Confrence de consensus Pour une nouvelle politique publique de prvention de la rcidive

Principes daction et mthodes

Rapport du jury de consensus remis au Premier ministre Paris, le 20 fvrier 2013

Rsum analytique
A la lumire des connaissances scientifiques et professionnelles rassembles par le comit dorganisation, ainsi que des auditions publiques, le jury estime ncessaire de reposer la question du sens et des finalits de la peine. Il considre que la sanction pnale doit, pour garantir efficacement la scurit de tous, viser en priorit linsertion ou la rinsertion des personnes qui ont commis une infraction. Il estime quil dispose dlments fiables pour remettre en cause lefficacit de la peine de prison en termes de prvention de la rcidive. En consquence, le jury propose une nouvelle peine, la peine de probation. Elle garantirait la visibilit et la crdibilit dune peine contraignante, oriente vers la prvention de la rcidive, et favorisant linsertion de la personne condamne. Afin de garantir son intgrit, il importe que cette peine soit prononce sans rfrence la peine de prison. De plus, le jury recommande de sorienter vers une politique de limitation de lincarcration. Dans ce but, le jury souhaite labandon de tous les mcanismes automatiques daggravation des peines ou de limitation des possibilits de leur amnagement, y compris pour les condamns en tat de rcidive. Lorsquune sanction privative de libert est ncessaire, le jury estime impratif de garantir des conditions de dtention respectueuses de la dignit des personnes et permettant une prparation de la sortie ds le dbut de lincarcration. La facilitation du maintien des liens familiaux, le dveloppement des activits professionnelles et de la formation, laccs aux dispositifs sociaux de droit commun ainsi que la possibilit dune expression collective institutionnalise apparaissent comme les priorits les plus urgentes de cette ncessaire volution. De plus, le consensus sur lefficacit des mesures damnagement de peine doit emporter une orientation ferme en faveur de leur dveloppement, y compris pour les personnes les plus fragiles socialement qui en sont aujourdhui largement exclues. En particulier, le jury prconise dadopter un systme de libration conditionnelle doffice, qui permettrait de ne plus considrer cette mesure comme une faveur, mais bien comme le mode normal de libration, seul capable dassurer une prvention efficace de la rcidive. De manire symtrique, les sorties sches doivent tre proscrites. Enfin, une prise en charge efficace et prenne des problmatiques des personnes ncessite la coordination de lensemble des services publics afin de remdier lexclusion, de droit ou de fait, des dispositifs sociaux de droit commun que subissent les personnes sous main de justice. Linstauration dune politique interministrielle apparat, cet gard, indispensable. Sagissant des mesures de sret, le jury considre quelles sont particulirement attentatoires aux liberts individuelles et qu ce titre elles ne peuvent puiser leur justification dans une notion aussi floue que celle de dangerosit. En consquence, il recommande dabolir la rtention de sret et la surveillance de sret. Afin de garantir une prise en charge juste et efficace des personnes sous main de justice, le jury appelle repenser la place de lvaluation des problmatiques des personnes qui doit clairer lensemble des dcisions de justice. Cette valuation doit notamment ouvrir sur lindividualisation des mthodes de prise en charge, en milieu ouvert et en milieu ferm, dans le respect des principes defficacit et de respect de la personne, identifis par la recherche. Sans se prononcer sur des outils particuliers, le jury recommande dtudier des outils et des mthodes de prise en charge valus ltranger et de sattacher particulirement aux conditions de leur adaptation au contexte franais. Une phase dexprimentation et dvaluation est ncessaire. En cela, le dveloppement et la coordination des dispositifs dvaluation et de recherche doivent soutenir une volution raisonne des pratiques professionnelles.

sommaiRe
intRoduCtion i. PuniR dans une soCit dmoCRatique
A. Le sens et les fonctions de la peine Recommandation 1 La peine de prison, une peine parmi dautres B. Lchelle des peines Recommandation 2 Abandonner les peines automatiques C. La cration dune nouvelle peine indpendante de la prison Recommandation 3 Instaurer une peine de probation Recommandation 4 Mettre en uvre la peine de probation D. Le primtre de la justice pnale Recommandation 5 Sortir certaines infractions du champ de la prison

p.6 p.9
p.10 p.10 p.11 p.11 p.12 p.13 p.15 p.16 p.17

ii. RePenseR le ConCePt de RCidive lgale

Recommandation 6 Permettre la rinsertion des rcidivistes

p.19
p.20

iii. ConstRuiRe un temPs de PRison utile

A. Prison et rinsertion : la difficile quation Recommandation 7 Rendre la prison digne des citoyens B. Le choix rsolu de la libration conditionnelle Recommandation 8 Empcher toute sortie sche C. Les droits sociaux et laccs aux dispositifs de droit commun Recommandation 9 Permettre laccs aux dispositifs de droit commun D. La peine aprs la peine : les mesures de sret Recommandation 10 Supprimer les mesures de sret

p.21
p.22 p.23 p.24 p.25 p.26 p.28 p.28 p.29

iv. RefondeR laPPliCation des Peines

A. Le rle des acteurs de justice B. Lintroduction de nouvelles mthodes de prise en charge C. Lvaluation des personnes Recommandation 11 - Conduire une valuation raisonne

p.31
p.32 p.32 p.34 p.35

v. mieux CooRdonneR la ReCheRChe

Recommandation 12 Coordonner la recherche
4

p.37
p.38

liste des membRes du JuRy

FrAnoISE TULKENS, PrSIDEntE SyLvIE ARSEVER SoPhIE BARON-LAFORET ChrIStIAn BINETRUY DELPhInE BOURGOUIN DAvID CHARMATZ FrAnCIS FORMELL AnnIE FOUQUET GEnEvIvE GIUDICELLI-DELAGE ChrIStIAn JACQUOT yAzID KHERFI ISABELLE LARROQUE LoC LECHON AnDr PAGE JEAn-PAUL PECQUET EtIEnnE PINTE BAStIEn QUIRION MyrIAM REVAULT DALLONNES JEAn-LUC RIVOIRE JACqUES SALVATOR

intRoduCtion
La rcidive est une ralit complexe qui runit, tant sur le plan thorique que pratique, certaines des questions les plus significatives du droit pnal, et sans doute aussi les plus irritantes. La rcidive est en effet la marque visible des limites du systme de justice pnale qui ne peut lui seul apprhender un problme qui concerne la socit toute entire. En un mot, la prvention de la rcidive, enjeu humain et social majeur, est la fois une question de politique pnale et une question de politique sociale. Dfinir des principes daction pour une nouvelle politique publique de prvention de la rcidive, tel a t le dfi relev par le jury de la confrence de consensus. La rflexion de ses membres a t guide par la phrase de Dmosthne selon lequel il faut que les principes dune politique soient faits de justice et de vrit. Comme le prcise la prsidente du comit dorganisation, nicole Maestracci, la confrence de consensus repose sur lide quaucune politique ne peut sinstaller dans la dure si elle ne sappuie pas sur un socle de connaissances scientifiquement valides et sur des choix compris et partags par le plus grand nombre . Ainsi, le jury a eu sa disposition trois sries de documents indits qui, ensemble, ont constitu la pierre angulaire de ses travaux. tout dabord, 16 fiches thmatiques, rdiges par les membres du comit dorganisation, sur la base de travaux scientifiques, tant franais qutrangers, parlementaires et administratifs, qui ont abord tous les aspects de la rcidive et de sa prvention (donnes de la rcidive, facteurs de risque et de protection, dispositifs des peines, valuation des personnes, processus de prise en charge dans la probation, recherche et formation, pour nen citer que quelques unes). Ensuite, la synthse des contributions et des auditions : plus de 140 personnes, reprsentant 70 organisations syndicales, professionnelles, associatives ont t entendues par le comit dorganisation et 35 contributions spontanes, manant dassociations, de magistrats, de conseillers pnitentiaires dinsertion et de probation, de services de psychiatrie, de victimes lui ont t adresses. Enfin, les contributions de 23 experts sollicits par le comit dorganisation et qui ont apport une analyse fine des situations, enrichi la rflexion et formul des suggestions. Ce matriel qui a fond les analyses du jury est extrmement riche et unique. Il apporte une contribution substantielle la comprhension de la question de la rcidive. Le jury souhaite vivement quil puisse tre diffus largement et faire lobjet dune publication. Les membres du jury ont t choisis par le comit dorganisation pour leur diversit et mme leur diffrence, source de richesse dans le travail collectif qui a t le leur. Au terme de deux journes dauditions et de deux journes de dlibrations, le jury a formul cinq principes daction et propos 12 recommandations pour les mettre en uvre. Les travaux du Conseil de lEurope, ainsi que ceux qui se dveloppent au sein de lUnion europenne, sont l pour rappeler que les propositions du jury se situent dans un cadre europen qui est notre horizon rgulateur. A cet gard, le respect des droits fondamentaux a t pour le jury une exigence primordiale. Au regard du court dlai qui lui a t imparti, les recommandations formules sont des recommandations de principe ralistes, approfondies seulement pour certaines dentre elles. Les recommandations du jury de consensus sarticulent autour de cinq principes daction. Punir dans une socit dmocratique repenser le concept de rcidive lgale Construire un temps de prison utile refonder lapplication des peines Mieux coordonner la recherche

