Atrevmonos.

Hagamos poltica
Joan Prats Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG)
En noviembre de 1989 el Instituto de Economa Internacional convoc en Washington una conferencia sobre "El Ajuste en Amrica Latina: Cunto ha sucedido?", en el que se pretenda establecer el estado del arte tanto de las polticas de ajuste como de las actitudes nacionales en relacin a las reformas implicadas. John Williamson intent un sumario de las coincidencias entre los presentes en la reunin que pronto devino un autntico manifiesto para la reforma econmica conocido como "el Consenso de Washington". Vale la pena exponerlo para no seguir suponiendo vaya usted a saber qu.

Sumario del Consenso de Washington de 1989

Disciplina fiscal. Los dficits presu puestarios deben ser suficientemente pequeos para poder financiarse sin recurrir a la inflacin. Prioridades del gasto pblico. El gasto pblico deber redireccionarse desde las reas polticamente sensibles -que reciben ms recursos de lo que su retorno puede justificar, tales como administracin, defensa, subsidios indiscriminados, y elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran retorno econmico y potencial de mejora de la distribucin de la renta tales como salud y educacin primaria e infraestructuras. Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y acortar las tasas impositivas marginales con la intencin de mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la progresividad real. Mejorar la administracin tributaria (incluida la tributacin de los intereses de los activos situados en el extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base tributaria en el contexto latinoamericano. Liberalizacin financiera. Aunque el objetivo ltimo es que el mercado determine la tasa de inters, como en condiciones de extrema y crnica falta de confianza estas tasas pueden ser tan altas que produzcan la insolvencia de las empresas y los gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la abolicin de las tasas de inters preferencial para los prestatarios privilegiados y el logro de una tasa de inters real moderadamente positiva. Tasas de cambio. Los pases necesitan una tasa de cambio (al menos para las transacciones comerciales) fijada a un nivel suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rpido de las exportaciones no tradicionales y gestionado de forma tal que se asegure a los exportadores que su competitividad se mantendr en el tiempo. Liberalizacin comercial. Las restricciones comerciales cuantitativas debern ser rpidamente reemplazadas por tarifas arancelarias que debern irse progresivamente reduciendo hasta situarse en torno al 10 por ciento (o al 20 como mximo). Inversin extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la entrada de las empresas extranjeras; debe permitirse que stas compitan con las nacionales en iguales trminos.

 Privatizacin. Las empresas del estado deben privatizarse. Desregulacin. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que impiden la entrada de nuevas empresas o restringen la competencia, as? como asegurar que las regulaciones existentes estn justificadas por criterios tales como la salud, seguridad, proteccin ambiental o la supervisin prudencial de las instituciones financieras. Derechos de propiedad. El sistema legal deber proveer derechos de propiedad seguros y sin costes excesivos y deber hacer accesibles tales derechos al sector informal.

