CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL ...

CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL efeitos perversos da descentralizao?

MARCUS ANDR MELO Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco

ps uma dcada de experincias descentralizantes, a agenda de discusso em torno do tema adquiriu um novo formato. O debate pblico vem assumindo um carter menos apologtico, tpico do consenso em que foi produzida a agenda da descentralizao nas dcadas de 70 e 80. Os constrangimentos e vicissitudes da descentralizao so postos agora em discusso e os efeitos perversos de reformas passam a ser apontados. Observa-se forte polarizao no debate pblico em torno da questo. De um lado, esto aqueles que entendem o fortalecimento dos nveis subnacionais de governo como um processo virtuoso que no s robustece a democracia, como tambm produz uma maior eficincia alocativa no sistema de governo. A competio entre unidades federadas vista como geradora de inovaes no sistema pblico. De outro lado, esto aqueles para quem os estados e municpios so loci de clientelismo e ineficincia, sendo que sua autonomizao representa fonte importante de ingovernabilidade. Alm disso, argumentam que a irresponsabilidade fiscal nesses nveis compromete os esforos de estabilizao do Governo central. Nessa perspectiva, a guerra fiscal entre estados e municpios expressaria a perda de rumo e a ausncia de coordenao quanto estratgia nacional de desenvolvimento. O presente texto mapeia essa mudana recente na agenda pblica, explorando analiticamente embora de forma preliminar os termos do debate. Na primeira parte do texto algumas das principais mudanas de agenda terica em torno da questo da descentralizao so perfiladas, com referncias preliminares e rpidas experincia internacional. Na segunda parte, focaliza-se o caso brasileiro e discute-se a questo dos efeitos perversos da

descentralizao. Na terceira parte, as relaes entre federalismo e seguridade social so discutidas de forma bastante breve e luz dos efeitos perversos da descentralizao. DESCENTRALIZAO E MUDANAS ESTRUTURAIS NA GESTO PBLICA A partir da dcada de 80, a descentralizao constituiu-se num princpio ordenador de reformas do setor pblico, que tiveram efetivamente abrangncia internacional, difundindo-se dos pases capitalistas avanados para aqueles do mundo subdesenvolvido. A bandeira da descentralizao passou assim a expressar um virtual consenso, sendo advogada simultaneamente por governos conservadores e social-democratas. Nos pases egressos de experincias autoritrias como o caso da maioria dos pases latino-americanos a descentralizao passou a ser entendida enquanto dimenso essencial da democratizao. Com efeito, a genealogia da descentralizao enquanto princpio poltico tem uma longa trajetria no pensamento liberal. Desde Tocqueville, as virtudes do local selfgovernment, entendido sobretudo em relao interveno do Estado central, tem sido reiteradamente enaltecida por liberais. No campo do pensamento econmico, a descentralizao, ao ser assimilada idia de mercado, tambm advogada por economistas conservadores, de Hayek a Buchanan. A teoria organizacional contempornea tambm aponta para a emergncia de um paradigma psburocrtico, que enfatiza estruturas horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquizadas (Barzelay, 1992).

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Na esteira do pensamento poltico, a idia da descentralizao tambm encontra guarida na tradio socialdemocrata. No conjunto das ideologias socialistas, a questo da descentralizao e autogesto comunal, e na unidade de produo, representavam noes programticas consolidadas de longa data. A idia de socialismo municipal se constituiu numa estratgia importante no incio do sculo nos pases europeus, da mesma forma que as virtudes de modelos autogestionrios tambm foram apontadas por tericos importantes do movimento socialista, sobretudo no contexto das crticas ao modelo sovitico. Em seu conjunto, no entanto, a esquerda sempre privilegiou a centralizao e no a descentralizao. A idia de um setor pblico centralizado e intervencionista est efetivamente associada tradio social-democrata, consubstanciando-se no chamado estado keynesiano de bem-estar social do ps-guerra (com a exceo dos pases escandinavos onde foram privilegiados arranjos institucionais descentralizados ).1 Nesse tipo de interveno acreditava-se que a centralizao era um requisito para a superao de problemas como desigualdade e pobreza. Como assinala Ashford, a histria dos welfare states, at pelo menos a dcada de 70, representou um movimento brutal de centralizao administrativa e poltica, no qual os governos locais foram sendo progressivamente destitudos de seu (embora limitado) papel de provedores de servios sociais. Os dois pilares da seguridade social (a previdncia social e a ateno sade) exigiram para sua viabilizao estruturas e mecanismos nacionais centralizados de financiamento. Estes mecanismos permitem transferncias horizontais e verticais (intergeracionais) de renda que constituem, em parte, a prpria razo de ser das polticas sociais. 2 Vale lembrar que a descentralizao tem sido advogada tambm no quadro da valorizao recente de formas de democracia direta e de mecanismos de controle social mais efetivos, para alm das instituies representativas do chamado modelo de Westminster. Essa tendncia tambm evidencia-se, ainda, na convergncia que se observa, quanto a esse ponto, entre as tradies social-democrata e liberal. A descentralizao tambm um princpio importante no quadro da renovao do pensamento poltico de esquerda, sobretudo da chamada nova esquerda ps-industrial, alm de ser consistente com a idia de fragmentao social que informa o chamado ps-modernismo na teoria poltica. A partir da dcada de 70, o paradigma centralizado de organizao do setor pblico mostrou sinais de esgotamento. No possvel discutir neste artigo, em detalhes, as razes desse processo. Interessa assinalar, entretanto, que nesse contexto que emerge o consenso em torno da idia de descentralizao. Em alguns pases, como na Fran-

