzowa si on niedofinansowaniem, bardzo restrykcyjnymi kryteriami przyznawania oraz niskim poziomem zasikw.16 Nieco tylko mniej surow ocen otrzyma on w ujciu porwnawczym Gianluci Busilacchiego, ktry zastosowa dwa wymiary: hojnoci i dostpnoci. Polska znalaza si wrd krajw o najniszym poziomie hojnoci, ale ju ograniczenie dostpnoci w postaci warunkw, ktre naley speni, aby otrzyma prawo do MDG, nie byo najwysze tylko
12

Interesujce, e wyliczenie pitnastu sytuacji poprzedzono sformuowaniem: Pomocy spoecznej udziela si osobom i rodzinom w szczeglnoci z powodu, co zwykle oznacza, e poza wymienionymi powodami mog by te inne, jednak zaraz traktuje si te powody jako list zamknit dajc spenienia jednej z nich poza ubstwem bez sformuowania w szczeglnoci. 13 K. Pitka Polityka dochodowa a ubstwo I wykluczenie spoeczne, w: B. Balcerzak-Paradowska, S. Golinowska (red.) Polityka dochodowa, rodzinna i pomocy spoecznej w zwalczaniu ubstwa i wykluczenia spoecznego. Tendencje i ocena skutecznoci, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2009, s. 66 i 67. 14 Mona zastanawia si nad tym, czy do tej listy wczy renty socjalne, ktrych przyznanie nie wymaga spenienia kryterium dochodowego. 15 Niepublikowany materia MPiPS. 16 E. Jansova, G. L. Venturini Pathways of income protection. Ideal-typical configurations of minimum income scheme in the European Union, 2009.

11

rednie. Razem z nami w podobnym miejscu znalazy si Litwa i Bugaria. Interesujce, e najmniej hojne i najbardziej restrykcyjne warunki stawiaa obywatelom nie tylko otwa, a rwnie Francja.17 Ewa Jansova dokonaa rwnie wstpnego pomiaru odpowiednioci poziomu MDG18 w kilku krajach postkomunistycznych. Patrzc na udzia MDG dla rnych typw rodzin w redniej i w 50% mediany dochodw ekwiwalentnych moemy stwierdzi, e Polska wypadaa pod tym wzgldem duo gorzej od Litwy, otwy, Czech, Estonii, Sowacji i Sowenii. Biorc pod uwag samotnego rodzica z jednym dzieckiem Polska miaa wynik odpowiednio 7% i 19,8%, podczas gdy Czechy w tym samym przypadku osigay 51% i 101,7%.19 Szczegowe dane dotyczce stosunku wysokoci MDG do granicy ubstwa zostay przedstawione w tabeli. Tabela 3. Poziom zasikw przed kosztami mieszkaniowymi jako odsetek 50% mediany dochodw ekwiwalentnych (2005) Czechy Estonia otwa Litwa Polska Sowacja Sowenia 43,5 79,4% 42,1% 37,3% 28,1% 67,0% 55,9% % 58,1 89,2% 50,5% 49,8% 17,1% 83,5% 63,4% % 67,0 101,7% 66,9% 57,4% 19,8% 76,4% 90,6% % 81,7 111,8% 75,4% 70,0% 24,1% 69,6% 103,5% % 72,6 103,9% 60,8% 62,2% 21,4% 88,2% 76,4% % 82,9 105,9% 68,1% 71,1% 24,5% 81,3% 86,9% % 90,7 113,1% 77,1% 77,8% 26,8% 76,1% 95,9% %

Pojedyncza osoba Para Rodzic z dzieckiem Rodzic z dwjk dzieci Para z jednym dzieckiem Para z dwjk dzieci Para z trjk dzieci

rdo: E. Jansova Minimum Income Schemes in Central Eastern Europe: A Comparative Analysis, 2007, s. 15. Organizacja Wsppracy Gospodarczej i Rozwoju rwnie szacuje odpowiednio poziomu wiadcze z pomocy spoecznej w stosunku do mediany dochodw ekwiwalentnych. Sytuacj w tym wzgldzie dla 2007 r. oraz dwch typw gospodarstw domowych (samotny rodzic lub para z dwjk dzieci w wieku 4 i 6 lat) przedstawiona zostaa na wykresie.

17

G. Busilacchi The different regimes of minimum income policies in the enlarged Europe, 2008, s. 21. Francja niedawno zreformowaa swj system MDG, patrz: Michel Legros Minimum Income Schemes From crisis to another, The French experience of means tested benefits, European Commission, kwiecie 2009. 18 Pogbiona refleksja na temat tego, co to oznacza (odpowiedni w stosunku do czego, dla kogo i na jak dugo oraz wedug kogo) patrz John Veit-Wilson What do we mean by adequate benefits? W: J. Strelitz, R. Lister red. Why Money Matters. Family income, poverty and childrens lives, Save the Children, London 2008. Praktyczne zastosowanie idei odpowiedniego wsparcia dochodowego patrz brytyjski projekt Minimum Income Standard: <www.minimumincomestandard.org>. 19 E. Jansova Minimum Income Schemes in Central Eastern Europe: A Comparative Analysis, 2007, s. 15. Nieco mniej ponury obraz otrzyma za pomoc innej metody Kenneth Nelson Social assistance and minimum income benefits in old and new EU democracies, International Journal of Social Welfare, 2009, s. 7.

12

rdo: dane OECD, opracowanie wasne W statystyce UE przyjmuje si, e granica ubstwa wynosi 60% mediany dochodu ekwiwalentnego. W przypadku Polski samotny rodzic moe liczy na zasiki (z pomocy spoecznej i rodzinne) na poziomie 45%, a para rodzicw - 25% mediany dochodu ekwiwalentnego. Wyrniamy si na tle innych krajw du rnic midzy tymi wielkociami. Wida te, e adne z pastw nie gwarantuje dochodu z zasikw z pomocy spoecznej i rodzinnych na poziomie granicy ubstwa. Gdy wczymy do tego zasiki mieszkaniowe sytuacja bdzie si przedstawia tak, jak na kolejnym wykresie.