John Williamson, 1990

ltimamente el Consenso de Washington ha sido sometido a una fuerte revisin crtica. La ms usual se ha centrado en sus contenidos o propuestas de reforma econmica. Algunos han criticado las medidas en s, otros por no ser suficientes o haberse interpretado ideolgicamente. Las crticas han tendido a confundirse, adems, con la constatacin de que la aplicacin prctica del recetario no ha producido los efectos econmicos y sociales pretendidos, constituye un gran fracaso en conjunto y en algunos casos ha producido estropicios sociales. Entre las crticas resulta significativa la autocrtica arrogante del p ropio John Williamson (2001), el cual, tras recordar el declogo -por qu tanto empeo en hablar como Dios? reconoce que las consecuencias "han sido frustrantes, por decir lo menos, particularmente en trminos de crecimiento, empleo y reduccin de la pobreza". Pero el fracaso para l no procede de las polticas recomendadas sino: (1) de que algunos pases las adoptaron como una ideologa (represe que esta ideologizacin la atribuye al autor, no al Fondo Monetario Internacional, sino a los pases como si stos hubieran sido los decisores ltimos); (2) de que hubo crisis muy duras, como la mejicana o la argentina, y no se dispuso de "una serie de orientaciones acerca de cmo las crisis pueden ser evitadas", y (3) de que las reformas propuestas despreciaron alguna reforma imprescindible como la del mercado de trabajo y dejaron de considerar otras como la generacin de una institucionalidad fiscal que asegurara que los supervits de los buenos tiempos sirvieran para compensar los dficits de los malos. El autor acaba recomendando el fortalecimiento de las instituciones como tema a considerar en la que llama "segunda generacin de reformas". Conviene advertir, desde este momento, que lo que este autor entiende por institucin no tiene nada que ver con lo que desde el IIG se defiende. De hecho, si este autor hubiera entendido el concepto de institucionalidad poltica y su relacin con las polticas pblicas difcilmente hubiera podido defender el declogo sin considerar las condiciones institucionales requeridas para su efectiva implementacin. Ver: http://www.iie.com/publications/papers/williamson1102.htm John Williamson no est solo. Otros "decalogadores" siguen el mismo camino. Para ellos el problema es que hay que completar las reformas del Consenso de Washington con las polticas de segunda generacin. Ah cargan de nuevo sus maletas con otras soluciones -tambin formuladas en declogo claro- en busca de los problemas que ellos en parte provocaron. Nancy Birdsall y Augusto de la Torre, conmemorando los diez aos del Consenso de Washington y para superar sus insuficiencias, han presentado uno (disciplina fiscal basada en reglas; reglas

que aseguren que el ahorro en los buenos tiempos se aplicar a gasto en los malos, mitigando as las consecuencias de la volatilidad; redes sociales que se disparen automticamente; escuelas para los pobres; gravar tributariamente a los ricos y gastar ms en el resto; dar oportunidades a los pequeos negocios; proteger los derechos de los trabajadores; enfrentar abiertamente la discriminacin; reformar los mercados de tierra; servicios pblicos orientados a los consumidores). Los autores hasta se permiten la audacia de adicionar un mandamiento nuevo: "reducir el proteccionismo de los pases ricos". Si se hace todo ello se promete el po objetivo general de mejorar la equidad sin reducir el crecimiento. Pero ni una palabra acerca de la institucionalidad poltica necesaria para adoptar stos u otros mejores mix de polticas. (Vid. N.Birdsall y A. de la Torre, 2001, Washington Contentious. Economic Policies for Social Equity in Latin America. Findings of the Comission on Economic Reform in Unequal Latin America Societies sponsored by the Carnegie Endowment for International Peace and the Inter-American Dialogue). Recientemente Carlos Santiso ha revisado la literatura crtica del Consenso de Washington, subrayando su diversidad, y el dato del reconocimiento creciente de la necesidad de considerar la "economa poltica de las reformas econmicas", en otras palabras, la viabilidad poltica de dichas reformas o las reformas polticas necesarias para la misma. ("The Contentious Washington Consensus: reforming the reforms in emerging markets", Review of International Political Economy, octubre 2004, 827-843). La poltica importa, parece seguirse descubriendo. Pero aqu nuestra ciencia reina de la economa est desnuda. Qu hacer si resulta que las instituciones importan y que no pueden reformarse sino a travs de la poltica, esa accin humana tan poco cientfica y de la que casi nada sabemos especialmente los economistas? El viejo North ya advirti en su tiempo que una teora econmica que fuera capaz de comprender los procesos polticos slo era un saber parcialmente vlido para fundamentar polticas de desarrollo. Pero North es al fin y al cabo un historiador cuyos mtodos no pueden compararse con los refinados modelos economtricos desplegados por la economa neoclsica, poco importa si resulten abstrusos, ahistricos y asoc iales, sin tiempo ni lugar, o que expresen una visin reduccionista e ignorante del proceso poltico. Cuando accedemos que para establecer polticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras sociales, polticas y culturales de un pas especfico, resulta que hay que ir al pas no a colocar declogos sino a aprender y ayudar el proceso nacional de aprendizaje que es el desarrollo. Esto representa mucha incomodidad para algunos. La clave para evaluar el Consenso de Washington y para entender el desempeo de sus polticas u otras que en el futuro quieran emprenderse est en reconocer la importancia de las instituciones polticas efectivamente vigentes. De hecho, las instituciones polticas -las formales y las informales- son como la "fbrica social" productora de las polticas. Las instituciones en absoluto son polticamente neutras, es decir, capaces de procesar cualquier tipo de polticas. Contrariamente, especialmente en sociedades altamente desiguales, el particular equilibrio distributivo que las instituciones polticas expresan determina el mbito y alcance de polticas pblicas que son capaces de producir e implementar eficazmente.