Le premier principe se fonde sur deux recommandations essentielles et qui sont troitement lies : considrer la prison comme une peine parmi dautres et instaurer une peine de probation, sans lien ni rfrence avec lemprisonnement, dont la finalit rside dans la rinsertion des personnes condamnes et, partant, la protection de la socit et des victimes. Pour tre lisible, cette nouvelle peine fusionne les diffrentes peines et mesures non privatives de libert qui existent actuellement. Labandon des peines automatiques et des peines plancher, la rduction du nombre dincriminations passibles dune peine demprisonnement, ainsi que la contraventionnalisation de certains dlits sont galement des recommandations induites par ce principe. Le deuxime principe tend repenser le concept de rcidive lgale. Il se traduit par limportance de laisser au magistrat la possibilit dapprcier leffet sur la peine de la circonstance aggravante de rcidive et invite la suppression de la limitation, pour les rcidivistes, de laccs aux amnagements de peine afin dainsi mieux assurer leur rinsertion, sans pour autant les ddouaner de leur responsabilit. Le troisime principe construire un temps de prison utile se traduit particulirement par la ncessit de rendre la prison digne des citoyens. A cet gard, le jury a t particulirement attentif la description et lanalyse du monde carcral par des personnes en cours de peine. Linterdiction de toute sortie sche, ladoption dun systme de libration conditionnelle doffice, linstitutionnalisation de la prise en charge des personnes places sous main de justice, avec la mise en place dune politique interministrielle garantissant laccs aux dispositifs de droit commun et la suppression des mesures de sret, sont les autres propositions fortes du jury. Le quatrime principe de refondation de lapplication des peines, centr autour du rle des acteurs de justice, des nouvelles mthodes de prise en charge ainsi que de lvaluation des personnes, conduit proposer une valuation raisonne, cest dire ncessitant des tapes pour un changement des pratiques. A cet gard, des rgles thiques doivent prsider la recherche dun quilibre dans le respect des droits de lhomme, entre la protection de la socit et le respect des personnes. Le cinquime principe, reli la problmatique des articulations de la recherche et de laction politique, inscrites dans des temporalits diffrentes, se traduit par des propositions de coordination de la recherche, de regroupement des dispositifs existants et dvaluation interministrielle de la politique de prvention de la rcidive. Le jury est bien conscient que lensemble de ces propositions implique une nouvelle culture et un aggiornamento des mentalits. Elles ne pourront se dvelopper que si leur mise en uvre sinscrit dans la dure et dispose des moyens adquats. Le jury a toujours eu prsent lesprit le fait quil transmettait au gouvernement et, en lespce, au Parlement, la responsabilit de porter les espoirs des citoyens et des justiciables dans un monde en crise. Crise conomique, politique et institutionnelle mais aussi crise de lautorit comme de la dmocratie. Une crise sans fin comme lobserve Myriam revault dAllonnes. Elle nous fait perdre la dimension de lavenir, ce qui est un trange renversement car la modernit a, au contraire, pens la crise comme une priode dynamique qui assure la transition dune priode une autre. La crise daujourdhui nest peut-tre plus une crise mais le signe dun passage, dune mutation. nous vivons une bifurcation historique , pour reprendre lexpression dun prix nobel belge de chimie Ilya Prigogine. Cette bifurcation porte en elle autant de menaces que de promesses. Ce nest pas la fin du monde, cest la fin dun monde. notre message aujourdhui est dengager la justice dans la voie dun changement rel, srieux, solide, pour assumer sa responsabilit dans un monde nouveau.

PaRtie i

Punir dans une socit dmocratique

a. le sens et les fonctions de la peine

1. Demble, le jury de consensus a t conduit se poser la question suivante : quest-ce que punir dans une socit dmocratique ? Chaque peine prononce par un juge, au nom du peuple franais, est une rponse particulire cette question, rponse qui peut prendre des formes diffrentes, pour des faits identiques, selon les poques et les proccupations de la socit franaise. 2. La peine de prison semble constituer aujourdhui, aux yeux du public comme des professionnels de la justice, la forme la plus vidente et la mieux admise des peines. Cependant, le jury considre quelle ne doit pas toutes les puiser. En effet, il est apparu dans la documentation qui a t porte sa connaissance un certain nombre de constats qui rvlent les dysfonctionnements actuels de la justice pnale et vident la peine du sens qui doit tre le sien dans une socit dmocratique, sans pour autant traiter efficacement les situations de rcidive. 3. Le jury a constat particulirement les effets du manque dindividualisation des peines et des lacunes dans la prise en charge des personnes condamnes, engendrs par la surpopulation carcrale. Il a observ laugmentation constante des peines privatives de libert prononces, la fois dans leur nombre et dans leur dure, ainsi que la saturation des services pnitentiaires dinsertion et de probation (SPIP). 4. Le jury a ds lors t amen questionner lefficacit de la peine de prison. Il considre quelle ne doit plus tre la rfrence unique de lchelle des peines parce quil est apparu quelle ne garantit, en ltat, que peu ou pas le non renouvellement dactes dlinquants et quelle noffre la socit quune scurit provisoire. 5. Le jury propose de concevoir la peine de prison comme une peine parmi dautres, prononce seulement lorsquil est tabli quelle est indispensable la scurit de la socit. Le temps de la dtention doit alors tre un temps utile et constructif pour la personne condamne, un temps totalement orient vers la rinsertion.

rECoMMAnDAtIon 1

LA PEINE DE PRISON, UNE PEINE PARMI DAUTRES

Le jury de consensus considre, de manire gnrale, que la sanction doit prioritairement se traduire par une peine qui vise linsertion ou la rinsertion des personnes qui ont commis une infraction. Il recommande de concevoir la peine de prison non plus comme une peine de rfrence, mais comme une peine parmi dautres.

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b. lchelle des peines : le refus des peines automatiques

6. Le jury de consensus estime quil convient de laisser aux magistrats le soin dapprcier leur juste mesure les faits dlictueux. Leur dcision ne doit pas tre contrainte, de quelque manire que ce soit, par une peine plancher qui ne tient a priori nul compte du parcours global de lindividu concern, de la nature des infractions et de la ncessaire individualisation de la peine. 7. Il rsulte des auditions des experts, des documents et tudes figurant dans la bibliographie que ce mcanisme est sans effet scientifiquement valu sur la rcidive et quil a de surcrot contribu notablement la surpopulation carcrale, avec tous les effets qui en dcoulent. 8. Enfin, comme le jury la constat la lecture des textes lgislatifs rcents, le dispositif des peines plancher prvu par la loi du 10 aot 2007 pour les rcidivistes sest tendu dautres situations. Ainsi, la loi du 14 mars 2011 a cr une autre catgorie de peines plancher pour certains dlits datteinte grave aux personnes en labsence de toute rcidive lgale. Le jury souhaite mettre fin ces effets de contagion qui peuvent se rvler contraires aux exigences dmocratiques de proportionnalit de la peine.

rECoMMAnDAtIon 2

ABANDONNER LES PEINES AUTOMATIQUES

Au nom du principe dindividualisation de la peine, le jury considre quil est ncessaire dabandonner les peines plancher.

