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Consideraes tericas e conceituais acerca do trabalho em vigilncia sanitria, campo especfico do trabalho em sade Theoretical and conceptual considerations about the work in sanitary surveillance, as a specific field of the work in health

ARTIGO ARTICLE

Gislia Santana Souza 1 Edin Alves Costa 1

Centro Colaborador em Vigilncia Sanitria, Instituto de Sade Coletiva, Universidade Federal da Bahia. Rua Baslio da Gama s/no, 3 andar, Canela. 40110-060 Salvador BA. gsantanasouza@gmail.com

Abstract This paper discusses some of the theoretical-conceptual presupposes to the analysis of the work in sanitary surveillance in a social and historical perspective. As a work in health, the sanitary surveillance presents particularities that are inherent to the elements that are part of its process of work. These elements are inserted in the space of the production-consumption relationships, under the regulatory action of the State. The problematic of the work in sanitary surveillance occurs due to the specificities of its objects. It is identified in these objects a double dimension, at the same time as a way of life and commodity. This confers to its working process a provisory and historical character, permeated by contradictions. The technical and social division of the work determines the organization of the working process in its technical-scientific and political-administrative organization, taking in account the necessity to guarantee the integrality in the actions of the health protection. It is expected that the sanitary surveillance should be organized and acting in several phases of the productive chain. It is identified and discussed the concepts of inter-dependence and inter-complementary as the principles to build the practices of sanitary control. Key words Sanitary surveillance, Sanitary control, Work organization, Work in health, Sanitary regulation

Resumo O artigo discute alguns pressupostos terico-conceituais para a anlise do trabalho em vigilncia sanitria em uma perspectiva social e histrica. Como trabalho em sade, apresenta especificidades que so inerentes aos elementos que compem os seus processos de trabalho e se inserem no espao das relaes de produo-consumo, sob a ao regulatria do Estado. A problematizao do trabalho da vigilncia ocorre pelas especificidades de seus objetos, que so analisados em sua dupla dimenso, ao mesmo tempo como meios de vida e mercadoria, e considerados produes sociais. Isso confere aos seus processos de trabalho um carter provisrio e histrico, permeado por contradies. A diviso tcnica e social do trabalho, no mbito da sociedade, determina a organizao dos processos de trabalho da vigilncia sanitria, em sua dimenso tcnico-cientfica e da organizao poltico-administrativa, tendo-se em conta a necessidade da garantia da integralidade nas aes de proteo da sade. Espera-se que a vigilncia sanitria esteja organizada e atuando nos diversos momentos da cadeia produtiva. Identificam-se e discutem-se os conceitos de interdependncia e intercomplementaridade como princpios estruturantes das prticas de controle sanitrio. Palavras-chave Vigilncia sanitria, Controle sanitrio, Organizao do trabalho, Trabalho em sade, Regulao sanitria

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Introduo
O trabalho em sade, especialmente o trabalho mdico, foi objeto de estudos e pesquisas que marcaram, de forma decisiva, a construo terica da Sade Coletiva. Significativos estudos de base terica estruturalista tiveram o trabalho mdico como fio condutor na anlise da dinmica das relaes sociais, identificando-o como prtica social necessria reproduo da fora de trabalho e ao desenvolvimento do fenmeno da medicalizao da sociedade e capitalizao do setor sade1-6. O trabalho mdico, de modo mais amplo, se encontra no espao de produo social da sade. nesse campo que tambm se situa o trabalho em vigilncia sanitria, da a importncia da matriz conceitual desses estudos para a anlise do trabalho em vigilncia sanitria. A ao sobre riscos atuais e potenciais, com a finalidade de proteo da sade e preveno de doenas e agravos, coloca o trabalho em vigilncia sanitria como parte do processo produtivo em sade, delimitando o seu papel na diviso social e tcnica do trabalho nesse setor. Constata-se, no entanto, que estudos acerca das caractersticas e especificidades do trabalho em vigilncia sanitria7-9, e que abordem a problemtica dos recursos humanos desse segmento, ainda so poucos10-15. Esses estudos tambm demonstram a existncia de lacunas terico-conceituais e denotam a relevncia de investigao dessas prticas no mbito da Sade Coletiva. A afirmao de que o modelo de vigilncia sanitria desenvolvido historicamente no Brasil marcadamente cartorial e burocrtico16-18 aponta para a necessidade de transformaes, ao tempo que indica esforos de teorizao sobre os fundamentos de um possvel modelo de vigilncia sanitria que atenda s necessidades em sade. Costa16 identifica a vigilncia sanitria como um campo singular da Sade Pblica, de articulaes complexas de natureza econmica, jurdico-poltica e mdico-sanitria, e prtica social e histrica estruturada pelo Estado para a defesa e proteo da sade. Distintas racionalidades econmica, sanitria e poltica interagem ou competem entre si nas aes regulatrias dessa rea. A problematizao do trabalho da vigilncia sanitria incide sobre as especificidades de seus objetos de controle, que so construes scio-histricas e devem ser abordados na dimenso sanitria, a partir dos atributos que so requeridos desses objetos que esto no mercado como mercadoria e ao mesmo tempo como bens sociais de interesse da sade pblica8,16.