13

rd: jak wyej. Wczenie do rozwaa zasikw mieszkaniowych sprawia, e dochd zasikowy zblia si do granicy ubstwa, ale nadal w wikszoci krajw mamy luk. Jeszcze jeden sposb pokazania miejsca Polski na tle porwnawczym polega na obliczeniu stopy zastpowalnoci netto zasikami dostpnymi dla dugotrwale bezrobotnych (z pomocy spoecznej, rodzinne, mieszkaniowe) dla rnych zarobkw i typw gospodarstw domowych. W kolejnej tabeli zostanie pokazana sytuacja w tym wzgldzie dla jednego tylko poziom zarobkw 67% redniej. Tabela 4. Stopy zastpienia netto przy dochodzie 67% redniej oraz 5 latach przebywania w sytuacji bezrobocia Typ gospodarstwa domowego Dwoje dzieci w wieku 4 i 6 lat Para z Para z Pojedynczy Para z Para z jedn dwiema rodzic jedn dwiema osob osobami osob osobami zatrud. zatrud. zatrud. zatrud. 38 53 62 73 49 65 51 68 80 60 66 75 81 73 77 49 55 59 63 69 71 55 69 80 62 76 59 84 91 71 84 58 72 92 67 58 53 68 77 54 14

Bez dzieci Pojedyncza osoba Australia Austria Belgia Kanada Czechy Dania Finlandia Francja 44 51 64 32 51 81 65 47

Niemcy Grecja Wgry Islandia Irlandia Wochy Japonia Korea Luxemburg Holandia Nowa Zelandia Norwegia Polska Portugalia Sowacja Hiszpania Szwecja Szwajcaria Turcja Wielka Brytania USA

47 0 31 60 76 0 43 25 59 75 53 54 37 24 28 33 64 70 0 58 9

60 0 56 80 103 0 60 40 81 90 43 77 53 46 44 41 80 87 0 58 15

59 50 50 62 52 54 51 50 53 53 58 52 52 52 53 53 50 50 50 50 54

81 2 62 71 68 0 73 54 70 73 69 81 67 50 46 48 62 80 0 72 39

82 2 71 84 95 0 86 65 90 88 52 100 59 70 53 48 89 91 0 78 46

63 51 58 68 66 65 53 50 57 58 64 55 61 55 57 54 55 55 50 62 63

rdo: OECD, Tax-Benefit Models: <www.oecd.org/els/social/workincentives >. Powysze dane uzyskiwane s zwykle przy zaoeniu, e wszystkie osoby uprawnione zgaszaj si po pomoc i j otrzymuj. Od dawna jednak dobrze wiadomo, e tak nie jest. W Polsce nie prowadzono dotychczas bada nad tym zjawiskiem. Z szacunkw dokonanych na podstawie modelu mikrosymulacyjnego Euromod dla 2005 r. wynikao, e zasiek stay z pomocy spoecznej pobierao 76% uprawnionych, a zasiek okresowy tylko 43%.20 Z szacunkw na tej samej podstawie mona byo wycign wniosek, e zwikszenie tych odsetkw do 100 daoby zmniejszenie stopy ubstwa o 2,8 punktu procentowego, stopa ubstwa zmniejszyaby si z 15,8% do 13,0% przy innych warunkach staych.21 Na koniec jeszcze jedna informacja. W przedstawionym przez Arno Tauscha rankingu efektywnoci wydatkw spoecznych w walce ze skrajnym ubstwem Polska znalaza si na szarym kocu. Na dwadziecia trzy porwnywane kraje zajlimy 23 miejsce. Szczegy zostay pokazane w kolejnej tabeli. Tabela 5. Efektywno wydatkw spoecznych w ograniczaniu ubstwa skrajnego Indeks efektywnoci w ograniczaniu ubstwa skrajnego 0,902 0,783 Miejsce w rankingu 1 2

Czechy Sowacja
20

Manos Matsaganis, Alari Paulus, Holly Sutherland Research Note. The take up of social benefits, European Commission, padziernik 2008, s. 5. 21 Tame, s. 12.

15

otwa Luksemburg Estonia Irlandia Sowenia Szwecja Finlandia Francja Austria Hiszpania Belgia Wochy Holandia Wielka Brytania Dania Grecja Niemcy Portugalia Wgry Litwa Polska

0,733 0,672 0,657 0,648 0,615 0,592 0,566 0,556 0,555 0,548 0,529 0,518 0,513 0,481 0,455 0,408 0,393 0,369 0,357 0,214 0,196

3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

rdo: A. Tausch The Eciency of Social Expenditures in the Fight Against ExtremePoverty in Europe [Die Ezienz Der Sozialausgaben Im Kampf Gegen Extreme Armut in Europa], 2008, s. 7. Postulaty w sprawie MDG W 2009 r. opublikowano raport Sieci Niezalenych Ekspertw afiliowanej przy The Peer Review in Social Inclusion and Social Protection and the Assessment in Social Inclusion, programu finansowanego przez Uni Europejsk w celu wspierania Otwartej Metody Koordynacji w zakresie integracji spoecznej. Na podstawie raportw krajowych sformuowano 16 postulatw, ktre znajduj si w kolejnej tabeli. Tabela 6. Postulaty Sieci Niezalenych Ekspertw do Spraw Integracji Spoecznej Temat Postulaty

16

Odpowiedni poziom MDG

1. Komisja i pastwa czonkowskie (PC) powinny

2.

3.

Waloryzacja MDG

4.

Zakres osb uprawnionych do MDG

5.

6.

Niekorzystanie z MDG przez uprawnionych

7.

8.

