tudes de politique fiscale de lOCDE

Fiscalit et conomie Analyse comparative des pays de lOCDE

FISCALIT

N 6

 OCDE, 2001. Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque dpose dADOBE. Tous droits du producteur et du propritaire de ce produit sont rservs. LOCDE autorise la reproduction dun seul exemplaire de ce programme pour usage personnel et non commercial uniquement. Sauf autorisation, la duplication, la location, le prt, lutilisation de ce produit pour excution publique sont interdits. Ce programme, les donnes y affrantes et dautres lments doivent donc tre traits comme toute autre documentation sur laquelle sexerce la protection par le droit dauteur. Les demandes sont adresser au : Chef du Service des Publications, Service des Publications de lOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

tudes de politique fiscale de lOCDE no 6

Fiscalit et conomie
ANALYSE COMPARATIVE DES PAYS DE LOCDE

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

ORGANISATION DE COOPRATION ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES

En vertu de larticle 1er de la Convention signe le 14 dcembre 1960, Paris, et entre en vigueur le 30 septembre 1961, lOrganisation de Coopration et de Dveloppement conomiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques visant : raliser la plus forte expansion de lconomie et de lemploi et une progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la stabilit financire, et contribuer ainsi au dveloppement de lconomie mondiale ; contribuer une saine expansion conomique dans les pays Membres, ainsi que les pays non membres, en voie de dveloppement conomique ; contribuer lexpansion du commerce mondial sur une base multilatrale et non discriminatoire conformment aux obligations internationales. Les pays Membres originaires de lOCDE sont : lAllemagne, lAutriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les tats-Unis, la France, la Grce, lIrlande, lIslande, lItalie, le Luxembourg, la Norvge, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont ultrieurement devenus Membres par adhsion aux dates indiques ci-aprs : le Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), lAustralie (7 juin 1971), la Nouvelle-Zlande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la Rpublique tchque (21 dcembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la Core (12 dcembre 1996) et la Rpublique slovaque (14 dcembre 2000). La Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE (article 13 de la Convention de lOCDE).

Also available in English under the title: Tax and the Economy A COMPARATIVE ASSESSMENT OF OECD COUNTRIES

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AVANT-PROPOS
Cette tude est la sixime dune srie produite par le Centre de politique et dadministration fiscales de lOCDE (qui a remplac la Division des affaires fiscales en 2001). Cette srie de publications a pour but de diffuser les travaux raliss par le Secrtariat de lOCDE dans le domaine de la politique et de ladministration fiscales. On trouvera la dernire page une liste des tudes parues et paratre. Dans ce numro 6, on a rendu compte de lvolution rcente des politiques fiscales dans un certain nombre de pays Membres que lOCDE a examins ces deux dernires annes dans ses tudes conomiques. Les analyses et recommandations dcoulant de ces examens peuvent tre trs prcieuses pour les autres pays Membres de lOCDE. On en a fait une synthse dans ce numro. Le texte principal fait tat des problmes qui se posent et dgage les principaux enseignements ; les effets de la fiscalit sur lefficience conomique sont tudis dans une annexe. Limpt est invitable dans une conomie moderne pour financer les dpenses publiques rpondant des objectifs conomiques et sociaux fondamentaux. Il faut toutefois prendre en compte les pertes defficience lies la fiscalit lorsquon veut se prononcer sur les cots et avantages des dpenses publiques financer. Parmi les autres facteurs importants, on citera limage dquit du systme fiscal auprs du public, lapplicabilit pratique de la lgislation fiscale et le cot de respect des obligations fiscales. A la lumire de ces lments, on trouvera dans cette tude une analyse de plusieurs questions essentielles de politique fiscale touchant aux domaines suivants : limpt sur les socits ; limpt sur le revenu des personnes physiques et les cotisations de scurit sociale ; limpt sur la consommation ; limpt sur la proprit et le patrimoine ; la dcentralisation des dpenses et des comptences fiscales ; ladministration de limpt et lapplication de la lgislation fiscale. Ce numro a t tabli par Christopher Heady et Paul van den Noord, du Secrtariat de lOCDE. Il a bnfici des commentaires dun grand nombre de sources, dont les dlgus au Groupe de travail no 1 du Comit de politique conomique charg de lanalyse des politiques macroconomiques et structurelles et au Groupe de travail no 2 du Comit des affaires fiscales sur lanalyse des politiques et statistiques fiscales. Il est publi sous la responsabilit du Secrtaire gnral.

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TABLE DES MATIRES

Chapitre 1. Chapitre 2. Introduction .................................................................................................................................................... Lvolution de la fiscalit et ses dterminants ......................................................................................... 7 11 11 13 15 19 21 21 22 25 27 29 30 33 39 41 42 43 46 47 83 87 31 32 36 38 41 54 64 69

2.1. La charge fiscale .......................................................................................................................................................... 2.2. Structure de la fiscalit............................................................................................................................................... 2.3. Rpartition des recettes et des prrogatives fiscales entre ladministration centrale et les administrations infranationales ...................................................................................................................... Notes ..................................................................................................................................................................................... Chapitre 3. Principes gnraux orientant la politique fiscale ...................................................................................

3.1. Considrations defficience ....................................................................................................................................... 3.2. Considrations dquit et arbitrage entre quit et efficience .......................................................................... 3.3. Applicabilit de la lgislation fiscale et respect des obligations fiscales........................................................... Notes ..................................................................................................................................................................................... Chapitre 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. Rforme fiscale : champ dapplication et solutions envisageables ....................................................

Impt sur les socits................................................................................................................................................. Impt sur le revenu des personnes physiques et prlvements de scurit sociale....................................... Impts sur la consommation...................................................................................................................................... Impts sur la proprit et sur le patrimoine ........................................................................................................... Comptences en matire de dpenses et de fiscalit .......................................................................................... Administration et application de limpt.................................................................................................................

Notes ..................................................................................................................................................................................... Annexe : Caractristiques des systmes fiscaux influant sur lefficience conomique ................................................ Bibliographie ........................................................................................................................................................................ tudes de politique fiscale de lOCDE ............................................................................................................................. Liste 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2. A.3. des encadrs Imposition des dividendes : systme classique et rgime dintgration......................................................... Rgimes spciaux pour limpt sur les socits .................................................................................................. Imposition globale ou duale des revenus............................................................................................................. Mesures fiscales dencouragement de lpargne retraite et de linvestissement dans le logement............ Internalisation des effets externes et protection de lenvironnement ............................................................. Mesure des taux dimposition marginaux effectifs des investissements des entreprises. ............................ Plafonds et planchers de cotisations de scurit sociale ................................................................................... Rgime fiscal des stock-options .............................................................................................................................

Liste des tableaux 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2. Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examins ........................................... Total des recettes fiscales (en % du PIB) ............................................................................................................... Recettes fiscales des principaux impts en pourcentage des recettes fiscales totales, 1998 ....................... Attribution des recettes fiscales aux sous-secteurs de ladministration........................................................... Progressivit lgale de lIRPP pour le niveau de revenu de louvrier moyen .................................................. Rgime fiscal des retraites prives dans les pays de lOCDE............................................................................ Actif financier et portefeuille des organismes de retraite .................................................................................. 8 12 14 18 24 48 49

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A.3. A.4. A.5. A.6. A.7. A.8. A.9. A.10.

Rgime fiscal des logements occups par leur propritaire dans les pays de lOCDE .................................. Coins fiscaux marginaux effectifs dans lindustrie................................................................................................ Rgime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions............................................................................ volution estime du chmage structurel sous leffet de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail ........................................................................................................................................ Barme de limpt sur le revenu des personnes physiques peru par ladministration centrale ................ Taux dimposition implicite en cas de poursuite de lactivit rsultant des prestations aux personnes ges, 1995...................................................................................................................................... Seuils de chiffre daffaires pour lassujettissement la TVA .............................................................................. Recettes des taxes environnementales ................................................................................................................

50 53 55 62 66 70 73 75

Listes des graphiques 1. 2. 3. 4. 5. A.1. A.2. A.3. A.4. Composition des recettes fiscales............................................................................................................................ volution de la composition des recettes fiscales................................................................................................. Recettes fiscales et dpenses des administrations infranationales .................................................................... Coin fiscal sur le travail, 2000 .................................................................................................................................... Efficacit de la taxe sur la valeur ajoute, 1998 ...................................................................................................... Taux marginal lgal global dimposition du travail................................................................................................. Taux marginaux effectifs dimposition des revenus du travail des mnages...................................................... Part de la TVA dans le total des impts indirects dans les pays de lOCDE ...................................................... Recettes des taxes environnementales par grandes bases dimposition dans un certain nombre de pays de lOCDE ........................................................................................................... 15 16 17 34 39 65 67 71 76

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Chapitre 1

INTRODUCTION
Ces deux dernires annes, lOCDE a examin les systmes fiscaux dun certain nombre de pays Membres douze au total dans les tudes conomiques , en se servant du mme cadre analytique. Les pays concerns sont (dans lordre chronologique) : le Mexique, la Suisse, le Japon, la Pologne, lEspagne, la Rpublique tchque, la Norvge, la Core, la Grce, la Nouvelle-Zlande, lIslande et le Portugal1 . En outre, avant cette srie de travaux, des tudes ad hoc de la fiscalit ont t menes et prsentes dans les tudes conomiques concernant le Canada (1997), lAutriche (1998) et la Sude (1999). Si les problmes auxquels se heurte la politique fiscale dans tous ces pays sont extrmement diffrents (voir tableau 1), les recommandations formules dont certaines ont t adoptes depuis la publication des tudes et la logique qui les sous-tend peuvent tre riches denseignements pour dautres pays de lOCDE2 Le prsent document en fait la synthse. Il va de soi que lOCDE disposait dj dune quantit considrable dinformations et dtudes dans le domaine de la politique fiscale, sur lesquelles le prsent document a pu galement sappuyer. Lvolution des politiques fiscales, par exemple, est examine dans les chapitres des tudes conomiques consacrs la surveillance structurelle. De plus, la direction des affaires financires, fiscales et des entreprises a engag un important programme danalyse recouvrant tous les domaines de la fiscalit, tandis que la direction de lducation, de lemploi et des affaires sociales a publi des tudes sur la fiscalit et lemploi dans le cadre de ses travaux sur La stratgie pour lemploi. Les principaux aspects de lvolution des recettes fiscales, aussi bien globalement que par catgorie dimpt et par niveau dadministration, et les principaux facteurs qui dterminent cette volution sont abords dans le chapitre 2. Les principes fondamentaux qui devraient prsider la conception de la politique fiscale sont ensuite traits dans le chapitre 3. Il sagit dun certain nombre de critres bien connus comme lefficience, lquit horizontale et verticale ainsi que lapplicabilit. Enfin, partir de conclusions tires des tudes conomiques et dautres lments venant les corroborer, le chapitre 4 prsente un inventaire des recommandations en matire de politique fiscale. On trouvera dans lannexe une valuation plus dtaille de la capacit des systmes fiscaux collecter de faon efficiente les recettes publiques avec le minimum de distorsions conomiques, cette valuation comportant une analyse de limpact conomique de la fiscalit sur lpargne, la formation de capital et lorganisation des entreprises, le march du travail et les marchs de produits.

1. Se reporter galement aux tudes conomiques de lOCDE (les examens des systmes fiscaux paratront prochainement pour les tats-Unis et la Finlande). 2. Pour obtenir une meilleure couverture gographique, une tude approfondie des politiques fiscales dans les pays de lUE concerns par lanalyse a t ralise (voir Joumard, 2001). Elle sintresse tout particulirement aux pays qui ne figurent pas dans la liste ci-dessus, et met en vidence un certain nombre de problmes fiscaux qui sont propres lUE.

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Tableau 1.
Autriche

Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examins
Comme dans la plupart des autres pays de lUE, lampleur des engagements pris sur le plan social a entran une augmentation du cot du travail. Parmi les autres problmes qui doivent tre traits, on citera dune part les exigences dune harmonisation de la fiscalit au sein de lUE, en particulier en ce qui concerne les revenus mobiles du capital, et dautre part la recherche dun quilibre entre le souci de comptitivit internationale et le respect dobjectifs environnementaux au moyen des cotaxes. Comme les pouvoirs publics ont retrouv la matrise de la situation budgtaire, ils comptent saisir loccasion pour remdier aux dfaillances du systme fiscal qui se sont accumules au fil du temps. Les principaux problmes quil sagit de rsoudre viennent des pressions croissantes exerces sur le systme fiscal par la concurrence internationale rsultant de la libralisation des changes commerciaux, en particulier avec les tats-Unis. Il serait bnfique dharmoniser les systmes fiscaux au niveau de ltat fdral et des provinces. La faiblesse de la pression fiscale en Core reflte le manque relatif de protection sociale et la petite taille du secteur public dans son ensemble, situation qui ne se dmarque pas cependant dautres conomies dotes dun PIB par habitant comparable. Pourtant, le systme fiscal provoque dimportantes distorsions et il est inquitable et inutilement complexe ; il faut y remdier, dautant que les dpenses publiques augmentent et que les bases dimposition deviennent plus mobiles. Les rformes fiscales des dernires dcennies ont dot lEspagne dun systme fiscal moderne, lui permettant de financer le dveloppement des services publics. Paralllement, les pouvoirs publics se sont attachs dcentraliser les dpenses et la fiscalit, et des rformes ont t adoptes rcemment pour simplifier le systme et renforcer les incitations au travail, lpargne et linvestissement. Toutefois, dautres rformes pourraient tre ralises dans ces domaines. Pendant les annes 90, la Grce a connu la plus forte augmentation de la charge fiscale parmi les pays de lUE, par suite de lassainissement budgtaire li ladhsion du pays lUEM. Mais, le systme fiscal est dpass, trs complexe et opaque ; il comporte de gnreuses dductions individuelles, une multitude dincitations prfrentielles lintention des entreprises et, de manire gnrale, la mise en application de la lgislation fiscale nest pas suffisante. Les initiatives de ces dernires annes ont eu essentiellement pour but de prparer le pays son adhsion lEspace conomique europen et simplifier le systme fiscal. Nanmoins, la rente des ressources naturelles (pche, nergie hydraulique et thermique) chappe en grande partie tout impt et la taxation des revenus du capital est complique par les possibilits darbitrage. La pression fiscale du Japon tant la plus faible de tous les pays de lOCDE, une rforme est plus que ncessaire pour augmenter considrablement les capacits de collecte des recettes. Pour y parvenir au moindre cot, il faut amliorer lefficience et lquit du systme fiscal. Bien que la situation conjoncturelle actuelle ne facilite gure les choses, un sentiment gnral durgence pourrait inciter lopinion publique accepter une hausse des impts. De tous les pays de lOCDE, le Mexique est de loin celui qui a les plus faibles recettes fiscales par rapport son PIB. Le manque de capacits de collecte en raison de rgimes spciaux, dexonrations et dchappatoires laisse peu de marge de manuvre en termes de dpenses publiques, mme lorsque les avantages sociaux qui pourraient en dcouler sont importants, notamment dans les domaines de lducation, de la sant, de linfrastructure et de la lutte contre la pauvret. Un systme dual dimposition des revenus, taxant les revenus du capital un taux unique faible et les revenus du travail des taux progressifs plus levs, assure la neutralit vis--vis des sources de revenus du capital, mais incite aussi loptimisation fiscale du ct des travailleurs indpendants et des propritaires de petites entreprises. Parmi les autres problmes dincitation figurent lvaluation des actifs des fins fiscales, le financement des autorits locales, les rgimes fiscaux spcifiques pour le transport maritime et lextraction de ressources nergtiques, ainsi que lexonration de la TVA pour de nombreuses activits de services. Aprs une rforme fiscale radicale durant les annes 80, le systme fiscal de la Nouvelle-Zlande est devenu lun de ceux dont lassiette est la plus large et qui sont les plus neutres et les plus efficients dans les pays de lOCDE. Tout en ayant subi avec le temps une certaine rosion, il reste assez sain. Le principal problme consiste ragir correctement aux pressions croissantes rsultant du vieillissement et de la mobilit de plus en plus grande des bases dimposition. La Pologne a pu viter une crise budgtaire caractristique dautres conomies en transition grce un systme fiscal relativement efficace. En outre, ce systme a largement contribu la cohsion sociale en assurant le financement des retraites et il ne semble pas avoir port prjudice aux entreprises ou dissuad les investisseurs trangers. Il nuit cependant lemploi et il est devenu de plus en plus complexe. Le systme fiscal est encore victime dun certain nombre de vestiges du pass, qui se traduisent par une complexit excessive entravant une administration efficiente de limpt et crant des chappatoires. Cependant, la rforme fiscale figure en bonne place dans les priorits des pouvoirs publics, galement dans le but de faire face la mobilit croissante des bases dimposition lchelle internationale.

Canada

Core

Espagne

Grce

Islande

Japon

Mexique

Norvge

Nouvelle-Zlande

Pologne

Portugal 8

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Introduction

Tableau 1.
Rpublique tchque

Synopsis des principaux enjeux de la politique fiscale dans les pays examins (suite)
Bien que le systme fiscal tchque soit dans lensemble comparable celui de nombreux pays de lOCDE, plusieurs de ses caractristiques refltent les difficults inhrentes au passage dune conomie planification centrale une conomie rgie par les mcanismes du march. Les arrirs dimpts sont importants et en augmentation et les travailleurs indpendants chappent dans une trs large mesure toute imposition. La TVA a t instaure, mais son assiette est bien trop troite. La protection sociale est onreuse et a un effet dissuasif sur lemploi. La pression fiscale y est lune des plus fortes des pays de lOCDE, en raison de programmes sociaux trs gnreux. Nanmoins, le systme dimposition et davantages sociaux assurant une couverture du berceau la tombe a fait lobjet dun examen scrupuleux au cours des annes 90. Lune des conclusions de cet examen a t que le systme nincitait pas au travail et dcourageait lesprit dentreprise et lpargne des mnages. Le systme fiscal est faonn par sa structure fdrale fortement dcentralise. Cette caractristique signifie que les autorits locales ont peu de marge de manuvre pour proposer des services qui ne sont pas apprcis par les contribuables. Nanmoins, il savre difficile de confrer aux autorits fdrales des prrogatives fiscales dans des domaines o cela semblerait plus efficient. A lheure o les mesures fiscales attirent des bases dimposition mobiles de ltranger, la Suisse fait lobjet de pressions constantes pour largir laccs des autorits fiscales trangres aux renseignements fiscaux.

Sude

Suisse

Source :

tudes conomiques de lOCDE, plusieurs publications.