Punir dans une socit dmocratique | 11

C. la cration dune nouvelle peine indpendante de la prison

Les principes directeurs
9. La diversit actuelle des sanctions prsente linconvnient de rendre les peines illisibles, pour lauteur de linfraction comme pour les victimes et la socit. Ainsi que le jury la constat, les peines non privatives de libert ne sont pas suffisamment utilises par les juridictions, dont la pratique reste largement dtermine par le recours la dtention. 10. Dans le but de dvelopper les peines non privatives de libert et de les rendre plus efficaces, le Conseil de lEurope a recommand (29 novembre 2000) driger la probation en tant que sanction indpendante impose sans que soit prononce une peine demprisonnement. 11. Le jury propose une nouvelle peine, la peine de probation. 12. Le jury prconise de fusionner au sein de cette nouvelle peine de probation les diffrentes peines et mesures non privatives de libert de nature diffrente qui existent actuellement de manire parse. Cette suggestion donnera du poids lexcution de ces dernires et permettra dassurer un accompagnement social individualis, ces deux aspects tant de nature prvenir la rcidive. 13. Le jury estime que la mise en place dune peine de ce type pourrait clarifier la place de la peine en milieu ouvert dans lchelle des peines et en permettre une application plus efficace et plus crdible. Elle doit tre perue par tous comme une vraie peine, avec des lments de contrainte et de contrle ainsi que des fonctions de rparation et de rinsertion. Clairement distincte de lemprisonnement, la nouvelle peine devra tre conue, non comme une peine alternative la prison ou une peine de substitution, mais comme une peine part entire, susceptible dagir sur la rcidive en favorisant linsertion de la personne condamne. Son caractre contraignant doit tre clair aux yeux de la socit, raison pour laquelle le jury a retenu la qualification de peine de probation. 14. La peine de probation, condition quelle soit mise en place dans les conditions et avec les moyens propres lui assurer la crdibilit ncessaire, parat au jury la seule voie pour faire diminuer les courtes peines demprisonnement. Il sagit dun pari audacieux mais qui tient compte des effets pervers induits par les mcanismes dautomaticit qui peuvent pousser les juridictions des stratgies de contournement en prononant des quantum plus levs. 15. Dans cette perspective, le jury de consensus a tenu approfondir lanalyse de ce que pourrait tre cette peine, compte tenu de sa nouveaut et de la diversit des propositions soumises au comit dorganisation.

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rECoMMAnDAtIon 3
INSTAURER UNE PEINE DE PROBATION
Le jury recommande linstauration dune nouvelle peine de probation indpendante et sans lien ni rfrence avec lemprisonnement. La finalit de cette peine est la fois la rinsertion de la personne condamne et la protection de la socit ainsi que des victimes.

Des lments pour la mise en uvre

16. Le jury tient prciser demble quil appartient au juge du fond de dcider du prononc de la peine de probation et den dterminer la dure dans le dlai qui sera fix par la loi. Il peut ou non en prciser le contenu. A dfaut, cette tche reviendra au juge dapplication des peines. Le juge du fond prend, le cas chant, ds le prononc de la peine, les mesures ncessaires pour garantir la scurit publique et celle de la victime (interdiction dapprocher celle-ci, de frquenter certains lieux, etc.). 17. Limite dans le temps, la peine de probation implique la dfinition dobjectifs et dun plan dexcution suivre par le service pnitentiaire dinsertion et de probation (SPIP). Ce plan peut tre modifi en cours dexcution lorsque le condamn napplique pas les mesures dcides ou, linverse, lorsque la mesure a cess dtre utile, voire est devenue contre-productive. 18. Selon le jury, la peine de probation, dont il faut rappeler quelle est clairement distincte de la prison, implique diffrents modes de rparation (mdiation, rparation du prjudice, travail dintrt gnral, rencontre auteur-victime). Elle comporte aussi le suivi de mesures susceptibles de permettre la personne de modifier le comportement lorigine du dlit (injonction thrapeutique, stage de sensibilisation la scurit routire, stage de citoyennet, etc). Elle permet enfin de travailler sur les facteurs de rinsertion (accs au logement, recherche demploi, formation professionnelle, accs aux soins, etc.). Ces diffrents axes peuvent tre combins. Ils pourraient galement tre, selon les cas, associs une mesure de surveillance lectronique, ce qui pourrait rendre ncessaire un rexamen du statut lgal de cette dernire mesure. 19. A loccasion de la cration de cette nouvelle peine, il serait utile dexplorer les pistes ouvertes par la justice rparatrice. En effet, celle-ci amne une considration plus affirme de la victime. Mais elle vise aussi assurer la resocialisation de lauteur de linfraction et le rtablissement de la paix sociale. Lobjectif de la justice rparatrice est daccompagner la restauration la plus complte possible de tous ceux qui ont t touchs par linfraction. Il est intressant de rappeler que la directive europenne du 25 octobre 2012 fait notamment rfrence la mdiation entre la victime et lauteur. 20. Le jury estime que la peine de probation aura vocation se substituer au sursis avec mise lpreuve, lorsquil est accord en totalit. Sagissant de larticulation entre la peine de probation et les peines mixtes (comprenant une part de prison ferme pour rprimer et une part avec sursis pour dissuader), le jury considre que cette question ncessite lexamen de toutes ses implications juridiques.

Punir dans une socit dmocratique | 13

21. A titre de principe, le jury estime que le non respect des rgles et des conditions fixes dans le plan de probation nentranera pas automatiquement une sanction-couperet mais pourra appeler un effort pour mieux accompagner le condamn. Les tudes menes sur les processus de sortie de dlinquance (dsistance) montrent que la ritration occasionnelle nimplique pas labandon du processus mais en fait au contraire souvent partie. toutefois, la non observation persistante des rgles de probation, constate par le juge dapplication des peines dans le cadre dun dbat contradictoire, constituera un dlit qui pourra justifier un renvoi devant un tribunal. 22. Enfin, la cration de cette nouvelle peine impose de rviser en profondeur le statut juridique actuel de la probation. En effet, le Conseil de lEurope prcise que la probation reste de la responsabilit du pouvoir public, mme dans les cas o les services sont assurs par dautres organismes ou par des bnvoles (dclaration n9). Le jury estime que la volont de promouvoir la peine de probation doit safficher clairement et que, dans cette perspective, il est ncessaire de renforcer les services de probation et de faire apparatre lensemble de leurs missions dans lorganigramme de ladministration pnitentiaire. 23. Le jury estime utile de rflchir une direction autonome de la probation. 24. Le jury reconnat que la comprhension et lacceptation de cette nouvelle peine de probation ne seront sans doute pas acquises demble. Il importe donc de bien en communiquer les modalits et de permettre aux inquitudes souleves ainsi quaux ventuels incidents auxquels elle pourrait donner lieu dtre pris en compte et de recevoir des rponses. Ces changes pourraient utilement intervenir au niveau central mais aussi travers les instances de coordination existantes (conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD), cellules de veilles de quartier, etc.) Limplication du CLSPD pourrait tre renforce en inscrivant explicitement la prvention de la rcidive dans ses axes de travail. 25. De manire gnrale, les rformes engages devront tre penses comme un processus long terme. Les mesures introduites le sont parce que des donnes collectes en France et ltranger donnent penser quelles sont efficaces. Mais elles seront values, en valorisant notamment la possibilit de mettre en uvre des expriences innovantes localises, et modifies, voire rvises, en fonction des rsultats. Cette faon de faire devrait aussi tre loccasion dun processus dapprentissage et de concertation des acteurs. La dmarche doit tre rendue claire aux yeux du public en gnral, des victimes, et du monde politique. Cette communication doit tre assume par les pouvoirs publics au plus haut niveau, y compris loccasion daccidents dans la prise en charge des personnes places sous main de justice. Le public doit galement tre sensibilis aux ralits de la dtention et de la probation. A cet gard, les personnels devraient jouir dune plus grande libert dans leurs contacts avec les mdias, sous rserve bien entendu dun respect strict des secrets lis la protection de la personnalit des personnes sous main de justice. Les acteurs de la chane pnale, les reprsentants des collectivits locales et les victimes doivent recevoir une information privilgie et continue. Leurs interrogations et leurs rserves doivent tre prises en compte et recevoir une rponse. Cette concertation doit se faire au travers des organismes existants.

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rECoMMAnDAtIon 4

METTRE EN UVRE LA PEINE DE PROBATION

Le jury estime que la dure maximale de la peine de probation devra tre fixe par la loi et que la dure effective sera dtermine par le juge du fond. Il reviendra au juge dapplication des peines de prciser le contenu des mesures de probation. Enfin, le jury suggre la cration dune infraction de non respect de la peine de probation. Le jury recommande de mettre en uvre les mesures appropries pour assurer linformation adquate et efficace de tous les acteurs concerns, notamment les services de police et de gendarmerie. Le jury recommande de raffirmer le caractre rgalien de la probation. Linstauration de cette peine de probation ncessitera un renforcement consquent des moyens ddis aux services, dont les effectifs devront se rapprocher des normes europennes en la matire.

