Punto Medio 2011

AO IV N 4 OCTUBRE 2011
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 20078620
PUNTO MEDIO
REVISTA PERUANA DE ANALISIS, PREVENCION Y GESTION DE CONFLICTOS Ao IV N 4 octubre 2011 Director Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla Comit Editorial Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla Marlene Anchante Rull Fabin Prez Nuez Asistente Diana Luca Alvarez Neyra Redaccin y administracin Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos Pontificia Universidad Catlica del Per Av. Paz Soldn 225, 2do piso. San Isidro Telfonos: 626 7421 626 7400 Fax: 626 7412 Produccin grfica Paola Torres
NDICE
EDITORIAL TEMA CENTRAL ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIN PERUANA
Csar Guzmn-Barrn con la colaboracin de Diana Alvarez
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS QUE LES AFECTAN
Raquel Z. Yrigoyen
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PARTICIPACIN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL SECTOR MINERO
Xennia Forno
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LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en su aprobacin y desafos para su implementacin
Entrevista a Jos Luis Capella
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TEMAS VARIOS RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIN Y MANEJO DE CONFLICTOS

Pablo Espinoza
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LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS EXTRACTIVAS
Marlene Anchante
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LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP
Fabin Prez Nez
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DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: PLOMO EN EL CALLAO
Alumnos: Mara Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero de la VII Diplomatura de Especializacin en Anlisis, Gestin y Resolucin de Conflictos Socio Ambientales.
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EDITORIAL
Estimados lectores: Es grato presentarles la Cuarta Edicin de la Revista Peruana de Anlisis, Prevencin y Gestin de Conflictos Punto Medio. Esta edicin es especial porque queremos presentarles algunos cambios en la Revista, el ms importante, es que abordaremos exclusivamente temas relacionados con el anlisis y gestin de conflictos sociales, especialmente socioambientales, comunicacin y responsabilidad social, dado que los artculos de arbitraje, que antes tambin eran parte de nuestra Revista, son parte ahora de la Revista Arbitraje, tambin editada por el Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP. Otra novedad, es que ahora el contenido est divido en tres secciones. La primera dedicada a un tema central, luego continuamos con una seccin con diversos artculos vinculados a temas de comunicacin, responsabilidad social y conflictos, y por ltimo una seccin en la que brindamos un espacio para que los alumnos de nuestras Diplomaturas puedan publicar, previa seleccin, un artculo en torno a los temas tratados en la Diplomatura. En el tema central, esta edicin, planteamos la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas, esto en el marco de la recientemente promulgada Ley N 29875, y que a la fecha de edicin de nuestra Revista, se encuentra en pleno proceso de reglamentacin. La Consulta Previa, representa un proceso complejo para nuestro pas, no slo porque plantea una nueva relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, sino tambin por el alcance que tendr en proyectos de inversin, extractivos o no, en nuestro pas. Es por ello que el Dr. Csar Guzmn-Barrn, en su artculo: Alcances de la Consulta Previa en el Convenio 169 y la Legislacin Peruana, describe las principales caractersticas relacionadas al contenido de la consulta previa, tanto en el mbito del Convenio 169 de la OIT, y en el mbito nacional, en la nueva Ley N 29785. Asimismo, aborda tres preguntas claves en relacin a la Consulta Previa, qu?, a quin? y cundo? se debe realizar la consulta, adems de revisar sus requisitos, su procedimiento y finalmente los retos para su implementacin. En la misma seccin del tema central, contamos con los aportes de la doctora Raquel Yrigoyen, quien con su artculo Derechos de los Pueblos Indgenas en las decisiones de los asuntos que les afectan, nos plantea los alcances de los derechos que tienen los Pueblos Indgenas en torno a las decisiones de asuntos que les interesen, tales como: el derecho de decidir autnomamente o determinar libremente su desarrollo, el de participar en la elaboracin, aplicacin y evaluacin de polticas y programas, o el de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar, entre otros.
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Otro artculo del tema central, es el de la doctora Xennia Forno, quin nos plantea en su artculo Participacin Ciudadana, Consentimiento y Consulta Previa a los Pueblos Indgenas en el Sector Minero, que planeta una visin crtica de las disposiciones del procedimiento de consulta previa para el sector minero energtico que expidi el Ministerio de Energa y Minas, y que con la dacin de la Ley de Consulta Previa, debern ser tambin modificadas. Para finalizar el tema central, Diana Alvarez Neyra realiza una interesante entrevista a Jose Luis Capella, quien como especialista en el tema forestal y de fauna silvestre, analiza el proceso de consulta previa que fue implementada para el proceso de aprobacin de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y que ha significado una experiencia importante en el camino de construir un proceso adecuado de consulta en nuestro pas. Por otro lado, en la segunda seccin: tenemos, primero el artculo sobre Responsabilidad Social, comunicacin y manejo de conflictos de Pablo Espinoza, en el cual se hacen reflexiones acerca del papel de la comunicacin como herramienta de responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos. Tambin en esta seccin, Marlene Anchante, a travs de Los proyectos productivos/de desarrollo en las negociaciones entre comunidades campesinas y empresas extractivas, nos invita a reflexionar sobre las razones que motiva a las empresas a compensar a travs de proyectos de desarrollo, as como a preguntarnos qu tan preparadas estn las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?, finalizando con reflexiones acerca de los desafos y condiciones para el desarrollo de las comunidades campesinas. Cerrando esta seccin, Fabin Perez, parte del conflicto de Puno para realizar un anlisis del alcance de las competencias de los Gobiernos Regionales en la gestin de los conflictos socioambientales, es as que en Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socio Ambientales: Caso Puno y la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP analiza el proceso de descentralizacin, y cmo en la situacin actual, los Gobiernos Regionales se ven limitados en poder resolver conflictos socioambientales, especialmente en la actividad minera. Finalmente, en nuestra ltima seccin: Desde nuestras diplomaturas, Mara Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, y Guillermo Palacios Dodero, alumnos de la VII Diplomatura de Especializacin en Anlisis, Gestin y Resolucin de Conflictos Socioambientales Modalidad Presencial, presentan el artculo Reflexiones en torno a los Conflictos Socio Ambientales: Plomo en el Callao donde analizan el caso de la problemtica del plomo en el Callao y sus repercusiones ambientales y sociales. Slo nos queda agradecer a los especialistas que colaboraron en este nmero y renovar nuestro compromiso con nuestros lectores en poder, cada ao, plantear nuevos temas de inters para su revisin y discusin, contribuyendo as al anlisis, prevencin y gestin de conflictos sociales en nuestro pas.
Fabin Prez Nez Editor