Este artigo, resultado de estudo que contou com apoio financeiro da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, tem o objetivo de apresentar e discutir elementos terico-conceituais para a anlise do trabalho em vigilncia sanitria, entendido como um segmento especfico do trabalho em sade. Seguiuse o suposto de que tal trabalho opera na dinmica das relaes sociais produo-consumo de bens e servios, tendo por finalidade a defesa e proteo da sade16 que, em sua dimenso scio-histrica, est determinada pela racionalidade econmica capitalista e por uma racionalidade sanitria que busca moldar, no mbito do Estado, uma dada organizao do trabalho para mediar os interesses do mercado e os da sade pblica. A matriz conceitual proposta busca aproximaes de categorias gerais do processo de trabalho e da economia poltica s especificidades do trabalho em vigilncia sanitria, atualizando-as em vista das transformaes do capitalismo contemporneo, que associaram, em escala inigualvel, a cincia produo material de bens. Alguns conceitos-chave da teoria do processo de trabalho em geral e em servios so dicutidos ante as especificidades da vigilncia sanitria5,19-23. Essa escolha terica contribui para a compreenso do trabalho em vigilncia sanitria como prtica social situada nas atividades regulatrias do Estado, que visam, ao mesmo tempo, assegurar a proteo da Sade Coletiva e a reproduo e ampliao do capital. Nesse sentido, operam saberes e prticas que tentam acompanhar o desenvolvimento cientfico e tecnolgico das foras produtivas, na busca de minimizar as externalidades negativas sade, por meio do controle dos riscos sanitrios.

Objetos da vigilncia sanitria: meios de vida e mercadorias

Os objetos do trabalho em vigilncia sanitria podem ser vistos como objetos complexos24 que se situam num espao de relaes entre a cincia, a sade e o mercado. Desse modo, identifica-se a natureza hbrida desses objetos como sendo, ao mesmo tempo, meios de vida e mercadoria8, necessitando de contribuies de saberes de vrios campos disciplinares25. Tais objetos (medicamentos, alimentos, tecnologias mdicas, servios de interesse da sade etc.) so considerados produes sociais que resultam do grau de desenvolvimento das foras produtivas cincia e tecnologia e fora de trabalho em determinado momento histrico.

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Por conseguinte, tanto os objetos quantos os meios de controle sanitrio se modificam ao longo do tempo e em cada sociedade em particular. Isso confere aos processos de trabalho da vigilncia sanitria um carter provisrio e histrico, permeado por contradies geradas por interesses, muitas vezes antagnicos, entre a Sade Pblica e o mercado. A contextualizao dos objetos de interveno da vigilncia sanitria possibilita compreender em que medida as aes de proteo da sade em cada sociedade, em particular, so condicionadas pelos fatores sociais, econmicos, polticos e culturais. Os meios de vida nas relaes sociais produo-consumo no capitalismo compem, no geral, o mundo das mercadorias. Marx20 contextualiza os meios de vida na formao social capitalista, na qual a fora de trabalho se equivale mercadoria, assim como o meios de vida e as condies para a sua realizao e reproduo. Os prprios servios pblicos, que so ofertados pelo Estado, tambm contribuem para a reproduo do capital, sobretudo atravs das medidas relativas gesto e s condies da fora de trabalho em geral22. O Estado, representado pelas aes da vigilncia sanitria institucionalizada, deve buscar garantir, na dimenso sanitria, os atributos que so requeridos dos objetos de interesse da sade para que se efetivem, no mercado, como bens sociais. Segundo Costa16, os atributos so propriedades atinentes aos objetos concretos, definidos em normas, tais como: identidade, finalidade, qualidade, eficcia e segurana. O significado desses atributos, nas normas e regulamentos, varia de acordo com o grau de conhecimento e valores que se constri acerca de cada objeto. Mercadoria um conceito-chave para a compreenso das relaes sociais do mundo contemporneo. especialmente importante para a anlise dos objetos da vigilncia sanitria como bens sociais que se realizam, como tal, no Mercado. O conceito de mercadoria compreendido analisando-se, dialeticamente, sua dupla dimenso19,20: a dimenso qualitativa, expresso do valor de uso; a qualidade de a mercadoria satisfazer uma necessidade determinada e no outra qualquer ela a objetivao do trabalho concreto ou trabalho til para satisfao de necessidades. A outra dimenso a quantitativa, como valor de troca; a representao do trabalho abstrato, que permite que os diversos valores de uso presentes nas mercadorias em geral possam ser comparados e trocados entre si e se efetivem atravs do mercado. o valor de tro-

ca que permite tratar todas as mercadorias como universais, abstraindo-as dos seus usos concretos. A forma fenomnica do valor de troca o preo e o dinheiro, o seu equivalente geral. Os diversos trabalhos contidos nas diferentes mercadorias so reduzidos a algo comum neles, o trabalho humano em geral. A mercadoria a forma mais elementar da riqueza no capitalismo. Corporifica a relao social entre quem compra e quem vende. O fato de o produto do trabalho ser uma mercadoria encobre com um vu fetichista as relaes de produo no capitalismo. Sobre a sociabilidade do trabalho, condio natural da reproduo do homem, prevalece a sociabilidade do mercado, quando as relaes entre os homens so mediatizadas pelas coisas, as relaes humanas so coisificadas pelo mundo das mercadorias20. A sociedade atual se caracteriza pelo carter efmero do valor de uso das mercadorias. O estmulo incessante ao lanamento de novos produtos no mercado cria necessidades e impe constantes mudanas nos padres de consumo, apresentando desafios permanentes ao regulatria do Estado para atender demanda, sempre crescente, dos segmentos produtivos e, ao mesmo tempo, preservar os interesses da Sade Coletiva. O descompasso entre a gesto e a anlise de riscos sade provoca crises de legitimidade26. Com efeito, as respostas por parte da Sade Pblica ocorrem a posteriori, subvertendo a lgica da preveno, demonstrando, muitas vezes, a incapacidade do Estado em dar respostas eficientes e suficientes s situaes de crise sanitria envolvendo riscos sade27.