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d. le primtre de la justice pnale

26. Lensemble de ces considrations a conduit le jury de consensus sinterroger sur le primtre de la justice pnale. Sil a envisag un temps la dpnalisation de certains dlits, il a d constater quil ne disposait pas de donnes suffisantes pour faire des propositions ciblant prcisment les actes dpnaliser et a jug ce dbat trop loign de lobjet de ses travaux. Il pense cependant que le lgislateur devra reconsidrer la place que notre socit doit attribuer lintervention pnale et dautres modes de rgulation, civile ou administrative. 27. En revanche, le jury a choisi comme principe fondamental - qui sera dclin dans diffrentes directions - lvitement de la prison et a privilgi loption dune rduction des infractions punies dune peine privative de libert. 28. Le jury suggre la contraventionnalisation de certains dlits. Par rapport aux modes non judiciaires de rgulation, cette option prsente ses yeux la garantie pour le justiciable de pouvoir comparatre devant un juge. Il rappelle aussi que le code pnal prvoit que ces peines contraventionnelles peuvent tre enrichies de formules plus pdagogiques (stages de citoyennet, de scurit routire, etc.). Enfin, une telle recommandation revient restituer certains contentieux de masse leur prcdente nature contraventionnelle, comme ctait le cas en matire routire avant la loi du 12 juin 2003. 29. La diminution de lactivit correctionnelle des juridictions passe aussi par dautres moyens. A cet gard, lactivit du parquet a souvent t voque lors des contributions et des auditions de la confrence de consensus. Il convient de rappeler que le parquet traite de trs nombreuses infractions par des modes diversifis qui vont du rappel la loi la composition pnale. Ces rponses au niveau du parquet rduisent de faon significative les classements sans suite. Le jury prconise par ailleurs lextension des possibilits de transaction. 30. Le jury recommande aussi de permettre au parquet de dployer lintgralit de son pouvoir dapprciation et de dcision et de mettre fin la pratique dune rponse systmatique tout acte dlictuel, laquelle conduit une judiciarisation excessive. Ainsi, le jury suggre de reconsidrer la pertinence de la priorit confre au taux de rponse pnale comme indicateur de performance. Les magistrats du ministre public doivent en effet exercer pleinement lusage de leur pouvoir dopportunit des poursuites, jamais supprim dans les textes. 31. De manire gnrale, le jury souhaite rappeler un lment essentiel largement connu : moins de rponses pnales ne signifie pas une absence de rponse. Les processus disciplinaires, lcole ou dans les entreprises par exemple, les dispositifs de mdiation sociale ainsi que tous les autres modes alternatifs de rglement des conflits et des diffrends sont, dans de nombreux cas, mieux adapts que la rponse pnale.

16 | Punir dans une socit dmocratique

rECoMMAnDAtIon 5

SORTIR CERTAINES INFRACTIONS DU CHAMP DE LA PRISON

Le jury recommande de changer de perspective et de rduire le nombre dincriminations passibles dune peine demprisonnement. Il recommande aussi de ne pas poursuivre dans la voie de la cration de dlits nouveaux. En outre, il suggre de recourir la contraventionnalisation de certains dlits, afin de garantir au justiciable la comparution devant un juge. La contraventionnalisation semble indique pour les dlits reprsentant un contentieux quantitativement important mais de faible gravit.

Punir dans une socit dmocratique | 17

PaRtie ii

Repenser le concept de rcidive lgale

19

le primtre de la justice pnale

32. Depuis la loi du 12 dcembre 2005, le traitement de la rcidive a suscit une lgislation foisonnante privilgiant une svrit accrue de la rpression comme meilleur moyen de prvention de la rcidive par son caractre dissuasif. De plus cette option entrane la mise en place de restrictions suppplmentaires, caractre automatique dans la phase dexcution de la peine. Ainsi lemprisonnement, comme le jury la constat de multiples reprises, est devenu aujourdhui la peine de rfrence pour les rcidivistes, avec une possibilit significativement restreinte damnagement de peine et un durcissement des mesures de surveillance accompagnant la mise en libert des condamns. 33. or, les ralits concernes par la rcidive sont extrmement diversifies. Par exemple, le taux de rcidive est particulirement lev en matire de dlits routiers et datteintes aux biens, alors que celui concernant les crimes les plus graves est trs faible. Il est donc indispensable de sappuyer sur des donnes fiables tant qualitatives que quantitatives, afin de ne pas dvelopper, dans ce domaine, une politique publique conue principalement en fonction des cas les plus extrmes, qui sont pourtant les cas les plus rares. 34. Le jury constate une contradiction qui renforce la ncessit de reconsidrer les options qui ont t privilgies jusqu prsent. Dune part, il existe un large consensus, la fois scientifique et politique, sur lefficacit des mesures dites alternatives et des amnagements de peine en matire de prvention de la rcidive. Dautre part, ce sont prcisment les personnes les plus fragiles au regard de la rcidive qui se trouvent ainsi largement cartes de lapplication des mesures les plus susceptibles de rpondre efficacement leurs problmatiques. 35. Lensemble des lments ainsi mis en vidence rvle que les choix lgislatifs sont susceptibles dentraner la fois laggravation de la rcidive tout en lamplifiant artificiellement. Par ailleurs, les options retenues contribuent aussi laugmentation du taux dincarcration par un traitement privilgiant laggravation automatique des peines tout en largissant le champ dapplication de la rcidive lgale. 36. Enfin, linflation lgislative a eu pour effet de dstabiliser, de dsorganiser et mme de disqualifier laction des professionnels. Le jury estime souhaitable de retenir une approche plus conforme aux connaissances scientifiques en la matire, plus lisible pour le condamn et pour le citoyen, plus oprationnelle pour lensemble des acteurs professionnels.

rECoMMAnDAtIon 6

PERMETTRE LA REINSERTION DES RECIDIVISTES

Le jury recommande de revoir les dispositifs juridiques qui ont conduit lextension du concept de rcidive lgale et dcarter toute disposition caractre automatique. Le jury souligne quil est important de laisser au magistrat la possibilit dapprcier leffet que doit avoir sur la peine la circonstance aggravante que constitue la rcidive, y compris la possibilit de prononcer des peines non privatives de libert. Plus particulirement, le jury recommande de supprimer la limitation, pour les rcidivistes, de laccs aux amnagements de peines afin de mobiliser tous les moyens adapts de rinsertion lgard de ces personnes qui rvlent une fragilit particulire, sans pour autant les ddouaner de leur responsabilit.

20 | rePenser le concePt de rcidive lgale

PaRtie iii

Construire un temps de prison utile

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a. Prison et rinsertion : la difficile quation

37. Le jury observe que la privation de libert reste pour beaucoup une peine ncessaire pour assurer la rpression de la dlinquance et la protection de la socit, en conciliant celle-ci avec la rinsertion des personnes condamnes. A ce titre, il est communment admis que la prparation la sortie de prison doit commencer ds lentre dans le processus carcral. or il y a consensus sur le fait que les conditions de dtention ne permettent pas en ltat de prparer utilement la sortie et aggravent au contraire le risque de rcidive pour une part de la population carcrale. 38. Le jury constate que la mission de scurit et de protection de la socit, par la neutralisation temporaire des personnes condamnes, prvaut ce jour sur tous les autres objectifs de la peine, en particulier la rhabilitation et la rinsertion. 39. Le jury estime que le parc pnitentiaire ne doit pas tre augment dans un objectif de plus grande capacit daccueil, mais quil doit tre qualitativement amlior afin dassurer de meilleures conditions de dtention. Il constate galement que laccs aux tablissements pnitentiaires est dans certains cas une relle difficult en raison de leur implantation gographique. 40. Lensemble des travaux de la confrence de consensus a permis de souligner certains facteurs particulirement problmatiques, surtout en termes de rcidive. La surpopulation carcrale qui induit une promiscuit, de la violence, des conditions de vie indignes ainsi quune altration de la sant physique et mentale ; un fonctionnement quotidien marqu par une dresponsabilisation permanente, un manque daccs une activit professionnelle ou une formation, ou encore des activits structurantes ; les obstacles encore nombreux au maintien des liens sociaux, en particulier avec la famille; le nombre insuffisant de conseillers pnitentiaires dinsertion et de probation (CPIP) qui affaiblit les dispositifs daccompagnement sociaux et criminologiques pourtant ncessaires. 41. Le jury estime indispensable de mettre en conformit le rgime dexcution des peines privatives de libert avec lensemble des rgles pnitentiaires europennes (rPE) du 11 janvier 2006 du conseil de lEurope. Ainsi, il convient de considrer effectivement la famille comme un acteur essentiel du parcours dexcution de la peine du proche incarcr et damliorer les conditions de rencontre entre la personne dtenue et ses proches, notamment dans le cadre des units de vie familiales et des parloirs familiaux. Le critre de rapprochement familial doit tre pris en compte prioritairement lors des changements daffectation. 42. Le jury saccorde sur la ncessit de respecter la dignit de la personne dtenue et daller dans le sens dune citoyennet renforce. Afin daccrotre la responsabilisation et lestime de soi de la personne dtenue, le jury estime quil convient de dvelopper les dispositifs contribuant au respect de larticle 1er de la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009 qui fait de la prparation une vie responsable lun des objectifs de la peine privative de libert. A cet gard, lun des outils prconiss par la justice rparatrice, les rencontres dtenus-victimes, semble prometteur au jury. La premire exprience conduite en France na toutefois pas encore t value et mriterait de ltre. 43. Le jury recommande aussi que les exprimentations lies au droit dexpression collective au sujet des conditions gnrales de dtention soient gnralises, dans le respect de la rgle 50 des rgles pnitentiaires europennes.

