STN 2

TEXTO PARA DISCUSSO N 405
A EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO AO LONGO DO SCULO: ANOTAES E REFLEXES PARA FUTURAS REFORMAS*
Ricardo Varsano**
Rio de Janeiro, janeiro de 1996
* Este artigo baseia-se em diversos trabalhos realizados pelo autor, publicados ou no, ao longo dos ltimos 15 anos. Deve ser mencionado, em particular, O sistema tributrio brasileiro, 1981, um relatrio da pesquisa realizada pelos autores na Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda, que justifica, inclusive com documentao, diversas afirmaes que aqui, por restrio de espao, so apenas apresentadas. ** Coordenador Geral de Estudos Setoriais da Diretoria de Pesquisa do IPEA.
O IPEA uma fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, cujas finalidades so: auxiliar o ministro na elaborao e no acompanhamento da poltica econmica e prover atividades de pesquisa econmica aplicada nas reas fiscal, financeira, externa e de desenvolvimento setorial.
Presidente Fernando Rezende
Diretoria Claudio Monteiro Considera Lus Fernando Tironi Gustavo Maia Gomes Mariano de Matos Macedo Luiz Antonio de Souza Cordeiro Murilo Lbo TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. ISSN 1415-4765
SERVIO EDITORIAL
Rio de Janeiro RJ Av. Presidente Antnio Carlos, 51 14 andar CEP 20020-010 Telefax: (021) 220-5533 E-mail: editrj@ipea.gov.br Braslia DF SBS Q. 1 Bl. J, Ed. BNDES 10 andar CEP 70076-900 Telefax: (061) 315-5314 E-mail: editbsb@ipea.gov.br
IPEA, 1998 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.
SUMRIO
1. INTRODUO ...................................................................................1
2. BREVE HISTRICO DA TRIBUTAO NO BRASIL: 1891/1965 .....2
3. A REFORMA DA DCADA DE 60 E A EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO AT 1988 ....................................................................7
4. A REFORMA TRIBUTRIA DE 1988 E OS AJUSTES POSTERIORES ...............................................................................12
5. ANOTAES E REFLEXES PARA FUTURAS REFORMAS .......19 5.1. Sobre Evoluo, Reformas e Revolues.....................................19 5.2. Sobre a Evoluo do Federalismo Fiscal no Brasil.......................23 5.3. Sobre os Objetivos Desejveis de Futuras Reformas...................27
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................34
A EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO BRASILEIRO AO LONGO DO SCULO: ANOTAES E REFLEXES PARA FUTURAS REFORMAS
1. INTRODUO O Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, em agosto de 1995, uma proposta de emenda Constituio que reforma o sistema tributrio brasileiro. A emenda, ora em fase de apreciao por uma comisso do Congresso, restringe-se s disposies contidas no captulo do sistema tributrio da Constituio. Trata-se de uma reforma parcial; em particular, no se consideram as contribuies sociais, tratadas em outro captulo da Constituio, que, reconhecidamente, carecem de aperfeioamentos. A proposta, a despeito de ser acusada de tmida por alguns, tem sido objeto de intensa discusso, o que, por si s, demonstra que ela mais importante do que seus acusadores crem. A reforma proposta certamente no ser a ltima, talvez nem mesmo a ltima deste sculo, posto que, como se argumentar em uma passagem deste texto, as mudanas que ocorrem no ambiente econmico garantem a evoluo permanente do sistema tributrio. Ela sugere, porm, mudanas importantes para o aprimoramento do sistema tributrio brasileiro. Este artigo discute a evoluo do sistema tributrio brasileiro desde a primeira Constituio republicana, com a inteno de retirar da ensinamentos que possam ser teis para futuras reformas. Por no se tratar de mero relato de fatos, estando o contedo do trabalho certamente contaminado por interpretaes do autor, as concluses a respeito da direo que se deve imprimir tributao no Brasil, que a adotada na proposta do Poder Executivo, esto sujeitas contestao daqueles que tm uma viso diferente do processo de evoluo dos sistemas tributrios em geral e, em especial, do brasileiro. A Seo 2 relata brevemente a evoluo do sistema tributrio brasileiro desde a Proclamao da Repblica at a dcada de 60. A Seo 3 detm-se na anlise da reforma tributria daquela dcada e na evoluo da tributao at 1988 quando, no processo de elaborao da Constituio ora vigente, nova reforma de monta ocorreu. Esta reforma a matria da Seo 4, que considera tambm a evoluo recente do sistema tributrio. A ltima parte do trabalho, utilizando o relato das sees anteriores e agregando reflexes do autor, discute trs temas: reforma versus revoluo tributria como parte do processo de evoluo do sistema; aspectos do federalismo fiscal brasileiro; e objetivos desejveis de futuras reformas tributrias no Brasil, bem como dificuldades encontradas para atingi-los.
2. BREVE HISTRICO DA TRIBUTAO NO BRASIL: 1891/19651 A Repblica brasileira herdou do Imprio boa parte da estrutura tributria que esteve em vigor at a dcada de 30. Sendo a economia eminentemente agrcola e extremamente aberta, a principal fonte de receitas pblicas durante o Imprio era o comrcio exterior, particularmente o imposto de importao que, em alguns exerccios, chegou a corresponder a cerca de 2/3 da receita pblica. s vsperas da proclamao da Repblica este imposto era responsvel por aproximadamente metade da receita total do governo. A Constituio de 24 de fevereiro de 1891 adotou, sem maiores modificaes, a composio do sistema tributrio existente ao final do Imprio. Porm, tendo em vista a adoo do regime federativo, era necessrio dotar os estados e municpios de receitas que lhes permitissem a autonomia financeira. Foi adotado o regime de separao de fontes tributrias, sendo discriminados os impostos de competncia exclusiva da Unio e dos estados. Ao governo central couberam privativamente o imposto de importao, os direitos de entrada, sada e estadia de navios, taxas de selo e taxas de correios e telgrafos federais; aos estados, foi concedida a competncia exclusiva para decretar impostos sobre a exportao, sobre imveis rurais e urbanos, sobre a transmisso de propriedades e sobre indstrias e profisses, alm de taxas de selo e contribuies concernentes a seus correios e telgrafos. Quanto aos municpios, ficaram os estados encarregados de fixar os impostos municipais de forma a assegurar-lhes a autonomia. Alm disto, tanto a Unio como os estados tinham poder para criar outras receitas tributrias.2 Observa-se que os impostos discriminados na Constituio so tributos sobre o comrcio exterior ou impostos tradicionais sobre a propriedade ou sobre a produo e as transaes internas. Existiam ainda poca da proclamao da Repblica impostos sobre vencimentos pagos por cofres pblicos e sobre benefcios distribudos por sociedades annimas. Rendas de diversas outras fontes foram incorporadas base tributria durante as primeiras dcadas da Repblica mas, somente a partir de 1924, o governo instituiu um imposto de renda geral.3 Quanto tributao de fluxos internos de produtos, desde 1892 foi estabelecida a cobrana de um imposto sobre o fumo. Ainda antes do final do sculo a tributao
1
Esta seo reproduz, com algumas modificaes, a seo 2 de E. Lezan e R. Varsano, O Sistema Tributrio Brasileiro, mimeo, 1981, um relatrio da pesquisa realizada pelos autores na Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda. Constituio de 24 de fevereiro de 1891, arts. 7, 9, 10, 11, 12 e 68. A reforma constitucional de 7 de setembro de 1926 no alterou as disposies referentes tributao. Lei n 4.783, de 31 de dezembro de 1923.
foi estendida a outros produtos, estabelecendo-se o imposto de consumo. No exerccio de 1922 foi criado o imposto sobre vendas mercantis, mais tarde denominado imposto de vendas e consignaes e transferido para a rbita estadual. Durante todo o perodo anterior Constituio de 1934, o imposto de importao manteve-se como a principal fonte de receita da Unio. At o incio da Primeira Guerra Mundial, ele foi responsvel por cerca de metade da receita total da Unio, enquanto o imposto de consumo correspondia a aproximadamente 10% da mesma. A reduo dos fluxos de comrcio exterior devido ao conflito obrigou o governo a buscar receita atravs da tributao de bases domsticas. Cresceu ento a importncia relativa do imposto de consumo e dos diversos impostos sobre rendimentos, tanto devido ao crescimento da receita destes impostos -definitivo no primeiro caso e temporrio no segundo -- como reduo da arrecadao do imposto de importao. Terminada a guerra, a receita do imposto de importao tornou a crescer mas sua importncia relativa continuou menor que no perodo anterior (em torno de 35% da receita total da Unio na dcada de 20 e incio dos anos 30). Na rbita estadual, o imposto de exportao era a principal fonte de receita, gerando mais que 40% dos recursos destes governos. Cabe notar que este imposto era cobrado tanto sobre as exportaes para o exterior como nas operaes interestaduais. Outros tributos relativamente importantes eram o imposto de transmisso de propriedade e o imposto sobre indstrias e profisses. O ltimo era tambm a principal fonte de receita tributria municipal, secundado pelo imposto predial. A Constituio de 1934 e diversas leis desta poca promoveram importantes alteraes na estrutura tributria do pas, deixando-o em condies de ingressar na fase seguinte da evoluo dos sistemas tributrios, aquela em que predominam os impostos internos sobre produtos. As principais modificaes ocorreram nas rbitas estadual e municipal. Os estados foram dotados de competncia privativa para decretar o imposto de vendas e consignaes, ao mesmo tempo em que se proibia a cobrana do imposto de exportaes em transaes interestaduais e limitava-se a alquota deste imposto a um mximo de 10%. Quanto aos municpios, a partir da Constituio de 16 de julho de 1934, passaram a ter competncia privativa para decretar alguns tributos.4 Outra inovao da Constituio de 1934 foi repartir a receita de impostos entre diferentes esferas de governo. Tanto a Unio como os estados mantiveram a competncia para criar outros impostos, alm dos que lhes
4
Imposto de licenas, imposto predial e territorial urbanos, imposto sobre diverses pblicas e imposto cedular sobre a renda de imveis rurais, alm de taxas sobre servios municipais.
eram atribudos privativamente, mas tais impostos seriam arrecadados pelos estados que entregariam 30% da arrecadao Unio e 20% ao municpio de onde originasse a arrecadao. Tambm o imposto de indstrias e profisses, cobrado pelos estados, teria sua arrecadao repartida entre estados e municpios, cabendo a cada um metade da mesma. A Constituio de 10 de novembro de 1937 pouco modificou o sistema tributrio estabelecido pela Constituio anterior. Em relao a esta, os estados perderam a competncia privativa para tributar o consumo de combustveis de motor de exploso e aos municpios foi retirada a competncia para tributar a renda das propriedades rurais. Por outro lado, o campo residual passou a pertencer somente aos estados, sem qualquer repartio da arrecadao. Em 1940, a Lei Constitucional n 3 vedou aos estados o lanamento de tributos sobre o carvo mineral nacional e sobre combustveis e lubrificantes lquidos e a n 4 incluiu na competncia privativa da Unio o imposto nico sobre a produo, o comrcio, a distribuio, o consumo, a importao e a exportao de carvo mineral e dos combustveis e lubrificantes lquidos de qualquer origem.5 Em face das limitaes impostas cobrana do imposto de exportao pela Constituio de 1934, o imposto de vendas e consignaes tornouse rapidamente a principal fonte de receita estadual correspondendo, no incio da dcada de 40, a cerca de 45% da receita tributria dos estados, enquanto a participao do imposto de exportao caa para pouco mais que 10%, inferior s dos impostos de transmisso inter vivos e de indstrias e profisses. Em 1946, o imposto de vendas e consignaes j era responsvel por cerca de 60% da receita tributria estadual. Nos municpios, os impostos sobre indstrias e profisses e predial permaneceram como os mais importantes, correspondendo a pouco menos que 40 e 30% da receita tributria, respectivamente. Quanto composio da receita tributria federal, o imposto de importao permaneceu como a mais importante fonte de receita at o final da dcada de 30 quando foi superado pelo imposto de consumo. Em virtude da Segunda Guerra Mundial, sua participao no total da receita federal reduziu-se bruscamente em 1942. A partir da, ele deixou de ser uma fonte importante de receita para o governo federal, posto que, tendo tomado a forma de imposto especfico desde 1934, no teve, em presena da inflao, seu valor reajustado. A pouca importncia relativa da receita por ele gerada certamente facilitou a deciso de utiliz-lo principalmente como instrumento de poltica econmica a partir da dcada de 50.
