AVANCES EN EL DERECHO AMBIENTAL EN EL PERU. Su impacto sobre la biodiversidad Carlos Soria, Ph. D.

Universidad Nacional Mayor de San Marcos Foro Ecolgico del Per Este artculo revisa los avances del derecho ambiental peruano ocurridos con posterioridad al dictado del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, en setiembre de 1990, desde la visin de un actor de la sociedad civil que trabaja en defensa del inters publico. Para hacer esta evaluacin revisaremos la Constitucin y la legislacin, as como las polticas econmicas, las polticas ambientales y su contribucin al desarrollo sostenible. Procesos econmicos no Per Durante los dos primeros aos del gobierno de Alan Garca (1985-1990), Per atraves por un programa de estabilizacin econmica heterodoxa que incentiv la actividad econmica y estimul la produccin (Cruz Saco 1995:194). La propuesta gubernamental de nacionalizar la banca ahuyent el apoyo del sector privado, principal aliado de la heterodoxia de Garca. Como resultado de la moratoria de 1985 al pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995c:1). Aislado, en ambos, el frente interno y el externo, el mal manejo de las finanzas aceler la crisis financiera. Garca quera mantener el modelo establecido de desarrollo dirigido por el Estado y se rehus a combatir la crisis a travs de una reestructuracin de la economa y el mercado. En 1987, un numero de eventos indicaba el fin de las esperanzas para el xito del programa. En particular el martes negro en que el Ministro de Economa Abel Salinas se dirigi al pas para iniciar el desembalse de la distorsin de precios en la economa; en una noche la harina de trigo subi 30 veces su valor. l y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996:8). La debacle econmica de la administracin Garca produjo una cada del PBI de 8.3 por ciento en 1988 y de 11.9 por ciento en 1989, mientras la inflacin salt de 1,722 por ciento en 1988 a 7,650 por ciento en 1990 (NACLA 1996:16-17). Este era el contexto econmico en el cual fue electo presidente Alberto Kenyi Fujimori Fujimori en 1990. El 5 de Agosto de 1992, Alberto Fujimori, con el apoyo de las fuerzas 1 Preparado para ser presentado en la sesin del da 24 de octubre de 2003 del Seminrio de Abertura do Curso de Doutorado em Direito da Universidade Federal do Par, Direitos Fundamentais e Relaes Sociais no Mundo Contemporneo Frum Brasil-Europa 2003. 1

armadas y en sociedad con Vladimiro Montesinos, asesor de inteligencia y corruptor mximo, cerr el Congreso y asumi las funciones legislativas, en un peculiar coup detat. Meses despus, bajo presin 1

internacional, Fujimori anunci la convocatoria a elecciones, ofreciendo disear una nueva Constitucin, as como reabrir el Congreso . La primera prioridad del gobierno de Fujimori era estabilizar la economa, desregular los mercados y redireccionar la economa hacia el mercado global. Fujimori enfrentaba la necesidad de reestructurar la economa peruana largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido por el Estado introducido a comienzos de los 1970s. En Agosto de 1990, Fujimori lanz un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economa peruana y reinsertar al pas al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, quienes buscaban alcanzar un acuerdo respecto al programa de pagos de la deuda externa peruana, ya para entonces de alrededor de 25,000 millones de dlares americanos (WB 1995c:1). La rectificacin de los precios subsidiados, las tasas de cambio distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio shock que increment la inflacin a 398 por ciento para ese mes (Gonzles de Olarte 1993:52). A comienzos de 1991, el gobierno acompao el programa de estabilizacin con un programa de reformas estructurales para liberalizar el comercio externo, desregular el mercado, privatizar empresas publicas y abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzles de Olarte 1993:67-69). La reactivacin de la economa ocurri lenta pero continuamente desde el segundo trimestre de 1992 con el PBI llegando a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (WB 1997c:2). El severo pero exitoso manejo de la economa redujo la inflacin a 40 por ciento en 1993, 24 por ciento in 1994 y 11 por ciento in 1995. A comienzos de 1993 el Banco Mundial reinici prstamos por US $ 2 billones en 1995 (WB 1997c:1). Ese ao la economa peruana creci un 7 por ciento, 13 por ciento in 1994 y 6.8 por ciento en 1995, desacelerando en 1996 a un 2.8 por ciento, alcanzando nuevamente un 7.3 por ciento en 1997 y cayendo a 1.8 por ciento en 1998 (USEIA 2000c:6). En 1997, la inflacin alcanz su nivel ms bajo en 23 aos (USEIA 2000c:6). Para 1999 Per tenia una poblacin de 24.8 millones de personas, un PBI de US$ 54.0 billones y un ndice de pobreza del 49%. Procesos polticos en el Per 1990 coincide con el entusiasmo del proyecto democrtico que significaba Fujimori. Una vez mas las izquierdas haban entregado su voto a ciegas y esperaban que el elegido los convocara. Asi lo refleja el primer gabinete multipartidario de Fujimori. No en vano Guido Pennano, Carlos Amat y otros ministros buscaban alternativas de desarrollo al tradicional modelo minero exportador. Pennano planteaba 5 polos de desarrollo del ecoturismo en el pas. Este proceso se cancel el 5 de abril con el autogolpe, la 2 En la quincena de noviembre de 2000 un escndalo de corrupcin se produjo cuando se propal un video que mostraba a Alberto Kouri, un congresista de las filas de Per Posible, partido de la oposicin, siendo pagado por Montesinos. En la noche del sbado 14 de Noviembre de 2000, Alberto Fujimori anunci su decisin de convocar a nuevas elecciones, transferir el poder y perseguir al corrupto Vladimiro Montesinos. Despus de varios das de pretender estar persiguiendo a Montesinos, Fujimori tom un avin para asistir a una reunin presidencial en Asia y termin pidiendo asilo en el Japn, donde reclam 2

su ciudadana japonesa y se protegi al amparo de unos oscuros empresarios orientales que hoy lo apoyan para que pueda ser candidato en las elecciones peruanas del 2006. 2 2 Eliminado: termino proscripcin de la prensa y el congreso. Finalmente triunfaran las necesidades del ajuste estructural y la bsqueda de inversin extranjera a todo costo. De ah hacia 1993 hay la bsqueda a tientas de la salida al rechazo planteado por el gobierno de USA y la comunidad de la OEA al desvi autoritario. La imagen del Fujiemperador, que criticaba Julio Cotler en las paginas del derechista diario Expreso, era un triste pronostico de lo que ocurrira con el pas. Finalmente, entre los aportes de Hernando de Soto y de Carlos Boloa se sembr el terreno para convocar al congreso Constituyente de 1993, donde Marcenaro, Torres y Torres Lara, Chvez y dems echaran las bases del proyecto que nos gobernara el resto de la dcada; muy a costa del erario publico, la corrupcin en el gobierno y la violacin de los derechos humanos. Entre 1993 y 1995 una relativa calma poltica era la mascarada para la toma de los medios de comunicacin, el control de la agenda poltica, la destruccin de los lideres de la oposicin y la consolidacin del proyecto reeleccionista del populismo chicha de El Chino. Al retorno de los fondos del Banco Mundial se sumaria la ola de inversiones mineras y petroleras, la reiteracin de la apuesta por los recursos no renovables del pas que reactivara la economa del pas. Ello ocurri en un contexto de dbil institucionalidad y legislacin ambiental. Los importantes esfuerzos realizados, a partir de entonces, para el desarrollo de la legislacin ambiental, son, sin embargo, un muy dbil marco normativo que permite una discrecionalidad poltica en decisiones que son esencialmente tcnicas y que ha dejado convenientemente olvidados temas como la contaminacin histrica 3 3 . Esta es la contaminacin producida en el pasado, por personas jurdicas o naturales, que no existen ms. De manera que no es posible identificar y adjudicar derechos de compensacin o remediacin a personas jurdicas o naturales vigentes en el presente. Algunos pases europeos, tales como Blgica y el Reino Unido han regulado la contaminacin histrica (Matthieu 2000). En el Reino Unido la legislacin ambiental se remonta al siglo XIX. Como bien seala Boehmer-Christiansen (2000) para el caso de la minera y el gas, estas industrias han dejado tierras contaminadas muy difciles de limpiar, que solo recientemente han comenzado a limpiarse. En E.U.A. la Ley Federal de Respuesta Ambiental Completa Compensacin y Daos de 1980, conocida por su acrnimo CERCLA, 42 USC., Seccin 9601 et seq., provee que los anteriores operadores y propietarios de instalaciones de residuos peligrosos as como generadores y transportadores de residuos peligrosos son responsables por la limpieza incluso 3