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Chapitre 2

LVOLUTION DE LA FISCALIT ET SES DTERMINANTS

2.1. La charge fiscale Lvaluation de la charge fiscale fait lobjet de controverses. Lindicateur auquel on a le plus souvent recours, le ratio impts/PIB, nest quapproximatif, et ce pour toutes sortes de raisons1 : Les structures institutionnelles diffrent selon les pays, ce qui a de sensibles rpercussions sur le ratio impts/PIB qui est communiqu, sans que cela ait une grande incidence sur les charges que fait peser limpt. Il existe par exemple des diffrences, dun pays lautre et dans le temps, au niveau de limposition des revenus de transfert, du volume des montants verss au titre de limpt par le secteur public lui-mme et de la combinaison de subventions et de dpenses fiscales (exonrations, dductions et crdits dimpt)2. Certains impts ont davantage de rpercussions sur le comportement conomique autrement dit agissent davantage comme une charge que dautres. Il est par consquent utile dexaminer la rpartition des recettes fiscales en fonction du type dassiette. Une interaction entre diffrents types dimpts peut aussi se produire et entraner des diffrences marques entre les taux dimposition marginaux effectifs auxquels sont soumis des groupes spcifiques, ce qui a une forte incidence sur leurs choix conomiques. Ces taux dimposition marginaux ont t calculs par lOCDE et utiliss pour valuer les systmes fiscaux3. La charge fiscale doit tre value dans un contexte plus large, notamment en prenant en compte la charge provenant de la rglementation qui contraint le secteur priv fournir une protection sociale ou des biens et des services dintrt public la place des pouvoirs publics. Cela tant, le ratio recettes fiscales/PIB est utile comme facteur dchelle : dans la mesure o les systmes fiscaux sont importants pour lefficience conomique, le cot quils reprsentent est susceptible daugmenter mesure que les agents conomiques sont davantage taxs. Lvolution des recettes fiscales en proportion du PIB dans les pays de lOCDE depuis 1965 est prsente dans le tableau 2. On peut la rsumer de la faon suivante : On constate une progression persistante et pratiquement ininterrompue du ratio recettes fiscales/PIB depuis 1965 dans la plupart des pays de lOCDE, mme si des signes rcents semblent indiquer que cette tendance la hausse pourrait prendre fin. Trs peu de pays ont systmatiquement rsist cette volution long terme. Seuls les PaysBas ont actuellement un ratio dimposition infrieur son niveau de 1975, et, dans trois autres pays seulement, savoir le Mexique, le Royaume-Uni et les tats-Unis, les recettes fiscales ont volu peu prs au mme rythme que le PIB sur longue priode. Quelques autres pays, dont lIrlande, le Japon, la Nouvelle-Zlande et la Sude, sont parvenus rduire leur ratio dimposition par rapport aux sommets atteints en 1985 ou 1990, mais pas dans des proportions importantes. Les seules donnes assez rcentes dont on dispose pour les pays en transition semblent indiquer quils enregistrent eux aussi une baisse de leurs recettes fiscales
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Fiscalit et conomie

Tableau 2. Total des recettes fiscales (en % du PIB)

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1998 19991

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne2 Grce3 Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis Total OCDE Moyenne non pondre Moyenne pondre4 Union europenne Moyenne non pondre Moyenne pondre
1. 2. 3. 4.

22.4 33.9 31.1 25.9 29.9 30.3 34.5 31.6 18.2 26.2 24.9 25.5 18.3 27.7 32.8 24.7 29.6 15.8 14.7 35.0 19.6 10.6 30.4 24.7 25.8 23.1 27.8 29.1

22.9 34.9 35.7 31.2 40.4 32.5 35.1 32.9 20.9 27.0 29.9 26.1 19.7 28.9 37.1 27.4 34.9 19.8 16.9 39.8 22.5 12.5 37.0 27.7 28.9 25.4 31.2 31.6

26.6 37.7 41.6 33.1 41.4 37.7 36.9 36.0 21.0 29.6 30.2 26.2 20.9 15.2 39.6 43.0 31.1 39.9 21.3 19.5 43.4 27.9 16.0 35.4 26.9 31.1 26.7 34.1 33.4

27.4 39.5 43.1 32.0 44.0 36.2 40.6 33.1 24.0 29.2 31.5 30.3 25.4 17.7 40.8 16.2 43.4 33.0 42.7 24.6 22.9 47.1 28.9 17.9 35.4 27.0 32.1 28.3 35.8 34.6

29.1 41.6 46.3 33.1 47.4 40.0 43.8 32.9 28.6 28.4 35.1 34.4 27.6 16.9 45.3 17.0 42.4 33.6 43.3 27.1 27.6 48.3 30.6 15.4 37.7 26.1 33.8 29.1 38.6 36.8

29.3 40.2 43.1 36.1 47.1 44.7 43.0 32.6 29.4 31.4 33.6 38.9 30.9 19.1 40.8 17.3 42.8 38.1 41.8 29.6 33.0 53.7 30.9 20.0 36.0 26.7 35.0 30.3 39.2 37.7

29.4 41.5 44.8 35.7 40.1 49.4 45.0 44.0 38.2 31.7 42.4 31.2 33.1 41.2 28.4 20.5 41.9 16.6 42.0 37.6 41.5 39.9 32.7 32.8 47.6 33.5 22.6 35.2 27.6 36.1 31.9 40.1 39.4

29.9 44.4 45.9 37.4 38.3 49.8 46.2 45.2 37.0 35.7 38.7 33.6 32.3 42.7 28.4 21.1 41.5 16.0 41.0 35.2 43.6 37.9 34.2 34.2 52.0 35.1 28.6 37.2 28.9 37.0 32.8 41.7 40.3

44.3 45.4 37.5 50.6 46.5 46.0 37.7 37.1 37.0 35.4 31.9 43.0 27.7 23.8 42.1 16.5 40.3 41.8 34.5 35.1 52.1 35.1 31.8 36.6 37.3 33.0 42.1 40.7

Les chiffres pour 1999 sont des estimations. Allemagne unifie partir de 1991. Les chiffres pour 1998 et 1999 se fondent sur les informations communiques par les autorits nationales. En utilisant les PIB de 1995 aux parits de pouvoir dachat comme facteur de pondration. En 1998 et en 1999, la moyenne se rfre lanne la plus rcente pour laquelle des donnes sont disponibles Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

par rapport au PIB, mme si ce phnomne peut tre le reflet dune rosion de leurs bases dimposition face aux difficults de la transition. Les ratios dimposition dans lUnion europenne, qui stablissent en moyenne 40 pour cent du PIB, sont gnralement suprieurs ceux que lon rencontre ailleurs. En dehors de lEurope, seuls le Canada et la Nouvelle-Zlande ont des ratios qui dpassent 30 pour cent du PIB. Davantage de pays font actuellement tat dune baisse de leurs ratios dimposition. Ce phnomne reflte en grande partie lvolution des dpenses publiques4, mme si le succs obtenu par de nombreux pays ayant su rduire leurs ratios de dpenses grce leurs efforts dassainissement budgtaire des annes 90 ne sest pas encore traduit par une diminution effective des ratios dimposition. En outre, la conjoncture favorable a stimul les recettes fiscales mesures en pourcentage du PIB, en dpit des baisses dimpts appliques dans de nombreux pays.
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Lvolution de la fiscalit et ses dterminants

Plusieurs facteurs ont dtermin cette volution ces dernires annes dans les pays ayant fait lobjet dun chapitre spcial sur la fiscalit dans les tudes conomiques : La Grce, le Portugal et la Suisse ont connu une progression de leur charge fiscale nettement suprieure la hausse observe en moyenne dans les pays de lOCDE. On peut considrer que ces pays, qui prsentent tous des ratios dimposition infrieurs la moyenne des conomies de lOCDE, sont engags dans un processus de convergence au sein de lEurope. Une des raisons immdiates de laugmentation en Suisse est la monte des dpenses publiques de sant . Po ur la Gr ce et le P ortu gal, lau gmen tation sexplique par le dveloppement de systmes de protection sociale et dinfrastructures plus conformes ce que lon trouve dans dautres pays de lUnion europenne et, ces dernires annes, par la ncessit de rduire les dficits pour rpondre aux conditions dadhsion lUnion conomique et montaire (UEM). A plus long terme, compte tenu du financement par capitalisation du deuxime pilier de son systme de retraite, la Suisse est moins expose aux pressions quexerce le vieillissement de la population sur les dpenses publiques et la fiscalit. En revanche, le chapitre consacr la Grce laisse penser que de nouvelles pressions vont sexercer dans le sens dune plus lourde charge fiscale. La Core, lEspagne, lIslande et la Pologne ont connu un accroissement de leur charge fiscale proche de la moyenne de lOCDE, mme si la Pologne, comme dautres pays en transition, a rduit cette charge ces dernires annes5. Les chapitres consacrs la fiscalit de la Core et de lEspagne montrent que ces pays seront confronts de fortes pressions en vue dun alourdissement de la fiscalit ces prochaines annes 6, mais aucune volution similaire ne semble devoir se produire dans les autres pays de ce groupe. Le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zlande et la Rpublique tchque ont rduit leur charge fiscale depuis 1990, mais pour des raisons trs diverses partir de situations diffrentes. Au Mexique, le niveau gnral dimposition a vari considrablement pour compenser linstabilit des ressources non fiscales lies au ptrole. Lvolution lgrement en baisse au cours de la priode reflte en loccurrence, dans une certaine mesure, une volont politique de rduire la TVA et les droits limportation, mais aussi les difficults de dveloppement de lassiette fiscale. La baisse des impts au Japon sest faite en plusieurs tapes depuis 1994, surtout en raction la conjoncture. En revanche, les allgements de la fiscalit en Nouvelle-Zlande ont prsent une plus grande cohrence et refltent une orientation prcise des pouvoirs publics. En loccurrence, la politique adopte tait de rduire le rle de ltat dans lconomie, comme le montre la diminution brutale de la part des dpenses publiques dans le PIB. Il ressort des chapitres sur la fiscalit consacrs ces pays que des pressions sur les dpenses dans le domaine de la protection sociale devraient inverser cette tendance la baisse dans les prochaines annes. La Rpublique tchque, quant elle, na pas su rduire son ratio de dpenses et les dficits budgtaires ont sans doute atteint un niveau insoutenable. 2.2. Structure de la fiscalit La rpartition des recettes fiscales entre les principaux impts dans les pays de lOCDE en 1998 est prsente dans le tableau 3 7, tandis que le graphique 1 compare la structure de limpt entre les grandes conomies de lOCDE, savoir les tats-Unis, le Japon et lUnion europenne. La moyenne de lOCDE montre que la majeure partie des recettes fiscales, soit plus de 80 pour cent, vient de trois sources principales : impts sur le revenu, impts sur les biens et services et cotisations de scurit sociale (les autres prlvements sur les salaires sont nuls ou trs faibles dans la plupart des pays). C e pe n d an t , s e l o n le s p a y s, l a pa r t d e c e s t r o i s p r i n ci p a le s s o u r c e s de r e c e t t e s v a r ie considrablement. En particulier, lAustralie et la Nouvelle-Zlande ne prlvent pas de cotisations de scurit sociale. Il existe aussi des diffrences substantielles selon les pays en ce qui concerne la part de limpt sur le patrimoine, qui est gnralement plus faible en Europe continentale
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Fiscalit et conomie

Tableau 3.
Type dimpt

Recettes fiscales des principaux impts en pourcentage des recettes fiscales totales, 19981
Impts sur le revenu des personnes physiques2 Impts sur les socits2 Cotisations sociales et autres mpts sur les salaires Patrimoine Biens et services dont : Consommation courante

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Grce (1997) Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique3 Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis Total OCDE Moyenne non pondre Moyenne pondre4 Union europenne Moyenne non pondre Moyenne pondre4

43.3 22.5 30.7 38.5 13.6 51.6 32.3 17.4 25.0 13.2 16.8 35.2 30.9 25.0 18.8 20.1 18.8 29.5 15.2 41.8 27.3 22.0 17.1 20.8 35.0 31.8 27.0 27.5 40.5 27.1 30.0 25.6 23.9

15.2 4.8 8.5 10.0 9.7 5.6 9.0 5.9 4.4 6.4 5.6 3.4 10.7 7.0 13.3 12.2 19.7 10.6 10.9 9.7 7.5 11.6 7.3 5.7 6.0 5.8 11.0 9.0 8.9 9.1 8.7 7.1

6.6 40.3 31.5 15.8 44.1 3.9 25.2 39.5 40.4 32.3 36.2 8.3 13.8 29.5 38.4 11.4 25.6 18.0 39.9 0.9 23.3 33.1 25.5 35.2 33.5 35.7 14.3 17.6 23.7 25.6 28.2 28.9 32.7

9.5 1.3 3.2 10.4 1.5 3.6 2.4 7.3 2.4 3.8 1.6 7.1 5.2 4.8 10.5 11.4 8.4 4.9 5.7 2.4 3.0 2.9 6.0 3.7 8.3 2.8 10.7 10.6 5.4 8.3 4.7 5.4

25.5 27.9 24.9 24.7 31.0 33.2 30.7 26.6 27.4 41.0 39.0 45.9 38.7 27.4 18.8 40.5 26.1 51.3 27.7 36.0 37.2 34.4 41.3 29.4 21.6 18.2 35.7 32.6 16.2 31.3 23.2 30.2 28.8

8.5 18.7 15.3 14.0 17.1 19.6 18.5 17.5 17.9 22.6 23.5 28.9 22.2 14.2 8.9 16.5 13.7 19.4 16.9 26.0 21.3 20.8 23.3 16.6 13.6 10.0 30.0 18.1 7.6 17.9 12.5 17.5 17.2

1. Les ranges natteignent pas un total de 100, certains petits impts ntant pas pris en compte et les impts gnraux sur la consommation (principalement la TVA) tant une sous-catgorie des impts sur les biens et les services. 2. La rpartition de limpt sur le revenu entre limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les socits nest pas la mme selon les pays ; voir la note 8 du texte. 3. Le chiffre pour limpt sur le revenu des personnes physiques au Mexique regroupe les impts sur les revenus des personnes physiques et des socits. 4. En utilisant les PIB de 1995 aux parits de pouvoir dachat comme facteur de pondration. Le Mexique nest pas inclus dans la moyenne de lOCDE. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

qua ille ur s. D an s le nse mble , lU nio n e u ro pe n ne d pe nd dava nt ag e des imp ts sur la consommation et des cotisations de scurit sociale et moins de limpt sur le revenu des personnes physiques par rapport la moyenne de lOCDE. En revanche, les tats-Unis prlvent une part plus importante dimpts sur le revenu des personnes physiques et dimpts sur le patrimoine, mais une part plus rduite dimpts sur la consommation et de cotisations de scurit sociale. Le Japon est comparable aux tats-Unis en ce sens que la part des impts sur la consommation est limite, mais il prlve bien moins dimpts sur le revenu des personnes physiques, ce quil compense par un impt sur les socits et des cotisations de scurit sociale plus levs. Lorsque les ratios recettes fiscales/PIB ont augment, cela sest fait pour la plus grande part sous forme dun relvement des cotisations de scurit sociale (voir graphique 2), refltant le dveloppement des systmes de protection sociale principalement financs par ces contributions.
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Graphique 1. Composition des recettes fiscales1 Pourcentage du total des recettes fiscales, 1998
A. OCDE2
Patrimoine et autres 9% Consommation 24 % Bnfices des socits 9%

B. Union europenne2
Patrimoine et autres 8% Bnfices des socits 7%

Consommation 30 %

Revenu des personnes physiques 24 %

Revenu des personnes physiques 30 %

Scurit sociale 28 %

Scurit sociale 32 %

C. tats-Unis
Patrimoine et autres 11 % Consommation 16 % Bnfices des socits 9%

D. Japon
Patrimoine et autres 11 % Bnfices des socits 13 % Revenu des personnes physiques 19 %

Consommation 19 %

Revenu des personnes physiques 41 %

Scurit sociale 24 %

Scurit sociale 38 %

1. La rpartition de limpt sur le revenu entre limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les socits nest pas comparable dun pays un autre ; voir note 10 du texte. 2. Moyenne pondre. Source : Statistiques des recettes publiques , OCDE, 1965-1999

Laccroissement de limpt sur le revenu des personnes physiques a galement jou un grand rle, mme si la majeure partie de cette progression avait dj eu lieu en 1975. Les impts sur les socits et sur le patrimoine sans doute plus freins par la mobilit potentielle de leur assiette que les cotisations sociales ainsi que limpt sur le revenu des personnes physiques ont augment plus modrment que les impts sur les biens et les services. 2.3. Rpartition des recettes et des prrogatives fiscales entre ladministration centrale et les administrations infranationales Les pays diffre nt dans le ur organisatio n fiscale du po in t de vue des rapports en tre ladministration centrale et les administrations infranationales8. Dans le cas dune structure fdrale, et non dun tat centralis, le niveau intermdiaire jouit dune grande autonomie en matire fiscale.
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Graphique 2.

volution de la composition des recettes fiscales En % du PIB

Impts sur le revenu des personnes physiques1 Autres impts, y compris sur le patrimoine IRPP1

Cotisations sociales et autres prlvements Impts sur la consommation

OCDE2
45

Union europenne2
45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

0 1965 1975 1990 1998 1965 1975 1990 1998

tats-Unis
45

Japon
45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

0 1965 1975 1990 1998 1965 1975 1990 1998

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1. La rpartition de limpt sur le revenu entre limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les socits diffre dun pays lautre ; voir la note 10 du texte. 2. Moyenne non pondre. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

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Lvolution de la fiscalit et ses dterminants

Dans la plupart des pays, les recettes fiscales attribues aux chelons infranationaux dadministration ne suffisent pas rpondre leurs obligations de dpenses et le solde est couvert au moyen demprunts et/ou de dotations de ladministration centrale, comme le montre le graphique 3. A cet gard, lEspagne constitue une exception notable, car le Pays basque et la Communaut autonome de Navarre bnficient dun dispositif spcial qui les autorise prlever la plus grande partie des impts pour en rtrocder ensuite une partie ladministration centrale au titre des services quelle leur fournit. La part de limpt prlev par les administrations infranationales dans le total des recettes fiscales est lun des facteurs essentiels pour dterminer lcart entre les recettes et les dpenses de ces administrations. La part des diffrents niveaux dadministration est prsente pour les pays de lOCDE dans le tableau 4, o les tats fdraux figurent sparment des tats centraliss. La part totale des administrations infranationales dans le total des recettes fiscales en 1998 est trs variable ; elle va de 1 pour cent en Grce et 2 pour cent en Irlande 45 pour cent au Canada. Cependant, la part des recettes fiscales perues par les niveaux infranationaux dadministration publique nest pas le seul point important. Les avantages dune autonomie fiscale pour ces administrations dpendent de leur capacit faire correspondre leurs prestations pour la population locale ses besoins et prfrences. A cet effet, il faut quelles disposent des comptences ou des pouvoirs de contrle ncessaires pour ajuster leurs recettes fiscales locales au cot de leurs prestations la population locale. Une tude rcente 9 a analys les informations sur lautonomie fiscale dun chantillon de pays de lOCDE. Elle conclut que, dans la plupart des pays, la majeure partie des recettes vient des impts pour lesquels lassiette et/ou le taux dimposition sont contrls par les

Graphique 3.

Recettes fiscales et dpenses des administrations infranationales Part des recettes et dpenses hors transferts, 19971
Dpenses 0.8 0.7 0.6 0.5 JPN 0.4 0.3 0.2 ITA GBR NLD IRL 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 Recettes 0.0 0.1

Dpenses 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 GRC 0.0 0.0 0.1 PRT FRA AUT ESP BEL SWE FIN USA DNK CAN GER

CHE

Note : Les recettes comprennent les impts directs et indirects perus par les administrations infranationales et sont exprimes en pourcentage des recettes fiscales de ladministration centrale (hors cotisations de scurit sociale). Les dpenses correspondent aux dpenses totales des administrations infranationales et sont exprimes en pourcentage des dpenses de ladministration centrale (hors cotisations de scurit sociale et transferts en capital). 1. Pour lAutriche, la Finlande, lIrlande, les Pays-Bas, la Sude, la Suisse et le Royaume-Uni : 1996. Pour le Danemark, la Grce, lItalie et le Portugal : 1995. Source : Comptes nationaux de lOCDE (susceptibles dtre rviss par suite de ladoption du nouveau SCN par plusieurs pays), Statistiques des recettes publiques de lOCDE, 1965-1999 et Comptes nationaux 1997, Banque nationale de Belgique, Bruxelles.

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Fiscalit et conomie

Tableau 4.