Bodce do pracy
22

9.

wypracowa wsplne kryteria, ktre byyby uyteczne do stwierdzenia, czy ich system MDG jest zgodny z zaleceniem z 1992 r. i zaleceniem na temat aktywnej integracji z 2008. Byaby to podstawa do raportowania, monitorowania oraz uchwalenia w przyszoci dyrektywy ramowej UE z tymi kryteriami. We wszystkich krajach naleaoby rozpocz debat na temat tego, jaki poziom MDG jest odpowiedni, eby ludzie yli godnie i byli chronieni przed ubstwem i wykluczeniem, w nawizaniu do wsplnych kryteriw, o ktrych mowa w pierwszym postulacie. Ustalenie we wszystkich PC celu i drogi dojcia w odpowiednim czasie do tego, aby MDG i inne rozwizania wiadczeniowe byy odpowiedniej wysokoci, np. 60% mediany dochodu ekwiwalentnego, czyli takiego, ktry jest przynajmniej na poziomie granicy zagroenia ubstwem (uchwaa Parlamentu Europejskiego z 200922). Konieczny jest przejrzysty i skuteczny system rocznej waloryzacji MDG, aby jego warto dotrzymywaa tempa inflacji i wzrostowi poziomu ycia, zaleca si te upowszechnianie i wymian dobrych praktyk w tym zakresie.23 Te PC, ktrych systemy MDG s bardzo skomplikowane powinny je uproci i sprawi, aby obejmoway wszystkich (byy wszechstronne i niewykluczajce). Te PC, w ktrych systemy MDG nie obejmuj pewnych zbiorowoci, np. bezdomnych, uchodcw, wystpujcych o azyl, nieudokumentowanych imigrantw czy Romw, powinny rozway uwzgldnienie tych zbiorowoci. Wszystkie PC, ktre dotd nie monitoroway niekorzystania ze wiadcze przez uprawnionych oraz powodw tego stanu rzeczy powinny to robi. Tam gdzie administracja centralna ma duy potencja powinno si wykorzysta dane o gospodarstwach domowych, aby aktywnie sprawdza potencjalne uprawnienia do MDG, tam gdzie nie jest to moliwe powinny by wdraane strategie lokalne lub regionalne. Dodatkowo naley zapewni jednolit interpretacj kryteriw uprawniajcych, aby przeciwdziaa dyskryminacji i rasizmowi. We wsppracy z PC Komisja powinna rozpowszechnia informacje o dobrych praktykach w dziedzinie zwikszania korzystania ze wiadcze MDG przez osoby uprawnione. We wsppracy z PC Komisja powinna rozpowszechnia

European Parliament resolution of 6 May 2009 on the active inclusion of people excluded from the labour market (2008/2335(INI)): <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P6-TA-2009-0371>. 23 Do tego postulatu naley doda lekcj, jakiej nauczyy nas polskie rzdy nie waloryzujc kryteriw dochodowych dla uprawnie do wiadcze z pomocy spoecznej i rodzinnych. Rocznej waloryzacji powinny podlega i one, aby coraz wiksza liczba osb i rodzin nie wypadaa z systemu MDG.

17

informacje o dobrych praktykach w radzeniu sobie z podwjnym wyzwaniem, aby 1) MDG skutecznie usuway antybodce do pracy, a praca zapewniaa dochody pozwalajce unikn ubstwa; 2) adekwatno czy odpowiednio MDG bya gwarantowana. A to po to, aby nikt nie znalaz si poza systemem. Powizanie ze sob trzech 10. Instrumenty aktywizacji zawodowej powinny by filarw aktywnej adresowane i dostosowane do sytuacji osb korzystajcych integracji (MDG, z MDG, ktre powinny mie prawo do usug odpowiedniej aktywizacja zawodowa, jakoci. To zagadnienie powinno by rwnie powanie dostp do wysokiej traktowane, jak kwestia sankcji i bodcw finansowych. jakoci usug spoecznych) 11. Te PC, ktre tego nie robi, powinny monitorowa, czy odbiorcy MDG maj dostp do wysokiej jakoci usug. 12. Komisja we wsppracy z PC powinna upowszechnia przykady dobrych praktyk z zakresu wizania i koordynacji MDG z instrumentami aktywizacji zawodowej, dostpem do usug odpowiedniej jakoci w rodzaju jednego okienka. Monitoring i raporty 13. Komitet Ochrony Socjalnej powinien opracowa przejrzysty system monitorowania i raportowania na temat roli MDG w zapewnieniu obywatelom dochodu i usug koniecznych dla godnego ycia. 14. System MISSOC powinien dokumentowa rozwj systemw MDG w sposb porwnawczy i systematyczny. 15. Monitoring odpowiednioci, zakresu podmiotowego i niekorzystania ze wiadcze MDG i pomocy spoecznej powinien te uwzgldnia udzia samych zainteresowanych. Kryzys gospodarczy 16. W czasie kryzysu MDG peni dwie wane role ochrony najsabszych oraz automatycznego stabilizatora koniunktury i powinno by to uwzgldniane w raportach na temat kryzysu i monitorowaniu sytuacji pod tym wzgldem. rdo: Hugh Frazer, Eric Marlier Minimum income schemes across EU Member States. Synthesis Report, European Commission, padziernik 2009, s. 11-14. Wiele z tych postulatw mona bezporednio odnie do Polski, gdy nasz rzd nie naley do czowki krajw starajcych si o zapewnienie swoim obywatelom skutecznej i efektywnej ochrony przed skrajnym ubstwem i wykluczeniem spoecznym. Naley pamita o tym, e MDG jest tylko czci wikszej caoci, ktra ma na celu zapobieganie i agodzenie ubstwa oraz wykluczenia spoecznego, zgodnie z penym zestawem praw obywatelskich - osobistych, politycznych oraz gospodarczych, spoecznych i kulturowych. W zwizku z tym w dyskusji nad postulatami dotyczcymi tego, jak zapewni poszanowanie, ochron i realizacj praw osb najuboszych i wykluczonych, w tym prawa do MDG, pomoe nam zestawienie przygotowane przez Mary Daly dla Rady Europy. Tabela 7. Kierunki polityki w przezwycianiu barier w realizacji praw socjalnych w Europie
Rodzaj Kierunki polityki

