TEMA 53 - Parte General

Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011
TEMA 53
EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN, ADMINISTRACIN, GESTIN Y COORDINACIN. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. ESTRUCTURA. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN
1. EL PRESUPUESTO. ASPECTOS GENERALES 1.1. Introduccin 1.2. Concepto 1.3. Principios presupuestarios 1.3.1. Principios presupuestarios de carcter poltico 1.3.2. Principios contables 1.3.3. Principios econmicos
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN, ADMINISTRACIN, GESTIN Y COORDINACIN 2.1. Aspectos generales 2.2. Principios rectores de la estabilidad presupuestaria 2.2.1. Principio de plurianualidad 2.2.2. Principio de transparencia 2.2.3. Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos 2.3. Los instrumentos al servicio de la planificacin, administracin, gestin y coordinacin 2.3.1. El objetivo de estabilidad presupuestaria 2.3.2. Los escenarios presupuestarios anuales
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2.3.3. Los programas presupuestarios ministeriales
3. LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO 3.1. Aspectos generales 3.2. Fases 3.2.1. La ordenacin del gasto 3.2.1.1. La aprobacin o autorizacin del gasto 3.2.1.2. El compromiso de gasto 3.2.1.3. El reconocimiento de la obligacin
3.2.2. La ordenacin del pago 3.2.2.1. La propuesta de pago 3.2.2.2. El pago material 3.2.3. La acumulacin de fases
4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 4.1. Aspectos generales 4.2. mbito institucional 4.3. Contenido de las leyes anuales de presupuestos
5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 5.1. La clasificacin de los gastos 5.1.1. La clasificacin orgnica 5.1.2. La clasificacin por programas o funcional 5.1.3. La clasificacin econmica 5.2. La clasificacin de los ingresos 5.2.1. La clasificacin orgnica
5.2.2. La clasificacin econmica
6. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN 6.1. Distribucin constitucional de competencias entre las Cortes Generales y el Gobierno 6.2. Elaboracin del proyecto de ley de los presupuestos generales del Estado 6.3. Aprobacin y presentacin en el Congreso de los Diputados 6.4. Tramitacin parlamentaria del proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado 6.4.1. La tramitacin en el Congreso 6.4.2. La tramitacin en el Senado 6.4.3. Examen por el Congreso de los proyectos de Presupuestos Generales del Estado enmendados o vetados por el Senado 6.5. Publicacin y entrada en vigor 6.6. La prrroga de los Presupuestos Generales del Estado
1. EL PRESUPUESTO: ASPECTOS GENERALES 1.1. INTRODUCCIN La actividad financiera pblica tiene por objeto satisfacer determinadas necesidades sociales. El punto de partida es un proceso de toma de decisiones sobre la asignacin que ha de hacerse de los recursos disponibles. Ello conforma en gran medida la poltica econmica del Gobierno. El presupuesto es, adems de exponente, instrumento imprescindible de esta poltica econmica, la cual se desarrollar a travs de las medidas concretas que aqul contiene. El Presupuesto, como expresin contable de las previsiones de ingresos y los planes de utilizacin de los recursos financieros de la Administracin para un periodo determinado, es una de las principales instituciones en que se basa el entramado financiero de la Administracin en nuestros das. La institucin presupuestaria ha ido adquiriendo la configuracin e importancia que tiene en la actualidad a medida que se iban consolidando los Estados constitucionales a lo largo del siglo XIX. En los modernos Estados constitucionales el Presupuesto se concibe como el instrumento del que se valen los Parlamentos (y por tanto, el pueblo representado en ellos) para controlar la actividad financiera de la Administracin. El control se establece imponiendo al gobierno la obligacin de formular peridicamente un presupuesto comprensivo de todos los ingresos y gastos a realizar en el periodo siguiente (normalmente un ao), reservndose el Parlamento la competencia para aprobarlo. Una vez ejecutado el Presupuesto, el Gobierno tendr que rendir cuentas al Parlamento acerca de dicha ejecucin. Tras su plasmacin en diversas Constituciones, desde la de 1812, la CE de 1978 al regular los PGE recoge en el art. 134.1 el principio de reparto de competencias entre el Gobierno y el Parlamento para la elaboracin del Presupuesto: Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin. 1.2. CONCEPTO A la luz del art. 134 CE la doctrina ha definido al Presupuesto como El acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante mximo de los gastos que la Administracin podr realizar durante un perodo de tiempo determinado en las actuaciones que detalladamente se especifican, y se prevn los ingresos necesarios para llevarlo a cabo. La Ley General Presupuestaria (LGP) (art. 32) lo define como la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos y obligaciones a
liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman parte del sector pblico estatal 1.3. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Los principios presupuestarios suelen agruparse en tres grandes bloques: Principios polticos Principios contables Principios econmicos
1.3.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE CARCTER POLTICO Asentados en la concepcin decimonnica del parlamentarismo democrtico, se formularon los principios polticos: Principio de competencia (Tambin denominado Principio de Legalidad) el Poder Legislativo es al nico que corresponde aprobar el presupuesto mediante ley. El artculo 134 de la Constitucin dice al respecto que corresponde al Gobierno la elaboracin de los PGE, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin. Tambin el artculo 66, al establecer las funciones de las Cortes Generales, establece que ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems competencias que establece la Constitucin. Principio de universalidad Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarn a los presupuestos por su importe ntegro, sin que puedan atenderse obligaciones mediante minoracin de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso. Principio de unidad presupuestaria todas las actividades del estado deben quedar recogidas en un nico estado de ingresos y gastos. Principio de especialidad la autorizacin para gastar concedida al ejecutivo a travs del presupuesto no es una autorizacin genrica de gasto, sino especifica y condicionada, que adems presenta tres acepciones distintas: especialidad cualitativa: Los crditos presupuestarios de la Administracin General del Estado, sus organismos autnomos y de las entidades integrantes del sector pblico estatal con presupuesto limitativo se destinarn exclusivamente a la finalidad especfica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado o por las modificaciones realizadas conforme a esta Ley. El carcter limitativo y vinculante de dichos crditos ser el correspondiente al nivel de especificacin con que aparezcan en aqullos. especialidad cuantitativa: No podrn adquirirse compromisos de gastos por cuanta superior al importe de los crditos autorizados,
siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales como rango inferior a ley que infrinjan esta norma. especialidad temporal: Los crditos para gastos que el ltimo da del ejercicio no estn afectados al cumplimiento de obligaciones, quedarn anulados de pleno derecho salvo algunas excepciones.