Attribution des recettes fiscales aux sous-secteurs de ladministration

En % du total des recettes fiscales
Administration centrale ou fdrale Administration dun tat ou dun Land Administrations locales Administrations de scurit sociale

1975 Pays fdraux Australie Autriche Belgique Canada Allemagne Mexique Suisse tats-Unis Moyenne non pondre Pays unitaires Rpublique tchque Danemark Finlande France Grce1 Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Turquie Royaume-Uni Moyenne non pondre 80.1 51.7 64.3 47.6 33.9 27.4 45.4 50.1

1985 81.4 48.9 62.6 41.2 31.9 87.7 28.9 42.1 53.1

1998 78.4 52.7 36.7 41.0 29.4 82.0 30.1 45.1 49.4 43.9 64.9 52.6 43.6 68.8 62.5 77.1 86.8 58.8 36.2 71.4 68.1 56.5 94.2 59.4 58.8 67.0 48.0 58.1 69.1 78.2 63.0

1975 15.7 10.6 32.5 22.6 24.2 19.5 17.9

1985 14.9 13.1 36.0 22.2 0.4 22.7 20.2 16.2

1998 18.0 9.3 23.3 36.3 22.0 19.5 19.2 18.5

1975 4.2 12.4 4.8 9.9 9.1 19.6 14.7 10.7

1985 3.7 10.7 5.1 9.3 9.0 0.6 16.8 12.6 8.5

1998 3.5 10.2 4.9 8.9 8.0 14.8 12.0 7.8 11.9 32.0 22.2 10.6 1.1 4.5 22.9 2.0 11.7 25.4 17.6 6.3 3.0 5.8 18.3 9.0 6.1 17.0 30.8 16.6 3.9 13.3

1975 25.3 30.9 10.0 34.4 28.9 20.5 21.4

1985 27.2 32.2 13.5 36.9 11.3 31.6 25.2 22.2

1998 27.8 35.1 13.7 40.6 18.0 35.7 23.7 24.3 44.1 3.1 25.2 45.8 30.1 33.0 11.2 29.5 38.4 11.1 25.6 40.5 22.2 32.3 26.9 35.0 11.1 14.3 17.9 23.7

68.8 56.6 51.5 67.1 81.3 79.1 53.2 45.4 89.0 64.3 59.8 92.3 50.6 65.4 48.2 51.3 71.1 64.4

68.9 55.8 47.5 63.1 81.4 83.8 62.7 43.7 67.0 52.6 93.5 59.7 70.6 47.8 54.1 75.5 71.1 64.6

29.9 23.6 7.6 3.4 18.7 7.5 0.9 25.6 10.1 6.6 1.2 7.7 22.4 0.0 4.3 29.2 11.2 12.3

28.6 22.4 8.8 1.3 18.6 2.3 2.3 26.0 6.6 2.4 6.5 17.7 3.5 11.2 30.4 10.2 10.6 12.3

1.2 19.8 40.8 29.5 13.4 45.9 29.0 0.9 29.1 39.0 27.0 34.6 47.5 19.5 17.7 23.2

2.5 21.8 43.8 35.6 13.9 34.9 30.3 26.4 44.9 22.7 25.9 41.0 15.6 14.3 18.3 23.1

1. Les chiffres pour 1998 et 1999 se fondent sur les donnes transmises par les autorits nationales. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 1965-1999.

administrations infranationales (AIN). Dans plusieurs des autres pays, une forte proportion des recettes provient dimpts partags sur lesquels les AIN ont un certain contrle. Toutefois, parmi les pays sous revue, le Mexique, la Norvge, la Pologne et la Rpublique tchque ont des systmes o une part substantielle des recettes fiscales des AIN provient de sources sur lesquelles elles nont pas de contrle formel.

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Lvolution de la fiscalit et ses dterminants

NOTES
1. 2. 3. 4. 5. 6. Voir OCDE (2000a). Voir par exemple Adema (2000). Voir par exemple OCDE (1991, 1994, 1999a et 1999b). Voir Atkinson et Van den Noord (2001). Pour la Pologne, cette conclusion se fonde sur les donnes contenues dans ltude conomique de lOCDE. Ce phnomne sexplique principalement par le dveloppement de la protection sociale, qui va de pair avec le vieillissement, mais, en Core, la perspective de la runification avec la Core du Nord pose des problmes importants sur le plan de la fiscalit. 7. Une interprtation prudente des chiffres de ce tableau simpose. La distinction entre limpt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et celui sur les socits peut tre trs trompeuse pour deux raisons. Tout dabord, de nombreux pays de lOCDE ont intgr dans une certaine mesure limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les socits, si bien quune partie de limpt sur les socits est revers aux actionnaires sous forme de dduction de leur IRPP. Cela se traduit, dans les statistiques, par une rduction des recettes de lIRPP, mais on pourrait tout aussi bien considrer quil sagit dune rduction des recettes provenant de limpt sur les socits. Ensuite, les pays de lOCDE diffrent en fonction du nombre dentreprises constitues en socit. Il est bien moins probable, par exemple, que des entreprises se constituent en socit en Allemagne quaux tats-Unis. Par consquent, lAllemagne affiche une part beaucoup plus faible de recettes fiscales provenant de limpt sur les socits, mme si le niveau dimposition des entreprises est suprieur. 8. On utilise gnralement pour lanalyse conomique de ces dispositifs lexpression thorie du fdralisme fiscal ou thorie du fdralisme budgtaire , mme si elle sapplique la fois aux tats centraliss et aux tats fdraux. Les deux travaux de rfrence ce sujet sont : Oates (1972) et Bird (1986). 9. Voir OCDE (1999f).

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Chapitre 3

PRINCIPES GNRAUX ORIENTANT LA POLITIQUE FISCALE

Les conomies modernes de lOCDE ont des objectifs conomiques et sociaux fondamentaux qui ncessitent des dpenses publiques. Ces dpenses doivent tre finances par limpt. Toutefois, comme la fiscalit a forcment des rpercussions sur la plupart des aspects de lactivit conomique, non seulement son niveau et par consquent le niveau des dpenses qui lui sont lies mais aussi sa conception doivent faire lobjet dun soin tout particulier. Trois lments de la fiscalit sont extrmement importants. Premirement , ds lors que la fiscalit influe sur les incitations, elle peut modifier le comportement conomique des consommateurs, des producteurs ou des travailleurs de sorte que lefficience conomique sen trouve rduite. Cet impact doit tre pris en compte lors de lvaluation des cots et des avantages des dpenses publiques quil sagit de financer. Deuximement, la rpartition de limpact de limpt sur la population soulve des problmes dquit, ou de justice, auxquels il faut accorder un poids important mme sil en rsulte des cots en termes defficience conomique. Troisimement, lapplicabilit pratique de la lgislation fiscale et les cots de respect des obligations fiscales constituent des thmes de rflexion essentiels, dautant que ces deux aspects sont fonction de lefficience et de la perception de lopinion publique quant lquit des systmes fiscaux et quils ont des rpercussions sur cette efficience et cette perception. Comme on le verra plus en dtail, le principal dfi que doit relever la politique fiscale consiste trouver le meilleur quilibre possible entre ces diffrents impratifs. 3.1. Considrations defficience La conception de la fiscalit est dtermine par le besoin de collecter des recettes et par des considrations defficience, dquit et dapplicabilit. Si la seule proccupation tait de minimiser les pertes defficience lies la fiscalit, les impts devraient tre de manire gnrale conus de telle sorte quils naient pas de rpercussions sur le comportement des agents conomiques. Plus particulirement, les impts seraient des montants forfaitaires ou frapperaient des bases dimposition ne pouvant tre influences par les contribuables, comme les ressources naturelles et les terrains non exploits. Or, quand bien mme un tel systme fiscal viterait de fausser les comportements conomiques, il ne gnrerait trs probablement pas de recettes suffisantes pour financer les dpenses socialement utiles sans crer de fortes ingalits. Un principe plus utile veut que le systme fiscal soit aussi neutre que possible, autrement dit minimise la discrimination en faveur ou au dtriment dun quelconque choix conomique. Dans la pratique, cela veut dire quil faut laborer des systmes fiscaux articuls essentiellement autour de larges bases de recettes et de dpenses et minimiser les diffrences entre les taux dimposition qui peuvent tre appliqus. En rgle gnrale, en labsence de considrations imprieuses allant dans le sens contraire (voir ci-aprs), on peut obtenir des gains defficience : i) en largissant les bases dimposition par llimination dexonrations et de rgimes spciaux ; ii) en nivelant les barmes dimposition ; et iii) en intgrant ou en harmonisant les diffrents barmes dimposition pour viter les possibilits darbitrage. Nanmoins, la neutralit ne doit pas tre ncessairement la proccupation primordiale ; il convient de prendre en compte dautres facteurs, notamment : Les pouvoirs publics peuvent avoir les moyens daugmenter les capacits de collecte de recettes en taxant certains lments plus que dautres. A titre dexemple, dans certaines circonstances, il
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peut tre efficient de taxer plus lourdement les lments qui sont relativement inlastiques par rapport aux prix1. Il peut tre souhaitable de recourir la fiscalit pour amliorer la protection sociale en corrigeant les dfaillances du march. On peut ainsi tre amen taxer les biens jugs mauvais , comme lalcool, le tabac et les substances polluantes telles que les combustibles fossiles. Quand la demande pour de tels biens nest pas lastique, les avantages en termes de recettes peuvent permettre de rduire par ailleurs des impts qui entranent des distorsions. Bien que des dfaillances du march puissent aussi justifier des allgements dimpts pour des activits trs bnfiques sur le plan social (comme la R-D et la formation), les avantages doivent tre valus en tenant compte de la ncessit, dans dautres secteurs, dimpts plus levs crant des distorsions. Une diffrenciation de limpt entre les diverses administrations infranationales permet dadapter loffre de biens et de services publics lchelle locale aux prfrences et aux conditions particulires, mais diffrentes, des populations mme si les points de vue divergent dun pays lautre sur la possibilit de dcentraliser utilement la fiscalit. Les systmes fiscaux influencent la rpartition des recettes et peuvent contribuer atteindre des objectifs dquit. La perte de neutralit qui en rsulte, notamment en raison dune imposition progressive, peut entraner des pertes defficience, mais galement concourir un sentiment dquit du systme. Il faut minimiser le cot de respect des obligations fiscales, ce qui requiert des rgles fiscales claires et labsence de complexit inutile. Or, si le principe de neutralit aboutit souvent plus de simplicit, dans certains cas y renoncer permet de simplifier davantage, par exemple en exonrant des revenus qui sont difficiles valuer comme les avantages non salariaux ou les loyers imputs. 3.2. Considrations dquit et arbitrage entre quit et efficience Lquit est subjective, mais la perception quon en a revt beaucoup dimportance. On peut la considrer de deux points de vue : Lquit horizontale exige que les personnes se trouvant dans une situation conomique comparable paient le mme impt. Lquit verticale exige que les personnes bnficiant de revenus plus levs paient une plus forte proportion de leurs revenus en impts. 3.2.1. Lquit horizontale Lquit horizontale peut tre diversement interprte, la notion de situation conomique comparable pouvant tre ambigu. Certains systmes fiscaux, par exemple, considrent que le nombre denfants dun mnage, ou la situation matrimoniale, est une diffrence fiscalement pertinente, tandis que dautres non : par exemple dans ces systmes, les personnes maries font chacune leur propre dclaration, comme les clibataires. En outre, les attitudes voluent au fil du temps : certains pays peuvent changer leurs rgles fiscales en matire de revenu parce qu ils ne considrent plus, par exemple, que les diffrences portant sur les charges dintrts en rapport avec un logement justifient des diffrences entre les impts acquitts par des personnes disposant des mmes reve nus. Cert ain s aspects des syst mes fiscau x pe uvent nan mo in s paratre tr s inquitables ; ainsi le fait de favoriser certaines activits ou dappliquer les rgles de manire incohrente, de sorte que les charges fiscales pesant sur des personnes ayant les mmes revenus et se trouvant dans des situations par ailleurs semblables sont trs diffrentes. Une plus grande neutralit du systme fiscal va habituellement de pair avec lamlioration de lquit horizontale. Par consquent, dans la plupart des cas, une telle initiative ne devrait pas engendrer de conflit entre efficience et quit. A titre dexemple, limposition de toutes les formes dpargne au mme taux non seulement limite les distorsions conomiques, mais respecte aussi lquit horizontale. De mme, les efforts pour uniformiser le rgime fiscal des diffrentes formes de
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financement des entreprises et des diffrents types de projets dinvestissement, ainsi que les impts sur la vente de diffrents produits de consommation, paraissent conformes lquit horizontale. Il reste cependant certaines ambiguts. Par exemple, la multiplicit des abattements pour limpt sur le revenu dans la plupart des pays, tout en ntant manifestement pas neutre, peut tre considre comme favorable lquit horizontale, car elle tient compte de la situation financire spcifique des mnages. On peut cependant aussi la considrer comme une source dingalit horizontale, car elle entrane des disparits entre les impts pays par les divers mnages en fonction de diffrences lies des choix dlibrs, concernant par exemple la situation familiale, et na par consquent pas lieu dtre2. De mme, taxer les revenus de lpargne un faible taux uniforme, comme cest aujourdhui souvent le cas dans de nombreux pays de lOCDE, peut tre considr comme un manque dquit horizontale. Si cest peut-tre vrai dun point de vue statique , on peut aussi estimer que cela favorise lquit horizontale dun point de vue dynamique , autrement dit en rduisant la discrimination entre les diffrents profils dpargne et de consommation tout au long de la vie. 3.2.2. Lquit verticale Lquit verticale soulve de nombreux problmes du mme type, bien quen pratique il soit sans doute plus facile dvaluer lquit verticale que lquit horizontale. Cela sexplique en partie par la possibilit deffectuer des comparaisons entre les personnes disposant de revenus diffrents qui bnficient du mme ensemble dallgements fiscaux (par exemple, parce quelles sont dans la mme situation familiale et ont le mme nombre denfants). Toutefois, certaines questions telles que la dfinition pertinente des revenus prendre en compte influencent le jugement port sur lquit verticale, ou la progressivit, dun systme dimposition. Par exemple, doit-on prendre en com pte le re ve n u glo bal o u simpl eme n t le r ev e nu impo sable ? Ou en co re , qu e ls t ype s dallgements devraient tre accords selon les diffrentes catgories de dpenses ? La plupart des pays sont confronts au fait que les taux rduits et les exonrations pour les revenus du capital, ainsi que la non-imposition ou la faible imposition des avantages non salariaux, limitent la progressivit effective value en fonction de concepts de revenu plus larges. En outre, dans la plupart des pays, la progressivit de limpt sur le revenu des personnes physiques est rduite en termes effectifs, compte tenu des abattements et des dductions intervenant au taux marginal suprieur (surtout pour les logements occups par leurs propritaires) qui, dans de nombreux systmes fiscaux, sont plus avantageux (en termes de subvention fiscale implicite) pour les contribuables les plus fortuns. Par consquent, un impt sur le revenu qui est progressif daprs la loi peut savrer moins progressif en termes effectifs. On peut dfinir des indicateurs dquit verticale lgale en comparant la proportion de revenus verss sous forme dimpts par des personnes disposant de diffrents niveaux de revenu (voir tableau 5). Le concept fiscal pertinent cette fin prend en compte la fois limpt sur le revenu et les cotisations sociales, salariales et patronales3. Ce calcul tend montrer que limpt sur le revenu est progressif dans tous les pays, mme sil lest des degrs trs diffrents. Quant aux cotisations sociales salariales, elles sont soit neutres, soit dgressives, en particulier dans les tranches suprieures de revenu, ce qui peut traduire lexistence de planchers et de plafonds pour la part des cotisations sociales verses par les salaris et le fait que ces cotisations sont habituellement dductibles de limpt sur le revenu des personnes physiques4. Ces planchers et ces plafonds peuvent correspondre aux planchers et plafonds de prestations sociales applicables aux salaris, conformment au principe de lassurance, et ne devraient donc pas tre considrs, en thorie, comme agissant sur la progressivit de limpt. En pratique, cependant, dans la plupart des pays, le rapport entre le montant des cotisations sociales verses et le montant des prestations perues nest pas directement proportionnel, si bien que les salaris peuvent ressentir les cotisations sociales comme un impt ordinaire sur le revenu. Il est frappant de constater que les effets combins de limpt sur le revenu et des cotisations sociales se rvlent le plus progressifs dans les pays nordiques, au moins en haut de lchelle des revenus, o lventail des revenus avant impt est dj extrmement troit. Il est intressant de constater galement que la Belgique et lIrlande prsentent des structures fiscales nettement progressives pour de nombreuses tranches de revenu, tandis que la France se distingue par
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Tableau 5.

Progressivit lgale de lIRPP pour le niveau de revenu de louvrier moyen1

Salaris clibataires, 1998
Progressivit pour les bas salaires2 Impt sur le revenu Cotisations salariales Total3 Progressivit pour les hauts salaires2 Impt sur le revenu Cotisations salariales Total3

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Grce Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis

7.0 6.3 9.6 5.7 2.1 6.4 8.1 5.1 7.1 1.4 8.8 10.2 6.3 5.1 2.2 1.3 6.4 6.2 0.8 1.2 4.3 1.9 4.2 6.0 2.6 3.4 4.5 3.8 2.5

0.0 0.0 1.0 0.2 0.0 1.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 3.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 4.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4.9 0.8 0.0

7.1 7.9 13.4 6.5 2.5 5.9 9.3 15.8 9.7 1.6 10.2 10.1 14.3 5.8 2.3 1.4 7.5 5.5 7.6 1.2 4.8 1.9 4.8 6.4 2.9 3.9 6.8 5.2 2.8

6.3 3.9 5.2 5.1 1.8 6.6 5.4 3.0 5.1 2.7 5.2 8.5 7.6 3.1 2.9 1.3 5.9 4.2 9.4 3.2 5.5 0.8 3.7 2.6 7.3 3.0 3.3 1.6 4.0

0.0 0.0 0.1 1.0 0.0 0.4 0.1 0.8 1.2 0.0 0.0 0.1 0.3 0.0 0.8 0.0 0.0 0.4 6.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.9 0.0 1.9 0.4 0.0

6.5 5.0 6.8 2.8 2.1 7.0 6.3 1.9 4.4 3.3 6.1 8.5 8.6 3.6 1.5 1.4 7.0 5.0 0.8 3.2 6.2 0.8 4.3 2.5 6.6 3.5 1.5 1.2 4.4

1. Les chiffres les plus levs signalent une plus forte progressivit ; les chiffres ngatifs correspondent un impt dgressif. 2. La progressivit pour les bas salaires repose sur une comparaison entre la charge fiscale dun salari qui gagne le salaire dun ouvrier moyen (OM) et celle dun salari qui gagne 67 % du salaire de lOM, tandis que la progressivit pour les hauts salaires compare la charge fiscale dun salari 167 % du salaire de lOM avec celle dun salari qui peroit le salaire de lOM. La mthode utilise peut tre illustre au moyen de la formule qui a servi calculer la premire colonne : si t67 est le taux dimposition pour le salari bas salaire et t100 est le taux dimposition pour louvrier moyen, la progressivit pour les bas salaires = (((1 t67)/(1 t100)) 1) 100. La progressivit pour les hauts salaires est calcule de manire comparable, mais on a remis lchelle pour tenir compte de la plus grande disparit des salaires. 3. Les colonnes de totaux prennent en compte limpact des cotisations sociales patronales et ne reprsentent donc pas uniquement le total de limpt sur le revenu et des cotisations sociales salariales. Source : OCDE, Les impts sur les salaires, 1999.