a, Itlia e Espanha, importantes reformas descentralizadoras foram implementadas por governos socialistas. O leitmotif do processo era o carter democratizante das reformas que estariam associadas promoo da democracia direta e do fortalecimento de mecanismos de accountability. Na Espanha, o mpeto descentralizante foi alimentado por clivagens tnicas ancoradas em fortes identidades territoriais. Na Frana, uma coalizo descentralizante formou-se entre setores da burocracia, socialistas e notveis locais, buscando-se desmontar estruturas centralizadas criadas durante o perodo Napolenico (Rosanvallon, 1993). Na Itlia, o processo de descentralizao teve incio em 1970 com a criao de 15 governos regionais e culminou com a reforma constitucional de 1991, que extinguiu cerca de metade dos ministrios nacionais do pas transferindo suas funes para entidades regionais e com simultnea elevao da participao dessas entidades na receita nacional de 30% para quase 70%. Este movimento descentralizante foi patrocinado pelos socialistas e setores reformistas modernizadores, levando a uma das mais audaciosas experincias de reorganizao territorial em todo o mundo (Putnam, 1993). A idia da descentralizao tambm foi ingrediente importante do elenco de reformas advogadas por governos neoliberais a partir da dcada dos 80. Com efeito, a centralizao uma pea central do repertrio poltico conservador, que localiza no Governo central o objeto de seu anti-estatismo. As instituies multilaterais, tais como o Banco Mundial e o FMI e mais recentemente o Banco Interamericano de Desenvolvimento, passaram a se constituir em veculos importantes de difuso em escala global da descentralizao. O processo de descentralizao ganhou forte mpeto especialmente na Amrica Latina, que se tornou um laboratrio de experincias reformistas. Na Europa deve-se lembrar o debate em torno da Unio Europia alimentou a discusso em torno das questes relativas descentralizao e ao federalismo, que passaram a ocupar uma parte importante da agenda poltica. A RATIONALE DA DESCENTRALIZAO Embora as justificativas para as reformas descentralizantes na ltima dcada estejam informadas fundamentalmente pelo neoliberalismo, no qual, como assinalado, a descentralizao assimilada idia de desmonte do estado central e de reduo de sua atividade regulatria e produtiva, o consenso referido anteriormente est ancorado num diagnstico das patologias institucionais encontradas em estruturas centralizadas e nas virtudes econmicas da descentralizao.

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Antes de discutir esse ponto cabe fazer aqui rapidamente uma explicitao sobre o conceito de descentralizao. Com efeito, o conceito recentemente tem sido desagregado em vrias dimenses ou noes correlatas, tais como: desconcentrao, delegao e devoluo (IDB, 1994). No sentido amplo, e que envolve as trs dimenses, a devoluo pode ser definida como a transferncia ao nvel intergovernamental de poder decisrio sobre as esferas financeira, administrativa e programtica. Neste sentido se diferencia e amplia o conceito de desconcentrao, que descreve mecanismos de transferncia de encargos e tarefas entre unidades administrativas ou polticas subnacionais; ou de delegao quando apenas algum grau de poder decisrio transferido. Quando a descentralizao ocorre no mbito de empresas, ou entre empresas e setor pblico, verifica-se um processo de terceirizao. Entendida enquanto transferncia de poder decisrio a municpios ou entidades e rgos locais, a descentralizao expressa, por um lado, tendncias democratizantes, participativas e de responsabilizao e, por outro, processos de modernizao gerencial da gesto pblica em que apenas a questo da eficincia considerada. Essas duas dimenses complementares esto presentes nos processos de descentralizao, mas a importncia relativa assumida por esses dois vetores depende da natureza da coalizo poltica que d suporte s reformas. Coalizes com predomnio de foras polticas liberais/conservadoras enfatizam os aspectos relativos aos ganhos de eficincia e de reduo do setor pblico. Coalizes social-democratas, por outro lado, privilegiam os aspectos relativos ao controle social e democratizao da gesto local. As justificativas de ordem poltica para a descentralizao envolvem fatores polticos relacionados no s promoo da democracia participativa, como assinalado, mas tambm preservao de identidades territoriais, sobretudo em pases que apresentam importantes clivagens tnicas e culturais. Este argumento tem sido reiterado sobretudo nos pases de tamanho continental e organizados em estruturas federalistas, tais como Brasil, China, ndia, ou Canad; e tambm nas chamadas democracias consorciativas (Pases Baixos). As justificativas de ordem econmica para a descentralizao esto relacionadas aos ganhos em termos de eficincia alocativa que ela permite. A descentralizao intra-organizacional em agncias ou setores possibilita ganhos tais como: maior heterogeneidade e variabilidade na proviso de servios; maiores possibilidades de gerao de inovaes; e aprendizado organizacional devido competio intra-organizacional entre unidades administrativas. Neste ltimo caso, a descentralizao seria um market ou competition surrogate, ou seja, criaria, semelhana do mercado, incentivos que promovem competi-

o e eficincia alocativa (Israel, 1989). A descentralizao no sentido amplo permite o surgimento de mecanismos de controle sobre o governo que no esto presentes no caso da descentralizao intra-organizacional. A competio poltica funciona como um desses mecanismos de controle, alm de promover local policy entrepreneurship. As vantagens da devoluo e da promoo da autonomia local, inclusive financeira, so apontadas pelo modelo do federalismo fiscal. Segundo este modelo normativo das finanas pblicas, cada tipo de bem pblico deve ser provido pelo nvel de governo que tiver maior vantagem comparativa em responder diversidade de preferncias dos grupos da populao. A proviso centralizada de um pacote uniforme de bens e servios pblicos para toda a populao poderia levar a uma oferta inferior ou superior ao nvel Pareto-eficiente, que expressasse as preferncias dos consumidores. Recentemente, surgiu na Europa uma verso constitucional e administrativa dessa teoria no debate em torno do princpio da subsidiariedade que deve presidir as relaes entre nveis de governo inclusive num nvel supranacional. Do ponto de vista do financiamento, a teoria do federalismo fiscal tem como pressuposto que os bens pblicos possuem incidncia espacial delimitada, circunscrevendo clientelas territorialmente definidas. Assim a segurana nacional tem impacto nacional, enquanto a iluminao pblica tem impacto local. A incidncia da taxao para o financiamento desses bens deveria corresponder ao impacto territorial dos benefcios proporcionados com a proviso dos bens (nos exemplos em pauta incidncia nacional e local, respectivamente).3 A teoria do federalismo fiscal, portanto, justifica a existncia de um grande nmero de governos subnacionais, de forma a expressar adequadamente a variedade de preferncias por bens pblicos. Portanto, uma estrutura governamental descentralizada minimizaria os riscos de os tipos ou quantum de bens pblicos ofertados no corresponderem s preferncias dos cidados ou ainda de os benefcios relativos por um grupo (jurisdio) serem arcados por outro grupo (jurisdio).4 Estes modelos tericos oferecem uma justificativa conceitual e normativa para a superioridade alocativa de estruturas descentralizadas. Na seo que se segue so analisados os limites e constrangimentos implantao de reformas descentralizantes, bem como os efeitos perversos que podem resultar de estratgias reformistas. LIMITES E POSSIBILIDADES DA DESCENTRALIZAO Aps uma dcada de experimentos descentralizantes em vrios pases e continentes, tornou-se possvel reali-