Principio de publicidad: El presupuesto, su liquidacin y las cuentas correspondientes deben ser de conocimiento pblico. Principio de desafectacin: Los ingresos se destinarn a financiar el conjunto de los gastos salvo que una ley establezca afectaciones especficas. Principio de anualidad el presupuesto es un mandato temporalmente dado por el Legislativo al Ejecutivo, por lo que se refiere a un periodo concreto (normalmente el ao). El presupuesto es una institucin de carcter cclico que se repite todos los aos 1.3.2. LOS PRINCIPIOS CONTABLES Principio de presupuesto bruto (equivalente al principio poltico de universalidad) las partidas presupuestarias deben aparecer siempre por su valor bruto (sin minoraciones) Principio de unidad de caja (equivalente al principio poltico de unidad) todos los ingresos y pagos que comporte la ejecucin deben centralizarse en una tesorera nica para facilitar su control. Principio de especificacin (equivalente al principio poltico de especialidad) todos los ingresos y gastos deben ser registrados en su nivel de desagregacin. Principio de ejercicio cerrado (equivalente al principio poltico de anualidad). Finalizado el periodo de vigencia, se deben realizar las operaciones contables de cierre de ejercicio 1.3.3. LOS PRINCIPIOS ECONMICOS Los principios econmicos tienen su fundamento en el presupuesto clsico y se basaban en la teora econmica liberal. Con la crisis del 29, estos principios dejan de ser generalmente aceptados. No obstante, es necesario hacer una breve referencia a los cuatro principios bsicos del presupuesto clsico a saber: gasto pblico mnimo, neutralidad impositiva, equilibrio presupuestario y deuda pblica autoliquidable Limitacin del gasto pblico para los economistas clsicos el gasto pblico era un consumo improductivo. El sector pblico slo debe gastar en mantener la ley y el orden.
Neutralidad impositiva El impuesto debe recaudar pero no alterar la conducta de los sujetos econmicos y para ello es necesario que deje a los individuos en la misma situacin relativa en la que estaban antes del establecimiento del gravamen. Para los clsicos el impuesto no deba obstaculizar el desarrollo econmico, pues desconfiaban de que el estado fuera capaz de realizar fines poltico sociales a travs del presupuesto. Principio de equilibrio presupuestario anual conocida como la regla de oro de la hacienda clsica. Establece que los gastos presupuestarios haban de ser financiados por ingresos pblicos de carcter ordinario, pues considerando el gasto pblico como consumo y no como inversin, el equilibrio presupuestario tena la ventaja de limitar sus cifras a lo que se pudiese recaudar mediante impuestos. Principio de autoliquidacin de la deuda el endeudamiento excepcional del sector pblico solo debe ser utilizado para financiar gastos pblicos de inversin. La deuda ser autoliquidable en la medida que permita que el beneficio que va a obtener la sociedad con la inversin pblica haga posible el pago de la deuda y su carga financiera sin necesidad de aumentar la carga tributaria.
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN, ADMINISTRACIN, GESTIN Y COORDINACIN. 2.1. ASPECTOS GENERALES El presupuesto est fuertemente unido a la poltica econmica estatal, erigindose como un instrumento de planificacin y asignacin eficiente de recursos y no slo como un clculo matemtico o un mero ejercicio contable. Contiene, por lo tanto, una definicin de necesidades y gastos que responden a los objetivos y metas previamente formulados, ordenando o priorizando el gasto en base a tales objetivos y disponiendo consecuentemente los recursos o ingresos que se prevea obtener. En este sentido, el Presupuesto no es una estimacin de ingresos y gastos arbitrariamente definidos, sino que ordenados en torno a ciertos objetivos o metas, constituyndose en una eficaz herramienta en el planeamiento de una poltica de desarrollo econmico, en cuanto permite orientar financieramente la accin necesaria para su consecucin. Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria ,Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria junto con la Ley Orgnica 5/2001,de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, han introducido explcitamente el equilibrio presupuestario en nuestro ordenamiento jurdico, garantizando que la estabilidad presupuestaria sea, de ahora en adelante, el escenario permanente de las finanzas pblicas en
Espaa, tanto a nivel estatal, como a nivel territorial. As pues, la medida trasciende del mbito del Estado y afecta de pleno a comunidades autnomas y corporaciones locales, para hacer corresponsables de la estabilidad a todas las administraciones, sin excepcin. 2.2. PRINCIPIOS RECTORES DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Definido el marco general de equilibrio presupuestario, en particular estableciendo un techo de gasto para el Estado -que le impide gastar ms y le estimula a gastar mejor-, era necesario descender a una esfera microeconmica para aplicar los principios rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos componentes del presupuesto. Estos principios rectores, todos ello al servicio del principio general de estabilidad presupuestaria, son tres: plurianualidad, transparencia y eficiencia. Principio de estabilidad presupuestaria: Se entender por estabilidad presupuestaria, en relacin con los sujetos que conforman el sector pblico administrativo, la situacin de equilibrio o de supervit computada, a lo largo del ciclo econmico, en trminos de capacidad de financiacin de acuerdo con la definicin contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en las condiciones establecidas para cada una de las Administraciones pblicas. 2.2.1 PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD La elaboracin de los presupuestos en el sector pblico se enmarcar en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobacin y ejecucin presupuestaria 2.2.2. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley y sus liquidaciones debern contener informacin suficiente y adecuada para permitir la verificacin de la adecuacin al principio de estabilidad presupuestaria, as como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional. 2.2.3. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA ASIGNACIN Y UTILIZACIN DE RECURSOS PBLICOS Las polticas de gastos pblicos deben establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria y se ejecutarn mediante una gestin de los recursos pblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cualquier otra actuacin de los sujetos integrantes del sector pblico administrativo que afecte a los gastos pblicos, debern valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias del principio de estabilidad presupuestaria La Ley General Presupuestaria que nace de estos principios bsicos, aspira a conseguir una mayor racionalizacin del proceso presupuestario, continuando el camino iniciado por las leyes de estabilidad presupuestaria, a las que desarrolla. La racionalizacin se consigue a travs de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematizacin, en tanto que la Ley procede a la ordenacin econmica y financiera del sector pblico estatal y sistematiza sus normas de contabilidad y control, y a nivel de eficacia y eficiencia, establecindose un sistema de gestin por objetivos, disminuyendo la rigidez en la ejecucin de los crditos presupuestarios e introducindose el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecucin de los crditos presupuestarios. Todas estas medidas tienen su encaje en el proceso de modernizacin de la Hacienda Pblica, necesario para acompasar y fortalecer el desarrollo de la economa espaol. 2.3. LOS INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE ADMINISTRACIN, GESTIN Y COORDINACIN: LA PLANIFICACIN,
En el Captulo II de la LGP titulado Programacin presupuestaria y objetivo de estabilidad se recogen los elementos bsicos que convertirn al Presupuesto en un autntico instrumento al servicio de la planificacin, administracin, gestin y coordinacin de los recursos pblicos. 2.3.1. EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA En el primer semestre de cada ao, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Economa y Hacienda y previo informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las Comunidades Autnomas y de la Comisin Nacional de Administracin Local en cuanto al mbito de las mismas, fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes. Dicho objetivo estar expresado en trminos porcentuales del Producto Interior Bruto nacional. La propuesta de fijacin del objetivo de estabilidad estar acompaada, de un informe en el que se evale la fase del ciclo econmico que se prev para cada uno de los aos contemplados en el horizonte temporal de fijacin de dicho objetivo.