une progressivit relativement forte pour les tranches de revenu infrieures la moyenne. Nanmoins, comme on la dj soulign, il faut se montrer prudent dans linterprtation de ces calculs, tant donn quils tiennent seulement compte des dductions, exonrations et crdits dimpt caractre normal. La lgislation fiscale de la plupart des pays est modrment axe sur la redistribution des revenus, mais on peut se demander si les objectifs de redistribution ne pourraient pas tre atteints avec une perte en poids mort infrieure5, en accordant une aide cible en espces ou en nature au lieu de la plthore dabattements et de dductions laquelle ont droit de larges catgories de contribuables. Lun des inconvnients des prestations cibles, cest quelles peuvent dcourager le travail. Il faut par consquent trouver un compromis entre les effets dsincitatifs de limposition progressive et ceux qui sont associs des prestations cibles. En revanche, les conditions de ce compromis peuvent tre amliores en ciblant partiellement laide en fonction de critres indpendants des revenus des mnages, comme le nombre denfants. Le mme raisonnement vaut
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pour les taxes sur les ventes et sur la valeur ajoute, qui comportent souvent des taux diffrents des fins de redistribution que lon pourrait atteindre par des transferts directs. Dans ce cas, le mme effet de redistribution peut tre obtenu avec une perte en poids mort infrieure en ayant recours des transferts reposant entirement sur des critres indpendants du revenu. 3.2.3. Arbitrage entre quit et efficience Les pouvoirs publics doivent souvent arbitrer entre les objectifs dquit et defficience de la politique fiscale. Les exemples abondent de conflits entre lquit et lefficience pour la taxation dactivits gnratrices de revenus. Plus particulirement, le choix de barmes dimposition progressifs rduit lingalit verticale du moins au niveau des taux lgaux dimposition (voir ci-contre) mais accrot linefficience en limitant les incitations utiliser les ressources en main-d'uvre et en capital et peut favoriser lvasion et la fraude fiscales. Ce conflit entre lquit et lefficience est dailleurs au cur de nombreuses diffrences entre les pays de lOCDE pour le choix des taux dimposition. Cela ne veut videmment pas dire quil ny a pas de possibilit damliorer lquit et lefficience des systmes dimposition des revenus qui sont en place. Des impts sur les revenus mal conus peuvent fausser les comportements conomiques sans jouer un grand rle dans la redistribution des revenus, quel que soit le niveau dimposition. En pareil cas, une rforme nimpliquera peut-tre aucun arbitrage entre quit et efficience. 3.3. Applicabilit de la lgislation fiscale et respect des obligations fiscales Un impt considr de manire gnrale comme injuste ou arbitraire sur le plan de son incidence peut susciter chez le contribuable des rticences respecter ses obligations fiscales. La neutralit est importante non seulement en raison de son impact positif sur lefficience et sur lquit horizontale, mais aussi parce quelle contribue rendre les rgles fiscales claires et simples comprendre6 , rduisant la fois les cots dadministration et de respect de la fiscalit. La neutralit limite galement lincitation des contribuables rorganiser leurs affaires financires afin de minimiser le montant de leurs impts, et elle rduit les actions de groupes de pression et le contentieux que suscitent les dcisions limites sur la qualification fiscale de certaines catgories de revenus ou de biens. Bien entendu, la relation entre lquit et la neutralit dune part et lapplicabilit dautre part est double sens. Ce nest que par une excution stricte et quitable quun systme fiscal thoriquement souhaitable peut tre la fois quitable et neutre dans les faits. Cette considration contribue souligner la prudence dont il faut faire preuve en interprtant les chiffres sur la progressivit lgale de limpt sur le revenu dans le tableau 5. Non seulement ils ne tiennent compte que des allgements normaux, mais ils ne font pas ressortir la fraude fiscale. Un systme efficient dadministration de limpt et de mise en uvre des obligations fiscales est donc ncessaire. Il importe dencourager le respect spontan des obligations fiscales en assurant un meilleur service aux contribuables, en particulier la grande majorit qui est prte payer limpt normalement d. Dun autre ct, il faut des procdures efficaces dexcution, qui saccompagnent de sanctions frappant tous les contribuables essayant dchapper leurs obligations. Dans le mme temps, les systmes fiscaux se trouvent confronts la mobilit croissante des bases dimposition lchelle internationale. Les progrs rcents accomplis dans les technologies de la communication, les volutions en cours dans le domaine des instruments financiers complexes et novateurs, ainsi que le dveloppement des paradis fiscaux et des rgimes prfrentiels conus pour attirer les capitaux mobiles, en particulier caractre financier, crent une ingalit horizontale entre les contribuables et provoquent une mauvaise rpartition du capital. Les tats peuvent se trouver en concurrence pour attirer ces activits mobiles, mais il sagit alors dune concurrence diffrente de celle qui rsulte des taux dimposition gnralement appliqus et qui a fait lobjet de nombreux ouvrages conomiques. Ces ouvrages montrent que la concurrence fiscale peut tre bnfique, la fois en limitant la tendance des dpenses publiques excessives et en mnageant aux individus un choix entre diffrentes localisations, selon le niveau de prestation de services publics quils souhaitent obtenir. Mais ce raisonnement ne vaut pas pour la concurrence fiscale dnue de transparence ou
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discriminatoire, ou facilitant une utilisation abusive de la rglementation fiscale qui permet aux personnes physiques ou morales de rduire limpt quelles doivent sans pour autant ne plus rsider dans une juridiction offrant un haut niveau de services publics. Bien souvent, les paradis fiscaux nattirent gure dactivits relles ; ils servent simplement abriter le produit dactivits relles exerces ailleurs. Outre les difficults rencontres pour imposer les revenus du capital, la plus grande mobilit de la main-d'uvre qualifie rode galement une partie de lassiette de limpt sur les revenus du travail (salariaux). De mme, le dveloppement du commerce lectronique permet dsormais aux consommateurs dacheter au-del des frontires des produits numriss dans un environnement qui est pratiquement dfiscalis. Bien quils soient encore embryonnaires, les indicateurs disponibles montrent que cette forme de commerce lectronique ainsi que dautres devraient connatre une expansion rapide7.

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NOTES
1. En vertu du principe connu dans les ouvrages spcialiss sous le nom de rgle de Ramsey , la perte defficience ou la charge excdentaire est rduite lorsque le produit des taux dimposition et des lasticits aux prix est galis entre tous les biens. 2. En dehors du choix de la structure de limpt, les considrations dquit horizontale peuvent influencer le choix des bases dimposition, bien quil ait l aussi une certaine ambigut. Par exemple, les pays qui cherchent utiliser le revenu global (y compris, par exemple, les avantages non salariaux ou les plus-values) comme base dimposition prdominante satisfont les personnes qui considrent le revenu global comme le concept de revenu pertinent pour juger de lquit horizontale des systmes fiscaux. Pourtant, ils ne satisfont pas ceux qui considrent la consommation, et non le revenu courant, comme un meilleur indicateur des conditions de vie et estiment par consquent quimposer la consommation est plus conforme lquit horizontale. 3. Pour distinguer les problmes lis lquit verticale de ceux relatifs lquit horizontale, le tableau 5 tudie le cas dun type particulier de mnage : louvrier moyen, clibataire et sans enfants. 4. Nanmoins, une progressivit limite des cotisations de scurit sociale ne signifie pas ncessairement un manque de redistribution des revenus, la redistribution dpendant galement (sinon principalement) de la rpartition des prestations sociales entre les diffrentes tranches de revenu. 5. Par perte en poids mort, on entend le bnfice dune prestation sociale des personnes auxquelles elle ntait pas destine lorigine, ce qui reprsente par consquent pour elles un gain exceptionnel. 6. Dans certains cas, comme limposition du revenu global, comprenant, entre autres, les revenus imputs et les avantages accessoires au salaire, lquit horizontale peut ncessiter une lgislation complexe. 7. Voir OCDE (2000c).

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Chapitre 4

RFORME FISCALE : CHAMP DAPPLICATION ET SOLUTIONS ENVISAGEABLES

A un degr variable dun pays lautre, il est possible damliorer sur plusieurs points lefficience des systmes fiscaux dans les pays de lOCDE. Ces amliorations peuvent tre regroupes en quatre grandes catgories : Premirement, il est possible dattnuer les distorsions des comportements conomiques dues la fiscalit. Il conviendrait cet effet de rduire les dsavantages fiscaux pour les travailleurs salaris, surtout dans plusieurs pays europens. En particulier, mme si les rformes rcentes vont dans ce sens, il faut encore rduire le coin fiscal lev observ pour les salaris bas revenu et pour les travailleurs qui se situent vers le haut de la distribution des revenus de prfrence en procdant paralllement un nouvel largissement des bases dimposition pour viter une augmentation des taux marginaux auxquels sont soumis les salaris revenu moyen. Ces mesures contribueraient augmenter les chances des travailleurs peu qualifis de trouver un emploi bien rmunr, tout en attnuant, dans le cas des travailleurs hautement qualifis, les activits doptimisation et dvasion fiscales qui vont lencontre des objectifs defficience conomique et dquit. La neutralit des systmes fiscaux au regard du choix du financement de linvestissement, de lorganisation de lentreprise et de sa localisation doit galement tre lune des priorits de la rforme, afin dattnuer des distorsions dans ces domaines, qui peuvent tre trs coteuses. Pour complter cette approche, il faudrait renforcer la neutralit de la fiscalit entre les divers instruments dpargne. Il convient en outre de rationaliser le rgime fiscal des travailleurs indpendants, afin quils ne soient pas incits, pour les activits conomiques petite chelle, exercer ces activits soit dans lconomie parallle, soit dans le secteur des entreprises constitues en socit, alors que la socit nest pas ncessairement le mode dorganisation optimal. Deuximement, il est possible damliorer lefficience des impts destins corriger les dfaillances du march. Par exemple, il faudrait sattacher amliorer galement lefficacit de la fiscalit environnementale. Troisimement, il est possible damliorer lquit des systmes fiscaux. Les systmes fiscaux des pays de lOCDE ont t conus pour percevoir des recettes destines financer les dpenses publiques, en tenant compte des objectifs defficience conomique et de la volont de redistribuer une partie des revenus et de la richesse aux plus dmunis. Pour que le systme fiscal naille pas lencontre des objectifs de redistribution des revenus, il doit tre quitable du point de vue vertical, et donc faire en sorte que la population la plus aise acquitte en impts une plus forte proportion de ses revenus. Mais, dans la pratique, ce nest pas toujours le cas, parce que les contribuables les plus aiss sont gnralement mieux mme dexploiter les possibilits dvasion et de fraude fiscales. Surtout, lquit nest pas seulement une fin en soi ; elle peut galement servir mieux faire accepter et lgitimer les systmes fiscaux et faciliter leur application. Quatrimement, il faut amliorer lefficacit et lefficience du recouvrement, de lexcution et de ladministration de limpt. Une telle rforme prserverait et, dans certains cas, accrotrait la capacit de recettes des systmes fiscaux. Il convient, cet effet, damliorer la coopration entre les autorits fiscales des diffrents pays, par le biais, notamment, dun change de renseignements efficace.
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Ces considrations ont donn lieu, dans les tudes conomiques, un ensemble de recommandations de politique fiscale ayant trait limpt sur les socits, limpt sur le revenu des personnes physiques, aux prlvements de scurit sociale, limpt sur la consommation et aux impts sur la proprit et sur le patrimoine, ces recommandations touchant galement la rpartition verticale des comptences fiscales et ladministration de limpt. On trouvera ci-dessous une analyse de ces recommandations. Ces recommandations et les lments sur lesquels elles sappuient peuvent se rvler riches denseignements pour tous les pays Membres de lOCDE. 4.1. Impt sur les socits 4.1.1. Remdier labsence de neutralit lgard des modes de financement des investissements des entreprises La disparit des rgimes fiscaux applicables aux diverses formes de financement des entreprises peut fausser plusieurs gards la composition des instruments de financement de linvestissement des entreprises. Les distorsions potentielles tiennent lapparition de diffrents coins fiscaux entre le taux de rentabilit avant impt au niveau de lentreprise et le taux de rendement aprs impt au niveau de linvestisseur final. Le fait que la double imposition des bnfices distribus, d abord au niveau de lentreprise puis au niveau de lactionnaire, puisse se traduire, finalement, par un taux dimposition lev des fonds propres, suscite un dbat dj ancien. Les intrts des emprunts tant dductibles de limpt sur les socits, les entreprises peuvent tre incites financer leurs investissements par lemprunt (emprunt bancaire et mission dobligations) plutt que par lmission dactions1. Cela peut accrotre les risques dinsolvabilit et dsavantager les petites entreprises et les jeunes pousses, qui ont moins de possibilits daccs au financement par lemprunt et bnficient de conditions de crdit moins favorables, de sorte quelles dpendent davantage des fonds propres. Dans ce contexte, il serait sans doute souhaitable de rtablir lquilibre en faveur du financement sur fonds propres. Certains pays lon fait en accordant aux bnficiaires de dividendes un crdit dimpt correspondant limpt sur les socits ayant frapp les dividendes distribus (voir encadr 1). Il sagit l du systme de limputation (appliqu en Australie, en Finlande, en France, au Mexique, en Nouvelle-Zlande et en Norvge), par opposition au systme classique, qui ne prvoit pas de tels crdits. De surcrot, plusieurs pays appliquent des crdits dimpt partiels, correspondant une quote-part fixe des bnfices des socits imputs ; cest le cas, notamment, au Canada, en Core, au Danemark, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Portugal, au Royaume-Uni et en Turquie. Toutefois, les difficults lies au systme classique se sont estompes au fil des ans, car un facteur essentiel du dsquilibre en faveur de lendettement linflation a quasiment disparu. De plus, la diminution, dans de nombreux pays, des taux de limpt sur les socits a entran un recul de la valeur fiscale des dductions dintrts2. Paralllement, les allgements de la double imposition se font souvent de faon indirecte, en taxant les dividendes perus par les personnes physiques un taux uniforme peu lev. De nombreux pays taxent les dividendes un taux infrieur (uniforme) au titre de limpt sur le revenu des personnes physiques (Autriche, Belgique, Core, Danemark, Hongrie, Islande, Italie, Japon, Pologne, Rpublique tchque et Sude), alors que lAllemagne a adopt rcemment un systme de demitaux , selon lequel la moiti seulement des dividendes verss par des socits allemandes est prise en compte pour limpt sur le revenu des personnes physiques. Dans un pays, la Grce, les dividendes ne sont pas soumis limpt sur le revenu des personnes physiques. Les autorits fiscales de nombreux pays considrent aujourdhui que dans un monde o les flux transnationaux de capitaux se font librement, les crdits dimputation risquent de ne pas parvenir rduire le ds quilibre constat e n faveu r du financement des entreprises par lemprunt (voir encadr 1). De fait, si le taux de rendement requis avant impt pour les actionnaires est fix sur les marchs financiers internationaux et que les capitaux circulent librement dun pays lautre, le fait de modifier unilatralement le rgime dimposition des personnes ph ysiques ne permet probablement pas de modifier loffre et la demande de capitaux propres. De plus, dfaut dun nombre suffisant de conventions fiscales bilatrales cohrentes, les crdits d impt peuvent dsavantager les socits et les actionnaires trangers. En consquence, certains pays ont choisi de conserver le systme classique (ou dy revenir). De plus, en raison de la mondialisation, la structure
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Encadr 1.

Imposition des dividendes : systme classique et rgime dintgration

Les bnfices distribus (cest--dire les dividendes) sont normalement taxs au niveau de la personne morale et au niveau de la personne physique. On considre souvent que cette double imposition fait peser une pression fiscale excessive sur les revenus des activits des socits. La double imposition fausse les dcisions de financement des entreprises, en favorisant lemprunt (les intrts tant dductibles) par rapport lmission dactions (les bnfices distribus tant imposs la fois au titre de limpt sur les socits et au titre de limpt sur le revenu des personnes physiques). Dans aucun pays de lOCDE, les dividendes ne constituent une charge dductible pour les entreprises. En revanche, la plupart des pays allgent au moins en partie la double imposition par le biais de limpt sur le revenu des personnes physiques. Pour ce faire, plusieurs pays ont intgr leur impt sur les socits et leur impt sur le revenu des personnes physiques, de faon que limpt sur les socits acquitt par lentreprise soit imput en totalit ou en partie sur limpt d par lactionnaire au titre de limpt sur le revenu des personnes physiques ( crdit dimpt ). Dautres pays, au contraire, ont conserv ou sont revenus un systme classique (cest--dire sans intgration), mais procdent un allgement au moins partiel de la double imposition en taxant les dividendes un taux plus faible (uniforme), cette taxation se substituant limpt sur le revenu des personnes physiques. La dcision de taxer les dividendes (et les bnfices des socits) un taux rduit dans le cadre du systme classique, au lieu daccorder un crdit dimpt, sappuie sur le raisonnement suivant : Premirement, sil est vrai quune taxation intgre des revenus peut amliorer la neutralit par rapport aux modes de financement des entreprises dans une conomie ferme, le crdit dimpt risque de fausser les flux transnationaux dinvestissements. En particulier, sauf si les pays tiennent compte des crdits dimpt des autres pays, ce qui peut exiger en pratique un vaste rseau de conventions fiscales bilatrales, ils peuvent exercer une discrimination lencontre des actionnaires non rsidents des socits rsidentes et lencontre des actionnaires rsidents des socits non rsidentes (en ne leur accordant pas de crdit dimpt au titre de limpt sur les socits correspondant). Deuximement, les rgimes dimputation accordent souvent un crdit dimpt dit fictif, car il correspond limpt lgal et non limpt effectivement acquitt par la socit. Si lon veut quil ny ait ni sur-imputation, ni sous-imputation, il faudrait sans doute engager de lourdes dpenses dadministration et de mise en application. Les systmes classiques vitent ces complications et sont donc considrs comme plus transparents. Troisimement, lintroduction dun crdit dimpt se traduit par une hausse du cours des actions, ce qui entrane une plus-value exceptionnelle pour les actionnaires existants sans rduire automatiquement le cot du capital pour la socit. Quatrimement, llimination de la double imposition au moyen dun crdit dimpt implique que lon renonce la possibilit dabaisser limpt nominal sur les bnfices si lon veut obtenir un niveau donn de recettes. Or, le taux nominal de limpt sur les socits exerant une fonction essentielle de signal, en particulier pour les investisseurs trangers, les pays peuvent se montrer rticents lide de mettre en place un crdit dimpt. Ce raisonnement a jou un certain rle en Allemagne, lorsquil a t dcid de ramener limpt sur les socits en 2001 de 45 25 pour cent et de mettre fin aux crdits dimpt en 2002. Les crdits dimpt seront remplacs par un demi-taux , la moiti seulement des dividendes verss par des socits allemandes tant prise en compte pour limpt sur le revenu des personnes physiques. De plus, afin de ne pas dsavantager les actionnaires investissant en actions trangres, le rgime du demi-taux est appliqu depuis le dbut de 2001 aux dividendes verss par les metteurs dactions non allemands. Depuis 1997, lItalie laisse le choix entre le crdit dimpt et une imposition des dividendes uniforme et taux rduit. Elle a galement mis en place, pour les socits, des rductions dimpt pour les investissements financs par lmission dactions ou sur les bnfices rinvestis, afin dquilibrer le cot relatif de lemprunt et des fonds propres pour le financement des investissements*.
* La lgislation fiscale italienne qualifie ce rgime dimpt dual sur le revenu , ne pas confondre toutefois avec limposition duale des revenus voque dans lencadr 3 ci-aprs. 31

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financire internationale des socits subit galement linfluence du systme fiscal par dautres canaux. Le rgime du report de limpt du pays dorigine frappant les revenus provenant dactivits exerces ltranger, qui est largement appliqu afin de soutenir la comptitivit des entreprises oprant dans les juridictions faible fiscalit, encourage les entreprises conserver des bnfices ltranger3. 4.1.2. largir lassiette de limpt sur les socits et assurer une taxation uniforme des socits Dans la plupart des pays, la lgislation relative limpt sur les socits prvoit des allgements fiscaux spciaux pour certaines activits ou implantations, comme notamment un amortissement acclr pour les investissements dans des immobilisations incorporelles (la formation par exemple) et des allgements en faveur des crations demplois, des rgions dsavantages ou des investissements directs trangers. Habituellement, ces mesures sont destines remdier aux dfaillances du march ou contribuer la ralisation dobjectifs de politique sociale ou dquit. Mais il est souvent difficile datteindre le but recherch en raison de possibilits darbitrage qui rodent lassiette de limpt et faussent involontairement lallocation des ressources. A titre dexemple, les rgimes fiscaux spciaux destins diminuer les impts acquitts par certaines entreprises (par exemple, le rgime de cantonnement ) peuvent gravement fausser la concurrence. Les mesures non fiscales abaissant le cot global des activits industrielles ou commerciales dans une rgion donne, comme le dveloppement des infrastructures ou la mise disposition de moyens de formation, sont plus transparentes et peuvent avoir des effets positifs sur une plus longue dure (voir encadr 2). Les allgements fiscaux destins complter ces mesures doivent tre labors avec beaucoup de

Encadr 2.