retroactivamente. Esto significa que son responsables incluso por la contaminacin que ocurri incluso antes de la aprobacin de la Ley CERCLA (Kracov 2000; Martinez-Alier 2000). La implementacin de la norma esta en las manos de la Agencia Federal de Proteccin Ambiental (EPA) o de la agencia estatal relevante (Lambe 2000). La mayora de las limpiezas son financiadas por el gobierno pero en algunos casos los contaminadores pagan algunos de los costos (Aber 2000). Al nivel estatal, los sitios abandonados de una compaa que ha quebrado o que fueron contaminados antes de que una legislacin especifica fuera aprobada, pueden ser llevados a corte para la limpieza, si es que uno puede encontrar una compaa que aun tenga dinero para ello (Meek 2000a). Todos los sitios abandonados se encuentran listados (o ignorados) para el fondo federal de limpieza, tambin conocido como el Superfondo. Sin embargo, estar en la lista no garantiza que el sitio ser limpiado. En Canad, la contaminacin que ocurri en el pasado es un problema maysculo que afecta las tierras de pueblos indgenas. La mayor parte de esta contaminacin se origino en sistemas de defensa tipo radar de la poca de la guerra fra y de viejas minas (Meek 2000). El gobierno federal solo asume responsabilidad sobre residuos en tierras federales. Peor aun varios de los territorios del Norte donde se haya la mayor parte de esta contaminacin han tomado jurisdiccin sobre el manejo de los recursos naturales. Toda la contaminacin que ocurre fuera de tierras federales es materia de disputa entre la provincia y el gobierno federal (Meek 2000a). Meek (2000) seala que las limpiezas tanto en E.U.A. como en Canad, son mayormente iniciados por comunidades, a menos que exista una compaa que se pueda responsabilizar: 3 Este es el periodo del crecimiento de la inversin privada que dur hasta 1997 cuando la crisis de la privatizacin, el afn reeleccionista y la maquinaria populista haban perdido su contacto con la realidad, hasta llegar a perder el apoyo de Washington con lo que se desencaden una serie de eventos locales que llevaron a las fugas de Montesinos, Fujimori y algunos de sus asociados. A partir de entonces se inici la transicin democrtica con la nominacin del Presidente del Congreso, Abogado Valentn Paniagua, como Presidente de la Repblica. El lder del partido Accin Popular hizo uso de su inmaculada honorabilidad para tratar de reponer al pas de la pesada herencia del fujimontesinismo. La eleccin presidencial de 2001 fue el desagravio a Alejandro Toledo, principal lder opositor desde la marcha de los cuatro suyos 4 por el despojo organizado en la eleccin de 2000. Sin embargo, los limites de la democracia son demasiados profundos, de manera que la debilidad del gobierno, su permanente necesidad de fondos y de obras que justifiquen su permanencia en la oficina lo debilita frente a una sociedad civil y poltica movilizada, activa y desencantada. Toledo no puede exhibir como Lula un entorno familiar que continua sus actividades econmicas de siempre y que no estan aprovechando las oportunidades que brinda ser 4

del entorno directo de la familia presidencial. Por el contrario los escndalos de trfico de influencias de la familia presidencial en oscuros negociados se suceden en la prensa. Polticas Ambientales en el Per El 7 de setiembre de 1990, el recientemente electo gobierno de Alberto Fujimori aprob el primer Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, mediante Decreto Legislativo 613. Esta legislacin introdujo pautas de poltica en diferentes reas de la gestin publica ambiental, tales como las reas naturales protegidas, impactos ambientales de la minera, energa, asentamientos humanos y participacin ciudadana creando un sistema de evaluacin de impacto ambiental y estableciendo una autoridad ambiental fraccionada y sectorializada, con espacios grises y descoordinacin y enfrentamientos. En las semanas que siguieron a la aprobacin del Cdigo se produjo un debate pblico sobre si algunas de sus propuestas normativas eran adecuadas para un pas experimentando tales condiciones polticas y econmicas adversas como ocurra en el Per de 1990. Representantes del sector empresarial criticaron las provisiones del nuevo cdigo y expresaron su preocupacin sobre el corto periodo de seis meses establecido para adecuarse a sus nuevos estndares. Debido a que todos los niveles de gobierno parecen ignorar los sitios a menos que sean forzados a verlos. Una persona en Nova Scotia, Canada, dijo estar cansado de esperar que un deposito de residuos txicos sea estudiado y no limpiado que decidi el mismo limpiarlo y comenz a recoger basura toxica con una pala y un balde. El gobierno rpidamente atendi el caso (Meek 2000a).

4 Esta fue una marcha llena de simbolismo donde el nuevo Pachacutec (nombre de uno de los ms grandes Incas que recuerda el Imperio Inca) Alejandro Toledo convocaba a las huestes de los cuatro suyos del imperio (Antisuyo, Chinchaychuso, Collasuyo y Contisuyo eran las cuatro regiones del Imperio Inca) a la accin poltica para derrocar al fujimontesinismo en el poder. 4 Con formato: Sangra: Izquierda: 0 cm, Derecha: 0 cm Las dificultades con el cdigo se dieron siempre y signaron su suerte desde el principio . El principal factor adverso fue como la no participacin del sector empresarial en la elaboracin del mismo; sector que prefiri enfrentarse al proyecto abiertamente. Esta posicin liderada por funcionarios de empresas del sector energa y minas tuvo su expresin mas concreta en la oposicin y lobby planteada por la Sociedad Nacional de Minera y Petrleo. Sin embargo, el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, oper como elemento percutor del proceso de desarrollo de la legislacin ambiental nacional. A partir de la vigencia del Cdigo se dict un conjunto variado de normas 5