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El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contenga el objetivo de estabilidad presupuestaria se remitir a las Cortes Generales acompaado del informe citado anteriormente. En forma sucesiva y tras el correspondiente debate en Pleno, el Congreso de los Diputados y el Senado se pronunciarn aprobando o rechazando el objetivo de estabilidad propuesto por el Gobierno. Si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someter a nueva votacin del Congreso, aprobndose si ste lo ratifica por mayora simple. Aprobado el objetivo de estabilidad por las Cortes Generales, la elaboracin del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado habr de acomodarse a ese objetivo. Si es rechazado, el Gobierno, en el plazo mximo de un mes, remitir un nuevo acuerdo que se someter al mismo procedimiento. 2.3.2. LOS ESCENARIOS PRESUPUESTARIOS PLURIANUALES Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarn anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programacin de la actividad del sector pblico estatal con presupuesto limitativo. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarn los lmites, referidos a los tres ejercicios siguientes. Los escenarios presupuestarios plurianuales integrados por un escenario de ingresos y un escenario de gastos. se ajustarn al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social establecido de acuerdo a lo previsto en el artculo 8 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, referido a los tres ejercicios siguientes. Sern confeccionados por el Ministerio de Hacienda, que dar cuenta de los mismos al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobacin del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ao y, en su caso, contendrn la actualizacin de las previsiones contenidas en los escenarios presupuestarios aprobados en el ejercicio anterior. 2.3.3. LOS PROGRAMAS PLURIANUALES MINISTERIALES El programa plurianual de cada ministerio contendr los programas de todos los centros gestores que de l dependan y se aprobar por el Ministro. El Programa plurianual de la Seguridad Social se elaborar separadamente por el Ministro de Trabajo Los programas plurianuales se remitirn anualmente al Ministerio de Hacienda para la elaboracin de los escenarios presupuestarios plurianuales. El procedimiento de elaboracin y la estructura de los programas plurianuales y de actuacin plurianual se establecer por orden del Ministro de
Hacienda, en la que se determinar el plazo y la forma de remisin al Ministerio de Hacienda. Los programas plurianuales establecern su contenido referido a los extremos siguientes: Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el perodo. La actividad a realizar para la consecucin de los objetivos. Los medios econmicos, materiales y personales necesarios con especificacin de los crditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposicin de los centros gestores del gasto responsables de su ejecucin. Las inversiones reales y financieras a realizar.
3. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO 3.1. ASPECTOS GENERALES La ejecucin del presupuesto de gastos se lleva a cabo a travs de un procedimiento administrativo de gasto pblico, que es la serie compleja de actos y controles a travs de los cuales se realiza el gasto pblico. Todos los actos de la Administracin deben producirse por el procedimiento legalmente establecido. Pero adems, para producir actos administrativos generadores de gasto la actuacin de la Administracin (adems del sometimiento a la Ley de todo acto administrativo en general) slo puede desarrollarse dentro de los medios financieros puestos a disposicin del gestor por la Ley de Presupuestos. De aqu surge la coexistencia de un doble procedimiento: El necesario para dictar la resolucin administrativa (art. 53 LRJPAC) y el procedimiento de habilitacin del gasto. Ambos procedimientos, pese a ser necesarios se desarrollan sin apenas puntos de conexin entre s. Este procedimiento de habilitacin del gasto viene impuesto por la legislacin presupuestaria, tanto constitucional (la Administracin slo puede realizar gastos de acuerdo con las Leyes) como ordinaria. El procedimiento de gasto est orientado, por tanto, a garantizar la legalidad financiera de los actos administrativos de gasto. 3.2. FASES
Dentro del procedimiento de ejecucin del gasto se distinguen dos etapas o dos procedimientos concatenados: La Ordenacin del Gasto, que puede definirse como el conjunto de actuaciones administrativas que permiten reconocer una obligacin de pago. Incluye la aprobacin del gasto, compromiso de gasto y reconocimiento de la obligacin. La Ordenacin del Pago, que comprende el conjunto de operaciones que tiene por objeto satisfacer las obligaciones contradas mediante las oportunas salidas de fondos del Tesoro Pblico. Incluye el pago material.