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44. Le jury a pu constater que le travail est un facteur puissant de rinsertion et de prvention de la rcidive. Concrtement, il conviendrait daccrotre sensiblement la part des personnes dtenues qui travaillent et de revoir leur rmunration. Le droit du travail devrait pouvoir tre adapt au milieu carcral. La personne dtenue doit pouvoir tre mise en capacit dexercer effectivement lensemble de ses droits sociaux. La privation de libert ne doit pas justifier une restriction dans lexercice de droits dont la personne dtenue reste titulaire. 45. Il existe un consensus sur la ncessit de repenser les liens des tablissements pnitentiaires avec lextrieur.

rECoMMAnDAtIon 7
RENDRE LA PRISON DIGNE DES CITOYENS
Le jury demande une rforme profonde des conditions dexcution de la peine privative de libert pour atteindre lobjectif dinsertion et de rinsertion de la personne dtenue, condition sine qua non de la prvention de la rcidive. Il juge urgent de reconnatre le droit dexpression collective des dtenus et dassurer sa mise en uvre effective. Dune manire gnrale, le jury souligne la ncessit douvrir la prison et de faire entrer les services de droit commun lintrieur des tablissements pnitentiaires. Le jury recommande plus particulirement dadapter, dans toute la mesure du possible, le droit du travail au milieu carcral et de donner aux dtenus laccs aux droits sociaux. Le jury carte tout accroissement du parc pnitentiaire actuel mais recommande une volution qualitative de celui-ci.

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b. le choix rsolu de la libration conditionnelle

46. Il existe dsormais un large consensus sur lefficacit de la libration conditionnelle pour prvenir la rcidive. Cette mesure est reconnue par les experts comme permettant de rduire les effets nfastes dune sortie sche sans suivi ni contrle. Les recherches statistiques menes en France soulignent que, mme en neutralisant le biais de slection, le risque de rcidive est un 1,6 fois plus grand en cas de sortie sche quen cas de sortie en libration conditionnelle. 47. Dans une recommandation du 24 septembre 2003, le Comit des ministres du Conseil de lEurope encourage les Etats membres dvelopper cette mesure considre comme lune des plus efficaces et des plus constructives pour prvenir la rcidive et pour favoriser la rinsertion sociale des dtenus dans la socit, selon un processus programm, assist et contrl . Ces orientations ont t confirmes et dveloppes en 2006 et 2010. 48. Cette mesure recueille en outre la confiance de lopinion publique puisque 81,5% des Franais pensent que la libration conditionnelle est un moyen efficace pour que les dtenus se rinsrent. 49. Le paradoxe souvent dnonc est que, malgr ce constat unanime, seuls 10 % des sortants de prison le sont sous le rgime de la libration conditionnelle. En effet, la libration conditionnelle nest que rarement accorde. Elle reste considre comme une faveur octroye aux dtenus les plus mritants , tant par le comportement adopt en dtention que par la solidit du projet prsent au juge dapplication des peines. Les dtenus les plus fragiles socialement et conomiquement sont les premiers tre exclus de la mesure de libration sous conditions car indemniser ses ventuelles victimes, disposer dun logement, bnficier dappuis familiaux, tre capable de trouver un travail, sont bien souvent un pralable loctroi de la mesure. Comme le relve la Cour des comptes en 2010, les plus fragiles socialement et criminologiquement qui prsentent souvent le plus grand risque de rcidive, se trouvent alors naturellement guids vers le mode de sortie de prison qui induit le plus grand risque de rcidive . 50. La mise en place de mcanismes systmatiques damnagement de fin de peine par le biais de la surveillance lectronique de fin de peine (SEFIP) na pas permis dinverser cette tendance, ces mesures tant avant tout conues comme un mode de gestion des flux et de rgulation de la surpopulation carcrale, sans un accompagnement soutenu et adapt du condamn. 51. Dautres amnagements sous crou sont en ltat sous-exploits. Ainsi, les structures de semi-libert souffrent dun manque de places, elles sont souvent insuffisamment desservies par les transports en commun et sont ouvertes selon des horaires restreints peu compatibles avec les contraintes de travail des condamns. De mme, le nombre de placements extrieurs est quant lui largement sous dimensionn. Dans une valuation ralise en 2000 sur un chantillon de condamns librs en 1997, il est apparu que 80 % dentre eux taient sortis sans avoir bnfici dun amnagement de peine. En 2011, 17.6% seulement de lensemble des personnes croues condamnes ont bnfici dun amnagement de peine. Dans ce contexte, il y a urgence repenser les modalits dexcution de la peine pour viter le plus possible les sorties sches et remettre la libration conditionnelle au cur des amnagements de peine.

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52. Le jury estime que la libration conditionnelle doit donc devenir le mode normal de libration des dtenus pour assurer leur rinsertion. Il convient ds lors dadopter un modle de libration conditionnelle doffice ( mandatory release system ), sans distinguer selon que le condamn se trouve ou non en tat de rcidive lgale. Le placement en libration conditionnelle ne sera ainsi plus considr comme une faveur mais comme un processus inhrent lexcution de la peine de prison, le juge dapplication des peines restant libre daccorder la mesure avant le seuil doctroi, den dterminer les modalits dapplication et de la refuser dans certains cas prcis. 53. Pour les longues peines, en particulier les peines de rclusion criminelle, ladoption de ce systme peut nanmoins susciter dbat. La nature des faits et le reliquat de peine peuvent justifier le maintien dun systme discrtionnaire. Il est cependant indispensable que le juge dapplication des peines puisse alors adapter au mieux sa dcision la ralit de la situation du dtenu pour prononcer une dcision damnagement de peine individualis concourant efficacement la prvention de la rcidive. 54. Dans ces conditions, il convient dabroger les dispositifs qui sont contraires au principe dindividualisation de la peine. Il sagit du prononc automatique des priodes de sret pour la plupart des condamnations dix ans de rclusion criminelle. Si le prononc dune priode de sret par la juridiction de jugement peut rester pertinent pour des condamns au risque de rcidive lev, son caractre systmatique, fond uniquement sur la nature de linfraction, remet en cause le principe de lindividualisation des peines. 55. Par ailleurs, en conditionnant loctroi de la libration conditionnelle lavis systmatique de la commission pluridisciplinaire des mesures de sret, aprs examen au centre national dvaluation, la rforme de 2012 issue de la loi du 10 aot 2011 compromet la possibilit de construire un projet de sortie raliste et adapt. Il est devenu impossible dexaminer la demande du condamn dans un dlai raisonnable, car plus dune anne scoule entre la demande et lexamen au fond. Il est ds lors illusoire dexiger du condamn quil soit en mesure de prsenter un projet de qualit. Il est impratif de laisser le soin aux juridictions dapplication des peines de dfinir les mesures dinstruction pertinentes au regard du projet prsent et de la personnalit du condamn. 56. Enfin, si les mesures probatoires constituent des outils utiles voire indispensables un retour progressif en milieu libre pour des condamns une longue peine, celles-ci ne doivent pas tre systmatises quant leur dure et il conviendrait en outre de permettre le prononc dun placement extrieur titre probatoire.

rECoMMAnDAtIon 8
EMPCHER TOUTE SORTIE SCHE
Le jury recommande linterdiction de toute sortie sche et ladoption dun systme de libration conditionnelle doffice. Il entend que les conditions mises la libration soient effectivement suivies et contrles par les services comptents dots des moyens adquats.