Lei Constitucional n 3, de 18 de setembro de 1940, e Lei Constitucional n 4, de 20 de setembro de 1940.
Em 1946, o imposto de consumo era responsvel por aproximadamente 40% da receita tributria da Unio e o IR -- imposto de renda -- , cuja arrecadao chegou a superar a do imposto de consumo em 1944, representava cerca de 27% da mesma. O Brasil ingressa na fase em que a tributao explora principalmente bases domsticas ao mesmo tempo em que comeava um processo de desenvolvimento industrial sustentado. A Constituio de 18 de setembro de 1946 trouxe poucas modificaes no que concerne ao elenco de tributos utilizados no pas. Ela mostra, entretanto, a inteno de aumentar a dotao de recursos dos municpios. Dois novos impostos so adicionados sua rea de competncia: o imposto sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competncia (imposto do selo municipal) e o imposto de indstrias e profisses, o ltimo pertencente anteriormente aos estados mas j arrecadado em parte pelos municpios. Estas unidades de governo passam tambm a participar (excludos os municpios de capitais) de 10% da arrecadao do IR e de 30% do excesso sobre a arrecadao municipal da arrecadao estadual (exclusive imposto de exportao) no territrio do municpio, bem como do imposto nico sobre combustveis e lubrificantes, energia eltrica e minerais do pas, de competncia da Unio. Os estados, que haviam perdido em 1940 o direito de tributar os combustveis, passaram tambm a ter participao no imposto nico, mas cederam integralmente o imposto de indstrias e profisses aos municpios e tiveram a alquota mxima do imposto de exportao limitada a 5%.6 A competncia residual voltou a ser exercida pela Unio e pelos estados, estes recolhendo os impostos que viessem a ser criados e entregando 20% do produto da arrecadao Unio e 40% aos municpios. Assim, embora no tenha promovido uma reforma da estrutura tributria, a Constituio de 1946 modificou profundamente a discriminao de rendas entre as esferas do governo, institucionalizando um sistema de transferncias de impostos. Este sistema foi, mais tarde, j no incio da dcada de 60, reforado pela Emenda Constitucional n 5 que atribuiu aos municpios 10% da arrecadao do imposto de consumo e aumentou de 10 para 15% a participao dos mesmos no IR. Esta Emenda tambm transferiu da rbita estadual para a municipal os impostos sobre a transmisso de propriedades inter vivos e sobre a propriedade territorial rural. Este ltimo foi transferido para a competncia da Unio pela Emenda Constitucional n 10, cabendo a esta, entretanto, entregar o
A Lei n 302, de 13 de julho de 1948, fixou em 48 e 12%, respectivamente, as participaes dos estados e municpios no imposto nico.
produto da arrecadao ao municpio de localizao do imvel tributado.7 Cabe notar que a criao das transferncias foi acompanhada por restries utilizao dos recursos: as transferncias de imposto nico foram vinculadas ao desenvolvimento do sistema de transporte e a empreendimentos relacionados com a indstria de petrleo, enquanto pelo menos metade dos recursos do IR recebidos pelos municpios deveria ser aplicada em benefcios de ordem rural (obras ou servios cujo objetivo fosse melhorar as condies econmicas, sociais, sanitrias ou culturais das populaes das zonas rurais). A inteno da Constituio de 1946 de reforar as finanas municipais no se transformou em realidade por diversos motivos. Primeiro, a maioria dos estados jamais transferiu para os municpios os 30% do excesso de arrecadao. Segundo, as cotas de IR s comearam a ser distribudas em 1948 e eram calculadas em um ano, com base na arrecadao do perodo anterior, para distribuio no ano seguinte; em conseqncia, os municpios recebiam cotas cujo valor real j fora corrodo pela inflao. Terceiro, estas cotas (e, mais tarde, as do imposto de consumo) eram distribudas igualmente entre os municpios, o que gerou, atravs de desmembramentos, um rpido crescimento do nmero dos mesmos. Os 1.669 municpios existentes em 1945 transformaram-se em 3.924 em 1966. Muitas das novas unidades passaram a depender quase que exclusivamente das transferncias da Unio, cujo valor real diminua medida que crescia o nmero de municpios. Finalmente, a acelerao da inflao na segunda metade da dcada de 50 e principalmente no incio da dcada de 60 prejudicou a receita dos impostos predial e territorial urbano que dependem da ao da administrao fiscal no sentido de reavaliar o valor dos imveis. A participao destes impostos na receita tributria municipal, que era da ordem de 33% em 1960, reduz-se para cerca de 20% em 1966. Durante o perodo 1946/66, cresce a importncia relativa dos impostos internos sobre produtos. s vsperas da reforma tributria, o imposto de consumo responsvel por mais de 45% da receita tributria da Unio, o imposto de vendas e consignaes corresponde a quase 90% da receita tributria estadual e o imposto de indstrias e profisses, que se tornara, na prtica, uma verso municipal do imposto de vendas e consignaes, gera quase 45% da receita tributria dos municpios. Em conjunto, eles perfazem 65% da receita tributria total do pas. Entretanto, no so suficientes para cobrir as necessidades de dispndio dos trs nveis de governo. A reforma tributria, reclamada por muitos desde o final da dcada de 40, preparada e posta em prtica entre 1963 e 1966.
Emenda Constitucional n 5, de 21 de novembro de 1961, e Emenda Constitucional n 10, de 9 de novembro de 1964.
3. A REFORMA DA DCADA DE 60 1988
EA
EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO AT
A partir da dcada de 50, o governo brasileiro comandou um esforo de desenvolvimento industrial, criando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) em 1952 e buscando atrair capital estrangeiro para o pas, atravs de favores financeiros e cambiais e pela transformao do imposto de importao, quela altura com participao desprezvel no financiamento dos gastos pblicos, em instrumento de proteo indstria domstica. Em 1959, com a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) tem incio o apoio sistemtico ao desenvolvimento regional. O apoio industrializao e ao desenvolvimento regional gerou um crescimento das despesas que no pode ser acompanhado pelo das receitas. Assim, a despesa do Tesouro Nacional, ao redor de 8% do PIB no final da dcada de 40, elevou-se para 11% a partir de 1957 e, no incio dos anos 60, atingiu a marca dos 13% do PIB. Nessa poca, o sistema tributrio mostrava insuficincia at mesmo para manter a carga tributria que vinha conseguindo gerar na dcada de 50. Como as despesas continuaram a crescer aceleradamente, o dficit do Tesouro ultrapassou, em 1962 e 1963, a marca dos 4% do PIB. No existindo uma estrutura institucional que possibilitasse o seu financiamento por meio de endividamento pblico, o dficit foi coberto quase que totalmente atravs de emisses. A taxa de inflao anual, que era da ordem de 12% em 1950 e j atingia 29% em 1960, elevou-se rapidamente para 37 e 52% nos anos seguintes e saltou para 74% em 1963.8 Para fazer frente crise econmica e poltica que o pas atravessava, formava-se uma conscincia da necessidade de reorganizao de quase todos os setores da vida nacional, de "reformas de base". Neste contexto, a reforma tributria era vista como prioritria no s para resolver o problema oramentrio como para prover os recursos necessrios s demais reformas. Reconhecia-se que o passo mais importante seria a reestruturao do aparelho arrecadador. O prprio Ministro da Fazenda na poca estimava que seria possvel, apenas com a melhoria da administrao fazendria, sem qualquer mudana nos tributos, arrecadar adicionalmente, no mnimo, valor equivalente a 2/3 da receita estimada para 1963. Nessas circunstncias, a forma encontrada para se conseguir o aumento da receita -- constantes alteraes na legislao visando expandir a base tributria ou elevar a carga de alguns impostos -- vinha encontrando crescentes reaes por parte de segmentos influentes da sociedade. Nas
8
As taxas de inflao mencionadas no texto correspondem a variaes das mdias anuais do ndice Geral de Preos da Fundao Getulio Vargas. 7
palavras de Ulha Canto (1963): "(...) o fisco brasileiro perdeu toda espiritualidade (...); visa, to-somente, obter dinheiro, seja como for, de quem puder ser, pelas formas que se afigurem mais fceis e produtivas". O reaparelhamento do sistema arrecadador era, contudo, considerado insuficiente para resolver a questo tributria, posto que a principal crtica tributao era a excessiva carga incidente sobre o setor produtivo, tanto devido cumulatividade do imposto de consumo como ao progressivo aumento do imposto de renda de pessoas jurdicas. As alteraes introduzidas em 1962 na legislao do imposto de renda de pessoas fsicas, que visaram, principalmente, ampliar a tributao sobre os rendimentos de capital, bem como criar formas de controle de sua evaso -- por exemplo, exigindo a declarao de bens --, certamente aumentaram a indignao das elites econmicas contra o sistema tributrio vigente.9 No s a reforma, reclamada como "inadivel" desde 1947 -- apenas um ano aps a promulgao da Constituio --, estava madura como havia idias claras sobre seu rumo: a) garantir aumento das receitas fiscais para permitir reduo dos dficits do governo; b) melhorar a eficincia do aparelho arrecadador; c) eliminar os entraves capitalizao das empresas e instituir novos e eficientes estmulos aos investimentos; d) rever a legislao referente aos tributos federais, notadamente visando a simplificao e racionalizao, e, no caso do imposto de consumo, correo de sua incidncia a fim de "eliminar as superposies relativas aos elementos componentes do produto, transformando-o de fato em imposto sobre o consumo, e no, como atualmente, imposto sobre a produo"; e e) rever a discriminao de rendas entre as trs esferas de governo, alterando competncias quando inapropriadas e condensando o sistema de impostos "eliminando alguns, substituindo outros e unificando diversos".10 No final de 1963, foi criada a Comisso de Reforma do Ministrio da Fazenda com a tarefa de reorganizar e modernizar a administrao fiscal federal. Previa-se que os fatos e informaes analisados levariam a uma expanso das tarefas e at reviso global do sistema tributrio, o que de fato ocorreu.11
Contrariamente filosofia original de centrar a arrecadao do imposto de renda na pessoa fsica, a receita proveniente de pessoas jurdicas tornou-se, progressivamente, a dominante (50 contra 30% das pessoas fsicas por volta de 1960). As alteraes do imposto de pessoas fsicas em 1962 foram introduzidas pelas Leis ns 4.069 e 4.154.