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Revista peruana de anlisis, prevencin y gestin de conflictos
TEMA CENTRAL
ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIN PERUANA
*Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla con la colaboracin de **Diana Alvarez Neyra
INTRODUCCIN El Convenio 169 es un instrumento jurdico internacional adoptado por la Organizacin Internacional de Trabajo, aprobado en nuestro pas por Ley N 26253 del 2 de septiembre de 1993, luego ratificado por el Congreso el 17 de enero del 1994, y vigente a partir del 2 de febrero de 1995. Forma parte de nuestro ordenamiento jurdico nacional y es de aplicacin obligatoria. Este Convenio tiene entre sus grandes aportes promover e impulsar la participacin de las comunidades nativas y campesinas en el proceso de toma de decisin respecto de actividades productivas que se instalen en sus territorios. Aunque no da derecho a veto, deja en manos de los Estados regular esta intervencin. Por eso es importante primero precisar cmo se regula en el Convenio dicha participacin y en especial cmo se ha regulado recientemente en nuestro pas, con la expedicin de la Ley 29785 del 31 de agosto del presente ao, publicada en el diario oficial El Peruano el pasado 7 de setiembre, cuyo objeto es desarrollar el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta de conformidad con lo establecido en el Convenio 169.
1. ALCANCES DE LA OIT
GENERALES
DEL
CONVENIO 169 Y LOS MANUALES
*Director del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP, Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per con maestra en Humanidades. Especialista en anlisis, evaluacin y gestin de los conflictos socio ambientales, as como en la aplicacin de mecanismos de solucin de conflictos no judiciales: negociacin, facilitacin, conciliacin, arbitraje y creacin de consenso para la bsqueda de soluciones integrales.
El Convenio 169, crea obligaciones jurdicas para los Estados que lo han ratificado, estableciendo normas mnimas en relacin con los derechos civiles, polticos, sociales y econmicos de los pueblos indgenas y tribales. Las normas contenidas en el Convenio establecen un marco bsico para la proteccin de los pueblos indgenas y tribales en armona con el derecho internacional. El Convenio 169, como instrumento internacional, es muy enftico en sealar la importancia de preservar los valores culturales propios de los pueblos nativos e indgenas, entendidos como aquellas poblaciones originarias en un pas, que actualmente son minoritarias pues han sido superadas por poblaciones forneas, que son finalmente mayoritarias, tal como es el caso de nuestro pas. Uno de los medios para preservar dichos valores contenidos en el Convenio es que se les otorga voz y capacidad para poder decidir sobre su propio desarrollo. En este sentido, el Convenio
**Estudiante del dcimo ciclo de derecho y asistente de Consultora del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP
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169 seala que es importante que, en caso que se quiera iniciar un proyecto extractivo - y en general ante cualquier accin del Estado - cercano a uno de estos pueblos, el Estado deber proveer los mecanismos necesarios para que puedan, primero, ser respetados sus valores, y por ende su ambiente, as como para que se garantice su participacin en el proceso de decisin acerca del proyecto y, adems, participen de los beneficios del proyecto extractivo. En relacin especfica con la participacin ciudadana el Convenio 169, en el Artculo 7.1 se establece lo siguiente: Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. En el Manual relativo al Convenio 169, publicado por la OIT con la finalidad de facilitar la comprensin y el uso del Convenio (2003), se califica la participacin como un principio fundamental del Convenio y seala
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que para poder controlar el ritmo y la amplitud de su desarrollo, los pueblos indgenas y tribales deben participar plenamente en todos los procesos que puedan afectarlos. Slo si lo hacen desde el comienzo hasta el fin de un proyecto o programa podrn ser responsables del mismo y contribuir activamente el establecimiento y consolidacin de su propia autosuficiencia socioeconmica. (Manual, 2003:10) Sobre el concepto de participacin, expresamente se establece en el artculo 6.1 del Convenio 169 que al aplicar las disposiciones del Convenio, los gobiernos debern tener dos consideraciones. En primer trmino, se debe establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos; y de otra ndole responsable de polticas y programas que les conciernan. Y en segundo trmino se debe establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. A partir de este texto en el Manual de la OIT se sealan lo que se denomina elementos de la participacin. Al respecto se indica que los pueblos indgenas y tribales tienen el derecho de participar en todas y cada una de las etapas en un proyecto, poltica o programa. Tambin se menciona que se permitir dicha participacin durante la concepcin o diseo de
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polticas, programas o proyectos hasta su aplicacin y evaluacin. Asimismo, que dichos pueblos participarn en la adopcin de decisiones, a todos los niveles (local, nacional o regional), sea de instituciones polticas electivas, sea de administraciones nacionales y locales. Finalmente que la participacin se efectuar a travs de las propias instituciones tradicionales u organismos representativos de los pueblos interesados, y no mediante estructuras impuestas desde fuera de la comunidad, salvo que sta las acepte. (Manual, 2003: 19) Tendiendo en cuenta lo citado, podemos sealar que el concepto de participacin que subyace en el Convenio 169, comprende necesariamente la inclusin o involucramiento de los pueblos indgenas en toda poltica, proyecto o programa que atae a su desarrollo. Asimismo se vincula directamente los conceptos de participacin con el de desarrollo. Y establece claramente que esta participacin debe ser promovida por los gobiernos como un deber de aquellos. Y en este sentido en el artculo 2 de la ley de consulta previa se establece que corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos, adems de las medidas legislativas y administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos. Estos alcances del Convenio, reconocidos a su vez en la ley de consulta previa, reconocen en segundo lugar la participacin como un legtimo derecho de los pueblos de participar en todas las etapas de un proyecto, en forma libre e
informada, inclusive desde su diseo y aplicacin lo que llevado al campo de la actividad minera nos permite afirmar enfticamente que el Convenio 169 reconoce el derecho de participar de los pueblos indgenas en el proceso de de desarrollo de un proyecto minero en todas sus etapas, dada la directa vinculacin que tiene con su vida. Ahora bien, no solo es concebido como un derecho sino tambin como el ejercicio del poder en la adopcin de decisiones, dando voz a los pueblos indgenas. Ejercicio que lo lleva a participar en las decisiones, incluso desde su derecho a participar en la decisin de determinar sus propias prioridades en lo que hace su derecho al desarrollo. Adicionalmente, el Convenio establece que los gobiernos deben proveer a las comunidades de los procedimientos necesarios para ejercer este derecho, lo que implica una concepcin poltica acertada y finalmente hace notar como el ejercicio de este derecho deber realizarse a travs de las instituciones tradicionales representativos y de organismos los pueblos
indgenas. No cabe por tanto, pensar que los gobiernos puedan establecer frmulas distintas a las propias de la cultura y formas de representatividad que dichos pueblos tienen. Alcance que ha sido recogido en la ley de consulta previa al establecer por una lado las etapas del proceso de consulta (art.8 y siguientes) donde adems de identificar las medidas objeto de consulta deber asimismo identificarse los pueblos indgenas y originarios a ser consultados.
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Y es que como se seala en la Gua sobre el Convenio 169 de la OIT el objetivo principal de las disposiciones es que se garantice que los pueblos indgenas puedan tener una participacin efectiva en todos los niveles de la toma de decisiones en los rganos polticos, legislativos y administrativos y en los procesos que puedan afectarles directamente (Gua OIT 169, 2009: 60). Similares alcances se advierte en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que fuera aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. En dicho documento se reconoce la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrnsecos de los pueblos indgenas, que derivan de sus estructuras polticas, econmicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su filosofa, especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos. Bajo estas consideraciones en el artculo 4 de esta Declaracin se refiere a los mecanismos de consulta y participacin y establece que el propsito de las consultas es alcanzar un consentimiento libre, previo e informado. Asimismo, la Declaracin reconoce que los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales. Resultan tambin especialmente interesantes de mencionar los artculos 18, 19 y 23. En el caso del artculo 18
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se pone en evidencia la importancia que se le asigna al que los pueblos indgenas participen en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones. De otro lado, el artculo 19 seala como los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Finalmente en el artculo 23 se hace referencia a que los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. Es decir, el concepto de participacin que dimana de estas normas se vincula al igual que en el Convenio 169 al derecho de los pueblos indgenas a definir su desarrollo y por ende el destino de sus recursos y de sus tierras, tema totalmente vinculado a sus derechos frente a la actividad minera.
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2. ALCANCES Y FINALIDAD DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y EN LA LEGISLACIN PERUANA El artculo 6 del Convenio 169 aborda uno de los principales aspectos regulados por este instrumento, la consulta a los Pueblos Indgenas y Tribales. Es as que, en este artculo se establece que al aplicar las disposiciones del Convenio, los gobiernos debern tener en cuenta tres consideraciones. En primer lugar, consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En segundo lugar, establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsable de polticas y programas que les conciernan. Y en tercer lugar, establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. Asimismo, las consultas llevadas a cabo en aplicacin del Convenio, debern efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Porque como se indica en la Gua OIT sobre el Convenio 169 la consulta se considera una forma clave de dilogo que sirve para armonizar los intereses contrapuestos y evitar, as como tambin resolver, conflictos. Al interrelacionar los principios de consulta y participacin, la consulta no implica slo el derecho de reaccionar sino, tambin el derecho de proponer; los pueblos indgenas tienen derecho a decidir cules son sus propias prioridades para el proceso de desarrollo y, en consecuencia, a ejercer control sobre su propio desarrollo econmico, social y cultural. (Gua OIT Convenio 169, 2009: 60) Como se puede apreciar el Convenio 169 establece el derecho a la como consulta obligatoria. Es decir, en primer lugar, en este artculo se prescribe que los Estados que lo ratifiquen, como el caso del Per, debern obligatoriamente consultar a los pueblos indgenas y tribales (comunidades campesinas y nativas), mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, y se dispone adems que los Estados establecern los medios a travs de los cuales los pueblos interesados podrn desarrollar sus propias instituciones. Por tanto la
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consulta es un principio fundamental del Convenio. Obligacin que ha sido as prevista en la Ley de Consulta Previa en citado artculo 2. Vale decir, consultar es una obligacin del Estado. Es mas se seala expresamente La consulta a que se hace referencia en la presente Ley es implementada de forma obligatoria solo por el Estado. A lo que debemos sumar el que la Comisin de Expertos, en la observacin general sobre el Convenio 169, en su 79 sesin del 2008 seala que la participacin de los pueblos indgenas y tribales es un asunto fundamental para garantizar la equidad y la paz social; a travs de la inclusin y el dilogo. Ms an se considera que las consultas pueden ser un instrumento de dilogo autntico, que conlleve cohesin social y tenga un papel decisivo tanto en la prevencin como en la resolucin de conflictos. (Gua OIT Convenio 169, 2009: 60). En esta lnea, en el Manual antes citado se seala expresamente lo siguiente: Uno de los principales problemas de los pueblos indgenas y tribales es que tienen poca o ninguna oportunidad de expresar su opinin sobre la forma, el momento y la razn de medidas decididas o ya aplicadas que inciden o incidirn directamente en sus vidas. (Manual, 2003:15) Ahora bien, cabe preguntarnos frente a lo establecido por el Convenio 169, si la consulta implica un derecho a veto, vale decir, las comunidades pueden negarse, por ejemplo, a que se realice
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un proyecto extractivo? En el Manual citado as como en la Gua, el equipo de trabajo de la OIT seala expresamente: El Convenio dispone el marco para mantener debates y negociaciones entre los gobiernos y los pueblos indgenas y tribales. El objetivo de una consulta de esta clase es alcanzar un acuerdo (consenso) o el consentimiento pleno y debidamente informado de los interesados.(Manual, 2003:16) Con miras a lograr un acuerdo o consentimiento: De acuerdo con el Artculo 6 del Convenio nm. 169, el objetivo de las consultas es alcanzar acuerdos o lograr el consentimiento. En otras palabras, es necesario que los acuerdos o el consentimiento sean la meta a alcanzar de las partes, para lo que es fundamental que existan verdaderos esfuerzos para alcanzar acuerdos o lograr consentimientos.(Gua Convenio 169 OIT, 2009:62) Frente a este objetivo de la consulta, la respuesta es que el Convenio 169 no otorga a los pueblos indgenas y tribales el derecho de veto. Si bien el Convenio especifica que no debe tomarse ninguna medida contraria al deseo de los pueblos indgenas y tribales, esto no significa que en caso de estar en desacuerdo puedan evitar que el proyecto extractivo se lleve a cabo. Sobre este punto, en el Manual elaborado por el equipo del Proyecto para Promover la Poltica de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales, se comenta el siguiente caso:
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Si bien cinco comunidades ubicadas en Cree de Manitoba (Canad), que haban sufrido daos ecolgicos y despojo de tierras como consecuencia de un gran proyecto hidroelctrico, se opusieron al mismo, no pudieron impedir su realizacin. En 1977 negociaron con el gobierno federal un conjunto de compensaciones, conocido como el Acuerdo de las Aguas del Norte, en virtud del cual, adems de tierras que compensaban las inundadas, los damnificados obtuvieron que la gestin de la fauna y la flora salvaje estuviese bajo la responsabilidad de los Cree, as como el control y la garanta de suministrar disponibilidades continuas de agua potable. (Manual, 2003:16) Ms an Sanna Saarto (2008) en una exposicin realizada por la OIT ante el Congreso de la Repblica seal expresamente, cuatro puntos a tener en cuenta. Primero, que los gobiernos no estn obligados a ceirse al resultado de la consulta, por tanto se infiere que el Convenio no otorga el derecho de veto. Segundo, el resultado de la consulta debe tener incidencia sobre la toma de decisin (buena fe). Tercero, la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las medidas propuestas. Y cuarto, el Convenio no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, pero s se contempla que los pueblos indgenas tengan la oportunidad de participar libremente a todos los niveles en la formulacin, aplicacin y evaluacin de medidas y programas que les afecten directamente.
Y se seala adicionalmente que la consulta debe entenderse dentro de una cultura de consulta y participacin. En tal sentido, se seala que debe ser considerada como un proceso constructivo y no defensivo. Y por tanto concluye que la consulta consiste en recabar la opinin, el asesoramiento y la asistencia de los pueblos indgenas y tribales. Aadiendo entre sus alcances para mayor precisin que el Convenio exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indgenas tengan el derecho de expresar su punto de vista, y de influenciar el proceso de la toma de decisiones. (Saana Saarto, 2008) Sobre este tema, la Defensora del Pueblo (2009:8) ha precisado que le corresponde y es responsabilidad del Estado, adoptar la decisin final sobre las medidas administrativas o legislativas, lo que no debe realizarse sin agotar los procedimientos adecuados que busquen lograr el consentimiento o el acuerdo con los representantes de los pueblos indgenas. Para la Defensora, la consulta es un proceso que se agota con la toma de decisin por parte de la institucin de la administracin pblica responsable. Sin embargo, en caso que los pueblos indgenas no se encuentren de acuerdo con la medida adoptada por el Estado, deben contar con mecanismos legales para cuestionar tal decisin, en caso consideren que se vulneran sus derechos fundamentales. El reconocimiento del derecho de los pueblos indgenas a poder presentar un recurso para cuestionar la decisin adoptada, sea por ejemplo de reconsideracin o de apelacin es considerado por la Defensora como
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algo de fundamental importancia para lograr la efectividad de los dems derechos humanos y por tanto, los considera uno de los pilares bsicos de un Estado de Derecho (Defensora del Pueblo, 2009: 9). Adicionalmente, este derecho de los pueblos indgenas, se debe concordar con el artculo 7 del Convenio 169, que reconoce el derecho de los pueblos a decidir sus propias prioridades en su proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Al aplicar y reglamentar los alcances del Convenio no es posible dejar de concordar el artculo 6 con lo dispuesto en el artculo 7. En consecuencia, es obvio inferir que los pueblos ante un proyecto minero participan eligiendo sobre sus vidas, sobre su futuro desarrollo y estos son criterios y derechos fundamentales que las empresas y sus empresas consultoras; y a su vez la normatividad deberan tomar en cuenta al formular un EIA, un PAMA o un Plan de Participacin. Asimismo, estos criterios y derechos deben ser tomados en consideracin por el Gobierno, antes y durante el proceso de aprobacin un EIA vinculado a la actividad minera. Si no fuera as, ser la oportunidad de proponer en este documento y con este fundamento jurdico, las modificaciones necesarias a las normas reglamentarias
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de la participacin ciudadana en la actividad minera. Estas apreciaciones las hacemos adems con la seguridad que el Convenio promueve una cultura de dilogo, no impone uno u otro resultado y como bien lo seala la propia OIT los pueblos indgenas y tribales tienen derecho a continuar existiendo sin prdida de su propia identidad y con la facultad de determinar por s mismos la forma y el ritmo de su desarrollo. Que es el espritu y la letra de los objetivos del Convenio 169, que nuestro pas ha ratificado y que en consecuencia es ley en el Per. Estos alcances estn claramente definidos tambin en la ley de consulta previa en nuestro pas, cuando en el artculo 3 se establece que la finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los pueblos indgenas u originarios respecto a la medida legislativa o administrativa. Pero luego seala en el artculo 15 que la decisin sobre la aprobacin de la medida legislativa o administrativa corresponde a la entidad estatal competente. Decisin que debe estar motivada, lo que implica una evaluacin de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones de los pueblos y el anlisis de las consecuencias que la adopcin de la medid tendra respecto a sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano. Entonces definamos que se debe entender por acuerdo, segn los conceptos de la Real Academia Espaola, podemos concluir que lo que se busca en el Convenio con el acuerdo, es que las partes, es decir el Estado y los
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Pueblos Indgenas, concilien y lleguen a determinar o resolver en consenso sobre un determinado tema que les atae. Es decir, que la consulta tiene un carcter no solo informativo sobre las medidas y decisiones que puedan afectarles a los pueblos indgenas, sino que va ms all de un proceso comunicativo, es un dilogo en el cual se pondrn los intereses en juego de ambas partes sobre la mesa para poder llegar a un entendimiento en primer lugar de sus posturas, preocupaciones, entre otros, para luego tomar una decisin en base a lo expuesto y que esta decisin sea aceptada por ambas partes. Es as que el Convenio no menciona nada sobre qu es lo que sucede si no se llegar a un acuerdo, o sobre cunto tiempo debemos esperar para llegar a un acuerdo, entonces, podramos interpretar que siempre se debe llegar a un acuerdo? O, como se establece en nuestra legislacin, se puedan tomar decisiones an si no hay acuerdo? Estaramos evitando algn conflicto? O solo estaramos cumpliendo con consulta en papel? Sin duda, si bien no hay derecho a veto, si queda claramente establecido que deber procurarse llegarse a un acuerdo. Por otro lado, el convenio hace mencin a lograr un consentimiento acerca de las medidas a tomarse, qu debemos entender por esto? Comencemos nuevamente con la misma dinmica, segn las definiciones que podemos encontrar sobre consentimiento, diramos que lo que busca el Convenio con esta expresin es que una de las partes permita o sea condescendiente
respecto de realizar algo, por otro lado, tenemos una definicin ms legal que se entendera ms como una manifestacin de voluntad por la que un sujeto se relaciona jurdicamente con otro. Es decir, en este supuesto, amerita una especie de aceptacin, o aprobacin de las medidas que se quieran adoptar. En el caso especfico seran los pueblos indgenas los que deben dar este permiso o consentimiento. En qu casos se desprende esta conclusin? Tenemos que cuando se trate de traslados poblacionales, medida que debe ser tomada solo como excepcin, que se da cuando se considere necesario la reubicacin de estos pueblos, sta slo se debe efectuar con su consentimiento libre y con pleno conocimiento de causa. Sin embargo, aqu el Convenio si nos pone en el supuesto de qu pasa cuando no se logra un consentimiento, y nos dice que este traslado se dar pero respetando los procedimientos y siendo efectivamente representados, los pueblos indgenas afectados. Adems deja claro que los pueblos pueden regresar a sus tierras una vez pasada la necesidad de la medida que los hizo reubicarse, pero de no poder hacerlo, se les debe dar una indemnizacin a las personas que fueron trasladadas. Es as, que del anlisis realizado debemos inferir que el derecho a la consulta no les permite tener derecho a vetar las decisiones que adopte el Estado, que en algunos casos no solo bastar con realizar un proceso en el cual ambas partes de pongan de acuerdo en la toma de una determinada decisin importante para ambos (consulta) sino que cuando haya intereses mayores (reubicacin poblacional) se requerir
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una aprobacin por parte de los pueblos involucrados (consentimiento). Lo que podemos afirmar entonces, es que el Estado se debe ceir a un proceso de dilogo, de construccin y de aprendizaje mutuo, en el cual ambas partes harn intercambio de conocimientos, de informacin, de intereses y de alguna manera harn concesiones y cambios a sus comportamientos o formas de ser, estar o pensar. Es decir consideramos que es un proceso de dilogo en tanto las partes no se limitan a dar informacin una a la otra y solo, hacer charlas o audiencias, sino que por el contrario se trata de un intercambio de escucha activa, participativa en la cual se expondrn las ideas e intereses intrnsecos de cada una de las partes, este proceso busca y tiene como finalidad llegar a una avenencia entre los participantes; por otro lado es un proceso de construccin de confianza, pues se basar o inspirar en crear relaciones directas de contacto cordial, generando representatividad y participacin lo cual toma un proceso de mediano y largo plazo ( es progresivo); finalmente decimos que se trata de un proceso de aprendizaje en tanto las personas se vuelven capaces de hacer algo distinto de lo que hacan antes (Schunk, 1997), entonces se requerir que las personas adquieran conocimientos, habilidades y actitudes (incluiremos aqu creencias y valores) (Anchante, 2011).
medida susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados. Entre las medidas se encuentran por ejemplo, la enmiendas a la Constitucin nacional, la nueva legislacin agraria, los decretos relativos a los derechos sobre la tierra o procedimientos para obtener ttulos sobre las tierras, los programas y servicios nacionales de educacin o de salud o toda poltica oficial que afecte a los pueblos indgenas y tribales. Expresamente en la Gua sobre el Convenio 169 de la OIT (2009:61) se considera de especial relevancia la consulta en los siguientes casos: Al prever medidas legislativas o administrativas (artculo 6(1)(a)); Antes de proceder a la prospeccin o explotacin de los recursos del subsuelo (artculo 15(2)); Al considerar la enajenacin de las tierras de pueblos indgenas o la transmisin de sus derechos sobre estas tierras a personas extraas a su comunidad (artculo 17); Con anterioridad a la reubicacin de los pueblos indgenas, que slo deber efectuarse con el consentimiento dado libremente y con pleno conocimiento de causa (artculo 16). Este alcance no solo est precisado en la norma sino que adems ya la Comisin de Expertos de la OIT encargada de revisar el grado de cumplimiento de los Convenios, en el caso peruano en su informe 2009, seal expresamente lo siguiente: La Comisin toma nota que el 19 de mayo de 2008 se aprob
3. QU Y CUNDO SE DEBE CONSULTAR De acuerdo con el Convenio 169 la consulta tendr lugar siempre que se estudie, planifique o aplique cualquier
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el decreto legislativo nm. 1015, mediante el cual se modific el nmero de votantes que se requeran para disponer del territorio comunal. sta norma fue modificada el 28 de junio de 2008 por el decreto legislativo nm. 1073 que tambin flexibiliza las condiciones para disponer del territorio comunal. Indican que esta legislacin no ha sido consultada. La Comisin llama a la atencin del Gobierno que, segn el artculo 6, 1), a), del Convenio, los gobiernos debern consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que segn el artculo 17, 2), del Convenio, deber consultarse a los pueblos interesados siempre que se considere su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir de otra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. (Informe Comisin de Expertos Convenio OIT, 2009: 747) En consecuencia, antes de adoptar una norma legal o disposicin administrativa que pueda afectar directamente a los pueblos indgenas, as como proceder a realizar una prospeccin o explotacin de los recursos del subsuelo, es obligatorio tambin para la actividad minera que los gobiernos deban iniciar una discusin abierta, franca y significativa con los pueblos interesados (Manual, 2003:15). En el Manual de la
OIT se cita el siguiente caso a manera de ejemplo sobre cundo consultar: Al examinar la aplicacin del Convenio nm. 169 con respecto al proyecto de embalse hidroelctrico de la empresa Urr en Colombia, que acarreaba la inundacin de buena parte de las tierras ocupadas por la comunidad indgena Ember Katio, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT expres en sus comentarios que dicho proyecto se haba iniciado sin consulta previamente a la comunidad indgena interesada y, en consecuencia, contraviniendo lo dispuesto en el artculo 6 del Convenio nm. 169. (Manual, 2003:15) Precisando an ms, en que casos debe consultarse, Saana Saarto (2008) indica que el el proceso de consulta debe realizarse en caso de proyectos legislativos y administrativos que puedan afectar directamente a los pueblos indgenas, en caso de medidas especiales destinadas a salvaguardar su patrimonio material y cultural, frente a programas y proyectos de desarrollo econmico, social, cultural, nacionales o regionales que puedan afectarles directamente, en casos de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras y en caso de traslado de comunidades de las tierras que ocupan y su relocalizacin. Particularmente en caso de un proyecto extractivo el Artculo15, prrafo del Convenio 169 es muy claro al establece
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que En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Este es un derecho de las comunidades y como bien se seala en la Gua del OIT sobre el Convenio 169: durante la consulta, los pueblos indgenas tendrn derecho a expresar sus preocupaciones. Por ejemplo, pueden exponer las razones por las que no deben extraerse los recursos o por las que deben excluirse ciertas reas en virtud de cuestiones ambientales, de impacto sobre lugares sagrados, contaminacin, problemas de salud, prdida de la base para la subsistencia econmica, etc. Teniendo en cuenta que las actividades de prospeccin y explotacin por lo general son procesos a largo plazo en los que las empresas reciben concesiones por perodos de 30 a 50 aos, es importante subrayar que la obligacin de consultar no slo se aplica al momento de tomar la decisin de explorar o explotar los recursos sino que tambin corresponde en un nivel ms general, a lo largo de todo el proceso debido a que afecta
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a los pueblos indgenas. En este sentido, el Artculo 15 debe leerse junto con los artculos 6 y 7 del Convenio, que exigen la consulta de los pueblos indgenas y su participacin en la formulacin, implementacin y evaluacin de los planes de desarrollo que los afecten. (Gua OIT Convenio 169, 2009:107 y 108) As mismo este derecho de consulta incluye el derecho de conocer los impactos que tendrn las tareas de prospeccin y explotacin, por lo que el titular minero deber evaluar, en colaboracin con los pueblos indgenas, los impactos sociales, espirituales, culturales y ambientales de las actividades de desarrollo, y los resultados de dichas evaluaciones se considerarn como criterio fundamental para la implementacin de dichas actividades y, asegurar su participacin a lo largo de todo el proceso. (Gua OIT Convenio 169, 2009:107 y 108) Cabe mencionar que este mismo derecho est reconocido expresamente en el Artculo 32, prrafo 2. de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, en la que se establece que los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados a travs de sus propias instituciones representativas; con miras a obtener su consentimiento libre e informado como paso previo a aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo.
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Es evidente, por tanto que los alcances de la consulta comprenden, entre otros, los procesos de exploracin y explotacin y por ello incluye tambin todo el procedimiento de aprobacin de un Estudio de Impacto Ambiental. Derecho que como veremos luego recoge expresamente la legislacin peruana, sealndose a su vez los principios y caractersticas en las que debe desarrollarse dicha consulta. En este aspecto la ley de consulta previa solo precisa que se deben consultar las medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a los pueblos indgenas u originarios en sus derechos colectivos, sobre su existencia fsica, identidad cultural, calidad de de vida o desarrollo, dejando en manos de las entidades estatales, bajo responsabilidad identificar dichas medidas. Debe ser materia del reglamento hacer las precisiones sobre los alcances de las medidas a consultar, y para ello ser muy valioso tomar en cuenta lneas sealadas por el Manual de la OIT antes comentado. Asimismo ser necesario precisar cuando consultar en el caso particular de los proyectos extractivos, en principio el Convenio se establece: Artculo 15.2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar
si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Es decir, debe consultarse antes de la llevar adelante la prospeccin? Esto implica consultar antes de otorgar la concesin? En principio debemos entender que es as, pero ser muy importante precisarlo en el Reglamento.
4. PRINCIPIOS Y REQUISITOS VALIDEZ DE LA CONSULTA
DE
Respecto a los principios, la participacin ciudadana debe efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias del tema a consultar, buscando el llegar a un acuerdo con las poblaciones consultadas. En tal sentido, segn el citado Manual de la OIT as como la Gua de la OIT del 2009, las consultas deben efectuarse teniendo en cuenta tres puntos. En primer lugar, actuando de buena fe, respetando los intereses, valores y necesidades de la otra parte. As, se seala que el proceso de consulta debe ser especfico a cada circunstancia y a las caractersticas especiales de un determinado grupo o comunidad. En tal sentido, se indica expresamente, y a manera de ejemplo, que una reunin en una lengua que no les sea familiar a sus participantes, no ser considerada como una verdadera consulta. Esto implica a su vez que las consultas deben tener lugar en un clima de confianza mutua. Siendo necesario
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adems que los gobiernos procuren llegar a un acuerdo, llevando adelante negociaciones genuinas y constructivas, evitando demoras injustificadas y cumpliendo con los acuerdos pactados, implementndolos de buena fe. Por otra parte, los gobiernos deben garantizar que los pueblos indgenas cuenten con toda la informacin relevante y puedan comprenderla en su totalidad. Debe otorgarse tiempo suficiente a los pueblos indgenas para que organicen sus propios procesos de toma de decisiones y participen de manera eficaz en las decisiones tomadas de forma coherente con sus tradiciones culturales y sociales. (Gua OIT Convenio 169, 2009: 62) En segundo lugar, las consultas debern efectuarse respetando el principio de representatividad, lo cual es considerado como un asunto esencial de la obligacin de consulta. Sin embargo, se deja claro que pudiera ser difcil determinar quin representa una comunidad en particular (Manual, 2003:16). Para ello, previamente a realizar cualquier tipo de consulta, las comunidades interesadas debern identificar las instituciones que renan los requisitos de representatividad Con respecto a la determinacin de las instituciones representativas, en la Gua OIT se seala que lo importante es que stas sean el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indgenas. Sin dejar de reconocer que esta determinacin puede resultar una tarea dificultosa en muchos casos dado que si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indgenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta
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encaminada no cumplira con los requisitos del Convenio. (Gua OIT Convenio 169, 2009: 61) En tercer lugar y en esta misma lnea de ideas Saana Saarto (2008) precisa como requisitos de validez de una consulta el que se utilicen procedimientos apropiados, que se haga a travs de sus instituciones representativas, que se acte de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias y con el fin de llegar a un acuerdo o consentimiento previo, libre e informada. Por tanto ser necesario, que se advierta en qu medida nuestra legislacin, en particular en el caso de la actividad minera, recoge estos criterios para que producto de este anlisis se pueda determinar objetivamente si el proceso de consulta tal como est regulado es realmente vlido o tiene vacos o normas que se contraponen que ameritan modificaciones de fondo, que sern propuestas en esta tesis. Estos principios estn recogidos acertadamente en la ley de consulta previa en nuestro pas al precisarse en al artculo 4 que los principios rectores del derecho a la consulta son los siguientes: Los principios rectores del derecho a la consulta son los siguientes: a) Oportunidad. El proceso de consulta se realiza de forma previa a la medida legislativa o administrativa a ser adoptada por las entidades estatales. b) Interculturalidad. El proceso de consulta se desarrolla reconociendo, respetando y adaptndose a las
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diferencias existentes entre culturas y contribuyendo al reconocimiento y valor de cada una de ellas. c) Buena fe. Las entidades estales analizan y valoran la posicin de los pueblos indgenas u originarios durante el proceso d e consulta, en un clima de confianza, colaboracin y respeto mutuo. El estado y los representantes de las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios tienen el deber de actuar de buena fe, estando prohibidos de todo proselitismo partidario y conductos antidemocrticos. d) Flexibilidad. La consulta debe desarrollarse mediante procedimientos apropiados al tipo de medida legislativa o administrativa que se busca adoptar, as como tomando en cuenta las circunstancias de los pueblos indgenas u originaros involucrados. e) Plazo razonable. El proceso de consulta se lleva a cabo considerando plazos razonables que permitan a las instituciones u organizaciones representativas de los pueblos indgenas u originarios conocer, reflexionar y realizar propuestas concretas sobre la medida legislativa o administrativa objeto de la consulta. f) Ausencia de coaccin o condicionamiento. La participacin de los pueblos indgenas u originarios en el proceso de consulta debe ser realizada sin coaccin o condicionamiento alguno. g) Informacin oportuna. Los pueblos indgenas u originarios tienen derecho a recibir por parte de las entidades estatales toda la
informacin que sea necesaria para que puedan manifestar su punto de vista, debidamente informados, sobre la medida legislativa o administrativa a ser consultada. E Estado tiene la obligacin de brindar esta informacin desde el inicio del proceso de consulta y con la debida anticipacin.
5. A QUINES CONSULTAR Ms all de la revisin normativa, si, por ejemplo, al proceso de consulta no se desarrolla con las instituciones u organizaciones indgenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumplira con los requisitos del Convenio. De all la necesidad de verificar sea en la norma sustantiva o en su reglamento cmo se define la representatividad de los pueblos indgenas. En relacin con la representatividad de las instituciones, el Manual de la OIT, indica que las instituciones representativas pueden ser tanto tradicionales (consejos de ancianos, consejos de aldea, etc.), como estructuras contemporneas (parlamentos de pueblos indgenas y tribales, dirigentes locales electos y reconocidos como genuinos representantes de la comunidad o del pueblo interesado). Asimismo, se seala que se deber consultar a quienes se vern afectados por una determinada medida. Por ejemplo, al planificar una carretera cuyo trazado atraviese aldeas indgenas, se deber consultar y dar la oportunidad a los pueblos interesados, de hacer saber
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a las autoridades lo que piensan al respecto (Manual, 2003:17) A nivel de nuestra realidad a quienes consultar sin duda ser a las comunidades nativas y andinas que directamente este relacionadas al proyecto minero a realizar. Y ello se ver como consta en la reglamente sobre la materia. En el Ttulo II de la ley de consulta previa se seala igual que los sujetos del derecho a la consulta son los pueblos indgenas u originarios y que deben participar a travs de sus instituciones y organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres tradicionales. Para identificar a dichos pueblos como sujetos colectivos, se han adoptado criterios objetivos y subjetivos. Criterios objetivos: a Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional b Estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que tradicionalmente usa u ocupan c Contar con instituciones sociales y costumbres propias d Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la poblacin nacional
utilizando as la flexibilidad, pues puede que existan algunas otras caractersticas que no se ajusten necesariamente a esta lista; podramos as preguntarnos qu se debe entender por descendencia directa? y as un sin nmero de preguntas. Criterio Subjetivo: Los pueblos indgenas deben tener conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indgena u originaria. El criterio subjetivo puede ser el ms complicado de aplicar, pues se tienen el temor que un grupo al que no se quiere considerar indgena por temas principalmente de los imaginarios que manejan (como por ejemplo, que el indgena debe ser un sujeto viviendo en precariedad, en las zonas alejadas del pas, con una lengua distinta, con indumentarias exticas, etc.) argumente que manejan una identidad colectiva diferente, y que para ellos s son indgenas pues tienen esta conciencia desde sus ancestros. En el artculo 20 de la ley se encarga al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura llevar una base de datos oficial de los pueblos indgenas u originarios, que sern aquellos susceptibles luego de ser consultados de afectarse sus derechos colectivos. Asimismo debe mantener un registro de las organizaciones e instituciones representativas que deben ser las directamente consultadas. Ahora bien, Qu entendemos por derechos colectivos?, otra tarea que
Consideramos que estos criterios no deben ser interpretados tajantemente, sino por el contrario bajo el mismo esquema de los principios de la ley,
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nos parece fundamental ser precisada en el reglamento. Lo nico que se seala en la ley es que se trata de los derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en los tratados ratificados por el Estado peruano como indicramos anteriormente.
6. REGLAS O PROCEDIMIENTO PARA REALIZAR LA CONSULTA La consulta se debe realizar segn las circunstancias y las caractersticas propias de cada pueblo. Para ello se requiere mecanismos regulares, sistemticos, institucionalizados y aceptados, en lugar de mecanismos impuestos. Por ello en el Convenio 169 se establece que deber tratarse de procedimientos adecuados, y se seala adems que la forma de consultar al pueblo interesado ser de una manera apropiada a las circunstancias. Se entiende por apropiada el que deber ajustarse a las exigencias propias de cada situacin y ser tiles, sinceras y transparentes. Se cita a manera de ejemplo, que en caso de ver alternativas al proyecto de carretera, no basta hablar con unos pocos habitantes de las aldeas. Una reunin cerrada de una seleccin de personas que no representa la opinin de la mayora no es una verdadera consulta. (Manual, 2003:17) En relacin al procedimiento adecuado en la Gua de la OIT se seala expresamente lo siguiente: Ser apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un
acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado7). Con frecuencia, los procesos generales de audiencia pblica no resultan suficientes. La forma y el contenido de los procedimientos y mecanismos de consulta tienen que permitir la plena expresin con suficiente antelacin y sobre la base del entendimiento pleno de las cuestiones planteadas de las opiniones de los pueblos interesados a fin de que puedan influir en los resultados y se pueda lograr un consenso, y para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes.) (Gua OIT Convenio 169, 2009, 62) Por tanto, el procedimiento de consulta debe permitir que los interesados expresen libremente y con conocimiento de causa sus puntos de vista. Lo que implica a su vez, que no se puede tratar la consulta en forma ad hoc, sino como un proceso de dilogo permanente. En este sentido, el procedimiento debe permitir que antes de la consulta el pueblo a ser consultado, est debidamente informado de modo tal, que est en condiciones realmente de poder opinar sobre los alcances del proyecto a realizarse y sobre las implicancias que puede tener en su propia vida. Y sobre todo que no se trata de un mecanismo simple que se agote en un momento sino que el mecanismo debe permitir un dilogo constante; y es all donde debemos verificar si los mecanismos previstos en nuestra legislacin son tan abiertos
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que permiten este dilogo permanente y no que realizada una determinada actividad (taller, audiencia pblica etc.) y los interesados no tengan ya la oportunidad de no solo remitir observaciones de sino de dialogar con la empresa o el Estado. Como bien seala la Defensora del Pueblo (2009: 15) durante el desarrollo de un proceso de consulta, se debern ejecutar acciones adecuadas para que la participacin de los representantes de los pueblos indgenas sea real y efectiva en el proceso de toma de decisiones de la entidad, teniendo en cuenta que su finalidad es llegar a un acuerdo u obtener el consentimiento. Adicionalmente, la Defensora del Pueblo (2009: 16) en el caso de los proyectos sobre aprovechamiento de recursos naturales, seala que la informacin que se suministre, debera abarcar mnimamente, la naturaleza, envergadura, ritmo, reversibilidad y alcance de cualquier proyecto o actividad propuesto. Del mismo modo, debera considerar las razones, el objeto y duracin del proyecto y/o actividad, los lugares de las zonas que se veran afectados, una evaluacin preliminar de los probables impactos econmicos, sociales, culturales y ambientales, incluidos los posibles riesgos y una distribucin de beneficios justa y equitativa. Finalmente, considerar las instituciones o sectores que probablemente intervendrn en la ejecucin del proyecto y/o actividad propuesta y el procedimiento (s) que
pudiere (n) traer consigo el proyecto y/o actividad. Como seala Ruiz Figueroa (2007: 5) las consultas no deben reducirse a simples actos de informacin o difusin, sino que deben tender a la consecucin de un acuerdo. Este mismo autor, citando a James Anaya1, seala que los procedimientos de consulta deben ser diseados de forma que se les conceda a los pueblos indgenas, la oportunidad de influir de forma efectiva en las decisiones que afectan a sus intereses. Esto requiere que los gobiernos entablen un dilogo con estos pueblos sobre las posibles consecuencias de esas decisiones antes de que stas sean tomadas. James Anaya tambin seala que se requiere una serie de garantas procedimentales que tengan en cuenta los propios mecanismos indgenas de toma de decisiones, incluyendo las costumbres y estructuras organizativas pertinentes, y garantizando que los pueblos indgenas tengan acceso a toda la informacin y a la asesora que sean necesarias. Este es un punto trascendente en el concepto de consulta y sus alcances, no es hoy pregunto y maana ya no, sino debiera entenderse como un proceso de dilogo. Resulta importante analizar estos alcances en la reciente ley de consulta previa. El procedimiento que se ha establecido para llevar a cabo la consulta se presenta en el siguiente grfico:
1 ANAYA, James. Los pueblos indgenas en el derecho internacional. Editorial Trotta, Universidad Internacional de Andaluca, 2005, pp. 235.
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6.1. Proceso de la Consulta Previa
Identificar la medida normativa a consultar
Identificar a los pueblos indgenas
Publicidad de la medida
Proceso de dilogo
Evaluacin interna de los pueblos indgenas
Informacin sobre la medida
Decisin
Desarrollemos rpidamente cada una de las etapas del proceso: 1.Identificacin la que o de las medidas identificar, medidas que
objeto de la consulta.- Es la entidad estatal bajo debe las responsabilidad,
4.- Informacin sobre la medida legislativa o administrativa.- La entidad estatal deber brindar informacin de la medida a consultar a los pueblos indgenas desde el inicio del proceso. 5.- Evaluacin interna de las instituciones y organizaciones de los pueblos indgenas u originarios.- Los representantes de los pueblos indgena deben contar con un plazo razonable para analizar la medida a consultar y los alcances que esta tiene con relacin a sus derechos. 6.- Proceso de dilogo intercultural.- se deben tomar en cuenta las sugerencias y recomendaciones que los pueblos indgenas formulen, todas las opiniones del dilogo deben quedar en un acta de consulta. 7.- Decisin.- Finalmente, la decisin final sobre la medida consultada la tiene la entidad estatal competente, sin embargo, dicha decisin debe estar debidamente motivada. De haber llegado a un acuerdo entre las partes,
legislativas derechos
administrativas sin
tengan una relacin directa con los colectivos, embargo organizaciones representativas de los pueblos indgenas pueden pedir que se les consulta alguna medida que crean les afecte directamente. 2.Identificacin u La de los pueblos a ser estatal
indgenas
originarios entidad
consultados.-
promotora de la medida a consultar identificar a los sujetos a consultar. 3.- Publicidad de la medida legislativa o administrativa.Las entidades promotoras de la medida a consultar deben ponerla a conocimiento de los representantes de los pueblos indgenas a consultar.
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ste es de carcter obligatorio para ambas partes. Este es, a grandes rasgos, el procedimiento de la consulta previa, cabe destacar que en todo momento se debe tener en cuenta la diversidad cultural y por ende lingstica de los pueblos indgenas, por ello estos procesos deben contar el apoyo de intrpretes. Por otro lado, nos parece imperativo reglamentar esta ley, para tener una mayor precisin de los alcances de esta norma, como por ejemplo en los plazos razonables que se darn a los pueblos indgenas para que analicen la norma, dado que plazos ajustados e irrazonables para llevar a cabo la consulta sern motivo mas bien de conflictos.
este artculo en cuanto las precisiones necesarias acerca de: a) La legitimidad de los representantes para llevar adelante los procesos de consulta. b) En el artculo 13 de la ley se dice que las organizaciones de los pueblos indgenas u originarios deben contar con un plazo razonable para analizar los alcances e incidencias de las medidas a consultar, y la relacin directa entre su contenido y la afectacin a sus derechos colectivos. Qu sera un plazo razonable para las comunidades campesinas?, Cmo suelen analizar y tomar decisiones las comunidades campesinas en cuestiones cercanas a lo que dice la ley? (Anchante:2011) c) Cul es el peso de las mujeres en las decisiones que se toman en las comunidades campesinas. Cmo asegurar su inclusin en la consulta previa (Anchante:2011) d) Cundo debe realizarse la consulta, siendo previa a que se adopte la medida, en el caso de las actividades extractivas, corresponde sea antes que se otorgue la concesin? Debe aclararse que solo se consulta una sola vez? e) Qu se debe entender por derechos colectivos reconocidos constitucionalmente en
7. RETOS ANTE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA 1) Contar con un Estado preparado para consultar. Es decir funcionarios que entiendan el contexto de la cultura de los pueblos a ser consultados, que conozcan sus derechos colectivos, que estn familiarizados con sus usos y costumbres y formas originales de decidir. 2) Contar con pueblos indgenas y originarios informadas acerca de sus derechos y obligaciones y sobretodo de los verdaderos alcances y lmites de la consulta previa. Que se encuentren capacidad de llevar adelante un dilogo como un proceso. 3) Contar con un reglamento que recoja entre otros aspectos los planteados en
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superados por
los tratados ratificados por el Estado peruano que eventualmente pueden ser afectados? f) Siendo la consulta un proceso y no una oportunidad que tiempo debe durar considerando las etapas descrita en el artculo 8? Qu debe entenderse como el debido proceso? En qu medida este plazo puede afectar el inicio de una inversin? g) Ser necesario aclarar la relacin entre la Consulta Previa y los reglamentos de participacin ciudadana? Con la consulta previa haya mecanismos o procedimientos que ya
quedaran
redundantes? h) Qu responsabilidad alcanza a los funcionarios que no cumplen con la ley de acuerdo a lo establecido en el artculo 9? Estas y muchas otras interrogantes debern precisarse en el reglamento, sin perder de vista la flexibilidad y el hecho que la consulta debe adecuarse a cada circunstancia y a cada situacin del pueblo a ser consultado. De este modo la consulta previa podr ser un camino a la unidad de los peruanos o una nueva oportunidad para generar conflictos. Y esta es tarea de todos, no solo de los Estados, sino tambin de las empresas y de los ciudadanos.
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DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS QUE LES AFECTAN1
*Raquel Z. Yrigoyen Instituto Internacional de Derecho y Sociedad- IIDS
QU DERECHOS TIENEN LOS PUEBLOS *Abogada peruana, con