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zar uma avaliao mais realista e sistemtica da descentralizao. Embora a maioria das contribuies sobre a questo ainda tendam a enfatizar as virtudes da descentralizao, muitos trabalhos recentes tm explorado os limites e os efeitos no antecipados das estratgias descentralizantes. Alguns documentos analticos das agncias multilaterais tm adotado um tom mais cauteloso e menos laudatrio em relao a esse processo. Para o Banco Interamericano, por exemplo, em seu Relatrio sobre o Progresso Scio-Econmico na Amrica Latina, a questo central ... sob que condies a opo descentralizada acarreta uma melhoria na qualidade da governana e contribui para um gasto mais efetivo em bens pblicos locais como educao e sade (IDB, 1994:175-176). Por sua vez, para o diretor de Assuntos Fiscais do FMI, Victor Tanzi, a questo central da discusso no refutar a concluso que a descentralizao pode trazer benefcios, mas identificar situaes nas quais essa poltica pode no trazer os resultados esperados a menos que mudanas importantes sejam promovidas nas condies existentes (Tanzi, 1995:8, grifo do autor). Mais recentemente, a literatura produzida pelas agncias multilaterais tem procurado identificar seqncias virtuosas que poderiam explicar o sucesso de algumas experincias. Assim, os processos de descentralizao implementados aps programas de estabilizao teriam mais chances de ser exitosos. Em sntese, a literatura tem destacado um conjunto de efeitos no antecipados e perversos da descentralizao no s para o caso de pases do Terceiro Mundo, mas tambm do Primeiro. Esses efeitos perversos so produzidos em virtude da ausncia de certos pr-requisitos para a centralizao e resultam de um conjunto de fatores apresentados a seguir: - burocracias locais de baixa qualificao. Na maioria dos pases e especialmente na Amrica Latina existe um hiato muito largo entre a qualificao das burocracias centrais e locais (provinciais e municipais) (Haggard, 1995 e Tanzi, 1995). Da mesma forma, existe um contraste marcado entre a qualificao dos burocratas da rea fazendria e de planejamento e os da rea social. O argumento freqentemente utilizado que as transferncias de funes e atribuies da esfera federal para os nveis subnacionais significaram, em muitos casos, perda de eficincia gerencial. Os efeitos da descentralizao seriam perversos medida que as burocracias locais no tm capacidade institucional de prover adequadamente bens e servios sociais; - transferncia de receitas pblicas sem responsabilidades de gerao de receitas, o que rompe o vnculo entre o benefcio (representado pela disponibilidade de recursos para gasto) e o custo (o nus poltico e administrativo de

gerar receita). O argumento que recursos de transferncias tendem a ser menos monitorados por atores locais do que aqueles resultantes da taxao no nvel local. Por outro lado, as transferncias de recursos, em muitos casos, teriam ocorrido antes que se fortalecesse a capacidade fiscal local. As prprias transferncias passariam assim a se constituir em desincentivo ao esforo fiscal local (efeito referido na literatura americana como o flypaper effect). Ademais, os governos locais se mostram incapazes de arcar com o nus poltico de gerar receita fiscal (IDB, 1994 e Tanzi, 1995). Esse ponto, para o caso brasileiro, tem sido objeto de grande controvrsia;5 - indefinio e ambigidade quanto definio de competncias entre esferas de governo, devido generalizao de competncias concorrentes (Almeida, 1995 e Aghon, 1995). Tal indefinio tenderia a gerar inrcia e paralisia institucional, uma vez que os mecanismos de responsabilizao tornar-se-iam inoperantes; - perda de capacidade regulatria e de formulao de polticas por parte do governo central pelo desmonte de estruturas setoriais centralizadas e relativamente insuladas da competio poltica. O argumento central que tais estruturas constituem-se em loci de expertise e de memria tcnica em polticas pblicas (Melo, 1993b e Almeida, 1995) e dificilmente podem ser encontradas ou mesmo construdas no nvel local. - descentralizao fiscal com transferncia de impostos importantes para o nvel dos estados e provncias, o que minou a capacidade do Governo central de levar a cabo polticas de estabilizao e reformas fiscais. Incapacidade de ajuste fiscal a nvel local (atravs de bancos controlados pelos governos locais) devido aos incentivos existentes (bail out pelos bancos centrais) para a indisciplina fiscal (IDB, 1994; Afonso, 1995 e Tanzi, 1995). Na literatura internacional os casos de endividamento municipal e provincial de maior visibilidade so o argentino (Idep, 1995) e o brasileiro. No caso brasileiro, no entanto, as relaes entre processo de estabilizao e descentralizao so bastante particulares devido seqncia dos processos no Brasil, onde a descentralizao precedeu a estabilizao (Afonso, 1996). Ademais, no plano da arrecadao, observa-se aumento da receita local e no reduo. O que se nota, por outro lado, que o processo de estabilizao acarretou um aumento sustentado da dvida mobiliria dos estados, convertendo-se, ele prprio, em fator de agravamento dessa dvida (Afonso, 1996); - porosidade do governo local em relao a elites locais e provinciais, acarretando maior corrupo e clientelismo. O risco de captura do Estado por elites locais tambm muito grande. Tais fenmenos foram assinalados para pases distintos como Frana (Rosanvallon, 1993) e Bra-