Rgimes spciaux pour limpt sur les socits

Les pouvoirs publics sont souvent sollicits (par les entreprises) pour utiliser limpt sur les socits afin daider certaines industries ou activits, mme si cela risque de rendre la fiscalit plus complexe et moins transparente, moins quitable et moins neutre. Par exemple, la lgislation relative limpt sur les socits prvoit dans la plupart des pays des dductions, exonrations et crdits dimpt spciaux en faveur de linvestissement dans certaines zones gographiques. Gnralement, on justifie ces dispositifs par la ncessit de remdier des dfaillances du march dues, par exemple, lloignement gographique et une asymtrie de linformation aggravant les risques perus, mais les avantages fiscaux ne sont peut-tre pas le moyen le plus efficace de remdier ces imperfections prsumes. Alors que, par exemple, des infrastructures publiques et une valorisation du capital humain bien adaptes aux situations locales rduisent le cot des activits industrielles ou commerciales dans certaines rgions, les avantages fiscaux nauront vraisemblablement pas deffets aussi durables. De plus, comme les avantages fiscaux rgionaux sappliquent en rgle gnrale uniformment dans lensemble de la rgion, ils comportent un risque de dpense improductive, dautant que ce seront les socits les plus rentables qui en tireront le plus de profit. Des problmes connexes se posent du fait de lutilisation de rgimes spciaux pour prserver les bnfices des entreprises multinationales de limpt sur les socits applicable dans leur pays de rsidence. Plusieurs pays, dont certains de ceux tudis (Core, Grce, Norvge et Suisse), offrent des abris fiscaux de ce type. Ces rgimes spciaux peuvent roder lassiette de limpt de deux faons. Premirement, le fait que certains pays nchangent pas de renseignements avec les pays de rsidence des socits concernes peut contribuer dissimuler une fraude fiscale pure et simple. Deuximement, les entreprises peuvent bnficier dun report dimpt en conservant leurs bnfices sous un rgime fiscalit nulle ou faible au lieu de les soumettre au rgime normal de leurs pays de rsidence. Les possibilits de bnficier dun report sont fonction du pays de rsidence de la socit. Par exemple, la Nouvelle-Zlande naccorde pas ce report, mme pour les revenus dexploitation (actifs) de lentreprise, moins que les revenus ne proviennent dune liste grise de pays dans lesquels les avantages du report dimposition sont limits. Toutefois, de nombreux pays autorisent les reports au titre de tous les revenus dexploitation de lentreprise et certains lautorisent mme pour les revenus passifs. Tout en entranant des pertes de recettes, ces pratiques faussent les choix de localisation des investissements, notamment pour les pays qui peuvent tre considrs comme de proches substituts du point de vue des entreprises multinationales ; elles crent galement une ingalit horizontale entre les entreprises qui utilisent les rgimes spciaux et les autres.
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prcautions. Linstauration de rgimes spciaux pour limpt sur les socits est peut-tre invitable dans les pays o ltat tire une rente dune ressource naturelle (comme en Islande ou en Norvge). Mais on pourrait utilement envisager dautres mthodes pour percevoir cette rente, comme la mise aux enchres des droits dexploitation. Si cela est impossible, les autorits fiscales doivent tout faire pour supprimer les avantages lis la translation de limpt, par exemple en adoptant ou en renforant les rgles qui ont pour but de lutter contre les prix de transfert artificiels et contre la sous-capitalisation (cest--dire un ratio emprunts/fonds propres excessif, destin obtenir une dduction maximale de la charge dintrts dans les pays forte fiscalit). En revanche, les rgimes fiscaux spciaux qui ont pour objet de rduire limpt acquitt par les socits en fonction de leur type dactivit et/ou de la rsidence de leurs actionnaires faussent srieusement la concurrence, aussi bien sur le march intrieur que sur les marchs internationaux (tel est le cas, par exemple, du rgime de la navigation maritime en Grce et en Norvge). Cest pourquoi les pays se voient recommander dliminer progressivement ces dispositifs. De toute faon, dans le cas des pays de lUnion europenne, ces rgimes pourraient enfreindre les rgles applicables aux aides dtat. En outre, les pays de lOCDE sont convenus de ramnager les rgimes de ce type pour les services mobiles, financiers et autres, sils sont considrs comme dommageables4. 4.1.3. Limiter les rgimes simplifis et les barmes progressifs Outre les rgimes spciaux et dductions spciales, plusieurs pays appliquent aux socits un barme taux progressif ou un rgime simplifi pour les plus petites dentre elles (Canada, Core, Espagne, tats-Unis, France, Japon, Mexique, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suisse). Ces mesures sont destines compenser les difficults quprouvent les entreprises nouvelles ou de petite taille financer leurs projets dinvestissements et les cots prohibitifs induits par la complexit des formalits administratives, et notamment par le respect de la lgislation fiscale. On peut galement justifier un rgime de faveur pour les petites entreprises dans la mesure o elles sont facilement sujettes des dfaillances du march, par exemple en raison des imperfections du rgime des brevets, qui pnalisent les jeunes pousses, du cot de mise en uvre des rglementations (dsconomies dchelle) et de laccs limit des petites entreprises au capital-risque. Lintroduction dun barme taux progressif pour limpt sur les socits obit aussi, dans certains pays, un souci dquit, mais ce barme ne sera efficace cet gard que dans la mesure o il y a corrlation entre la taille de la socit et la situation patrimoniale relative de ses actionnaires. Malheureusement, un impt progressif ou simplifi sur les socits peut en outre susciter des abus en incitant les plus grandes entreprises se scinder en structures de plus petite taille pour des raisons fiscales, mais ladoption de rgles antifragmentation strictes peut permettre dviter de tels abus. 4.2. Impt sur le revenu des personnes physiques et prlvements de scurit sociale 4.2.1. Allger la pression fiscale sur les basses rmunrations Comme le montre lanalyse dtaille de la Stratgie pour lemploi de lOCDE, la lourde imposition des revenus salariaux, caractristique des pays dots dun vaste systme de scurit sociale, creuse un cart trs prononc entre la rmunration effective du travail, du point de vue de lemployeur, et le salaire net effectif, du point de vue du travailleur5. Ce phnomne est particulirement marqu dans plusieurs pays de lUnion europenne (voir graphique 4)6 . Dans la mesure o les relations entre les partenaires sociaux, les contraintes rglementaires et les dispositifs de transferts empchent que ce coin fiscal soit support par les travailleurs, les entreprises sont incites rduire lutilisation de main-d'uvre. Cela peut se faire sous la forme dun remplacement de travailleurs (gnralement peu qualifis) par dautres facteurs de production, dune rduction des activits ou dune dlocalisation dans les pays offrant des salaires infrieurs pour un niveau donn de qualification et de comptences. En revanche, lorsque limpt et les cotisations sociales sont rpercuts sur les salaires, ils peuvent crer une contre-incitation rechercher un emploi ou travailler davantage cest--dire que leffet de substitution est suprieur leffet de revenu dans larbitrage travail-temps libre. Si la lgislation fiscale
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Graphique 4. Coin fiscal sur le travail, 20001 Pourcentage des cots bruts de main-d'uvre2

Impt sur le revenu des personnes physiques Pourcentage 60 50 40 30 20 10 0

Cotisations salariales de scurit sociale

Cotisations patronales de scurit sociale Pourcentage 60 50 40 30 20 10 0

Moyenne de lOCDE3

1. Se rfre une personne clibataire ayant le niveau de revenu de louvrier moyen. Les donnes pour lanne 2000 sont bases sur une estimation du salaire de louvrier moyen. 2. Salaire brut plus cotisations patronales de scurit sociale. 3. Moyenne non pondre. Source : OCDE, Les impts sur les salaires, 1999-2000.

nest pas correctement mise en application, les entreprises et les travailleurs peuvent galement driver vers lconomie informelle . Comme on la vu, certains pays de lUnion europenne sont particulirement sujets ces phnomnes, mais on constate galement que les pays en transition comme la Pologne et la Rpublique tchque connaissent eux aussi cette pnalisation fiscale de lemploi . Il semble tout fait prioritaire de remdier ce problme en allgeant la pression fiscale sur le travail, partir dune valuation approfondie de larbitrage entre le rendement social des dpenses publiques et le cot social de la fiscalit du travail. Craignant des cots de main-d'uvre excessifs, plusieurs pays de lUnion europenne (Belgique, Espagne, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ont diminu les cotisations sociales sur les bas salaires (voir ce sujet Joumard, 2001). Ces mesures sont gnralement juges efficaces en termes de crations demplois pour les travailleurs peu qualifis et elles peuvent effectivement amliorer lquit verticale de la fiscalit et du systme de scurit sociale pour un cot budgtaire net relativement faible, voire nul. Quelques pays ont en outre mis en place des transferts en espces au profit des travailleurs actifs dont le revenu (familial) est infrieur un certain seuil. La Finlande, lIrlande, la Grce et, rcemment, la France ont suivi lexemple des tats-Unis, du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zlande et du Canada. Ces transferts visent allger la pression fiscale7 sur les revenus les plus faibles, afin daccrotre lactivit, en particulier des bnficiaires dallocations chmage ou de prestations sociales. Ils permettent de favoriser efficacement loffre de travail notamment sils se conjuguent un salaire minimum un niveau raisonnable, car cela vite que ce soit lemployeur, et non le travailleur, qui profite du crdit dimpt. Il faut nanmoins choisir soigneusement le niveau de ce salaire minimum si lon veut minimiser ses effets sur la flexibilit du march du travail. Linconvnient est que lincitation une activit supplmentaire est moindre aux niveaux de revenu qui se situent dans la fourchette de rduction du crdit dimpt (les transferts tant progressivement limins mesure que les revenus se
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Be lg iq H ue on Al g le rie m ag n Su e d Fr e a Fi nce nl an de Ita Au lie tr Pa ich R ys e p ub Da -Ba liq ne s ue m tc ark h q Po ue lo gn Tu e r Es quie pa N gne or v g Lu G e xe r m ce bo Po urg rtu C gal an a R tats da oy -U au n m is eU n Su i is s Irl e an d Is e la nd e Ja N po ou A ve us n lle tra -Z lie l an d C e or M e ex iq ue

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rapprochent du seuil fix par la loi). Nanmoins, ce crdit dimpt peut accrotre globalement loffre de travail si les personnes qui sont incites travailler sont suffisamment nombreuses par rapport aux travailleurs dont les revenus se situent dans la fourchette qui dclenche son limination progressive. On peut parvenir ce rsultat si le dispositif est judicieusement conu, mais llment essentiel cet gard est la forme de la distribution des revenus (la tche sera particulirement ardue si une forte proportion de travailleurs peroivent un revenu peine suprieur au niveau des prestations sociales)8. 4.2.2. Rduire les taux lgaux dimposition et accrotre la progressivit effective de limpt sur le revenu en largissant son assiette La progressivit de limpt sur le revenu vise amliorer lquit verticale de cet impt, mais elle incite galement davantage minimiser limpt d, dans la mesure o les contribuables hauts revenus peuvent bnficier de dductions et abattements, notamment en se constituant une pension de retraite ou en acqurant un logement ou dautres biens ouvrant droit des avantages fiscaux9. De plus, mme sil ne sagit pas encore dun problme de grande ampleur, les titulaires de hauts salaires peuvent avoir une certaine propension se dplacer vers les pays o les hauts revenus sont moins imposs. Si lon maintient des taux marginaux dimposition levs dans de telles conditions, le systme fiscal perd de son efficience sans y gagner beaucoup en quit. Il faudrait poursuivre leffort entrepris pour rduire les taux marginaux dimposition des revenus levs tout en largissant lassiette par une limitation des dductions spciales. Limposition duale des revenus en vertu de laquelle les dpenses en capital lies, par exemple, lacquisition dun logement occup par son propritaire ne sont dductibles qu hauteur dun taux faible uniforme dimposition des revenus du capital, et non hauteur du taux marginal suprieur dimposition des revenus du travail contribue quelque peu llimination des distorsions dues la progressivit de limpt, car elle diminue la valeur fiscale de ces dductions (voir lencadr 3, qui prsente une analyse de limposition duale des revenus, et lencadr 4, concernant le rgime fiscal des logements occups par leur propritaire). Toutefois, limposition duale des revenus nest peut-tre pas une panace, car elle incite convertir des revenus du travail lourdement taxs en revenus du capital faiblement taxs, en particulier dans le cas des propritaires de petites entreprises. Elle nuit aussi lquit verticale, dans la mesure o les titulaires de revenus du capital sont plus fortuns que le reste de la population. Cest pourquoi les pays pratiquant limposition duale des revenus comme ceux pratiquant limposition globale devraient poursuivre laction mene pour rduire le taux marginal suprieur dimposition des revenus du travail, en particulier lorsque la distribution des revenus avant impt est dj relativement troite et, quen consquence, une redistribution des revenus par le biais du systme fiscal nest gure justifie (cest le cas, par exemple, des pays nordiques). En revanche, limpt sur le revenu a manifestement des effets redistributifs insuffisants, voire pervers, au Mexique et en Core. Au Mexique, les faibles niveaux de revenu et la distribution trs dsquilibre des revenus posent de graves problmes conomiques et sociaux, comme la pauvret, la malnutrition et le mauvais tat de sant de larges couches de la population. Mme si la fiscalit et les transferts sont axs sur ces problmes, les rsultats obtenus ne sont pas satisfaisants. Par exemple, le systme mexicain comporte des crdits dimpt rcuprables pour les pauvres des fins de redistribution des revenus, mais le taux dutilisation de ces crdits dimpt est faible compte tenu de limportance de lconomie parallle. La situation devrait samliorer mesure que lconomie rattrapera dans le long terme le niveau de vie moyen de la zone de lOCDE. Toutefois, plusieurs mesures fiscales pourraient tre envisages pour faciliter les progrs en ce sens, notamment un alourdissement de la fiscalit immobilire, la taxation des avantages accessoires au salaire et une mise en application plus rigoureuse de la lgislation fiscale (voir ci-aprs), paralllement un renforcement de laide sociale cible . L a Co re con nat de s problmes un pe u diffren ts, la po litiqu e damnagement du territoire et une forte croissance conomique ayant contribu dsquilibrer trs nettement la distribution des richesses. La progressivit du systme fiscal telle quelle est prvue par la loi tant, par ailleurs, mine par un rgime gnreux de dductions et de crdits dimpt, et pas des possibilits de fraude, elle ne corrige gure ce dsquilibre. Pour que le systme fiscal coren ait
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Encadr 3.

Imposition globale ou duale des revenus

A la fin des annes 80 et au dbut des annes 90, le Danemark, la Finlande, la Norvge et la Sude ont mis en place limposition duale des revenus. Tous les revenus du capital perus par les mnages sont imposs un taux unique proportionnel, gal au taux de limpt sur les bnfices des socits ou proche de ce taux, alors que les revenus du travail sont taxs selon un barme progressif. Dans certains cas, l imposition duale des revenus fait appel des crdits dimpt pour liminer la double imposition des dividendes au niveau de la personne morale et au niveau de la personne physique (voir encadr 1), de manire assurer une pleine neutralit entre les diverses sources de revenus du capital. Limposition duale des revenus se distingue donc dune imposition globale des revenus, qui comporte un barme progressif applicable aux revenus des mnages de toutes sources. Limposition duale des revenus a pour but dtablir un quilibre entre le souci dquit et les recettes ncessaires, dune part, et lefficience et la neutralit, dautre part. Les revenus du capital tant gnralement concentrs dans les tranches suprieures de revenu, limposition duale peut se rvler contraire aux objectifs dquit horizontale et verticale. Toutefois, avec une imposition globale des revenus, les charges dintrts (lies, par exemple, un emprunt hypothcaire) sont normalement dductibles dans la tranche correspondant au taux marginal suprieur de limpt sur le revenu, alors quen cas dimposition duale, cette dduction ne sopre quavec application du taux (faible) de limpt sur les revenus du capital. Ds lors, une imposition duale des revenus peut tre en fait aussi quitable quune imposition globale. En soumettant le capital des taux plus faibles que le travail, on contribue lefficience, car le capital est plus mobile sur le plan international, son offre est plus lastique et son rendement en termes rels est plus sensible linflation. En outre, un taux proportionnel attnue les distorsions quant au choix entre la consommation actuelle ou la consommation diffre inhrent limposition globale des revenus en particulier si la taxation est lourde et il favorise galement la neutralit de limpt entre les diverses sources de revenus du capital. Limposition duale des revenus prsente essentiellement un inconvnient sur le plan de lefficience : elle incite convertir des revenus du travail en revenus du capital (la propension cette conversion tant la plus forte pour les travailleurs indpendants et les petites socits). Les pays nordiques semblent avoir obtenu de bons rsultats avec limposition duale des revenus. Leur petite conomie ouverte privilgiant la redistribution et comportant un secteur public relativement vaste, ils se heurtaient la difficult de collecter des recettes dune source mobile dans un environnement caractris par des taux marginaux dimposition relativement levs. Dans ces conditions, limposition duale des revenus constituait une solution pragmatique, intermdiaire entre limposition globale des revenus pure et simple et un impt sur la consommation, qui permettait en outre de rduire au total les distorsions dues au systme fiscal. Ces dernires annes, pourtant, limposition duale a perdu une partie de sa neutralit dans certains pays nordiques. En particulier, le souci dquit verticale a conduit la Norvge relever les taux effectifs dimposition des revenus sous forme de dividendes par rapport aux autres revenus du capital, tandis que la Sude a supprim ses crdits dimpt.

davantage deffets redistributifs, tout en tant, dans une plus large mesure, conforme aux objectifs defficience et de respect des obligations fiscales, il faudrait en fait une vaste refonte. Relativement peu urgente tant que le niveau des dpenses publiques et le niveau global dimposition restent faibles, cette rforme se fera plus pressante ds quentrera en jeu limpact du vieillissement dmographique. 4.2.3. Durcir le rgime fiscal applicable au travail indpendant Le rgime fiscal des travailleurs indpendants est souvent le talon dAchille de limpt sur le revenu. Si les travailleurs indpendants sont plus lourdement taxs que les entreprises constitues en socit, ils peuvent tre fortement incits oprer sous la forme dune socit. Mais, dans la plupart
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des pays examins, les travailleurs indpendants sont soumis de faibles taux dimposition effectifs, parce quils ont davantage de possibilits de tirer parti de dductions et de crdits dimpt pour les dpenses considres comme ncessaires lexercice de leur activit, quils versent des cotisations sociales peu leves ou quils sous-dclarent leurs revenus la faveur de la formule de lautovaluation et dun contrle laxiste. Il en rsulte non seulement des pertes de recettes fiscales, mais aussi des ingalits horizontales et une organisation moins efficiente des activits industrielles. Il convient de taxer plus rigoureusement les travailleurs indpendants, surtout dans les pays o linobservation des dispositions fiscales pose un problme majeur, notamment en Grce et en Core, ou lorsque les cotisations sociales sont forfaitaires (Grce) ou sont taux rduit (Rpublique tchque). Ces pays pourraient sinspirer de lexprience rcente de lItalie, qui a mis en place un systme dvaluation des revenus des travailleurs indpendants reposant sur des statistiques de rfrence. Limposition duale de s re ve nus, telle quelle est applique e n Norvge et en S ude (voir encadr 3) pose un problme particulier, car les revenus du travail indpendant doivent tre rpartis entre les revenus du travail et les revenus du capital, taxs diffremment. tant donn que le taux lgal dimposition des revenus du travail est lev, les travailleurs indpendants sont incits convertir des revenus du travail en revenus du capital (dividendes). Dans certaines circonstances, ils ont mme intrt se constituer en socit. Les autorits fiscales de ces pays se sont efforces de contrecarrer ces incitations en mettant en place un rgime spcial de socits fermes , les revenus totaux de lentreprise tant rpartis entre revenus du travail et revenus du capital selon un ensemble complexe de rgles permettant de faire apparatre les revenus du travail. Mais il sest rvl difficile de combler les lacunes du systme, dautant que certains groupes de pression ont obtenu des rgimes drogatoires. Comme on la indiqu prcdemment, les pays qui appliquent limposition duale des revenus devraient rendre moins attrayante la constitution d une socit en diminuant lcart entre le taux lgal et le taux effectif dimposition des revenus du capital et des revenus du travail des travailleurs indpendants, surtout pour les rmunrations leves. Il faudrait en outre que ces pays rduisent les possibilits de conversion des revenus du travail en revenus du capital, en suivant ventuellement lexemple de lIslande. 4.2.4. Amliorer la neutralit de limpt sur les revenus du capital Les disparits de limposition des revenus des personnes physiques selon les instruments dpargne faussent la rpartition de lpargne, par exemple en favorisant les plans dpargne-retraite privs, le logement ou dautres formes de patrimoine matriel ou financier (voir encadr 4). Parmi les pays qui sont alls le plus loin dans llimination des lments de non-neutralit de la taxation des revenus selon les instruments dpargne, il faut citer la Nouvelle-Zlande, bien que des lacunes subsistent dans ce pays en labsence dun impt sur les plus-values une large assiette10. Les pays scandinaves examins, savoir la Sude et la Norvge, ont pris galement damples mesures pour liminer les distorsions dans ce domaine, en taxant toutes les sources de revenu du capital (y compris le revenu locatif imput des logements occups par leur propritaire) un taux similaire, quels que soient la source du revenu, le revenu lui-mme ou les autres caractristiques de linvestisseur final. Nanmoins, les mnages de tous les pays examins sont incits utiliser des dispositifs concernant le logement et la retraite (sauf dans le cas de la Nouvelle-Zlande) comme instrument d pargne prive long terme. Cela limite considrablement les financements disponibles pour les investissements risque et rendement plus levs et il arrive frquemment que certains intermdiaires financiers soient favoriss par rapport dautres. De plus, dans un grand nombre de pays, le taux dimposition des plus-values diminue en fonction de la dure de dtention du bien, ce qui se traduit par un effet dimmobilisation empchant le redploiement du capital des fins plus productives. Les dfaillances du march ne permettent pas toujours de justifier ces distorsions. Lexamen attentif des cots et avantages de ces prfrences fiscales devrait figurer parmi les priorits des autorits, notamment en Allemagne, en Autriche, en Core, en Grce, en Pologne, en Rpublique tchque et en Suisse. La Nouvelle-Zlande, pour sa part, devrait mettre en place un impt sur les plus-values large assiette11.
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Encadr 4.