ambientales en diferentes sectores y se puso en marcha un proceso de formulacin de una poltica ambiental nacional. El proyecto de cdigo fue desarrollado durante los 1980s, elaborado en un proceso participativo de los pocos que se daban en el Per de entonces, donde las mayoras parlamentarias de Accin Popular (1980-1985) y luego del APRA (1985-1990) haban dominado el congreso a lo largo de la dcada. El proyecto se inici en una propuesta de 1981 del diputado Hctor Vargas Haya para crear un ministerio del ambiente. Esta propuesta fue rechazada por los especialistas consultados, quienes ms bien sugirieron la necesidad de desarrollar el marco legal a travs de una normativa general que estableciera las bases de la poltica ambiental. Para 1987, el Consejo Nacional del Medio Ambiente para la Salud del sector salud haba coordinado un proceso de talleres y debates que culmin en un borrador de cdigo que necesitaba una comisin revisora que le diera estructura y consistencia. Este borrador circul a travs de oficinas del estado, diferentes niveles de gobierno, organizaciones ambientales de la sociedad civil y organizaciones del sector privado. En ese estado la revista Medio Ambiente public un encarte con el texto del referido proyecto. A partir de ese borrador la comisin del Congreso conformada por senadores y diputados, liderada por el diputado del APRA Hctor Vargas Haya con el apoyo de su colega de bancada Cristbal Campana. El congreso haba nombrado tres sucesivas comisiones con el encargo de revisar el proyecto de Cdigo y redactarlo en su forma final. Hasta que, finalmente, haba delegando la autoridad en el Presidente de la Republica de promulgar el referido producto mediante Decreto Legislativo, este mandato a plazo fijo y sobre materia determinada venca el 7 de setiembre de 1990. Pero este era un mandato de un congreso elegido durante la mayora del APRA, sin embargo era un acuerdo multipartidario. Todos los acuerdos para elaborar un cdigo del ambiente fueron aprobados por todas las bancadas. Durante 1990, un borrador final fue elaborado por la comisin del congreso con el apoyo tcnico de expertos del estado, la universidad y organizaciones ambientales. En particular, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental present una propuesta de estructura a la que, finalmente, los abogados del Instituto Tecnolgico Agrario Proterra s adhirieron, ellos estaban mas interesados en tres temas: el titulo preliminar, la autoridad ambiental y las reas agrcolas en el entorno de ciudades. Ambas organizaciones proveyeron asesora legal y permitieron articular a diferentes especialistas que colaboraron en revisar la versin final del referido documento. El 5 El mismo 7 de setiembre de 1990 al firmarse la autgrafa del Decreto legislativo 611, luego rectificado como 613, el secretario general de la Presidencia del Consejo de Ministros nos inform que el Premier Hurtado Miller haba dudado todo el tiempo de la conveniencia de aprobar el cdigo y se preguntaba que pasara si la autgrafa no era publicada. Segn esta versin Hurtado Miller se estaba retirando del recinto con la autgrafa del cdigo ambiental en su maletn, lo que motiv que el secretario general le recordara que tenia que dejar la autgrafa para proceder a la publicacin en el diario oficial. 5

5 Cdigo fue aprobado como resultado de la oferta de Hurtado Miller en su discurso al congreso como Presidente del Consejo de Ministros el 29 de julio de 1990 de que revisara el proyecto; finalmente el 5 de setiembre una mocin multipartidaria presentada por el diputado Cristbal Campana hizo evidente que este era un inters de todos los partidos. No fue sino hasta despus del 27 de julio de 1990, cuando ya se haba instalado el congreso electo sin clara mayora del gobernante Cambio 90 de Fujimori, que el diputado del Partido Popular Cristiano, Antero Flores Araoz, fue rumoreado como el distribuidor de un ayuda memoria contra el cdigo del medio ambiente recin aprobado por Fujimori. Despus de todo fue su colega de bancada el senador del Partido Popular Cristiano Felipe Osterling el que en un almuerzo, ofrecido por directivos de Southern Peru Cooper Corporation, que en ese momento era la principal empresa minera del pas, a algunos senadores, le propuso a la recin electa Senadora del Movimiento Libertad, Beatriz Merino, que presentara un proyecto de ley postergando la entrada en vigor del nuevo cdigo cuyo plazo de seis meses causaba mas de un dolor de cabeza. Dicho proyecto no obtuvo las firmas necesarias y no fue aprobado, por lo que la Senadora culp al autor de este articulo, quien funga de asesor en derecho ambiental de la Presidenta de la Comisin de Ambiente y Ecologa del Senado, como responsable del hecho. En este periodo muy al inicio del gobierno de Fujimori se encarg la responsabilidad de coordinar las comisiones que elaboraran los reglamentos del cdigo ambiental al abogado ambiental y presidente vitalicio de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Jorge Caillaux. Un ao despus de haber sometido algunos proyectos de reglamentos y no recibir respuesta, Jorge Caillaux decidi renunciar al encargo. Para entonces la estrategia de neutralizar el cdigo y subvertir sus disposiciones estaba claramente en marcha. Un conjunto de normas promotoras de la inversin lograran modificar un 30% del texto del referido cdigo, buscando burlar sus principios y poner en manos de la autoridad sectorial el manejo de la poltica ambiental. El comienzo del gobierno de Fujimori estuvo marcado por algunas reuniones entre redes de ambientalistas y Fujimori y algunos miembros de su gabinete, sin embargo esta primavera dorada se rompi como resultado de la confrontacin por el bloque 61. A comienzos de 1991 el gobierno Fujimori trat de licitar el bloque 61 que se sobrepona a la Reserva Nacional Pacaya Samiria en un rea de mas de un milln de hectreas. Las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artculo 71 del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Per, aprobado en la primavera anterior al inicio del conflicto. Este artculo deca que no se poda explotar recursos no renovables dentro de las reas protegidas. Con ello emergi un debate sobre las posibilidades de explotar petrleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que el artculo 71 era definitivo en prohibir una nueva explotacin petrolera en el rea protegida mientras el gobierno sealaba que el artculo 72 indicaba que en caso de concesiones sobre recursos no renovables, si se afectaban reas protegidas o comunidades indgenas se deba considerar un costo de compensacin por la actividad proyectada (SPDA 1995). Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas desarrollaron una campaa para presionar al gobierno y a Texas Crude a no continuar la oferta. Estas 7

6 organizaciones se unieron a organizaciones no gubernamentales de los EE.UU. para levantar apoyo internacional, consiguiendo que Ted Kennedy, congresista norteamericano, interviniera para expresar su preocupacin a la compaa y al gobierno peruano. Como resultado de toda esta discusin pblica sobre la conveniencia o no de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de considerar la presin aplicada por organizaciones ambientales e indgenas en Per y los Estados Unidos de Norteamrica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidi no continuar las negociaciones con el gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploracin del bloque 61 (Scurrah 1995). El gobierno se quej que los grupos ambientales estaban retrasando el desarrollo del pas y la reserva, mientras que no hacan nada para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Entre 1992 y 1994 se produce un congelamiento de la poltica ambiental. En el sentido de que si bien Fujimori particip de reuniones ambientales como la cumbre de Ro y sus reuniones preparatorias, no se dieron en el espacio nacional y, en particular en los campos legislativo e institucional, ningn avance significativo que indicara algn derrotero en el tema ambiental. Sin embargo, tanto durante 1992 como 1993 y en particular en el reinicio de los desembolsos del sistema financiero internacional al Per, tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el Banco Mundial recomendaron al gobierno peruano la necesidad de un desarrollo normativo ambiental que preparara al pas a las nuevas tendencias de la privatizacin, la liberalizacin del mercado y la atraccin de capital extranjero 6 . Durante 1992 se produjo el desarrollo de un marco normativo favorable a la inversin extranjera. El gobierno Fujimori aprob una serie de Decretos Ley como el Decreto Ley 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, que sirvieron de oportunidad para derogar un 30% de las normas del Cdigo del Medio Ambiente y los 6 El impacto de la privatizacin en el sector petrolero.- Durante los 1980s y comienzos de los 1990s la produccin petrolera del Per tenia una tendencia a la baja. En 1985, PETROPERU produca 188.5 bbl/d y en 1992 la produccin petrolera era de 115.6 bbl/d (PETROPERU 1993 :7). Mientras econmicamente el pas era golpeado por hiperinflacin y la inflacin, polticamente, el narcotrfico y dos organizaciones terroristas mantenan el control de varias regiones del pas. En este contexto en 1989 PETROPERU comparta el mercado con una operacin de Oxi-Bridas en el lote XI en el noroeste y una operacin de Occidental en el lote 1-AB (Ministerio de Energa y Minas 1999:49). En el periodo 1990-1992, PETROPERU perfor 122 pozos productores en los campos del noroeste, otros 32 en el zcalo continental y 15 en la cuenca amaznica, lo que hace un total de 169. En el mismo periodo, PETROPERU perfor 7 pozos exploratorios en el noroeste, ninguno en el zcalo continental y 2 en la cuenca amaznica, lo que hace un total de 9 (Ministerio de Energa y Minas 1999 8