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C. les droits sociaux et laccs aux dispositifs de droit commun

57. Il existe un consensus pour constater la difficult daccs des personnes places sous main de justice aux dispositifs de droit commun, difficult accrue dans un contexte de crise conomique. Il est en outre unanimement relev beaucoup de mconnaissances dans ce domaine de la part des personnes condamnes, de la part des conseillers pnitentiaires dinsertion et de probation (CPIP) dont ce nest plus le cur de mtier, et de la part des services sociaux de droit commun qui nintgrent pas la population carcrale dans leur ressort de comptence territoriale, prsumant dune prise en charge spcifique de ladministration pnitentiaire. 58. Les personnes places sous main de justice se retrouvent frquemment exclues de droit ou de fait des dispositifs sociaux de droit commun, alors mme quaucune insertion durable nest possible sans le soutien de ces dispositifs pour une population fragile. 59. Les problmatiques sociales multiples auxquelles sont confrontes ces personnes ne peuvent trouver de rponse satisfaisante sans linstauration dune politique interministrielle sur le sujet. En effet, laccueil ou la prise en charge repose ici rgulirement plus sur des relations interpersonnelles contingentes et fluctuantes par nature que sur des relations institutionnelles prennes. 60. Il est apparu aussi un consensus sur la ncessit daffirmer le rle des collectivits territoriales comme acteur central dans la prvention de la rcidive. Lchelon local (communal ou intercommunal) et dpartemental est apparu le plus pertinent pour coordonner les diffrents intervenants travers les dispositifs dj existants quil convient de mobiliser sur ce sujet. Ainsi, les personnes places sous main de justice devraient tre prises en considration dans les schmas dpartementaux qui organisent le droit commun : conseil dpartemental de laccs aux droits, plan dpartemental de prvention de la dlinquance et de laide aux victimes, conseil dpartemental pour le logement des plus dfavoriss, conseil dpartemental pour linsertion par lactivit conomique, sans que cette liste soit exhaustive. 61. Il conviendrait aussi dinstaurer des relations partenariales rgulires avec le service pnitentiaire dinsertion et de probation (SPIP) sur des questions de stratgie gnrale et pas seulement sur la rsolution des suivis individuels, particulirement dans le cadre des travaux du conseil dpartemental de prvention de la dlinquance prsid par le prfet. 62. Le dveloppement des correspondants ville-prison, sur le modle des correspondants ville-justice, parat tre une initiative soutenir. 63. Laccs des personnes condamnes aux dispositifs de droit commun ncessite aussi dviter les ruptures rgulirement constates lors des sorties de dtention. Il est indispensable dassurer la continuit dans lexercice des droits sociaux des personnes condamnes, pour viter que la sortie de dtention ne soit une priode de grande fragilit propice la commission de nouvelles infractions.

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64. Une attention particulire doit, par ailleurs, tre apporte la question des soins, les problmatiques daddiction auxquelles sont rgulirement confronts les dtenus tant un facteur manifeste aggravant les risques de rcidive. Il convient cet gard de mettre en uvre la circulaire interministrielle du ministre des affaires sociales et de la sant et du ministre de la justice du 30 dcembre 2012 destine faciliter le retour vers des systmes de droit commun et les inciter prendre en charge les problmes de sant des personnes sortant de prison. 65. Limportance de lemploi comme facteur de dsistance doit en outre ncessairement conduire lever les obstacles actuels auxquels sont confrontes les personnes condamnes pour accder aux emplois publics. Ces dernires ne peuvent tre prives de faon automatique de laccs ces emplois sur le seul fondement de leurs antcdents judiciaires et ce, alors mme que le secteur priv ne connat pas ces restrictions de plein droit. 66. Une problmatique urgente merge : la fin de la prise en charge des jeunes majeurs par la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Bien que le dcret du 18 fvrier 1975 prvoyant la possibilit de maintenir ou dinstaurer des mesures ducatives nait pas t abrog, lEtat a dcid de ne plus financer ces mesures, renvoyant le financement et la prise en charge la comptence de droit commun des conseils gnraux. Certaines collectivits dpartementales rsistent ce nouveau transfert de charges non financ. 67. Cette absence de prise en charge est dautant plus dommageable que la situation sociale des jeunes majeurs est en France particulirement proccupante. Ils sont 22 % vivre en dessous du seuil de pauvret (contre 14 % dans la population gnrale). Ils sont deux fois plus nombreux tre chmeurs que la population gnrale. Et, sils habitent dans un quartier dit sensible, ces chiffres doivent tre multiplis par deux. Lenjeu de la prise en charge des jeunes demeurant sous main de justice mais devenus majeurs est un enjeu central des politiques de prvention de la rcidive. 68. Au regard de leur prcarit, de leur parcours chaotique, ces jeunes ncessitent un accompagnement spcifique et soutenu pour sinsrer et prvenir tout retour la dlinquance. Les ruptures de prise en charge qui soprent actuellement au moment du passage la majorit psent lourd dans ces rechutes. Dans cette optique, il convient de relever que certaines lgislations, notamment en Allemagne et aux Pays-Bas, ouvrent au juge la possibilit dappliquer le droit pnal des mineurs aux dlinquants majeurs les plus jeunes, compte tenu de la personnalit de lintress ou des circonstances de linfraction. Dans sa recommandation du 24 septembre 2003, le Comit des ministres du Conseil de lEurope prconise aussi que les jeunes adultes dlinquants puissent bnficier de certaines rponses comparables celles adaptes aux dlinquants mineurs, lge de la majorit ne concidant pas ncessairement avec lge de la maturit.

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PERMETTRE LACCS AUX DISPOSITIFS DE DROIT COMMUN

Le jury recommande dinstitutionnaliser la prise en charge des personnes places sous main de justice, cest--dire dinstaurer une politique interministrielle pour garantir laccs de ces personnes aux dispositifs de droit commun. En revanche, le jury ne recommande pas de crer un nouveau dispositif sajoutant ceux qui existent dj, mais dinscrire les problmatiques dinsertion des personnes dtenues dans les dispositifs instaurs au niveau local ou dpartemental. Le jury insiste sur la ncessit de garantir leffectivit de laccs et de lexercice des droits sociaux ds la sortie de prison, notamment par la prsence effective dassistants de service social en dtention, ainsi que par linstauration de permanences rgulires des services publics dans les tablissements pnitentiaires. De mme, il faut permettre lanticipation, en milieu ferm, de linstruction des dossiers ncessaires lobtention des prestations sociales et laccs aux emplois aids (revenu de Solidarit Active, allocation chmage, emplois davenir, Contrat dInsertion dans la vie Sociale, Aide Mdicale dEtat, droit au logement et droit au logement opposable (DALo), etc.).

rECoMMAnDAtIon 9

Le jury recommande de supprimer le caractre automatique des interdictions professionnelles dans le secteur public. En ce qui concerne les jeunes majeurs, le jury recommande une modification lgislative et rglementaire, aux fins de poser le principe de la prise en charge, par lEtat, par le biais de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, des jeunes majeurs placs sous main de justice, gs de 18 21 ans. Le jury recommande aussi lextension aux jeunes majeurs de mesures ducatives telles que le placement ou lactivit de jour, qui sont actuellement rserves aux mineurs, afin dviter les ruptures de suivi.

d. la peine aprs la peine : les mesures de sret

69. La loi du 25 fvrier 2008 crant la surveillance de sret et la rtention de sret a vis mettre en uvre une srie de mesures destines contenir la dangerosit. A la conception pnale dune peine sappliquant une faute sest ajout un objectif concourant limiter les risques lis cette dangerosit. Lextension vers des mesures de soins contraints ayant des consquences sur les possibilits daccs aux mesures de libration conditionnelle ou de rduction de peine, a entran ds lors un transfert dune justice de responsabilit une justice de sret . 70. Le dveloppement des mesures de sret, outre le fait quelles ncessitent un investissement important en ressources humaines, prsentent des diffrences quant leur rgime: lexistence ou non dune dure dfinie, leur caractre exceptionnel ou non, leur excution en milieu ouvert ou en milieu ferm.

28 | construire un temPs de Prison utile

71. Ce dispositif lgislatif permet des atteintes aux liberts individuelles motives par un risque de rcidive considr comme allant croissant, ayant des correspondances dune mesure lautre. Il repose toutefois aux yeux du jury sur des notions qui demeurent floues. 72. La justification de telles mesures sur la base dune dangerosit suppose des personnes et non pas sur la preuve dun acte positif apparat pour le moins contestable. Ainsi, les membres de la Commission nationale consultative des droits de lhomme ont-ils rappel : que le systme franais se base sur un fait prouv et non pas sur la prdiction alatoire dun comportement futur, {et sinquitent de} la mise en place de mesures restrictives de libert sur une base aussi incertaine . Les contributions dexperts en la matire insistent sur le fait que le concept de dangerosit est un concept incertain, do la rserve du jury le placer au cur dun dispositif juridique. 73. De fait, se pose pour le jury de consensus la question des mthodes, des limites et de lthique qui interviennent ncessairement dans cette approche dangerosit / risque. 74. En outre, le jury ne peut que constater que la rtention de sret na t applique que de faon trs limite, ce qui permet de sinterroger sur son impact et, par consquent, sur sa raison dtre. De mme, le faible volume dapplication des mesures de surveillance de sret ne permet pas aujourdhui de considrer quune telle mesure puisse concourir la prvention de la rcidive. 75. Le jury recommande donc de supprimer les mesures de surveillance de sret et de rtention de sret, et de concentrer les efforts sur la surveillance judiciaire. 76. La surveillance judiciaire doit toutefois faire lobjet daccompagnement et de soutien, ayant pour objectif de privilgier et mobiliser au mieux les outils dinsertion dans le cadre des longues peines. Le jury insiste sur la ncessit de mieux prparer, planifier et prendre en charge lexcution de cette mesure.