Os itens relacionados e as citaes constam de estudo preliminar elaborado pelo Conselho do Desenvolvimento, para exame em nvel tcnico do governo federal, datado de setembro de 1992 [ver Canto (1963)].
10
Aps a Revoluo de Maro de 1964, a reforma tributria adquiriu impulso, posto que, como relata a Comisso, "passou a encontrar menos obstculos institucionais e polticos, bem assim menos resistncia por parte de interesses criados (...)" [ver Fundao Getulio Vargas (1967)]. Um novo sistema tributrio foi paulatinamente implantado entre 1964 e 1966, concedendo-se prioridade para as medidas que, de um lado, contribussem de imediato para a reabilitao das finanas federais e, de outro, atendessem de forma mais urgente os reclamos de alvio tributrio dos setores empresariais, que constituam a base poltica de sustentao do regime: a administrao fazendria federal foi reorganizada; o IR sofreu revises que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadao; e o imposto de consumo foi reformulado dando origem ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), com resultado semelhante. A Emenda Constitucional n 18/65 que, com algumas alteraes, incorporou-se ao texto da Constituio de 30 de janeiro de 1967 e o Cdigo Tributrio (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966) so os documentos legais que marcam o fim dos trabalhos desta reforma. Alm de bem-sucedida quanto ao objetivo de reabilitar rapidamente as finanas federais -- a receita do Tesouro Nacional, que atingira o mnimo de 8,6% do PIB em 1962, recuperou-se e, em 1965, j chegava aos 12% --, a reforma da dcada de 60 teve os mritos de ousar eliminar os impostos cumulativos, adotando, em substituio, o imposto sobre o valor adicionado -- hoje de uso generalizado na Europa e na Amrica Latina, mas, na poca, em vigor apenas na Frana --, e de, pela primeira vez no Brasil, conceber um sistema tributrio que era, de fato, um sistema -- e no apenas um conjunto de fontes de arrecadao -- com objetivos econmicos, ou, mais precisamente, que era instrumento da estratgia de crescimento acelerado traada pelos detentores do poder. Assim, o objetivo fundamental do sistema tributrio foi elevar o nvel de esforo fiscal da sociedade de modo que no s se alcanasse o equilbrio oramentrio como se dispusesse de recursos que pudessem ser dispensados, atravs de incentivos fiscais acumulao de capital, para impulsionar o processo de crescimento econmico. Ao privilegiar o estmulo ao crescimento acelerado e acumulao privada -- e, portanto, os detentores da riqueza -- a reforma praticamente desprezou o objetivo de eqidade. De acordo com a estratgia traada, a orientao e o controle do processo de crescimento caberiam ao governo federal, o que exigia a centralizao das decises econmicas. Quanto ao setor privado, suas decises podiam ser moldadas por meio dos incentivos fiscais. Em relao ao setor pblico, era necessrio o comando central dos impostos
A comisso foi fruto de um contrato de prestao de servios firmado entre o Ministrio da Fazenda e a Fundao Getulio Vargas, sendo criada pela ltima para facilitar o andamento dos trabalhos. 9
11
que fossem primordialmente instrumentos da poltica econmica -- como os impostos sobre o comrcio exterior e sobre operaes financeiras -bem como da forma de utilizao dos recursos tributrios. A reforma previa, no entanto, que os estados e municpios contassem com recursos suficientes para desempenhar suas funes sem atrapalhar o processo de crescimento, principalmente atravs da arrecadao do ICM -- imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias -- e de um sistema de transferncias intergovernamentais, que garantia receita para as unidades cuja capacidade tributria fosse precria. Para assegurar a no-interferncia das unidades subnacionais na definio e controle do processo de crescimento, o seu grau de autonomia fiscal precisava ser severamente restringido. Assim, o poder concedido aos estados para legislar em matria relativa ao ICM foi limitado, de modo que o imposto gerasse arrecadao sem que pudesse ser usado como instrumento de poltica; e os recursos transferidos foram, em parte, vinculados a gastos compatveis com os objetivos fixados pelo governo central. Aps completada a reforma, os estados sofreram limitaes adicionais ao seu poder de tributar e, j em 1968, no auge do autoritarismo, tambm as transferncias foram restringidas. O Ato Complementar n 40/68 reduziu, de 10 para 5%, os percentuais do produto da arrecadao do IR e do IPI destinados aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), respectivamente. Em contrapartida, criou o Fundo Especial (FE), cuja distribuio e utilizao dos recursos eram inteiramente decididas pelo Poder Central, destinando a ele 2% do produto da arrecadao daqueles tributos. O Ato tambm condicionou a entrega das cotas dos fundos a diversos fatores, inclusive forma de utilizao dos recursos. A autonomia fiscal dos estados e municpios foi reduzida ao seu nvel mnimo, a permanecendo at 1975. A despeito da intensa concesso de incentivos fiscais, a carga tributria do pas conseguiu se sustentar acima de 25% do PIB at 1978, com a Unio arrecadando aproximadamente 3/4 do montante de recursos e dispondo, aps as transferncias para estados e municpios, de cerca de 2/3 dos mesmos. Contudo, desde 1970 j era evidente para o governo que a concesso dos incentivos corroa excessivamente a receita. Para reforar suas fontes de financiamento, o governo federal criou o PIS -contribuio para o Programa de Integrao Social --, que marca o ressurgimento no pas da cumulatividade na tributao. Determinou tambm que parcela do valor dos incentivos concedidos fosse direcionada para o Programa de Integrao Nacional (PIN) e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agropecuria do Norte e Nordeste (Proterra), reduzindo praticamente metade o valor dos incentivos concedidos atravs do Imposto de Renda de Pessoas Jurdicas. Embora relacionados pela legislao aos incentivos fiscais -um subterfgio utilizado na poca para evitar a distribuio de parcela
10
desses recursos, atravs do FPE e do FPM, aos estados e municpios -os recursos do PIN e do Proterra so, de fato, receitas vinculadas. Ao encerrar-se a fase do "milagre brasileiro", o sistema tributrio j comeava a mostrar os primeiros sinais de exausto. A proliferao dos incentivos fiscais havia enfraquecido a sua capacidade de arrecadar e, a partir de 1975, o sistema praticamente deixou de ser utilizado como instrumento para novas polticas. Suas ms caractersticas quanto eqidade haviam se acentuado a ponto de exigir ajustes na legislao do IR, realizados em 1974, com o intuito de mitigar a regressividade da tributao. Os estados e municpios comeavam a esboar reao ao baixo grau de autonomia, o que sustou o processo de crescente centralizao das decises a que haviam sido submetidos e gerou a Emenda Constitucional n 5/75, que elevou os percentuais de destinao de recursos ao FPE e ao FPM a partir de 1976. No perodo 1979/83, a despeito da recesso que caracterizou seus anos finais, ainda foi possvel -- atravs de freqentes alteraes na legislao e pela sustao da criao de novos incentivos e eliminao de alguns j existentes -- manter a carga tributria oscilando entre 24,5 e 27% do PIB. interessante observar que as iniciativas no sentido de promover a desconcentrao de recursos atravs de medidas legais, como a mencionada Emenda Constitucional n 5/75 e a n 17/80, no surtiram qualquer efeito at 1983. Estas emendas elevaram progressivamente os percentuais do produto da arrecadao do IR e do IPI destinados ao FPE e ao FPM que, de 5% em 1975, atingiram 10,5% em 1982 e 1983. Nesse ano, as participaes da Unio tanto na arrecadao como na receita tributria disponvel do setor pblico alcanaram picos histricos. Em outras palavras, a cada ao no sentido de descentralizar os recursos corresponderam reaes da Unio que as neutralizaram. O total das transferncias tributrias da Unio para estados e municpios mantevese, desde 1976 at 1983, ano a ano, na faixa de 8,5 a 9,5% da sua receita tributria, a despeito do aumento dos percentuais de destinao de recursos aos fundos. A impressionante quantidade de alteraes processadas na legislao tributria na dcada de 80, quase sempre -- como no incio da dcada de 60 --, com o objetivo de sustentar o nvel da arrecadao que podia ser obtida por um sistema reconhecidamente deficiente, conseguiu evitar que a carga tributria se reduzisse drasticamente a partir de 1984. Entre aquele ano e 1988, ela se manteve em nvel apenas ligeiramente inferior ao observado at 1983, oscilando entre 23,4 e 24,3%, com exceo de 1986, ano do Plano Cruzado, em que atingiu 26,5%. Embora o esforo legislativo tenha comprometido a qualidade da tributao, inclusive criando mais um tributo cumulativo, o Finsocial -contribuio para o Fundo de Financiamento Social -- , e transformando o IPI e o ICM em tributos pouco semelhantes ao que se concebe ser um
11
imposto sobre o valor adicionado, a preservao de seu nvel foi essencial para que, num longo perodo de estagnao da economia e de inflao crescente, o Estado brasileiro no atingisse condio ainda mais precria que a observada atualmente. Tambm a partir de 1984 observa-se um forte processo de desconcentrao dos recursos. Ele foi, em parte, conseqncia da Emenda Constitucional n 23/83, que elevou os percentuais do FPE e do FPM para 12,5 e 13,5%, respectivamente, em 1984, e para 14 e 16%, de 1985 em diante, e fechou brechas legais que permitiram anteriormente Unio reduzir as bases sobre as quais incidiam os percentuais destas e de outras participaes dos estados e municpios na receita tributria. As transferncias da Unio cresceram at atingir o mximo de 16% de sua receita tributria em 1988. Mas no foi apenas o aumento do montante das transferncias que provocou a desconcentrao. Ela resultou tambm da perda do poder de arrecadar da Unio, fenmeno que no se reproduziu no nvel estadual. Assim, a participao da Unio no total da receita tributria disponvel teve uma queda de quase 10 pontos percentuais entre 1983 e 1988, enquanto sua participao na arrecadao dos trs nveis de governo caiu cerca de cinco pontos percentuais no mesmo perodo. Foi neste ambiente -- mas sem o conhecimento dos dados referentes aos anos mais recentes, que confirmariam a forte desconcentrao -- que se deu incio no 1 trimestre de 1987 ao processo de elaborao da nova Constituio. 4. A REFORMA TRIBUTRIA DE 1988 E OS AJUSTES POSTERIORES O sistema tributrio criado pela Constituio de 1988 -- ao contrrio do originado pela reforma da dcada de 60, elaborado por uma equipe tcnica em gabinetes -- foi fruto de um processo participativo em que os principais atores eram polticos. bem verdade que os polticos que conduziram o processo de criao tinham formao tcnica e haviam exercido recentemente funes executivas no governo e que um grupo de tcnicos os assessorava. Contudo, as decises, embora tecnicamente informadas, tinham carter eminentemente poltico. Este foi o tipo de processo privilegiado pelo Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte, elaborado logo aps a sua instalao, no incio de 1987. Definidos os temas a serem tratados na Constituio, repartiu-se a tarefa entre 24 subcomisses que iniciaram a preparao dos textos relativos a seus respectivos temas praticamente a partir do nada. As subcomisses eram, trs a trs, subordinadas a oito comisses que atuaram de forma independente e no-coordenada. Os textos resultantes dos trabalhos das oito comisses convergiram para a Comisso de Sistematizao, cuja atribuio era, em princpio, apenas integrar as diversas partes, eliminando duplicidades e conflitos,