doctorado en derecho por la Universidad de Barcelona (U.B), Master en sistema penal y problemas sociales (U.B), Especialidad en derecho consuetudinario indgena (UNAMUSAC), Diploma en Estudios Antropolgicos (PUCP). Es miembro fundadora del Instituto Internacional de Derecho y SociedadIIDS/ Internacional Institute on Law and Society-IILS (www. derechoysociedad. org), y del portal www. Alertanet.org. Correo: raquelyf@alertanet.org.
INDGENAS EN LAS DECISIONES DE ASUNTOS QUE LES AFECTAN? Considerando el desarrollo del derecho internacional y constitucional a la fecha, cabe anotar por lo menos cuatro tipo de derechos relativos a las atribuciones que tienen los pueblos en la toma de decisiones sobre los asuntos que les incumben. A saber: (1) El primer derecho es el o
(2) Participacin en todo el ciclo de las polticas, (3) Consulta previa a medidas legislativas o administrativas, y, (4) Consentimiento, previo libre e informado cuando se puede poner en riesgo derechos fundamentales de los pueblos, como la integridad o el modo de vida y desarrollo. Aparte, los instrumentos internacionales aluden a otras formas de relacin como colaboracin, ayuda, etc., que por ahora no sern materia de este documento.
referido a la atribucin para decidir autnomamente determinar de modo libre su modelo de desarrollo (derecho a la libre determinacin del desarrollo). Los dems derechos estn referidos a formas de relacin entre el Estado y los pueblos indgenas:
1. Derecho de decidir autnomamente o determinar libremente su desarrollo Este derecho est consagrado tanto en el derecho internacional como interno. Supone la potestad de los pueblos de organizarse y tomar decisiones que les incumben sin interferencia estatal o de
1 Este texto constituye un extracto del artculo de la autora El derecho a la libre determinacin del desarrollo, la participacin, la consulta y el consentimiento, publicado en: Aparicio, Marco, ed. (2011): Los derechos de los pueblos indgenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafos en Amrica Latina. Icaria. Una versin preliminar fue publicada bajo el ttulo: De la tutela indgena a la libre determinacin del desarrollo, la participacin, la consulta y el consentimiento (Yrigoyen, 2009), y Sobre los derechos de participacin, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementacin (Snchez Botero, 2009).
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terceros. En todo caso, podran contar con presupuesto o ayuda estatal o de terceros, pero en ningn caso el Estado o terceros estn autorizados a interferir. Este es el caso de la definicin y eleccin de sus propias autoridades, la definicin de sus prioridades de desarrollo, el establecimiento de programas educativos o de salud, etc. Este derecho fue consagrado originalmente por el Convenio 169 como el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo, bajo el principio de que los pueblos controlan su modo de vida. Y ha sido potenciado con la Declaracin ONU que reconoce el derecho de los pueblos indgenas a determinar libremente su modo de vida. Convenio 169 de la OIT Art. 7.1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. () Declaracin de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas Art. 3. Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de este derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
Aplicacin a) En algunos pases, como Colombia, los pueblos indgenas elaboran los llamados planes de vida. Estos instrumentos pueden ser tiles en tanto sirvan para reflejar las prioridades indgenas, pero no si se vuelven requisitos para la negociacin con el Estado. b) En el caso del Per y Guatemala los pueblos realizan las llamadas autoconsultas a falta de consulta estatal. Estas auto-consultas no sustituyen al Estado en su deber de consultar. Sin embargo, eso no significa que tales expresiones de voluntad de los pueblos no sean vlidas o incluso que sean ilegales. Por el contrario, deben ser tenidas en cuenta por el Estado como parte del ejercicio del derecho de los pueblos a definir sus prioridades y visin de desarrollo propio. c) La sentencia del Tribunal Constitucional del Per en el caso Cordillera Escalera reconoce el derecho de los pueblos indgenas a su identidad, a organizarse de manera autnoma y a determinar libremente su modelo de desarrollo. Para
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el Tribunal, forman parte del derecho a la identidad indgena: d) 31. () a. El derecho a decidir sobre su propio desarrollo. b. El respeto a sus formas de organizacin. 32. () Entonces, la libre autodeterminacin es la capacidad de los pueblos indgenas de organizarse de manera autnoma, sin intervenciones de ndole poltica o econmica por parte de terceros, y la facultad de aplicar su derecho consuetudinario a fin de resolver los conflictos sociales surgidos al interior de la comunidad, siempre que en el ejercicio de tal funcin no se vulneren derechos fundamentales de terceros, de los cuales el Estado es garante, por ser guardin del inters general y, en particular, de los derechos fundamentales. ()2.
Convenio 169 de la OIT Art. 7.1. () Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. La Declaracin refuerza el derecho de participacin ya consagrado en el Convenio 169 de la OIT, incluyendo su naturaleza potestativa (si lo desean los pueblos). He aqu las principales provisiones respecto: Art. 5. Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas, econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado. Art. 23. Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. de la Declaracin al
2. Derecho de participacin en la elaboracin, aplicacin y evaluacin de polticas y programas El derecho de participacin consiste en la intervencin de los pueblos en todas las fases del ciclo de elaboracin, aplicacin y evaluacin de polticas y programas de desarrollo nacional o regional que les puedan afectar. No slo en la fase inicial, como en el derecho de consulta previa, sino en todo el ciclo.
2 Sentencia del Tribunal Constitucional del Per. Caso Cordillera Escalera. Expediente: N 03343-2007-PA/TC. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Puede encontrarla en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03343-2007-AA.html. (Subrayado mo).
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El objetivo sustantivo del derecho de participacin es que a travs de la intervencin de los pueblos se asegure que en las polticas, programas o proyectos a adoptarse por el Estado estn plasmadas las prioridades de desarrollo de tales pueblos, que los proyectos prioricen el mejoramiento de la vida de dichos pueblos, y que no se afecte su integridad. Convenio 169 de la OIT Art. 7.2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber ser prioritario en los planes de desarrollo econmico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento. En lo procesal, la participacin o intervencin de los pueblos se puede implementar mediante cupos permanentes en entidades electivas como el Congreso, o administrativas, mediante representantes permanentes, o de modo puntual cuando el Estado va a adoptar ciertas polticas. Convenio 169 de la OIT Art. 6 b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en
instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan; Declaracin ONU Art. 18. Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones. Aplicacin a) Por ejemplo, en Colombia y Venezuela, hay un cupo indgena en el Congreso para garantizar un mnimo de presencia de indgenas proporcional a la poblacin. Esto permite que las decisiones que se adopten en el Congreso (ya sea en la Asamblea Nacional como en las estaduales en el caso de Venezuela), cuenten con participacin indgena por lo menos al nivel de otros sectores de la poblacin3. b) En algunos pases, los organismos encargados de las polticas sobre indgenas cuentan con representacin
3 La Ley Orgnica de procesos electorales de Venezuela, No 579, firmada el 31/7/2009. Esta Ley garantiza la participacin de comunidades indgenas para postular a distintos cargos y establece circunscripciones electorales indgenas. Hay tres cupos para la representacin indgena ante la Asamblea Nacional (art. 180). Para ser candidata o candidato indgena, la persona debe hablar su propio idioma y haber ejercido autoridad en su comunidad, o tener trayectoria conocida, o haber realizado acciones en beneficio de los pueblos indgenas o pertenecer a una organizacin indgena legalmente reconocida con tres aos de funcionamiento (art. 181).
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indgena (aunque en su mayora estos organismos son institucionalmente precarios y cambiantes). c) En Guatemala, la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI) est a cargo de mujeres indgenas. (Sin embargo, el problema es su falta de autonoma institucional, recursos y capacidad para dictar polticas pblicas). d) Prcticamente no se ha desarrollado el derecho de participacin en todo el ciclo de polticas relativas a actividades extractivas, generando mucho descontento entre los pueblos indgenas, los cuales slo son consultados puntualmente para medidas concretas, pero no han sido parte del diseo y adopcin de las polticas que enmarcan dichas medidas. El derecho de participacin, siendo imprescindible al momento de adoptarse polticas, programas y proyectos, no exime, sin embargo, de que el Estado convoque la consulta previa respecto de medidas concretas a adoptar en el marco de dichas polticas. Por ejemplo, si se ha adoptado la poltica petrolera, minera o de transportes y comunicaciones, y en ese marco se han definido prioridades o proyectos especficos, ello no exime al Estado de su obligacin de consultar por la licitacin de un lote, o una actividad de exploracin o explotacin especfica, o el trazado de una carretera, a darse en
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el marco de la poltica correspondiente. Pasada la consulta, seguir funcionando el derecho de participacin, pues este comprende adems la aplicacin y evaluacin de las polticas, programas y proyectos de desarrollo. El derecho de participacin tampoco exime al Estado de asegurar el derecho de consentimiento previo, libre e informado en los casos que correspondan, como se anota lneas abajo.
3. Derecho de los pueblos indgenas de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar Por este derecho de consulta previa el Estado est obligado a implementar procesos de dilogo de buena fe con los pueblos indgenas antes de adoptar medidas administrativas o legislativas concretas que puedan afectarles. Convenio 169 de la OIT Art. 6 1. () los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; Art. 6.2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Declaracin ONU
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Art. 19. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Art. 32.2. Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro tipo. El objetivo es obtener el consentimiento del pueblo indgena respecto de la medida propuesta o, llegar a un acuerdo. Los procedimientos que implemente el Estado deben estar orientados a instaurar un proceso de dilogo que permita lograr dicho consentimiento o acuerdo. De ah que la consulta no pueda consistir slo en una audiencia informativa, o un acto de votacin. Supone informacin previa, pero no se agota en ella. En la consulta previa, el Estado el Estado debe garantizar, en lo procesal, el dilogo y la negociacin de buena fe. Cuando el Estado busca el acuerdo o consentimiento del pueblo indgena es que asume de buena fe que la medida propuesta no es slo un asunto de inters general sino
que beneficiar al pueblo en cuestin. Pues en lo sustantivo, la consulta busca asegurar que el pueblo indgena en cuestin pueda ejercer su derecho a determinar libremente sus prioridades de desarrollo. Ahora, si instalado un proceso de dilogo, el pueblo en cuestin, en principio, no acepta la medida propuesta, cabra entrar en un proceso de negociacin orientado a llegar a un acuerdo, donde ambas partes puedan revisar sus planteamientos iniciales. Si se llega a un acuerdo, el Estado queda vinculado. Si no se llega a un acuerdo, en principio, el Estado tiene la atribucin de tomar una decisin (salvo en los casos en los que se requiere el consentimiento, cuando el asunto est vinculado a derechos fundamentales de los pueblos). Sin embargo, an cuando el Estado puede tomar la decisin, no se trata de un acto arbitrario, sino que, como todo acto estatal, el Estado est obligado a motivarlo. En cuanto a lo procesal, el Estado debe explicar: a) Cmo aplic el derecho de consulta? b) Cmo ha tenido en cuenta los planteamientos indgenas? En cuanto a lo sustantivo, aunque no se llegue a un acuerdo, el Estado debe: a) Asegurar, igualmente, el mximo respeto posible a las prioridades de desarrollo de los pueblos. b) Priorizar, en caso de proyectos de desarrollo, la mejora de sus condiciones de vida. c) Asegurar las indemnizaciones
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que correspondan por posibles daos y perjuicios. d) Garantizar los correspondientes, las actividades ganancias. beneficios en caso reporten
Igualmente, debern convocarse consultas para acciones concretas, como la determinacin de posibles ganancias, o de posibles daos y perjuicios, y por tanto indemnizaciones. La realizacin de una consulta para un acto puntual no exime al Estado de las consultas por otras medidas. Por ejemplo, si se hace una consulta respecto de estudios de impacto ambiental solamente, ello no autoriza a la realizacin de la actividad de explotacin en s. O si se realiza una consulta respecto de una concesin minera bajo ciertos parmetros, ello no autoriza la extensin de canchas de relave, por ejemplo. Y la consulta respecto de indemnizaciones por posibles daos y perjuicios que vayan a afectar a pueblos indgenas no exime la relativa a las ganancias o beneficios, que est vinculada a las ganancias proyectadas de la actividad. En caso de traslados poblacionales y otras medidas concretas que puedan comprometer derechos fundamentales, no basta la consulta, sino que se requiere el consentimiento efectivo, como se indica lneas abajo.
e) Garantizar que dicha medida no va a afectar la integridad biolgica o cultural de dicho pueblo,adoptando,en todocaso, las medidas correspondientes de minimizacin de posibles riesgos. La consulta la debe hacer siempre el Estado, pues es el Estado -y no las empresas- el que adopta medidas administrativas (como concesiones) o legislativas (como leyes, reglamentos y otras normas). La consulta debe hacerse a travs de las organizaciones representativas de los pueblos indgenas, de buena fe, brindando informacin previa y suficiente, y mediante procedimientos adecuados (por ejemplo, en los idiomas que comprendan los pueblos indgenas, en fechas, tiempos y lugares adecuados para que puedan participar, etc.). La consulta tiene la caracterstica de ser previa a la medida que va a adoptar el Estado. Si se trata de actos complejos o procesos largos como actividades extractivas donde el Estado adopta varias medidas a lo largo del ciclo de un proyecto, deber garantizarse que los pueblos participen en todas las fases del proyecto en cuestin. Adems, deber implementarse consultas puntuales antes de la adopcin de medidas concretas: por ejemplo, antes de una lotizacin, concesin, ampliacin, exploracin, explotacin, estudios de impacto ambiental, etc.
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4. Derecho al consentimiento previo, libre e informado El derecho al consentimiento previo, libre e informado es un derecho reforzado de carcter especfico que constituye un requisito adicional al ejercicio de otros derechos (como la participacin o la consulta previa) para que el Estado pueda tomar una decisin, cuando la materia en cuestin puede afectar derechos fundamentales de los pueblos indgenas y poner en riesgo su integridad.
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procedimiento,
Aqu cabe distinguir el consentimiento como la finalidad de un proceso de consulta, del consentimiento como requisito para que el Estado tome una decisin. El consentimiento como finalidad del proceso de consulta significa que el Estado debe organizar los procedimientos de tal modo que estn orientados al logro del consentimiento o acuerdo. Sin embargo, si incluso instaurados dichos procedimientos de buena fe, no se logra dicho consentimiento o acuerdo, la consulta sigue siendo vlida y el Estado est facultado a tomar una decisin4. En cambio,hay otras situaciones en las que el consentimiento no es slo el horizonte
finalidad
de
un
sino que dicho consentimiento es un requisito para que el Estado tome una decisin. Este es el caso de situaciones previstas normativamente (vase abajo) y otras en las que se puede poner en riesgo derechos fundamentales de los pueblos, como la integridad o el modo de subsistencia, como lo ha establecido la jurisprudencia del sistema interamericano. Situaciones en las que el derecho internacional exige el consentimiento previo libre e informado para el Estado pueda adoptar una decisin (no bastara la consulta o participacin).
Cuadro de las situaciones en las que se exige el consentimiento previo libre e informado
Situaciones en las que se exige consentimiento 1. Traslados poblacionales Fuentes Convenio 169, Art. 16. Slo cabe traslado: a) con el consentimiento libre, previo e informado, o b) al trmino de procedimientos legales adecuados donde los pueblos estn efectivamente representados. Declaracin ONU Art. 10. Slo cabe traslados voluntarios: a) Con consentimiento previo, libre e informado, y b) Acuerdo previo de indemnizacin justa y equitativa. 2. Medidas especiales de salvaguarda 3. Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos 4. Desarrollo de actividades militares Convenio 169, Art. 4. El Estado no puede adoptar medidas especiales [de salvaguarda] contrarias a los deseos libremente expresados por los pueblos. Declaracin ONU, Art. 29. no se almacenarn ni eliminarn materiales peligrosos en territorios indgenas sin su consentimiento libre, previo e informado. Declaracin ONU, Art. 30. No se desarrollarn actividades militares en territorios indgenas, a menos que: a) lo justifique una amenaza importante b) se hayan acordado libremente con los pueblos indgenas c) stos lo hayan solicitado. Sentencia de la CIDH Caso Saramaka vs. Surinam (2007) En caso de planes de desarrollo o de inversin a gran escala que tendran un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligacin, no slo de consultar a los Saramakas, sino tambin debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de stos, segn sus costumbres y tradiciones.
5. Megaproyectos que puedan afectar el modo de vida o subsistencia
4 [S]er apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Es decir que la expresin procedimientos apropiados debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta que es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. No es necesario, por supuesto, que un acuerdo se logre o que se obtenga el consentimiento. (Consejo de Administracin de la OIT, 289 reunin, marzo de 2004, Reclamacin presentada en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT, Mxico, GB.289/17/3, pr. 89).
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Tanto el Convenio 169 como la Declaracin establecen situaciones en las que el Estado est obligado a obtener el consentimiento previo libre e informado antes de tomar una decisin. Aqu el consentimiento no es slo la finalidad del procedimiento consultivo, sino un requisito para la decisin estatal. En el caso del Convenio 169 de la OIT, el Estado est obligado a obtener el consentimiento del pueblo indgena antes de tomar ciertas decisiones en, por lo menos, los casos de traslados poblacionales, medidas especiales de salvaguarda y cuando una medida pueda afectar la integridad de los pueblos:
legalmente establecidos que garanticen la representacin efectiva de dichos pueblos. Cabe subrayar que la ley que prev estos procedimientos adecuados debe haber sido previamente consultada a su vez. Convenio 169 de la OIT Art. 16.1. A reserva de lo dispuesto en los prrafos siguientes de este artculo, los pueblos interesados no debern ser trasladados de las tierras que ocupan. Art. 16.2. Cuando excepcionalmente el traslado y la reubicacin de esos pueblos se consideren necesarios, slo debern efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicacin slo deber tener lugar al trmino de procedimientos adecuados establecidos por la legislacin nacional, incluidas encuestas pblicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados. b) Medidas de salvaguarda. El Convenio 169 establece que, cuando el Estado tenga que adoptar medidas especiales de salvaguarda de los pueblos indgenas, la adopcin de las mismas slo puede darse bajo el consentimiento expreso de dichos pueblos. El Estado no puede tomar medidas que vayan en contra de los deseos que dichos pueblos en su libre determinacin expresen. Cabe recordar que, histricamente, los estados han adoptado medidas para, supuestamente, favorecer el
a) Traslados poblacionales. Para el Convenio 169 de la OIT, en principio, estn proscritos los traslados poblacionales. Excepcionalmente, un traslado poblacional puede ser decidido por el Estado slo en dos posibles circunstancias. O el Estado cuenta con el consentimiento previo, libre e informado del pueblo en cuestin, o tal traslado slo sera posible al trmino de un procedimiento legal adecuado donde dicho pueblo haya estado efectivamente representado. Sin cumplir cualquiera de esos dos requisitos, el Estado no puede tomar una decisin de traslado. Este sera el caso, por ejemplo, de traslados poblacionales para hacer represas. En tales casos no bastara una consulta previa, sino que el Estado no puede tomar la decisin de traslado sin el consentimiento previo libre e informado de dicho pueblo, o al trmino de procedimientos adecuados
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progreso cultural de los pueblos y se han traducido en hechos de asimilacin forzosa e incluso genocidio. As por ejemplo, est el caso de de nios y nias indgenas trasladados de sus comunidades a escuelas lejos de sus pueblos o familias no-indgenas, para integrarlos a la civilizacin. De ah que el Convenio 169 ahora exija a los estados que, para tomar una medida especial de salvaguarda, deba contar con el consentimiento libremente expresado de dicho pueblo. O, contrario sensu, que dicha medida no deba ser contraria a los deseos expresados libremente por los pueblos. Convenio 169 de la OIT Art. 4.1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Art. 4.2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. La Declaracin de Naciones Unidas (2007) tambin establece ciertos casos en los que se requiere el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos para que el Estado pueda tomar ciertas decisiones dado que ellas son de alto riesgo para la integridad de los pueblos, como realizar desplazamientos poblacionales, actividades militares en territorios indgenas, almacenar residuos txicos, etc. a) Traslados poblacionales. Para la Declaracin, slo cabe el traslado o desplazamiento poblacional voluntario.
Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas (2007) Art. 10. Los pueblos indgenas no sern desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se proceder a ningn traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnizacin justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opcin del regreso. b) Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos en territorios indgenas Art. 29.2. Los Estados adoptarn medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indgenas sin su consentimiento libre, previo e informado. c) Realizacin de actividades militares en territorios indgenas Art. 30.1. No se desarrollarn actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos indgenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el inters pblico pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indgenas interesados, o que stos lo hayan solicitado.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su sentencia en el caso Saramaka vs. Surinam (2007) ha establecido que en el caso de megaproyectos que puedan afectar el modo de vida de los pueblos (como
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pasa en los supuestos de traslados por la construccin de presas o ciertas actividades extractivas) no basta la consulta, sino que se requiere el consentimiento previo, libre e informado. 135. [L]a Corte considera que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversin a gran escala que tendran un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligacin, no slo de consultar a los Saramakas, sino tambin debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de stos, segn sus costumbres y tradiciones5. En Colombia, la Corte Constitucional ya aplic el estndar de la sentencia de Saramaka. Esto lo hizo en la accin de Tutela 769/09 del 29 de octubre de 2009, donde la Corte se refiri a la afectacin de ms de once comunidades indgenas y dos comunidades afrodescentienes, as como un nmero indeterminado de comunidades campesinas. El Tribunal ampar la accin de tutela porque el procedimiento no inform ni consult a todas las comunidades directamente afectadas por el proyecto Mand Norte de exploracin y explotacin de una mina de cobre, oro, entre otros minerales, en los departamentos de Antioquia y Choc. Dicho proyecto cubra parte de los territorios del Resguardo Indgena
Embera de Urad Jiguamiand. La tutela se interpuso contra los Ministerios del Interior y de Justicia; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; de Defensa; de Proteccin Social; y de Minas y Energa, por la vulneracin de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la consulta previa, a la existencia, a la integridad cultural y social, a la identidad cultural, a la autonoma de las comunidades culturales, entre otros. Esta tutela se basa en la sentencia de la CIDH en el caso Saramaka versus Suriman6.
CUL ES EL OBJETO DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN, CONSULTA Y CONSENTIMIENTO? Los derechos de participacin, consulta previa y consentimiento previo, libre e informado tienen como objeto el asegurar que los pueblos indgenas hagan parte en los procesos en los que los estados toman decisiones que los pueden afectar. Los derechos de participacin estn estrechamente conectados a la idea de los pueblos indgenas como pueblos con igual dignidad y capacidad a otros pueblos. El respeto a la dignidad de los pueblos como colectivos supone que el Estado no debe tomar decisiones sin tenerles en cuenta. El respeto a su capacidad, supone que el Estado valora y asegura que tales pueblos mantengan o recuperen el control de su vida y destino.
5 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172. Puede verse en: http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm 6 ()[E]sta corporacin aclara que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversin a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indgenas, es deber del Estado no slo consultar a dichas comunidades, sino tambin obtener su consentimiento libre, informado y previo, segn sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploracin y explotacin en su hbitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y econmicos profundos, como la prdida de sus tierras tradicionales, el desalojo, la migracin, el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia fsica y cultural, la destruccin y contaminacin del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectacin que les acarrea. (Resaltado mo). Corte Constitucional de Colombia. Caso Mand Norte. Sentencia T-769/09 del 29 de octubre de 2009. Vase en: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/T-769-09.htm
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Para verificar el cumplimiento del objeto de estos derechos, entonces, hay que tener en cuenta su componente procesal o formal. Esto importa verificar objetivamente la participacin indgena en los procesos de toma de decisiones que les afectan. Pero como tambin estos derechos tienen un contenido sustantivo que no se agota en asegurar la formalidad de la participacin indgena en tales procesos, es necesario verificar que dichos contenidos sustantivos se han cumplido. Los contenidos sustantivos de estos derechos tienen como objeto garantizar: a) Que los pueblos mantengan un control, el mximo posible, sobre sus formas de vida y desarrollo, realizndose sus prioridades de desarrollo (Convenio 169, art. 7). b) Que las polticas de desarrollo emprendidas por los estados tengan como prioridad el mejoramiento de las condiciones histricamente melladas de dichos pueblos. c) Que, en ningn caso, se afecte la integridad fsica o cultural de tales pueblos. Es decir, el Estado, bajo ninguna circunstancia tiene autorizacin para tomar medidas que puedan llevar al genocidio o la destruccin cultural.
Las instituciones pblicas, las organizaciones indgenas y los tribunales no slo deben preguntarse si se ha verificado la realizacin de los procesos de participacin, consulta y consentimiento de acuerdo a los requisitos de buena fe, representatividad, antelacin, etc., sino que tambin debe hacerse una verificacin sustantiva o material. El test de cumplimiento o verificacin sustantiva o material de estos derechos supone preguntarse a) Si las polticas, medidas o proyectos especficos garantizan el mximo control posible de las instituciones, formas de vida y desarrollo de los pueblos en cuestin; b) Si las polticas o programas de desarrollo tienen como prioridad el mejoramiento de las condiciones de salud, trabajo, vida de los pueblos, y c) Si, en todo caso, las medidas a adoptarse no afectan la integridad fsica o cultural de tales pueblos, o tal afectacin es la mnima posible y es legtima, es decir, est justificada razonablemente. Bajo ningn caso cabe un supuesto inters superior que justifique el genocidio o la destruccin cultural.
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Anaya, S. J. (2004). International human rights and indigenous peoples: The move toward the multicultural state, Arizona Journal of International & Comparative Law, vol. 21, nm. 1, pp. 13-62. Clavero, B. (1986), Derecho indgena y cultura constitucional en Amrica, Siglo XXI Editores, Mxico. Snchez Botero, E. (2009), Sobre los derechos de participacin, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementacin, en Consulta Previa. Experiencias y aprendizajes. ANH, Instituto Colombiano de Antropologa e Historia y Ministerio de Minas y Energa, Bogot, pp. 101-140. Yrigoyen Fajardo, R. (2006), Hitos del reconocimiento del pluralismo jurdico y el derecho indgena en las polticas indigenistas y el constitucionalismo andino, en Berraondo, M. (coord.), Pueblos indgenas y derechos humanos, Universidad de Deusto, Bilbao, pp. 537-567. Yrigoyen Fajardo, R. (2009), De la tutela indgena a la libre determinacin del desarrollo, la participacin, la consulta y el consentimiento, Revista El Otro Derecho, nm. 40, ILSA, Bogot, pp. 11-53. Yrigoyen Fajardo, R., ed. (2010), Pueblos indgenas, constituciones y reformas polticas en Amrica Latina. Lima, IIDS, ILSA, INESC.
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PARTICIPACIN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL SECTOR MINEROi
*Xennia Forno Socia de Rubio Legua Normand Especialista en Derecho Minero y Ambiental
El pasado 12 de mayo fue publicado el Decreto Supremo No. 023-2011-EM, mediante el cual se dispuso la aprobacin del Reglamento del Procedimiento para la aplicacin del Derecho de Consulta a los Pueblos indgenas para las Actividades Minero Energticas, el mismo que tiene por objeto regular el procedimiento de la Consulta de conformidad con los principios y reglas contenidos en el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Al respecto, no hay duda que en los ltimos aos se viene experimentando una serie de conflictos socioambientales donde muchas veces la plataforma reivindicativa es el respeto al derecho a la consulta previa, lo cual ha originado que el alcance y contenido del mismo sea tergiversado. En ese sentido, vale la pena recalcar la necesidad de contar con el apoyo de las poblaciones aledaas a los proyectos mineros, que constituye un objetivo primordial de los procesos de relacionamiento comunitario. Sin embargo, en algunos casos, trminos como: participacin ciudadana; consentimiento previo, libre e informado (CPLI), y; consulta previa, generan confusin a efectos de su aplicacin.
En cuanto a la participacin ciudadana, el numeral 17 del artculo 2 de la Constitucin establece que todo ciudadano tiene el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Siendo as, la normativa ambiental desarrolla el precepto constitucional estableciendo que toda persona tiene el derecho a participar responsablemente en la definicin y aplicacin de las polticas relativas al ambiente y sus componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno, y en el proceso de toma de decisiones pblicas sobre materias ambientales. De ah que surja la obligacin de implementar mecanismos de participacin ciudadana en los procesos de evaluacin ambiental requeridos para el desarrollo de actividades econmicas. En lo referido al CPLI, ste corresponde a una concepcin por la cual la participacin ciudadana es entendida en trminos de consenso social; es decir, el hecho de que la poblacin del rea de influencia est de acuerdo con la operacin minera antes de su inicio y mantenga esa postura durante la vida de la mina.
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*Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per, Socia de Rubio Legua Normand. Especialista en Derecho Minero y Ambiental.
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Por ende, el referido consentimiento debera ser alcanzado en una etapa previa al desarrollo del proyecto minero, sin ningn tipo de coercin y habindose obtenido la informacin idnea respecto a los eventuales impactos de la actividad. De ah que el CPLI consista en un escenario deseado para operar en armona con las poblaciones de las reas de influencia; sin embargo, en caso dichas poblaciones sean indgenas, el CPLI es una finalidad a alcanzar por medio de procesos de consulta de obligatorio cumplimiento. De ese modo, el artculo 6 del Convenio 169 de la OIT precisa que los gobiernos debern consultar a los pueblos indgenas, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado indicando que ninguno de los reglamentos sobre participacin ciudadana emitidos por el Ministerio de Energa y Minas ha logrado desarrollar el derecho a la consulta previa en los trminos consignados por el Convenio 169 de la OIT, en virtud de que dichos dispositivos se limitan a habilitar talleres informativos con las poblaciones afectadas, convirtindose stas en meros receptores de una informacin otorgada por el Estado1. Por ello, el reglamento recientemente aprobado constituye una norma que crea un procedimiento independiente al