Corresponde a los Ministros y Secretarios de Estado y a los titulares de los dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE, aprobar y comprometer los gastos propios de los servicios a su cargo, salvo los casos reservados por ley a la competencia del Gobierno. Los presidentes o directores de los organismos autnomos y los directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, poseen, cada uno en su mbito de actuacin, la competencia para la aprobacin y compromiso del gasto, as como el reconocimiento y el pago de las obligaciones. 3.2.1. LA ORDENACIN DEL GASTO Comprende las siguientes fases: 3.2.1.1. APROBACIN O AUTORIZACIN DEL GASTO La denominada aprobacin o autorizacin del gasto, segn el art. 73.2 LGP, es el acto mediante el cual se autoriza la realizacin de un gasto determinado por una cuanta cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crdito presupuestario. Antes o a continuacin del mismo se realizan una serie de actuaciones cuya finalidad es la conformacin del expediente de gasto 3.2.1.2. COMPROMISO DE GASTO El art. 73.3 LGP establece que el compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trmites legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. A diferencia de lo que se ha mencionado en relacin con la autorizacin o aprobacin del gasto, El compromiso es un acto con relevancia jurdica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pblica estatal o a la Seguridad Social a
la realizacin del gasto a que se refiera en la cuanta y condiciones establecidas, por lo que tiene una cuanta y condiciones establecidas de manera que no cabe su revocacin. El compromiso se acuerda por el ordenador del gasto, previa la oportuna propuesta de los servicios a su cargo y, mediante el mismo, la afectacin del crdito al gasto, que ha sido previamente autorizado, adquiere un carcter definitivo. 3.2.1.3. EL RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIN El artculo 73.4 LGP define el reconocimiento de la obligacin como el acto mediante el que se declara la existencia de un crdito exigible contra la Hacienda Pblica estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. Si en la fase de compromiso de gasto han surgido una serie de derechos y deberes tanto por parte de la Administracin como de un administrado, con las actuaciones tendentes al reconocimiento de la obligacin de pago se inician los actos del procedimiento dirigidos al cumplimiento por parte de la Administracin de la obligacin a su cargo (es decir, a la entrega de una cantidad de dinero). El artculo 73.4 LGP contina afirmando que El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pblica estatal se producir previa acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su da aprobaron y comprometieron el gasto (lo que se denomina regla del servicio hecho. 3.2.2. ORDENACIN DEL PAGO De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artculo 22 de la LGP las obligaciones de la Administracin General del Estado, de sus organismos autnomos y de la Seguridad Social se extinguen por el pago, la compensacin, la prescripcin o cualquier otro medio en los trminos establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de aplicacin. 3.2.2.1 LA PROPUESTA DE PAGO La conexin entre el procedimiento de gasto (fases de aprobacin, compromiso y reconocimiento de la obligacin) y estas dos fases finales (procedimiento de pago), como ya se ha mencionado, es la propuesta de pago.
Mediante la propuesta de pago, el centro directivo que haya reconocido la obligacin se dirige al ordenador de pagos. As, la ordenacin de pagos vincula la gestin del gasto con la ejecucin o pago material del mismo, que compete al Tesoro Pblico. En lo que se refiere a los Organismos Autnomos, el artculo 74.2 LGP establece que compete a los presidentes o directores de los organismos autnomos del Estado la aprobacin y el compromiso del gasto, as como el reconocimiento y el pago de las obligaciones. 3.2.2.2. EL PAGO MATERIAL Con carcter general, el pago significa la extincin de la obligacin contrada por la AGE. Esta afirmacin slo es vlida para los pagos expedidos a favor del acreedor directo, aunque tambin se considera pago cuando esta orden se expide a favor de una Habilitacin, Caja pagadora u otro agente mediador en el pago para su posterior entrega material a los acreedores.
3.2.3. ACUMULACIN DE FASES El artculo 73.6 LGP prev expresamente que Cuando la naturaleza de la operacin o gasto as lo determinen, se acumularn en un solo acto las fases de ejecucin precisas. En la prctica, es frecuente que por razones de economa procedimental las fases de autorizacin y compromiso se encuentren unidas. Ello es posible porque en determinados tipos de gasto (retribuciones de funcionarios, contratos adjudicados mediante procedimiento negociado, etc.), en el momento de aprobacin del gasto ya se conocen los requisitos que configuran la fase de disposicin (importe exacto, persona acreedora, etc.), por lo que es posible unir ambas fases en una sola. La posibilidad de acumular las tres fases es de especial aplicacin en los gastos derivados de obligaciones legales, cuando el procedimiento de gasto tiene por objeto exclusivo el desarrollo de los actos de gestin necesarios para la efectividad de obligaciones nacidas fuera del procedimiento (obligaciones nacidas dotadas de exigibilidad). En los Organismos Autnomos el compromiso del gasto da lugar directamente a la ordenacin del pago correspondiente (documento OP), puesto que sus Presidentes o Directores son tambin ordenadores de pagos. Esta peculiaridad se debe a que cuentan con una tesorera propia, al tener un presupuesto de ingresos independiente del de la Administracin del Estado. Adems, la gestin contable est atribuida al propio organismo y desligada de las intervenciones delegadas y los documentos contables no estn normalizados.
4. LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 4.1. ASPECTOS GENERALES Los Presupuestos Generales del Estado, a tenor de lo establecido en la Constitucin, son elaborados por el Gobierno y se remiten a las Cortes Generales para su examen, enmienda y aprobacin. Por tanto, se convierten en el resultado final de una estrategia de accin colectiva, definida en funcin de las relaciones entre las diversas fuerzas polticas y sociales del pas. Los Presupuestos Generales del Estado, elaborados por el Gobierno y aprobados por las Cortes se plasman jurdicamente en una Ley con unas caractersticas especiales, dada su singularidad. En primer lugar, desde el punto de vista formal, la propia Constitucin regula el plazo de presentacin del Proyecto de Ley a las Cmaras, y los Reglamentos de ambas sealan la preferencia en su tramitacin y las peculiaridades de sta. En este sentido, la Constitucin establece tambin determinadas limitaciones al derecho de enmienda, ya que toda proposicin o enmienda que suponga un aumento de los gastos o una disminucin de los ingresos requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin. Desde la perspectiva material, la Ley de Presupuestos Generales del Estado posee un contenido mnimo y necesario, constituido por la previsin anual de la totalidad de gastos e ingresos del sector pblico estatal y el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. A ello puede unirse la regulacin eventual de otras cuestiones, siempre que stas tengan relacin directa con las previsiones de ingresos y los gastos que integran los Presupuestos o con su ejecucin. Existe un lmite constitucional al posible contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y es que a travs de sta no podrn crearse nuevos tributos y slo ser posible la modificacin de los existentes cuando su respectiva ley as lo establezca. La formulacin del concepto o definicin del presupuesto o, si se prefiere, de los Presupuestos Generales del Estado (PGE), requiere atender a los caracteres que los distinguen de otros actos legislativos. La tarea no resulta fcil por la complejidad que ha originado la exigencia constitucional de que comprendan la total actividad financiera del sector pblico estatal, en el que se incluyen entes de la ms diversa naturaleza. Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria nos ofrece una definicin sinttica de los PGE, segn el Art. 32 LGP, los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica, de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y entidades que forman parte del sector pblico estatal. 4.2. MBITO INSTITUCIONAL.