12
preparando assim o projeto de Constituio a ser encaminhado votao em plenrio. A previso era de um processo rpido que desse ao pas uma nova Constituio ainda em 1987. Tal processo, sem dvida, era profundamente democrtico, pois permitia intensa participao de todos os constituintes e at mesmo a participao direta da populao, atravs das chamadas emendas populares. Permitia tambm total liberdade de concepo, o que no havia ocorrido em processos constitucionais anteriores que, por se basearem em textos previamente preparados por especialistas, tendiam a limitar a discusso aos tpicos ali expostos e j eivados pelos vieses dos autores. Conseguiu-se mediante esse procedimento promover o debate mais amplo de que se tem notcia na histria do Brasil. Mas o processo, mpar e no testado, tinha riscos altos. A dificuldade de coordenar um processo dessa envergadura e o prazo muito curto preestabelecido para ele -- e tardiamente prorrogado diversas vezes -- acabaram por vitimar o projeto de Estado que, ao final, foi impresso na Constituio promulgada em 5 de outubro de 1988. A Assemblia Nacional Constituinte, a despeito da amplitude do debate que promoveu, ao fracionar a discusso do papel do Estado por quase todas as comisses -- enquanto em uma delas se desenhava, isoladamente, o sistema tributrio --, criou um sistema de financiamento insuficiente para o tamanho do Estado implicitamente definido nas diversas comisses. Este, por sua vez, no se fundamentou em uma previso realista da disponibilidade de recursos para o financiamento de suas aes. A situao de desequilbrio oramentrio que j existia, ao invs de ser eliminada, consolidou-se. O carter eminentemente poltico do processo de reforma e a deficincia de informao a respeito das condies mais recentes das finanas pblicas impediram que a recuperao da carga tributria fosse listada entre os objetivos da reforma. A reao natural a 20 anos de concentrao do poder poltico alou o fortalecimento da Federao condio de seu principal objetivo. Tal objetivo exigia, no que diz respeito s finanas pblicas, o aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e municpios, a desconcentrao dos recursos tributrios disponveis e a transferncia de encargos da Unio para aquelas unidades. A ampliao do grau de autonomia fiscal dos estados e municpios resultou de diversas alteraes na tributao at ento vigente: atribuiuse competncia a cada um dos estados para fixar autonomamente as alquotas do seu principal imposto, o ICMS (imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao), sucessor do ICM; eliminou-se a faculdade, atribuda pela Constituio anterior Unio, de conceder isenes de impostos estaduais e municipais; e
13
vedou-se a imposio de condies ou restries entrega e ao emprego de recursos distribudos quelas unidades. Algumas das limitaes ainda impostas ao poder dos estados para legislar a respeito do ICMS, bem como deficincias nas caractersticas econmicas deste imposto e do sistema tributrio como um todo, poderiam ter sido evitadas no fossem as resistncias a inovaes e a qualquer modificao que implicasse reduo de receita -- ainda que outras alteraes mais que compensassem tais perdas -- , oferecidas por governos estaduais e municipais, bem como por grupos de constituintes ("regionalistas" e "municipalistas"). A ntida preferncia desses governos por recursos transferidos vis--vis sua obteno mediante esforo fazendrio prprio resultou tambm, diante da omisso das autoridades fazendrias federais no processo de concepo do sistema tributrio, no excessivo aumento das transferncias. Os percentuais do produto da arrecadao de IR e IPI destinados ao FPE e ao FPM foram, outra vez, progressivamente ampliados, chegando, a partir de 1993, a 21,5 e 22,5%, respectivamente. O montante transferido pelos estados para os municpios tambm cresceu consideravelmente, tanto pelo alargamento da base do principal imposto estadual como pelo aumento do percentual de sua arrecadao destinado quelas unidades, de 20 para 25%. Criou-se tambm uma partilha de IPI, cabendo aos estados 10% da arrecadao do imposto, repartido em proporo exportao de produtos manufaturados. Desse montante, 25% so entregues pelos estados a seus respectivos municpios. O FE foi extinto, contudo mais que o seu montante (3% da arrecadao do IR e do IPI, ao invs dos 2% que compunham o fundo) destinado a programas de financiamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, atravs das instituies financeiras federais de carter regional. A perda de recursos disponveis da Unio, resultante do aumento das transferncias e da eliminao de cinco impostos, cujas bases foram incorporadas do ICM para formar o campo de incidncia do ICMS, requereria ajustes, o mais bvio dos quais -- e compatvel com o objetivo de fortalecer a Federao -- a descentralizao de encargos. Como esta no pode ocorrer instantaneamente, o projeto de sistema tributrio da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas da Assemblia Nacional Constituinte continha uma disposio transitria que criava um fundo para garantir recursos adicionais aos estados e municpios durante o perodo de transio, com o objetivo de organizar o processo de descentralizao e assegurar a continuidade dos servios nele includos. Tal fundo seria alimentado com a arrecadao do Finsocial bem como por outros recursos que a Unio determinasse. Mediante acordos, estados e municpios receberiam, por tempo determinado, recursos que financiassem parcialmente os encargos concomitantemente assumidos.
14
Estimava-se que o processo se completasse em cerca de cinco anos, ao longo dos quais o Finsocial reduziria gradativamente at a extino, dando margem a que estados e municpios aumentassem suas receitas prprias sem que a carga tributria global fosse alterada. Paralelamente, o projeto da Comisso da Ordem Social previu entre os instrumentos de financiamento da seguridade social uma contribuio dos empregadores incidente, como o Finsocial, sobre o faturamento. A Comisso de Sistematizao preferiu, no texto de seu projeto, manter esta contribuio no oramento da seguridade social (a atual Cofins), eliminando, conseqentemente, o fundo de descentralizao. Dificultouse, assim, o desenvolvimento de um processo ordenado de descentralizao e manteve-se em vigor um tributo cumulativo, de pssima qualidade quanto a seus efeitos econmicos.12 A seguridade social e a educao so as reas de atuao governamental onde h maior volume de atividades descentralizveis. Justo estas reas foram contempladas na Constituio com garantia de disponibilidade de recursos no nvel federal. Embora as sees do texto constitucional referentes a sade e assistncia social declarem que uma das diretrizes da ao governamental nessas reas a descentralizao poltico-administrativa, a maior parte dos recursos que financiam tais atividades provm de contribuies sociais, cuja instituio de competncia exclusiva da Unio. Vale dizer, salvo reviso futura da Constituio, ou as aes permanecem centralizadas ou seu financiamento se d necessariamente atravs de transferncias que, na falta de um critrio preestabelecido, so negociadas caso a caso, favorecendo a concentrao do poder poltico e restringindo a autonomia de estados e municpios. No caso da educao, o texto constitucional manteve a vinculao de 18% da receita de impostos da Unio a despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino. Ademais, o governo federal conta com uma parcela dos recursos arrecadados pela contribuio do salrio-educao, exclusivos desta atividade. Tambm na rea de educao ser difcil promover a descentralizao das atividades. Nas demais reas de atuao do Estado, a Carta de 1988 estabeleceu atribuies e competncias para legislar privativas da Unio e dos municpios, reservando aos estados as competncias que por ela no lhes sejam vedadas. No entanto, seu art. 23 estabeleceu a competncia
Como mencionado anteriormente no texto, um dos grandes mritos da reforma tributria da dcada de 60 foi eliminar essa forma de tributao que, infelizmente, foi reintroduzida como parte do esforo de sustentao do nvel da carga tributria. O ento Finsocial e agora Cofins, diante do seu bom desempenho como gerador de receita, transformou-se em uma das principais fontes de recursos da Unio, o que certamente dificultar sua necessria substituio por tributo de melhor qualidade. 15
12
concorrente das trs esferas de governo para um conjunto de importantes atividades, atribuindo lei complementar a fixao das normas para cooperao entre elas. Como a legislao complementar no foi at agora elaborada, ficaram indefinidos os papis de cada um dos nveis de governo na prestao dos servios, o que pode resultar em duplicao de esforos ou omisso do Estado nas tarefas que lhe cabe executar. Em suma, a Constituio de 1988, alm de consolidar uma situao de desequilbrio do setor pblico, concentrou a insuficincia de recursos na Unio e no proveu os meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de descentralizao dos encargos. Por isso, to logo ela foi promulgada, j se reclamava nova reforma do Estado brasileiro. Verifica-se que, aps 1989 -- ano em que, alm da natural dificuldade de transio para um novo sistema tributrio, a arrecadao foi prejudicada pela vigorosa acelerao da inflao --, a carga tributria tem superado os nveis alcanados nas dcadas anteriores. O nvel anormalmente alto observado em 1990 (29,6%) explicado pelo Plano Collor que, mediante medidas excepcionais e de curta durao, possibilitou um aumento temporrio da receita federal e, pelo seu impacto sobre o nvel da inflao, permitiu melhor desempenho da arrecadao nas trs esferas de governo, via reduo do efeito Tanzi. Houve, como esperado, uma mudana na distribuio das receitas entre os trs nveis de governo. Desde o incio da vigncia do novo sistema tributrio, a receita prpria da Unio -- exceto em 1990, pelo motivo j apontado -- foi inferior aos patamares anteriormente alcanados; o crescimento da carga tributria ocorreu nos estados e municpios, proporcionalmente mais nos ltimos, onde a arrecadao quase dobrou em relao aos nveis histricos. O quadro das receitas tributrias disponveis, ou seja, aps computadas as transferncias intergovernamentais, mostra resultados semelhantes. Verifica-se, porm, que os estados, que desde 1976 eram beneficirios lquidos das transferncias, passam a ter receita disponvel menor que a arrecadada, embora seu nvel seja superior aos registrados em quase todos os anos desde ento. nos municpios, porm, que ocorrem os maiores ganhos. No restam dvidas de que a Constituio de 1988 reduziu os recursos disponveis para a Unio, via aumento das transferncias tributrias e limitao de suas bases impositivas. Mas o exposto anteriormente deixa claro tambm que a Constituio no a nica responsvel -- nem mesmo a principal -- pelas dificuldades financeiras da Unio: a perda de recursos da Unio j vinha ocorrendo desde 1984. Outros fatores que explicam tais dificuldades so a estagnao econmica, que, vspera do Plano Real, j completava 14 anos quase ininterruptos, a acelerao da inflao e o estado deplorvel a que se deixou chegar a administrao fazendria.
16