de participacin ciudadana, y aplicable en tanto una medida administrativa o normativa del sector energa y minas pueda afectar directamente los intereses de poblaciones indgenas. Sin embargo, en el caso del otorgamiento de derechos mineros, especficamente la concesin minera, parece existir un problema en cuanto a la oportunidad de la consulta, toda vez que la referida norma crea la obligacin dentro del procedimiento ordinario, de presentar la Informacin bsica del Proyecto hasta un ao contado desde la fecha en que solicit el petitorio. Lo indicado parece caer en un absurdo, en virtud de que al momento de solicitar un petitorio resulta inconcebible que se tenga la informacin suficiente para describir como se llevar a cabo un proyecto minero. A ello hay que sumar el hecho de que, conforme a la normativa vigente, la concesin minera no representa un ttulo habilitante para el desarrollo de actividades mineras, quedando ello sujeto al otorgamiento de permisos conexos, donde la certificacin ambiental juega un rol determinante. Como lo seala el artculo 6 del Convenio OIT 169, las medidas administrativas debern ser consultadas en tanto sean susceptibles de afectar a pueblos indgenas. Siendo as, la concesin minera no representa un acto que pueda incidir en algn derecho en la medida que por s mismo no habilita el desarrollo de actividades mineras.
1 STC 05427-2009-PC/TC, fundamentos 62 y 63.
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Asimismo, consideramos que para efectos de que la consulta constituya una herramienta vlida para la proteccin de los derechos de pueblos indgenas, sta deber efectuarse de acuerdo a las condiciones particulares de cada caso, lo cual conforme al reglamento aprobado no va a ser posible, dado que en la oportunidad prevista para efectuarla, el Estado no cuenta con la informacin necesaria que deber brindar para que dichos pueblos ejerzan su derecho. En tanto no se cuente con la informacin necesaria del proyecto o con las caractersticas especficas de cmo se van a llevar a cabo las actividades, el procedimiento de consulta terminar siendo un mero trmite en abstracto que podra quedar sujeto a la discrecionalidad de la autoridad e incluso arbitrariedades. Por ello, resultara mas beneficioso que el referido procedimiento forme parte de la evaluacin del impacto ambiental, etapa en la cual se cuenta con la informacin al detalle de cmo se implementara el proyecto minero. Al respecto, debemos sealar que ello no implica que fuera de la evaluacin ambiental no existan procedimientos de participacin ciudadana. Tomando como fundamento el hecho de que el otorgamiento de un derecho minero genera desconfianza en las poblaciones involucradas, el artculo 12 del
Reglamento de Participacin Ciudadana establece que el Ministerio de Energa y Minas deber promover o ejecutar actividades a travs de las cuales se informe, a las poblaciones de las reas con concesiones mineras de titulares de la mediana o gran minera, acerca del alcance del derecho de concesin otorgado por el Estado. Sin perjuicio de lo sealado hasta el momento, debemos dejar en claro que un problema que surge es el reconocimiento de pueblos indgenas como tales. Ante ello, el propio Convenio 169 de la OIT considera criterios objetivos y subjetivos para considerar a una poblacin como indgena, lo cual es un parmetro distinto a la categorizacin en comunidades campesinas y nativas establecido en nuestra normativa nacional. As, podra resultar que determinadas comunidades no sean pueblos indgenas. Finalmente, debemos dejar en claro que el propsito del sector minero no es desconocer que el Estado asuma las obligaciones internaciones contradas con la suscripcin del Convenio 169 de la OIT, sino contar con un marco regulatorio que otorgue las garantas necesarias para el desarrollo de una actividad econmica que, como la minera, es una de las principales en nuestro pas.
i Al terminar la edicin de esta revista, se acababa de publicar la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originario, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) - Ley N 27985
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LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en su aprobacin y desafos para su implementacin
Entrevista a Jose Luis Capella
La recientemente aprobada Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley 29763, es una norma importante no slo por el tema que regula, sino sobre todo porque es una de las primeras, sino la primera acaso, experiencias de normas sometidas a un proceso de consulta previa a su aprobacin, y para ello no necesit de una norma de consulta previa. Es de este aspecto, y sobre todo de los desafos que nos plantea esta nueva norma, que el Dr. Jose Luis Capella, especialista de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, conversa con Diana Alvarez en esta entrevista, que estamos seguros ser importante leer con detenimiento.
un cambio en la relacin del hombre y el bosque, que es lo que se est buscando con este nueva Ley Forestal. Sin embargo si encontramos un avance y logro en el proceso de aprobacin de la Ley Forestal, el cual fue un proceso bastante complejo, largo y al mismo tiempo interesante. Este proceso incluy la participacin de varios actores. La direccin forestal public unos cuadros del proceso de aprobacin de la Ley Forestal, proceso que dur dos aos. Ello es un logro importante, pues esta norma se aleja mucho de lo que pas con la norma Decreto Legislativo 1090, la cual solo apareci un da en el peruano generando que todo el mundo saltara y rechazara esa norma por haber sido totalmente inconsulta, no participativa. En este caso la Ley Forestal es muy diferente, ha partido de la Mesa 2 de trabajo, post conflicto de Bagua, ha caminado toda una cantidad de trecho para hacer participar al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, eso es un avance y un logro, de hecho perfectible. Se ha comentado mucho el hecho de si se ha hecho la consulta bien o no, lo que es un tema muy fuerte, pero nosotros consideramos que ha habido un proceso de consulta, con iniciativa por parte del
1. CULES SON LOS PRINCIPALES ASPECTOS A DESTACAR DE LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? CULES LOS PRINCIPALES LOGROS Y CULES LOS PRINCIPALES CAMBIOS RESPECTO DE LA ANTERIOR? Lo que hay que entender con la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley 29763 - es que en este momento no podemos hablar de logros, principalmente, porque an no se ha implementado la Ley y no estamos en la condicin para poder decir que hay
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Estado de poder acercar las poblaciones indgenas a la consulta de esta norma, lo que puede ser perfectible seguramente, pero tanto el Ministerio de Cultura como la Defensora del Pueblo han afirmado que este fue un proceso de Consulta, obviamente sin una ley de consulta aprobada. Pero en general, ms all del tema de pueblos indgenas el proceso de aprobacin de esta Ley es bastante interesante, es un logro el hecho de haber pasado del Decreto Legislativo 1090 tan poco participativo e inconsulto a un proceso en donde se ha podido recoger la participacin de un conjunto de actores. Lo que es ms importante de esta ley es que abre el campo de accin, de un bosque pensado solamente en recursos maderables y extraccin a una cantidad nueva de beneficios que presta el bosque y con ello a un conjunto de oportunidades a muchos usuarios, es decir, abre la cancha a que muchos mas actores se relacionen con el bosque de una manera que se beneficien y que mantengan el bosque en pie. Lamentablemente esta Ley, al haber un temor del contenido especfico de cada tema, a tenido que ser una ley y parte de un reglamento al mismo tiempo, es decir, es una ley extensa en virtud a que se ha discutido cada uno de los temas a un detalle que de repente en otros sectores o con otros recursos naturales ya se ven en el reglamente, pero se debe justamente a la participacin que ha habido y que en muchos casos no se quiere dejar a un reglamento cosas que son puntuales e importantes.
2. CONSIDERA QUE ESTA LEY PROMOVER DE MANERA EFICAZ EL APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE NUESTRO PATRIMONIO FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? POR QU PIENSA AS? Esta nueva Ley es una oportunidad para que nuestros recursos forestales y de fauna silvestre sean aprovechados sosteniblemente siempre que haya una implementacin seria de esta Ley, es decir, que se desarrollen cada uno de los instrumentos que se estn incorporando en la norma. Por ello, s va promover un aprovechamiento sostenible de los bosques, y ah un dato importante la Ley 27308, que es la norma que ser reemplazada una vez que se reglamente la nueva Ley y entre en vigencia, es una Ley buena que tiene una serie de cosas buenas e importantes, sin embargo el Estado en once aos de vigencia la habr implementado, desde mi punto de vista no ms de un 30 por ciento, es decir, se tiene una norma buena o perfectible que no la hechas a andar o no la desarrollas. En la realidad como todo instrumento, tiene una potencialidad de ser un agente de cambio o transformacin de lo que est pasando con el bosque, pero si no se usa o no se implementa va ser muy difcil y hay temas interesantes para que s se pueda usar. Hoy en da no estamos en la misma situacin del 2000 2001 en la que no haba financiamiento, por ejemplo, ayer estuve en un taller en donde estaban representantes de varias organizaciones y ya se est aprobando
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130 millones de soles para un proyecto vinculado al sector forestal, el tema de cambio climtico y bosques abre toda una cantidad de oportunidades para financiamiento, hay 50 millones de dlares del fondo del Fondo de Inversin Forestal de Cambio Climtico y Bosques que lo est manejando el BID, por su parte el gobierno de Estado Unidos tambin est fomentando un financiamiento fuerte para la implementacin del TLC en su anexo forestal y as varios ejemplos. Pero se requiere de una poltica pblica fuerte y de ordenar a los actores para que no sea solo una buena ley sino que se implemente en la prctica.
Pueblos Indgenas con las actividades extractivas, con una verdadero proceso de consulta en el ordenamiento del bosque. Me parece que tiene que ver un eje de dialogo y considero que el momento u oportunidad perfecta para poder hacer ese dialogo, es el proceso de reglamentacin de la ley forestal, en el deben participar diversos actores.
4. EN RELACIN CON LAS COMUNIDADES NATIVAS Y CAMPESINAS CULES SON LOS PRINCIPALES ASPECTOS QUE DESTACAN EN LA NUEVA LEY? Hay un principio que est en el ttulo preliminar que tiene que ver con varias cosas relacionadas con los Pueblos Indgenas y creo que el que ms abarca todo: es el principio de interculturalidad. Mucho se habla de consulta pero lo que est por encima es el Dilogo Intercultural que debe existir en la implementacin de cualquier norma en el Per y ms an cuando de trata de bosques, de temas forestales de fauna silvestre y servicios de los bosques. La norma ha tratado de reconocer que existen otras formas de relacionarse con el bosque, las que deben ser respetadas y valoradas en el sentido que esas formas han asegurado el mantenimiento del bosque, es decir, los peruanos tenemos que agradecerles a los pueblos indgenas el haber mantenido la cobertura de los sitios en donde ellos han vivido. Sin embargo, ahora tambin usan intensivamente los bosques, para lo cual tienen permisos forestales, el Estado est en la necesidad de tutelar o de cuidar que los Pueblos Indgenas usen sus
3. QU ASPECTOS DE LA LEY CONSIDERA USTED QUE PODRA GENERAR MAYOR DISCUSIN DE LA LEY? POR QU? QU HACER FRENTE A ESA PROBLEMTICA? Hay un tema importante para analizar, que es la relacin de los Pueblos Indgenas con la Ley Forestal, aqu me parece que ms que buscarle la atencin a la Ley Forestal hay que buscar las causas de esa problemtica, es decir las casusas subyacentes a que tu tengas en este momento algunas organizaciones todava no conformes con el texto de la Ley y yo creo que ah la norma tiene una potencialidad de generar un cambio positivo para los Pueblos Indgenas. Pero hay otros problemas anteriores a esta norma que no se vinculan con el texto de la misma y que el Estado tiene que afrontar de manera coherente, estos temas tienen que ver con la titulacin de las tierras que no se han titulado, con cmo se relacionan los
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recursos con sus fines de autoconsumo o fines ancestrales como tambin de relacionndose con la industria forestal de una manera equilibrada. Sabemos por nuestros viajes justamente sobre este procedimiento de consulta - que varios temas eran crticos para los indgenas, entre ellos, el que existe un relacionamiento con madereros que dejan en perjuicio a los Pueblos Indgenas, malas prcticas en el uso del bosque que han llevado a que las industrias forestales sean un problemas para los pueblos indgenas. Es entonces que este principio de interculturalidad est tratando de ver de una manera integral, que el estado peruano se relacione con los pueblos indgenas respetando y valorando su forma de usar el bosque , su forma de ordenar sus actividad, la forma como se relacionan con la fauna, etctera. Otro tema es que en ciertas actividades y en ciertos procesos es necesario consultar de acuerdo al Convenio 169 de la OIT, pero hay que tener una cuestin bien presente, la consulta es importante para un conjunto de actividades que incluyen el uso del bosque, pero para el caso del aprovechamiento maderable hay que considerar que lo que exige el Estado peruano es mucho ms que una consulta, el nico actor que puede decidir usar el bosque o la fauna de manera industrial dentro del territorio indgena es el propio indgena ah no hay consulta, no es que alguien me pregunte yo decido y sino decido, es decir, si no quiero usar los recursos dentro del bosque nadie me puede exigir hacerlo. Esto es algo diferente
con el caso de hidrocarburos o minera por el subsuelo, el estado puede otorgar un derecho sobre el subsuelo, pero en el caso forestal el nico titular de derecho sobre el bosque sobre el suelo forestal, sobre los servicios eco sistmicos y la fauna silvestre en las comunidades es la propia comunidad, ese es un tema medular para analizar en la Ley Forestal, porque mucho se habla de si se va consultar o no y en este caso no es tanto un tema de consulta sino un tema de desarrollo, derecho de desarrollo de los pueblos indgenas, ellos tienen el derecho de decidir si quieren usar el bosque o si simplemente quieren seguir relacionndose con l de manera que usan sus frutos y productos y siguen sus prcticas. Ah, un tema importante es el de la forestera comunitaria, o sea el manejo forestal comunitario, que tiene que ver con los niveles de implementacin de prcticas, otro tema importante vinculado con los Pueblos Indgenas es el de la vigilancia comunitaria, es decir cmo los pueblos indgenas pueden contribuir a cuidar su territorio (como lo han venido haciendo) y que el Estado reconozca ese factor de vigilancia comunitaria como algo importante dentro de la cadena de custodia de los recursos forestales y no olvidemos que adems del tema amaznico donde los pueblos indgenas estn organizados para defender sus recursos, en el caso de las comunidades campesinas vinculados con bosques estn las rondas campesinas y tiene una organizacin y una forma de cuidar los recursos que cada vez ms estn estrechando lazos con la necesidad de respetar la ley, entonces ah hay un potencial interesante.
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Definitivamente hay que explicar que hay temas que no se van a solucionar con la ley forestal, la relacin con la industria extractiva ya es otro mundo, otra forma de tratar las cosas, pero en caso de derechos sobre el suelo forestal sobre el bosque creo que es un avance importante la cantidad de artculos que se han colocado que no estaban en la Ley 27308.
5. LA LEY TUVO ALGUNAS CRTICAS SOBRE SU FORMULACIN Y PROMULGACIN EN TANTO SE EXPRESABA QUE NO FUE CONSULTADA CON LAS COMUNIDADES NATIVAS, CUL ES SU OPININ AL RESPECTO? Yo soy testigo de excepcin de este proceso, en varios momentos de ese proceso de consulta nos llamaron para poder comunicar aspectos tcnicos respecto a la ley, nosotros -Sociedad Peruana de Derecho Ambiental- no somos expertos en el tema de consulta pero estbamos acompaados por el Congreso de la Repblica, la Defensora del Pueblo y el Ministerio de Cultura. En realidad lo que ha habido es un proceso fuerte de informacin con ms de ocho talleres en las localidades en donde se pidieron, en esos talleres, por lo menos a los yo asist que fueron no menos de tres o cuatro, participaron alrededor de 200 pobladores indgenas en donde conocieron lo que deca la Ley, discutieron entre ellos y con el Congreso los puntos ms importante de la norma. Luego de los talleres, las bases de las organizaciones nacionales presentes firmaron las actas en donde estaba plasmado lo que pensaban de la Ley y ms que firmar actas, porque a veces se reduce eso a firmar un s o no,
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estos procesos fueron de una duracin de dos a tres das en donde hubo toda una comprensin por parte de las comunidades, obviamente una ley tan compleja como esta es muy difcil comunicarla pero se hizo ese proceso que no se haba hecho nunca, luego en Lima han habido talleres ya de cuatro y cinco das en donde se han recogido todo lo que pensaban las organizaciones y la propia poblacin indgena que ha viajado desde esos sectores a estos talleres. Entonces es una cuestin mucho ms compleja de lo que a veces se trata de simplificar y yo s creo que ha habido una intencin de buena fe de hacer un proceso de Consulta, obviamente los procesos son perfectibles pero hay que tener en cuenta que las dificultades son de ambas partes. Si bien no haba proceso de consulta, el Congreso trat de adaptar uno de acuerdo a la sentencias del Tribunal Constitucional y de acuerdo a lo que dice el Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo trat de formar un proceso ad hoc para el caso concreto de la Ley Forestal. Por otro lado, considero la Ley Forestal afecta a un conjunto mayor de peruanos al margen de los pueblos indgenas, por ello hubo tambin dos tipos de talleres, unos especficos para pueblos indgenas y otros ocho talleres para el pblico en general, en donde participaron bosquecinos, ribereos, colonos, etc. Yo tengo la suerte de tener las distintas versiones de la Ley Forestal desde que esto era solamente un primer borrador y he podido ver que se ha recogido
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no solo lo que est en los talleres participativos sino que el inicio de los captulos correspondientes a Pueblos Indgenas reflejan los resultados de la Mesa de Trabajo 2, post Bagua, es decir los temas ms importantes estn desde ese momento en donde hubo un proceso bastante amplio desde ah uno puede encontrar artculos casi textuales completos colocados dentro del proyecto de Ley. Obviamente hay otros temas, y en eso quiero ser enftico, pues no se solucionan con una Ley Forestal pues son reivindicaciones totalmente legtimas de las organizaciones indgenas y de los indgenas pero que no le competen a la Ley Forestal solucionar, por ejemplo, la titulacin pendiente de las tierras, los derechos sobre el suelo y subsuelo. Entendemos que esto es una oportunidad que estn tomando las organizaciones indgenas para buscar poner sobre la agenda temas que son gravitantes para ellas, sin embargo recalco que si encontramos dentro del texto de la Ley la marca del proceso de consulta pues hay aproximadamente entre diez y doce artculos especficamente de pueblos indgenas, as como el principio de interculturalidad que est casi transversal en toda la norma. Quera mencionar un primer tema importante que tiene que ver con la finalidad de esta norma, que es el proceso de identificacin de los bosques, el ordenamiento de los mismos y la planificacin para su uso sea mucho ms fina, es decir sea mucho ms a detalle para que no solamente se identifique lo que el estado quiere que se haga en los bosques sino lo que est ocurriendo en la realidad y ese es un avance importante, muchas veces se ha
planificado al respecto de los bosques con el deber ser no es cierto, sin embargo si vamos al bosque no hay una zona de proteccin implementado sino que hay colonos adentro de las comunidades nativas que usan el bosque y esa realidad no estaba recogida en un marco normativo de manera explcita. El segundo tema importante es que se est incluyendo dentro del texto de la Ley a ms actores, es decir, ms usuarios del bosque que hasta ahora no estaban identificados o mejor dicho estaban excluidos de la legalidad. Un ejemplo concreto es que se estn entregando cesiones de uso para bosques remanentes y para parcelas agroforestales, quiere decir que todos los colonos y dems personas que usaban las tierras forestales haciendo un sistema agroforestal de caf eran ilegales no existan para el estado. Hoy en da con esta norma tienen una oportunidad para incluirse en el marco normativo, sin embargo no solo tendrn derechos sino tambin obligaciones, ya no pueden deforestar ms, tienen que mantener cobertura de bosques si quieren hacer caf, entre otras. Por eso comenzbamos diciendo que efectivamente es una norma que trae cosas muy interesantes pero va depender mucho de cmo se ponga en el papel eso que est la realidad y viceversa. Y lo ltimo que quera mencionar es el tema de la institucionalidad, se est buscando una institucionalidad pblica ms fuerte, con un SERFOR un Servicio Forestal que va tratar de consolidar una poltica ms comprensiva del tema Forestal y ah hay una discusin sobre si esta Ley Forestal estara dentro del
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Ministerio de Agricultura, algunos dicen que podra esta dentro del Ministerio del Ambiente, otros dicen que no es el momento oportuno, pero hay una intencin de crear un SERFOR ms fuerte con un Sistema Nacional Forestal ms fuerte.
utilizar esos recursos forestales por que se estara metiendo en la forma de cmo se organiza la propia comunidad, la que tiene adems una forma ancestral de organizarse en donde no se puede imponer nada. El Estado va a velar porque se decidan estas cosas de acuerdo a la Asamblea Comunal, que es su mximo rgano de decisin de la Comunidad, y que se priorice el respeto por la cultura en el uso de los recursos. Ahora el Estado ha intervenido en otorgar solidaridad en las obligaciones cuando un maderero quiere trabajar con la comunidad; con la antigua Ley lo que suceda, era que el maderero trabajaba con la comunidad, haca el plan de manejo y si, por ejemplo, destrua los bosques dentro de la comunidad solo se iba les deca disculpas y los que pagaban los platos rotos eran los de los pobladores, en cambio ahora se ha colocado solidaridad en eso, con el permiso forestal el maderero se casa con la comunidad, eso es un incentivo para que no haya estos tratos desiguales y tambin un desincentivo para que la comunidad no le venda muchas veces a los madereros que es lo que tambin sucede. El permiso forestal es exclusivo de la comunidad, lo solicita la comunidad al Estado. Ordenando los permisos tenemos, que para el uso con fines domsticos, autoconsumo y subsistencia la comunidad no tiene que pedir permiso a nadie, hace uso de sus recursos simplemente. Si quiere hacer uso comercial o industrial, solo la comunidad puede pedir al Estado un permiso forestal, ese permiso incluye un plan de manejo que lo ejecuta la comunidad, ahora la comunidad
6. LA LEY PLANTEA UNA DISTINCIN SOBRE LA PARTICIPACIN INDIVIDUAL Y COLECTIVA DE LOS INTERESADOS, EJEMPLO COMUNIDADES CAMPESINAS, CMO DEBEMOS ENTENDER ESTE PUNTO, POR EJEMPLO QUE EN CASO QUE UN COMUNERO A TTULO PERSONAL QUIERA PARTICIPAR? Un individuo puede reclamar participacin como participacin ciudadana, pues se debe recordar que el derecho a la Consulta Previa tiene que ver con organizaciones representativas de los Pueblos Indgenas. La forma como participan las personas individualmente, es a travs de los mecanismos de participacin que aparecen en la Ley, si bien el uso de recursos forestales tiene que ver con decisiones comunales en la mayora de los casos los individuos de las comunidades son los que aprovechan el bosque. Nosotros que visitamos bastante las comunidades nativas, no tenemos la figura clara de cuntos en una comunidad son pescadores, madereros o si se dedican a la recoleccin; en el caso de la Ley se est dejando abierto que la propia comunidad organice la forma en cmo aprovechar los recursos de manera individual o colectiva. Este es un tema complejo, ya que el Estado no puede decirle a una comunidad cmo
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puede decidir que el que va a ejecutar ese proyecto forestal no es el propio comunero sino es un tercero que puede ser un empresario.
7. AHORA CULES SON LOS DERECHOS CON LOS QUE CUENTAN LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN MATERIA FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? POR EJEMPLO EN CUANTO AL DERECHO DE USO DE TIERRAS. Este es un tema de conflicto. Primero se mantiene el tema de cesin de uso, dado que la propiedad sobre los recursos naturales no es una discusin que pase por la Ley Forestal, pues los recursos estn bajo el dominio del Estado por el rgimen constitucional, etctera. En el caso de la cesin en uso y la relacin de los pueblos indgenas con los derechos sobre los bosques, lo que se ha trabajo en la Ley es una aclaracin de qu constituye la cesin en uso. Anteriormente la Ley Forestal no hablaba nada de cesin en uso simplemente se deca que tena que sacar un permiso para aprovechar la madera, entonces se circunscriba el derecho sobre los bosques de las comunidades al aprovechamiento de la madera, en cambio la nueva Ley Forestal, lo que le est dando es un derecho a travs de una cesin en uso pero con caractersticas ya concretas en donde la titularidad sobre los bienes y servicios del bosque est asegurada, es decir, para hacer un proyecto de carbono, de REDD, o de lo que sea, tiene que ser en beneficio de la comunidad, las reglas de un manejo forestal comunitario lo decide la comunidad.
Entonces ms que cambiarle el modelo de propiedad, que era algo que en principio se buscaba, no se poda hacer dado que en una Ley no se puede discutir eso, si lo hacamos hubiera sido rechazado por el Congreso por inconstitucional. Sin embargo, hay un avance importante en la descripcin de en qu consiste esa cesin en uso y ahora todo queda en la implementacin, porque lo importante ser construir esto en los contratos de cesin en uso, es decir, la particularidades y detalles de la implementacin de la norma van a ser que sta sea til y beneficiosa para los pueblos indgenas o que se mantengan en la situacin de precariedad en la que se encuentra la mayora. Ahora bien, debemos tener en cuenta que ninguno de los derechos de aprovechamiento del bosque se puede imponer encima de territorios de comunidades nativas, estn estos titulados, busquen ser titulados o estn en proceso de ampliacin de comunidades nativas, as como de reas en trmite para el establecimiento de reservas territoriales para los pueblos en aislamiento voluntario. Con la cesin en uso (artculo 76 de la norma) se da un reconocimiento a un derecho real, exclusivo, indefinido y no transferible de las comunidades nativas sobre las tierras comunales y no agrcolas con el fin de asegurar sus usos tradicionales sobre la posesin, acceso, uso, disfrute y aprovechamiento de las tierras de produccin forestal y de proteccin de sus recursos forestales, fauna silvestre, servicios de los ecosistemas, es decir todo. Este derecho es casi una propiedad sin tener rtulo de propiedad, lo que pasa es que con la propiedad - algo
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que tambin se discuti - es que no es transferible y la transferibilidad es un requisito inherente de la propiedad, pero esta no transferibilidad no es algo que ha sido impuesto por el Estado, sino que por el contrario los mismos pobladores indgenas queran que sea as, dado que hay un sesgo de decir que viene la industria a hacer minera por ejemplo y an cuando los pobladores saben que se van a quedar sin territorio lo venden.
de estos casos, lo que no hay que hacer es sacar de contexto las sentencias o los precedentes que se han colocado en las sentencias. Lo otro que hay que sealar es que al momento de ponderar estos derechos lo que va primero es la Constitucin, la Ley Forestal y el marco de interpretacin es el que va ser ms amplio, yo espero que esta mencin no sea utilizada como un instrumento para negar derechos o para bloquear temas, sino mas bien espero que se utilizada como un instrumento para llegar al espritu de lo que buscan las sentencias de la Corte Interamericana. Hay que tener presente que en estos momentos la situacin de los Pueblos Indgenas (de los que estn en las partes ms profundas de nuestra amazonia por ejemplo) es una situacin precaria, de muchos problemas y lamentablemente hasta el momento no sean podido activar mecanismos para que el Estado llegue a esos espacios y de oportunidades concretas para que generen su propio desarrollo. Este ltimo tema est marcado en las sentencias, es decir, que los Pueblos Indgenas puedan escoger su modelo de desarrollo, adems hay que tener en cuenta que de nada nos sirve que no entre una minera si la comunidad est siendo arrasada por tala ilegal, minera ilegal destruccin de sus predios por agricultura migratoria, entre otros. El tema de fondo aqu es como aplicamos estos principios del Convenio 169 y de las sentencias de la Corte Interamericana en algo beneficioso para la comunidad ms all de quedarnos con e discurso de que no puede entrar tal industria o inversin privada.
8. LA LEY HACE REFERENCIA (EN SU ARTCULO II NUMERAL 3) QUE RESPETA EL DERECHO A LOS PUEBLOS INDGENAS A LA CONSULTA PREVIA LIBRE E INFORMADA EN EL MARCO, ENTRE OTROS, DE LAS JURISPRUDENCIAS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, SI TENEMOS EN CUENTA QUE EN ALGUNAS JURISPRUDENCIAS, LA CORTE, HA MOSTRADO UNA MAYOR PONDERACIN DE LOS DERECHOS DE LAS COMUNIDADES ANTE PROYECTOS DE INVERSIN DE TODO NDOLE, ENTONCES CMO ENTENDER LA REFERENCIA EN ESTE ARTCULO AL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHO HUMANOS? En realidad, este es uno de los temas que ms fueron exigidos por los Pueblos Indgenas. Lo que se est buscando aqu es bsicamente tratar de acercar la lgica de las sentencias internacionales al marco de implementacin de esta Ley, considero que es interesante y que tiene que ser evaluado caso por caso, pues lo que dice la norma es que se deben respetar los principios en los que estn inspiradas las resoluciones
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9. EN EL MISMO ARTCULO II (NUMERAL 6) SE MENCIONA EL PRINCIPIO DEL ENFOQUE ECOSISTMICO, CMO DEBEMOS ENTENDER ESTE PRINCIPIO? EN UNA APLICACIN PRCTICA CMO SE PLASMARA? El enfoque ecosistmico no es nuevo, ya estaba en el Convenio de Diversidad Biolgica, por ello se supone que todas las polticas vinculadas a diversidad biolgica, fauna, flora, recursos hdricos, entre otros, tendran que estar premunidos por este principio que busca integrar la visin de lo que significa el bosque con los componentes del recurso natural, tierra, agua, recursos vivos, promocin de conservacin de una manera holstica. Es decir, que comprenda no solamente extraccin de la madera sino cmo los actores vinculados en el entorno se relacionen con los recursos que proveen los ecosistemas para que se mantenga tanto para esta generacin como para las generaciones futuras; es decir, planificar la entrega de derechos y fiscalizar al mismo tiempo de tal forma que los ecosistemas sigan brindando bienes y servicios que necesitamos. Ese es el reto de un enfoque ecosistmico, y para llevar eso a la realidad se necesita una planificacin adecuada por cuencas, una planificacin que vea el ordenamiento territorial, y sobre esto hay una serie de aspectos en la Ley que lo contienen. El enfoque ecosistmico est relacionado en usar los recursos sin deteriorar la capacidad de los ecosistemas para seguir proveyendo bienes y servicios, de eso se trata en general.
El cumplimiento de los planes de manejo forestal que se aprueban, es un tema importante pues lo que se est buscando es que no sean simplemente documentos que se firman y luego no ocurran en la realidad, pues el principio es que estos planes deben responder a la realidad y eso est integrado en la nueva Ley. Ahora se ha colocado un sistema de regentes, hay un proceso por promover beneficios a largo plazo para los usuarios. Para que se cumplan estos planes y se les d seguimiento, se tiene una primera etapa con quin los elabora, es decir que no se hagan en gabinete mientras en la realidad nunca fuiste, entonces realmente eso es un cambio que va costar, que es difcil y que va ser complicado fiscalizarlo, pero es una primera etapa. Luego de hacerse el plan y que esa persona tambin le diera seguimiento, para controlar que se est cumpliendo en la realidad se involucra al OSINFOR, que mantendr sus competencias respecto de verificar que lo que est colocado en un plan de manejo sea lo que est ocurriendo en la realidad, esa es un tarea importantsima, por ello el OSINFOR tiene que repotenciar su capacidad para poder cumplir con esa tarea. Lo cual nos lleva a que la implementacin de la norma requiere no solo del concurso de una o dos instituciones sino de todas las involucradas, el OSINFOR debe repotenciarse, los gobiernos regionales que son los que van a aprobar los planes tienen que repotenciarse, pues sucedi que les pasaron las competencias sin haberles dado los recursos, entonces se requiere de mejoras importantes.
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Debemos mencionar que el OSINFOR, como ente regulador, ya tena competencias para sancionar e incluso para caducar los permisos, sin embargo est competencia de sancionar tiene que venir acompaada de una informacin adecuada de lo que significa cumplir la ley, el OSINFOR ser el ente que al final verificar el cumplimiento de la legalidad. No obstante, partimos de una situacin en el que sabemos que hay un nivel alto de informalidad, por lo que para implementar la Ley tiene que haber un proceso adecuado de gradualidad, de entendimiento, no de permisibilidad. Para ese proceso de implementacin se ha credo un sistema que es SINAFOR, el cual va requerir del concurso de muchos actores y tambin del apoyo de la sociedad civil, por ello hay un Consejo Nacional Forestal, un consejo consultivo que es el CONAFOR. Se est buscando un esfuerzo de mltiples instituciones, pero al mismo tiempo cada una de esas instituciones va tener que saber cules es su rol, y eso est ms clarificado en esta Ley Forestal, aunque hay algunos temas que sern mejor aclarados cuando salgan las resoluciones de creacin de estas instituciones y la puesta en marcha de las autoridades regionales forestales.
OTRAS ENTIDADES AMBIENTALES LO TENDRN CLARO LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS EN LA LEY? Las competencias en la mayora de los casos estn claras, hay algunos temas como la fiscalizacin en donde hay muchas entidades competentes, por ello creo que valdra la pena hacer un anlisis del proceso para que no se pisen unas a otras, tambin puede que en el papel estn claras las competencias, pero al momento de llevarse a cabo se pueden confundir. Si esto sucede, entonces tendremos un conjunto de actores que van a actuar de manera ineficiente e ineficaz por qu no van a lograr el objetivo si es que no coordinan y si es que no establecen cules son sus rangos de accin. Quera mencionar que algunos Comits de Gestin Forestal y de Fauna Silvestre, ya estn implementados, estos Comits son un espacio en donde los propios usuarios del bosque contribuyen con la gestin forestal, hasta ahora los resultados de los Comits han sido modestos, pero s se espera que la gestin forestal llegue a una gestin mucho ms cerca de la poblacin, entonces tiene que tener un ente de coordinacin que articule esto.