El artculo 134 de la Constitucin Espaola establece que los Presupuestos Generales del Estado comprenden la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal. Por tanto, es el concepto de sector pblico estatal el que delimita el mbito institucional de los Presupuestos Generales del Estado. El artculo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, realiza una enumeracin de todas las entidades incluidas en el sector pblico estatal, atendiendo fundamentalmente a los criterios de financiacin mayoritaria y control efectivo por parte de la Administracin General del Estado. Segn esta enumeracin, el sector pblico estatal estar integrado por: La Administracin General del Estado. Los organismos autnomos dependientes de la Administracin General del Estado. Las entidades pblicas empresariales, dependientes de la Administracin General del Estado, o de cualesquiera otros organismos pblicos vinculados o dependientes de ella. Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en su funcin pblica de colaboracin en la gestin de la Seguridad Social. Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Las fundaciones del sector pblico estatal, definidas en la Ley de Fundaciones. Las entidades estatales de derecho pblico distintas a las mencionadas en los prrafos b y c. Los rganos con dotacin individualizada en los Presupuestos Generales del Estado que no formen parte de la Administracin General del Estado, es decir, los rganos constitucionales.
Por otra parte, atendiendo a la naturaleza econmico-financiera de las entidades del sector pblico estatal, el artculo 3 de la Ley General Presupuestaria distingue entre sector pblico administrativo, sector pblico empresarial y sector pblico fundacional. A) Sector pblico Administrativo Dentro del sector pblico administrativo se incluyen la Administracin General del Estado, los rganos con dotacin diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado, los organismos autnomos del Estado y las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas de la Seguridad Social. B) Sector Pblico Empresarial El sector pblico empresarial est integrado por las entidades pblicas empresariales, las sociedades mercantiles estatales y las dems entidades estatales de Derecho pblico y los consorcios cuando por sus caractersticas
econmicas y financieras no puedan considerarse parte del sector pblico administrativo. Las entidades pblicas empresariales son entidades de derecho pblico que realizan actividades prestacionales, de gestin de servicios o de produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin econmica. Aun cuando son regidos en general por el Derecho privado, les resulta aplicable el rgimen de Derecho pblico en relacin con el ejercicio de potestades pblicas y con determinados aspectos de su funcionamiento. Las sociedades mercantiles estatales son aquellas en las que la participacin, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que forman parte del sector pblico estatal, sea superior al 50 por ciento. 1 C) Sector Pblico Fundacional Por ltimo, el sector pblico fundacional se encuentra integrado por las fundaciones estatales, definidas como aquellas que se constituyen con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado o dems entidades del sector pblico estatal, o cuyo patrimonio fundacional est formado en ms de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.
4.3. CONTENIDO DE LAS LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO Por lo que respecta al contenido de los Presupuestos Generales del Estado, lo cierto es que la Ley General Presupuestaria indica claramente, en su Artculo 33.1 que los Presupuestos Generales del Estado estarn integrados por: Los presupuestos de los rganos con dotacin diferenciada y de los sujetos que integran el sector pblico administrativo. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector pblico empresarial y del sector pblico fundacional. Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artculo 2.2 de la LGP
Por su parte, el apartado 2 del citado Art. 33 LGP dispone que los Presupuestos Generales del Estado determinarn: Las obligaciones econmicas que, como mximo, pueden reconocer los sujetos referidos en el sector pblico administrativo. Los derechos a reconocer durante el correspondiente ejercicio. Los gastos e ingresos y las operaciones de inversin y financieras a realizar.
Los objetivos a alcanzar en el ejercicio por cada uno de los gestores responsables de los programas con los recursos que el respectivo presupuesto les asigna. La estimacin de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin Espaola, contiene, para el ejercicio econmico correspondiente, la previsin de ingresos y gastos a realizar, as como la regulacin de aquellas materias que afectan directamente a sus previsiones y a la ejecucin presupuestaria. Asimismo, se incluyen las modificaciones de los tributos cuando sus respectivas leyes as lo prevean. En este sentido, se tiene presente en la elaboracin de la Ley los lmites que impone a su contenido el artculo 134 de la Constitucin, concretados por el Tribunal Constitucional, que exigen que las normas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado tengan una relacin directa con los ingresos y gastos presupuestarios o con los criterios de la poltica econmica general de la que el presupuesto es instrumento. De otro lado, en materia tributaria el apartado 7 del artculo 134 de la Constitucin dispone que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos aunque s modificarlos cuando una Ley Tributaria sustantiva as lo prevea.