No perodo ps-Constituio, o governo federal, para enfrentar o seu desequilbrio fiscal e financeiro crnico, adotou sucessivas medidas para compensar suas perdas, que pioraram a qualidade da tributao e dos servios prestados. Na rea tributria ocorreram a criao de novos tributos e elevao das alquotas dos j existentes, em particular daqueles no sujeitos partilha com estados e municpios. Alguns exemplos so a criao da contribuio, prevista na Constituio, incidente sobre o lucro lquido das empresas (1989), o aumento da alquota da Cofins de 0,5% para 2% e tambm das do imposto sobre operaes financeiras (1990), e a criao do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF), mais um tributo cumulativo (1993).13 Os estados e municpios, ainda que favorecidos pelo aumento da receita tributria, continuaram, principalmente os primeiros, com dificuldades financeiras, diante do estoque de suas dvidas passadas e do aumento de suas despesas correntes. Comparando-se 1988 e 1990, para que se tenha uma idia da dimenso desta questo, verifica-se que os estados tiveram um aumento de receita disponvel de cerca de 2% do PIB, mas despenderam 74% deste ganho com aumento de despesas correntes (principalmente gastos com pessoal). Nos municpios, 30% da receita adicional, que foi da mesma ordem de grandeza da dos estados, foram gastos com aumento de despesas com salrios [ver Oliveira (1993)]. Os incrementos nos dispndios resultaram, por um lado, da presso do funcionalismo por aumentos de salrios e, por outro, do fato de os estados e municpios terem ampliado seus gastos nas rea sociais, principalmente sade e educao, onde so grandes as despesas com pessoal. A despeito do aumento dos gastos correntes, os municpios, beneficiados por maior participao nos recursos tributrios das outras esferas de governo e mediante aumento do esforo prprio de arrecadao, conseguiram reduzir suas dvidas com as outras esferas governamentais. H que se destacar, ainda, que a crise econmica que o Pas vem vivendo desde o incio dos anos 80 neutralizou parcialmente, pelo seus efeitos corrosivos sobre a arrecadao tributria, os ganhos obtidos pelos estados e, sobretudo, pelos municpios. Os estados, principalmente os mais ricos, alm dos efeitos da crise, sofreram o impacto negativo sobre suas fontes de receita das "guerras fiscais". Quanto aos municpios, deve-se registrar que os benefcios da reforma tributria de 1988 no se distriburam uniformemente. Devido manuteno dos critrios de rateio do FPM que vigoravam anteriormente, os de mdio e grande portes
A arrecadao dos impostos e contribuies federais sujeitos repartio com os governos subnacionais, que representava 51% do total da receita tributria em 1988, caiu para 42% em 1991 --no computadas as contribuies ao FGTS e ao Pis/Pasep [ver Afonso (1994)].
13
17
beneficiaram-se proporcionalmente menos que os pequenos. Em outras palavras, nos municpios mais densamente povoados, onde a demanda por servios de infra-estrutura urbana maior, o crescimento dos recursos foi relativamente menor. Em suma, a reao do governo federal nova ordem tributria instituda a partir da Constituio de 1988 ocasionou uma queda na qualidade do sistema tributrio sem, contudo, acarretar um equacionamento definitivo de seu desequilbrio financeiro e fiscal. Como parte da reao, foi gerado um processo acentuado de descentralizao: os governos subnacionais responderam, em 1991, por 56% do consumo corrente e 75% da formao bruta de capital fixo do setor pblico [ver Afonso (1994)]. Todavia, tal processo no foi decorrente de uma poltica deliberada, mas apenas conseqncia da adoo de polticas restritivas visando ao controle do dficit. Faltou, assim, um plano de descentralizao previamente negociado com os governos subnacionais, que desse um ordenamento mnimo ao processo. A ao do governo federal nas reas sociais ficou ainda mais comprometida do que j estava, enquanto o fortalecimento financeiro dos estados e municpios, apesar de significativo, tem sido insuficiente para atender s ampliadas demandas sociais. O Plano Real, posto em prtica em julho de 1994 aps fase preparatria iniciada meses antes, conseguiu conter a inflao em nveis baixos para padres brasileiros, embora ainda elevados se comparados aos dos pases mais desenvolvidos. Como conseqncia natural do plano, a economia experimentou um surto de crescimento que precisou ser contido para que no se esbarrasse nas restries externa e de capacidade produtiva. No rea fiscal, inflao baixa e crescimento contriburam para elevar a receita. A carga tributria de 1994 -- 28,5% do PIB -- s inferior registrada em 1990 e prev-se que a de 1995 seja a maior da histria do Brasil, superando a marca de 30%. Entretanto, o outro lado da conta fiscal tambm reagiu queda da inflao e com maior intensidade. A execuo financeira do Tesouro Nacional em 1995, at outubro, mostrava um crescimento real da receita da ordem de 11% e da despesa fiscal na casa dos 14%. A situao financeira dos estados ainda mais preocupante. Em vrios deles a receita tributria j insuficiente para fazer face folha de salrios. A estimativa das necessidades de financiamento do setor pblico para o perodo janeiro a setembro apresenta dficit operacional de 4,4% do PIB. Tanto o governo federal como os subnacionais bem como as empresas estatais apresentam dficits (0,8, 2,7 e 0,9% do PIB, respectivamente). Aberta a cortina de inflao, fica ntido o desajuste estrutural do setor pblico brasileiro. Alm de pr em risco a relativa estabilidade da economia, o desequilbrio das contas do governo provoca a insuficincia, em qualidade e
18
quantidade, dos servios pblicos, que avilta ainda mais a qualidade de vida dos mais pobres, e as freqentes alteraes introduzidas no sistema tributrio com o objetivo de aumentar a receita, que no raro pioram a sua qualidade e perturbam o funcionamento dos mercados. Assim, a disfuno do Estado rapidamente contamina toda a sociedade. Esta claramente a situao atual do pas, da decorrendo a necessidade e urgncia de nova reforma do Estado, inclusive da tributao que o financia. 5. ANOTAES E REFLEXES PARA FUTURAS REFORMAS No raro, idias, aparentemente novas e brilhantes, so postas em prtica sem que se saiba que, no passado, algum j as teve e executou com maus resultados. comum, tambm, que idias, efetivamente novas e aparentemente brilhantes, se mostrem desastrosas na prtica, posto que no se deu adequada considerao ao meio ou processo em que se inserem. O processo de evoluo do sistema tributrio ao longo de um sculo contm um grande nmero de ensinamentos que no convm apenas deixar guardados em gavetas de um arquivo histrico. Precisam estar vivos nas mentes dos que, por ofcio ou circunstncia, dedicam-se ao aprimoramento da tributao. Como apenas as grandes linhas do sistema tributrio brasileiro foram tratadas nas sees anteriores, no se mergulhando na vasta legislao e nas caractersticas econmicas de cada um de seus componentes, somente as anotaes e reflexes a ele referentes sero aqui consideradas. 5.1. Sobre Evoluo, Reformas e Revolues O sistema tributrio hoje vigente no pas fruto de uma lenta evoluo que se conforma s linhas gerais das teorias a respeito tradicionalmente encontradas na literatura econmica [ver Hinrichs (1972)]. Em um primeiro estgio, no Imprio e nos primeiros anos da Repblica, os impostos sobre comrcio exterior eram predominantes, coadjuvados por imposto sobre imveis e um conjunto de tributos, de pouca importncia, incidentes sobre bens, alguns rendimentos e servios prestados pelo governo. No final do sculo passado estabeleceu-se um imposto de consumo que, modificando-se ao longo do tempo, transformou-se na dcada de 60 no IPI que ainda vigora. O ICMS tem origem no imposto sobre vendas mercantis criado em 1922. Somente em 1924 os impostos sobre rendimentos que foram sendo criados ao longo do tempo foram grupados, formando o imposto de renda, que foi semicedular durante 40 anos at tomar forma semelhante que tem hoje. A predominncia dos impostos sobre o comrcio exterior sobre os domsticos como fonte de receita perdurou at o incio da dcada de 40. A partir da foram necessrios mais 25 anos at que se tratasse o sistema tributrio como instrumento econmico.
19
A lentido uma caracterstica importante da evoluo do sistema tributrio nacional. Ela reflete as fortes resistncias da sociedade e do prprio Estado a mudanas, no sendo por acaso que o tempo decorrido entre os primeiros reclamos por uma reforma e sua realizao seja grande. Uma reforma tributria afeta todos os agentes econmicos e alteraes radicais, que provocam instantaneamente enormes mudanas de preos relativos da economia e/ou variaes abruptas na carga tributria so capazes de gerar o caos econmico e/ou a falncia do Estado. A natural lentido da evoluo do sistema tributrio a barreira, criada pelos prprios agentes econmicos, que os protege contra este risco. A mais radical das reformas tributrias realizadas no Brasil foi, certamente, a da dcada de 60. Note-se em primeiro lugar que, como mencionado anteriormente, em 1947, o prprio Presidente da Repblica da poca j a considerava inadivel. Segundo, ela seguiu-se a uma revoluo, sendo facilitada pelo ambiente autoritrio. Terceiro, a prpria Comisso de reforma pretendia "entregar ao Ministro de uma s vez, como um todo orgnico (...) os anteprojetos de leis tributrias, regulamentos e regimentos, e de reestruturao administrativa do Ministrio", ou seja, considerar a reforma "como um bloco". A despeito de tudo, a reforma comeou em 1964, foi feita por partes "obedecendo s diretrizes tticas traadas pelo titular da Pasta (...) e s condies polticas do pas", e sua vigncia plena ocorreu em 1967 [ver Fundao Getulio Vargas (1967)]. Note-se tambm que o Cdigo Tributrio Nacional, promulgado em 1966, tem como origem o anteprojeto de lei elaborado pela Comisso Especial do Cdigo Tributrio Nacional, constituda por iniciativa do Ministro da Fazenda, em 1953, que foi enviado ao Congresso Nacional em 1954 e que, depois de aprovado em trs comisses, ficou ali hibernando. A mais radical das reformas brasileiras manteve oito dos impostos j existentes; transformou o imposto de consumo no IPI, o imposto de vendas e consignaes no ICM e o imposto de indstrias e profisses -que, na prtica, j era lanado como uma percentagem do imposto de vendas e consignaes -- no ICM municipal (que, substitudo pela participao dos municpios no ICM, nunca chegou a vigir); e promoveu a fuso (e a reduo do campo de incidncia) dos impostos de transmisso, inter vivos e causa mortis, transformando-os no imposto de transmisso de bens imveis. Apenas trs novos impostos foram criados: o Imposto sobre Servios (ISS), o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio, Seguros, Ttulos e Valores Mobilirio (IOF) e o imposto sobre servios de transporte e comunicaes; e apenas quatro foram eliminados -- de licena, do selo, sobre diverses pblicas e sobre transferncia de fundos para o exterior -- notando-se que as bases dos dois ltimos foram incorporadas s de dois dos novos impostos. Note-se,
20