ReCommandation 10
SUPPRIMER LES MESURES DE SRET
Le jury recommande dabolir la rtention de sret et la surveillance de sret mais de maintenir dans son principe la surveillance judiciaire. Concernant la surveillance judiciaire, le jury recommande den reconsidrer le primtre et de supprimer le sort particulier fait aux personnes en tat de double rcidive.

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PaRtie iv

Refonder lapplication des peines

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a. le rle des acteurs de justice

77. Le jury a examin la question du rle des acteurs de justice au sens large (juges dapplication des peines, services pnitentiaires dinsertion et de probation en milieu ouvert et ferm) ainsi que des structures associatives et des collectivits territoriales. Il sest pench galement sur les mthodes de travail que devaient partager lensemble de ces acteurs. 78. Le jury estime ncessaire de clarifier tant les articulations entre le juge dapplication des peines et le service pnitentiaire dinsertion et de probation quentre ce dernier et les associations actives dans le domaine socio-judiciaire. Il estime que le service pnitentiaire dinsertion et de probation doit tre charg du suivi des justiciables du dbut valuation prsentencielle la fin et de la coordination de la prise en charge aprs condamnation, en milieu ouvert ou ferm, avec lensemble des acteurs. Cette coordination peut sappuyer sur les comptences dveloppes par les associations au niveau local. Le juge dapplication des peines de son ct doit se concentrer sur son rle de juge. Il fixe, sur proposition du service pnitentiaire dinsertion et de probation, le contenu dune mesure de probation ou les amnagements dune peine privative de libert, statue sur les incidents, dcide ventuellement du renforcement ou de la leve des obligations poses dans ce cadre. 79. Concrtement, sagissant de la peine de probation, le service pnitentiaire dinsertion et de probation value la situation du justiciable et propose les mesures. Le juge dapplication des peines fixe les modalits de la peine (type de mesures, obligations). Le service pnitentiaire dinsertion et de probation en coordonne lexcution qui sera mise en uvre avec lensemble des acteurs. 80. La redfinition des rles entre le service pnitentiaire dinsertion et de probation et les associations doit tre effectue dans la concertation, tous les niveaux. Elle implique de donner plus de lisibilit aux associations sur leur rle, leur articulation avec le dispositif public et leur financement moyen terme. Cette clarification doit sinscrire dans un schma dpartemental car il sagit l de lchelon le plus pertinent, sagissant des coordinations raliser entre lEtat, les associations et les collectivits locales. Elle impliquera notamment la ngociation de conventionnements tablis sur la base dune analyse des besoins et la mise disposition de moyens permettant aux associations de se professionnaliser.

b. lintroduction de nouvelles mthodes de prise en charge

81. La prise en charge des personnes sous main de justice doit reposer sur lindividualisation sans perdre de vue la prvention de la rcidive. Si une certaine modlisation permet dviter de trop grandes diffrences de traitement, elle ne doit pas prendre le pas sur limpratif de viser avant tout lautonomie et la responsabilisation de la personne condamne.

32 | reFonder l aPPlication des Peines

82. Les mthodes mises en uvre actuellement en France souffrent dun manque dvaluation. Les diffrents programmes dvelopps en matire dinsertion et de prvention de la rcidive souffrent dun manque de structuration et de rigueur. A ltranger, les valuations conduites ont amen prconiser des programmes de prise en charge qui ont t prsents au cours de la confrence de consensus. Les rsultats de ces programmes sont toutefois controverss et les experts ont mis en garde sur un fort risque de dperdition defficacit loccasion du transfert de tels programmes dans un nouveau contexte. 83. Le jury de consensus ne sestime pas en mesure de trancher ce dbat sur les mthodes et les programmes. Certains principes intressants dgags par les chercheurs recueillent nanmoins une forme dadhsion et devraient constituer un cadre dintervention. Ils reposent sur :  le respect et la reconnaissance de lusager, de sa dignit et de son autonomie ; le constat dun certain ralisme : les chercheurs saccordent sur le fait que la meilleure description de larrt des activits dlinquantes est celle dun processus graduel et non dun changement de comportement soudain. La ritration de certains actes dlinquants doit tre considre comme faisant partie intgrante du processus de sortie de dlinquance et traite en consquence ; les principes de lintervention minimale, de la proportionnalit et de lharmonisation des conditions du suivi : lintervention du personnel de probation ne doit surtout pas outrepasser ce qui est ncessaire, au risque dtre nocive ; le principe du moment opportun, qui doit notamment viter quune intervention ne soit entreprise trop tard dans laccomplissement de la peine, mais quelle intervienne plutt ds les premiers stades de la procdure ; le principe de la transparence lgard de lusager, en particulier sur les donnes collectes sur sa personne et leur utilisation, requrant si ncessaire son consentement; la recherche du consentement et de la motivation de la personne condamne; le principe dune approche globale qui implique un travail pluridisciplinaire ainsi quune coopration avec des organismes, publics ou associatifs, et les collectivits locales. Cette approche impliquera un effort de coordination accru, de nombreux problmes ayant t constats cet gard. 84. Dans tous les cas, les experts ont insist dans ce contexte sur la ncessit de procder par tapes, en sappuyant sur des expriences localises soigneusement values. Le jury de consensus appuie cette recommandation, qui offre une occasion de tirer parti des comptences et des intrts des personnels concerns et de les associer lvolution des pratiques. Un premier pas dans cette direction serait llaboration dun guide des bonnes pratiques et dun rfrentiel de lensemble des mthodes appliques dans le champ de linsertion, de la probation et de lapplication des peines, dont il faudrait assurer la diffusion tous les acteurs. 85. Sagissant des mthodes de prise en charge, si le jury ne se prononce pas en faveur de telle ou telle mthode, il estime trs important de sattacher la question des addictions. Elle est particulirement prsente dans lensemble du champ de la prvention de la rcidive. Le jury relve la part des consommations abusives dalcool et de drogues qui est souligne par tous. Il insiste sur la ncessit de mettre en uvre les recommandations prcises et scientifiquement fondes dj exprimes par la haute Autorit de Sant (Audition publique Dangerosit et troubles mentaux 2011).

reFonder laPPlication des Peines | 33

C. lvaluation des personnes

86. Lvaluation intervient diffrents moments du parcours pnal et vise plusieurs objectifs, dont celui de permettre de mieux juger et de mieux adapter la peine la personne. En ce sens, elle constitue un lment important pour assurer une plus grande individualisation de la peine, permettant ainsi de mieux rpondre aux besoins et au contexte particulier des personnes places sous main de justice. Lindividualisation de la peine devrait ainsi permettre de mieux prparer les personnes condamnes en vue de leur rinsertion sociale, la fois dans le contexte dune peine de probation ou dune prparation leur sortie du milieu carcral. 87. Pour en arriver mieux valuer les publics concerns, il est ncessaire que les acteurs du systme pnal puissent bnficier de suffisamment dinformations. Dans ltat actuel des choses, ces informations sont encore trop parses et parcellaires, ce qui rend particulirement difficile la mise en place dun processus complet et efficient dvaluation la fois des personnes poursuivies (pr-sentenciel) et des personnes condamnes (post-sentenciel). Le recueil des informations, bien quil soit une tape pralable et ncessaire toute valuation, ne peut rsumer lui seul le processus de lvaluation. cet gard, il est important de bien distinguer la question de laccs aux informations et la question de lvaluation. Lvaluation est en effet un processus qui consiste organiser et donner un sens un ventail dinformations, afin de mieux guider et orienter les dcisions. Lvaluation doit donc sappuyer sur des instruments et des mthodes qui soient fiables et rigoureux, ce qui est loin dtre le cas actuellement dans le systme pnal franais. 88. La mise en place dun systme efficient dvaluation repose donc la fois sur un meilleur accs aux informations concernant les prvenus et les condamns et sur llaboration doutils dvaluation permettant de mieux organiser les informations disponibles.