Naturaleza La Ley de Presupuestos es una ley singular. La Constitucin Espaola le dedica preceptos que demuestran que la funcin presupuestaria de las Cortes Generales no es enteramente asimilable a la funcin legislativa. En su Art. 66.2 dispone: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, y en el Art. 134, dedicado a los Presupuestos Generales del Estado, se concreta la especificidad de la Ley de Presupuestos. Hoy, en nuestro derecho positivo, a partir de la CE y la jurisprudencia constitucional, podemos afirmar que la Ley de Presupuestos es una ley en sentido pleno, es decir, formal y material. El problema fue abordado por vez primera por el TC en la Sentencia 27/1981, resolutoria de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuestos para 1981. El recurso pretenda que se declarase la inconstitucionalidad de dicha ley por cuanto regulaba, a travs de su articulado, materias relativas a la Seguridad Social, clases pasivas del Estado y modificaciones tributarias, lo que se consideraba contrario a la naturaleza jurdica de la Ley, que, por su carcter de ley formal, no poda contener normas jurdicas sustantivas, propias de una ley material. El TC, tras considerar superada la polmica doctrinal sobre ley en sentido formal y material, rechaza que la funcin de aprobar el Presupuesto (Art. 66.2 CE) sea una funcin distinta de la funcin legislativa. Esta funcin peculiar es, en palabras del Tribunal, una competencia desdoblada de la genrica funcin legislativa, es decir, una funcin de carcter legislativo.
El propio Tribunal Constitucional, en la Sentencia 3/2003, de 16 de enero, ha resumido as su doctrina al respecto: En suma, superada la vieja controversia sobre el carcter formal o material de la Ley de Presupuestos Generales, estamos ante una ley singular, de contenido constitucionalmente determinado, exponente mximo de la democracia parlamentaria, en cuyo seno concurren las tres funciones que expresamente el Artculo 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales: es una Ley dictada en el ejercicio de su potestad legislativa, por la que se aprueban los presupuestos y, adems, a travs de ella, se controla la accin del Gobierno. 5. ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO La estructura de los Presupuestos Generales del Estado y sus anexos se determinar, de acuerdo con lo establecido en la LGP, por el Ministerio de Economa y Hacienda teniendo en cuenta la organizacin del sector pblico estatal. 5.1. LA CLASIFICACIN DE LOS GASTOS El presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta las finalidades u objetivos que se pretende conseguir, la organizacin del sector pblico estatal y la naturaleza econmica de los gastos. Segn lo dispuesto en el artculo 40 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, los estados de gastos de los presupuestos correspondientes a los sujetos del sector pblico administrativo, se estructuran de acuerdo con una triple clasificacin: por programas, orgnica y econmica. 51.1. LA CLASIFICACIN ORGNICA Agrupa los crditos (o partidas de gasto) siguiendo la estructura organizativa del sujeto presupuestario y utilizando un esquema de codificacin decimal (de 4 dgitos en el Presupuesto del estado y de 5 en OO AA), mediante los que se identifica la unidad orgnica gestora de cada gasto. Esta clasificacin se desglosa en varios niveles de desarrollo: 1. Primer nivel de desarrollo. Son las SECCIONES del Presupuesto de Gastos o Grandes Centros Gestores. Las Secciones aparecen agrupadas en 3 grandes categoras: i. rganos Constitucionales el Estado. ii. Departamentos Ministeriales. iii. Secciones destinadas a reflejar las relaciones financieras del Estado con los Entes Territoriales y con las CC EE.
2. Segundo nivel de desarrollo . Son los servicios, tambin denominados Centros Gestores de Gastos, que coinciden con los rganos Superiores y Centros Directivos en que se estructura el correspondiente rgano Estatal o Departamento Ministerial. Ej: Direccin General de Trfico 16.101 (Perteneciente a la Seccin 16: Ministerio del Interior) 5.1.2. LA CLASIFICACIN POR PROGRAMAS O FUNCIONAL Permite a los centros gestores establecer los objetivos a conseguir y se adecuarn a los contenidos de las polticas de gasto contenidas en la programacin plurianual (art. 35.4 de la LGP) Ej: En la Direccin General de Trfico utilizamos el programa 132B cuyo desglose es el siguiente: 1 rea de gasto: Servicios Pblicos Bsicos 13 Poltica de gasto: Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias 132 Grupo de programa: 132B Programa: Seguridad Vial 5.1.3. LA CLASIFICACIN ECONMICA Agrupar los crditos por captulos separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras y el Fondo de Contigencia de ejecucin presupuestaria. En los crditos para operaciones corrientes se distinguirn: Los gastos de personal (Cap. I) Los gastos corrientes en bienes y servicios (Cap. II) Los gastos financieros (Cap. III) Las transferencias corrientes (Cap. IV) Las inversiones reales (Cap VI) Las transferencias de capital (Cap VII) Los activos financieros (Cap VIII) Los pasivos financieros (Cap. IX)
En los crditos para operaciones de capital, encontraremos:
En los crditos para operaciones financieras se distinguirn:
A su vez, el Fondo de Contingencia (Cap. V) se dotar con un porcentaje de los gastos no financieros y cuya finalidad es atender imprevistos (no existe en los presupuestos de los OO. AA)
Los captulos se desglosarn en artculos y stos, a su vez, en conceptos que podrn dividirse en subconceptos. Ej: 1 GASTOS DE PERSONAL (Captulo) 10 Altos cargos (Artculo) 100 Retribuciones bsicas y otras remuneraciones (Concepto) 10000 Retribuciones bsicas (Subconcepto) 5.2. LA CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS Los estados de ingresos de los presupuestos de las entidades del sector pblico administrativo se estructuran, a tenor de lo dispuesto en el artculo 41 de la Ley General Presupuestaria, siguiendo una clasificacin orgnica y una clasificacin econmica.
5.2.1. LA CLASIFICACIN ORGNICA Distinguir los ingresos correspondientes a la AGE y los correspondientes a cada uno de los Organismos Autnomos, los de la Seguridad Social y los de otras entidades segn proceda. 5.2.2. LA CLASIFICACIN ECONMICA Agrupar los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras. En los ingresos corrientes se distinguirn: Cap.I: Impuestos Directos y Cotizaciones Sociales. Cap.II: Impuestos Indirectos. Cap.III: Tasas, precios pblicos y otros ingresos. Cap.IV: Transferencias corrientes. Cap.V: Ingresos patrimoniales. Cap.VI: Enajenacin de inversiones reales Cap.VII: Transferencias de capital.
En los ingresos de capital se distinguirn:
En los ingresos financieros se distinguirn: Cap.VIII: Activos Financieros. Cap.IX: Pasivos financieros.