tambm, que o sistema de transferncias intergovernamentais j existia na Constituio de 1946 e foi apenas reformulado. Em suma, a reforma da dcada de 60, a despeito de extremamente profunda e modernizante, foi apenas um passo a mais -- largo, verdade -- na evoluo do sistema tributrio. A lgica do processo de evoluo, que no admite descontinuidades, foi respeitada. Desta lgica, fundamentada em justificada averso a riscos, resulta que todo sistema tributrio, mesmo os institudos por reformas profundas, herda caractersticas de seu antecessor e reflete no s as idias e condies reinantes na sociedade poca de sua instituio como as que prevaleceram no passado. Por isso, ele jamais ser perfeitamente adequado s circunstncias do momento, o que garante sua permanente evoluo. Tambm por isso, idias aparentemente brilhantes mas que contrariam essa lgica, como o imposto nico e outras "revolues tributrias", que estiveram em moda no Brasil e das quais ainda h vestgios, dificilmente lograro sua implementao. As chamadas revolues tributrias desprezam a estrutura tributria vigente - resultante de um sculo de evoluo -- e propem um salto para o que seus proponentes julgam ser a modernidade em matria de tributao. A valer o julgamento dos proponentes, os sistemas tributrios sugeridos merecem a classificao de ps-modernos, posto que nada semelhante existe nos pases mais avanados e - at onde vai o conhecimento do autor deste trabalho -- em quaisquer outros. A despeito da atratividade que as propostas revolucionrias apresentam primeira vista e do empenho e entusiasmo com que so defendidas por seus proponentes, convico do autor deste trabalho que o salto pretendido no uma travessia mas a queda no abismo. A alegada ponte para a modernidade apenas o caminho de volta ao obscurantismo fiscal, em que os tributos visam apenas arrecadar sem que se d ateno aos seus impactos econmicos. Contudo, no so propostas inconseqentes. Elas refletem o nimo -- belicoso -- da Nao em relao tributao e ao Estado e, por isso mais que pelos atributos tcnicos, no pode ser subestimada sua capacidade de cativar a opinio pblica e os polticos. Um trabalho recente traa, em sua introduo, uma caricatura da imagem que a sociedade tem do Estado brasileiro atual [ver Rezende (1993)]. Trata-se de uma figura horrenda, deformada pela ao do tempo, pelo acmulo de vcios e por hbitos pouco saudveis. Uma cabea enorme abriga um pequeno crebro que j no capaz de pensar com clareza, de compreender a realidade, de avaliar cenrios e estratgias e de comandar os impulsos e movimentos do prprio corpo. Braos fortes e mos grandes denotam uma grande capacidade de retirar da sociedade o que for necessrio para saciar o seu enorme apetite. O que ele extrai, porm, no se transforma em energia para a execuo das tarefas que
21
deveria desempenhar mas em gorduras que contribuem, de forma progressiva, para a inrcia, a apatia e a degenerescncia. Suas pernas longas, grossas e fracas revelam uma enorme dificuldade de movimentao. Os passos so lentos, desengonados e muitas vezes no seguem em uma direo definida. Cansada de alimentar o monstro sem resultados compatveis com seu esforo, a sociedade vem cada vez mais sonegando-lhe o alimento. Com o passar do tempo, ela aprendeu que o brao forte e a mo grande do gigante so pouco geis e menos fortes do que aparentam. Para muitos, no difcil ficar fora do alcance do fisco, o que aumenta a revolta dos demais, obrigados a pagar mais que sua justa parte para sustentar o monstro. Os impostos no declaratrios e ditos no-sonegveis com que acenam as propostas de revoluo resolvem, segundo seus proponentes, esta parte do problema. Tornam o fisco mais gil, capaz de atingir a todos. Mas os custos disso so uma distribuio da carga tributria talvez mais injusta que a determinada pelo elevado nvel de sonegao atual e perdas econmicas bem mais vultosas que as causadas pelo sistema tributrio vigente. simplificao da relao fisco/contribuinte corresponde o estmulo ao divrcio entre o Estado e a sociedade. A grande vantagem dos sistemas propostos -- dispensar a iniciativa do contribuinte no pagamento do imposto -- implica a desvantagem de o cidado ignorar quanto, como, para quem e para que paga. A ruptura quase completa do elo entre despesas e seu financiamento afasta o cidado do Estado. A despreocupao do primeiro quanto ao do segundo conduz ineficincia e ao desperdcio. fcil entender, portanto, a boa receptividade que as revolues tributrias alcanaram. Os benefcios da revoluo so muito mais ntidos para o pblico que seus custos. A desejada reduo dos conflitos nas relaes fisco/contribuinte e Estado/sociedade fica no primeiro plano e sua conseqncia indesejvel, a indiferena do cidado quanto ao do Estado fica quase invisvel ao fundo. No esta a reforma necessria. Ao contrrio, preciso que a reforma explicite os conflitos para que, atravs do entendimento do que se paga, para quem e para que, eles se resolvam de uma forma que coloque o Estado efetivamente a servio da sociedade e sob o controle desta. O tipo de reforma que se deve buscar uma que tambm tem por objetivo a simplificao do sistema tributrio, mas que no confunde simplicidade com simplismo. Em uma sociedade moderna, em que as relaes econmicas so extremamente complexas, o sistema tributrio adequado tem necessariamente algum grau de complexidade. O que importa eliminar, de um lado, as complicaes desnecessrias e, de outro, os simplismos que, embora agradveis, escondem custos econmicos e sociais enormes. As propostas de revoluo tributria
22
apontam as armas formiga -- os custos de administrao dos tributos -e alimentam os elefantes -- os custos econmicos dos tributos e da ineficincia do Estado. A despeito da grande campanha publicitria -- com farta distribuio de adesivos e botes, cobertura da imprensa, inclusive com veiculao de publicidade em horrio nobre da televiso, e at uma candidatura Presidncia da Repblica, que permitiu a divulgao do imposto nico nos programas eleitorais gratuitos do rdio e da televiso -- lanada pelos revolucionrios com o apoio financeiro de uma parcela do empresariado nacional, pode-se afirmar, com razovel grau de segurana, que a tese da reforma nos moldes tradicionais prevaleceu sobre a da revoluo nos debates realizados nos ltimos anos e ser o caminho escolhido. H, no entanto, ainda apenso Proposta de Emenda Constituio que o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional visando reforma da tributao (PEC 175/95) um projeto (PEC 46/95) que representa a tese da revoluo. Atualmente, amadurecido pelos longos debates, ele j se assemelha mais a uma reforma que a uma revoluo. Ainda assim continua a mostrar incompreenso da lgica de evoluo do sistema tributrio, prope que a tributao se concentre em impostos com ms caractersticas econmicas, que prejudicam as economias dos estados menos desenvolvidos distantes dos grandes centros de produo, e que a arrecadao seja centralizada, ferindo a tradio e pondo em risco o federalismo brasileiro. 5.2. Sobre a Evoluo do Federalismo Fiscal no Brasil Um problema bsico do federalismo fiscal consiste na busca de um equilbrio entre, de um lado, a necessidade de garantir um grau razovel de autonomia financeira e poltica aos diferentes nveis de governo e, de outro, a necessidade de coordenao e sistematizao dos instrumentos fiscais em termos nacionais. A experincia brasileira tem sido especialmente marcada pela dificuldade em se atingir uma compatibilizao destes dois objetivos, registrando ciclos de menor ou maior centralizao de poder tributrio, que, por sua vez, acompanham estreitamente a evoluo histrica de regimes polticos, mais democrticos ou de menor difuso de poder. Abstraindo-se, porm, dos ciclos e do simples aspecto de distribuio dos recursos tributrios entre os trs nveis de governo, a tendncia claramente para a reduo da autonomia dos nveis subnacionais de governo no que se refere sua capacidade de legislar em matria tributria. Esta tendncia gerada por uma crescente preocupao com a coordenao de polticas pblicas e com o impacto da tributao sobre as atividades produtivas, bem como, mais recentemente, em vista do movimento no sentido da integrao internacional das economias
23
nacionais -- a globalizao --, pela conseqente necessidade de harmonizao da tributao no nvel internacional, o que pressupe a harmonia dos subsistemas tributrios das unidades de governo do pas. De um regime monrquico, de organizao unitria, passou-se, com a primeira Constituio Republicana, a uma organizao de governo federalista de tipo dual, onde os governos estaduais gozavam de grande autonomia fiscal, agindo de maneira quase independente do governo central. A partir da Constituio de 1934, tambm os municpios passaram a ter competncia privativa para decretar determinados impostos. No Estado Novo, embora pouco se tenha alterado a distribuio de receitas entre os trs nveis de governo, a Unio mostrava crescente preocupao com o estabelecimento de normas financeiras gerais de tributao que, na prtica, tinham o efeito de reduzir o poder legislativo dos estados e municpios em relao aos tributos de sua competncia e em relao a seus gastos. Em contraposio ao regime anterior, a Constituio de 1946 estabeleceu regras de ordenamento jurdico de um sistema poltico de caractersticas democrticas. Tal ambiente poltico reforou as preocupaes com maior autonomia das unidades subnacionais e as presses para fortalecimento financeiro das unidades locais de governo, considerado essencial para o fortalecimento poltico do governo central. Ainda assim a Carta de 46 e as legislaes posteriores revelam uma clara preocupao em preservar um razovel grau de coordenao e sistematizao das polticas fiscais dos diferentes nveis de governo numa poca em que crescia a popularidade do planejamento nacional como instrumento bsico de poltica econmica. Na prpria Constituio, a preocupao em dirimir possveis conflitos de competncia entre as diferentes esferas de governo e sistematizar a ordem jurdica em matria financeira j se manifestava atravs da previso de legislaes de carter nacional, que estabeleceriam normas gerais aplicveis a Unio, estados e municpios, para as quais se dava competncia exclusiva ao Congresso Nacional. A regulamentao deste dispositivo constitucional, essencial para o funcionamento do sistema proposto, no logrou, porm, efetivar-se, apesar das vrias tentativas e da conscincia generalizada de sua necessidade. Como mencionado anteriormente, j em 1953 foi constituda uma Comisso Especial do Cdigo Tributrio Nacional. Sua proposta, encaminhada ao Congresso Nacional em 1954, no logrou se transformar em lei, permanecendo por quase 10 anos em tramitao no Congresso.
24
Os motivos dessa reao do Congresso a um projeto importante para o estabelecimento de regras bsicas, capazes de garantir os fundamentos constitucionais institudos em matria de tributao, no podem ser simplificados pela mera acusao de inoperncia dos parlamentares. A defesa de interesses de grupos econmicos ou locais contra os efeitos restritivos de uma tal legislao e a reao equivocada ao que aquela sistematizao representaria em termos de reduo da autonomia dos governos estaduais e locais foram, sem dvida, fatores importantes; porm, o decisivo teria sido que tais tentativas de coordenao e normatizao significariam, na prtica, obstculos para que os diversos nveis de governo atendessem s suas crescentes necessidades de recursos, ante o vertiginoso aumento de despesas e o contexto inflacionrio, pela via fcil da instituio de novos tributos ou alterao de bases de clculo, facilitada por um sistema fluido e nominalista de discriminao de rendas. Afinal, um cdigo tributrio foi adotado no bojo da reforma de 1964/67 e so poucos atualmente os que contestam sua utilidade e importncia como organizador da tributao do pas, a despeito da perda de autonomia fiscal que sua existncia implicou. Entretanto, outros atos da reforma, particularmente as caractersticas do imposto sobre o valor adicionado adotado, demonstram seu carter centralizador. Seus mentores tinham plena conscincia de que estavam reduzindo o grau de autonomia fiscal dos estados e municpios, porm julgavam que os benefcios da maior coordenao e da racionalidade econmica do novo sistema compensavam a perda de autonomia. Como observado em seo anterior, a estratgia de crescimento econmico traada para o pas pelos detentores do poder exigia a centralizao das decises de poltica econmica e o sistema tributrio, como instrumento desta poltica que passou a ser, mostra reflexos desta necessidade. Contudo, seria injusto acusar a reforma tributria -- e seus mentores -- de ter propiciado a centralizao do poder poltico. A reforma teve o cuidado de alocar ao Legislativo, e no ao Executivo, o poder para modificar disposies que afetassem estados e municpios. A reduo da autonomia dessas unidades ao mnimo registrado na histria da nossa repblica ocorreu somente em 1968, no auge do autoritarismo, numa situao em que o Executivo tinha poder para legislar, independentemente do Congresso, at mesmo sobre matria constitucional. Na Constituio de 1988, fecho do processo de redemocratizao do pas, pelas razes j mencionadas na Seo 4, a ampliao do grau de autonomia financeira de estados e municpios se deu, no lado das receitas, mais pelo elevao do montante das transferncias intergovernamentais garantidas constitucionalmente do que pelo aumento da capacidade de arrecadar. bem verdade que os estados passaram a ter autonomia para fixar suas alquotas; mas esta autonomia, em pouco