Mesures fiscales dencouragement de lpargne retraite et de linvestissement dans le logement

Les rgimes de retraite, facultatifs ou obligatoires, qui bnficient davantages fiscaux sont nombreux, lAustralie, le Danemark, le Luxembourg, la Nouvelle-Zlande et la Sude faisant figure dexceptions notables. Le principal objectif cet gard est dviter aux travailleurs le phnomne dala moral , cest--dire la tentation de consommer une trop forte proportion de leurs revenus durant leur vie active et, une fois la retraite, de parasiter le systme de protection sociale. De plus, les pays confronts un grave problme de vieillissement de leur population peuvent considrer ces avantages fiscaux comme un bon moyen de faciliter la transition du rgime de retraite par rpartition vers celui de la retraite par capitalisation, en compensant partiellement la double charge pesant sur les travailleurs en activit, qui doivent financer la fois les retraites daujourdhui et celles de demain. Toutefois, il convient de peser srieusement ces avantages au regard des risques de les voir manquer leur cible, car les allgements fiscaux peuvent bnficier des groupes qui ne sont pas exposs lala moral et dont les perspectives de retraite sont, moyennant un taux dpargne raisonnable, nettement suprieures celles du systme de protection sociale. De plus, les rgimes prvoyant des allgements fiscaux pour les instruments dpargne offrent frquemment des avantages fiscaux certains intermdiaires financiers, alors que la conception de ces rgimes devrait viter de telles situations. Laccession la proprit dun logement constitue un autre secteur de prdilection pour les avantages fiscaux. Selon le principe de la neutralit, le revenu locatif peru par le propritaire-occupant dun logement devrait tre imput des fins fiscales, tandis que les plus-values devraient tre imposables et les intrts de prts hypothcaires dductibles. Cependant, dans la plupart des pays, le revenu locatif n est que faiblement voire nullement imput des fins fiscales et/ou les plus-values ralises par les propritaires occupant leur logement ne sont pas imposables mme si les impts immobiliers peuvent compenser en partie cette forme dallgement fiscal. De plus, les intrts de prts hypothcaires ouvrent souvent droit des dductions fiscales au taux marginal suprieur dimposition. Il en rsulte un avantage fiscal par rapport la fiscalit de la plupart des formes de rmunration de lpargne des personnes physiques, qui, dans plusieurs pays, sont imposes des taux uniformes faibles, et par rapport aux intrts des crdits la consommation qui, dordinaire, ne bnficient daucun avantage fiscal. Cela risque galement de favoriser les titulaires de hauts revenus, qui, par comparaison, sont soumis un taux marginal dimposition relativement lev et qui ont les moyens financiers ncessaires pour effectuer linvestissement ouvrant droit la subvention fiscale. Les allgements fiscaux consentis aux propritaires-occupants de logements peuvent, en fin de compte, se traduire par un dsquilibre au dtriment du dveloppement de la proprit usage commercial et dautres types dinvestissements raliss par les socits, pour lesquels les intrts sont habituellement dductibles de limpt sur les socits (gnralement dun taux infrieur). Il nexiste que peu de solutions pour remdier cette situation. Certains pays ont plafonn les dductions applicables aux intrts de prts hypothcaires, ou les ont supprimes tout en excluant le revenu locatif imput de lassiette de limpt sur le revenu des personnes physiques. Bien quelles contribuent la simplicit de la lgislation fiscale et facilitent la discipline fiscale, les mesures de ce type induisent une asymtrie entre la fiscalit du revenu net du capital pour le logement et les autres formes de revenu du capital. Une autre solution plus neutre mais aussi plus complexe consiste imputer une valeur locative et taxer cette valeur locative, ainsi que toute plus-value (nette des intrts de prts hypothcaires) et toute autre forme de revenu du capital des personnes physiques, un taux uniforme faible, en se rapprochant ainsi du systme dimposition duale des revenus adopt par les pays nordiques. Nanmoins, lexprience des pays nordiques montre que le cot de transition li lintroduction dun tel systme, en termes de baisse des prix de limmobilier et de problmes de solvabilit en dcoulant, peuvent tre levs. De fait, quelle que soit la rforme du rgime fiscal applicable aux propritaires occupant leur logement, il convient de la mettre en place progressivement.

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Enfin, les flux dpargne entre pays sont fausss par la multiplication des possibilits de fraude fiscale via certaines formes dinvestissement transnationaux. Cette absence de neutralit entre les placements nationaux et trangers des fins dpargne ne devrait pas exister lorsque la taxation est fonde sur la rsidence, mais en pratique, cela ncessite des changes de renseignements entre les pays dorigine de lpargne et les pays o elle sinvestit, changes auxquels procdent dj souvent certains pays de lOCDE et dont le principe a rcemment t accept par lUnion europenne.
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4.3. Impts sur la consommation 4.3.1. Rduire les drogations aux taux normaux de TVA Si tous les pays de lOCDE, sauf un, ont mis en place une taxe sur la valeur ajoute (TVA), la modulation des taux de TVA et les exonrations appliques crent des lments de non-neutralit dans la plupart des pays ( lexception de la Nouvelle-Zlande). Cela se reflte, entre autres, dans les taux effectifs de TVA, qui sont faibles par rapport aux taux lgaux normaux (voir graphique 5). Lapplication dun taux faible ou nul et loctroi dexonrations peuvent tre justifis par des facteurs sociaux et historiques complexes et par la crainte quun impt indirect ne frappe lourdement certaines catgories dfavorises, mais cela peut entraner de lourdes pertes en poids mort, les profils de consommation des biens et services de base (auxquels sappliquent gnralement les taux rduits) prsentant peu de disparits pour un large ventail de revenus. La mise en place dune aide cible, sous la forme, par exemple, de coupons dachat pour des produits de premire ncessit, pourrait permettre dviter de telles pertes. Les exonrations de TVA dont bnficient les petites entreprises sont destines faciliter la mise en uvre des obligations fiscales, mais lexprience rcente de certains pays (comme lItalie) montre quen assujettissant les petites entreprises (individuelles) la TVA, on obtient en fait une meilleure conformit globale la lgislation fiscale. La diffrenciation des taux peut galement obir un objectif de politique industrielle (par exemple, favoriser le tourisme), ce qui correspond une subvention indirecte non transparente, ou rsulter purement et simplement de mesures ponctuelles de collecte de recettes. Ces problmes sont communs, dans une certaine mesure, la plupart des pays, mais certains dentre eux se singularisent cet gard. En Core tout particulirement, un grand nombre de redevances et de cotisations sont perues de faon discrtionnaire et non transparente, le rgime des droits daccise tant par ailleurs complexe. De plus, de graves lacunes rodent lassiette de la TVA et nuisent sa neutralit, notamment le rgime spcial applicable aux petites entreprises, la TVA taux zro pour les

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Efficacit de la taxe sur la valeur ajoute, 1998

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Note : Lefficacit de la TVA est exprime par le taux de TVA effectif en pourcentage du taux lgal normal, le taux effectif correspondant aux recettes de la TVA divises par lassiette potentielle de la TVA (cest--dire la consommation moins la TVA). Lefficacit de la TVA reflte lampleur de lassiette de la TVA et le niveau de discipline fiscale. Lefficacit de la TVA en Nouvelle-Zlande dpasse 100 pour cent en raison des diffrences existant entre lassiette de la TVA et la consommation effectives telles quelles ressortent des comptes nationaux. Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques (2000), OCDE, Tendances des impts sur la consommation (1999) et calculs de lOCDE.

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exportateurs indirects et pour les intrants dans le secteur de lagriculture et de la pche, ainsi que lexonration des produits agricoles. De toute vidence, la rationalisation de la structure des impts indirects devrait tre prioritaire en Core. Au Mexique en Pologne et en Rpublique tchque, la diffrenciation des taux de TVA parat engendrer une perte importante en poids mort et fausser gravement lallocation des ressources. Dans ces pays, il faudrait supprimer la taxation taux zro ou faible taux, ou la limiter quelques produits de premire ncessit, tout en mettant en place des aides cibles prenant la forme de prestations en espces, de transferts montaires et de coupons dachat. 4.3.2. Abaisser les seuils dassujettissement Linstauration de seuils de chiffre daffaires dterminant lassujettissement la TVA vise rduire les cots dapplication de la lgislation qui, sans cela, seraient supports de faon disproportionne par les petites entreprises et dcourageraient les crations de socits. Deux pays, le Japon et le Mexique, appliquent nanmoins un seuil de chiffre daffaires relativement lev (environ 200 000 dollars des tatsUnis), au-dessous duquel les socits ne sont pas assujetties la TVA, ce qui veut dire que les petites entreprises restent lcart de ce dispositif fiscal. Il semble indispensable dlargir lassiette de la TVA en abaissant ce seuil de faon couvrir ces petites entreprises, si lon veut renforcer la lgitimit du systme fiscal, dcourager la fraude par scission en petites units et sous-dclaration du chiffre daffaires et amliorer les effets de la fiscalit sur le plan de la redistribution des revenus et de lallocation des ressources. Pour assujettir efficacement les petites entreprises de cette manire, il faudrait les soumettre des rgles comptables adquates et intgrer les divers registres fiscaux, ce qui serait souhaitable en tout tat de cause. 4.3.3. Assurer la neutralit de la fiscalit du commerce lectronique Le commerce lectronique continue de se dvelopper rapidement, en rvolutionnant de nombreux modles dactivit des entreprises et en multipliant les possibilits dchanges internationaux tout en accroissant le volume de ces changes. Cette nouvelle faon doprer remet en cause certains principes bien tablis de la politique fiscale et lefficacit du recouvrement de limpt, en particulier lorsquil sagit dassurer la neutralit de limpt entre les oprateurs de commerce lectronique et les entreprises plus traditionnelles. Il est essentiel que lapplication de la fiscalit reste juste et cohrente et que ses rsultats soient prvisibles au niveau international, afin de prserver la neutralit et de garantir une concurrence loyale. Les pays de lOCDE travaillent, en partenariat avec les milieux daffaires internationaux et un grand nombre dconomies non membres, la mise en uvre des Conditions cadres sur la fiscalit12 . Ces conditions cadres ont t acceptes au niveau international comme base de discussion. En rsum, elles mettent laccent sur lapplication, au commerce lectronique, des principes et normes de fiscalit actuellement en vigueur, en assortissant toutefois ces normes dclaircissements et de prcisions dans certains domaines. Dimportants progrs ont dj t raliss afin de dgager le consensus international ncessaire la bonne application des principes des conditions cadres, de manire que le commerce lectronique puisse spanouir dans un environnement fiscal sain et sr. 4.3.4. Mieux internaliser les effets externes dans la structure des taux dimposition Pour la plupart des pays, les examens montrent quil serait possible de mieux internaliser les effets externes (environnementaux, notamment) des impts indirects, ce qui constitue lun des moyens pour que ces effets se refltent dans les signaux du march et les signaux de prix adresss la fois aux consommateurs et aux producteurs (voir encadr 5). Pour encourager la mise au point et lutilisation de technologies respectueuses de lenvironnement et assurer lapplication du principe pollueur-payeur , il faudrait que les cotaxes soient lies aux dommages occasionns aux tiers et soient donc perues en proportion de la teneur en substances nocives pour lenvironnement des intrants ou de la production ; on pourrait aussi poursuivre le mme objectif en attribuant aux enchres des permis ngociables. La plupart des autres solutions, comme loctroi de subventions au titre de limpt sur les socits en cas dutilisation dquipements respectueux de lenvironnement, ou en faveur de la R-D, ne doivent pas tre considres comme optimales, car elles obligeraient les entreprises orienter dans une certaine direction (peut-tre moins intressante) leurs efforts de lutte contre la pollution et ncessiteraient lapplication dautres taxes qui fausseraient les dcisions
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Encadr 5.

Internalisation des effets externes et protection de lenvironnement

Tous les pays Membres de lOCDE peroivent des droits daccise ou des redevances sur certains produits ou sur certains biens et services dutilit publique, qui peuvent reprsenter de 30 70 pour cent des recettes totales de la fiscalit indirecte. Ces droits daccise et redevances tant en fait prlevs dans une forte proportion sur la consommation dnergie, on en est venu les considrer comme un moyen dinternaliser les effets externes nocifs pour lenvironnement et de dcourager les activits conomiques qui sont lorigine de ces effets nocifs. De plus, depuis le dbut des annes 90, plusieurs pays ont mis en place des rformes de la fiscalit dites cologiques, qui ont abouti la restructuration des impts en vigueur et lintroduction de nouvelles cotaxes. Toutefois, lun des principaux constats qui se dgagent des tudes par pays est que, globalement, la structure des taux des cotaxes est loin dtre optimale du point de vue de lincitation des comportements prsentant un meilleur rapport cot-efficacit. En particulier : la consommation industrielle dnergie est gnralement taxe bien plus faiblement que la consommation dnergie des mnages, alors quil peut y avoir damples possibilits de rduction de la pollution dans lindustrie. Par exemple, dans la plupart des pays, lessence sans plomb est plus fortement taxe que le gazole. De mme, lusage industriel de llectricit et du gaz est gnralement tax des taux bien plus faibles que la consommation des mnages ; dans la plupart des pays, les gros pollueurs (agriculture, industries manufacturires forte intensit nergtique) bnficient dun rgime fiscal prfrentiel et la structure des taux ne reflte gure la teneur en polluants de la consommation ou de la conversion de lnergie. Souvent, le but est de protger la comptitivit internationale des industries concernes, ce qui est particulirement onreux lorsque, pour des raisons gographiques, le transfert de la majeure partie des activits polluantes ltranger peut constituer en fait une solution prsentant un bon rapport cot-efficacit. La politique fiscale dans le domaine de lenvironnement se caractrise galement par laffectation de certaines recettes fiscales des actions environnementales*. Cette affectation est un facteur de perte defficience. Lorsquun projet environnemental est valable, la source de financement ne devrait pas tre un facteur motivant ou contraignant pour sa ralisation. De plus, cette affectation signifie quon renonce la possibilit de rduire, dans dautres domaines, des impts qui ont un effet de distorsion, notamment ceux sur le travail. Par ailleurs, cette possibilit est sans doute moindre quon pourrait lesprer, puisque la fiscalit environnementale contribue au coin fiscal sur le travail. Vu la relative immobilit du travail et la relative mobilit du capital, en particulier dans une conomie ouverte, il est en effet tout fait probable quen dfinitive ce soit le travail qui subisse lincidence fiscale. Les rformes fiscales cologiques ne sont donc pas une panace lorsquon veut rgler certains problmes qui se posent sur le march du travail.
* La base de donnes conjointe OCDE/UE sur les taxes environnementales recense 45 taxes et 106 redevances affectes dans 21 pays.