Los captulos se desglosarn en artculos y stos a su vez, en conceptos que podrn dividirse en subconceptos. Ej:TASAS, PRECIOS PUBLICOS Y OTROS INGRESOS (Captulo) 30 Tasas (Artculo) 306 Tasas de la Jefatura de Trfico (Concepto)
6 PROCEDIMIENTO DE APROBACIN 6.1. DISTRIBUCIN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS ENTRE LAS CORTES GENERALES Y EL GOBIERNO De forma clara y precisa establece la Constitucin Espaola, en su Artculo 134, que corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin. El Artculo 66.2 de la norma constitucional reitera esta competencia parlamentaria: Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos. Nuestra Constitucin configura el poder presupuestario como una colaboracin entre poderes del Estado: Gobierno y Parlamento. Con los expresados preceptos se opera una distribucin de competencias en la que al Gobierno se atribuye en exclusiva la iniciativa legislativa en materia presupuestaria. Frente a la posibilidad que el texto constitucional admite en otros campos de que semejante competencia pueda ser ejercitada tanto por las Cmaras (proposiciones de ley) como por el Gobierno (proyectos de ley) o incluso por iniciativa popular (Art. 87), en el mbito que nos ocupa se opera una restriccin de las competencias parlamentarias a favor del Gobierno. Lo expuesto no significa que las Cortes tengan una mera facultad para aceptar o rechazar en bloque el Presupuesto. Su competencia tiene un lmite material en la cifra global del proyecto de ley, cuyo techo no pueden elevar por s solas, pero su facultad de examen se extiende a la valoracin de las distintas partidas, pudiendo alterar la composicin de las mismas, si al propio tiempo que un alza en un concepto proponen baja de igual cuanta en la misma Seccin. Tambin podrn devolver el proyecto en su integridad al Gobierno y reducir el techo mximo. De otra parte, a partir de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) (actualmente, Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria: Artculos 8 y 12), las Cmaras han adquirido protagonismo incluso en la fijacin del techo de gasto, dado que la fijacin del lmite de gasto no financiero del Estado se eleva por el Gobierno a las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria en el primer trimestre de cada ao, como paso previo a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado. La cuestin de la distribucin de competencias entre Gobierno y Cortes Generales cobra especial importancia en relacin con la facultad de enmienda y de iniciativa legislativa de stas por las prerrogativas excepcionales que se atribuyen al Gobierno cuando tal facultad afecta a las previsiones presupuestarias. La normativa constitucional al respecto est contenida en el Artculo 134, apartados 5 y 6, de la Constitucin, y en los Reglamentos del Congreso (Arts. 111 y 133) y del Senado (Arts. 149 y 151). Los citados preceptos constitucionales son del siguiente tenor: 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, slo el Gobierno podr presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto pblico o disminucin de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin Gobierno a las mismas junto con el objetivo de estabilidad presupuestaria en el primer trimestre de cada ao, como paso previo a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado. 6.2. ELABORACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. Tras la fase de programacin presupuestaria, introducida por la LGEP, en la que se habrn establecido el objetivo de estabilidad presupuestaria y el lmite mximo anual de gasto no financiero del Estado y se habrn elaborado los escenarios, la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre, General Presupuestaria (LGP) entra a regular la elaboracin del Presupuesto, en lnea con la regulacin tradicional de esta etapa, aunque afectada lgicamente por las actuaciones de la fase de programacin. A tenor del Art. 31.1 LGP, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se habrn de adecuar a los escenarios presupuestarios plurianuales y atendern a la consecucin de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujecin, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica econmica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran. A partir de la competencia exclusiva que la CE atribuye al Ejecutivo para la elaboracin de los PGE, la asignacin de competencias llevada a cabo por la LGP puede resumirse diciendo que corresponde al Ministerio de Economa y Hacienda establecer el procedimiento de elaboracin dentro de las normas contenidas en la LGP (Art. 36.2) y elevar al acuerdo del Gobierno el
anteproyecto de la Ley de Presupuestos (Art. 36.5) y a los departamentos ministeriales elaborar y remitir al Ministerio de Hacienda las correspondientes propuestas. Igual competencia que a los departamentos ministeriales se atribuye a los rganos constitucionales y dems rganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE. 6.3. APROBACIN Y PRESENTACIN EN EL CONGRESO DEL PROYECTO DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO. Elaborado el anteproyecto de ley de PGE, corresponde al Ministro de Economa y Hacienda elevarlo al acuerdo del Gobierno (Art. 36.5 LGP). Una vez recado acuerdo del Gobierno, y convertido, en consecuencia, en proyecto de ley, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificacin de crditos establecido en los artculos 40 y 41 la LGP, ser remitido a las Cortes Generales antes del da 1 de octubre del ao anterior al que se refiera (Art. 37.1 LGP). Se reitera as el mandato constitucional contenido en el Art. 134.3 CE, que establece que el Gobierno deber presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiracin de los del ao anterior. Al proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, tal y como seala el Art. 37.2 LGP, se acompaar la siguiente documentacin complementaria: 1. Las memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales. 2. Las memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, con especificacin de las principales modificaciones que presenten en relacin con los vigentes. 3. Un anexo con el desarrollo econmico de los crditos, por centros gestores de gasto. 4. Un anexo, de carcter plurianual de los proyectos de inversin pblica, que incluir su clasificacin territorial. 5. La liquidacin de los presupuestos del ao anterior y un avance de la liquidacin del ejercicio corriente. 6. Las cuentas y balances de la Seguridad Social del ao anterior. 7. Los estados consolidados de los presupuestos. 8. Un informe econmico y financiero. 9. Una memoria de los beneficios fiscales. 6.4. TRAMITACIN PARLAMENTARIA DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