No podemos seguir suponiendo que las polticas econmicas son recomendadas desde la nica lgica de la experticia tcnica internacional y realizadas por unos polticos benevolente, omniscientes y omnipotentes como sucede cuando adoptamos una visin normativa de la poltica econmica y achacamos sus problemas de implementacin a la famosa "falta de capacidad tcnica -que se suple con un puado de consultores- o de voluntad poltica -que es la responsabilidad nacional-". Por el contrario, cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es slo el comienzo de un proceso que es poltico en todos sus estadios (legislacin e implementacin, incluido la opcin por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operacin) podemos aproximarnos ms fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la poltica econmica aparece como un juego dinmico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratar de manipular la operacin subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulacin y aplicacin de las polticas. Como ha sealado Dixit, desde esta perspectiva visionamos cada acto de poltica no como una eleccin hecha para maximizar una funcin social de bienestar sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratgicos que son capaces de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unnime y proveedores del conjunto de reglas necesarias para la elaboracin de los futuros actos de poltica. Contrariamente las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas previsiones sobre los procedimientos con el que trataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas explcitas y a cambios implcitos producidos por actos de poltica (Dixit, A.K., 1996, The Making of Economic Policy. A TransactionCost Politics Perspective. Cambridge, Mass.: The MIT Press, p.30-31.) Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington haban seguido fieles al racionalismo instrumental que acompa la teora y prctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar conforme a la mejor teora econmica prevaleciente en el momento un mix de polticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad poltica, gracias a la represin si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los lmites intelectuales propios y de la accin colectiva en cada pas iban a producir resultados calamitosos. Algunos estudiosos observan irnicamente que de haberse seguido el catecismo del Consenso de Washington, ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jams. Lo ms llamativo con todo es la fuerza y conviccin con que tales polticas trataron de imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre todo cuando se las contrasta con la tolerancia y