Lvaluation au stade pr-sentenciel

89. En France, la loi prvoit quune enqute sociale rapide (ESr) doit tre requise par le parquet pour toute personne prsente devant le tribunal correctionnel (ou susceptible de ltre) lorsquune rquisition de placement en dtention est envisage. 90. Si le but des enqutes sociales rapides est de rduire le nombre et la dure des placements en dtention, sur le terrain ces objectifs sont loin dtre atteints. Lun des problmes les plus sensibles rside dans les conditions de ralisation de ces enqutes, qui les rendent peu crdibles et peu efficaces dans la plupart des juridictions : dans le cadre des procdures de comparution immdiate notamment, elles sont effectues dans des conditions matrielles prcaires et dans un temps trop court pour permettre de vrifier les informations recueillies auprs des prvenus. 91. la lumire des problmes soulevs, il savre donc ncessaire, dans un premier temps, damliorer la qualit des enqutes sociales avant la comparution. Si lon veut que lenqute de personnalit ne fonctionne plus seulement sur un mode dclaratif, il faut renforcer et professionnaliser les services chargs dvaluer les facults de rinsertion avant la prise de dcision, en lien avec les partenaires sociaux. Il apparat donc essentiel au jury de confier la ralisation de ces enqutes des acteurs ayant une formation professionnelle pertinente. 92. quant aux expertises mdico-psychologiques et psychiatriques pr-sentencielles, elles doivent rester centres sur la responsabilit pnale du condamn et sur lvaluation des processus psychopathologiques en jeu dans le fonctionnement et laccessibilit aux soins.
34 | reFonder l aPPlication des Peines

Lvaluation au stade post-sentenciel

93. Lvaluation peut fournir des informations pertinentes et essentielles aprs la dcision de condamnation. Cest pourquoi nous recommandons le recours systmatique un rapport dvaluation lors de laudience des personnes condamnes devant le juge dapplication des peines. Llaboration de ce rapport devrait relever de la mission des services pnitentiaires dinsertion et de probation, avoir pour objectif de rduire le plus possible le recours lincarcration et favoriser le prononc dun amnagement de peine. 94. Une grande latitude devrait tre donne quant au contenu de ce rapport. Il peut contenir des renseignements relatifs au dossier pnal de la personne concerne, son casier judiciaire, des renseignements personnels, professionnels et sociaux, les mesures prises en vue de sa rinsertion, ainsi que des recommandations adresses au juge concernant le risque de rcidive. Comme le prconisent les rgles europennes de probation adoptes le 20 janvier 2010 par le comit des ministres du Conseil de lEurope, le rapport doit galement comprendre le point de vue de lauteur de linfraction (rgle 83). 95. Si la personne est condamne, lvaluation doit permettre de dterminer les modalits de prise en charge les plus adaptes la situation particulire de celle-ci. Le jury de consensus sappuie sur les rgles europennes de probation cites plus haut, dont la rgle 66 prcise notamment le contenu de cette phase dvaluation : une apprciation avant et pendant la mise en place du suivi dun auteur dinfraction, ( ), une apprciation qui analyse de faon systmatique et approfondie sa situation particulire, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions ncessaires pour rpondre ces besoins ainsi quune apprciation de la rceptivit de lauteur de linfraction ces interventions . 96. Le choix des instruments nintervient quaprs une conduite du changement soigneusement planifie. Les instruments actuariels qui ont t prsents au jury, fonds sur des facteurs statiques et dynamiques, et les instruments fonds sur le jugement professionnel structur, ne semblent pas, selon les documents transmis au jury et les auditions des experts, prsenter des diffrences significatives en termes defficacit. Certains experts prconisent dailleurs leur utilisation conjointe. Les expertises psychiatriques et psychologiques font partie des lments dvaluation. Elles valuent les amnagements et remaniements psychiques, resituent le fonctionnement psychique dans un environnement relationnel et mettent en perspective avec les ressources thrapeutiques existantes au sein de lenvironnement pnitentiaire ou en milieu libre.

ReCommandation 11
CONDUIRE UNE VALUATION RAISONNE
Le jury considre que lvaluation des personnes, pour tre efficace, devrait sappuyer sur de nouvelles mthodes de travail qui supposeront un changement dans les pratiques professionnelles, cette volution devant se faire de manire progressive. Ce processus doit sappuyer sur une meilleure connaissance des populations concernes et des objectifs poursuivis. Il doit reposer sur des tudes fiables et non contestes, valides en France. Enfin, il doit observer des rgles thiques et rechercher un quilibre entre la protection de la socit et le respect des droits de lhomme. Le jury ne prconise pas le choix prcis dun outil dvaluation mais recommande, dans une perspective interdisciplinaire, de ne pas sinterdire ltude doutils dj valus ltranger et de conduire une rflexion sur les conditions de leur adaptation en France. Le jury prconise, en tout tat de cause, une phase pralable dexprimentation et dvaluation.

reFonder laPPlication des Peines | 35

PaRtie v

mieux coordonner la recherche

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97. Un consensus se dgage sur le caractre insuffisant des connaissances qui ne sont pas fondes sur un outil statistique fiable et ne sont pas construites de faon pluridisciplinaire. Elles doivent en outre tre plus largement diffuses. Sagissant des mesures et actions dcides par les pouvoirs publics aux fins de prvention de la rcidive, le jury constate que leur valuation est lacunaire et ne permet pas ainsi un pilotage efficace. 98. Si des connaissances scientifiques existent en France et ltranger, elles restent disperses et peu accessibles. Les donnes statistiques manant de plusieurs directions du ministre de la justice ou dautres ministres restent cloisonnes et ne font pas lobjet dune programmation harmonise. Elles sont en consquence parfois difficilement lisibles. Les liens entre luniversit et les professionnels, quil sagisse des juridictions ou des services pnitentiaires, sont peu dvelopps. Les donnes relatives aux activits de ces derniers sont peu accessibles aux chercheurs. 99. A titre dexemple, les connaissances sur les profils et les situations conomiques et sociales des personnes dtenues sont largement insuffisantes pour fonder une politique solide de prvention de la rcidive. De mme, leur situation sanitaire, notamment au regard des addictions ou des troubles mentaux, facteurs pourtant communment identifis comme potentiellement problmatiques, na pas donn lieu une description actualise. Il existe trop peu dtudes sagissant des personnes faisant lobjet dune sanction excute en milieu ouvert. Les parcours des justiciables et leurs effets sur la rcidive sont insuffisamment tudis. Enfin, les dispositifs mis en place sont rarement valus dans la dure, de sorte quil est difficile dapprcier leurs effets au regard de la prvention de la rcidive. 100. En matire statistique, il manque en consquence un regroupement qui permettrait dharmoniser les units de recueil et de traitement de linformation, de construire des analyses de parcours et, plus gnralement, dlaborer des programmes de statistiques, tudes et recherches, donnant au ministre de la justice les moyens danalyse et dvaluation de ses politiques. Une telle structure faciliterait ainsi la ngociation budgtaire du ministre, en donnant voir le rapport cot / efficacit de ses politiques. Le regroupement des fonctions de la recherche, de la statistique et de lexprimentation dans une mme structure favoriserait lappropriation des connaissances par les acteurs. En matire dexprimentation, un tel regroupement pourrait servir de matrise duvre la demande des acteurs et pourrait mettre en place lvaluation des nouvelles pratiques proposes, dans une dmarche alliant srieux scientifique et prise en compte des expriences de terrain.

rECoMMAnDAtIon 12
COORDONNER LA RECHERCHE
Le jury recommande de regrouper, linstar de ce qui sest fait dans dautres ministres, les diffrentes units statistiques existant au sein du ministre de la justice. Pourrait sy ajouter les divers observatoires qui ont t crs pour suppler au manque de cohrence statistique : lobservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (onrDP), ainsi que lobservatoire de la rcidive prvu par la loi pnitentiaire du 24 novembre 2009, et jamais mis en place. Le jury recommande aussi dinscrire lvaluation de la politique de prvention de la rcidive dans le programme dvaluation interministriel du Conseil interministriel de la modernisation de laction publique (CIMAP). En effet la prvention de la rcidive concerne de nombreux dpartements ministriels : police, gendarmerie, justice, affaires sociales, travail emploi, logement, etc. Cette valuation interministrielle pourrait se faire dans la dure, avec la participation de groupes dacteurs locaux, pour analyser la totalit des parcours des justiciables, dtecter les points de blocage et les facteurs damlioration.

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