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sil. A idia de que decises e controle social no so noes que se equivalem foi apontada por Rosanvallon.6 Os atores centrais nos processos de responsabilizao poltica como a imprensa, o Legislativo e Judicirio so mais efetivos e independentes no nvel nacional. A representao de minorias tambm ocorre de forma mais efetiva no plano nacional (sobretudo nos sistemas de voto proporcional); - fragmentao institucional. Proliferao de municipalidades ou entes administrativos no mbito local (Almeida, 1995). Esta tendncia, segundo vrios analistas, poderia ser observada com grande fora no Brasil, como ser discutido a seguir. DESCENTRALIZAO E POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL PS-CONSTITUINTE A descentralizao constituiu-se numa pea central da agenda reformista da Nova Repblica em virtude de dois desenvolvimentos. Em primeiro lugar, a centralizao caracterstica do autoritarismo burocrtico do regime militar converteu a descentralizao num princpio ordenador das mudanas para os setores de esquerda. No caso especfico da Nova Repblica, tambm cumpriram um papel destacado para certas elites intelectuais as experincias espanhola e francesa de descentralizao, devido forte visibilidade poltica que alcanaram. Para a descentralizao da poltica de ateno sade a poltica setorial emblemtica desse processo , o modelo compreendeu as reformas que ocorreram na Europa na dcada de 70.7 Por outro lado, a descentralizao constitua-se numa pea tambm importante do pensamento liberal de oposio ao regime. Na Nova Repblica, as duas matrizes a esquerda e a direita engendraram uma coalizo frouxamente articulada, mas que logrou conferir um forte vis municipalista no s Constituio de 1988, como tambm s diversas propostas de polticas. O mais significativo a ser destacado aqui que o denominador comum s duas posies a viso de que a descentralizao era um instrumento eficiente de engenharia poltico-institucional da democracia emergente (Silva, 1995). Efeitos Perversos da Descentralizao: Neolocalismo, Excluso Social e Desorganizao Institucional A cultura poltica fortemente municipalista da dcada dos 80 produziu, como amplamente estudado, um ciclo virtuoso de inovaes na gesto pblica, sobretudo na esfera das polticas sociais. Importantes iniciativas inovadoras e democrticas surgiram em funo da eleio de prefeitos da oposio em vrios municpios. A ques-

to da gesto municipal converteu-se num ponto central da agenda democrtica. A oportunidade da discusso pblica das Constituies estaduais e municipais (leis orgnicas municipais) e dos planos diretores (que se tornaram obrigatrios aps a Constituio) permitiu que fossem aglutinadas foras que haviam se fragmentado. As grandes iniciativas nesse plano so os mecanismos institucionais criados para a participao popular, alm de novas prticas de gesto.8 Tais experincias adquiriram grande visibilidade e colocaram em segundo plano na agenda pblica os efeitos perversos que o neomunicipalismo ou mais acertadamente o neolocalismo produziu. Esse ponto, sobretudo a sua dimenso fiscal, tem sido bastante enfatizado nas discusses sobre o processo de estabilizao. Observa-se, no quadro atual, forte polarizao do debate. O neolocalismo tem repercusses predatrias sobre a cidadania social, ou seja, o hobbesianismo municipal, que se expressa, entre outras coisas, na disputa entre localidades por investimentos industriais deslegitimando as prioridades sociais em lugar de benefcios fiscais e isenes tributrias , nas estratgias de excluso e apartheid social, em que mendigos so expulsos ou impedidos de entrarem em municpios afluentes, etc. Pelos seus prprios pressupostos, o neolocalismo consagra vantagens comparativas locais e as reproduz ou potencializa. Alm disso, converte todas as questes relativas desigualdade e concentrao de renda em questes ilegtimas: elas passam a ser vistas como obstculos ao progresso.9 Investimentos sociais compensatrios tendem a ser pensados como custos e/ou desincentivos localizao de empresas, o que debilita sua viabilidade poltica. Por outro lado, tais incentivos enfraquecem as frgeis bases fiscais de tais localidades, inviabilizando o financiamento de polticas sociais. A gerao de empregos no quadro de reestruturao produtiva no tem compensado as perdas ocorridas. Os Efeitos Perversos do Federalismo Fiscal A agenda atual da discusso pblica sobre a questo da autonomia dos estados e municpios contrasta fortemente com aquela que balizou as reformas de meados da dcada de 80 (Lobo, 1993). Com a nova Constituio, os governos locais aumentaram sua participao na receita fiscal significativamente. A participao dos municpios na receita total disponvel aumentou de 9,5% em 1980 para 16,9% em 1992, enquanto para os estados elevou-se de 24,3% para 31,0%, no mesmo perodo. A receita tributria disponvel (inclusive transferncias) dos municpios passou de 2,5% em 1980 para 4,1% do PIB j em 1990. Essa situao levou a Unio, num movimento defensivo, a criar impostos (na realidade impostos sob a