conomiques. Dans la mesure o les pouvoirs publics souhaitent accorder des compensations financires aux entreprises, ils auraient tout intrt opter pour une solution qui ne fausse pas lquilibre des incitations, savoir une subvention forfaitaire (par exemple, via le maintien des droits acquis pour les niveaux antrieurs dmission, au moyen de crdits dimpt ou dattributions gratuites de permis). Lorsquils taxent lutilisation ou lmission de substances nocives, les pays pourraient gagner en efficience en sefforant de rduire les exemptions qui visent protger la comptitivit internationale des grands pollueurs. 4.4. Impts sur la proprit et sur le patrimoine 4.4.1. Renforcer la fiscalit de la proprit immobilire Les biens immobiliers reclent un potentiel considrable en termes de recettes, car il sagit dune des matires imposables les moins mobiles. De plus, limpt immobilier est facile administrer, il peut tre aisment conu dans une optique de progressivit et il permet aux niveaux infranationaux
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dadministration de constituer leur propre base dimposition (voir ci-dessous). Il est toutefois essentiel que la taxation des biens immobiliers soit neutre par rapport aux diffrents types de biens, comme les terrains non amnags, les terres agricoles, les terrains urbains et les btiments. Dans la plupart des pays, la taxation des biens immobiliers, surtout pour les logements occups par leur propritaire, manque tout fait de rigueur. Dans certains pays, une taxation correcte est pratiquement impossible, car il ny a pas de registre foncier ou cadastral (Grce et Pologne) ou ce registre est dpass (Autriche, Espagne, France, Portugal, notamment). Dans le cas du Mexique, en particulier, il semblerait possible de taxer davantage les biens immobiliers en mettant en place des mthodes dvaluation correctes, non seulement pour renforcer les bases dimposition des collectivits (locales), mais aussi pour attnuer les problmes dquit du systme fiscal. En Core, la fiscalit foncire (notamment via limpt sur les successions13, limpt immobilier et les droits de mutation) favorise les terres agricoles par rapport aux terrains faisant lobjet dun amnagement urbain, de sorte quau vu la situation gographique particulire de ce pays, les terrains sont utiliss de manire inefficace. Une rforme plus gnrale de la fiscalit du patrimoine et de la fiscalit immobilire pourrait se rvler particulirement bnfique, notamment en donnant plus de poids aux impts immobiliers par rapport aux droits de mutation afin de faciliter les oprations damnagement tout en permettant aux administrations publiques den tirer la rente correspondante. 4.4.2. Revoir limpt sur le patrimoine net Certains pays de lOCDE appliquent un impt sur le patrimoine net (Allemagne, Espagne, Finlande, France, Islande, Luxembourg, Norvge, Pays-Bas, Sude et Suisse), bien que plusieurs dentre eux aient envisag de le supprimer. Limpt sur le patrimoine net, qui taxe les actifs financiers et matriels des personnes physiques ou des personnes morales aprs dduction de leurs engagements financiers, obit entre autres des objectifs de redistribution des revenus, mais cette fonction redistributive est remise en cause par les efforts doptimisation fiscale des titulaires de hauts revenus suscits par lexistence dabris fiscaux. En particulier, limpt sur le patrimoine net incite les contribuables gonfler leurs dettes, cest--dire souscrire des prts pour investir dans des biens, en particulier immobiliers, bnficiant davantages fiscaux ou sous-valus. Limpt sur le patrimoine net pourrait tre remplac par un alourdissement de la fiscalit immobilire, ce qui permettrait en outre dviter le cot lev dtablissement de ce impt. Plusieurs pays considrent que les informations recueillies pour tablir limpt sur le patrimoine net sont trs utiles pour contrler lexactitude des dclarations de revenus en comparant le patrimoine dune personne avec ses revenus, mais ces informations peuvent tre obtenues par dautres moyens. Tout bien considr, les pays appliquant cet impt pourraient utilement se demander sils ont intrt le maintenir. 4.5. Comptences en matire de dpenses et de fiscalit La dcentralisation budgtaire peut se traduire par une amlioration du bien-tre conomique, car cest au niveau local, et non au niveau national, quon peut le mieux rpondre aux besoins et prfrences de la population locale concernant de nombreux services publics. Tester les besoins locaux en services publics en se demandant si la population locale est prte payer est souvent le moyen le plus efficace pour dfinir lampleur et la nature des programmes financs par les administrations publiques. A cette fin, on pourrait accorder aux administrations infranationales plus de souplesse pour modifier des niveaux de prestations publiques la marge, en fonction des prfrences locales, ds lors que des impts locaux en constituent la contrepartie, de faon que le cot de ces prestations soit transparent pour les contribuables locaux parmi les pays tudis, il sagit l dune caractristique essentielle du fdralisme budgtaire de la Suisse. En revanche, la dcentralisation prsente un risque, car elle ne permet pas aux collectivits locales de mener une politique fiscale ou une politique de dpenses obissant des objectifs nationaux. tant entendu que la rpartition verticale des comptences fiscales rsulte de la Constitution de nombreux pays et est donc difficilement modifiable, les observations suivantes peuvent contribuer optimiser les avantages de la dcentralisation de la fiscalit et attnuer le plus possible ses inconvnients :
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Plusieurs formes dimposition ne conviennent pas un usage local. En particulier, il faudrait que les administrations locales utilisent le moins possible les impts prsentant les caractristiques
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suivantes : mobilit de lassiette ; objectifs redistributifs ; rpartition ingale de lassiette ; sensibilit aux conomies dchelle ; forte variabilit. Les autorits locales peuvent utiliser le plus efficacement les impts assis sur la rsidence (comme limpt sur la proprit) et les recettes non fiscales (les redevances, par exemple) levs sur les agents conomiques en contrepartie des avantages que leur procurent les services publics locaux. Dans certains pays o les comptences en matire de dpenses sont trs dcentralises, ces mcanismes sont insuffisants et les collectivits locales prlvent dautres impts, parfois sur une base commune avec ladministration centrale. Dans la mesure o il y a ainsi partage des bases dimposition, plusieurs niveaux de ladministration, il y a lieu de coordonner la dfinition de lassiette, la structure des taux et ladministration de limpt, afin de rduire les cots de mise en uvre et de recouvrement. Des transferts de prquation des impts perus au niveau national entre les collectivits locales pourraient tre utiliss pour assurer un niveau minimum ou standard de services publics quelle que soit la capacit dimposition de la collectivit locale. Ces transferts peuvent prendre lune des formes suivantes : lattribution directe dune fraction des impts perus au niveau national, selon une certaine cl de rpartition, ou des dotations directes de la part des niveaux suprieurs de ladministration. Toutefois, la rgle de prquation doit reflter une valuation objective de la capacit locale dimposition, en prenant en compte, par exemple, les facteurs dmographiques et gographiques, et non limpt effectivement peru. Ce faisant, il faut veiller ce que les administrations infranationales ne pratiquent pas une politique restrictive doccupation des sols, de faon faire monter les prix du foncier pour accrotre leurs ressources financires (aspect surveiller en Espagne). 4.6. Administration et application de limpt 4.6.1. Rduire les cots de respect des obligations fiscales Les cots dapplication de la lgislation fiscale pour les contribuables sont lune des composantes de la charge excdentaire globale des systmes fiscaux ; rduire cette charge excdentaire ne peut tre que bnfique en termes defficience et de bien-tre conomiques. En outre, plus les cots dapplication des dispositions fiscales sont faibles, plus les contribuables sont enclins respecter la lgislation et plus les systmes fiscaux sont mme de collecter des recettes et de redistribuer du pouvoir dachat ceux qui en ont le plus besoin, ce qui renforce la lgitimit de limpt. Une mesure peut tre trs bnfique cet gard : simplifier la lgislation fiscale, en liminant la plthore de dductions spciales et crdits dimpts spciaux qui caractrise les systmes fiscaux de plusieurs pays tudis, surtout les conomies en transition, la Core, la Grce et le Portugal. Une autre mesure compltant la simplification de la lgislation fiscale consiste instaurer de meilleures relations entre ladministration fiscale et le contribuable grce une politique faisant essentiellement appel lautodiscipline et reposant sur une personnalisation de laide, le soutien et les conseils aux contribuables. Cette orientation des rformes futures devrait tre particulirement bnfique pour les pays o les contribuables nont pas suffisamment confiance dans ladministration fiscale, notamment le Mexique, la Core, la Grce et les conomies en transition. Cest ce que sefforcent de faire de plus en plus les administrations fiscales de nombreux pays, en tirant parti des nouvelles technologies de linformation pour amliorer le service aux contribuables, notamment en informatisant une srie doprations (dclarations, paiement de limpt, etc.) (voir ci-aprs, titre dexemple, les progrs accomplis cet gard en Italie). Une autre mesure de nature rduire le cot de respect des obligations fiscales vise remdier aux chevauchements entre les niveaux dadministration, surtout dans les pays o le niveau fdral et le niveau local partagent certaines bases dimposition, mais nappliquent pas les mmes barmes et les mmes procdures de recouvrement (voir ci-dessus). 4.6.2. Accrotre lefficience du recouvrement et de ladministration de limpt Les ressources utilises par ladministration fiscale pour les oprations de dclaration et de recouvrement de limpt constituent une autre composante du cot de la fiscalit. En amliorant le rapport cot-efficacit de l administration de limpt, on dgagerait des ressources qui pourraient tre
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affectes des usages plus fructueux, comme la lutte contre la fraude. Certains pays, en particulier les conomies en transition, la Core, la Grce et le Mexique, devraient donc en faire une priorit. Parmi les mesures envisageables pour obtenir un meilleur rapport cot-efficacit, on pourrait remdier aux chevauchements entre les administrations fiscales au niveau local et central dans les domaines suivants : liquidation et recouvrement de limpt et introduction ou dveloppement des technologies modernes de linformation. Les technologies de linformation peuvent permettre aux administrations fiscales de traiter de gros volumes dinformations et elles multiplient les possibilits de dtection de la fraude fiscale. Plusieurs pays ont rapidement progress, par exemple, dans la dclaration dimpt lectronique via Internet et, dans certains cas, les rsultats sont trs impressionnants, la fois en ce qui concerne le nombre de contribuables utilisant ce service et le cot de recouvrement de limpt et de respect des obligations fiscales14. La mise en uvre efficiente et efficace de limpt sur la consommation se heurte manifestement certaines difficults en cas d oprations transnationales. Dans leur grande majorit, les transactions commerciales internationales sont soumises un rgime trs simple pour limpt sur la consommation (gnralement, les exportations sont taxes au taux zro et la taxe est perue limportation). Mais, dans certaines circonstances, lapplication du principe de base de limposition sur le lieu de consommation peut se rvler problmatique (comme pour les ventes par correspondance aux tatsUnis) ou complexe (ce qui est le cas pour certains lments du rgime de TVA applicable dans lUnion europenne). Aux tats-Unis, les rgimes de taxe sur les ventes (au niveau des tats) ont tendance tre inoprants dans le cas de transactions inter-tats. En effet, le droit dimposition de ltat du consommateur suppose gnralement que le fournisseur ait une prsence matrielle (rattachement) dans cet tat. Or, ce critre nest pas toujours rempli. Cest ainsi que, par exemple, les ventes par correspondance peuvent trs souvent chapper la taxe locale sur les ventes, parce que le fournisseur oprant dans un autre tat nest pas tenu lgalement dappliquer ni de comptabiliser cette taxe dans ltat du client. Les mesures prises pour remdier cette faille, notamment par la mise en place de taxes dutilisation reposant sur un rgime dautodclaration, ne permettent que rarement de faire rentrer limpt attendu. Sur un autre plan, le rgime de TVA applicable aux transactions au sein de lUnion europenne ncessite puisquil ny a plus de contrles fiscaux aux frontires depuis lachvement du march unique en 1993 une rglementation spcifique des transactions entre tats membres. Pour la majorit des transactions commerciales entre les entreprises assujetties la TVA, cette rglementation assure la taxation sur le lieu de consommation, avec toutefois certains risques de fraude tant donn que, lors de leur circulation, les biens ne sont pas assujettis la TVA. Mais la situation se complique lorsque des rgimes spciaux sont galement ncessaires pour les transactions par correspondance avec les particuliers. Dans ce cas, les entreprises doivent se faire enregistrer dans ltat ou les tats membres du consommateur lorsque la valeur de ces ventes dpasse certains seuils. On voit donc que, tout en fonctionnant assez bien dans lensemble, le rgime interne de TVA de lUnion europenne comporte quelques lments complexes qui alourdissent le cot de mise en uvre des dispositions fiscales par les entreprises. 4.6.3. Lutter plus efficacement contre la fraude et lvasion Dans certains pays, le phnomne drosion fiscale au profit de lconomie informelle est trs rpandu. Il est indispensable de rcuprer ces bases dimposition, en particulier lorsquil faut amliorer une prestation publique de biens et de services essentiels (sant, ducation) en ltat de sous-dveloppement. Il existe dans tous les pays examins une conomie informelle, mais cette conomie joue un rle particulier dans plusieurs pays : Au Mexique, lconomie informelle est trs dveloppe. Elle couvre peut-tre entre un tiers et la moiti de la population en ge de travailler et elle est lie pour une grande partie la pauvret et aux carences des infrastructures administratives et conomiques. Fiscaliser lconomie informelle ne devrait pas permettre de dgager normment de recettes dans limmdiat,
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puisque, pour lessentiel, les travailleurs en cause auraient un revenu infrieur la tranche de limpt sur le revenu taux nul ou bnficieraient de crdits dimpt. Mais cette fiscalisation serait trs importante du point de vue de la capacit de collecte de recettes du systme fiscal au fur et mesure du rattrapage conomique. Elle contribuerait en outre amliorer les effets de redistribution et la lgitimit du systme fiscal, dans la mesure o des revenus plus levs seraient mis en vidence et seraient ds lors soumis limpt. La Pologne a hrit de lre de la planification socialiste une conomie au noir de grande ampleur et les exonrations de TVA dont bnficient dimportants secteurs dactivit (lagriculture et la construction, par exemple) compliquent les contrles fiscaux. De plus, le poids des formalits administratives imposes aux contribuables nuit au respect des obligations fiscales. Un rgime simplifi de dclaration a t mis en place pour certaines catgories de contribuables, mais mme ce rgime simplifi demeure trop complexe. En Grce galement, le recouvrement de limpt se heurte lexistence dun secteur informel de grande dimension. De plus, presque la moiti de la population active se compose de travailleurs indpendants, ladministration fiscale se montre inefficiente, le secret bancaire est efficacement prserv, il ny a pas de registre foncier et on ne procde qu peu de recoupements entre les dclarations. La fiscalisation des activits informelles a compt parmi les grandes priorits, dans le contexte de la prparation lentre dans lUnion conomique et montaire, et des progrs ont t enregistrs rcemment dans le recouvrement de limpt. Il faudrait sattacher rendre le systme fiscal plus transparent et plus robuste (cest--dire que les modifications doivent tre moins arbitraires, moins frquentes et faire lobjet dune meilleure communication) pour amliorer le respect des obligations fiscales. Lune des priorits devrait tre en outre la mise en place dun registre foncier national. Dans la plupart des autres pays, certains lments de revenu, de consommation et de patrimoine chappent galement dans une certaine mesure limpt. Outre les pays qui viennent dtre mentionns, ladministration fiscale rencontre gnralement des difficults pour faire respecter les obligations fiscales des travailleurs indpendants ; cest le cas, notamment, en Espagne, au Japon, en Norvge et en Sude. Il faut signaler galement lexistence de nombreux abris fiscaux en Autriche, sous la forme de comptes dpargne anonymes (mais ces comptes pourraient tre progressivement supprims). En Suisse, les obligations fiscales des titulaires de dpts rsidents semblent bien respectes, mais il nest pas possible dinspecter les dossiers des banques du fait du secret bancaire (sauf en cas dinfraction pnale). En Core, ladministration fiscale se heurte de graves difficults pour le recouvrement de limpt, car les contrles sont peu nombreux et en diminution, le service au contribuable repose essentiellement sur le contact personnel, le traitement des dclarations dimpt se fait selon des procdures trs lourdes et les arrirs sont mal recouvrs. Dans la plupart de ces pays, des progrs pourraient tre accomplis en introduisant un numro didentification fiscale pour empcher la sous-dclaration des revenus, en crant un registre foncier qui permettrait dvaluer correctement les biens immobiliers et, enfin, en supprimant limposition forfaitaire des travailleurs indpendants et en valuant leurs revenus sur la base de vritables rgles comptables. Paralllement ces mesures internes de recouvrement de limpt relatif aux oprations nationales, il faut que les pays cooprent pour lutter contre la fraude et lvasion fiscales dans le cadre doprations transnationales. On citera cet gard le dfaut de dclaration de revenus de placements dpargne ltranger, le recours aux paradis fiscaux et dautres rgimes prfrentiels par les socits pour dissimuler leurs bnfices aux autorits de leur pays de rsidence et lutilisation abusive des rgimes de taxe sur les ventes en cas doprations transnationales. Ces problmes sont examins par lOCDE et/ou lUnion europenne, surtout dans loptique dun meilleur change de renseignements entre les autorits fiscales. De telles initiatives attnueraient les distorsions, seraient bnfiques pour lquit horizontale et, dans la mesure o ce sont surtout les individus relativement fortuns qui se livrent ces pratiques abusives, contribueraient plus dquit verticale.
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NOTES

1. Les bnfices rinvestis constituent galement une source de financement, mais sont souvent peu abondants dans le cas des socits nouvellement cres ou en forte croissance. Ils sont habituellement soumis un rgime plus favorable que les missions dactions, car au-del dune certaine dure de dtention des actions, les plus-values ne sont pas entirement imposables au niveau des personnes physiques. 2. Un pays, lItalie, a cr pour les entreprises un allgement fiscal concernant les investissements financs par une mission dactions ou des bnfices non distribus. 3. Cela veut dire, au moins dans le cas des revenus actifs , que les pays nappliquent le principe de taxation des socits rsidentes sur leur revenu mondial que lorsque le revenu est effectivement rapatri. 4. En mai 1998, lOCDE a publi un rapport sur la concurrence fiscale dommageable (OCDE 1998). Le Luxembourg et la Suisse se sont abstenus lors de ladoption de ce rapport au Conseil en avril 1998. Un Forum sur les pratiques fiscales dommageables a t ensuite cr. Ce Forum a dfini les grandes lignes de laction mener contre les rgimes prfrentiels dommageables dans les pays Membres et a adopt une srie de recommandations pour lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Le 26 juin 2000, le Forum a publi une liste de 47 rgimes fiscaux prfrentiels potentiellement dommageables dans la zone de l OCDE. 5. Voir, par exemple, OCDE (1999c). 6. Lcart en termes de coin fiscal entre les pays serait mme plus marqu si lon prenait en compte la taxation de la consommation provenant des revenus salariaux, car les pays de lUnion europenne nont pas seulement la plus lourde imposition du travail, mais aussi la plus lourde taxation de la consommation. 7. Tous ces dispositifs rduisent le taux moyen dimposition des bas salaires, mais ils ont des effets varis sur les taux dimposition marginaux (pour une heure de travail supplmentaire). Au Royaume-Uni, le Working Families Tax Credit [crdit dimpt pour les familles qui travaillent] augmente le taux marginal dimposition du fait de la diminution progressive du crdit dimpt. Aux tats-Unis, lEarned-income Tax Credit [crdit dimpt au titre des revenus du travail] rduit le taux marginal dimposition pour les travailleurs trs bas revenu, car le crdit dimpt saccrot en fonction du revenu, mais il augmente le taux marginal dimposition pour les travailleurs dont le revenu est lgrement plus lev, du fait de la suppression du crdit. 8. Voir, par exemple, M. Pearson et S. Scarpetta (2000) ; voir galement dautres articles de cet ouvrage. 9. Cest au nom de cette perte dquit verticale quon fait gnralement objection au remplacement de limpt sur le revenu par un impt sur la dpense. On notera nanmoins que le rgime fiscal pour certains actifs privilgis quon observe dans les tudes par pays est souvent mme plus avantageux que celui dont ces actifs bnficieraient dans le cadre dun impt pur et simple sur la dpense. 10. On notera nanmoins qu'un impt gnral sur les plus-values n'exonrant pas les plus-values sur les bnfices non distribus accrot la non-neutralit de l'impt sur les socits. 11. En 2000, lEspagne a ramen la dure de dtention requise de deux ans un an, conformment aux recommandation de ltude conomique. 12. Voir OCDE (2001), Paris. 13. Les examens par pays nont fait ressortir aucun lment concernant les avantages et les inconvnients dun impt uniforme sur les successions. 14. En Italie, par exemple, 80 pour cent des dclarations dimpt ont t traites lectroniquement en 2000 par le Service de dclaration et de paiement lectroniques de ladministration fiscale, auquel les banques, les bureaux de poste et dautres intermdiaires sont connects. Certains pays de lUnion europenne, notamment lAllemagne, lAutriche, lEspagne, la Finlande, la France, lItalie et le Portugal, ont pris rcemment ou envisagent des mesures de simplification du systme fiscal qui contribuent galement rduire le cot de recouvrement de limpt et le cot dapplication des dispositions fiscales, en particulier pour les petites entreprises.