25
tempo, deixou de existir na prtica, posto que elevaes esbarram no limite da capacidade contributiva da populao e redues vo de encontro s necessidades de despesa atuais da unidade e incentivos fiscais requerem aprovao unnime do Conselho de Poltica Fazendria, do qual participam todos os estados. O descumprimento quase generalizado desta norma, associado s caractersticas do ICMS, semelhantes s do ICM, deu origem a "guerras fiscais" entre os estados, com o intuito de atrair indstrias, que vm prejudicando as finanas estaduais e gerando tenses na Federao. As guerras fiscais, que se inspiram no legtimo objetivo dos governos de ampliarem a produo, o emprego e a renda nos territrios de seus respectivos estado, dificilmente cessaro sem que se alterem as caractersticas do ICMS, transformando-o em um imposto em que a arrecadao de cada estado dependa unicamente de seu consumo, e no, como atualmente, tambm de sua produo. A ampliao do grau de abertura, ainda muito pequeno, da economia brasileira e, particularmente, a participao do pas em um mercado comum impem a necessidade e a urgncia de que se harmonize a tributao dos fluxos de comrcio e de renda com a dos nossos parceiros. A precondio para que se possa cumprir satisfatoriamente esta etapa da evoluo do nosso sistema tributrio a harmonizao da tributao das unidades subnacionais. Tal objetivo exige que se imponham limitaes ao poder para tributar de que desfrutam atualmente estados e municpios. Mais uma vez estamos diante do problema enunciado no incio desta seo, felizmente por motivos econmicos e no polticos. Na democracia, por se discutirem os problemas, as solues tendem a consumir mais tempo e esforo; mas, certamente, tendem a ser mais adequadas realidade do pas. A limitao adicional de seu poder de tributar, que as unidades subnacionais de governo devero sofrer futuramente, no significa reduo de sua importncia relativa na Federao. Ao contrrio, ela aumentar na medida em que o Estado se afaste do papel que cumpriu -e no tem mais capacidade de desempenhar -- de liderar e controlar o processo de crescimento do pas, tornando-se apenas seu promotor e regulador e dedicando-se com mais intensidade a polticas sociais, voltadas para a reduo da pobreza e melhoria da qualidade de vida da populao. Admitindo que a democracia brasileira no sofra novos acidentes de percurso, esta certamente a tendncia do Estado brasileiro. A concepo, formulao e execuo de polticas sociais de boa qualidade requerem estreita cooperao entre os trs nveis de governo, sem a qual no se podero evitar, de um lado, duplicao de servios e outras formas de desperdcio e, de outro, o no-atendimento a parcelas da populao. Em particular, a execuo da maior parte dessas polticas
26
ter que ser alocada aos governos locais ou estaduais. Como a execuo etapa que exige dispndios muito superiores aos das demais fases, razovel esperar que o montante de recursos disponveis para as unidades subnacionais de governo cresa futuramente. Conseqentemente, haver uma tendncia a que se faa futuramente uso mais intenso de transferncias intergovernamentais bem como de competncias partilhadas para arrecadar tributos, uma forma de diviso dos recursos pblicos sem tradio na histria de nosso sistema tributrio, que a proposta de reforma recentemente enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional pretende nele inserir. 5.3. Sobre os Objetivos Desejveis de Futuras Reformas No obstante os discursos ideolgicos em contrrio, parece haver limites claros para a expanso ou reduo da carga tributria no Brasil. Dificilmente o Estado brasileiro, por mais eficiente que seja sua administrao, ser capaz de produzir aes relevantes para a sociedade, caso no possa dispor anualmente de mais de 1/4 do PIB, que o que arrecadou, em mdia, nas duas ltimas dcadas. O regime federativo, que prezamos a ponto de assegurar que no possa ser abolido nem mesmo mediante reforma constitucional patrocinada pela unanimidade dos parlamentares, exige mltiplas estruturas de governo, acarretando custo do setor pblico bem mais elevado que o de Estados unitrios. Uma carga tributria inferior levaria o setor pblico paralisia, transformando toda a despesa de sua manuteno em mero peso morto para a sociedade. Por outro lado, dados o nvel, a distribuio da renda e a organizao do sistema econmico do pas, o governo dificilmente conseguir, por maior que seja o esforo da administrao fazendria, extrair da sociedade, de forma contnua, financiamento compulsrio para suas aes superior a 1/3 do PIB. Ao aumento de alquotas nominais se contraporia o aumento da sonegao e da informalizao ou, pior, reaes que poriam em risco a democracia. Assim, a realidade atual do pas fornece um balizamento para as propostas viveis de tamanho do Estado brasileiro. Dentro dessa faixa, um sistema tributrio bem concebido, constitudo por impostos de base ampla, pode ser calibrado para que se aumente ou diminua a carga tributria, de forma a fornecer financiamento adequado para as atividades do Estado em cada etapa, sem que sejam necessrias reformas de grande porte que perturbam o funcionamento do setor produtivo. Dificilmente isto ser possvel se os componentes do sistema tributrio tiverem bases mais estreitas, que exigem tributao excessivamente pesada de uns poucos segmentos da atividade econmica. A ampliao das bases e a racionalizao da tributao de modo a interferir cada vez menos com o funcionamento do sistema econmico so, claramente,
27
tendncias mostradas pela evoluo da sistema tributrio brasileiro, a despeito de retrocessos pontuais que possam ser observados. Pelo menos no curto e mdio prazos, faz-se necessrio manter a carga tributria prxima do nvel mximo proposto no pargrafo anterior. A enorme dvida social a ser saldada e os investimentos em infra-estrutura necessrios tanto para repor seu desgaste -- conseqente dos muitos anos em que a crise fiscal impediu sua conservao -- como para evitar gargalos -- que, to logo o Brasil retorne trilha de crescimento, aparecero e tendero a impedir que ela seja seguida -- exigem despesas vultosas. Ademais, as despesas mnimas para sustentar a estrutura administrativa do setor pblico mostram-se rgidas e dificilmente podero sofrer reduo substancial no curto prazo, mesmo que se aprove e ponha em prtica uma bem concebida reforma administrativa. So os ganhos a serem paulatinamente obtidos por esta reforma, tanto na forma de reduo de despesas como de aumento da eficincia da ao governamental, que podero vir a saldar os dficits de polticas sociais e investimento acumulados pelo Estado. Por isso, ainda por um longo perodo, eles no podem ser compensados por redues da carga tributria . Dado que a Constituio de 1988 ampliou e consolidou a desconcentrao de receita tributria que vinha ocorrendo em favor dos estados e municpios, o objetivo de alterar a distribuio dos recursos disponveis entre as trs esferas de governo no ter, no curto prazo, a dominncia que teve poca da Assemblia Nacional Constituinte. Embora a matria sempre reaparea na agenda da discusso poltica de uma reforma tributria, parece bvio que no h condies favorveis no futuro prximo nem para reduzir ainda mais os recursos disponveis para a Unio nem para promover uma reconcentrao das rendas pblicas, no se descartando, porm, mudanas nas distribuies de recursos entre estados e entre municpios e nas participaes de recursos prprios e de transferncias na composio de suas receitas. Por outro lado, na medida em que se consiga colocar em curso um processo ordenado de descentralizao de encargos, a participao dos trs nveis de governo nos recursos pblicos, particularmente na receita de contribuies sociais, ter que ser rediscutida. Descartados os objetivos de redistribuir recursos entre as trs esferas de governo e de alterar a carga tributria, os debates do passado recente tm demonstrado uma convergncia de opinies em torno dos seguintes objetivos, todos relacionados com a melhoria da qualidade da tributao, como centrais para futuras reformas:
28
a) harmonizar a necessidade de arrecadar com a de melhorar as condies de competitividade do setor produtivo, aprimorando o sistema tributrio quanto aos seus efeitos sobre a alocao de recursos Com a inflao se mantendo em nveis baixos, vo ficando bvias as distores que a tributao de m qualidade impe alocao de recursos. Problemas antes pequenos diante das enormes distores criadas pela inflao ganham vulto na economia estvel. Ser necessrio melhorar a qualidade dos tributos quanto a seus efeitos inibidores do investimento, das exportaes e da criao de empregos, e assegurar maior neutralidade com respeito escolha do local e do mtodo de produo, de modo a permitir que tais decises se baseiem primordialmente nos incentivos econmicos naturais. A clara preferncia que a Unio tem demonstrado por tributos facilmente arrecadveis e no partilhados com estados e municpios significou deteriorao da qualidade da tributao. O IPMF -- j extinto mas que ora se prope recriar como contribuio social -- e a Cofins, bem como o PIS, so tributos cumulativos, que alm de distorcerem a alocao dos recursos, reduzem a competitividade dos produtos nacionais no mercado externo e, principalmente, no domstico. No primeiro caso, na ausncia de mudanas na tributao, tem se buscado mitigar seus efeitos mediante compensaes para os exportadores, o que uma soluo paliativa e menos adequada que a reforma. No segundo, enquanto prevaleceram elevados nveis de proteo e de inflao, o impacto sobre a competitividade pouco se fez sentir; mas com o aumento do grau de abertura da economia brasileira e a formao do Mercosul, implicando eliminao das tarifas sobre importaes de pases membros desse mercado, e com a queda da inflao em decorrncia do Plano Real, o impacto desses tributos sobre a competitividade j notrio e, com o aprofundamento desses processos, tornar-se-, em pouco tempo, intolervel. As elevadas contribuies sobre a folha de salrios criam uma grande cunha entre o custo do trabalhador para as empresas e o salrio que eles recebem, estimulando a informalizao das relaes trabalhistas que, por sua vez, reduz a prpria base imponvel destes tributos. A eliminao de alguns desses tributos pode contribuir marginalmente para reduzir o problema. Mas somente atravs de uma reforma previdenciria pode ocorrer reduo mais significativa. Vale dizer, necessrio pesar o benefcio para as atividades produtivas da reduo da cunha fiscal contra os custos de reduzir o amparo aos idosos e aos carentes. Os problemas tratados nos pargrafos anteriores so causados pela forma de financiamento da seguridade social. Quanto aos impostos, certamente necessrio aprimorar a tributao sobre a renda, o que pode ser feito continuamente, mediante alteraes em leis ordinrias. Importa
29