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forma de contribuies sociais) que no esto sujeitos a partilha com estados e municpios atravs dos Fundos de Participao de Estados e Municpios (FPM e FPE) (Dain, 1993 e 1994). A Unio vem tentando tambm criar mecanismos que rompam a rigidez oramentria e permitam a ampliao dos graus de liberdade no plano fiscal e tributrio resultante das chamadas vinculaes do oramento (recursos com destinao determinada). Desde 1990, a Unio entrou em guerra no-declarada com as entidades subnacionais, visando ampliar seu espao fiscal e tributrio. A histria contempornea da poltica de estabilizao brasileira tem sido permeada por tentativas de garantir maior liberdade alocativa Unio e coibir o gasto de estados e municpios. As tentativas de reviso constitucional (o chamado Emendo do Governo Collor), a criao do Fundo Social de Emergncia e a reviso constitucional de 1993-94 so exemplos dessas iniciativas. Vale lembrar que, em geral, tais iniciativas malograram devido s resistncias do Congresso Nacional, sobretudo do Senado Federal. Atualmente, a disputa federativa no pas atingiu um novo patamar e se expressa na bancarrota fiscal dos estados e de alguns municpios. O plano de estabilizao iniciado no Governo Itamar Franco e que tem tido continuidade no Governo Fernando Henrique Cardoso tem implicado perdas significativas para estados e municpios (devido inter alia ao desaparecimento do imposto inflacionrio). O Governo federal vem utilizando o reescalonamento da dvida de estados e municpios como moeda de troca na aprovao de reformas constitucionais. Portanto, o issue destacado na agenda dos anos 90 e em forte contraste com a dcada de 80 constitui-se nos efeitos perversos, at mesmo perversos para alguns, da descentralizao fiscal brasileira. A reviso constitucional em curso est claramente informada por uma estratgia global de recentralizao, com base em supostos excessos descentralizatrios ocorridos. Tais efeitos perversos expressam-se de vrias formas. Em primeiro lugar pela proliferao de municpios, pois a nova Constituio brasileira transferiu a responsabilidade legal pela definio dos critrios de criao de novos municpios que at era prerrogativa federal para o mbito estadual. Em seu artigo 18, inciso 4o, a Constituio estabelece que as regras para a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios sero objeto de lei estadual, e dependero de consulta, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas. O processo de emancipao de novos municpios adquiriu um ritmo desenfreado nos ltimos anos. At fevereiro de 1995, cerca de 1.200 municpios haviam sido criados e centenas de novos municpios esto sendo objeto de cria-

o em todo o pas. A questo adquiriu forte visibilidade poltica no perodo recente sinalizada em pronunciamentos recorrentes dos ministros da Justia e do Planejamento em torno da necessidade do estabelecimento de medidas que contenham a proliferao dos novos municpios. A questo tambm foi objeto de projeto de emenda constitucional do Executivo em 1994 e de dois projetos em tramitao de emenda constitucional de parlamentares. A multiplicao dos municpios no pas deve merecer reflexo sistemtica por duas ordens de considerao: pelo impacto fiscal causado pela multiplicao de estruturas administrativas e instncias poltico-institucionais (secretarias municipais, cmaras de vereadores, etc.) no mbito local sem a contrapartida de gerao de riquezas; e pela existncia de um nmero extremamente elevado de unidades subnacionais supostamente potencializaria as dificuldades de coordenao federativa no pas. Esses dois argumentos, no entanto, devem ser relativizados ao se considerar que, do ponto de vista comparativo, o Brasil apresenta um nmero extremamente reduzido no s de municpios per capita, como tambm de representantes no Legislativo local (Nickson 1995). Em relao Amrica Latina, observa-se forte discrepncia em relao mdia no que se refere apenas s duas grandes metrpoles (Rio de Janeiro e So Paulo). Os dados, no entanto, no autorizam a concluso de que o nmero de cargos polticos excessivo. Porm, em comparao situao dos pases desenvolvidos, os dados para o Brasil revelam contrastes excepcionais, em que o nmero de representantes no pas mostra-se extremamente baixo (Tabela 2) . A crtica, portanto, tem algum fundamento no caso de emancipao de alguns tipos de distritos: os muito pobres e os de dimenso muito reduzida. Esse ponto exige minucioso levantamento emprico para que generalizaes mais amplas possam ser feitas.
TABELA 1 Criao de Municpios Brasil 1940-1994 Dcadas 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1994 Total de Municpios 1.574 1.889 2.760 3.952 3.974 4.491 4.974 Municpios Criados 315 877 1.186 22 715 483 Crescimento (%) 20,0 46,4 42,8 0,5 13,0 10,7

Fonte: Fundao IBGE. Anurio Estatstico do Brasil 1995. Rio de Janeiro, 1996.

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CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL ... TABELA 2 Nmero de Vereadores, segundo Pases Selecionados 1989-1991 Nmero de Vereadores Habitantes/ Vereadores

Pases Brasil (1991) Recife So Paulo Porto Alegre Rio de Janeiro Chile (1991) La Florida Vina del Mar Concepcion Mxico (1990) Guadalajara Nezahualcoyotl Ecapetec Argentina (1989) Buenos Aires Uruguai (1985) Montevidu Frana (1) EUA (1) Japo (1) Inglaterra (1)
Fonte: Nickson (1995:65). (1) Os dados referem-se dcada de 80.

41 53 33 42 10 10 10 20 20 20 60 31 ... ... ... ...