:48). En este periodo PETROPERU era responsable de un tercio de la produccin petrolera del Per. En 1993, como resultado del proceso de privatizacin que recorri Amrica Latina el gobierno decidi privatizar la exploracin y explotacin petrolera buscando atraer capital extranjero. PETROPERU se mantuvo responsable de algunas operaciones de refinado y comercializacin (PETROPERU 1995 :6). Esto produjo una pequea recuperacin de las operaciones petroleras en 1993, sin embargo, entre 1995 y 1998 la produccin petrolera volvi a caer. Desde diciembre de 1996 toda las operaciones de exploracin y produccin estan en las manos del sector privado y transnacional. Para 1998 el mercado petrolero estaba en las manos de 17 corporaciones privadas (Ministerio de Energa y Minas 1999 :49). 7 Eliminado: : Eliminado: had Eliminado: , Eliminado: N Eliminado: : Eliminado: North West Eliminado: : Eliminado: of Eliminado: comercialisation Eliminado: : Eliminado: , Eliminado: , Eliminado: : Recursos Naturales. Asi se modific la definicin de las actividades que requeran estudios de impacto ambiental, se desactiv el modelo de autoridad ambiental propuesto y se derog normas como el articulo 71 del Cdigo que prohiba la explotacin petrolera dentro de reas naturales protegidas. Fue en este contexto y por esta va que se opt por definir las competencias ambientales de manera sectorial y no en forma de sistema integrado. As se decidi que la autoridad ambiental que aprobara los estudios y efectuara el monitoreo ambiental de las actividades que lo requirieran seria la propia autoridad sectorial. Es decir, el Ministerio de Energa y Minas, responsable de promover la inversin extranjera en energa, minera e hidrocarburos sera tambin el responsable de evaluar los estudios de impacto ambiental y de efectuar el monitoreo ambiental de dichas inversiones 7 . Por ello no es extrao que al final de la dcada ningn estudio de impacto ambiental haba sido rechazado y la aplicacin de los Planes de Adecuacin y Manejo Ambiental haba sido sumamente laxa como en los casos de Southern Peru Cooper Corporation y Doe Run 8 . Los PAMA fueron la tregua que las empresas buscaron para la adecuacin a los nuevos mandatos del cdigo ambiental. Mientras una de las disposiciones finales del Cdigo sealaba que el plazo de adecuacin era 180 das, las empresas buscaron que el congreso democrtico de 1990-1992 aprobara 9

una ley postergando la entrada en vigor del nuevo cdigo. Norma que resultaba impresentable ante la opinin publica por un gobierno que acaba de aprobar la entrada en vigor del cdigo. Finalmente se opt por crear la figura de los Planes de Adecuacin y Manejo Ambiental como una opcin razonable para que las empresas que ya se encontraban en operacin pudieran presentar un plan de inversiones que permitiera adecuar sus operaciones a los nuevos mandatos del cdigo ambiental. Lamentablemente el esquema planteado por la norma result muy laxo al otorgar plazos de 7 a 10 aos para la adecuacin, pero lo que es mas grave que solo empiezan a correr a partir de que la empresa presenta formalmente y este es aprobado. En el caso de Southern Peru Cooper Corporation esta empresa slo present su PAMA hacia finales de la dcada con lo que logr que su adecuacin slo termine despus del 2005. 7 Un primer paso fue la creacin de la Direccin General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energa y Minas como rgano encargado de emitir normas generales de alcance nacional en el sector. Un siguiente avance fue el Decreto Supremo 016-93-EM, de 1 de mayo de 1993, Reglamento para la proteccin ambiental en la actividad minero-metalrgica que estableci los programas de adecuacin y manejo ambiental. Estos programas pueden incorporarse en un convenio de estabilidad jurdica entre el gobierno peruano y el inversionista que garantiza que durante el plazo del convenio nicamente estar obligado a cumplir con las obligaciones ambientales establecidas en el Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental. Para las nuevas actividades en el sector se requiere la elaboracin de un estudio de impacto ambiental que cumpla con los niveles permisibles y que est sujeto a los procedimientos de supervisin y auditoria. Una tercera norma importante fue la Resolucin Ministerial 335-96-EM/SG que aprob el Reglamento de participacin ciudadana mediante audiencias pblicas en el trmite de aprobacin de estudios de impacto ambiental. 8 Este ultimo caso se convirti en un escndalo clamoroso cuando el Director de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energa y Minas despus de aprobar un sumamente laxo y cuestionado PAMA a Doe Run renunci para pasar a trabajar a dicha empresa minera. 8 La definicin de la autoridad ambiental como la autoridad sectorial marc tambin un proceso diverso de avances en legislacin e institucionalidad. Es decir, mientras el Ministerio de Energa y Minas recibi financiamiento internacional para el desarrollo del marco legal e institucional ambiental, el Ministerio de Pesquera tuvo que luchar para tratar de implementar los PAMA en su sector, lo que hasta la fecha no ha ocurrido; mientras que sectores como el Ministerio de Industrias lenta pero progresivamente crearon una direccin de asuntos ambintales y luego implementaron alguna normatividad ambiental en el sector. Asi se explica como el Ministerio de Energa y Minas aprob, en 1993, el Reglamento Ambiental en las Actividades Minero Metalrgicas y luego, en 1994, el Reglamento Ambiental en las Actividades Elctricas. 10

Durante el proceso de discusin de la nueva Constitucion de 1993, se mantuvo la propuesta de un capitulo del ambiente y los recursos naturales similar al de la Constitucin de 1979. Asi la nueva norma constitucional reiter que Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin, que El Estado es soberano en su aprovechamiento y que Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal. (Artculo 66). Este capitulo constitucional reiter que el El Estado determina la poltica nacional del ambiente pero introdujo felizmente el mandato del Estado de promover el uso sostenible de sus recursos naturales (Artculo 67). Un mandato innovador y de suma importancia es el que introdujo el Artculo 68 que establece que El Estado est obligado a promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas. Este captulo reiter el mandato de un desarrollo sostenible de la Amazona con una legislacin adecuada. Finalmente en 1994 se comprendi la necesidad de contar con una autoridad ambiental, as se aprob en el congreso hacia Diciembre de 1994 la Ley 26631 creando el Consejo Nacional del Ambiente, pero todo ello sin modificar las competencias ambientales de las autoridades sectoriales, con lo que el nuevo consejo no tiene competencias ambientales sino para la generacin de estndares de calidad ambiental y limites mximos permisibles, as como competencia cuando hay conflictos intersectoriales. Sin embargo en la prctica es un consejo que pese a todos sus importantes esfuerzos a nivel nacional e internacional sigue siendo un testigo mudo de los excesos de las autoridades sectoriales en materia ambiental. Si bien la ley fue aprobada en 1994 no se nombr a su primer directorio sino hasta 1995. El gobierno decidi nombrar como presidente del CONAM a Gonzalo Gldos, un funcionario de la transnacional minera ASARCO. Si bien el acto pareca estar lleno de sarcasmo en realidad era una muestra de lo que en el Per es el compromiso de las elites dominantes con el desarrollo de algunas actividades extractivas, en este caso la minera. La reeleccin de Fujimori en 1995 gracias al aparato poltico militar financiado por la corrupcin estuvo marcada por una bsqueda de profundizar las reformas neoliberales que la Constitucin de 1993 haba abierto al comps de la privatizacin que imperaba en 9 Amrica Latina a la sombra del consenso de Washington 9 . As para 1995 se propuso una Ley de Tierras que permitiera abrir el mercado que haba estado cerrado por el mandato de la Constitucin de 1979 de la inalienabilidad de las tierras de las comunidades nativas y campesinas. En este mismo ao se aprob el Reglamento Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos. En 1996 se aprob la ley que le di el tiro de gracia al modelo propuesto por el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, ya maltrecho por los Decretos Legislativos de 1991-1992, se trataba de la Ley para denuncias por delitos ambientales. La Ley 26631 estableci que para formalizar denuncia por estos delitos se requera opinin fundamentada escrita de la autoridad sectorial sobre si se ha infringido la legislacin ambiental. Tambin estableci que si el titular de una actividad productiva 11