que se reduza o peso do imposto incidente sobre pessoas jurdicas, ampliando-se, em compensao a tributao sobre pessoas fsicas. Tal movimento, entretanto, contraria a tendncia observada da evoluo do sistema tributrio brasileiro. Ela dificilmente poder ser revertida sem que antes se promova uma ampla reforma da administrao fazendria que lhe confira meios para arrecadar competentemente impostos cujo controle relativamente mais difcil, como o caso do incidente sobre a renda de pessoas fsicas. Quanto tributao do fluxo de bens, observou-se anteriormente que tanto o IPI como o ICMS foram assumindo ao longo do tempo caractersticas incompatveis com uma tributao do valor adicionado de boa qualidade. A legislao, particularmente no caso do ICMS, tornou-se to complicada que dificilmente um contribuinte tem a possibilidade de conhec-la e cumpri-la integralmente. Alm disso, importa desonerao dos bens de capital e das exportaes ainda tributadas, de modo a estimular o investimento e ampliar a competitividade do produto nacional. No caso do IPI, bem provvel que sua estrutura atual de alquotas, associada vedao utilizao dos crditos de imposto incidente sobre insumos nos casos em que a alquota aplicvel ao produto igual a zero, esteja provocando desproteo ao produto nacional vis--vis o importado. No caso do ICMS urge alterar as regras de tributao aplicveis s transaes interestaduais que estimulam as guerras fiscais e a sonegao e dificultam a introduo de aprimoramentos, como as mencionadas desoneraes dos bens de capital e das exportaes. A harmonizao da tributao pelo ICMS e via ISS, evitando a bitributao de servios de uso intermedirio, tambm necessria. Tanto a alterao nas regras de tributao dos fluxos interestaduais como a harmonizao da tributao de mercadorias e de servios so medidas complexas que acarretam importantes alteraes na distribuio interestadual dos recursos tributrios, no primeiro caso, e no montante destes, no segundo, devendo ser executadas com cautela. No caso da tributao interestadual j h clareza quanto ao que deve ser feito e o que se discute como fazer e como assegurar uma transio que no inviabilize a execuo financeira das unidades que sofreriam perdas de receita. No da harmonizao, pouco se debateu a questo no Brasil e pouco se conhece, mesmo no meio acadmico, a respeito da tributao de servios por um imposto sobre valor adicionado, sendo, por isso, recomendvel que uma mudana seja precedida de estudos e debates. Cabe observar que a nitidez do impacto perverso da tributao tende a gerar demandas fortes no por melhoria do sistema, mas no sentido de reduzir a carga tributria. preciso evitar que tais demandas sejam transformadas em objetivo de uma reforma. Como mencionado anteriormente, no ser possvel, no futuro prximo, compatibilizar ajuste fiscal do setor pblico com reduo da carga tributria.
30
b) melhorar a distribuio da carga tributria entre contribuintes Este objetivo importante no s em funo de consideraes acerca de eqidade mas tambm pela necessidade que a sociedade ter, por algum tempo, de fazer um esforo fiscal relativamente elevado, caso o objetivo seja resolver os problemas sociais mais prementes e, ao mesmo tempo, assegurar o equilbrio das contas pblicas. No mundo atual, que tem como uma de suas caractersticas importantes a intensa mobilidade do capital, dificilmente ser possvel criar um sistema tributrio muito progressivo. Tentativas nesse sentido sero frustradas por tais movimentos, gerando reduo do investimento e do nvel de emprego ao invs de justia fiscal. Um objetivo razovel evitar que o sistema seja regressivo. Neste caso, o impacto redistributivo da ao do governo deveria se fazer sentir principalmente pelo lado da despesa, atravs de sua concentrao em aes que beneficiem os indivduos das classes de renda mais baixas. O grau de progressividade da tributao depende da forma como o sistema concebido. A tributao de indivduos permite imprimir alguma progressividade ao sistema, visto que os impostos pessoais podem ser graduados de acordo com a renda do contribuinte e a possibilidade de transferncia da carga para outros contribuintes menor do que no caso de impostos sobre produtos ou empresas. Estes tendem a ser transferidos e regressivos. Deste modo, a utilizao mais intensa e mais progressiva do Imposto sobre a Renda das Pessoas Fsicas recomendvel. Da mesma forma, quando as condies para o equilbrio das contas pblicas permitirem, convm que se reduzam os impostos incidentes sobre as pessoas jurdicas. Mas principalmente a qualidade da administrao fiscal que pode garantir a consecuo do objetivo aqui tratado. A sonegao certamente o maior inimigo da justia fiscal. Observando que tambm o objetivo do item anterior melhor servido pelos impostos pessoais, fica claro que o aperfeioamento da administrao fazendria atividade essencial para assegurar a boa qualidade do sistema tributrio. c) simplificar o sistema tributrio Em relao a este objetivo necessrio ter o cuidado de no se confundir simplicidade com simplismo. Em uma economia complexa como a nossa impossvel construir um sistema tributrio que seja adequado quanto a efeitos alocativos e distributivos e, ao mesmo tempo, simples. As pretensas "revolues tributrias", baseadas em impostos ditos simples e no-sonegveis, to em moda no Brasil nos ltimos anos, so de fato involues simplistas. Os sistemas propostos so constitudos -31
principalmente ou na sua totalidade -- por impostos cumulativos, que tm efeitos econmicos extremamente perversos. Ademais, sua instituio significaria abdicar da prtica do federalismo fiscal no pas. Sua nica virtude a facilidade de arrecadao. Se os objetivos da reforma so os aqui mencionados -- e caso se pretenda preservar a federao --, tais sistemas devem ser rejeitados. A soluo -- uma vez mais -- , ao invs de criar tributos de pssima qualidade porque necessrio arrecadar, fortalecer as administraes fiscais para que elas sejam capazes de cobrar os tributos de boa qualidade. A consecuo do objetivo de melhorar a qualidade da tributao ser certamente dificultada pelo peso que as contribuies sociais, de pssima qualidade quanto a efeitos alocativos, representam no total da receita da Unio; pela fragilidade das administraes fazendrias que, na ausncia de medidas no sentido de fortalec-las, no sero capazes de arrecadar adequadamente tributos de melhor qualidade mas de mais difcil administrao; e pela natural resistncia a mudanas por parte das unidades de governo, resultante da incerteza quanto ao impacto das mesmas sobre suas finanas. No processo de reforma, em virtude do ltimo dos fatores apontados, as alteraes na distribuio de recursos entre as unidades da Federao, causadas por qualquer das medidas que venham a ser propostas, devem ser uma das principais preocupaes. Isto porque algumas das mudanas mais importantes para aprimorar o sistema quanto a seus efeitos alocativos provocam alteraes de monta na distribuio dos recursos. As expectativas de perdas por parte de algumas unidades ou mesmo a mera incerteza quanto s variaes de receita resultantes das alteraes propostas geraro resistncias s mudanas. Nas tentativas anteriores de reforma, este foi -- e antecipa-se que continuar sendo -- o principal empecilho criao de um sistema tributrio de boa qualidade. Assim, a chave para o sucesso de um processo de reforma reside em lastrear um intenso esforo de negociao poltica com avaliaes confiveis das perdas e ganhos das unidades da Federao, decorrentes das mudanas a serem propostas, e com a prvia concepo de mecanismos de compensao das variaes no-intencionais dos recursos disponveis, isto , das que resultem de medidas propostas com objetivos outros que no o de ajustar a sua distribuio. Diante da carncia de dados, este um trabalho tcnico de difcil execuo que, na medida do possvel, deve ser realizado em conjunto pelas unidades da Federao (inclusive com os objetivos polticos de assegurar a aceitao dos nmeros gerados e de facilitar a discusso poltica das propostas de reforma). Isto refora o argumento a favor de conceber a reforma como um processo onde um modelo desejvel de
32
sistema tributrio seja implementado progressivamente, na medida em que as condies econmicas e polticas permitam, adaptando-se o desejvel ao possvel ao longo do processo. Uma tentativa de reformar a tributao de uma s vez, atravs da apresentao de um "emendo" ao Congresso Nacional provavelmente resultaria na consolidao de um sistema tributrio de m qualidade.
33
BIBLIOGRAFIA AFONSO, J.R.R. Descentralizao fiscal na Amrica Latina: estudo de caso do Brasil. Rio de Janeiro: Cepal/CEPP, 1994, p.71 (Relatrio de Pesquisa, 4). CANTO, G.U. Reforma tributria. Anais do Congresso Brasileiro para as Reformas de Base, v.VI, 1963, mimeo (Documento, 19). FUNDAO GETULIO VARGAS. A reforma do ministrio da fazenda e sua metodologia - relatrio final. Rio de Janeiro, 1967, p. 172. HINRICHS, H.H. Teoria geral da mudana na estrutura tributria durante o desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro: Ministrio da Fazenda/SRF, 1972. LEZAN, E., VARSANO, R. O sistema tributrio brasileiro. 1981, mimeo. OLIVEIRA, F.A. de. A desordem fiscal e os caminhos para uma nova reforma do sistema tributrio. Campinas: Unicamp/IE, 1993 (Texto para Discusso, 21). REZENDE, F. A metamorfose do estado. So Paulo: Edies Abag, 1993.
34
Livros Grtis
( http://www.livrosgratis.com.br ) Milhares de Livros para Download: Baixar livros de Administrao Baixar livros de Agronomia Baixar livros de Arquitetura Baixar livros de Artes Baixar livros de Astronomia Baixar livros de Biologia Geral Baixar livros de Cincia da Computao Baixar livros de Cincia da Informao Baixar livros de Cincia Poltica Baixar livros de Cincias da Sade Baixar livros de Comunicao Baixar livros do Conselho Nacional de Educao - CNE Baixar livros de Defesa civil Baixar livros de Direito Baixar livros de Direitos humanos Baixar livros de Economia Baixar livros de Economia Domstica Baixar livros de Educao Baixar livros de Educao - Trnsito Baixar livros de Educao Fsica Baixar livros de Engenharia Aeroespacial Baixar livros de Farmcia Baixar livros de Filosofia Baixar livros de Fsica Baixar livros de Geocincias Baixar livros de Geografia Baixar livros de Histria Baixar livros de Lnguas
Baixar livros de Literatura Baixar livros de Literatura de Cordel Baixar livros de Literatura Infantil Baixar livros de Matemtica Baixar livros de Medicina Baixar livros de Medicina Veterinria Baixar livros de Meio Ambiente Baixar livros de Meteorologia Baixar Monografias e TCC Baixar livros Multidisciplinar Baixar livros de Msica Baixar livros de Psicologia Baixar livros de Qumica Baixar livros de Sade Coletiva Baixar livros de Servio Social Baixar livros de Sociologia Baixar livros de Teologia Baixar livros de Trabalho Baixar livros de Turismo

STN 2

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

STN 2

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

TEXTO PARA DISCUSSO N 405

Rio de Janeiro, janeiro de 1996

2. BREVE HISTRICO DA TRIBUTAO NO BRASIL: 1891/1965 .....2

3. A REFORMA DA DCADA DE 60 E A EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO AT 1988 ....................................................................7

4. A REFORMA TRIBUTRIA DE 1988 E OS AJUSTES POSTERIORES ...............................................................................12

Lei Constitucional n 3, de 18 de setembro de 1940, e Lei Constitucional n 4, de 20 de setembro de 1940.

Emenda Constitucional n 5, de 21 de novembro de 1961, e Emenda Constitucional n 10, de 9 de novembro de 1964.

3. A REFORMA DA DCADA DE 60 1988

EVOLUO DO SISTEMA TRIBUTRIO AT

You might also like