32.707 181.640 41.818 130.331 39.125 31.231 31.154 81.431 62.977 60.962 48.347 40.210 110 490 1.600 1.800

Outro ponto que objeto de forte controvrsia diz respeito questo do balano entre encargos e atribuies dos estados e municpios e nova repartio da receita pblica ocorrida. A crtica de que houve distribuio de recursos a essas entidades sem a contrapartida de novos encargos tem sido fortemente contestada por Affonso (1993) e Afonso (1993). A reduo da participao da Unio no gasto social tem efetivamente levado os estados e municpios a atuarem de forma a suplementar essa lacuna. O problema da perda da qualidade do gasto, no entanto, permanece como uma questo aberta (Afonso, 1996). Outro efeito perverso decorrente da maior autonomia desfrutada por estados refere-se guerra fiscal, que adquiriu grande visibilidade recentemente (Azevedo e Melo, 1996; Piancastelli e Perobelli, 1996 e Negri Neto, 1995). Com a Constituio de 1988, os estados passaram a dispor de autonomia para fixar as bases dos impostos de competncia estadual, notadamente um imposto sobre valor adicionado (o ICMS). Nos ltimos anos, os estados passaram a praticar a renncia fiscal em escala massiva, numa tentativa de atrair novos investimentos. A magnitude dessa renncia fiscal e o que ela representa como mecanismo diminuidor da carga tributria agregada, a importncia do ICMS (que representa quase um tero da receita tributria do pas), alm da impossibilidade de formulao de uma poltica de desenvolvimento regional por parte do Governo federal apontam para a irracionalidade coletiva desse tipo de situao. A SEGURIDADE SOCIAL E A DESCENTRALIZAO NO BRASIL No Brasil, na segunda metade da dcada de 80, uma ampla reestruturao da seguridade social teve lugar. Mudanas constitucionais em 1988 e programticas entre 1987 e 1993 consagraram um projeto reformista ambicioso para a rea da sade e previdncia social. Nos principais textos legais que regulamentaram tardiamente a implementao do projeto reformista as Leis Orgnicas da Sade (1990), da Seguridade Social (1991) e a da Assistncia Social (1993) , o acesso universal seguridade social e sade foi consagrado. No entanto, o processo de implementao da descentralizao da sade, que foi deslanchado em 1987 com o Sistema nico e Unificado de Sade (Suds) que com a nova Constituio passa a ser denominado Sistema nico de Sade (SUS) , foi tortuoso por vrias razes. A implementao do SUS implicava uma transferncia massiva de recursos humanos e instalaes fsicas da rede pblica a cargo do Governo federal e dos estados para a esfera municipal. O at ento poderoso Instituto Nacio-

O federalismo fiscal brasileiro tambm apresentou algumas patologias associadas supostamente indisciplina fiscal de estados e municpios. Com efeito, o nvel de endividamento de estados e municpios, que atingiu 15% do PIB, tem sido entendido como um impedimento importante para o programa de estabilizao da economia. Afonso (1996) argumentou, com bastante perspiccia, que essa indisciplina fiscal um mito. Na realidade, observase, no plano da arrecadao, aumento da receita local e no sua reduo. Alm disso, o aumento do endividamento de estados recentemente no tem origem fiscal, devendose ao crescimento das taxas de juros durante o Plano Real. A capacidade de os governos estaduais se autofinanciarem atravs da compra de papis do Tesouro Estadual pelos seus bancos pblicos ou visto de outra forma as dificuldades de controle dos bancos estaduais pelas autoridades monetrias tem sido vista como um obstculo de grande monta para os programas de estabilizao econmica (Banco Mundial, 1996). No entanto, embora o uso clientelstico e poltico dos bancos seja um fato inegvel, o agravamento da crise dos bancos tambm est associado ao processo de estabilizao.

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nal de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps) foi extinto e os recursos que comandava deveriam, segundo o modelo, ser transferidos automaticamente para os municpios, segundo critrios de populao e carncias, e com a plena implementao do SUS, com base no perfil epidemiolgico das comunidades. A gesto dos recursos do SUS estaria a cargo de comisses tripartites locais, permitindo o controle social e a transparncia das decises de gasto. Importa assinalar para os propsitos desse texto que o projeto reformista passou a ser fortemente combatido, a partir, sobretudo, de 1991, como uma das fontes de ingovernabilidade crescente do pas. As iniciativas de reforma no campo social, em particular da previdncia social, que tiveram lugar nos ltimos anos esto assentadas em um diagnstico comum. Em linhas gerais este diagnstico aponta para os seguintes aspectos: - inconsistncia entre o princpio de seguridade social e o de seguro que informam simultaneamente o captulo social da Constituio. Se prope, portanto, que os benefcios que no tenham base contributiva a renda mensal vitalcia e a sade sejam separados dos que tem um perfil contributivo, conforme plano atuarial. Nesse sentido, preconiza-se uma especializao das fontes de financiamento do sistema: as contribuies sobre a folha de salrio para as aposentadorias; e as contribuies sobre o lucro e o faturamento das empresas para a sade e a assistncia social. Prope-se tambm a expanso dos planos privados de sade no modelo health maintenance organizations (HMO), de forma a segmentar as clientelas dos sistemas pblico e privado, em que o primeiro estaria voltado para a populao de baixa renda. A universalizao da cobertura e a equalizao de benefcios previdencirios urbanos e rurais (estes sem base contributiva), permitindo a incorporao de cerca de 40 milhes de indivduos medicina previdenciria, so amplamente citadas como fontes de desequilbrio fiscal de propores gigantescas;10 - propostas de restries generosidade pblica na concesso de benefcios sociais (auxlio maternidade de 120 dias, renda vitalcia de um salrio mnimo, aposentadoria por tempo de servio, elegibilidades com tempo de contribuio exguo, entre outros); - na linha da redefinio de direitos sociais, busca-se a desconstitucionalizao de matrias sociais, que passariam a ser tratadas por lei ordinria, obtendo-se maior flexibilidade no tratamento dos problemas afetos a essas reas de interveno; - reduo da carga tributria global e dos encargos sociais num tratamento unificado das questes do mercado de trabalho, da previdncia social e da poltica tributria