10. LA LEY CREA EL SINAFOR, AS COMO EL SERFOR O EL CONAFOR QU FORTALEZAS Y QU OBSTCULOS CONSIDERA USTED REPRESENTA PARA EL MANEJO DE LOS RECURSOS FORESTALES Y DE FAUNA SILVESTRE LA CREACIN DE ESTAS INSTITUCIONES? CREE USTED QUE EST CLARO Y QUE
11. CON LA ZONIFICACIN Y ORDENAMIENTO FORESTAL SE DECIDIR EN QUE ZONAS NO SE PODR REALIZAR OTRAS ACTIVIDADES NO FORESTALES, COMO LAS EXTRACTIVAS? MEDIANTE ESTAS ZONIFICACIONES
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SE DECIDIR QU ACTIVIDADES SON CONTRARIAS A LAS FINALIDADES DE CONSERVACIN FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE? SE HAR UN LISTADO DE ACTIVIDADES QUE SE PUEDEN REALIZAR EN CADA ZONA? La finalidad de las zonificaciones y del ordenamiento territorial tiene que ver con qu tipos de derechos se van a dar y en qu tipos de bosque. El tema de prohibir otras actividades no compatibles, no est relacionado con esta Ley Forestal, pero obviamente hay otros marcos que si limitan la realizacin de actividades extractivas (por ejemplo) si t tienes una zona que es declarada como de proteccin; obviamente si alguien quiere realizar una actividad de minera de tajo abierto en una zona de proteccin va tener que tener o un cuidado muy especial en hacerlo o ni siquiera lo va poder hacer, es lo mismo que un rea natural protegida en la que se conserva diversidad biolgica o en las reas de uso indirecto en las que no se puede tener actividad de hidrocarburos o minera, entonces sabremos qu tipo de actividades econmicas se pueden realizar en esas reas y en qu caso no sern compatibles.
con bosque, por ejemplo, quiero pasar una lnea de transmisin elctrica y necesito pasar por el bosque en ese caso se hace una autorizacin de desbosque, que por un bien mayor una porcin menor pequea de bosque es afectada, entonces ah tiene que verse el Estudio de Impacto Ambiental de la obra principal y la autorizacin de desbosque tiene que valorizar los bienes y servicios ambientales que se van a perder. Esto es bien diferente al cambio de uso y hay que tenerlo bien presente, en el caso de cambio de uso lo que est trayendo la norma es una prohibicin, no se puede hacer. El cambio de uso tiene que ver con que una tierra que es forestal que se quiere convertir en una chacra o una plantacin de palma, entre otros, eso est prohibido, pues si la tierra es parte del patrimonio forestal no se puede hacer ese cambio. Sin embargo, si es que se determina que el suelo forestal tiene caractersticas agrcolas se puede hacer un procedimiento de cambio de uso, y en ese caso lo que exige la Ley es que haya un control, que se respete la zonificacin de ecologa econmica, que se consulte al Ministerio del Ambiente si es que dentro de esa zona efectivamente se puede realizar el cambio de uso y que se exija un estudio de impacto ambiental. Digamos que hay un avance a en relacin a casos emblemticos en los que se hicieron cambios de uso en donde la falta de claridad hicieron que se convierta en conflictos sociales.
12. CUL ES EL PLANTEAMIENTO CENTRAL DE LA AUTORIZACIN DE DESBOSQUE? Hay dos cosas importantes, la autorizacin de desbosque es cuando hay una actividad que no es forestal pero que se quiere realizar en un rea
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13. CMO SE DEFINE Y DECIDEN LOS TTULOS HABILITANTES PARA LAS COMUNIDADES NATIVAS?, HAY ZONAS EN LAS CULES SOLO ELLOS PUEDEN TENER TTULOS SOBRE LAS TIERRAS FORESTALES Y FAUNA?, QU SUCEDE SI ALGUIEN MS QUIERE ESOS DERECHOS? Las comunidades nativas tienen el derecho de solicitar un permiso para actividades de comercio o industria, este permiso lo van a solicitar en el gobierno regional si es que las competencias estn transferidas, sino lamentablemente aqu en Lima o en las administraciones tcnicas forestales que estn funcionando todava en provincia. Pero en la mayora de los casos lo que va suceder es que la comunidades van a necesitar mucho apoyo tcnico por parte de Estado, para poder hacer ejercicio de esos derechos. La Ley est diciendo t tienes exclusividad, t tienes tus derechos, no te preocupes, pero no se debe dejar de lado que muchas veces las comunidades no tienen los recursos para poder implementar estas inversiones o tienen problemas en el pago de derecho al aprovechamiento y eso quiere decir que si es que el estado deja las cosas tal y como estn no va a cambiar mucho la situacin, es decir, va a seguir habiendo comunidades que no hacen uso directo
de sus recursos y no aprovechan sus recurso adecuadamente por que no tiene la capacidad para hacerlo, hay unos artculos dentro de la ley que estn buscando que se fortalezcan las capacidades de las comunidades para que cambien las cosas.
14. EXISTE ALGN OTRO TEMA QUE USTED CONSIDERA IMPORTANTE COMENTAR? Un tema importante que busca la norma es fortalecer que no se piense en el sector forestal solo como maderero, el tema de los servicios ambientales y en particular el cambio climtico y los bosques es un tema que ya est empezando a tocar esta norma y eso quiere decir que las oportunidades vinculadas a reduccin de emisiones procedentes de degradacin y deforestacin, REDD o las vinculadas a pagos por servicios ambientales de diferentes tipos que se pueden potenciar a partir de la Ley, y ese es un filn de trabajo que hay que impulsarlo fuerte desde el Ministerio de Agricultura, desde el Ministerio del Ambiente, desde la sociedad civil buscando que se valoricen los bosques no solo por la madera y fauna que tiene sino por todos los bienes y servicios que tienen para el servicio del ser humano y del mundo.
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RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIN Y MANEJO DE CONFLICTOS
Pablo Espinoza*
Recuerdo todava la significativa ancdota contada por una egresada de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicacin de la PUCP, de la Especialidad de Comunicacin para el Desarrollo, quien lleg hasta las oficinas de una empresa dedicada al rubro de los hidrocarburos con el propsito de obtener informacin para su tesis. El ingeniero que la recibi se interes por su especialidad. Comunicacin para el desarrollo! Existe esa carrera?, le dijo, pidindole que le explicara el sentido de su formacin profesional. Luego de escucharla el funcionario de la empresa no dud en preguntarle por sus planes de trabajo. La egresada, sorprendida, le inform de su disponibilidad, frente a lo cual el ingeniero respondi: empiezas con nosotros la prxima semana Comunicacin y quehacer empresarial La ancdota sirve para ilustrar cmo el dilogo entre la comunicacin social y las demandas del desarrollo en nuestro pas ha venido generando la concrecin de un sinnmero de iniciativas dentro de los proyectos y programas a cargo de organismos del Estado, empresas o instituciones de la sociedad civil. Hoy se valora cada vez ms que los procesos que fomentan la mejora en la calidad
de vida de pueblos y comunidades impliquen activamente a los actores sociales como efectivos sujetos protagonistas de planes y polticas. Es particularmente en el mbito de la empresa privada y las instituciones de este carcter donde se percibe con ms fuerza y dinamismo este dilogo al que nos referimos. Expresin de lo que afirmamos es encontrar cada vez con ms frecuencia a comunicadores y comunicadoras para el desarrollo asumiendo responsabilidades en empresas o instituciones que los ubican en el campo de las relaciones comunitarias o gestionando las acciones de responsabilidad social. La presencia de dichos profesionales busca efectivamente un dilogo que cuestione el sentido de la actividad empresarial, la interrogue sobre la relevancia social de su quehacer y del efectivo aporte al desarrollo de los entornos que identifican. No hay duda que su presencia es parte de una creciente presin social que en nuestro pas se ejerce actualmente sobre el sistema empresarial, el impacto de sus actividades y la responsabilidad que est llamado a ejercer frente a la agenda de problemticas estructurales.
*Comunicador Social. Licenciado por la Universidad de Lima. Magister en Comunicaciones por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Candidato al Doctorado en Antropologa por la PUCP. Ha trabajado en proyectos de desarrollo e instituciones educativas. Dirigi la revista Signos del Instituto Bartolom de las Casas.
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Los ejes del desarrollo estn atravesados por el desafo de la sostenibilidad, los enfoques de equidad de gnero, el manejo responsable de la relacin con el medio ambiente, la interculturalidad y el fomento de la participacin de las colectividades organizadas. Tal como me explicaba otra egresada de nuestra Especialidad de Comunicacin para el Desarrollo cuando responda a mi interrogante respecto de cul era su labor dentro de una empresa constructora: hoy el concepto de una carretera y el proceso de su construccin implican la atencin a un conjunto de impactos sociales y ambientales que exigen la presencia de otros profesionales. La visin del desarrollo reclama sinergias interdisciplinarias y transversales que aborden con pretensin de mirada integral la complejidad de las necesidades locales o regionales. Este enfoque implica asumir aspectos histricos, conflictos que la actividad humana produce y las estructuras sociales que son inercias para acceder a mejores condiciones de vida. En este marco el concepto de responsabilidad social se aleja de las acciones de filantropa o del cuidado de la imagen de la empresa frente a su entorno, para interrogar el sentido mismo de la actividad productiva y recoger las interpelaciones de la tica social empresarial. Se construyen cada vez ms fuertes lazos entre la comunicacin y la responsabilidad social en la medida que bajo el paradigma contemporneo de la red, no se concibe una actividad
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empresarial aislada del marco social y ambiental en el que se inscribe. Interrogarse por el tipo de relaciones que se establecen con dicho entorno, identificar quines hace parte de l, interpretar las demandas que llegan a la organizacin y responderlas adecuadamente, implica un proceso complejo donde la comunicacin para el desarrollo busca responder con creatividad. Son profesionales de la comunicacin que no se sitan desde los tradicionales mbitos de produccin audiovisual, como pueden ser las empresas de radio, televisin o prensa, as como las agencias de publicidad o marketing; este tipo de profesionales inscriben su labor desde las empresas e instituciones sociales, y desarrollan a la vez una capacidad de situarse desde las demandas sociales del entorno, con habilidad para construir relaciones horizontales con organizaciones y comunidades, se capacitan por tanto para construir articulaciones. Pero en tanto dilogo se trata de aportar tambin al Estado, a la empresa, a las organizaciones de la sociedad civil. La comunicacin en s misma tiene dimensiones provocadoras, apela a recursos pedaggicos y creativos busca movilizar, cuestiona formas de pensar y actuar. Nos alejamos de una prctica comunicacional reducida a la difusin de resultados o la confeccin de mensajes muy puntuales. Su lugar y labor resulta estratgica en los planes y programas de responsabilidad social. Los comunicadores para el desarrollo se colocarn siempre desde el lado de los
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pblicos, los usuarios, los clientes, las comunidades, lectores, vecinos, en suma ciudadanos y ciudadanas. Su vocacin y formacin los lleva a encarar la gestin de los procesos humanos. Antes que ligados a los lenguajes y las tecnologas, los profesionales de la comunicacin para el cambio social se inscriben en relacin con las colectividades. Una mirada desde la Universidad En las presentes reflexiones nos situamos desde la reflexin y prctica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, entendiendo que el concepto de responsabilidad social exige preguntarnos por nuestra identidad y sentido de nuestro quehacer acadmico. Son tareas tradicionales de la Universidad la formacin de profesionales y la investigacin. La concepcin de la responsabilidad social universitaria no se restringe a acciones perifricas o complementarias a su labor, sino que implica el desafo de comprenderse desde ella y finalmente dar sentido a las tareas tradicionales. La pretensin es construir una universidad en dilogo permanente con las demandas del entorno y del pas. El impacto de la responsabilidad social debera alcanzar a la manera en que diseamos nuestros cursos, organizamos institucionalmente la universidad y nos vinculamos con la diversidad de organismos e instituciones que componen la sociedad peruana. Al mismo tiempo en tanto dilogo nos corresponde como institucin acadmica cuestionar a la sociedad, interrogar al mercado, generar procesos crticos en las personas e instituciones, movilizar prcticas y formas de pensar.
La relevancia social de nuestro quehacer educativo debe manifestarse en generar procesos de cambio y mejora en la calidad de vida de las personas e instituciones con las que entramos en contacto. Las realidades de la pobreza, la discriminacin, la inequidad, la exclusin de importantes colectividades nacionales y el deterioro del medio ambiente, constituyen profundas interpelaciones a la relevancia y significacin social del quehacer universitario. Grave riesgo el de una empresa o universidad, en este caso, de limitarse a girar en una dinmica que hace coincidir su entorno con los lmites del campus donde opera o hace de los tiempos aquellos que el calendario acadmico nos marca. Otros rostros, realidades y tiempos marcados muchas veces por la urgencia reclaman respuestas prontas, efectivas y creativas.
DE QU COMUNICACIN HABLAMOS? Las demandas sociales le demandan al concepto y prctica de la comunicacin volver al sentido fundamental y normativo de su quehacer. Todo proceso comunicacional debera orientarse a la construccin de lazos o establecimiento de acuerdos. Comunidad, comunin y comunicacin tienen una misma raz. Se trata en procesos humanos, de relacin entre personas y colectividades. Hoy es un adquirido afirmar que la comunicacin es una dimensin transversal a toda actividad humana. Sea de forma presencial o mediada por algn dispositivo tecnolgico, ella est presente posibilitando la interrelacin
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entre los seres humanos. Expresiones metafricas como la aldea global, el mundo interconectado o un mundo sin barreras en la red virtual buscan retratar procesos vertiginosos de cambio tecnolgico con hondas repercusiones en la vida cotidiana contempornea. Empero constatamos que a pesar de la expansin de las denominadas tecnologas de la informacin o el mayor intercambio y posibilidad de movilidad poblacional, la realidad de la comunicacin sigue asociada al conflicto, a la diversidad de tensiones entre personas, grupos, instituciones y naciones. Constatamos que la tecnologa por s sola no asegura la posibilidad de comprensin entre los seres humanos o la disposicin para expandir nuestros horizontes, construir vnculos duraderos, y en definitiva descubrir que el otro diverso, diferente y muchas veces distante- es un interlocutor vlido del que podemos aprender. En clave de desarrollo hablamos entonces de una comunicacin que busca generar participacin; que antes de emitir mensajes, escucha, observa. Una comunicacin que interroga a los espacios cotidianos de encuentro, los revalora e ingresa en ellos con propuestas creativas e provocadoras. Su carcter social la orienta a inscribirse como elemento estratgico y transversal de proyectos. Una comunicacin que busca contribuir a que las personas y las instituciones desplieguen su potencial expresivo. Su quehacer se funda en el reconocimiento que las personas, colectividades e instituciones tienen un derecho a la comunicacin, ello implica que la sociedad legitime su
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palabra, los valores como interlocutores y se les proporcione la informacin que requieren para ejercer su condicin de ciudadana. CARCTER SOCIAL COMUNICACIN DE LA
La historia de las teoras de la comunicacin da cuenta que no siempre esta dimensin antropolgica tuvo la centralidad que hoy se reclama. Los primeros intentos de construir modelos que buscaban explicar la comunicacin social tuvieron como referencia la direccin que seguan las ondas electromagnticas cuando impulsadas por un emisor desde una fuente alcanzaban al cabo de un tiempo a impactar sobre un pasivo receptor que de diversos modos acusaba recibo de ellas. Pero se trataba indudablemente de un proceso mecnico y rgido, distante de aquella fluidez interactiva que se expresa en el sistema de turnos de los dilogos interpersonales aislado de las circunstancias que normalmente complejizan las relaciones sociales. Esos primeros modelos nos hacen calificar an hoy a los conflictos comunicativos como ruidos o interferencias. En este mismo sentido expresamos nuestras divergencias como fallas de sintona. Conforme la sociedad se complejizaba y se desarrollaban hondas crisis en la comprensin de lo humano, generalmente en las etapas posteriores a las guerras, las ciencias dedicadas al estudio de lo social fueron enriqueciendo la mirada sobre la complejidad de los procesos de interaccin en los que intervenan los seres humanos. Es as que hoy
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hablamos de interlocutores o actores de la comunicacin, sujetos implicados en procesos comunicativos. Distinguimos lo masivo de lo interpersonal. Buscamos articulaciones comunicativas dentro de nuestras empresas u organizaciones, nos concebimos como parte de un tejido institucional. Las aproximaciones a la comunicacin desde la filosofa han interrogado a las ciencias de la comunicacin por el sentido u orientacin de la tecnologa. Interpelados seguramente por sociedades que habiendo alcanzado elevados grados de desarrollo tcnico en el campo de la informacin, albergan hondas rupturas, segregaciones o conflictos en su interior. LA COMUNICACIN: EL CONFLICTO Y LA NEGOCIACIN Miremos desde la perspectiva que hemos esbozado la historia reciente de nuestro pas: mesas de concertacin, comisiones de dilogo, centros de conciliacin, interventores y mediadores; la vida diaria en el Per nos recuerda, muchas veces dramticamente y en diversas coyunturas, que existe una relacin entre la comunicacin, el poder y el conflicto. Reparemos que la sola posibilidad de expresar una idea frente a un pblico es en s misma una expresin de poder. El trmino parlamento remite precisamente a ello, es el lugar donde se manifiesta el poder de la palabra. Desde que se inventaron y expandieron los medios de comunicacin masiva se les atribuy tambin un poder singular. Era la posibilidad que unos pocos pudieran
difundir sus ideas a miles o millones de personas, influyendo por tanto en su manera de ver el mundo y en las decisiones que pudieran tomar tanto en el espacio privado como pblico. Al mismo tiempo este mecanismo comunicativo se ha asociado al ejercicio de la libertad. En las sociedades occidentales reconoce que contemporneas una expresin se que
distingue a los regmenes democrticos es la garanta que puedan otorgar para el ejercicio de la liberta de prensa. Ms recientemente 1948 en adelante - se va extendiendo el derecho que toda persona tiene a la informacin y la comunicacin como dimensiones de su condicin ciudadana. Hoy tambin se exige acceso y transparencia en la informacin del Estado; los consumidores demandan lo mismo con relacin a los productos y servicios de las empresas privadas; en tiempo de elecciones se reclama igualdad en la cobertura de diversas posiciones polticas y se es muy sensible a los sesgos o desequilibrios en esta materia. Se cuestiona tambin la estructura de propiedad de los medios, las condiciones para el otorgamiento de licencias y se interroga por el derecho a la representacin plural de actores y voces en el sistema de medios de una sociedad que aspira a ser democrtica y plural. Existe una tensin entre ejercicio de la libertad de prensa, la regulacin o auto regulacin de los medios y la proteccin de los derechos ciudadanos a informarse y expresarse, lo que enfrenta a muchos gobiernos con propietarios y grupos de poder.
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Reaccionamos cuando se trata de conculcar la libertad de prensa afectando su ejercicio desde el poder estatal y sealamos que all se atenta contra la democracia, sin embargo nos hemos acostumbrado a que mueran por cientos nios y nias en el altiplano de nuestro pas en cada invierno, y eso parece no cuestionar con similar hondura la autenticidad de la democracia como cuando se afecta a un medio de comunicacin. La comunicacin humana es potencialmente conflictiva en tanto ella se sostiene sobre la interaccin entre personas diferentes. A su vez los procesos comunicativos son en s mismos mecanismos para procesar los conflictos que enfrentan a los interlocutores. De all que en el terreno de lo interpersonal que comprende lo intergrupal y lo intragrupal comunicacin, conflicto y negociacin constituyan una triloga fundamental. El conflicto es el estado de oposicin entre dos o ms fuerzas contrapuestas que impiden a un grupo humano alcanzar acuerdos satisfactorios para las partes. Los conflictos pueden producirse desde el nivel interpersonal hasta el internacional. La naturaleza de los conflictos puede variar segn el contenido de la materia que enfrenta a los contrarios. La conflictividad es inherente a la condicin humana en sociedad. Vivimos cotidianamente afirmndonos, transando, persuadiendo e intercambiando posiciones y puntos de vista. Las condiciones sociales de existencia que parecen trasladarse del mbito comercial del mercado a
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todos los mbitos de la vida pblica y privada nos hablan cada vez ms de competitividad, proveedores y clientes, negociacin, acuerdos, alianzas, trabajo en red, etctera. Partamos de la problemtica de las personas, concebidos al inicio de nuestras reflexiones en tanto actores de la comunicacin a travs de los diversos roles ejercidos dentro de escenarios sociales. Queremos recordar que con el concepto de persona estamos nombrando los derechos de las mismas, desde aquellos denominados de primera generacin (civil y poltica) hasta los de tercera generacin (de carcter solidario o colectivo). Existe conflicto cuando las personas o grupos perciben que se amenaza algn derecho, condicin o realidad de su entorno que valoran. La comunicacin dialgica interpersonal implica un relativo equilibrio o simetra en las condiciones de participacin en la interaccin. Apelar al dilogo como forma de enfrentar un conflicto es afirmar que se recurre a una instancia que equilibra fuerzas, en tanto stas se allanan a un mecanismo igualitario de intercambio. Un desbalance en las posibilidades de valerse de algn recurso para responder al interlocutor o la percepcin que la contraparte tiene acceso a informacin no compartida, quiebra este principio de equidad que el dilogo reclama. Existen conflictos que residen en los supuestos con los que se produce el intercambio, por ejemplo el tipo y cualidad de informacin de la que se dispone, que a su vez constituye el insumo para procesar las diferencias.
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Tambin debemos considerar el desbalance del poder que respalda a las partes en colisin. El ejercicio de la responsabilidad social no puede soslayar estos aspectos conflictivos y se ver siempre exigida a responder con autenticidad y coherencia desde el fundamento axiolgico que la orienta. El conflicto puede residir en la identidad misma de los interlocutores y la memoria o tipo de experiencias previas que condicionan su disposicin al acuerdo, desconfianzas y aprehensiones mutuas. Estas desconfianzas pueden estar arraigadas en acontecimientos histricos, cercanos o remotos, pero que predisponen a los interlocutores a no confiar en la palabra y acciones del otro. La existencia de un conflicto o antagonismo evidencia desequilibrios de poder. La historia de la humanidad y de nuestras sociedades es la historia de los conflictos y de cmo se procesaron o resolvieron. De hecho afirmamos nuestras identidades individuales o colectivas sobre la base de la diferenciacin y el establecimiento de relaciones de pertenencia. Recientemente en la historia del Per el perodo marcado por la violencia poltica y el conflicto armado interno que enfrent al Estado con los grupos subversivos ha dejado hondas huellas y dolorosas consecuencias en la vida nacional, y a la vez evidenci fracturas seculares estudiados por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (2001). Otro elemento a considerar es lo que podemos llamar las condiciones previas o puntos de partida. Las partes
no llegan en similares condiciones a una instancia de negociacin, se evidencian o disimulan desequilibrios. Suele suceder en la relacin entre el empleador y los empleados, la autoridad y los subordinados, el funcionario y los ciudadanos. Los desequilibrios en el poder son fuente a su vez de conflictos. Finalmente no debemos sobredimensionar el componente comunicativo o interpersonal en la solucin de los conflictos sociales. Es un factor a considerar junto a otros, puede ser decisivo como parte de la secuencia en un proceso que no es lineal, pero no tiene el mismo peso que variables estructurales como la inequidad, la pobreza, la exclusin o el afn desmedido por rditos de diverso orden. En el origen de las primigenias formas de comunicacin estuvo siempre la necesidad de cooperacin y proteccin comn frente al peligro. Esto implicaba un mnimo reconocimiento de comn fragilidad y por tanto necesidad de acuerdos con el otro para el logro de metas que conllevaban comn beneficio. Esa voluntad inicial que evocamos hoy podra traducirse en voluntad poltica, es decir, en disposicin para concordar para el logro de una calidad de convivencia pacfica y armoniosa. Concluyamos afirmando que a este marco de tica poltica comunicativa orientada hacia la meta de vivir juntos en sociedades plurales, con empresas e instituciones responsables, que defienden la igualdad y valoran las diferencias; se incorpora cada vez con ms fuerza y dramatismo un nuevo interlocutor: el medio ambiente, considerado como hbitat comn.
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La comunicacin social concebida como herramienta en el ejercicio de la responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos est cada vez ms interpelada a escuchar los reclamos del deterioro producido por una convivencia irracional y depredadora frente al medio ambiente. Este marco mayor de nuestra existencia en la tierra es parte de conflictos locales muy concretos y constituye un interlocutor a atender.
La responsabilidad social es una concepcin, un marco axiolgico y una pragmtica que reclaman del ejercicio de la comunicacin social sus ms autnticas y normativas races. Al mismo tiempo el sistema empresarial peruano se encuentra hoy desafiado a responder con audacia la hondura de las interpelaciones sociales que le alcanzan cada vez con ms fuerza.
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LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS EXTRACTIVAS
Marlene Anchante Rull *
1. INTRODUCCIN Desde el discurso pblico estatal y privado corporativo se sostiene que los proyectos extractivos deben ir de la mano con un desarrollo local sostenible. Es interesante mencionar que si bien en la ltima dcada, el concepto de desarrollo sostenible ha sido incorporado en el discurso poltico, sin embargo, no se ha materializado en acciones concretas en el terreno por lo que sigue siendo una tarea pendiente (OEA, 2006). El paradigma del desarrollo sostenible tambin se ha vinculado a otro llamado participacin, el cual ha desplazado el enfoque del desarrollo de un mbito nacional y regional a lo local, tomando prioridad la sociedad civil (las comunidades, las familias, las ONG, etc.) como agentes de desarrollo, y ms bien desplazando el protagonismo de los gobiernos o las agencias internacionales (Escribano, 2007). En relacin al desarrollo sostenible, sigue pendiente una constante discusin que se traduce en las siguientes preguntas: qu significa localidad y hasta dnde llega la localidad?, preguntas muy importantes de responder para los proyectos extractivos (Glave, 2010). Mientras que, desde el lado de las comunidades ms all de paradigmas
tericos lo que existen son innegables expectativas y anhelos de progreso. Sin embargo, concretamente qu significa progreso o desarrollo para ellas es un asunto an pendiente de investigacin. Es en este contexto macro que se producen una serie de negociaciones que implican para compensaciones las comunidades econmicas
*Directora Adjunta del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Psicloga con 18 aos de ejercicio profesional, de los cuales los ltimos doce se ha dedicado a la gestin de conflictos socioambientales con actores pblicos y privados. Magister en Psicologa. Doctora(c) en Antropologa por la Pontificia en Antropologa en la Universidad Catlica. Docente a nivel de pregrado y post grado en cursos relacionados con la evaluacin de conflicto, la comunicacin interpersonal, el conflicto social, las industrias extractivas y el desarrollo.
campesinas, donde una de las mayores preocupaciones tiene que ver con el grado de sostenibilidad que pudieran tener los proyectos en los cuales se invierten parte o el total de dichas compensaciones. Como se sabe, en nuestro pas es comn que se produzcan relaciones y acuerdos directos entre empresas extractivas y poblacin sin mayor mediacin estatal. De modo que, las empresas estn en constante negociacin con las comunidades de sus reas de influencia. Este artculo tiene como objetivo reflexionar acerca de los proyectos productivos o tambin llamados de desarrollo, en el marco de las negociaciones entre comunidades campesinas y empresas extractivas. Y para ello a lo largo el mismo responderemos a las siguientes dos preguntas:
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Qu motiva a las empresas a compensar a travs de proyectos de desarrollo? Qu tan preparadas estn las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?
2. QU MOTIVA A LAS EMPRESAS A COMPENSAR A TRAVS DE PROYECTOS DE DESARROLLO? Existe un inters comn en muchas empresas por materializar las compensaciones (e indemnizaciones cuando es el caso), que deben otorgar a las comunidades campesinas de su rea de influencia a travs de proyectos de desarrollo. Este inters puede explicarse al menos por tres motivaciones: a) buscar responder a los estndares desarrollados por agencias internacionales como por ejemplo, el Banco Mundial, b) evitar que las comunidades reciban dinero efectivo y lo mal utilicen, lo cual se percibe como un nuevo punto de partida para ms conflictos, y c) hacer tangible los beneficios que se espera generen los proyectos extractivos, tanto a nivel del discurso pblico como directamente con las poblaciones locales. Estas motivaciones nos llevan a reflexionar acerca de las interacciones complejas que en los procesos de negociacin tienen las comunidades campesinas y las empresas. Ello porque las comunidades campesinas en tanto actores locales deben enfrentarse con discursos que circulan en mbitos ms globales. De esta manera la primera
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motivacin pone en evidencia el imperativo que las empresas deben satisfacer a fin de fortalecer su imagen corporativa como empresas eficientes, limpias y responsables. Como seala Damonte (2006:85) las compaas ms exitosas son las que pueden cumplir con las normas internacionales estipuladas por agencias financieras como la Corporacin Financiera Internacional, (IFC por sus siglas en ingls) que gradualmente han sido incorporadas en la cultura corporativa. De modo que, el inters de las empresas por compensar o indemnizar a travs de proyectos estara respondiendo (en parte) a un discurso corporativo dominante, cuyo funcionamiento se rige a partir de determinados mecanismos performativos, como son los estndares de desempeo de los organismos multilaterales. Por otra parte, las otras dos motivaciones relacionadas con evitar mayores conflictos sociales y la generacin de beneficios, nos remiten a las interacciones y espacios de encuentro que se dan por un lado entre los conflictos sociales (derivados de proyectos extractivos) y de otro al campo del desarrollo (en tanto discursos, prcticas y polticas). En tal sentido, en el marco de los proyectos extractivos, una frecuente afirmacin en el medio poltico y empresarial, es que los conflictos sociales con las comunidades campesinas se deben a que estas no perciben los beneficios de los proyectos extractivos. En consecuencia, se entiende que la prevencin y gestin de conflictos pasa por dar respuesta a la pregunta: cmo hacer para que las comunidades perciban los beneficios
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que traen los proyectos extractivos?. Pregunta que a su vez da por sentado que los proyectos extractivos generan (o al menos deberan generar) beneficios a las comunidades (vale decir desarrollo), y ms bien la preocupacin central estara dada en el cmo?, es decir a travs de qu mecanismos generar tales beneficios? y adems a travs de qu mecanismos asegurar que las comunidades perciban dichos beneficios?. Los mecanismos para compartir los beneficios con las comunidades campesinas, responden de un lado a la responsabilidad social de las empresas; y de otro lado al uso de los fondos pblicos provenientes del desarrollo extractivo. En ambos casos, existe un evidente inters porque se materialicen proyectos y obras que sean visibles para las comunidades. Ms all, de los esfuerzos realizados por las empresas bajo la sombrilla de su responsabilidad social empresarial, se enfatiza a nivel de discurso que el mecanismo por excelencia que debe permitir la generacin de beneficios es el canon1. Las evidentes limitaciones para la materializacin de los recursos provenientes del canon (por ejemplo minero y gasfero), explican los esfuerzos que desde el Estado, empresa privada y agencias de cooperacin se vienen realizando, a fin de fortalecer las capacidades de los municipios y gobiernos regionales para lograr un eficiente gasto pblico (Von Hesse, 2006). En esta lnea de pensamiento,
ms bien instituciones como los municipios y los gobiernos regionales resultaran ser los protagonistas claves para conseguir el objetivo que los proyectos extractivos sean percibidos positivamente por las comunidades campesinas. Por ello, resulta necesario y comprensible que en los ltimos aos el inters por investigar temas como: presupuesto participativo, participacin ciudadana y descentralizacin se haya incrementado considerablemente como seala Diez (2007: 108).
3. QU TAN PREPARADAS ESTN LAS COMUNIDADES CAMPESINAS PARA MATERIALIZAR PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO? La intervencin insistente de agentes pblicos y privados por implementar proyectos productivos y de promocin social data desde los aos 70 y 80, a partir de los cuales se ha intentado realizar acciones de transformacin del espacio rural. As el Estado, desde sus agencias ministeriales, sus proyectos y programas especiales, y tambin una serie de agencias privadas de promocin (ONG) han tenido al espacio rural en el centro de sus preocupaciones, razn por la cual grandes o pequeos proyectos de inversin han ido llegando a los lugares ms apartados del mbito rural, produciendo una serie de cambios por lo menos en la datacin de servicios (educacin, salud, agua potable) e infraestructura (carreteras, aulas, puentes) (Diez, 1997:256)