Sformuowanie praw

Uprawnienia powinny by wszechstronne i bezporednio

18

i odpowiedni zapis rozwiza prawnych i innych Odpowiednie monitorowanie i stosowanie

sformuowane Program dziaa w celu poprawy jakoci wiadczonych usug

Poprawa monitorowania wiadczenia usug Ocena wpywu wszystkich polityk i propozycji na realizacj praw Karty praw uytkownikw Walka z dyskryminacj i/lub rnym traktowaniem Stworzenie Krajowego Obserwatorium Praw Spoecznych Zasoby Po stronie wiadczcych usugi: Podniesienie odpowiednioci i zapewnienie cigoci zasobw (finansowanie, pracownicy, lokale i wyposaenie) Zmniejszenie nierwnowagi zasobw bdcych w dyspozycji rnych szczebli administracji Po stronie osb uprawnionych i uytkownikw: Informowanie jednostek i wzmacnianie ich zdolnoci do domagania si realizacji ich praw spoecznych Zapewnienie odpowiedniej mediacji i pomocy Zarzdzanie i Zmniejszenie fragmentacji dziaa midzy szczeblami procedura administracji i poszczeglnymi usugami Spowodowanie udziau organizacji pozarzdowych, uytkownikw i innych czonkw spoeczestwa obywatelskiego Uproci procedury i uatwi dostp Informowanie i Przyzna pierwszestwo porozumiewaniu si i wymianie porozumiewanie si informacji Korzysta z nowych kanaw porozumiewania si, jak i z mobilnych sub Indywidualizowa informacje, w zalenoci od grup docelowych Okresowo ocenia jako informacji i skuteczno strategii komunikowania si Przeszkody Po stronie wiadczcych usugi: psychologiczne i Walczy ze stygmatyzacj i uprzedzeniami w stosunku do spoeczno-kulturowe pewnych grup spoecznych, poprzez szkolenia dostosowane do pracownikw i zachcanie do zmiany zachowa Po stronie uytkownikw lub osb uprawnionych: Poprawi procedury przyjmowania klientw, warunki udzielania wiadcze i uwzgldnia sytuacj uytkownikw Niewystarczajca Grupy znajdujce si w najgorszej sytuacji: uwaga powicana Przyznawa zasoby (w najszerszym znaczeniu) tym grupom, grupom i regionom aby umoliwi im korzystanie z ich praw spoecznych znajdujcym si w Regiony znajdujce si w najgorszej sytuacji: najgorszej sytuacji Wypracowa polityk dotyczc, w szczeglnoci, regionw lub miejscowoci znajdujcych si w najgorszej sytuacji rdo: M. Daly Dostp do praw spoecznych w Europie, Wydawnictwa Rady Europy, 2002, s. 70.

19

W oparciu dwa zestawy zalece sformuowane wyej oraz na podstawie informacji z bada nad sytuacj osb ubogich i wykluczonych w Polsce i nad skutecznoci rozwiza z zakresu polityki spoecznej, powinna zosta opracowana nowa strategia integracji spoecznej w Polsce wraz z realistycznym planem jej realizacji w latach 2010+.

20

Zaczniki John Veit-Wilson Dochd minimalny - mity i rzeczywisto24 Poniej rozwaono przykady dziesiciu wtpliwoci i argumentw, u ktrych podstaw znajduj si obawy, e odpowiedni dochd minimalny niszczy bodce do pracy, a pace o odpowiedniej wysokoci s nieopacalne dla biznesu i szkodliwe dla gospodarki. Zdroworozsdkowe opinie naley skonfrontowa z argumentami opartymi na dowodach pochodzcych z wiarygodnych bada narodowych i midzynarodowych. W ich wietle zapewnienie minimalnego dochodu o odpowiedniej wysokoci jest celem realistycznym, a jego osignicie nie bdzie miao adnych katastrofalnych konsekwencji. Realizacja prawa do przyzwoitych dochodw zmniejszyaby ogromne koszty, ktrymi ubstwo obcia nie tylko ludzi ubogich, ale take cae spoeczestwo. 1. Wyszy dochd minimalny zmniejszyby bodce do pracy przez zmniejszanie luki midzy zasikami z pomocy spoecznej a pac minimaln, w zwizku z tym powikszyaby si bierno zawodowa i bezrobocie. Idea, e ludzie na podstawie kalkulacji wybieraj midzy zatrudnieniem a zasikami socjalnymi to teoria ekonomiczna, ktra po prostu nie znajduje potwierdzenia w badaniach wiata realnego. Dowody wskazuj na to, e wikszo ludzi, ktrzy mog pracowa, chc to robi i prbuj znale zatrudnienie, ktre da im utrzymanie i ochroni przed ubstwem. Jest duo rodzajw wartociowej pracy, ktrej spoeczestwo potrzebuje, aby dziaa, ale nie wszystkie jej rodzaje s opacane, np. opieka nad dziemi i innymi osobami. Ludzie, ktrzy nie mog wej na patny rynek pracy, dlatego, e s modzi, maj rodziny, albo s niepenosprawni lub starzy, rwnie potrzebuj odpowiednich dochodw minimalnych. Rzdy dce do zintegrowania kadego ze spoeczestwem musz zapewni, aby indywidualne i rodzinne dochody z pracy, jak i poza ni, byy odpowiednie dla przyzwoitego ycia dla wszystkich, ktrych utrzymanie od nich zaley. Dochody te powinny umoliwi kademu wczenie si do spoeczestwa i zwizany z tym szacunek. Jeeli spoeczestwo nie zdoa dostarczy odpowiednich minimalnych dochodw wszystkim i naraa ludzi na ubstwo, nie tylko szkodzi im i krzywdzi ich dzieci czy inne osoby bdce na ich utrzymaniu, ale tworzy te dugoterminowe koszty dla spoeczestwa i gospodarki, takie jak problemy zdrowotne i utrata zdolnoci do pracy. W wiecie realnym ubstwo i jego skutki staj si barier i utrudniaj ludziom znalezienie lub utrzymanie zatrudnienia. W przeciwiestwie do tego, przyzwoity poziom minimalnego dochodu ma pozytywne skutki. Daje on bezpieczestwo, ktre pozwala ludziom na pokonanie tych barier. 2. Zwikszenie minimalnego dochodu doprowadzi do wzrostu oszustw zwizanych z zasikami i sprawi, e system socjalny trudno bdzie opanowa. Wikszo bdnych patnoci z pomocy spoecznej spowodowana jest raczej przez bdy a nie przez oszustwa (dowodw na to dostarczaj raporty brytyjskiej Pastwowej Izby Kontroli). Wiele z tych bdw popenia sam personel administracyjny, poniewa systemy wiadcze s tak skomplikowane, e nie nawet on nie moe sobie z nimi poradzi. Czsto prowadzi to do sytuacji, w ktrej wiadczeniobiorcy dostaj raczej mniej ni wicej w
24

Tekst przygotowany dla kampanii European Anti-Poverty Network pt. Odpowiedni dochd minimalny. Kady zasuguje na godne ycie.