e fiscal, tendo em vista processos em curso de reestruturao produtiva. A rea da sade foi a mais afetada no quadro da implementao do novo modelo de seguridade social. Contestaes no Judicirio sobre as contribuies previstas na Constituio (sobre o faturamento das empresas) levaram contestao por via judicial de valores correspondentes a mais de 2,0% do PIB (US$14 bilhes). Por outro lado, esse problema foi exacerbado porque a caracterstica incomprimvel das aposentadorias e penses pela sua natureza contratual significou que a sade foi sendo fortemente marginalizada no gasto social federal. A efetiva implantao do SUS enfrentou grandes obstculos devido ao passo errtico de desembolso ou reteno de repasses pelo Tesouro. A agenda da discusso pblica em torno das questes relacionadas descentralizao da seguridade social envolve fundamentalmente trs pontos que so discutidos a seguir: a perda de qualidade do gasto social em virtude da descentralizao; ambigidades na definio de atribuies da seguridade social por nvel de governo; e dificuldades de compatibilizao entre a estrutura federativa e a transferncia automtica de recursos da seguridade para municpios. Esses aspectos dizem respeito basicamente sade e assistncia social, uma vez que a rea previdenciria na sua quase totalidade centralizada. Registre-se, no entanto, que a Constituio de 1988 permitiu a criao de entidades municipais de previdncia social, o que levou criao de cerca de 1.300 entidades municipais de previdncia , a vasta maioria das quais sem bases atuariais. Na proposta de reviso constitucional em tramitao no Congresso Nacional, est proibida a criao dessas entidades. Os dados escassos divulgados sobre essas entidades, revelam fortes desequilbrios atuariais e irregularidades administrativas. Perda de Qualidade do Gasto Social Com a nova Constituio de 1988, os governos locais aumentaram significativamente sua participao na receita fiscal. Os municpios tiveram sua participao na receita total disponvel aumentada de 9,5% em 1980 para 16,9% em 1992. Para os estados, estes valores correspondiam a 24,3% e 31,0%, respectivamente. Essa expanso contrasta fortemente com a reconhecida deteriorao na qualidade dos servios sociais. A receita tributria disponvel (inclusive transferncias) dos municpios, que havia permanecido estvel na dcada de 80 em 2,5% do PIB, atingiu 4,1% do PIB j em 1990. A expanso observada quanto ao gasto local refere-se s despesas com pessoal, que atingiram 6,8% do PIB em 1990 (enquanto este valor para o Governo federal se reduziu). Os pontos controversos da

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CRISE FEDERATIVA, GUERRA FISCAL E HOBBESIANISMO MUNICIPAL ...

discusso recente em torno do tema referem-se ao significado dessa expanso. Para analistas do Governo, no plano federal, ela revelaria o aumento do emprego pblico de base clientelista e perda de qualidade do gasto pblico. Argumenta-se, em contrrio, que o crescimento do gasto em custeio e pessoal expressa, na realidade, a expanso do papel dos municpios enquanto provedores de servios sociais, em resposta retirada da Unio. Affonso (1993), com base na expanso observada da formao bruta de capital fixo nos municpios, no perodo recente, tambm critica o argumento. Em sntese, a questo acerca de qual a qualidade do gasto municipal, para alm da natureza da despesa, se custeio ou capital permanece sem uma resposta conclusiva. Aps a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social em 1991, iniciou-se a um amplo processo de descentralizao dos convnios de assistncia social mantidos pelo Governo federal (em particular por duas entidades que foram extintas pelo governo Fernando Henrique Cardoso: a Fundao de Bem-Estar do Menor e a Legio Brasileira de Assistncia). Os cerca de 8.000 convnios mantidos por essas entidades apresentavam graves distores e irregularidades, sendo que sua descentralizao apresentou-se como a soluo (Brasil, 1996). Nesse sentido, luz da experincia desses convnios, o questionamento sobre a perda da qualidade do gasto social local parece estar perdendo credibilidade. Ambigidades na Definio de Atribuies da Seguridade Social Em larga medida, a estratgia do SUS, no Brasil, foi claramente municipalista. Os estados, a despeito de sua centralidade no arranjo poltico-institucional brasileiro, no tiveram atribuies claramente definidas. A excepcional heterogeneidade dos cerca de 5 mil municpios brasileiros, no plano socioeconmico e no que se refere capacidade de gesto das prefeituras quanto a recursos humanos, infra-estrutura material, tamanho e renda, constitui-se num impedimento formidvel para a implantao de um modelo nico. Uma grande parcela desses municpios no tem condies de organizar isoladamente ou em consrcios um sistema local de sade, salvo com a intervenincia dos estados. Compatibilizao entre a Estrutura Federativa e a Transferncia Automtica de Recursos As dificuldades administrativas, informacionais e tcnicas para a organizao de distritos sanitrios definidos segundo perfis epidemiolgicos da populao mostraramse quase intransponveis. A transferncia automtica de

recursos para os municpios inconsistente com a distribuio espacial da rede de sade. As localidades cujos habitantes se dirigem a estabelecimentos de sade em municpios vizinhos recebem muitas vezes aportes de recursos no mesmo nvel que estes ltimos. Embora circunscrita a alguns aspectos selecionados, a discusso anterior sugere que a questo das relaes entre estrutura federativa e polticas sociais muito mais complexa do que freqentemente apresentado na mdia e nas propostas governamentais recentes. CONSIDERAES FINAIS A descentralizao em curso em escala global, e mais particularmente na Amrica Latina e no Brasil, apresenta-se como uma idia fora importante e certamente constitui-se em processo irreversvel. No entanto, decorrida uma dcada de experincias descentralizantes, esse processo passa a ser visto com mais cautela. Essa mudana ocorre em virtude da visibilidade que vem ganhando alguns efeitos perversos observados a partir de processos de descentralizao. No caso brasileiro, observa-se sobretudo no plano fiscal e tributrio uma forte tendncia de reverso da descentralizao alcanada. A agenda pblica hoje est fortemente polarizada em torno dos efeitos da descentralizao ao contrrio do consenso ocorrido na Nova Repblica. A discusso tambm tornou-se ideologizada num claro esforo por parte do Governo central de transferir os custos polticos do processo de descentralizao para os estados e municpios. Os constrangimentos do jogo poltico e institucional democrtico, no entanto, tm limitado fortemente as tentativas do Governo federal de efetuar mudanas em um sentido recentralizante. A experincia descentralizante num contexto democrtico tem permitido, no entanto, um processo de aprendizagem social em que seus limites e possibilidades podem ser efetivamente compreendidos. A conjugao entre reformas descentralizantes (que ocorrem em escala global) e uma crise do pacto federativo confere ao caso brasileiro singularidades que tornam esse pas um rico laboratrio de experincias poltico-institucionais.