contare con PAMA slo se podr iniciar la accin penal si la infraccin implicaba la no ejecucin de las pautas contenidas en dichos programas o EIAs. El cdigo ambiental trajo como novedad una parte penal 10 . Esta parte penal fue derogada y reemplazada por la no muy diferente seccin de delitos ecolgicos del nuevo Cdigo Penal de 1991. En cualquier caso las normas no apuntaban a resolver la diversidad y complejidad de los problemas ambientales que afectan a nuestros recursos naturales y a nuestra poblacin. En este ao tambin se aprob, dentro del marco del Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, la Decisin 391 sobre Acceso a los Recursos Genticos. Hacia 1997, una activa comisin de ambiente del Congreso aprob normas como la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la Ley 26839, Ley sobre la Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica. Ambas normas contienen una serie de declaraciones generales que no resolvieron el tema del impacto ambiental y social de las actividades extractivas y las necesidades de desarrollar un marco ambiental que no solo regule a la gran inversin sino que tambin regule al pequeo extractor. En ese mismo periodo se aprob la Ley 26786, Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente, la Ley 26834, Ley de reas Naturales Protegidas, la ultima de las cuales es un cuerpo normativo que haba sido identificado como una 9 En 1990 J. Williamson public Latin American Adjustment. How much has happened? con el apoyo del Institute of International Education. En este libro Williamson present lo que llam una lista de recomendaciones de poltica aceptadas (Kerner 2000 : 5). Estas eran diez principios neoliberales generales en relacin a disciplina fiscal, gasto publico, reforma tributaria, tasas de inters, privatizacin, poltica comercial, desregulacin y dems. Este aparente acuerdo entre instituciones con sede en Washington, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sobre este conjunto de polticas es lo que se ha conocido como el consenso de Washington. 10 Antes de que se aprobara el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales algunos miembros de la Sociedad Nacional de Minera y Petrleo haban manifestado preocupacin pues teman que en el contexto del proceso de regionalizacin que an viva el pas, donde precisamente en regiones con importantes yacimientos mineros y conflictos sociales en su entorno pudiera llevar a que algunas autoridades regionales o grupos de la sociedad civil empoderados por el mandato de cuidado ambiental y las sanciones penales a los contaminadores pudiera terminar con alguno de estos funcionarios siendo recluido. 10 Eliminado: : 12

necesidad desde comienzos de la dcada cuando se buscaba dar mas autonoma a la autoridad de reas naturales protegidas. Si bien se aprob la ley, en trminos institucionales las reas naturales protegidas siguen subsumidas dentro del INRENA, mas dominado por las prioridades polticas y la corrupcin del segmento mas retrograda del sector forestal. Recin en 1998 se aprob el Reglamento de Estndares de Calidad Ambiental y Limites Mximos Permisibles mediante DS 044-98-PCM, sin embargo 6 aos despus solo se han aprobado los estndares de calidad del aire. Norma que adems cuenta con serios vacos como el estndar para 24 horas y otras medidas que fueron eliminadas por presin de los representantes de la Sociedad Nacional de Minera y Petrleo. Para 1999 se aprob el ya derogado Reglamento de Actividades Pesqueras y Acucola, DS 004-99-PE as como la Estrategia Nacional de reas Naturales Protegidas, DS 010-99-AG y la Ley 27104, Ley de prevencin de riesgos derivados del uso de la biotecnologa. En el 2000 se aprob la Ley General de Residuos Slidos, Ley 26446, y en el 2001 se aprob la Ley del Sistema Nacional de EIA, Ley 27446; as como la Estrategia Nacional de Div. Biolgica, DS N 102-2001-PCM. El gobierno de Toledo y la actividad forestal La guerra de la caoba es el enfrentamiento entre el principal exportador de caoba el grupo Bossovic - Balarin y su competidor ms cercano y antiguo cliente, el consorcio internacional Newman Lumber. Bossovic era el principal beneficiario de la desvirtuacin de la aplicacin de la Ley Forestal de 1975, el Decreto Ley 21147. Este grupo empresarial se dedicaba a la exportacin de madera que compraba mediante el sistema de habilitacin de pequeos extractores con contratos de menos de 1000 has. Con lo cual Bossovic no tena que asumir ni los costos, ni la responsabilidad del personal o del cuidado del bosque. Newman Lumber que le compraba madera a Bossovic pronto comprendi la rentabilidad de la figura utilizada por Bossovic y pronto puso en funcionamiento su propia red de habilitacin que lleg a articular a 217 titulares de contratos de menos de 1000 has, que en realidad le permitan acceder a un rea forestal de alrededor de 1200,000 has 11 . Bossovic inici un acercamiento con el INRENA, dirigido por Josefina Takahashi, para denunciar a su competidor Newman Lumber. A fines de 1999 el INRENA tom la decisin de vedar el cedro y la caoba, declar zona de reserva la provincia de Tahuamanu mediante DS 030-99-AG y decret en estado de emergencia el distrito de Iapari debido a la extraccin indiscriminada de la madera. En este lugar se incaut cuantiosos volmenes de caoba parte de lo cual el Gobierno decidi entregar a las organizaciones locales de productores. El 16 de julio de 2000 el Congreso aprob el proyecto dictaminado favorablemente por la Comisin de Amazona, Ecologa y Ambiente, presidida por el bilogo fujimorista Luis Campos Baca. Este proyecto recibi el respaldo del ejecutivo que buscaba poner fin a un problema que haba comenzado a escaprseles de las manos: la progresiva migracin del 11 .- Para mas detalles del caso vea Caillaux y Chirinos 2003. 11 13