21

porwnaniu z tym, do czego maj prawo. Wielu ludzi nie wystpuje o wiadczenia, ktre im przysuguj. Dzieje si tak z powodu administracyjnych komplikacji, jak rwnie braku dostpnej informacji i doradztwa oraz zniechcajcego pitna zwizanego z zasikami przeznaczonymi tylko dla ubogich. Kandydaci na wiadczeniobiorcw wystpuj o wiadczenia czsto nie wiedzc, jakie informacje maj poda, std wiele bdw, jakie przy tym popeniaj nie wynika z ich nieuczciwoci. Jeeli s bodce do zgaszania nieuzasadnionych roszcze w stosunku do pomocy spoecznej, to jest tak poniewa ludzie wystpujcy z nimi maj zbyt mao pienidzy by y na przyzwoitym poziomie. Wiele z istniejcych systemw pomocy spoecznej jest tak niedofinansowanych administracyjnie, e nie s w stanie osiga swoich celw. Wyszy poziom zasikw, prostsze uprawniania i zwikszanie liczebnoci personelu sprawioby, e systemy te stayby si bardziej skuteczne w osiganiu celw i efektywne w zarzdzaniu zasobami. 3. Jeeli poziom minimalnego dochodu zostanie podniesiony, pracownicy zadaj wzrostu najniszych pac, ale firm nie bdzie na to sta. Aby by konkurencyjnymi, musimy dostosowa si i ograniczy pastwowo opiekucze. Ten argument oparty jest o nadmiernie uproszczon teori ekonomiczn. Istniej dowody, e w krajach czonkowskich UE wyszy poziom pac minimalnych jest zgodny z wysokim wzrostem i stabilnoci gospodarki, z niszym poziomem nierwnoci i lepsz jakoci pastwa opiekuczego. Pracownicy zawsze powinni dostawa zarobek na przyzwoitym poziomie, gwnie dlatego, e kady ma prawo do odpowiedniego wynagrodzenia za prac, ale rwnie dlatego, e w sytuacji dostpnoci patnego zatrudnienia dla osb zdolnych do pracy, zasada sprawiedliwoci spoecznej wymaga, aby zarobek za udzia w rynku pracy nigdy nie by mniejszy od poziomu odpowiedniego dla przyzwoitego ycia pracownikw i osb na ich utrzymaniu. Dlaczego najniej opacani pracownicy musz ponosi ciar podtrzymywania wzrostu gospodarki narodowej dla korzyci caego spoeczestwa? Jeeli podnoszenie ich zarobkw do przyzwoitego poziomu ma ekonomiczne konsekwencje, koszty pracy, ktra przynosi korzyci spoeczestwu, powinny by poniesione przez tych z najwikszymi zasobami, a nie przez najmniej zamonych. Jeeli przedsibiorstw naprawd nie sta na to, aby przyzwoicie zapaci tym, ktrzy zarabiaj najmniej, wtedy susznym jest, aby ci, ktrzy zarabiaj wicej przyczyniali si (przez opodatkowanie dochodw i zyskw) do finansowania pastwa opiekuczego. Umoliwia to rzdom wspieranie dzieci i matek oraz finansowanie bezpatnej edukacji i suby zdrowia, a take innych wiadcze, ktre podnosz poziom ycia gospodarstw domowych z najniszymi dochodami do i powyej poziomu odpowiedniego dla integracji ze spoeczestwem. 4. W zglobalizowanym wiecie, gdzie nasza gospodarka konkuruje z krajami, w ktrych niektrzy pracownicy zarabiaj tylko kilka euro miesicznie, podnoszenie pacy minimalnej jest niewykonalne. Wyszy jej poziom spowoduje upadek gospodarki i przenoszenie przedsibiorstw za granic. Co uznaje si za dobry zarobek w Azji oznacza godow pensj w Europie. Porwnanie to nie ma podstaw, poniewa europejscy pracownicy yj tutaj, a nie tam. Przewaajca cz niskopatnych miejsc pracy w Europie to te, ktre nie mog by eksportowane do innych krajw, s one w rolnictwie, produkcji ywnoci i w sektorze usug. Ci, ktrzy konsumuj towary i usugi musz zapaci za nie cen, ktra obejmuje przyzwoity zarobek i dobre warunki pracy.