NOTAS
Esse artigo foi escrito no mbito do projeto Federalismo no Brasil, desenvolvido no Instituto de Economia do Setor Pblico da Fundap. 1. Numa anlise das tendncias descentralizantes, Ashford (1992) aponta tambm para uma dimenso tecnolgica da questo, ou seja, o recurso a entes locais se faz necessrio como um imperativo organizacional e tcnico: na medida em que os welfare states se tornam mais avanados, provvel que eles tambm se tornaro cada vez mais localizados. Enquanto as necessidades se tornam mais diversificadas, os servios se tornam cada vez mais especializados. Ou seja, progressivamente se faz necessrio uma personalizao dos servios sociais, que por sua natureza demandam uma esfera de governo prxima ao usurio para a

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sua proviso. Essa explicao se aplica em larga medida aos casos dos pases de tradio social-democrata. A especificidade dos vrios casos de descentralizao dos welfare states exigiria uma anlise fina que no pode ser feita aqui. Para uma discusso analiticamente sofisticada da relao estado/mercado, ver Przeworski (1995). 2. Com efeito, o welfare state pode ser adequadamente representado como uma gigantesca engrenagem de risk pooling e de transferncias intergrupos. Vale assinalar que a viabilidade poltica destas transferncias requereu historicamente a solidificao dos mecanismos de produo de identidades e solidariedades sociais (Melo, 1996). 3. No limite, o benefcio marginal decorrente da proviso do bem deveria se igualar ao seu custo marginal. 4. Os pressupostos sob as quais se assentam a teoria do federalismo fiscal so frgeis. Em primeiro lugar,as jurisdies territoriais existentes no so historicamente criadas para refletir a incidncia dos bens pblicos. Em segundo lugar, estas jurisdies no podem ser modificadas ao longo do tempo para refletir mudanas na tecnologia de proviso dos bens pblicos, ou no prprio tipo de bem em questo (Tanzi, 1995). Uma variante clssica de um modelo de federalismo fiscal aquela oferecida pelo conhecido modelo de Tiebout. Neste modelo, as preferncias dos consumidores so reveladas pelo comportamento locacional dos consumidores de bens pblicos entre localidades. Uma situao de timo Paretiano obtida quando os consumidores votando com seus ps escolhem localidades em que o mix benefcio-taxas locais maximizado. 5. Uma refutao bastante consistente desse argumento pode ser encontrada em Afonso (1996). 6. Rosanvallon (1993) argumenta de forma bastante arguta que en dcentralisant on augmente aussi la capacit dinterfrences corporatistes et dintrts particuliers dans le champ de la dcision. E continua : on saperoit en outre quil ne faut pas confondre tout coup proximit et dcentralisation. Un service public de ltat peut tre organis de faon tre proche de lusager. La proximit est aujourdhui un enjeu centrale pour ltat comme pour les collectivits locales. Il faut bien se rendre compte ces propos quon ne peut plus assimiler les collectivits locales et la societ civile (ce que faisait de facto lideologie dcentralisatrice en reduisant toutes les questions un grand affrontement entre tat et la societ civile). Para uma discusso refinada deste ponto, ver Arretche (1996). 7. Cabe assinalar, de passagem, que malgrado a centralizao, a ideologia municipalista est fortemente enraizada no pas e representava uma espcie de Leito de Procusto, no qual frmulas polticas distintas e no raro antinmicas se acomodavam (Melo, 1993c). 8. No caso brasileiro tais prticas e mecanismos tm sido analisados em muitos trabalhos. As mais citadas so: experincias de oramento participativo introduzidas em algumas cidades particularmente Porto Alegre; experincias de democratizao ampla da gesto (prefeitura nos bairros em Recife); prticas diversas em Icapu (Cear) e Jandus (Rio Grande do Norte); experincias novas de gesto de reas de favelas (Prezeis em Recife, etc.); experincias e prticas novas nas polticas pblicas incluindo consrcios municipais, etc. em Santo Andr, Santos (So Paulo) (Figueiredo e Lamounier, 1996). 9. Como assinalou Peterson (1995), para o caso americano, estruturas muito descentralizadas dificultam a implementao de programas redistributivos (cuja vocao eminentemente nacional) voltados para a reduo de desigualdades entre regies e grupos sociais. Para este autor o federalismo acentuado nos Estados Unidos constituiu-se num dos bices mais relevantes para a implementao de um estado amplo de bem-estar social. 10. Dos 14 milhes de benefcios pagos pela previdncia social em 1994, cerca de 8 milhes tm carter de seguro social e 6 milhes tm carter assistencial. AGHON, G. Procesos recientes de descentralizacien Amrica Latina: revision de algunas experiencias. Cepal/GTZ, 1995. ALMEIDA, M.H.T. de. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 28, junho 1995, p.88-100. ARRETCHE, M. Mitos da descentralizao: mais democracia e eficincia nas polticas pblicas? Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 31, 1996. ASHFORD, D. Comparing local discretion. International Review of Comparative Public Policy, special issue on the Local Welfare State, v.2, 1990, p.1-24. AZEVEDO, S. e MELO, M. A. Mudanas institucionais, reforma da seguridade social e reforma tributria. Ford/Anpocs, 1996 (Relatrio de Pesquisa). BANCO MUNDIAL. Brasil: dvida estadual: crise e reforma. Relatrio 14.842BR, 1996. BARZELAY, M. Breaking through bureaucracy. University of California Press, 1992. BRASIL. 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