sector productivo forestal hacia la informalidad, con los enormes costos sociales y ambintales que ello implicaba. El proyecto de ley contena normas transitorias para permitir una aplicacin gradual de la norma que debera poner fin al sistema de contratos menores a 1000 has. La aprobacin de la Ley 27308 en el Congreso no fue fruto de ningn debate participativo sino que haba sido un proceso, mas o menos cerrado, de comentarios y propuestas. Ello se deba en gran medida a que todos los intentos a lo largo de la dcada de 1990 de producir una ley forestal haban sido sistemticamente boicoteados por algunos representantes del sector maderero que se negaban a reconocer a los dems actores con inters en la poltica forestal. Para ellos el bosque era madera, por tanto, solo los empresarios madereros deban opinar. As, se oponan a reconocer el derecho de los pueblos indgenas, las comunidades locales y los ambientalistas a participar en la formulacin de la poltica ambiental. Finalmente, el proyecto de ley fue aprobado por el inters del gobierno de avanzar hacia una solucin sostenible del tema forestal en el Per. Para comprender estas reacciones hay que tener presente que la anterior ley forestal haba operado a la sombra de un mecanismo de comercializacin de madera basado en la habilitacin o entrega de capital, equipos, vveres, combustible a los pequeos extractores quienes a su vez tenan que entregar la madera al habilitador o patrn, con el precio fijado por este ltimo, adems de los castigos o deducciones de volmenes que frecuentemente se aplicaba. No obstante constituir una prctica en detrimento de los pequeos extractores de una u otra forma resolva el problema de liquidez de estos pequeos extractores. De tal forma pues que se generaba una dependencia mutua. Por ello no es de extraar el reclamo airado de los pequeos productores contra la Ley Forestal sea porque se vean directamente afectados o porque no faltaban actores que aprovechndose de las necesidades de stos los azuzaban para que reclamaran. Los reclamos muchas veces fueron violentos llegando incluso a quemar el local de INRENA en Madre de Dios. El 2 de enero de 2002 se firm un acuerdo entre empresarios, ambientalistas, indgenas y el Estado para llevar adelante la implementacin de la nueva Ley Forestal a travs de un concurso pblico con concesiones de 5,000 a 10,000 has. orientadas fundamentalmente a pequeos extractores; es decir, a la poblacin local de las regiones con recurso forestal. La Mesa de Dialogo y Concertacin Forestal acord el establecimiento de un cronograma de implementacin de la legislacin forestal para asegurar el otorgamiento de las primeras concesiones hacia el mes de abril de 2002. Siete meses despus de iniciado el proceso de concertacin, el gobierno, negociando con el sector de empresarios y pequeos extractores de Loreto que haban rechazado la concertacin, acord crear un rgimen especial que permitira prorrogar los contratos de 1000 has y crear un rgimen dual que pondra en riesgo el sistema de ordenamiento que supone el rgimen de concesiones forestales. Un factor fundamental es la definicin de en qu consiste el rgimen especial que cre el gobierno. Es necesario evitar que este se convierta en un sistema dual que permita el no manejo junto con el manejo, lo que seria desastroso, como ya se experiment con una opcin similar durante la vigencia de la anterior Ley Forestal, el Decreto Ley 21147. 12 14

Hoy a comienzos de 2004 continua pendiente Loreto. El Per tiene aproximadamente 70 millones de hectreas forestales. En todo el primer ao de concesiones 2002 salieron a concurso un total de 3.4. millones de hectreas en Ucayali y Madre de Dios. En el 2003 salieron a concurso otros 1.1 millones de hectreas en Ucayali, Madre de Dios, San Martn y Huanuco, de un potencial identificado de 20 millones de hectreas que en realidad parece ser solo 10 millones de has. En este momento han salido a concurso 4.5 millones de has. estando pendiente de salir a concurso otros 4.5 millones de has. en Loreto. De todas las tareas planteadas en el acuerdo de la concertacin forestal de 2 de enero de 2002, hoy a comienzos de 2004, cuando ya se encuentran operando muchas de las concesiones, an queda pendiente la implementacin del OSINFOR y del CONAFOR. Aun es necesario elaborar un proyecto de financiamiento que busque fuentes y mecanismos de financiamiento para garantizar la ejecucin de los planes de manejo y las propuestas de manejo forestal, en particular, de los nuevos concesionarios pero, en general, para todos quienes busquen incorporarse al nuevo modelo forestal. Es sumamente importante financiar al proceso de conversin del extractor ilegal y acopiador de madera hacia un empresario manejador de bosques. Al mismo tiempo que es necesaria una renovacin profunda de la autoridad forestal, a travs del fortalecimiento del sistema de gestin forestal para acabar con la corrupcin y el cohecho. Problemas identificados al nivel de la normatividad Si bien en el periodo estudiado se aprob importante legislacin ambiental que ha sido revisada, tambin se aprob legislacin no especficamente ambiental pero con relevancia sobre las polticas ambientales, y el contexto poltico y econmico. Un primer conjunto de observaciones se refieren al primer grupo de normas y buscan caracterizar la legislacin mostrando el impacto de la sectorializacin, que muchas veces genera contradiccin entre textos legales, el fenmeno de la legislacin por reglamento, y las condiciones objetivas del fortalecimiento institucional para ejercer el monitoreo y supervisin de los mltiples encargos legales que la legislacin plantea (Iturregui y Soria 1998). Para entender cul es la problemtica que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislacin: 1.- Muchas veces existe una contradiccin a nivel de textos legales tanto en la propia Constitucin como entre sta y las leyes sectoriales y mas an entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradiccin entre los enunciados productivos y los de conservacin. Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qu medida la poltica estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transicin entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislacin que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservacin con los de crecimiento econmico. 2.- Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislacin en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a 13

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legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacos, o peor an contradecir o frenar la aplicacin de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementacin de las normas legales. Tal el caso de la legislacin forestal donde el reglamento que debera dar viabilidad y mecanismos de ejecucin, intenta sustituir las carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislacin ambiental cuando se introdujo los programas de adecuacin y manejo ambiental ya que el cdigo ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurdica el reglamento no puede ir ms all de lo que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementacin del texto de la misma. 3.- Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la poltica de conservacin, por ejemplo impulso a la creacin de reas protegidas, y el fomento del crecimiento econmico. Mientras, por un lado, la Ley de reas Naturales Protegidas seala la necesidad de conservar el patrimonio de reas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayora de las reas protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotacin petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservacin de reas protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburferas, por ejemplo. 4.- Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislacin es la debilidad institucional y operativa para la implementacin de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos y fsicos. Por ejemplo, la utilizacin de sustancias txicas para la pesca por parte de colonos e indgenas, as como la utilizacin de dinamita para la pesca son actividades que estn prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la mayora del personal de supervisin y monitoreo est ubicado en reas urbanas cuando deberan estar controlando las reas de produccin, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicpteros y dems) para hacer una efectiva labor de fiscalizacin y control. Un segundo grupo de observaciones se refiere a la legislacin no especficamente ambiental pero con relevancia sobre las polticas ambientales, y el contexto poltico y econmico. Mucha de esta legislacin contiene un conjuntos de mitos y en otros casos evidencia algunas invisibilidades en el texto normativo (Soria 2002). Asi tenemos los siguientes mitos: 5.- El mito del control perfecto del regulador sobre los regulados. La legislacin asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vaco, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurdico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo est plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia prctica de cmo operan las relaciones entre los mltiples actores involucrados. El discurso normativo asume una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la 14

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norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfuncin irregular. Cuando en realidad bien podra ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular. Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la sectorializacin de las competencias administrativas mientras que la variacin estacional en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificacin de estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural, en su mayor parte bosques y aguas continentales. 6.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la poltica de manejo de recursos naturales. El acceso de los actores al espacio de formulacin, revisin e implementacin de la legislacin es un acceso diferenciado en funcin de, al menos: Nivel de instruccin y formacin acadmica; Capacidad de manejo de recursos econmicos; y Proximidad a los centros urbanos de decisin poltica. 7.- El mito de lo local como espacio democrtico. Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relacin precapitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos. Las sociedades amaznicas reproducen formas de relaciones polticas estamentarias y prebendarias propias del populismo. As la discriminacin social se reproduce como discriminacin poltica. As, por ejemplo, mientras existe una divisin entre medianos capitalistas, pequeos capitalistas, colonos, indgenas, entre otros, en el medio poltico la representacin poltica est bsicamente compuesta de medianos y pequeos capitalistas antes que por colonos e indgenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indgena se han elegido representantes polticos indgenas. Las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterndose la concentracin del ingreso en la capital departamental 8.- El mito del capitalismo homogneo. El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogneo en todo el pas. Si bien el sistema capitalista opera en una situacin dominante no es hegemnico pero si integra y aprovecha la presencia de economas mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista. As, mientras la normativa con orientacin al mercado capitalista habla de mecanismos financieros y de crdito para promover la industria, la necesidad del registro pblico de propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoria, etc., en el espacio de la economa mercantilista continua operando las redes de habilitacin, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que si hiciramos un mapa de la distribucin geogrfica de las diversas economas tendramos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economa antes mencionados cuyos bordes seran reas de coexistencia de ambas 15 economas donde un nico actor social tendra diferentes comportamientos segn la diferente naturaleza de la relacin en la que est involucrado. 9.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias 17