Elementos tericos sobre o trabalho

Examinam-se os conceitos-chave do processo de trabalho como forma histrica e socialmente construda de se organizarem as atividades produtivas. O trabalho pode ser analisado duplamente: do ponto de vista ontolgico, como constituinte do ser humano, e histrico, como determinante das relaes sociais de produo que so a representao da diviso social e tcnica do trabalho nas distintas formaes sociais19,20. O trabalho sempre uma atividade produtiva, visando a uma finalidade determinada. A produo que resulta do trabalho pode ser um objeto tangvel ou apenas o efeito til do trabalho. Neste ltimo caso, o produto no uma mercadoria, mas um servio. Porm, ambos os tipos de trabalho seja produtor de um bem, seja de

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um servio tm uma coisa em comum: buscam a produo de algo que visa satisfazer uma necessidade, uma carncia, e produzem o que se denomina de valor de uso, quer dizer, o que produzido possui uma utilidade, seja material ou imaterial. A dimenso ontolgica do trabalho est associada ideia de constituio do ser humano em sua relao com a natureza, como atividade primeira para satisfazer s suas necessidades. Nesse processo de transformao da natureza, o homem tambm se transforma, constri relaes sociais e produz a sociedade para viver; desse modo, as necessidades humanas passam a ser determinadas histrica, social e culturalmente19,20. A Figura 1 condensa as ideias sobre o trabalho como atividade produtiva, fundadora da sociabilidade humana. Os meios de trabalho, o objeto e as atividades realizadas pelo agente constituem os elementos simples do processo de trabalho20. Esses elementos compem uma totalidade dialtica que s existe em relao, ou seja, como momentos de um mesmo processo. A relao dialtica entre o agente e o objeto, mediada pelos meios de trabalho, apresenta contradies que determinam e produzem transformaes recprocas. O processo de trabalho ao mesmo tempo produo e consumo, pois, para produzir algo qualitativamente novo, o objeto de trabalho transformado atravs do consumo dos meios de trabalho e da energia do trabalhador19,28. A inexistncia de algo que sentido, ou seja, a carncia, a motivao primeira do trabalho, a sua causalidade. Porm, esse momento primeiro est dialeticamente ligado ao fim desejado, ao

Processo de trabalho

Agente Causalidade

Meios de trabalho

Objeto

Produto/ obra

Elementos do processo de trabalho Totalidade dialtica Relaes sociais de produo Histria, sociedade e cultura

Teleologia

Figura 1. Relaes dialticas do processo de trabalho.

Fonte: elaborado por Souza8.

tlos, finalidade. O trabalho, atividade produtiva, consciente, obedece a uma racionalidade teleolgica, instrumental, visando a um fim, que a satisfao de uma necessidade determinada e no de qualquer outra19,28. No obstante o nexo entre causalidade e teleologia no ato do trabalho, a resultante final da totalizao dos atos teleolgicos dos indivduos nos processos sociais tem carter eminentemente casual, privado de qualquer carter finalstico29. O momento da realizao da atividade do trabalho o que se chama de trabalho concreto, ou trabalho vivo, que produz algo til. no trabalho concreto, produtor de valor de uso, que se encontra a dimenso ontolgica do trabalho, independentemente das relaes sociais de produo. Isto porque no trabalho vivo que se d o momento de criao, da produo de uma obra como uma necessidade de o indivduo ser para si, na construo da sua identidade individual, e de ser para os outros, na construo do ser social. Desse modo, a vocao produtiva do trabalho mais do que, somente, a produo no seu sentido econmico30; ela , no seu sentido mais amplo, a produo de sentidos para a vida. A concepo, a tcnica, o esforo fsico e psquico, a obra ou produto so elementos constitutivos das atividades do trabalho. A concepo o momento em que o sujeito cria o projeto de trabalho, concebe como deve ser o produto final e a sua finalidade. No momento da concepo, j so pensados os meios necessrios para a realizao do trabalho, visando ao produto ou obra que se quer produzir. A tcnica, ou a instrumentalidade no fazer, o momento da utilizao dos meios de trabalho. O trabalho como atividade produtiva representa implementao de uma tcnica, o saber-fazer, que envolve a habilidade e capacidade do sujeito em utilizar os instrumentos e saberes no ato do trabalho. A tcnica singulariza cada trabalho em particular, o que quer dizer que cada indivduo tem o seu modo prprio de utilizar a tcnica. Por sua vez, a tcnica orientada por uma racionalidade instrumental, direcionada a um fim, e apresenta-se no momento da execuo da atividade31. Por mais prescrito e controlado que seja o trabalho, encontrar o sentido da tcnica d a possibilidade de criatividade e autonomia do sujeito que trabalha30. Como atividade produtiva, o trabalho esforo, no h trabalho sem dispndio de energia. Com o desenvolvimento da atividade do trabalho, o indivduo mobiliza e coloca em funcionamento o seu corpo. O esforo ser maior ou