El procedimiento para la tramitacin de los presupuestos ha de encuadrarse en el ms amplio marco del procedimiento legislativo comn . Sin embargo, tanto en el Congreso como en el Senado el proyecto de ley de Presupuestos goza de preferencia en la tramitacin sobre los restantes trabajos de las Cmaras (Art. 133.2 del Reglamento del Congreso). Se trata de un privilegio reglamentario no reconocido a ninguna otra materia que implica que, durante el tiempo, que la Ley est en el Parlamento, nada puede entorpecer su estudio y ha de anteponerse a cualquier otra actividad de los parlamentarios. 6.4.1. TRAMITACIN EN EL CONGRESO Al estar reservada al Gobierno la iniciativa en materia presupuestaria, la tramitacin parlamentaria comienza, en todo caso, con la remisin al Congreso del Proyecto de Ley. Dicha remisin, por imperativo constitucional (Art. 134.3 CE) ha de hacerse al menos tres meses antes de la expiracin de los PGE del ejercicio anterior, por lo que ste es el tiempo del que normalmente dispondrn ambas Cmaras para el ejercicio de sus competencias. El rgano del Congreso que se hace cargo del proyecto es la Mesa. La Mesa puede comprobar si viene acompaado de la documentacin que el Art. 37 LGP exige y, en caso contrario, rechazarlos. La Mesa del Congreso, como primera providencia, ordena la publicacin del proyecto en el Boletn Oficial de las Cortes Generales. Una vez publicado, los diputados y grupos parlamentarios tienen un plazo de quince das para presentacin de enmiendas. Las enmiendas pueden ser a la totalidad, al articulado y al estado de autorizacin de gastos. Son de totalidad las que postulan la devolucin del proyecto al Gobierno y slo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios. Las enmiendas al articulado pueden ser de supresin, modificacin y adicin. En los dos ltimos casos, la enmienda debe contener un texto alternativo (Art. 110 Reglamento del Congreso). Cerrado el plazo de presentacin de enmiendas, si hay a la totalidad, lo que polticamente resulta inevitable, se celebra un debate en el Pleno de la Cmara. En el debate de totalidad deben quedar fijadas las cuantas globales de los estados de los Presupuestos, segn establece el Art. 134 del Reglamento del Congreso, aun cuando reglamentariamente tambin sera admisible ulteriormente una enmienda que implique aumento de gasto si obtiene la conformidad del Gobierno. Si se rechazasen las enmiendas a la totalidad o si stas no se hubieran producido, el proyecto se remite a la Comisin de Presupuestos. Por la Comisin se designan de su seno uno o varios ponentes que redactan a la vista del texto y de las enmiendas un informe, que habr de ser debatido en la Comisin. Como resultado de este debate se aprobar un dictamen, que habr
de ser elevado al Pleno para el debate final. En ste nicamente pueden ser defendidos los votos particulares y enmiendas rechazadas en la Comisin. Aprobado el proyecto por el Congreso, su Presidente lo remite, con sus antecedentes, al Presidente del Senado. 6.4.2. TRAMITACIN EN EL SENADO El Senado tiene, respecto de los PGE, como respecto de cualquier otra Ley (Art. 90 CE), la facultad de aprobarlo ntegramente o de oponer su veto o introducir enmiendas. El plazo de que dispone es, en principio, de dos meses. No obstante, en los proyectos declarados urgentes, como es lo habitual en la ley presupuestaria anual, este plazo se reduce a veinte das naturales, plazo a todas luces insuficiente para un examen en profundidad de la misma. Recibido el proyecto aprobado por el Congreso, se publica y distribuye inmediatamente entre los senadores. stos disponen de un plazo de cuatro das (en aplicacin del procedimiento de urgencia) para presentacin de enmiendas y de propuestas de veto. Debatidas stas en la Comisin, pasar el proyecto al Pleno de la Cmara, donde slo pueden ser defendidas las no admitidas en la Comisin. El debate en sesin plenaria se inicia con un turno sobre la totalidad en el que pueden participar los portavoces de todos los grupos. Seguidamente, se someten a votacin los votos particulares. La urgencia de la tramitacin obliga a agrupar el debate de las enmiendas al articulado por captulos. Si el proyecto de ley hubiere sido vetado o enmendado por el Senado, habr de ser sometido a una nueva consideracin por el Pleno del Congreso. 6.4.3. EXAMEN POR EL CONGRESO DE LOS PROYECTOS DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO ENMENDADOS O VETADOS POR EL SENADO Las enmiendas introducidas por el Senado son sometidas a votacin en el Pleno del Congreso, siendo necesario que obtengan mayora simple para que queden incorporadas al texto. Si el proyecto hubiere sido vetado, se somete a votacin el texto inicialmente aprobado por el Congreso, y, si obtuviera mayora absoluta, queda levantado el veto. En caso contrario, deben dejarse transcurrir dos meses a contar desde la formulacin del veto ates de someterlo nuevamente a votacin. En esta segunda votacin, el veto quedar levantado con mayora simple u, si tampoco sta se consigue, el proyecto queda rechazado. 6.5. PUBLICACIN Y ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
La publicacin de las leyes viene impuesta por el Art. 91 CE. Los efectos de la publicidad estn determinados en el Cdigo Civil, que dispone en su Art. 2: Las leyes entrarn en vigor a los veinte das de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa . Sin embargo, de la consideracin conjunta de los Arts. 134 CE y 38 LGP se deduce que el plazo de entrada en vigor de la Ley de Presupuestos no es el establecido con carcter general en el Cdigo Civil, sino el primer da de ejercicio econmico, siempre que previamente hubiera sido aprobada y publicada en el BOE. 6.6. LA PRRROGA DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO El hecho de que los PGE tengan una vigencia temporalmente limitada puede dar lugar a que, al tiempo de su expiracin, no se hayan aprobado los nuevos Presupuestos. El Art. 134.4 CE regula esta situacin, al establecer que si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobacin de los nuevos. La institucin de la prrroga se regula a nivel de ley ordinaria por el Art. 38 LGP, que dispone que si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente, se considerarn automticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de los nuevos en el Boletn Oficial del Estado. La prrroga, tal y como seala el apartado segundo del citado Art. 38, no afectar a los crditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo. Finalmente (Art. 38.3 LGP), debe aadirse que la estructura orgnica del presupuesto prorrogado se adaptar, sin alteracin de la cuanta total, a la organizacin administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

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Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011

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2.3.3. Los programas presupuestarios ministeriales

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5.2.2. La clasificacin econmica

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En los crditos para operaciones de capital, encontraremos:

En los crditos para operaciones financieras se distinguirn:

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En los ingresos de capital se distinguirn:

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