legales. La estructuracin del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ledo e interpretado' de mltiples formas en los distintos niveles del aparato estatal y el espacio social (Griffiths 1978:5). Por otro lado, el mensaje legal tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la lectura del discurso normativo que se realiza al nivel ms alto de la autoridad central, en relacin al nivel ms elemental de la autoridad local. Las distancias entre los diferentes contextos sociales den los que operan los sujetos sociales tambin se produce una distancia entre el hecho y la norma (Habermas 1997). En la Amazona, adems de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la regin amaznica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, as como una variedad de frentes de expansin de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso. Para Becker (1991) la gestin del territorio es una practica administrativa de gobernabilidad, que busca el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Si bien hay una construccin del espacio desde la hegemona del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensin local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construccin del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indgenas. Esta misma legislacin muestra un conjunto de invisibilidades respecto de actores y factores que ocurren en la realidad que se pretende normar. Asi tenemos, al menos, las invisibilidades siguientes: 10.- La invisibilidad del pequeo productor (agrcola, minero, forestal, pesquero y pecuario). Una caracterstica de la legislacin sobre manejo de recursos naturales es que esta legislacin generalmente ignora al pequeo productor, sea este agrcola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran mayora de las normas estn orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeos productores, como el caso de la minera, se refiere mas bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeos productores mineros como es el caso de la minera artesanal aluvial. Un estudio del caso (Soria 2003) muestra como cuando se pretendi regularlo desde el congreso, los operadores del derecho dentro del ejecutivo, es decir las autoridades de energa y minas en el nivel local intervinieron en alianza con actores interesados que movilizan la accin estatal a favor de sus intereses. 11.- La invisibilidad del gobierno local. Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organizacin del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las 16 polticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformacin que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemtica urbana pero una muy mala tradicin de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidades indgenas. 12.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas. Con 18

contadas excepciones la legislacin no considera en sus propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indgenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades estn supeditadas a las prioridades de crecimiento econmico de las burguesas regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislacin no impide que estos actores acten bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de xito de estos actores en un medio an extrao y hostil para ellos. 13.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema. Como resultado de una visin instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto como una disfuncin del sistema que requiere correccin a travs del mercado o las normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresin de una mala integracin de elementos precapitalistas en una economa de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relacin social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementacin de polticas de desarrollo sostenible en la regin. 14.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos. Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislacin y ms bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural. La expansin de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amaznico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales. Tanto los problemas al interior de la legislacin como los mitos e invisibilidades se hacen presentes en los procesos de implementacin de los grandes proyectos como la explotacin del Gas de Camisea, la explotacin petrolera en la Amazona, la Gran Minera como Yanacocha, Pierina y Antamina 12 . Ello ocurre en un marco normativo que presenta grandes olvidos como la regulacin del impacto ambiental y social de la minera artesanal, la regulacin del impacto ambiental de la pequea agricultura, la necesidad impostergable del manejo de cuencas y la necesidad de resolver los problemas planteados por la contaminacin histrica. De manera que si bien el Per entre 1990 y 2004 expandi la superficie del territorio nacional bajo el sistema nacional de reas naturales protegidas de un 7% al 15%, la gran 12 Todos estos son proyectos de inversin de largo plazo que implican un impacto ambiental y social as como sobre el marco normativo e institucional. 17 mayora de estas reas naturales protegidas son parques de papel, de manera que, por ejemplo se encuentran afectados por la extraccin forestal que provee el 90% de la madera ilegal, la extraccin minera informal, la actividad pesquera no regulada, as como corrientes migratorias que impulsan una agricultura sin control. Algunas conclusiones 1.- El proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho 19

ambiental, una herramienta muy efectiva que se ha convertido en un recurso central entre muchos de los instrumentos de derechos humanos disponibles para la accin civil. El estado, los grupos ambientales y la poblacin local se beneficiaron de la constitucin de un discurso y prctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Este discurso de derecho ambiental internacional fue la base legal, a partir de la cual, las organizaciones y los gobiernos derivaron apoyo para el desarrollo de polticas ambientales nacionales. La existencia de legislacin ambiental, incluso en la forma de declaraciones generales, sirvi como una base a partir de la cual desarrollar regulaciones ambientales ms estrictas. La introduccin de derechos ambientales en la Constitucin ha sido un punto de quiebre para el ejercicio de derechos ambientales y para el desarrollo de una poltica ambiental nacional. Una vez que se consagr el derecho ambiental en la Constitucin y se provey acceso al sistema judicial, la sociedad civil comenz a presentar acciones en defensa del ambiente en Per y condujo a los desarrollos de la poltica ambiental en la dcada de 1990. Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado, sirvieron como una orientacin poltica para los gobiernos mientras que, por otro lado, sirvieron como una base para la accin legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs. Inicialmente, los ambientalistas utilizaron los mandatos constitucionales y las garantas que los protegen como el nico instrumento disponible para la defensa del ambiente. En ambos casos, las garantas constitucionales fueron ejercitadas en defensa del ambiente y de los derechos indgenas. Estas acciones representaron tambin una demanda de las organizaciones ambientales e indgenas por mayores derechos civiles y polticos. Los mandatos constitucionales sirvieron como un paso inicial. El derecho constitucional al ambiente fue otorgado conjuntamente con acceso al sistema judicial a travs de una accin especial de proteccin de los derechos humanos. El objetivo de esta accin especial era proveer una respuesta pronta e inmediata para prevenir cualquier dao al ambiente as como una oportunidad para que las organizaciones ciudadanas implementaran el mandato constitucional. La Constitucin Peruana de 1979 otorg la accin de amparo y la Constitucin de 1993 introdujo el derecho a la informacin el cual es protegido a travs del habeas data. 2.-Durante la segunda mitad de la dcada de 1990 Per atraves un proceso de institucionalizacin y desarrollo de legislacin ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible. En Amrica Latina, la modernizacin en estos temas estaba ocurriendo ms all del espacio de las ONGs y del Estado, es decir, incorporando tambin al sector empresarial. El proceso de institucionalizacin de los temas ambientales 18 contribuy a la generacin de un espacio para la interaccin de diferentes intereses. A travs del desarrollo de la legislacin en cada pas se crearon autoridades ambientales nacionales y ahora existe un marco general de legislacin ambiental (Braes 1991). La introduccin de declaraciones generales de cuidado ambiental no lograron prevenir la contaminacin, de manera que haba una necesidad de desarrollar procedimientos ms detallados y estrictos para el control de la contaminacin. 3.- El proceso de desarrollo de la legislacin ambiental ocurre paralelo y contemporneo al desarrollo de la actividad a 20