22

Kwestia konkurencyjnoci ekonomicznej jest skomplikowana. Nie jest to po prostu sprawa porwnywania wysokoci pac w rnych krajach. Wiele porwna, na ktrych opieraj si decyzje firm nie uwzgldnia kosztw przyzwoitego zarobku i produkcji w rnych krajach. W zoonych i sztucznych kalkulacjach bierze si pod uwag ceny towarw i usug, ktre dana firma sprzedaje. Celem tych oblicze jest obnienie pac w krajach produkujcych (np. dochodw z produkcji rolnej) i zmniejszenie podatkw paconych przez firmy handlowe w celu zwikszenia zyskw. Sztuczne metody kalkulacji cen nie mog by uzasadnieniem twierdzenia, e pace w Europie s nieekonomiczne. W zglobalizowanej gospodarce standardy musz by wyrwnane do gry, a nie w d. Europejskie standardy przyzwoitej pacy i dobrych warunkw pracy powinny by przykadem dobrej praktyki do naladowania przez innych. 5. Wysze dochody minimalne na poziomie odpowiednim do przyzwoitego ycia to fantazja. Rzeczywisto jest taka, e rzdy UE nie mog tego zapewni ze wzgldu na deficyty budetowe i zagroenia finansowe zwizane z przyszymi wydatkami na systemy emerytalne. Nie ma adnego dowodu na to, e rzdw nie sta na zapewnienie minimalnych dochodw na przyzwoitym poziomie, wystarczy e wyasygnuj fundusze z podatkw naoonych na wysze dochody i zyski firm. Rzdy maj obowizek zagwarantowa, aby kady mia zasoby pozwalajce na integracj ze spoeczestwem, niezalenie od tego, czy bogatsi ludzie chc czy te nie chc opaca podatkw na ten cel. Problem polega na tym, czy rzdy zainteresowane s, aby z budetw pastw korzystaa caa populacja, czy tylko ludzie zamoniejsi? Midzynarodowe badania pokazuj, e przyczyn niezrwnowaenia finansw publicznych nie s wydatki socjalne, a koszty systemw emerytalnych, ktre przynosz korzy gwnie lepiej sytuowanym, nie powinny by wykorzystywane jako usprawiedliwienie ubstwa niskopatnych pracownikw. 6. Dzieci powinny by wychowywane w rodowisku pracy. Jaki przykad dadz im ich rodzice, yjcy wygodnie bez brania udziau w wysikach majcych na celu utrzymanie spoeczestwa? Pracujcy doroli rzeczywicie powinni dawa dobry przykad dzieciom, ale nie musi by to wycznie patne zatrudnienie. Spoeczestwo powinno te uzna i ceni bezpatn prac polegajc na opiece nad dziemi, czyli nad nastpnym pokoleniem pracownikw, oraz nad tymi, ktrzy nie mog ju pracowa. Najlepszym przykadem dla dzieci jest sytuacja, gdy kady wedug swoich zdolnoci moe robi co poytecznego dla spoeczestwa. Jest to jednak trudne, gdy nie gwarantuje ono kademu chtnemu przyzwoicie opaconej pracy, a za najwiksze szczcie uznaje wygran w totolotka lub spadek, a nie posiadanie pracy. Jaki przykad daj nowoczesne zachodnie spoeczestwa, w ktrych ubstwia si sawy i afiszujcych si bogactwem ludzi? yj oni wygodnie bez wkadu cikiej pracy na rzecz spoeczestwa, takiej jak musz wykonywa ubodzy rodzice, a nawet bez pacenia sprawiedliwej czci podatkw od swojej zamonoci. Tak dugo jak bdziemy tolerowa taki rodzaj spoeczestwa, nie wolno nam kara ubstwem dzieci za to, e ich rodzicom nie zaoferowano przyzwoicie opacanej i pewnej pracy, do ktrej maj prawo. 7. Wyszy dochd minimalny wypacany bezterminowo zachca ubogich do pozostawania w ubstwie. Ludzie trac zdolno do zarzdzania wasnymi zasobami, nie podejmuj ryzyka zarabiania na ycie i pozostaj na zasikach.

23

Nie ma adnych dowodw na to, e odpowiednie zasiki z pomocy spoecznej sprzyjaj uzalenieniu i niekompetencji. Najlepszym i najuczciwszym testem chci do pracy jest oferta pewnego i przyzwoicie opacanego zatrudnienia. Wypacanie pomocy spoecznej tylko przez pewien czas, jak to jest obecnie w USA, bardzo zwikszyo tam ubstwo rodzin z dziemi, poniewa potrzeby dzieci trwaj duej ni limitowane okresy, w ktrych wypacana jest pomoc spoeczna. Rzdy, ktre chc skoni ludzi do pracy musz zapewni wystarczajc liczb miejsc pracy przyzwoicie opaconych i pewnych, a take wymagajcych umiejtnoci, ktre ludzie mog zaoferowa, z dobr jakoci szkole zawodowych i waciw opiek nad dzieckiem dla tych, ktrzy tego potrzebuj. Karanie bezrobotnych i ich rodzin przez odbieranie im zasikw, gdy nie zaoferowano im adnej odpowiednio opacanej pracy, jest okruciestwem. W spoeczestwie kady jest zaleny od innych; wszdzie i w kadym czasie wspzaleno to podstawa caego ycia spoecznego. Lepiej sytuowani i bogaci s zaleni od nisko opacanych ludzi, ktrzy robi za nich brudn robot. Tylko z niewiadomoci mona twierdzi, e wycznie odbiorcy pomocy spoecznej s 'uzalenieni', gdy kady niezalenie od pozycji w spoeczestwie jest jednakowo albo nawet bardziej zaleny od dochodu pochodzcego z podatkw, czyli od paccych je innych ludzi. W kilku krajach UE, podatnicy o najniszych dochodach pac wicej w bezporednich i porednich podatkach w proporcji do swoich dochodw w porwnaniu z tymi z najwyszych grup dochodowych, a wic wygodne ycie lepiej sytuowanych jest zalene od podatkw paconych przez ludzi w gorszej sytuacji. 8. Podniesienie poziomu dochodu minimalnego zniszczyoby to, co jeszcze pozostao z odpowiedzialnoci w rodzinie i solidarnoci w spoecznoci, a take przyczynioby si do atomizacji spoeczestwa. Nie ma absolutnie adnych dowodw, aby gdziekolwiek lub kiedykolwiek dochody o odpowiedniej wysokoci podkopyway rodzin, odpowiedzialno i solidarno w spoecznoci czy powodoway atomizacj spoeczestwa. Gdyby bya jakakolwiek prawda w tym twierdzeniu, wtedy wszystkie zachodnie spoeczestwa przemysowe, gdzie wikszo populacji ma ju odpowiednie dochody, rozpadoby si dawno temu. Ten pogld sam opiera si na indywidualistycznej filozofii penej obaw przez inkluzywnym spoeczestwem, w ktrym wsplnotowa solidarno zapewnia, e adna rodzina nie jest pozbawiona zasobw potrzebnych do penego uczestnictwa. 9. Dawanie wyszego dochodu minimalnego upokarza ludzi: w ten sposb okazuje si brak zaufania dla ich zdolnoci do wzicia odpowiedzialnoci za wasne ycie i do autonomicznego dziaania. W kadym razie, ubstwo dotyczy nie tylko pienidzy, a odpowiednie dochody nie rozwizuj problemu ubstwa, ale po prostu je ukrywaj. Nikt nie moe wywizywa si z odpowiedzialnoci za swoje ycie, jeeli nie ma koniecznych zasobw by dziaa swobodnie i autonomicznie. Ubstwo oznacza brak zasobw potrzebnych, aby w peni uczestniczy w spoeczestwie i by szanowanym przez innych. We wspczesnym marketingowym i konsumpcyjnym spoeczestwie, pienidze to najwaniejszy zasb, ktrego kady potrzebuje, jeeli ma mie zapewnion autonomi i akceptacj we wszystkich wanych wymiarach ycia. Wykadanie ubogim, jak maj y przez lepiej od nich sytuowanych i nie rozumiejcych ich problemu, jest gboko upokarzajce. Problem ubstwa zostaje zlikwidowany, a nie ukryty, gdy kady ma dosy pienidzy, aby nie by biednym. Gdy zlikwidujemy ubstwo, oczywicie pozostan inne ludzkie problemy, ktrych kady w spoeczestwie moe dowiadcza, ale do ich rozwizania potrzebne s inne rodki zaradcze.