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menor, a depender das condies de trabalho e das condies fsicas e psquicas do trabalhador. Esse aspecto inaugura grandes ramos das cincias do trabalho, como a psicofisiologia e psicodinmica do trabalho, a ergonomia30. Por fim, o produto ou obra a materializao ou a objetivao do trabalho, a sua exteriorizao; o momento em que o individuo se v e se reconhece em sua obra. O produto , portanto, aquele algo que foi idealizado, concebido e planejado na mente do trabalhador, visando a uma finalidade, satisfao de uma carncia ou necessidade, seja ela material, seja espiritual. O trabalho um fenmeno social e histrico, e como tal preciso consider-lo no modelo sociotcnico que caracteriza o modo de produo capitalista. Nesse sentido, preciso analis-lo a partir de dois aspectos centrais32: o desenvolvimento das foras produtivas (ou progresso tecnolgico), que representa a base material da realizao do trabalho; ou seja, os meios de trabalho tecnologias materiais e imateriais que medeiam os processos de trabalho5,23 , a fora de trabalho humana (dimenso em que ocorre a diviso tcnica do trabalho); e a diviso social do trabalho, que constitui a totalidade das relaes sociais de produo. A diviso social e tcnica do trabalho determinante para a conformao dos modelos de organizao e gesto do trabalho, que na sociedade moderna incorporaram o carter de cientificidade e racionalismo lgica da produtividade do trabalho, com restries cada vez maiores ao trabalho vivo. Ao longo do sculo XX, conceberamse formas de organizao e gesto do trabalho que tiveram sua gnese na produo industrial, e se ampliaram para todos os setores da sociedade, inclusive de servios. Conforme Gramsci33, a hegemonia vem da fbrica e, para ser exercida, s necessita de uma quantidade mnima de intermedirios profissionais da poltica e da ideologia. Dejours e Abdoucheli34 compreendem a organizao do trabalho como uma relao social e no uma configurao tcnica, identificando, no seu interior, uma polarizao entre o trabalho de concepo e controle e o trabalho de execuo. Consideram ainda que as condies e organizao do trabalho possam imputar ao trabalho uma funo patognica se causar sofrimento psquico ao trabalhador ou estruturadora se tornar o trabalho favorvel ao desenvolvimento das capacidades humanas. A sociedade contempornea marcada por uma crescente diviso social e tcnica de trabalho. A complexificao da tcnica exige cada vez mais

especializaes, por conseguinte, maior diviso do trabalho. Esse processo acentua a tenso entre a necessidade de um processo de trabalho menos parcelizado e mais horizontalizado, com polivalncia e integrao entre as tarefas, e a crescente necessidade de especializao do trabalhador para o domnio, em profundidade, do processo tcnico. Lojkine35, na anlise desse fenmeno, desenvolve o conceito de potencialidade tecnolgica contraditria, apontando a contradio entre a antiga diviso do trabalho e a necessidade de fluidez de funes, a mobilidade universal do trabalhador na indstria moderna. O trabalho em sade fortemente atingido pela crescente incorporao tecnolgica, o que confere a esses servios caractersticas de grande complexidade e fragmentao. A diviso tcnica do trabalho marcada pelo elevado grau de especializaes que conforma modelos de organizao e gesto do trabalho, incorporando carter de cientificidade e racionalismo lgica da produtividade do trabalho. Os processos de padronizao e racionalizao do trabalho trazem cada vez mais restries, e restries cada vez maiores ao trabalho vivo.

Trabalho em vigilncia sanitria como servio pblico estatal

O modo como a sociedade se organiza para produzir as suas condies de existncia e garantir a sua reproduo determina a forma como o Estado, atravs de suas instituies e estrutura jurdica, regula a sociedade, define as normas de proteo social e as respostas s necessidades de sade. O trabalho em vigilncia sanitria apresenta especificidades que o distinguem do trabalho em sade em geral, em relao ao objeto, aos meios de trabalho e elementos que compem os seus processos de trabalho, e se insere no espao regulatrio do Estado, como servio pblico estatal, com atribuies indelegveis de controle sanitrio de processos, ambientes e da produo e consumo de bens e servios de interesse da sade. Os servios de um modo geral so fundamentais para a manuteno estrutural da sociedade. Conforme Braverman21, o capital penetra nos diversos setores da vida e transforma tudo que pode em atividade lucrativa para o capitalista, at as antigas formas de cooperao mtua, familiar, social e comunitria (cuidados com crianas e doentes, servios de limpeza, de alimentao) em atividades comercializveis no mercado. Essas atividades tornaram-se de interesse para o capitalis-