1 No obstante, a pesar que la minera y los hidrocarburos han generado significativos recursos para financiar sobre todo la inversin pblica, como se sabe la pobre capacidad de gestin que tienen las entidades pblicas ha dado lugar a proyectos poco o nada rentables socialmente y a una acumulacin de recursos sin usar, as por ejemplo en el 2009 solo se ejecut el 55.1% del presupuesto cubierto por canon, sobrecanon, regalas, renta de aduanas y participaciones (IEP, 2011).
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En consecuencia, el inters por proyectos productivos o de desarrollo, no es un asunto nuevo, sino todo lo contrario responde a viejas lgicas y prcticas, tanto del sector pblico como privado. Sin embargo a pesar del camino ya recorrido poco es el inters que se ha dado a conocer cules son las percepciones y expectativas que las comunidades campesinas tienen frente a los proyectos de desarrollo? que se supone deben materializarse como estrategia para ganarse a las comunidades campesinas. Ello en el fondo resulta complejo porque implica en otro nivel de anlisis reflexionar acerca de cmo interpretan el mundo las comunidades campesinas?, y a partir de ello cules consideran que son sus verdaderas necesidades?; y qu tanto los proyectos o beneficios atendern no solo sus expectativas de corto plazo sino sus aspiraciones de largo plazo?, preguntas que forman parte de una agenda pendiente de investigacin (Diez 1997: 203). Un siguiente elemento de reflexin est relacionado con la interrogante qu tan preparadas estn las comunidades para implementar por ellas mismas los proyectos de desarrollo?, los cuales como se ha sealado forman parte de los beneficios a modo de compensaciones e indemnizaciones, que se negocian entre comunidades campesinas y empresas. Frente a este cuestionamiento desde una perspectiva del trabajo de promocin, se ha sugerido que cual fuere el proyecto por implementar, es fundamental elegir adecuadamente a los agentes que deben intervenir en los diferentes momentos y actividades del proceso de desarrollo. Ms an se ha sostenido
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que no debe considerarse a priori, a la comunidad como la ms eficiente para la implementacin de cualquier poltica de desarrollo (Diez, 1997:303). Una reflexin asociada es que si la intervencin externa directa (como por ejemplo, la que pretenden el Estado y algunas empresas extractivas con proyectos a modo de beneficios) es siempre una constante, por qu pensar en proyectos cuyo xito debe suponer la desaparicin del agente promotor luego de cierto tiempo? En respuesta a ello se ha sugerido pensar en instancias de articulacin que garanticen una intervencin externa adecuada y permanente, pero de carcter limitado (Diez 1997: 303). Al parecer existe una contradiccin con los discursos que se producen en los procesos de negociacin entre comunidades y empresas, en el contexto de buscar la viabilidad social de los proyectos extractivos. Ello porque tanto las empresas como las instituciones del gobierno, alientan a las comunidades a ser ellas mismas gestoras de su propio desarrollo, acentuando incluso la idea que los proyectos de desarrollo son lo que les quedar a las comunidades campesinas una vez que desaparezcan los grandes proyectos extractivos. Es interesante advertir que esto ltimo, supone la existencia de una cultura del contrato en las comunidades campesinas, cual es un requisito para constituir el desarrollo capitalista moderno en el campo. De igual modo, la cultura del contrato es imprescindible para la comercializacin, as como para la produccin y cualquier otra transaccin. Sin embargo, algunos (CEPAL 1995; Alvarado 1996 citados
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por Diez 1997:259) han sostenido que no existe una cultura del contrato a pesar de su necesidad en la zona sierra. Ms an, se ha sealado que la existencia de una serie de experiencias, por ms amplias y difundidas que sean, no ha sido suficiente para considerar el respeto de los contratos como una institucin. No obstante ello, se ha evidenciado que los pobladores rurales (colectiva o individualmente), habran optado por integrarse al mercado y sujetarse a las nuevas exigencias econmicas como estrategia de desarrollo inevitable (Gonzales de Olarte 1996). En concordancia con ello, se ha encontrado una falta de identificacin de los campesinos con empresas asociativas; y un gran inters por elegir productos vendibles, competir, mejorar la productividad, y para eso es necesario invertir (Diez, 1989). De la misma manera otros estudios realizados con comunidades campesinas localizadas en la zona de Lambayeque, Piura y Tacna, encontraron que la mitad de los campesinos estara dispuesta a abandonar la agricultura para dedicarse al comercio (Gonzales de Olarte, 1996). Es interesante confrontar los resultados de estas investigaciones con las opciones y acuerdos que muchas veces se toman en las mesas de negociaciones entre las comunidades y empresas. Ello porque, en el marco de estas negociaciones algunas empresas buscan ms bien conducir a las comunidades a acuerdos que implican asociarse para llevar a cabo algn proyecto productivo (de tipo comercial), relacionado por ejemplo con actividades agrcolas o ganaderas. Ms an en el caso concreto de las
compensaciones e indemnizaciones que se deben otorgar producto por ejemplo, de la constitucin del derecho de servidumbre, las empresas han insistido en dar proyectos de desarrollo en vez de dinero en efectivo. Mientras que, las comunidades si bien no han descartado totalmente la idea de proyectos, sin embargo se han mostrado mucho ms interesadas en recibir sus compensaciones e indemnizaciones en dinero efectivo. Con relacin a este tema la Defensora para el Proyecto Camisea en su informe de reflexiones finales sostiene que: Implementar proyectos productivos (tambin denominados proyectos de desarrollo) como formas de materializar las compensaciones no fue fcilmente aceptado por las comunidades y gremios, quienes exigan recibir dinero en efectivo en vez de proyectos. Mientras que, en los discursos de las empresas se enfatizaba la importancia de proyectar a futuro el desarrollo y valorar el Proyecto Camisea como una oportunidad para ello. Las comunidades y gremios negociaban con una mirada de corto plazo, ms preocupadas por su presente y futuro inmediato. (DPC 2009:25) En concordancia con todo lo anterior cobra especial relevancia la afirmacin de Diez con relacin a que las mentalidades y los comportamientos de los pobladores rurales han cambiado (1997:260). Tal como explica este autor las expectativas de estos pobladores son diferentes a las de sus padres, ello porque al parecer tienen mayores posibilidades
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de satisfacerlas. Ms all del cambio a nivel de apariencias (se observan transformaciones en la vestimenta, calzado, hbitos alimenticios o gustos musicales), tambin se observan cambios en las creencias, identidades y solidaridades, que se modifican o redefinen. Asimismo este autor explica como al mismo tiempo que la cultura se globaliza se observa tambin una suerte de revitalizacin de las manifestaciones localistas o regionalistas. En consecuencia es muy importante que tanto desde el Estado, la empresa privada y la sociedad civil se conozcan y tomen en cuenta estos cambios, as como se establezcan vnculos y sinergias, que contribuyan a que las comunidades campesinas asentadas a lo largo de un proyecto extractivo, puedan concretar sus ideas de proyectos de desarrollo, con los recursos econmicos que las empresas estn generando. En este accionar es fundamental respetar el ejercicio de la libertad y agencia de las comunidades campesinas, en funcin a lo que consideran (ellos mismos) mejorar sus condiciones de vida.
no se convierte en realidad (Oliver de Sardan, 1995; Moss, 2005; Viola, 2000). Nuestro pas no escapa a esta realidad internacional, por lo que se pretende resolver estas contradicciones ajustando la poltica (crecimiento econmico con mayor inclusin social). No obstante, autores como Moss (2005) han dado cuenta que una buena poltica no garantiza su adecuada implementacin. Por lo que sera ingenuo pensar que los nuevos discursos a nivel de la poltica de desarrollo del Per, tendrn efectos automticos y concretos en las condiciones de vida cotidiana de las comunidades campesinas. A nuestro entender el desafo radica en comprender el mbito cotidiano del desarrollo, a partir de entender la interaccin de los actores en el espacio social donde operan las acciones de desarrollo. De modo que, resultara necesario conocer el peso que tienen las diversas condiciones de naturaleza psicosocial en la cotidianeidad del desarrollo y en la materializacin de proyectos de desarrollo. Es necesario entender con mayor profundidad qu contribuye a facilitar y obstaculizar el anhelado desarrollo de las comunidades campesinas? Enfatizo la importancia de profundizar el entendimiento porque existe una tendencia a definir el desarrollo y el subdesarrollo atribuyndolo a factores culturales y de personalidad, as como a la motivacin de logro, con estudios que se realizaron en las dcadas de los setenta y ochenta (Mc Clelland, Pareak citados por Dalal, 2010 p. 3), desconociendo la responsabilidad que los factores estructurales y sistmicos, tienen en la inequidad social (Dalal, 2010),
4. ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LOS DESAFOS Y CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS En trminos generales el concepto y las polticas de desarrollo han estado en constantes tensiones a lo largo de la historia. Ello en parte explica la falta de coincidencia entre los discursos y polticas del desarrollo con las prcticas efectivas del mismo, dndose lugar a una gran frustracin al advertir que la visin de la poltica de desarrollo
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En este sentido, atendiendo a una perspectiva comprensiva e integradora del desarrollo, consideramos que si bien los proyectos de desarrollo principalmente toman en cuenta indicadores como nmero de beneficiarios, logro de metas y utilizacin de los fondos; ser necesario investigar otros indicadores como: la confianza, la percepcin de apoyo y preocupacin genuina, la corrupcin cotidiana, la capacidad de organizacin y cohesin social en las comunidades; as como el liderazgo (legitimidad) y la capacidad
de gestin en los dirigentes comunales; dado que se trata de condiciones que podran tener significativas implicancias para la visin de desarrollo de las comunidades campesinas. Profundizar en su conocimiento permitira tambin contribuir a superar las dificultades que supone disear una poltica o promulgar una ley que tome en cuenta las diversas opciones polticas y visiones del desarrollo de y para las comunidades (Diez, 2007).
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LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP
* Fabin Prez Nez
*Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per con segunda especializacin en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Especialista del Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos PUCP en anlisis, evaluacin y gestin de los conflictos socio ambientales, as como en la aplicacin de mecanismos de solucin de conflictos no judiciales: negociacin, facilitacin, conciliacin, arbitraje y creacin de consenso para la bsqueda de soluciones integrales.
En los ltimos meses, los peruanos, hemos enfrentado un conflicto social muy importante que ha alcanzado graves niveles de violencia y ha significado adems la muerte de seis personas y mltiples heridos, adems de cuantiosos daos materiales en la regin Puno, y los reclamos eran fundamentalmente de dos etnias, una de ellas Aymara y otra Quecha del sur del Per, la primera de ellas reclamaba que se anulen todas las concesiones mineras y petroleras en la Regin de Puno, en particular la que corresponda al Proyecto Minero Santa Ana, de la empresa Bear Creek Mining Corporation; y la segunda de ellas ms bien solicitaba la descontaminacin del Ro Ramis, afectada principalmente por la minera informal. Ante ello, el Estado, tanto a nivel regional y central, fueron desbordados en cuanto a sus capacidades para prevenir y gestionar dicho conflicto; ms an por el hecho que los eventos se desencadenaron en medio de un proceso electoral por las elecciones presidenciales, con la amenaza incluso que no se votara en la Regin Puno, lo cual fue finalmente evitado, aunque luego de un proceso de violencia y negociaciones
duras entre los representantes del Estado y los manifestantes. En el proceso del conflicto, en su etapa inicial las primeras protestas se realizaron en el mbito del Gobierno Regional, cuya respuesta primera fue la de buscar el dilogo, por el lado de los manifestantes, se exiga al Gobierno Regional que ordene la cancelacin de la concesin minera correspondiente al Proyecto Santa Anta, a lo cual la respuesta de la autoridad fue informar que no tena esas competencias y corri traslado de dicha exigencia al Ministerio de Energa y Minas. Sin embargo la presin fue tal que, ms all de dialogar, se le exigi al Gobierno Regional que aprobara una ordenanza que cancele las concesiones mineras, ya no slo de la empresa, sino de todos los proyectos mineros y petroleros en Puno; a lo cual en un primer momento el Presidente Regional se resisti, aunque al final y dada la insistencia y fuerte presin social del sector de la poblacin movilizada, tuvo que emitir una Ordenanza Regional que suspenda las concesiones mineras en la Regin de Puno, y solicitaba, al MINEM, la cancelacin de la concesin minera del Proyecto Santa Ana.
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Empero, y lejos de solucionar este conflicto, las protestas se radicalizaron, la toma de carreteras se ampliaba en extensin y empezaba a afectar seriamente el abastecimiento de los productos de primera necesidad de Puno, entonces la presin social y sobre todo meditica ampli el alcance del conflicto hacia Lima, no sin antes escalar, y eso hizo que al final el gobierno central emitiera cinco normas para acabar el conflicto, el cual an en realidad, incluso a la fecha, no est concluido. Es por ello que el presente documento trata de analizar las limitaciones actuales de los Gobiernos Regionales, y del proceso de descentralizacin, para responder a los conflictos sociambientales, como en el caso del conflicto de Puno.
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Este precepto de nuestra Constitucin ha sido desarrollado, adems, en la Ley 27795, Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin, que en su artculo primero seala que la finalidad de la descentralizacin es el desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin. Esto implica que el gobierno nacional o central debe transferir funciones a organismos descentralizados, en este caso gobiernos regionales y locales, los cuales estn al mando de funcionarios electos, llmense Presidentes de Gobiernos Regionales o Alcaldes. Asimismo la descentralizacin tiene alcances en lo poltico, econmico, administrativo, social y ambiental. Es decir se reconoce que somos un Estado unitario, no federal, pero que tenemos un carcter descentralizado, lo que en palabras de Johnny Zas Friz Burga implica que: los rganos centrales o nacionales no ejercen en exclusividad la totalidad del poder estatal, sino que lo hacen de manera conjunta o simultnea con organizaciones territoriales (estados federados, regiones y municipios) dotadas de autonoma y con capacidad para la autodeterminacin de sus propios intereses.1
1. LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER La descentralizacin es definida por nuestra Constitucin Poltica, en su artculo 188, reformada por la Ley N 27680, como: una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del Estado, de carcter obligatorio, que tiene por objetivo el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y
1 FRIZ BURGA, Johnny Zas. Descentralizacin. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Centro Peruano de Investigacin y Desarrollo de Proyectos. Lima, 2008, pg. 9
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Asimismo, y como bien lo seala nuestra Constitucin, la descentralizacin es una poltica, lo cual se reflejado en la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional Descentralizacin Poltica, Econmica y Administrativa para propiciar el Desarrollo Integral, Armnico y Sostenido del Per, que expresamente que con la descentralizacin se busca construir en el Per, un sistema de autonomas polticas, econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local del Estado. 1.1. Transfiriendo competencias en el sector minero energtico a Puno Ahora bien est claro que la descentralizacin es un proceso gradual y que en el caso particular de la transferencia de funciones, el mismo ha sufrido cambios y retrasos, de tal forma que a la fecha se han transferido muchas de las 185 funciones que se esperaba transferir desde el 2005. De hecho en el caso de la actividad minera energtica, recin en el 2007, mediante la Resolucin 029-2007-PCM/SD, se logr cumplir con la acreditacin del Gobierno Regional de Puno para transferir las funciones determinadas en el artculo 59 de la Ley 27867 Ley de Gobiernos Regionales, las cuales adems fueron precisadas por el Resolucin Suprema 612-2008MEM/DM. Ahora bien,qu funciones se transferan en temas minero-energticas? Entre las principales se encuentran la de formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia de
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energa, minas e hidrocarburos de la regin, en concordancia con las polticas nacionales y los planes sectoriales; es decir con limitaciones. Por otro lado se le transfiri la competencia de fomentar y supervisar las actividades de la pequea minera y la minera artesanal y la exploracin y explotacin de los recursos mineros de la regin con arreglo a Ley. Incluso otorgar concesiones para la pequea minera y minera artesanal de alcance regional. Pero en ningn caso poder otorgar o supervisar concesiones de mediana y gran minera. 1.2. La Gestin Ambiental Regional en Puno Segn la Ley de Bases de Descentralizacin, en su artculo 39 inciso d) se determina que es una funcin compartida, entre el Gobierno Nacional y el Regional, la de la gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental; y con el Gobierno Municipal, la preservacin y administracin de las reservas y reas naturales protegidas locales, la defensa y proteccin del ambiente; artculo 43 inciso d) de la misma Ley. Ahora bien se entiende que estas competencias compartidas deben ser coordinada y coherentemente ejercidas con el gobierno central. En el caso del Gobierno Regional de Puno, ste realiz un esfuerzo para aprobar, mediante Ordenanza Regional 020-CRGP, la Poltica Regional del Ambiente de Puno, que tiene como objetivo el ser un instrumento de gestin ambiental sostenible en la Regin Puno; teniendo como primer eje el del manejo y aprovechamiento sostenible de los
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recursos naturales, entre ellos el de los recursos minero energticos. Es de reconocer este esfuerzo, aunque por otro lado es importante sealar que quizs una mayor conciencia, socializacin o sensibilizacin de la poblacin sobre estas polticas, pudo ayudar en las etapas tempranas de los reclamos a canalizar los reclamos en un ambiente institucional, en todo caso, puede an ser un instrumento que, debidamente utilizado, canalice las preocupaciones de otros sectores de la poblacin. Es cierto que un instrumento de gestin ambiental no soluciona un conflicto, pero abona a la legitimidad de la autoridad, sobre todo si sigue y cumple dichos instrumentos, y adems marca la pauta de actuacin del Estado, en este caso el gobierno regional. Sin embargo, y para tratar el tema de Puno, en ninguna parte de esta poltica se dispone la suspensin del otorgamiento de concesiones mineras, cosa que no era posible por otro lado, y que como veremos ser importante luego analizar.
se cumpli con el trmite de consulta previa a los pueblos indgenas; y porque consideraban que pona en riesgo los recursos hdricos para el distrito de Huacullani, donde se encuentra el Proyecto. Frente a estos reclamos, y como hemos reseado anteriormente, luego de permanecer por ms de quince das en la ciudad de Puno, los pobladores aymaras presionaron al Gobierno Regional para que reconsidere un primer pedido y apruebe finalmente la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP, que como se puede suponer fue emitida en medio de los sucesos que representaron el conflicto social en Puno, el 26 de mayo de 2011. Ahora bien, cabe sealar que dentro de los considerandos de la Ordenanza se menciona como primer supuesto la descentralizacin para justificar las medidas que adopt la Regin Puno, asimismo evala el proceso de ordenamiento territorial, y en especial desarrolla la aplicacin del Convenio 169 de la OIT en relacin con el derecho de consulta de los pueblos indgenas. En ese marco, la Ordenanza, dispone tres medidas centrales: 1. La suspensin del otorgamiento de concesiones mineras en la Regin Puno, cuidando de sealar que ser en el marco de las competencias del Gobierno Regional. Esta suspensin era hasta que se apruebe la Zonificacin Ecolgica y Econmica, as como el Plan de Ordenamiento Territorial de la Regin Puno. Como se podr intuir este extremo de la Ordenanza, no solucionaba el conflicto
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2. LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES 2.1. Respuesta al conflicto de parte del Gobierno Regional de Puno. LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP Los sucesos de Puno empiezan en los primeros das de mayo, y el reclamo de los pobladores aymaras es el que se cancele la concesin minera del Proyecto Santa, as como las dems concesiones mineras y petroleras, las razones que explicaban el reclamo, segn los pobladores, era porque no
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porque el Gobierno Regional tiene competencia sobre pequea minera y minera artesanal, y no sobre mediana y gran minera que era el reclamo central de los manifestantes, en todo caso, y respecto de la minera artesanal o pequea, si poda fijar una suspensin, pero no de los otros proyectos. Entonces, y tal como sucedi la no se calm el conflicto, sino al contrario escal y lleg al gobierno nacional. Es decir fue la prueba ms palpable que los Gobiernos Regionales tienen una actuacin limitada para poder responder a los conflictos socioambientales. Ahora bien, y aunque slo para complementar, podemos mencionar que la condicin que consider, es decir, hasta la aprobacin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica, as como el Plan de Ordenamiento Territorial de la Regin Puno, si era una condicin vlida, y en principio si se logra un proceso inclusivo, transparente, tcnico, orientado por el consenso y no por el veto a actividades, puede resultar una herramienta importante no slo para orientar el desarrollo de Puno, sino de discutir en un espacio formal y tcnico diferentes preocupaciones y temores, principalmente ambientales, que son parte de los reclamos en los conflictos sociales. 2. Asimismo sealaba la necesidad de solicitar al Ministerio de Energa y Minas el cese y la cancelacin definitiva de la concesin minera del Proyecto Santa Ana. En este punto podramos afirmar que el Gobierno Regional, dado el clima de conflicto social de vio obligado a
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realizar una declaracin o gesto poltico, ya que claramente dicha solicitud no es vinculante para el Ministerio de Energa y Minas, sino que ms bien, consideramos, responda a la presin social, es decir era una forma de demostrar que estaban con el reclamo popular o al menos no se oponan al mismo. 3. Finalmente, la Ordenanza, reconoca la preexistencia y existencia de los pueblos indgenas; Aymaras y Quechuas y Amaznicos en toda la Regin de Puno, con lo que supuestamente reconoceran los derechos de dichos pueblos indgenas a ser consultados, en virtud de lo sealado por el Convenio 169. Este punto es interesante porque si bien hace una resea y explicacin de porqu reconocer a los pueblos aymaras y quechuas; sin embargo, la cuestin es si era la entidad encargada de hacerlo, es decir si con la sola declaracin del Gobierno Regional de Puno, los pueblos aymaras y quechuas son pueblos indgenas, en el entendido del Convenio 169 y por ende les corresponde un proceso de consulta. Para ello debemos tener en cuenta que en realidad un pueblo indgena debe ser considerado como tal, ms all que sea reconocido oficialmente o no, es decir bastar que cumpla las caractersticas objetivas y subjetivas de pueblo indgena sealadas en el Convenio 169, vale decir que descienda de poblaciones que habitaban el pas antes de la formacin del Estado actual, que estn regidos por su costumbre y se distingan por sus condiciones culturales, sociales y econmicos, as como tengan
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conciencia colectiva de conformar un pueblo indgena. Por otro lado y teniendo claro que los Gobiernos Regionales actan dentro de su jurisdiccin, cualquier reconocimiento ser vlido slo dentro de su mbito de competencia, y respecto de las medidas que deba emitir formalmente. Ahora bien, esto no significa que no debamos tener en cuenta por un lado las sentencias del Tribunal Constitucional por un lado y las normativas relacionadas con el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuano INDEPA. Y es que por un lado tenemos que el Tribunal ha dejado claro que el Convenio 169 es aplicable en nuestro pas, ms all que exista o no una Ley que lo reglamente, y adems que el Estado, a travs de un rgano tcnico especializado, debe encargarse, entre otros, de llevar la informacin de los pueblos indgenas en nuestro pas, para lo cual adems seala la necesidad de mantener un registro actualizado de los mismos. Ahora bien ese rgano tcnico especializado sera el INDEPA actualmente adscrito al Vice Ministerio de Interculturalidad2 como rgano ejecutor, aunque a la vez tiene, segn el Reglamento de Organizaciones y Funciones del Ministerio de Cultura (ROF) carcter de Comisin Consultiva; sin que adems se haya derogado su Ley de creacin. Como es fcil advertir, no est clara la naturaleza o el status de INDEPA,
dentro del Ministerio, por eso queremos remitirnos a su propia Ley de creacin, Ley 28495 que en su artculo 2 seala que: El INDEPA es el organismo rector de las polticas nacionales encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las polticas nacionales, as como de coordinar con los Gobiernos Regionales la ejecucin de los proyectos y programas dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y afirmacin de los derechos y desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos. Por otro lado el ROF, seala en su literal g del artculo 3.3.2.1 del Ttulo I, se seala que es competencia compartida del Ministerio de Cultura con los Gobiernos Regionales estudiar los usos y costumbres de los pueblos andinos, amaznicos y afroperuanos como fuente de derecho, buscando su reconocimiento formal Luego entonces vemos que no es una competencia exclusiva del Ministerio de Cultura, el reconocimiento de los pueblos indgenas, sino que debe hacerlo en coordinacin con los Gobiernos Regionales, y viceversa en caso, el Gobierno Regional, como el de Puno, quiere promover una medida de reconocimiento de los pueblos indgenas en su jurisdiccin. Y esto es as, entre otras razones, porque los Pueblos Indgenas, dado su carcter ancestral, no necesariamente se
2 Segn Decreto Supremo N 001-2010-MC que adscribe el INDEPA al Ministerio de Cultura, especficamente al Vice Ministerio de Interculturalidad.
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restringen, y no debe ser visto as, dentro de los lmites de una Regin, es decir pueden abarcar ms de una regin, entonces a efectos de hacer viable el reconocimiento consideramos que debe ser el INDEPA, adscrito ahora al Viceministerio de Interculturalidad, quien determine finalmente, en coordinacin con los Gobiernos Regionales, el reconocimiento de un pueblo indgena en nuestro pas. Otra razn para esta funcin coordinada es el hecho que segn el Convenio 169 de la OIT, se debe consultar toda medida legislativa o administrativa, por ende es muy probable que ante medidas de orden regional, la entidad encargada de la consulta se el Gobierno Regional y por ende sea el que deba determinar a qu pueblos indgenas consular en una primera instancia, teniendo siempre el apoyo, y la supervisin, del Viceministerio de Interculturalidad para verificar dicha seleccin. Luego, en el caso del conflicto de Puno, el reconocimiento ser vlido slo en el proceso de otorgamiento de concesiones mineras de pequea minera o minera artesanal, o para realizar el proceso de zonificacin ecolgica y econmica y ordenamiento territorial en el mbito del Gobierno Regional de Puno, y en la medida que afecte territorio de dichos pueblos indgenas, y como advertimos, siempre estar el rgano tcnico especializado (Viceministerio de Interculturalidad) para atender cualquier duda al respecto. Todo esto, sin embargo tampoco solucion con este reconocimiento el conflicto social.
2.2. Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socioambientales Pero qu ms podra hacer hecho el Gobierno Regional de Puno, u otro Gobierno Regional, frente a un conflicto de este tipo? Pues no mucho, y es que como hemos visto, el reclamo principal del sector de la poblacin movilizada no poda ser absuelto en trminos directos por el Gobierno Regional, la ordenanza si bien legal, sin embargo era ineficaz ya que no solucion el conflicto social, y quizs lo peor del caso, mostr un Gobierno Regional sin legitimidad y forzado frente a la presin de un sector de la poblacin, dado que el conflicto no pudo ser canalizado tempranamente sino que por el contrario escal a un nivel que a nivel regional, simplemente no se pudo gestionar adecuadamente el conflicto. Ahora bien, debemos mencionar que existe una preocupacin por involucrar a los Gobiernos Regionales en la gestin de conflictos sociales, de hecho, la Presidencia del Consejo de Ministros implement, entre 2009 y enero de 2011 un Programa denominado Programa de Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevencin y el Manejo Constructivo de Conflictos PREVCON- el cual tena como uno de sus principales componentes el trabajo con funcionarios del gobierno regional, fortalecimiento de sus capacidades para el manejo de capacidades, adems se promovi al interior de los Gobiernos Regionales la dacin de ordenanzas regionales que creaban oficinas de prevencin y gestin de conflictos,
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curiosamente entre los Gobiernos Regionales capacitados se encontraba el de Puno. Otro componente importante de este programa era la creacin de un sistema de alerta temprana de conflictos, el mismo que fue concebido pero a la fecha no se reporta el funcionamiento del mismo. Por otro lado, y ya en mayo de 2011 la Presidencia del Consejo de Ministros, emiti la Resolucin Ministerial 161-2011-PCM que estableca los Lineamientos y Estrategias para la Gestin de Conflictos Sociales, que es aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo, y una orientacin o recomendacin para los Gobiernos Regionales y Locales. En uno u otro caso, lo importante es rescatar la iniciativa del Gobierno Central por articular y considerar a los Gobiernos Regionales, especialmente en las primeras etapas del conflicto, sin embargo las acciones desarrolladas han sido insuficientes y adems no tienen sostenibilidad, esto porque ambos esfuerzos, por citar algunos, no tuvieron en cuenta que dada la coyuntura de elecciones a nivel regional, muchos de los funcionarios capacitados ya no continuaran en los Gobiernos Regionales, o no se ha previsto una forma de corroborar la implementacin de los Lineamientos previstos, es decir indicadores que nos permitan determinar la aplicacin y utilidad de los mismos. A MANERA DE CONCLUSIN Si bien ha sido una rpida revisin de un conflicto social bastante ms extenso y complejo, sin embargo creo que
hemos podido rescatar algunos puntos importantes: La Ordenanza Regional 05-2011, era vlida legalmente en cuanto a que ordenaba la suspensin del otorgamiento de las concesiones mineras, en el marco de las competencias del Gobierno Regional de Puno, esto es si era posible suspender el otorgamiento, en relacin con la pequea minera y minera artesanal. Es ms discutible el que solicite al Ministerio de Energa y Minas, la cancelacin de una concesin minera, como el Proyecto Santa Ana, dado que no tiene competencias para cancelar y ms bien podra entenderse una declaracin o una solicitud, la cual en todo caso debi tramitar mediante las vas correspondientes, antes que declararlo simplemente en una ordenanza, como fue el caso. En cuanto al reconocimiento que hace los pueblos indgenas en la zona de la Regin de Puno, si bien es tambin una declaracin, sin embargo no est claro que pueda hacerlo, en trminos de reconocerlos oficial o legalmente por cuanto debera ser competencia compartida con el Ministerio de Cultura; por lo que el reconocimiento de los pueblos citados en la Ordenanza no tendra efectos en las decisiones que tomen otras entidades del Estado, por el ejemplo el Ministerio de Energa y Minas, si decide llevar a cabo un proceso de consulta, en el marco del Convenio 169. En resumen, podemos sugerir que es importante evaluar si los Gobiernos Regionales pueden tener un alcance
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mayor
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en
el
otorgamiento
de
Para evitar ello, y de manera progresiva debe transferirse a los Gobiernos Regionales mayores competencias, pero sobre todo capacidades y recursos para ejercer dichas competencias, de lo contrario no se podra garantizar que las apliquen eficazmente. Y respecto a las medidas para proveerlos de herramientas de prevencin y gestin de conflictos, debemos empezar por hacer sostenibles dichas acciones lo cual significa no slo capacitarlos (en programas de mediano o largo plazo) sino tambin dotarlos de herramientas que por un lado permitan verificar el cumplimiento de las estrategias de gestin de conflictos en etapas tempranas a nivel regional, sino tambin que permita medir los resultados de dichas intervenciones, es decir en qu medida con ellas se logra prevenir o canalizar los conflictos sociales a nivel regional.
determinados derechos, como lo son las concesiones mineras, sea que son los encargados del otorgamiento o que al menos sean consultados obligatoriamente durante el proceso de otorgamiento de la concesin, a fin que presenten su opinin (sin considerarla necesariamente vinculante) para su otorgamiento. Por otro lado, es claro que el proceso de descentralizacin, o de manera particular las ordenanzas, no deben ser usadas como formas para intentar polticamente solucionar conflictos, ya que, como en este caso, pueden forzar al Gobierno Regional a dar medidas que luego, o no son la solucin al conflicto, o simplemente no factibles de cumplirse y en algunos casos extremos incluso sean ilegales.
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DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS
REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES: PLOMO EN EL CALLAO