24

10. Ludzie inaczej wydaj ciko zarobione dochody, a inaczej pienidze, ktre kto im daje. yjcy z zasikw czsto marnotrawi swoje pienidze, na przykad kupuj dzieciom drogie prezenty. Wysze zasiki socjalne zwiksz tylko takie nieefektywne wydatki. We wspczesnym, skomercjalizowanym i marketingowym spoeczestwie urzdzonym demokratycznie, "wolno wydatkw jest czci podstawowej wolnoci" (William Beveridge, 1942). Nikt, ani bogaty ani biedny, nie lubi, gdy mu si mwi, jak ma wydawa swoje pienidze. Wszyscy rodzice staraj si by jak najlepsi dla dzieci, powicaj nawet wasny komfort, aby kupi im adne prezenty, takie jak dostaj dzieci bdce w lepszej sytuacji. Co jest logiczne dla jednej osoby nie musi by logiczne dla innej, a ludziom, ktrych sta na niezbdne rzeczy, jak i na luksusy, nigdy nie wolno krytykowa tych, ktrzy nie maj a tyle, ale chc wnie troch wiata do ycia swojego i dzieci poprzez zmian priorytetw w wydatkach. To co napisa pionier bada nad ubstwem B. Seebohm Rowntree w 1923 roku jest rwnie prawdziwe dzisiaj: ci, ktrzy krytykuj biednych ludzi za marnotrawne wydatki nie chcieliby, aby ich wasne rodziny podlegay temu samemu elaznemu reimowi oszczdnoci, ktry zalecaj innym".

25

Fragmenty zalecenia 92/441/EWG Zaleca si pastwom czonkowskim A. uznanie podstawowego prawa jednostki do odpowiednich rodkw oraz pomocy spoecznej, zapewniajcych ycie z poszanowaniem godnoci ludzkiej za element kompleksowej i konsekwentnej strategii przeciwdziaania zjawisku wykluczenia spoecznego, oraz dostosowanie krajowych systemw ochrony spoecznej, jeeli istnieje taka potrzeba, do okrelonych poniej zasad i wytycznych; B. uznanie tego prawa zgodnie z nastpujcymi zasadami oglnymi: 1. prawo to powinno by oparte na zasadzie poszanowania ludzkiej godnoci, 2. zakres tego prawa zostanie zdefiniowany w odniesieniu do osb fizycznych, z uwzgldnieniem legalnego miejsca zamieszkania oraz narodowoci, zgodnie z waciwymi przepisami dotyczcymi miejsca zamieszkania, w celu stopniowego, moliwie najszerszego objcia wspomnianym prawem wszystkich odmian wykluczenia spoecznego, zgodnie ze szczegowymi przepisami pastw czonkowskich, 3. osoba nie majca dostpu osobistego lub w ramach wsplnego gospodarstwa domowego, w ktrym zamieszkuje do odpowiednich rodkw, winna mie to prawo: - z zastrzeeniem utrzymania cigej gotowoci do podjcia pracy lub uczestnictwa w szkoleniu zawodowym w celu otrzymania zatrudnienia w przypadku osb, ktrych wiek, warunki zdrowotne i rodzinne pozwalaj na utrzymania staej gotowoci lub, w razie potrzeby, z zastrzeeniem zastosowania rodkw zmierzajcych do integracji gospodarczej i spoecznej w przypadku pozostaych osb oraz - nie naruszajc prawa pastw czonkowskich do niestosowania tego prawa do osb zatrudnionych w penym wymiarze godzin lub studentw, 4. prawo to nie podlega ograniczeniom czasowym, pod warunkiem spenienia warunkw kwalifikujcych oraz przy uwzgldnieniu faktu, e w praktyce moe ono by przyznawana na ograniczone okresy z prawem odnawiania, 5. prawo to uzupenia inne prawa socjalne; jednoczenie naley podj dziaania zmierzajce do ponownego objcia osb najuboszych systemami praw oglnych, 6. winny mu towarzyszy strategie gospodarczej i spoecznej integracji takich osb, uznane za niezbdne na poziomie krajowym, zgodnie z przepisami uchway Rady i Ministrw Spraw Socjalnych w sprawie przeciwdziaania marginalizacji spoecznej , zatwierdzonej na posiedzeniu Rady 29 wrzenia 1989 r.; C. zorganizowanie dziaa w zakresie wykonania tego prawa zgodnie z nastpujcymi wytycznymi: 1. a. ustalenie kwot rodkw uznanych za wystarczajce do pokrycia podstawowych potrzeb w kontekcie poszanowania godnoci ludzkiej, przy uwzgldnieniu poziomw ycia i cen w danym pastwie czonkowskim, w odniesieniu do rnych typw i rozmiarw wsplnych gospodarstw domowych, b. dostosowanie lub uzupenienie kwot rodkw przeznaczonych na realizacj poszczeglnych potrzeb, c. w celu ustalenia tych kwot, odniesienie si do odpowiednich wskanikw, takich jak np. dane statystyczne dotyczce redniego dochodu rozporzdzalnego w danym pastwie czonkowskim, dane dotyczce konsumpcji gospodarstw domowych, prawnie okrelona paca minimalna, jeli takowa istnieje, czy poziom cen,