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ta quando, ento, ele comea a assalariar pessoas para efetuarem tais servios como atividade lucrativa, ento o modo de produo capitalista penetra no setor dos servios. O setor de servios definido por Berger e Offe23 como aquele que abrange a totalidade daquelas funes no processo da reproduo social, voltadas para a reproduo das estruturas formais, das formas de circulao e das condies culturais paramtricas, dentro das quais se realiza a reproduo material da sociedade. O trabalho em servio deriva das necessidades geradas pela organizao produtiva da sociedade; por isso as atividades realizadas nesse setor so vistas como um metatrabalho, ou como trabalho reflexivo como proteo e resguardo23. um tipo de trabalho que depende do grau de especializao e complexidade da forma como a sociedade se organiza para atender ao desenvolvimento das foras produtivas. As funes de vigilncia, sistemas de educao e sade, independentemente se pblicos ou privados, so essenciais para a organizao das formas de reproduo social. Desse modo, o setor de servio se apresenta como a totalidade daquelas atividades que servem proteo e certificao das estruturas formais de cunho institucional e cultural no processo social de reproduo22. Outra caracterstica do trabalho em servio a incerteza diante da imprevisibilidade da demanda. Inevitavelmente, todos os servios tm que ser dotados de um potencial de atendimento presumvel, mas que podem ou no se concretizar, o que confere sempre uma ociosidade estrutural da oferta e organizao. Para Berger e Offe22, esse aspecto torna inadequada a remunerao baseada em produtividade; no somente por isso, mas por ser tambm um trabalho reflexivo, e de acautelamento, diante da possibilidade de riscos pela no existncia e disponibilidade dos servios. Para explicar o desenvolvimento do setor de servios nas sociedades capitalistas avanadas, os autores referidos sugerem um esquema de decomposio, capaz de caracterizar os diferentes campos do setor de servios pelo grau do seu distanciamento estrutural do trabalho produtivo (produo de mercadorias)22. Por ordem decrescente de proximidade com a lgica da produo de mercadorias, os servios comerciais estariam mais prximos, pois garantem o processo imediato de chegada das mercadorias ao mercado consumidor; em seguida, os servios internos organizao, que garantem a estrutura administrativa e necessria empresa; e por fim os servios pblicos e estatais.

Uma das caractersticas essenciais dos servios que produo e consumo ocorrem ao mesmo tempo; outra que o trabalho em servio pode adquirir carter produtivo ou no, dependendo do tipo de relao econmica que se estabelea. Os servios organizados pelo Estado no se baseiam em critrios de rentabilidade e lucro. No se pode colocar um valor-limite para prestao do servio, desde que, nesse tipo de servio, h uma lgica de escolha baseada em processos polticos discricionrios, ou seja, que no podem seguir os mtodos de deciso derivados das premissas do mercado, mas so definidos a partir da premissa de que ao Estado cabe assegurar as atividades de regulao e controle e o atendimento s necessidades de servios essenciais sua populao; assim, garante legitimidade e o sistema de regulamentao imprescindvel para a reproduo estrutural da sociedade. Desse modo, o trabalho dos funcionrios pblicos e dos empregados estatais no gera lucro e no produz mercadoria, e se insere em um contexto social que no passa pelo processo de produo de valor de troca. Sendo assim, a aplicao dessa fora de trabalho orientada ao contrrio, por seu resultado concreto; ela utilizada em funo do seu valor de uso e por causa do valor de uso dos servios prestados e no, como no caso do trabalho abstrato, por causa do valor de troca, ao qual o valor de uso se prende como uma determinao secundria27. As funes desse trabalho concreto nos servios pblicos no so produzir mais-valia e sim atuar no sentido de aumento da produtividade da fora de trabalho em geral, necessrio para a manuteno e reproduo social. Foi o desenvolvimento das sociedades capitalistas que exigiu que uma parte da fora de trabalho fosse organizada dentro do Estado pelo trabalhador burocrtico. Com isso, identificase uma contradio estrutural no Estado capitalista, que decorre do dualismo entre as lgicas voltadas valorizao do capital (trabalho abstrato, na forma mercadoria) e aos processos do sistema poltico-administrativo (trabalho concreto, produtor de valor de uso), garantidor das regras dos sistema social22. Conforme Offe26, a relao de complementaridade entre as duas formas uma exigncia funcional do capital global, j que o capital no pode, em suas aes, produzir por si mesmo suas condies de existncia sem produzir contradies que coloquem em risco sua prpria existncia. Em sociedade de capitalismo avanado, o equilbrio funcional entre essas duas lgicas, volta-

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das mediao do processo de valorizao do capital, no consegue manter em estado latente essa contradio estrutural que se tornar manifesta em algum momento. Isso ocorre quando o Estado utiliza critrios de seletividade, que permitem responder s demandas sociais e polticas sem colocar em risco a prpria existncia do sistema capitalista. A contradio estrutural se agudiza quando h crise de legitimidade do Estado ante as demandas sociais e o interesse maior de garantir a reproduo ampliada do capital; essa contradio no seio do Estado representa a diviso social existente na sociedade de classes, j que ele expresso da relao de foras presentes na sociedade. Como atividade regulatria, de interveno nas relaes sociais produo-consumo no interesse pblico, a vigilncia sanitria necessariamente funo do Estado, realizada mediante um conjunto de prticas desenvolvidas pelo aparato estatal para a organizao econmica da sociedade e proteo dos interesses da sade. Essas prticas articulam-se com outros setores, em torno de funes voltadas para condies e pressupostos institucionais e sociais para as atividades de produo e reproduo material da sociedade16. Os aportes tericos apresentados permitem identificar que o trabalho de vigilncia sanitria parte de uma racionalidade do Estado capitalista, na forma de servio pblico estatal, para cumprimento das suas funes sociais e administrativas. Esse trabalho se insere no conjunto dos servios pblicos de sade realizado na dimenso coletiva, especialmente no mbito da proteo da sade e preveno de doenas e agravos, com caractersticas tcnicas e sociais especficas que o distinguem daqueles que lidam diretamente com a assistncia sade. A outra funo, vinculada organizao econmica da sociedade, deriva da natureza limitadora-garantidora de direitos e das condicionalidades requeridas dos agentes econmicos, pela vigilncia sanitria, como parte das condies gerais de produo. Portanto, esse conjunto de prticas organizadas constitui, concomitantemente, uma ao de sade e uma prestao de servio pblico aos agentes de atividades submetidas a controle sanitrio no mbito da sade37. Goran Therborn37 analisa as instituies maiores das economias modernas como um tringulo com trs instituies centrais: Mercado, Empresa e Estado, denominando-o de tringulo institucional do capitalismo. A Figura 2 representa essa configurao num plano terico mais geral, apresentando as relaes de determi-