*Mara Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero
1. INTRODUCCIN Los conflictos socio-ambientales, por su peculiar naturaleza, tienen diferentes maneras de manifestarse. Son conflictos precisamente desde el momento en que se hacen pblicos, desde el momento en que una determinada poblacin de alguna manera hace saber de su desconcierto, insatisfaccin, desacuerdo o temor con respecto al uso o destino de los recursos naturales que consideran suyos. Pero resulta evidente que el Estado en su conjunto, que es el primer llamado por ley para intervenir y solucionar los conflictos, y que adems est directamente involucrado en el problema, slo se ocupar seriamente de aquellos que impliquen acciones de violencia, que pongan en peligro la propiedad pblica o privada, perjudiquen el funcionamiento de los servicios o el uso de las vas pblicas, y que adems tengan una connotacin meditica. Sin embargo, no porque un conflicto se encuentre en estado de estancamiento deja de ser menos conflicto o no requiera de una pronta solucin. No porque un conflicto no ponga en peligro
la vida de las personas o la integridad de sus propiedades significar que deba ser dejado de lado. Y eso es lo que precisamente sucede con el conflicto generado por la contaminacin con plomo en la Provincia Constitucional del Callao. Un conflicto que lleva muchos aos estancado amerita una actitud ms decidida por parte del Estado en todos sus niveles. Se prefiere utilizar recursos pblicos slo en atender las consecuencias del conflicto (salud, educacin, seguridad), pero sin atacar el centro mismo del conflicto que permitira precisamente evitar las consecuencias producidas hasta ahora. El presente artculo trata de explicar las razones por las cuales no se ha observado por parte del Estado una intervencin decidida y permanentemente en busca de una solucin. Dicho de otra forma, lo que se busca entender cul ha sido la forma de percibir y gestionar el conflicto desde el Estado en sus distintos niveles.
Alumnos de la VII Diplomatura de Especializacin en Anlisis, Gestin y Resolucin de Conflictos Socioambientales
2. EL CONTEXTO DEL CONFLICTO Desde su fundacin y hasta el da de hoy, el Puerto del Callao ha sido
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muy importante para el desarrollo econmico del Per. Desde entonces, el desarrollo del Callao ha avanzando de la mano de su puerto. Aqu conviven 941, 268 habitantes -con una tasa de crecimiento poblacional promedio anual de 2.2%, y se desarrollan diversas actividades econmicas, entre ellas la importacin y exportacin de productos, la pesca industrial, la fabricacin de manufacturas, y otras actividades secundarias, como el transporte y almacenamiento de concentrados de minerales1. Esta ltima actividad actualmente se encuentra regulada por las normas y procedimientos previstos por el Ministerio de Energa y Minas (MEM) y por todas las disposiciones vigentes en materia ambiental y de seguridad e higiene minera. No obstante, esto no siempre fue as. Hasta finales de los aos 90, no exista un marco regulatorio que establezca medidas claras de proteccin ambiental en el sector minero. Esto permiti que se desarrollen actividades de transporte y almacenamiento de concentrados de mineral, entre ellos el plomo, sin evaluar y prevenir los impactos en el medio ambiente y la salud de las personas. Estas actividades, que hasta el ao 2001 fueron realizadas por la empresa estatal CENTROMIN PER y actualmente estn a cargo de empresas privadas, han dejado pasivos ambientales en el distrito del Callao e impactos negativos
en la salud de sus habitantes que hasta hoy no son apropiadamente atendidos. Esta problemtica ha generado demandas por parte de la poblacin, preocupacin por las autoridades y atencin de algunos medios de comunicacin locales. Sin embargo, si bien se ha originado iniciativas como la del Grupo Tcnico Regional de Plomo (GTRPb) que rene a diversos actores, los intentos por controlar este problema no se han realizado bajo un enfoque integral. Hasta antes del ao 2000, el transporte de los minerales se realiz sin considerar medidas de seguridad ambiental. Es as que los camiones que llevaban plomo se convirtieron en un blanco fcil para los acopiadores ilegales instalados en los asentamientos humanos cercanos al puerto. El robo sistemtico de plomo ha permitido -y sigue permitiendo, que la poblacin se vea expuesta a esta sustancia txica que se esparce en el aire y suelo contaminndolos; y a la vez, posibilit el desarrollo de un mercado ilegal de robo y venta de plomo. Esto es identificado por la poblacin y por las autoridades como la principal causa de la contaminacin.
3. ANLISIS Ya se ha dicho que el Estado es parte central en el desarrollo de este conflicto y para su solucin. La baja participacin del Estado se puede explicar por distintas razones, entre las cuales se ha
1 Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Censo Nacional 2007: XI de Poblacin y VI de Vivienda
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identificado a las siguientes como las ms importantes:

a) No hay una adecuada distribucion de responsabilidades al interior del estado.-
Al observar el problema de la contaminacin por plomo en el Callao y como contina afectando a una gran parte de la poblacin, principalmente a la poblacin infantil, las primeras preguntas que se presentan son quin debe asumir este problema? cmo se debe solucionar? quin debe fiscalizarlo? Ms all de remitirse a los orgenes del problema, esto est referido a identificar al actor o al grupo de actores que debe liderar, ejecutar y fiscalizar la solucin del problema. Dicho de otra forma, se debe plantear si es que existen polticas y normas legales avocadas a resolver este tipo de problemas, o si es que, habiendo dichas polticas y normas, hay un problema de gestin o falta de inters por parte del Estado en gestionarlas. As, una primera aproximacin al tema nos lleva a verificar si tales polticas y normas han sido dictadas en todos o alguno de los tres niveles del Estado. Esto resulta importante porque de existir estas polticas y normas (como que efectivamente existen), y de haberse establecido claramente responsabilidades en su ejecucin, el obstculo estara centrado en un tema de gestin pblica. Sin ser exhaustivos en el anlisis de las normas legales pasaremos a revisar las disposiciones dictadas sobre este aspecto.
A nivel del Gobierno Central son varios los sectores involucrados en el tema. En primer lugar tenemos al recientemente creado Ministerio del Ambiente (MINAM), que si bien no estuvo presente ni en los orgenes del problema de la contaminacin ni durante su desarrollo2, actualmente es un actor al que le corresponde participar en el diseo de la solucin de este problema y fiscalizar su ejecucin. Su ley de creacin (Decreto Legislativo No. 1013) establece como su objetivo la promocin y el aseguramiento del uso sostenible y racional de los recursos naturales3, y en particular, la prevencin de la degradacin del ambiente y la reversin de los procesos negativos que lo afectan4. De otro lado, sus facultades tambin comprenden la ejecucin de acciones tcniconormativas en materia de regulacin ambiental para el establecimiento de polticas, normatividad especfica, fiscalizacin, control y potestad sancionadora por el incumplimiento de normas ambientales5. Asimismo, sus acciones tambin comprenden la implementacin polticas conducentes para disminuir o eliminar los problemas de contaminacin ambiental y, sobretodo, a fiscalizar que estas polticas y normas sean efectivamente aplicadas y cumplidas. Inclusive se seala la posibilidad de coordinar tales acciones con los gobiernos regionales y locales. Otros de los actores llamados a participar en la solucin de este problema, es evidentemente, el Ministerio de Salud (MINSA). Anteriormente, a travs de la Direccin
2 Antes del 2008, las funciones relacionadas a este tema correspondan al Ministerio de Salud 3 Ver Artculo 3.1 4 Ver Artculo 3.2, literal b) 5 Ver Artculo 4.2
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General de Salud Ambiental (DIGESA)6, esta autoridad particip en la bsqueda de una solucin a esta problemtica a partir de estudios de salud orientados a dar un diagnstico e identificar acciones futuras de intervencin. Si bien se ha realizado recientemente un proceso de transferencia de las funciones y facultades relacionadas a la salud ambiental que ste antes ejerca al MINAM, el MINSA no ha perdido atribuciones que soporten una desvinculacin con el tema. Actualmente, segn lo establecido en el ley orgnica (Ley No. 27657), el MINSA tiene como objetivos especficos el fomento y promocin de la cultura de salud para el desarrollo fsico, mental y social de la poblacin, el entorno saludable para toda la poblacin, la proteccin y recuperacin de la salud y de la rehabilitacin de las capacidades de las personas en condiciones de equidad y accesibilidad, entre otros.7 Finalmente, siguiendo bajo el marco del nivel del Gobierno Central, se debe observar a las disposiciones y competencias del Ministerio de Educacin (MINEDU), en la medida en que la contaminacin con plomo afecta de forma ms grave a los nios y adolescentes que habitan cerca de los almacenes y que acuden diariamente a los colegios de educacin inicial y primaria cuya infraestructura (techos y suelos) est contaminada con plomo. Es el MINEDU la autoridad que debera velar porque la educacin sea impartida en locales y establecimientos adecuados que no atenten contra la integridad y salud de los estudiantes.
El otro nivel del Estado es el de los gobiernos regionales. De acuerdo a la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales (Ley No. 27867), estos organismos tienen facultades relacionadas a la salud ambiental y salud pblica, a la gestin sostenibles de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, y a la promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas relacionadas al medio ambiente. Si bien estas facultades, por disposicin de propia de la ley, las ejerce bajo el ttulo de competencias compartidas, ello no implica que deba desatenderlas sino, ms bien, ejercerlas coordinadamente con los entidades de los otros sectores del Estado (llmese Gobierno Central y Gobiernos Locales). La Ley No. 27867 tambin establece una competencia exclusiva para la elaboracin del Plan de Desarrollo Regional Concertado que, para este caso, resulta importante mencionar dado que la regin Callao aprob mediante Acuerdo del Consejo Regional No. 062 de fecha 28 de diciembre del 2010, dicho Plan para los aos 2011-2021. Este Plan hace una breve referencia a la contaminacin por plomo que sufre la Provincia Constitucional e indica, sin mayor contenido ni precisiones, que dentro de la gestin ambiental se desarrollar un programa de monitoreo y vigilancia ambiental y la prevencin y mitigacin de la contaminacin con plomo. El tercer nivel del Estado es el correspondiente a los Gobiernos Locales. La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley
6 La funciones que desempeaba esta direccin fueron transferidas a los gobiernos regionales 7 Ver Artculo 5, numerales 4), 5) y 6).
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No. 27972) contiene disposiciones al respecto. As, se establece como rol de las municipalidades provinciales (como la del Callao) el emitir las normas tcnicas generales en materia de conservacin del ambiente8. Las funciones y competencias, exclusivas o compartidas, para la proteccin y conservacin del ambiente implica, entre otras cosas, la formulacin, aprobacin, ejecucin y monitoreo de planes y polticas locales en materia ambiental en concordancia con las polticas regionales, sectoriales y nacionales. Como se ha sealado, las competencias y facultades en temas ambientales se encuentran presentes en las normas legales que regulan el accionar de los tres niveles del Estado, incluyendo el mandato para una necesaria coordinacin entre dichos niveles con la finalidad de hacer ms efectivo el ejercicio de tales competencias y facultades. Sin embargo, se puede observar que la distribucin de responsabilidades no es adecuada; pareciera que las mismas competencias se atribuyen a organismos de diferentes niveles del Estado sin explicar a detalle cmo sern ejercidas de manera coordinada. Las normas legales existen y deben cumplirse, pero facilitar esto y evitar la duplicacin de funciones deben plasmarse primero polticas generales, reglamentos y acciones especficas. A pesar de esta existencia de reas grises en la definicin de competencias y procedimientos, se puede afirmar que si hay un obstculo para desarrollar una estrategia integral que de solucin al problema, esta se encuentra en
8 Ver Artculo 73, literal d)
la gestin pblica que en la falta de polticas pblicas. Es cierto que la falta de delimitacin legal del alcance de las competencias de las entidades del Estado en materia del problema representa una traba para la gestin, no obstante, esto no puede ser justificar la falta de iniciativa para involucrarse en la mitigacin de la contaminacin por plomo en el Callao.
b) No se mide el costo social que para el estado genera este conflicto.-
El Per es el cuarto productor mundial de plomo y primer productor a nivel latinoamericano; sin embargo, es uno de los pases ms contaminados por este mineral. En el 2010, segn las estadsticas de la Direccin General de Minera del Ministerio de Energa y Minas, la exportacin de plomo alcanz la suma de US$ 1 579 millones de dlares, un 42% ms que el ao anterior, alcanzando en los ltimos 10 aos una tasa de crecimiento promedio anual de aproximadamente 20%. Estas cifras son vistas con gran entusiasmo por el crecimiento econmico que implican; sin embargo no se considera los efectos en el mbito social y ambiental que el mercado de plomo est dejando, como es la intoxicacin por plomo en varias zonas del Per como La Oroya, Cerro de Pasco, y El Callao -caso planteado por este estudio. El plomo es considerado un metal txico para los humanos, con secuelas nocivas ante una exposicin continua. El envenenamiento por plomo afecta diferentes sistemas del organismo humano como los sistemas
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nervioso, renal, seo, cardiovascular, gastrointestinal y endocrino. Desafortunadamente, la poblacin ms vulnerable y afectada por la intoxicacin por plomo son los nios, ya que su metabolismo permite una mayor absorcin de este mineral causndoles problemas en su crecimiento y desarrollo de la funcin cerebral lo que origina dficit de atencin, trastornos de aprendizaje y conducta, retardo del desarrollo psicomotor y disminucin del coeficiente intelectual. Este mineral es transportado en ferrocarril o en camin, principalmente, desde la Sierra Central hasta el puerto de El Callao, donde se ubica gran parte de los depsitos de almacenamiento de concentrados de mineral. Tal como se ha sealado, el problema de la contaminacin por plomo no se originan tan solo en las condiciones en las que se da el almacenamiento de este mineral, sino tambin en el transporte del mismo. Es as que adultos y nios se ven expuestos al plomo. De acuerdo a los estudios realizados por la DIGESA, los nios de los asentamientos humanos Puerto Nuevo, Barrio Frigorfico, Ramn Castilla, San Juan Bosco, Ciudadela Chalaca, entre otros, exceden los lmites permisibles de plomo en su sangre. Se registr que estos nios en edad escolar, tienen en ndices de contaminacin que varan entre 50 mg/dl y 60 mg/dl de plomo en la sangre, mientras que el valor mximo corresponde a un mximo de 10 mg/ dl segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). En el 2010, este misma
entidad registr que los nios que acuden a los colegios Guadalupe y Mara Reiche (ubicados cerca al puerto y al rea de almacenamiento de minerales) presentan una media de plomo en sangre de 40.7mg/dl, lo cual contrasta dramticamente con la situacin de los nios de otras escuelas (alejadas al puerto) fue 7.5 mg/dl. Se observ que el vivir o estudiar cerca a los depsitos de plomo aumenta en casi 18 veces el riesgo de tener valores elevados de plomo en sangre. De manera general, se puede sealar que las consecuencias del transporte de plomo sin medidas de seguridad adecuadas no son consideradas por las empresas mineras en las evaluaciones de sus proyectos ni otras externalidades negativas que sus sistemas de produccin originan, por lo que subestiman los costos sociales y sobreestiman los beneficios al productor. Al mismo tiempo, las instituciones estatales no son conscientes de los costos econmicos que causan los daos en la salud humana, o vindolo por el otro lado, los beneficios econmicos que se generaran (costos evitados) al aplicar medidas que contribuyan a reducir la contaminacin por plomo en El Callao. Algunos de estos gastos futuros y que se deberan evitar son en educacin especial (nios con un coeficiente intelectual debajo del promedio), costos mdicos y en los salarios (por una mayor probabilidad de tener efectos adversos a la salud). El estudio de Carlos Soncco9 demuestra que el beneficio econmico costo
9 El principal supuesto es que los beneficios de establecer medidas que busquen proteger la salud de la poblacin estn en funcin del valor actual del ingreso esperado a lo largo de la vida til de cada individuo.
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evitado derivado de la reduccin por cada punto del coeficiente intelectual (IQ) por contaminacin de plomo en la sangre vara entre US$543 y US$795. Los beneficios totales oscilan entre US$14 000 y US$20 527 millones de dlares.
c) No existe una presion por parte de la sociedad civil.-
han presentado en una dosis suficiente como para empujar algn tipo de accin colectiva constante. Si bien distintas entidades, entre ellas el GTRPb y otras entidades, como la ONG Vida, han realizado esfuerzos por mantener informada a la poblacin afectada, para la mayor parte la exposicin al plomo no representa un riesgo para su salud o en todo caso es percibida como algo tolerable pues los efectos no son visibles al corto plazo. Si la contaminacin por plomo no se percibe como una amenaza directa para sus intereses, entonces las posibilidades de definir conjuntamente el problema, analizar sus causas y consecuencias, y convertirlo en un elemento de movilizacin social, disminuyen. Tal como seala Sidney Tarrow, un elemento importante para la accin colectiva es la creacin de marcos culturales o elementos que creen una justificacin para la movilizacin de las personas; estos elementos actan como dispositivos de acentuacin que subrayan la gravedad y la injusticia de una situacin social y redefinen lo que antes era considerado desafortunado pero tolerable como injusto o inmoral11. La contaminacin por plomo todava no ha recibido la atencin que merece, es todava considerada desafortunada pero tolerable. Si la poblacin afectada y el resto de la comunidad del Callao tienen dificultades para sealar el problema y la magnitud del mismo, difcilmente se superar la escena local y se llegar a la agenda pblica de los que toman las decisiones. Cmo poder
Un tercer elemento que contribuye a que el problema de la contaminacin por plomo en el Callao no sea abordado como un tema de la agenda pblica, corresponde al bajo nivel organizativo de la poblacin directamente afectada. Como ya se ha sealado, a travs de distintos estudios realizados se ha comprobado que la contaminacin por plomo en la zona genera impactos negativos en el desarrollo fisiolgico de la poblacin. Sin embargo, frente a este escenario no se ha observado un reclamo articulado ni una presin constante por parte de la sociedad civil directamente afectada. Como seala Jos De Echave10, hay dos aspectos claves que nos pueden ayudar a entender la naturaleza y la dinmica social en el conflicto. Por un lado, la percepcin que los actores sociales involucrados tienen sobre el conflicto (las percepciones y valoraciones sobre lo que significa un riesgo que compromete su integridad fsica, identidad e inters); y, por otro, su grado de articulacin o su capacidad de movilizar recursos (humanos y econmicos). En este caso, ninguno de estos dos ingredientes se
10 Jos de Echave, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martn Tanaka. Minera y conflicto social. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP 2009. 11 Tarrow, Sidney. Power in Movement: Social Movements and Contentious Politics (Cambridge Studies in Comparative Politics). Cambridge University Press, 1994.
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establecer prioridades o lneas de accin si la poblacin involucrada no tiene una fotografa completa del riesgo al que est expuesto? Toda accin colectiva requiere una organizacin que establezca procesos eficientes para conseguir los objetivos planteados y que vinculen a los lderes con la base del movimiento. En el caso estudiado, se observa un bajo nivel organizativo y fragmentacin de la poblacin afectada. Este problema se agudiza por la baja representatividad y el carcter personalista de los lderes locales; se priorizan las demandas de ciertos grupos sobre el bienestar colectivo. Esto se observa claramente cuando la poblacin frena los intentos de movilizacin que se estn gestando frente a las donaciones que brindan las empresas que almacenan concentrados de mineral en la zona o frente a la visita de alguna autoridad de alto cargo como por ejemplo, el Alcalde, el Defensor del Pueblo o algn congresista. Las intervenciones temporales obstruyen los mecanismos de coordinacin y las iniciativas de accin colectiva que se estn gestando y, con ello, la posibilidad de consolidar una organizacin social que identifique objetivos y metas a largo plazo. Por otra parte, se debe sealar que en el caso de la contaminacin por plomo en el Callao, al no haber una percepcin clara de intereses o identidades comprometidas, ni cierto grado de articulacin social, las posibilidades de encontrar iniciativas por superar los costos de la accin colectiva y de hacer incidencia pblica e influir en la toma de decisiones son muy escasas. La dbil articulacin social y la falta de elemento
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movilizador claro (no se percibe claramente cules son los intereses en riesgo) hace que los individuos no se sientan lo suficientemente estimulados o incentivados por esta causa como para involucrarse activamente en ella (la posibilidad de retribuir su cooperacin es muy baja). Por ltimo, cabe sealar que no se observan oportunidades en el entorno poltico que ofrezcan incentivos para que la gente participe de acciones colectivas. Si los individuos observan que no hay condiciones que favorezcan escenarios de xito, no se involucrarn en una accin colectiva si saben de antemano que perdern dadas determinadas situaciones. Si el Estado, en sus distintos niveles, muestra un dbil desempeo como ente regulador y fiscalizador, y no establece polticas claras sobre el cuidado del medio ambiente y la salud, los actores no podrn establecer una agenda comn con estrategias de intervencin exitosas y el conflicto permanecer en un estado de estancamiento. Ante este escenario complejo resulta preponderante el rol del Estado, representado por las diversas instituciones como velador del orden pblico, como el ente director de polticas pblicas y promotor del desarrollo social y ambiental sostenible en procesos democrticos que fortalezcan la ciudadana. Una posibilidad real se concreta en asumir una decisin poltica, generar y fortalecer marcos para visibilizar en su real dimensin al conflicto, nombrarlo y conocerlo como paso previo de cualquier diseo de intervencin.
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d) No hay beneficios polticos para solucionar este conflicto.-
Hay un cuarto aspecto que se debe analizar para entender el estado de estancamiento en la que se encuentra el conflicto de la contaminacin por plomo en el Callao, este es el de la voluntad poltica de las autoridades para atender este problema. Si bien los conflictos socio-ambientales generalmente obtienen mucha atencin de parte de los medios de comunicacin, la sociedad civil y el sector privado (en especial de las empresas extractivas del sector minero e hidrocarburos) la contaminacin por plomo en el Callao no ha recibido mucha atencin ms all del nivel local. Esto se debe a distintos aspectos, entre ellos la naturaleza del conflicto pues sus efectos no son visibles al corto plazo, el involucramiento del Estado en l y la visin respecto a cmo abordar estos temas. Como ya se ha dicho, la contaminacin por plomo puede afectar la salud de las personas a travs de las distintas etapas de su vida, puede causar anemia, desnutricin crnica, problemas neurolgicos, afectar las capacidades intelectuales y propiciar el desarrollo de la agresividad,entre otras consecuencias, pero no es causa directa o inmediata para la muerte de una persona. Este hecho puede ayudar a entender por qu el problema es identificado como algo desafortunado pero tolerable para la mayora de la poblacin, y tambin para algunas de las autoridades. La naturaleza de este problema contribuye a que no sea considera como un tema prioritario para el gobierno local, regional y central. Este hecho, sumado
a la responsabilidad que tiene el Estado en el problema (CENTROMIN administr inicialmente los almacenes sin ningn marco regulatorio ambiental), debilitan la voluntad poltica para atender este problema directamente. El Estado tiene una actitud reaccionaria frente a este problema, mientras el conflicto no entre en etapa de crisis no es atendido. Tal como seal una ex representante del GTRPb El conflicto social es visto por el Estado en medida de explosin social, la crisis, cuando se bloqueen carreteras mientras no haya eso lo mantienen igual, esperan que la poblacin llegue al lmite de la desesperacin. Abordar un conflicto en una etapa de crisis implica una mayor inversin de recursos humanos y econmicos para el Estado. Un enfoque ms amplio del conflicto por parte del Estado contribuira a establecer mecanismos descentralizados de intervencin para atender el problema en sus distintas dimensiones, tales como la zonificacin urbana, la salud, la educacin y la generacin de oportunidades econmicas, y prevenir el desarrollo de potenciales conflictos. Esta falta de visin del conflicto como un proceso no solo se produce en el Estado sino tambin por en la poblacin. Algunos de los grupos o lderes locales que se movilizan en torno a este tema presentan demandas que estn orientadas al corto plazo en lugar de exigir una salida definitiva al problema. Este tipo demandas, generalmente donaciones o trabajos temporales, son parte de un contexto de pobreza donde la supervivencia es la principal preocupacin de los habitantes de la zona afectada. El asistencialismo se instala bajo condiciones favorables y limita la percepcin de la magnitud del problema.
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La posible solucin del conflicto requiere una voluntad poltica que articule a todos los actores en un proceso de definicin, articulacin y abordaje, supone decisin poltica e inversin econmica y social. El Estado debera asumir un rol protagnico al tratarse de un conflicto ambiental con consecuencias directas en la salud pblica; sin embargo, en un contexto sin beneficios polticos, donde los incentivos de atender directamente el conflicto son bajos, el Estado se mantiene como un actor pasivo que reacciona eventualmente solo cuando la poblacin plantea demandas concretas. El statu quo es la tendencia, la indecisin poltica, la no vigilancia, el estancamiento. De acuerdo con las ms recientes teoras del conflicto, los conflictos mineros no pueden ser resueltos sino tan slo transformados. Los conflictos socio-ambientales se desprenden de incompatibilidades entre sistemas de produccin y modos de uso de los recursos, diferentes concepciones de desarrollo, diferentes necesidades y aspiraciones, entre otros aspectos; no permiten una resolucin del conflicto en la que todos los actores se vean beneficiados. Por tanto, se debe transformar los conflictos, es decir, trasladarlos a otros escenarios polticos y sociales, con la finalidad de modificar las condiciones que los generan o que permitan gestionarlos para aplacarlos de manera durable.
La legislacin nacional ha establecido funciones y competencias para las diferentes entidades de los tres niveles del Estado que las obliga a intervenir activamente en la solucin de este conflicto ambiental. Sin embargo, la estructura legislativa ha originado una inadecuada distribucin de responsabilidades que se refleja en una incapacidad para plantear soluciones al respecto. La existencia de este conflicto, an en su estado de estancamiento, origina un alto costo econmico para el Estado, que se agrava considerando adems el costo social que implica el mantener a una gran poblacin, especialmente nios, en estado de contaminacin. Las atenciones mdicas, la falta de empleo, los conflictos sociales, la deficiente educacin, la inseguridad, entre otros aspectos, significan altos costos para el Estado que bien ameritaran intervenir con decisin a efectos de evitarse estos costos. La sociedad civil, afectada directamente, aparentemente no ha tomado conciencia de la real situacin en la que viven, no consideran prioritario ocuparse de este problema. Las razones que llevan a la poblacin a considerar la contaminacin por plomo como algo desafortunado pero tolerable merece un estudio preciso y profundo. Se debe aclarar que para fines de este artculo solo se ha observado las acciones desarticuladas de demandas, sin llegar a registrar acciones colectivas ms complejas como movilizaciones sociales.
4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Bajo la luz del anlisis realizado, se plantean las siguientes conclusiones y recomendaciones.
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El Estado no tiene planteado una clara decisin poltica para enfrentar e intervenir en esta problemtica. Al momento, la contaminacin por plomo, no se manifestado a travs de conflictos sociales en etapa de crisis y su solucin no le significar mayores beneficios polticos. Se debiera impulsar y reforzar el Trabajo del Grupo Tcnico Regional del Plomo ya que se ha constituido (a
pesar de sus limitaciones) en el nico foro multisectorial con presencia estatal que trabaja el tema. Este impulso debera significar ir ms all de elaborar diagnsticos y proponer recomendaciones, sino que se orientara a la ejecucin de acciones concretas, lo cual requerir la participacin de diversos actores del sector privado, pblica y social, y la emisin de ciertas normas legales que faciliten este accin coordinada.
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Centro de Anlisis y Resolucin de Conflictos Av. Paz Soldn 225, 2do piso San Isidro 626 7421 - 626 7400 / fax: 626 7412 Pgina web: www.pucp.edu.pe/consensos

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AO IV N 4 OCTUBRE 2011

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 20078620

TEMAS VARIOS RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIN Y MANEJO DE CONFLICTOS

Fabin Prez Nez Editor

Revista peruana de anlisis, prevencin y gestin de conflictos

ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIN PERUANA

*Csar Guzmn-Barrn Sobrevilla con la colaboracin de **Diana Alvarez Neyra

CONVENIO 169 Y LOS MANUALES

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4. PRINCIPIOS Y REQUISITOS VALIDEZ DE LA CONSULTA

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Revista peruana de anlisis, prevencin y gestin de conflictos

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6.1. Proceso de la Consulta Previa

Identificar la medida normativa a consultar

Identificar a los pueblos indgenas

Evaluacin interna de los pueblos indgenas

Informacin sobre la medida

objeto de la consulta.- Es la entidad estatal bajo debe las responsabilidad,

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*Raquel Z. Yrigoyen Instituto Internacional de Derecho y Sociedad- IIDS

QU DERECHOS TIENEN LOS PUEBLOS *Abogada peruana, con

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5. Megaproyectos que puedan afectar el modo de vida o subsistencia

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1 STC 05427-2009-PC/TC, fundamentos 62 y 63.

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