regularse. Los proyectos de inversin estaban en manos del sector privado mientras que el gobierno ocupaba un papel regulador. El problema es que en un primer momento no exista el marco regulatorio del derecho ambiental pero si haban proyectos de inversin ejecutndose. En consecuencia, a lo largo de la dcada de 1990 hemos sido testigos de un proceso de desarrollo del marco legal que ocurri paralelo y contemporneo a la implementacin de grandes proyectos de desarrollo como es el caso de la actividad petrolera en la Amazona. Tenemos que entender la naturaleza gradual y continua del proceso de desarrollo legislativo, as como tambin la presencia de diferentes intereses a lo largo de este proceso. En consecuencia, algunos sectores de la misma industria se beneficiaron de la entrada en vigor de legislacin diferente a travs de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria en la dcada del 1960 eran diferentes de aqullas elaboradas en la dcada de 1990. En este ultimo caso las normas eran mas detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de supervisin y evaluacin, aunque bastante primigenios an. En Per el proceso de desarrollo de la legislacin ambiental en el sector energa ocurri en por lo menos tres fases: 3.1.- Una primera fase se caracteriz por la no existencia de legislacin sobre los impactos ambientales y sociales de los proyectos de desarrollo petrolero. Es decir, estos temas no haban logrado el estatus de asunto poltico todava, y la burocracia no haba intervenido para otorgar y exigir responsabilidades por estas materias. De hecho el inversionista privado no tena ninguna responsabilidad por estas materias. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazona peruana en la dcada de 1960. 3.2.- Una segunda fase se caracteriz por que el Estado hizo uso de un nuevo discurso que incorpora las materias ambientales como un problema poltico en s. La legislacin introdujo algunas declaraciones generales pero no existan mecanismos concretos de monitoreo y evaluacin. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazona peruana en la dcada de 1970. 3.3.- El proceso de institucionalizacin de las materias ambientales 13 fue resultado del inicio de una tercera fase en la que el Estado asume el control sobre cierta porcin de problemas polticos no legislados previamente y prepara las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluacin y supervisa el cumplimiento de la 13 .- Por institucionalizacin de materias ambientales me refiero al proceso de creacin de una autoridad ambiental y la asignacin de responsabilidades ambientales especificas a diferentes sectores de la burocracia. 19 ley, es decir, la introduccin de EIAs, la promulgacin de regulaciones, la introduccin de estndares y lmites permisibles, y la regulacin de un proceso debido para la revisin y apelacin de casos ambientales. Este fue el caso de la legislacin ambiental en el sector petrolero en la Amazona peruana a partir de mediados de la dcada de 1990. 4.- Si bien el desarrollo de la legislacin ambiental es un 21

proceso lento, en la dcada de 1990, hubo una tendencia en favor de regulaciones ambientales ms detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en 1991 cuando el gobierno de Fujimori aboli y modific una tercera parte del cdigo ambiental. Sin embargo, la legislacin ambiental peruana que exista a fines de los 1990 es mas desarrollada que aquella que exista en la dcada anterior. Cabe resaltar, que esta legislacin ambiental que estableci una serie de principios importantes careci, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participacin ciudadana, la vigilancia social, la descentralizacin, la transparencia en la gestin pblica y el derecho a la informacin. 5.- El desarrollo ms significativo de la poltica ambiental ocurri a travs de un acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era responsable para la entrada en vigor y vigilancia de la legislacin ambiental de la actividad que regulaban, en lugar de utilizar una perspectiva holstica que permitiera crear una institucin ambiental central como eje para la administracin de un sistema ambiental que atraviese los varios sectores del Estado. sta fue una decisin poltica asumida a fin de no reducir la capacidad de control y manejo de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las actividades que regulan cada uno. A pesar del hecho que haba agencias ambientales centrales, el desarrollo de las polticas ambientales fue notablemente sectorial. Como resultado de ello, algunos sectores, como Energa y Minas, lograron un cierto nivel de desarrollo de polticas ambientales que era diferente, por decir, al desarrollo de estas normas en el sector Agrcola o el sector Vivienda. Una consecuencia de esta aproximacin sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de polticas ambientales tenan un impacto diferenciado en los diferentes sectores de la actividad pblica. El centralismo del sistema poltico tambin influy en la perspectiva de poltica ambiental que se quera utilizar. Per mantuvo un manejo central sectorial a pesar de sus esfuerzos de establecer brazos regionales de la autoridad ambiental central. 6.- Uno de los problemas de la legislacin es que sta se desarroll pensando en casos futuros y no resolviendo los problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo, las normas ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse en el futuro. Para las actividades ya en curso el gobierno requiri que la industria auto evaluara su situacin y sometiera un plan de accin para adecuarse al cumplimiento de las normas ambientales dentro de un plazo determinado. Sin embargo, lo que se haba contaminado en el pasado no fue considerado. En el caso de Energa y Minas esto significa que todos los desechos eliminados al ambiente antes del 8 de septiembre de 1990, cuando el cdigo ambiental peruano fue promulgado, permaneceran all y nada se hara sobre ellos. Los proponentes de esta visin argumentan que a fin de tener seguridad jurdica necesitamos no legislar sobre el pasado, es decir, no podemos requerir a mineros de los ltimos 500 aos obedecer la 20 legislacin que recin se aprob en 1990. Sin embargo, estos desechos, conteniendo reactivos qumicos y sustancias txicas dejados en el ambiente por actividades llevadas a cabo en los ltimos 500 aos, continan afectando ros, lagos, fauna y la vida humana (Comisin Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo y el Ambiente 1997: 39). Por consiguiente, algo debe hacerse. Alguien tiene que pagar la 22

factura por estos desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los desperdicios ah donde se encuentran, los gobiernos le cargaron esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y rurales, los pueblos indgenas y la naturaleza. La magnitud de este problema necesita ser evaluada para poder compartir esta factura adecuadamente entre la industria, los contribuyentes y las agencias de cooperacin internacional. Los gobiernos han mantenido sus bocas cerradas con respecto a la contaminacin ambiental pasada y la inmensa deuda ambiental que representa. 7.- Los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el desarrollo del marco legal. En el caso peruano el impacto fue negativo, en el corto plazo, cuando el gobierno decidi abolir un tercio del cdigo ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se favoreci la tendencia global de desarrollar la legislacin ambiental. 8.- El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflej tambin en el espacio de los varios sectores gubernamentales. En el caso peruano, el debate ambiental alcanz al corazn del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una divisin entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento econmico y aquellos que promovan el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales. 9.- Hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visin de que el desarrollo energtico era algo a ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compaas privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no haba ningn reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energtico que, sin embargo, iba a transformar el hbitat de estas poblaciones. En los casos estudiados los gobiernos deseaban que la poblacin local aceptara lo que haba sido acordado entre el gobierno y la compaa. Fue slo a fines de los 1990 que varios partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo peruano (Tobin, Noejovich y Yaez 1998), AIDESEP (1999), el Ministerio ecuatoriano de Energa y Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energa y Minas y Ministerio del Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy tempranas con las organizaciones indgenas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A finales de la dcada de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva poltica estaba disendose de acuerdo con el recientemente ratificado Convenio 169 de la OIT. 21 Bibliografa Aber, Richard. 2000. Re: Environmental debt. rta@ct.net. Wed, February 2. AIDESEP 1999, Propuesta de AIDESEP, Procedimientos de consulta y participacin para las operaciones hidrocarburferas en los territorios de los pueblos indgenas de la Amazona peruana, Lima. Becker, Berta "Gesto do territrio e Territorialidade na Amaznia: A CVRD e os Garimpeiros em Carajs", Fotocopia FLACSO, Quito. Boehmer-Christiansen, Sonja A. 2000. Re: Environmental debt. Wed., February 2. Braes, Ral. 1991. Aspectos institucionales y jurdicos del medio ambiente incluida la participacin de las organisaciones no gubernamentales en la gestin ambiental. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Caillaux, Jorge y Carlos Chirinos 2003 El caso Tahuamanu, 23

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