naes recprocas que se estabelecem entre Estado, Empresa e Mercado. Extrapolando para a anlise do trabalho da vigilncia sanitria, tmse no diagrama representado por um tringulo: a Empresa como a representao dos capitais produtivos individuais; o Estado como a instituio que medeia os interesses da Sade Pblica e os interesses sistmicos do capital no mbito do Mercado, por meio da regulao e do controle sanitrio sobre produtos e servios, estabelecendo regras sanitrias aos capitais individuais; e o Mercado como espao da circulao em que se d o consumo. No meio encontram-se os objetos da vigilncia sanitria, sobre os quais incidem as aes de mediao que ocorrem, nas relaes de determinao recprocas, entre a Empresa, o Estado e o Mercado. Os instrumentos ou meios de trabalho para o controle sanitrio so construes sociais, tal como o direito, para ordenar conflitos ou instrumentalizar polticas16 e expresso material do carter seletivo do Estado26 nas aes de vigilncia sanitria, no seu papel regulador e disciplinador das relaes sociais produo-consumo. Os produtos de interesse da vigilncia sanitria necessitam atender a condies especiais para serem ofertados no mercado, mas como bens sociais necessrios reproduo da sociedade; essas condies so dadas a partir da avaliao e anlise dos riscos que portam esses objetos e dos atributos requeridos, tais como qualidade, eficcia e segurana.

EMPRESA (representante do capital individual)

MERCADO (esfera do consumo)

Objetos da vigilncia sanitria (bem social/mercadoria)

ESTADO (vigilncia sanitria: mediao dos interesses da Sade Coletiva e o capital global) Figura 2. Modelo macrossociolgico para a anlise do trabalho de vigilncia sanitria.
Fonte: elaborado por Souza8.

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Especificidades do trabalho em vigilncia sanitria

Os elementos que compem o processo de trabalho em vigilncia sanitria podem ser assim sistematizados, com base na teoria do processo de trabalho e a partir das premissas adotadas: Objeto de trabalho: produtos, servios, processos e ambientes de interesse da sade; Meios de trabalho: instrumentos materiais, normas tcnicas e jurdicas e saberes mobilizados para a realizao do trabalho de controle sanitrio; Agentes do trabalho: funcionrios do Estado que atuam no aparato institucional da vigilncia sanitria; Produto do trabalho: controle de riscos reais e potenciais sobre produtos, servios, processos e ambientes de interesse da sade; Finalidade do trabalho: proteo e defesa da Sade Coletiva8. No Brasil, as atividades de vigilncia sanitria ocorrem em diversos espaos institucionais que compem o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, parte constitutiva do Sistema nico de Sade (SUS). Para dar conta da integralidade na proteo contra os riscos, ao longo da cadeia produtiva de bens e servios, pressuposto que as aes devam ocorrer articuladas e integradas em uma perspectiva sistmica e com o uso de tecnologias intercomplementares na organizao do trabalho. A organizao dos processos de trabalho da vigilncia sanitria pode ser estudada levando-se em conta a diviso tcnica e social do trabalho sob dois aspectos que a compem: na dimenso tcnico-cientfica e na da organizao poltico-administrativa do trabalho. Os recortes realizados, a partir dessas dimenses, incoporariam aspectos tcnico-sanitrios e poltico-administrativos para dar conta dos objetos de controle, tendo em vista as medidas necessrias para garantir a integralidade nas aes de proteo da sade. No que concerne aos objetos, significa que a vigilncia sanitria deve estar organizada e atuar nos diversos momentos da cadeia produtiva: produo, circulao, comercializao, consumo, e da prestao de servios de interesse da sade e das externalidades a eles relacionadas8. De acordo com Lucchese17, a organizao do trabalho da vigilncia sanitria ocorre dentro de um modelo que visaria coletivizao da administrao dos efeitos externos, ou externalidades, decorrentes da produo e circulao de bens, pessoas e da prestao de servios de interesse da sade. Dessa forma, esta organizao tem uma natureza sistmica, de interdependncia entre os