26

d. zapewnienie osobom zdolnym do pracy ze wzgldu na wiek i warunki, bodcw do jej poszukiwania e. ustanowienie mechanizmw dla okresowego przegldu wspomnianych kwot, na podstawie omawianych wskanikw, w celu zapewnienia staej realizacji potrzeb, 2. przyznanie osobom, ktre indywidualnie lub w ramach gospodarstwa domowego otrzymuj rodki nisze od kwot ustalonych w opisany sposb, odpowiednio dostosowanej lub uzupenionej pomocy finansowej wyrwnujcej wysoko rodkw do ustalonej kwoty, 3. podjcie niezbdnych dziaa, w odniesieniu do wysokoci przyznanej w ten sposb pomocy finansowej, gwarantujcych, e przy wykonywaniu obowizkowych przepisw dotyczcych zobowiza podatkowych, cywilnych oraz ubezpieczenia spoecznego, zostanie uwzgldniony podany poziom odpowiednich rodkw oraz pomocy spoecznej, zapewniajcych poziom ycia z poszanowaniem godnoci ludzkiej, 4. podjcie krokw umoliwiajcych takim osobom uzyskanie odpowiedniej pomocy spoecznej, obejmujcej w szczeglnoci tak dziaalno i usugi, jak doradztwo i poradnictwo, informowanie i pomoc w dochodzeniu praw, 5. w odniesieniu do osb, ktre ze wzgldu na swj wiek oraz stan zdrowia mog podj prac, przyjcie rozwiza zapewniajcych im skuteczn pomoc w znalezieniu zatrudnienie czy powrocie do ycia zawodowego, w tym, w razie potrzeby, szkoleniu, 6. podjcie niezbdnych dziaa w celu informowania o tym prawie osb najbardziej pokrzywdzonych, moliwie najwiksze uproszczenie trybu postpowania i rozwiza administracyjnych stosowanych w celu zbadania rodkw i sytuacji zwizanych z dochodzeniem tego prawa, zorganizowanie, w moliwym stopniu i zgodnie z przepisami krajowymi, mechanizmu odwoa do niezalenych stron trzecich, takich jak trybunay [ew. sdy], do ktrych osoby zainteresowane miaby atwy dostp, D. zagwarantowanie wspomnianych rodkw i wiadcze w ramach dziaa podejmowanych w zakresie ochrony spoecznej; okrelenie szczegowych rozwiza i kosztw finansowych, a take organizacj ich zarzdzania oraz ich wykonania zgodnie z ustawodawstwem i/lub praktyk krajow, E. stopniow realizacj dziaa okrelonych w niniejszym zaleceniu, poczwszy od chwili obecnej, w sposb umoliwiajcy po upywie piciu lat sprawozdania - uwzgldniajcego rodki finansowe oraz budetowe, jak rwnie priorytety ustalone przez wadze krajowe i zrwnowaenie systemw ochrony spoecznej oraz - zrnicowanie, w razie potrzeby, ich zakresu wg grupy wiekowej czy sytuacji rodzinnej, F. podjcie odpowiednich krokw w celu: systematycznego gromadzenia informacji na temat rzeczywistych rozwiza dotyczcych dostpu takich osb do wspomnianych rodkw oraz przeprowadzania metodycznej oceny ich wykonania i wynikw...

27

Fragmenty zalecenia 92/442/EWG ...uwzgldniajc dostpno zasobw finansowych, priorytetw i wewntrznej rwnowagi systemw ochrony socjalnej, a take trybu ich organizacji i finansowania, system ochrony socjalnej powinien zmierza do wypenienia nastpujcych zada: a. zagwarantowania poziomu rodkw umoliwiajcych zachowanie ludzkiej godnoci, zgodnie z zasadami okrelonymi w zaleceniu Rady z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wsplnych kryteriw dotyczcych odpowiednich rodkw i pomocy spoecznej w ramach systemw ochrony socjalnej, b. zapewnienia, pod warunkami okrelonymi przez poszczeglne pastwa czonkowskie, kadej osobie, zamieszkujcej legalnie na jego terytorium bez wzgldu na wielko jej zasobw, moliwoci korzystania z systemw ochrony zdrowia istniejcych w danym pastwie czonkowskim, c. przyczyniania si do wzmacniania integracji spoecznej wszystkich osb zamieszkujcych legalnie na terytorium pastwa czonkowskiego, a take do integracji na rynku pracy osb zdolnych do wykonywania dziaalnoci zarobkowej, d. przyznanie pracownikom odchodzcym z pracy ze wzgldu na zakoczenie kariery zawodowej lub zmuszonym do przerwania pracy ze wzgldu na chorob, wypadek, macierzystwo, inwalidztwo lub bezrobocie, dochodu zastpczego ustalonego jako wiadczenie zryczatowane [o staej wysokoci] lub wiadczenie obliczone na podstawie ich poprzedniego dochodu z pracy, w celu utrzymania ich poziomu ycia, w uzasadnionych granicach, stosowanie do ich przynalenoci do odpowiednich systemw zabezpieczenia spoecznego, e. rozpatrzenie moliwoci ustanowienia i/lub rozwinicia odpowiedniej ochrony socjalnej dla osb pracujcych na wasny rachunek... Dalej w zaleceniu okrelono kilka zakresw celw i dziaa, s to: choroba, macierzystwo, bezrobocie, niezdolno do pracy, staro i rodzina.

28