permisividad con que vieron su perversin prctica en el proceso poltico especialmente latinoamericano. Las consecuencias han sido por lo general dramticas. A la vieja cuestin social, desgarradora desde siempre en Amrica Latina, se aadi lo que Louis Emmerij ha llamado "la nueva cuestin social". Toda una regin ha sido puesta en riesgo de fragmentacin. Como casi siempre sucede, entre los ms victimados se encuentran quienes siguieron ms fervientemente la doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta. El caso de los pases de la ex Unin Sovitica resulta tan lacerante como grotesco. El PIB de la Federacin Rusa se ha reducido en un tercio y su fragmentacin, conflictividad y desigualdades sociales ya emulan las peores de las nuestras. A diferencia de Amrica Latina, en la Europa del Este y la antigua Unin Sovitica no faltaba conciencia de la importancia de las instituciones y la legalidad para la generacin y asentamiento de una economa capitalista de mercado. Haba plena conciencia de que el estado de derecho no slo exiga reconocimiento y respeto de los derechos civiles y polticos, sino que stos slo podan afirmarse sobre un tejido econmico asimismo fundado en el estado de derecho para la economa. Sin embargo, todo este clima intelectual se disolvi en cuanto las reformas se pusieron en marcha. Prevaleci el clculo de los beneficios polticos derivables a corto plazo de las terapias de choque y de los bing bangs econmicos. Result pasado de moda invocar -como seguan haciendo personalidades acadmicas tan destacadas como Douglas North o Mancur Olsonque sin reformas institucionales las privatizaciones y las liberalizaciones traeran invitados inesperados quizs horribles y que los equilibrios macroeconmicos estaran siempre en precario. Prevaleci la opinin de jvenes acadmicos, nuevos polticos reformistas y funcionarios de las instituciones financieras internacionales, segn la cual la reforma institucional corresponda a la segunda fase reformista. Lipton y Sachs, Fisher y Gelb, Blanchard, Froot y Sachs produjeron algunos de los posicionamientos ms influyentes de su tiempo: en todos ellos se desenfatizaba la reforma institucional. La tesis de la secuenciacin de las reformas con la postergacin de la reforma institucional para cuando las terapias de choque ya hubieran producido actores y coaliciones capaces de implantarlas se oficializ en el Informe de Desarrollo del Banco Mundial para 1996 "Del Plan al Mercado". La verdad es que el nico cambio institucional exitoso fue el desmonte del viejo rgimen. Por lo que se refiere al nuevo la Federacin Rusa se ha quedado sin plan y sin mercado y los actores emergidos sin constricciones institucionales han creado poderosas coaliciones que hoy se amparan en una institucionalidad informal corrupta que impide la emergencia de las instituciones de la democracia y el mercado. Todo un record. Los mediocres resultados econmicos obtenidos y los estropicios sociales causados por esta aproximacin contrastan dramticamente con los resultados ms positivos de los pases que creyeron que no exista solucin preestablecida e iniciaron su propio camino de aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los pases del Sudeste Asitico, donde el factor institucional resulta slidamente explicativo tanto de su desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas a la misma. La clave del xito de estos pases no se encuentra tanto en la combinacin de polticas que aplicaron sino en la capacidad institucional de sus estados para formular e implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales polticas, zafndose de las presiones capturadoras y patrimonializadoras de

potentes grupos de inters. La autonoma y la capacidad del estado -asegurada por una burocracia legal de tipo weberiano- fue una de las claves del xito no slo econmico sino tambin social de estos pases. El caso que muestra mayor desviacin de los supuestos del consenso de Washington ha sido precisamente el ms exitoso hasta hoy: la transicin de China -an en proceso- desde una economa estatista a una economa de mercado, bajo la conduccin de un partido comunista que ha inscrito en la ltima reforma constitucional de abril de 1999 la economa de mercado y el estado de derecho para la economa como pilares y valores fundamentales orientadores del nuevo orden institucional. El xito innegable de China que, de mantener las tasas actuales de crecimiento, podra convertirse en veinte aos en la primera economa del mundo, contrasta con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para la gobernabilidad mundial, y plantea cuestiones interesantsimas sobre el rol del estado en la construccin de los mercados. La clave explicativa del xito parece estar en que los reformistas chinos siempre acom paaron las reformas econmicas con reformas institucionales capaces de generar un sistema de derechos de propiedad no muy sofisticado pero eficaz, claramente reductor de costes de transaccin y evolutivo hacia formas institucionales crecientemente sofisticadas. El Consenso de Washington ha muerto. Pero los "decalagodores" siguen vivos con muchas ganas de pontificar y pocas de vivir las realidades sobre las que pontifican. Afortunadamente los nuevos actores emergentes en toda la regin no les prestan mucha atencin. Saben que mantener la prudencia macroeconmica y fiscal es necesario, pero tambin que el cmo producir crecimiento con equidad no se puede encontrar en recetarios importados. Tienen que buscar en su propia realidad, incluido el contexto internacional, vigorizar sus propias fuerzas y encontrar sus propios caminos. Comprenden lo que seal el Premio Nobel Gao Xingjian "hay que vivir sin "ismos" porque en la bsqueda de la verdad vale ms seguir el propio camino que la ruta tortuosa marcada por otros". No hay alternativa al Consenso de Washington. Buscarla es sembrar en estril arena. Estamos solos frente al desafo del desarrollo. Recuperemos la soberana pues no hay demiurgos externos. Atrevmonos. Hagamos Poltica.