rgos das administraes federal, estaduais e municipais. Ela deve dar conta, por exemplo, de medicamentos e alimentos, instrumentos diagnsticos e teraputicos, que so produzidos em um territrio local. No h, entretanto, limite territorial para a circulao e o consumo, o que obriga o aparato estatal a absorver as necessidades de controle e configurar modelos de organizao de servios, que representem as reparties de competncias entre distintos mbitos institucionais e espaos tcnicos e poltico-administrativos dos entes federados. Vale ainda ressaltar que o controle sanitrio uma rea de competncia concorrente entre o setor sade e diversos outros setores da administrao pblica. Porm, a necessidade de uma organizao do trabalho da vigilncia sanitria mais ou menos complexa est, em um primeiro momento, diretamente relacionada ao grau de desenvolvimento tecnolgico do segmento produtivo de bens e servios presente no territrio. Significa dizer que quanto maior esse desenvolvimento, mais se espera uma organizao do trabalho com elevado grau de complementaridade e interdependncia entre os diversos processos de trabalho que a conformam. A interdependncia dos processos de controle sanitrio, no entanto, ultrapassa a linha geogrfica e poltico-administrativa do territrio, dado que a circulao dos produtos ganha uma dimenso transterritorial. Esse fenmeno sofre a determinao das relaes sociais produoconsumo, no processo de socializao dos produtos no mercado consumidor, que, na sociedade contempornea, cada vez mais internacionalizado. Significa dizer que a organizao sistmica (interdependente e intercomplementar) do trabalho da vigilncia sanitria uma resposta diviso social e tcnica do trabalho, presente na estrutura produtiva de bens e servios em geral8. Em um movimento de determinao recproca, a diviso social e tcnica do trabalho em vigilncia sanitria implica a adoo da (inter)complementaridade e interdependncia como princpios norteadores da organizao das prticas para o controle dos riscos sanitrios, ao se pensar em uma perspectiva de integralidade na abordagem dos objetos sob controle. A (inter)complementaridade e interdependncia so um imperativo para a recomposio dos processos de trabalho, fragmentados pela diviso tcnica do trabalho (que os decompe e parceliza, em diversas tecnologias de interveno, para distintos objetos de controle). Essas tecnologias so objetivaes de saberes e prti-

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cas, de natureza tcnico-cientfica, sanitria e jurdica, com graus variados de complexidade, que exigem conhecimentos e saberes especializados e interdisciplinares, a exemplo das anlises laboratoriais, registro de produtos, normas jurdicas e tcnicas, inspeo sanitria, vigilncia de eventos adversos, controle sanitrio da circulao de meios de transporte, cargas e pessoas. A organizao do trabalho, baseada nos princpios da (inter)complementaridade e interdependncia, deve assentar-se no trabalho em equipe e na multiprofissionalidade, dado que os objetos de controle sanitrio so objetos complexos e exigem a integrao disciplinar e o tratamento das dimenses ticas, polticas e institucionais para sua interveno7. O trabalho coletivo da vigilncia sanitria resulta, portanto, de diversas aes, com variadas tecnologias de interveno e numerosos agentes com seus saberes especializados e atitudes tico-polticas, que vo conformando, na prtica dos servios de vigilncia sanitria, um modelo de organizao coletiva de trabalho, visando efetivar o controle de riscos e a proteo da sade. Historicamente, a vigilncia sanitria vem organizando o trabalho para atender ao segmento produtivo por classes de produtos e servios, o que contribui para a fragmentao do projeto de proteo da sade. H um chamado para se repensarem as formas de organizao dos seus processos de trabalho, de modo a incorporar novas tecnologias de gesto, para romper, sempre que possvel, o tradicional gerenciamento por classes de produtos e servios, superando a fragmentao na abordagem dos problemas sanitrios, em uma perspectiva intersetorial36. A identificao das bases epistemolgicas do trabalho em sade centrado no modelo biomdico, feita por Mendes Gonalves5, indica um predomnio da clnica sobre a epidemiologia. Isso implica a adoo de conceitos objetivos, no de sade, mas de doena, influenciando as prticas de Sade Pblica. Esse modelo de bases biologicista e curativista toma o corpo como objeto-coisa, com constantes morfolgicas e funcionais, apartadas das determinaes sociais e culturais, cristalizadas na dicotomia individual versus coletivo. O modelo biomdico hegemnico individualcurativista esmaece a importncia das aes de sade na dimenso coletiva, assim como das aes de vigilncia sanitria, influindo negativamente na rea, com pouca prioridade, falta de integrao com as demais polticas de sade, entre outras dificuldades, como evidenciaram diversos estudos9-15.

O saber epidemiolgico, como o saber operante das prticas de sade na dimenso coletiva, se constituiu centrado na noo do risco probabilstico a probabilidade de ocorrncia de um evento, agravo ou dano, em uma dada populao exposta a um determinado fator de risco. A noo de risco estruturante para a vigilncia sanitria; porm, como o escopo da vigilncia sanitria se centra na proteo da sade, trata-se de um conceito estrutural de risco como possibilidade. O controle de fatores de risco fundamental proteo da sade, no entanto insuficiente para abarcar o escopo da vigilncia sanitria, dado que essas aes tm um espectro para alm da doena ou dos agravos e inclui, alm da proteo contra os riscos reais e potenciais, aes de promoo da sade, qualidade de vida e construo da cidadania, pela garantia dos direitos dos cidados a produtos e servios de qualidade16. Todavia, importante assinalar o carter fundamental da racionalidade epidemiolgica para o trabalho da vigilncia sanitria. Isso significa incorporar s prticas de controle de riscos a utilizao dos mtodos epidemiolgicos, para medir a associao entre a exposio a determinados fatores de riscos objetos da vigilncia sanitria e o agravo ou dano, como tambm para relacionar um conjunto de aes da vigilncia sanitria a fatores de proteo da sade16, ou melhor, para evidenciar as aes de vigilncia sanitria como fator de proteo da sade individual e coletiva. A seguir, a ttulo de sntese, pontuam-se especificidades do processo de trabalho em vigilncia sanitria, especialmente vinculadas ao carter pblico e estatal de suas funes: (1) Os agentes do trabalho so servidores pblicos investidos do dever-poder do Estado, na defesa do interesse pblico da sade, ou seja, so trabalhadores investidos do poder de autoridade do Estado ou poder de polcia administrativa, quando em atividade de trabalho. O trabalhador de vigilncia sanitria no pode manter vnculo empregatcio com os setores sobre os quais incidem suas aes fiscalizatrias. Isso significa, na prtica, a exigncia do exerccio exclusivo de suas funes. (2) Por ser realizado pelo Estado, tal trabalho regido pelos princpios da Administrao Pblica38, cujos princpios essenciais so os da legalidade, da supremacia do interesse pblico sobre o particular e da indisponibilidade do interesse pblico, dos quais derivam os demais princpios.

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(3) A proteo da sade a razo teleolgica do trabalho em vigilncia sanitria. essa finalidade que orienta o conjunto de prticas regulamentao sanitria, fiscalizao, inspeo, registro de produtos, apreenses para anlises, interdio de atividade, entre outras, realizadas para o controle de riscos associados a um conjunto de objetos socialmente definidos como sob vigilncia sanitria. (4) Por sua ao regulatria, h uma racionalidade voltada para a organizao econmica da sociedade nas prticas de vigilncia sanitria; essa funo regulatria de controle sanitrio exige permanente e gil atualizao de conhecimentos, para acompanhar o desenvolvimento tecnolgico dos segmentos produtivos16. A funo regulatria sobre as inovaes tecnolgicas exercida sob elevado grau de incerteza no que respeita ao processo de avaliao dos riscos, seja pela insuficincia do conhecimento cientfico, seja pela incapacidade do aparato da vigilncia sanitria em avaliar, mensurar o risco e traduzir em regulamentos17,39. (5) Ademais, o trabalho em vigilncia tem uma dimenso tica que ultrapassa o mbito individual e ganha uma dimenso coletiva, compatvel com o significado de responsabilidade social do trabalho nessa rea. A responsabilizao tica dos trabalhadores da vigilncia sanitria no sentido de que o interesse pblico se sobreponha s presses polticas e econmicas advindas dos setores contrariados em seus interesses. Exige-se, tanto de quem faz vigilncia sanitria quanto dos gestores, prticas transparentes e permeveis ao controle social40, aliceradas, portanto, nos princpios da Administrao Pblica. (6) O trabalho tcnico da vigilncia ocorre em ambiente de tenso, gerada pela possibilidade de presses e interferncias externas sobre o resultado do trabalho, j que os pareceres emitidos pelos tcnicos e que vo subsidiar a tomada de deciso, pelos gestores, podem contrariar interesses polticos e/ou econmicos. Esse aspecto traz a necessidade da discusso da autonomia tcnica no processo de trabalho em vigilncia sanitria. Ressalte-se que o seu exerccio est circunscrito pelos princpios que regem a Administrao Pblica e limitado ao saber tcnico especializado e realidade social, na qual o objeto sob controle est inserido8.

(7) Para se legitimar diante da sociedade, as decises devem estar embasadas em critrios tcnico-cientficos e em um conjunto de condicionalidades moldadas nas normas jurdicas. Isso faz com que cada parecer seja um parecer crtico que, para sua realizao, necessita articular os diversos dados tcnicos e tambm as normas jurdicas8. luz dessas dimenses tica, tcnico-poltica e social que devem ser compreendidos o trabalho da vigilncia sanitria e os instrumentos necessrios sua realizao. Ressalta-se que, embora fundamentais como instrumentos de trabalho e base para a imposio de um conjunto de condicionalidades, as normas jurdicas e tcnicas e seus dispositivos no so suficientes, e devem ser compreendidos como uma construo social, expresso material de um processo que envolve negociaes e pactuaes entre interesses diversos, que no se extinguem nem se encerram com eles16.

Consideraes finais
As consideraes terico-conceituais ora apresentadas pretendem contribuir no processo de construo do conhecimento em vigilncia sanitria, notadamente no que concerne ao trabalho, como um segmento especfico do trabalho em sade. Na ltima dcada, no entanto, vem ocorrendo um vigoroso movimento poltico que postula a afirmao de sua importncia nas polticas de sade, verificando-se avanos na produo cientfico-acadmica na temtica, no mbito da Sade Coletiva. Tal construo subsidiria das mudanas pretendidas no modelo de ateno sade predominante no pas, de modo que a concepo ampliada de sade numa filiao positiva implicar, necessariamente, a reorientao do foco das prticas sanitrias para a promoo e proteo da sade e aes de natureza preventiva, no s de danos e agravos, mas tambm dos prprios riscos sade. Depreende-se a relevncia de se aprofundar a reflexo e investigao acerca do trabalho em sade no campo da vigilncia sanitria, considerando suas especificidades quanto ao agente, aos objetos, meios de trabalho e finalidade, e sua importncia para a sade da populao. Esses referenciais apresentam-se como uma possvel via terico-conceitual para se invetigar o tema.

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Colaboradores
GS Souza elaborou a concepo terica e a redao do artigo; EA Costa foi a orientadora e tambm participou da concepo terica e da redao do artigo.

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Artigo apresentado em 03/02/2008 Aprovado em 19/10/2009 Verso final apresentada em 20/05/2010