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Annexe

CARACTRISTIQUES DES SYSTMES FISCAUX INFLUANT SUR LEFFICIENCE CONOMIQUE

Introduction Le texte principal passe en revue les recommandations pratiques issues du processus de surveillance des politiques fiscales dans le cadre des tudes conomiques de ces deux dernires annes. Ces recommandations, principalement exprimes en termes de rformes lgislatives apporter certains aspects des systmes fiscaux, sont fondes sur la ncessit damliorer les interactions des diffrents lments du systme qui affectent les performances conomiques. Ces recommandations reposent sur des analyses systmatiques, parfois assez peu concrtes, de limpact des systmes fiscaux dans leur ensemble sur lpargne, linvestissement, le march du travail et les marchs des produits. Lobjet de ces analyses est didentifier les domaines problmatiques et de stimuler la mise en uvre de rformes concrtes. Cette annexe en fait la synthse et rassemble, de manire comparative, de nombreuses informations concernant les systmes fiscaux des pays de lOCDE, tires des bases de donnes de lOCDE et des tudes conomiques. 1. Impact de la fiscalit sur lpargne Les examens par pays nont pas apport de preuves solides dune incidence notable de la fiscalit sur lpargne totale, mais il est certain que les systmes fiscaux ne sont pas sans incidence sur certaines formes dpargne et affectent donc la composition de lpargne1. Ils faussent par consquent les signaux du march en ce qui concerne les vritables taux de rendement comparatifs de chacune de ces formes dpargne et entranent ainsi des pertes defficience. De plus, la mondialisation et la croissance correspondante des transactions financires internationales, tout en crant de nouvelles bases dimposition, posent un problme fiscal grandissant, du fait de lapparition de nouvelles possibilits de fraude et dvasion fiscales. 1.1. Impact sur lpargne totale Lpargne est la cl de vote des performances conomiques moyen et long terme, car cest lultime contrainte pesant sur linvestissement, qui, lui-mme, est indispensable la productivit et la croissance conomique. Selon certains auteurs, laugmentation de la fiscalit et des dpenses publiques a sans doute fortement contribu la tendance au dclin de lpargne prive dans lensemble des pays de lOCDE2. Cela peut sexpliquer par le fait quune fiscalit leve rduit lincitation pargner (en diminuant le taux de rendement de lpargne ou en fournissant une couverture publique contre la perte de revenus) et le flux de revenus dont lpargne est issue (car elle augmente le coin fiscal sur les salaires)3. Mais les tudes par pays ne donnent pas vraiment limpression que la fiscalit a un effet quantitatif trs marqu sur le niveau de lpargne totale. La Nouvelle-Zlande est le seul pays tudi qui semble avoir labor sa politique fiscale de manire encourager lpargne nationale, tant donn le dficit continu et considrable de sa balance des paiements courants. Cest notamment ce qui a motiv lintroduction (en 1986) de la TVA et le poids de cette taxe dans la composition de la fiscalit. Une telle volution en faveur de limpt sur la consommation a t prconise dans les ouvrages des spcialistes comme moyen de rduire la double imposition de lpargne4. On pourrait argumenter que, pour une conomie ouverte ayant accs aux marchs financiers mondiaux, comme la Nouvelle-Zlande, rien ne justifie que la politique conomique se soucie du niveau de lpargne nationale, puisque tout dficit dpargne nationale pourra tre combl par des entres dpargne trangre. Mais dans la mesure o la dette extrieure associe une prime de risque ces entres dpargne trangre, une action visant augmenter le niveau de lpargne nationale peut tre justifi. Le Japon a galement dvelopp limpt sur la consommation en vue de stimuler lpargne nationale et de se prparer au vieillissement de sa population ; de plus amples mesures en la matire sont ncessaires et envisages. Mais, dans ces pays, lapproche gnrale reste clectique leurs systmes fiscaux combinent des lments de taxation de la consommation et du revenu ce qui semble bien avis tant donn les effets de redistribution des revenus rsultant dune volution vers limpt sur la consommation5. 1.2. Impact sur la composition de lpargne Les pays qui sont alls le plus loin dans llimination de la non-neutralit de limpt sur le revenu lgard des divers instruments dpargne sont la Nouvelle-Zlande et les pays scandinaves tudis, la Norvge et la Sude. Au dbut des annes 90, la Norvge et la Sude ont adopt un systme qui applique un impt toutes les sources de

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revenus du capital (notamment le revenu imput de loyers pour les logements occups par leur propritaire) un taux identique, quels que soient la source du revenu, le revenu ou les autres caractristiques de linvestisseur final. En revanche, toutes les chappatoires nont pas disparu du systme no-zlandais, du fait de labsence dimpt sur les plus-values large assiette et de la non-imposition des loyers imputs des propritaires occupant leur logement6. Il est encore courant, dans la plupart des pays de lOCDE, davoir recours des mesures fiscales pour subventionner les rgimes de retraite privs (notamment lassurance vie). De fait, les avantages fiscaux dont bnficie lpargne retraite prive reprsentent lune des principales dpenses fiscales, dpassent rgulirement 1 pour cent du PIB (Adema, 1999). Cette pratique revt des formes varies, dont les plus courantes sont loctroi de dductions fiscales pour les cotisations de retraite prive et lexonration des revenus du placement, tandis que les prestations sont imposes (cest ce quon appelle le traitement fiscal EET, dans lequel lpargne initiale est exonre, le revenu des actifs est exonr, tandis que les prestations sont taxes, voir tableau A.1)7. Mais surtout, cette approche offre un traitement plus avantageux aux rgimes de retraite qu dautres formes dpargne, qui sont normalement soumises limpt lorsque lpargne est place (cest--dire quon ne pratique pas de dduction au titre de limpt sur le revenu des personnes physiques) et lorsquun revenu de placement est obtenu, alors que la liquidation de linvestissement nest pas soumise limpt (traitement fiscal TTE, dans lequel lpargne est taxe, le revenu du placement est tax et les prestations sont exonres)8. En outre, dans les pays qui appliquent le traitement fiscal EET, limposition lors du dpart la retraite est relativement faible. Seule une minorit de pays (Australie, Luxembourg, Nouvelle-Zlande, Rpublique tchque et Sude) appliquent lpargne-retraite des variantes du traitement fiscal TTE, similaires au traitement des dpts dpargne, bien que mme certains de ces pays continuent de subventionner, dans une certaine mesure, lpargne-retraite prive9. Le Danemark est le seul pays qui applique un traitement ETT (pargne exonre, revenu tax et prestations taxes) trs proche du traitement TTE. Bien que dans la plupart des pays les cotisations de retraite obligatoires (en particulier les cotisations aux rgimes publics) et les cotisations volontaires bnficient davantages fiscaux, les incitations nentranent les changements de comportement dsirs que pour les cotisations volontaires. Nanmoins, les pouvoirs publics

Tableau A.1.

Rgime fiscal des retraites prives dans les pays de lOCDE

Taxation ou exonration du revenu du placement Retraite taxe ou exonre Rente Capital

Contributions taxes ou exonres

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis

T P/C C E T E E E T/E D E E E E T/E T/D T/D E T E E E/C E/C E E E E E

T E E E E T E E E E E E E E T/E T E E T E E E E T E E E E

T P/T T T T T T T T E T T T T E T T/E T E T T T T T T E T T

T/E T T T T T E T/E E T T/E T T E T/E T/E T E T T T T E E T

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Note : C = crdit ; D = dductible ; E = exonr ; T = tax ; P = partiel. Source : Base de donnes fiscales de lOCDE.

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justifient les avantages fiscaux, mme pour lpargne-retraite obligatoire, de plusieurs manires. Lpargne-retraite qui est reverse sous forme de rente, aprs le dpart la retraite, nest pas liquide et son rendement peut subir lrosion de linflation. Par consquent, il faut compenser ces inconvnients par des taux de rendement aprs impt plus levs. En outre, on peut difficilement dfendre le fait que les particuliers soient obligs de souscrire un rgime d pargne-retraite prive, en plus du rgime public de scurit sociale, si lon naccorde pas des avantages fiscaux ou un quelconque soutien. Les pays qui souffrent du problme du vieillissement de la population et qui abandonnent le systme de retraite par rpartition au profit de la capitalisation peuvent considrer les avantages fiscaux comme un instrument utile pour compenser la double charge qui pse sur les salaris en activit, dans lobligation de financer les retraites la fois actuelles et futures10. Mais la double charge de ces gnrations pourrait se justifier, car elles ont pargn en dpensant moins pour les enfants cest--dire quelles ont prfr avoir moins denfants que les gnrations prcdentes et elles en ont bnfici (Sinn, 1999)11. Le traitement favorable de lpargne de longue dure travers les rgimes de retraite privs soulve plusieurs questions defficience conomique. En accordant des avantages fiscaux aux rgimes de retraite privs, les pouvoirs publics poursuivent plusieurs objectifs sociaux et conomiques, mais on peut sinterroger sur lefficacit de cette action. Avec ces avantages, on cherche principalement encourager les mnages pargner long terme afin de sassurer quils soient moins sujets au phnomne dala moral cest--dire quils ne comptent pas exagrment sur le systme de protection sociale lorsquils seront plus gs. Mais mme si la tendance lala moral peut tre rduite, les avantages fiscaux accords aux rgimes de retraite sont susceptibles dinduire de fortes pertes en poids mort, car le groupe qui en bnficiera est beaucoup plus large que le groupe cible12. On constate galement un effet indsirable sur la rpartition des revenus puisque, dans la plupart des systmes fiscaux, la valeur fiscale des dductions ou des exonrations est plus leve pour les hauts revenus13. En outre, les incitations fiscales en faveur de lpargne-retraite semblent avantager une catgorie particulire dintermdiaires financiers (les prestataires dassurance-retraite) par rapport aux autres prestataires, faussant ainsi la concurrence et encourageant la recherche de rentes. Ce systme privilgie galement les placements dans des actifs peu risqus (obligations dtat), qui occupent une place relativement importante dans le portefeuille de ces intermdiaires (voir tableau A.2), au dtriment des petites entreprises (et des start-up), qui sont tributaires de capitaux haut risque, notamment du capital-risque.

Tableau A.2.

Actif financier et portefeuille des organismes de retraite

Portefeuille, en pourcentage des actifs2 Actions Obligations et emprunts Biens immobiliers Espces et dpts Actifs ltranger3 Pour mmoire : Capitalisation boursire, % du PIB4

Actif financier en % du PIB1

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Grce Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Pays-Bas Norvge Portugal Espagne Sude Suisse Royaume-Uni tats-Unis

30.7 1.2 4.1 43.3 0.1 16.9 2.9 11.9 66.5 2.9 1.8 18.2 102.0 6.5 10.1 2.0 2.4 75.1 77.5 72.5

48 11 36 38 22 5 14 11 55 9 27 20 23 10 4 32 13 80 48

27 75 47 49 65 73 39 75 35 26 61 70 67 72 82 47 52 11 38

8 2 7 3 9 12 7 11 6 23 2 2 0 9 3 1 8 20 6 0

17 12 10 7 4 10 40 3 4 6 3 10 2 15 13 13 15 3 7

16 20 35 9 7 5 6 37 5 7 17 5 12 9 30 10

153 17 43 88 51 59 45 36 24 26 63 118 41 50 115 143 147 122

1. PIB de 1997 ou dernire anne disponible. 2. 1994. 3. Les actifs trangers sont compris dans les catgories prcdentes. 4. 1997. Source : OCDE (1998c) Investisseurs institutionnels Annuaire statistique, Banque mondiale.

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Tableau A.3.

Rgime fiscal des logements occups par leur propritaire dans les pays de lOCDE
Cot dacquisition pay sur le revenu imposable ou dductible Intrts sur les emprunts pour lacquisition pays sur le revenu imposable ou dductibles Plus-values imposables ou exonres Revenu locatif imput taxable ou exonr

Australie Autriche

T PD

T PD D T D

Belgique Canada Rpublique tchque

D T T

Danemark T Finlande T France Allemagne T T Hongrie Islande T T Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis T T T T T D T T T D PC PC T T T T T D T T PD T T D T T D T D T D T PC/C PC/C D D T PD D D

E E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans) E E E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans ) E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans ) E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans) E E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans) T E (si le logement est occup par le propritaire au moins 2 ans) T E T T/E T/E E E E E T/E E E T T/E E E E (si le logement est occup au moins 2 ans, dans la limite dun plafond)

E E T E E

E E E E E E E E E T E T E T T E E T T T E E

Note : D = dductible ; PC = crdit partiel ; PD = partiellement dductible ; E = exonr ; T = tax ; C = crdit. Source : Base de donnes fiscales de lOCDE.

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Dans tous les pays examins, le systme fiscal encourage les mnages utiliser leur logement comme instrument daccumulation patrimoniale long terme. La proprit dun logement gnre un revenu locatif imput et peut donner lieu des plus-values. Des problmes fiscaux se posent donc trois niveaux : lacquisition du logement (qui quivaut un placement financier), le loyer imput et les plus-values (qui quivalent au rendement dun investissement) et la liquidation du capital investi, lors de la vente du logement. Selon le critre de la neutralit fiscale, ces composantes devraient tre soumises limpt de la mme manire que les autres investissements, selon une formule TTE ou ETT. Mais la plupart des pays appliquent une formule TEE (le cot dacquisition nest pas dductible de limpt sur le revenu des personnes physiques et est donc soumis limpt, le revenu locatif imput (aprs dduction des intrts hypothcaires) et les plus-values sont exonrs et la cession du logement ne fait pas lobjet dune imposition, voir tableau A.3). Lexonration fiscale du loyer imput ou des plus-values implique donc que ce type dinvestissement bnficie dun traitement fiscal plus avantageux que les investissements financiers (bien que les droits de mutation et les impts immobiliers compensent en partie ce phnomne)14. En fait, dans certains pays, on accorde mme une dduction fiscale ou un crdit dimpt loccasion de lacquisition dun

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logement (notamment au Mexique, en Pologne et en Espagne). Paralllement, les pays qui taxent le revenu locatif imput (aprs dduction des intrts hypothcaires) le font des taux effectifs dimposition trs avantageux, car la valeur locative est gnralement sous-value. Les avantages fiscaux associs au logement faussent lallocation des ressources au bnfice des logements occups par leur propritaire et donc au dtriment dventuels usages plus productifs, et ils ont des consquences discutables en terme de rpartition. Si lon considre les rendements traditionnels, il est vident que le rendement avant impt des investissements immobiliers est sensiblement moins lev que celui des actions, par exemple. Mais si lon prend en compte les avantages fiscaux accords au logement, les performances relatives aprs impt du logement sont meilleures que celles dautres formes dpargne. Il apparat clairement quun tel subventionnement fiscal du logement se traduit par un renchrissement du prix des logements. Les cots de transaction (droits de timbre, commissions verses aux agents immobiliers) tant gnralement proportionnels au prix des logements, cela absorbe des capitaux importants et rduit la mobilit gographique des facteurs de production (de la main-d'uvre notamment). Ce constat se vrifie en Espagne et les effets dimmobilisation se font galement sentir au Japon. En ce qui concerne la distribution des revenus, ces effets dimmobilisation induits par la fiscalit prsentent principalement linconvnient de lser doublement les gnrations futures par un niveau lev des prix de limmobilier et par une taxation plus lourde et un niveau plus faible de dpenses publiques afin de financer les aides fiscales. Outre limpt sur le revenu, limposition du patrimoine immobilier et financier est lorigine de graves distorsions de lpargne dans plusieurs pays. En Autriche, lusage gnralis des comptes dpargne anonymes a jou un rle dterminant dans le fait que les dpts dpargne chappent limpt, entravant ainsi lapplication des droits de succession. Le projet de suppression des comptes dpargne anonymes devrait permettre de remdier cette situation. En revanche, en Suisse, en Norvge et en Sude, les dpts dpargne, auxquels sapplique limpt sur le patrimoine, sont fortement imposs par rapport dautres formes dpargne comme les biens immobiliers et les actions. En effet, dans les pays scandinaves, limpt sur le patrimoine vient contrecarrer les gains de neutralit obtenus grce au systme de limpt uniforme sur les revenus du capital. Labolition de limpt sur le patrimoine pourrait tre dterminante dans llimination de ces distorsions. Au Japon et en Core, la taxation du foncier (notamment droits de succession, impt immobilier et droits de mutation) avantage les terres agricoles par rapport aux terrains utiliss des fins damnagement urbain, ce qui, compte tenu des caractristiques gographiques de ces pays, ne constitue pas une utilisation efficace du foncier. En Core, tant donn que les terrains appartiennent un petit nombre de propritaires trs riches, limposition du patrimoine immobilier fait depuis longtemps lobjet de controverses. Par le pass, le maintien des taux dintrt un faible niveau a pouss les prix la hausse et la lourdeur de la rglementation a limit les terrains disponibles pour les oprations immobilires. Mme sil existe des impts antispculation droits de mutation et impts sur les plusvalues, hauteur de 40 pour cent, si la dure de dtention du bien immobilier est infrieure deux ans on peut se demander si ces mesures ont frein la spculation, car elles peuvent fort bien avoir acclr la hausse des prix par effet dimmobilisation. Comme on la vu, une rforme massive de limpt sur le patrimoine et de la taxation des biens immobiliers est ncessaire en Core. Cette rforme devrait notamment sattacher remplacer les droits de mutation par des impts immobiliers, de manire faciliter le dveloppement territorial, tout en permettant aux pouvoirs publics den tirer profit. 1.3. Impact sur les flux dpargne internationaux Limposition des revenus de lpargne place dans des portefeuilles ltranger et des flux transnationaux dintrts et de dividendes suscite toute une srie de questions importantes15. Lactuel systme fiscal international, bas sur un rseau tendu de conventions fiscales bilatrales, accorde au pays dorigine (do provient le revenu) comme au pays de rsidence (dans lequel le revenu est peru) le droit dimposer le revenu de linvestissement, avec diffrents mcanismes visant viter la double imposition16. Les droits dimposition des revenus dinvestissement de portefeuille reviennent toutefois trs largement aux pays de rsidence. Par exemple, la retenue la source du pays de la source sappliquant aux intrts dinvestissements de portefeuille est plafonne 10 pour cent selon le Modle de convention fiscale de lOCDE. Cela permet donc aux pays de percevoir des impts sur les intrts provenant des actifs trangers dinvestisseurs rsidents, aux taux de limpt sur les socits et de limpt sur le revenu des personnes physiques, gnralement suprieurs au taux de retenue la source du pays dorigine. La diffrence qui existe entre le taux dimposition du pays de la source (retenue la source) et celui du pays de rsidence (impt sur le revenu) incite la fraude fiscale, afin que le revenu ne soit pas soumis limpt du pays dorigine, en faisant transiter ce revenu par un intermdiaire non imposable ou faiblement impos, ou tout simplement en ne le dclarant pas aux autorits fiscales. Paralllement, les investisseurs peuvent se tourner vers des titres obligataires non imposables ou donnant lieu une faible retenue la source afin de minimiser le montant total de limpt payer. Face ces difficults, les pouvoirs publics ont eu diffrentes ractions. On a notamment pu constater, dans un certain nombre de pays nordiques, ladoption de limposition duale des revenus17. Limposition duale des revenus se caractrise principalement par la taxation des revenus du capital un taux uniforme relativement faible, tout en taxant les revenus du travail (principalement les salaires et les transferts) selon un barme progressif. Agissant dans le mme sens, plusieurs autres pays ont adopt des rgimes spcifiques de taxation des revenus du capital

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(notamment la France, lEspagne et lItalie). Limposition cdulaire des revenus du capital un taux uniforme faible tient compte de lincitation lvasion dont les possibilits se multiplient lorsque ces revenus sont soumis un taux dimposition relativement lev et elle tient galement compte du fait que ladoption de limposition duale des revenus, en remplacement du rgime dimposition globale des revenus, peut amliorer la propension des contribuables sacquitter de limpt tout en permettant une rduction des cots administratifs18. Les proccupations croissantes lies la fraude fiscale internationale ont t lorigine dune raction concerte. Le Conseil de lUnion europenne a notamment adopt, en dcembre 1997, un train de mesures fiscales comprenant, entre autres, une rsolution sur limposition de lpargne. Le projet de directive tait fond, lorigine, sur ce que lon appelle le modle de coexistence , qui prvoyait une retenue la source de 20 pour cent sur les versements transnationaux dintrts des rsidents dun autre tat membre ou bien la communication dinformations relatives ces versements aux autorits de ltat membre dans lequel rside linvestisseur. Loption de la retenue la source, selon laquelle limpt ne sapplique pas lorsque le bnficiaire effectif peut prouver que le revenu sera tax dans son pays dorigine, a t soutenue par de nombreux pays de lUnion europenne. Dautres pays, qui ont exprim leurs inquitudes concernant la fuite de capitaux vers des centres financiers non europens, tout en reconnaissant lefficacit potentielle dune approche base sur le lieu de rsidence, ont considr que lchange de renseignements tait un mcanisme qui rpondait mieux au problme grandissant de limposition de lpargne. Lors du Conseil ECOFIN des 26 et 27 novembre 2000, un compromis portant sur le contenu essentiel de la directive a t trouv. Llment principal est que tous les tats membres devront changer des renseignements sur les versement dintrts aux particuliers sept ans aprs lentre en vigueur de la directive. Entre-temps (au cours de la priode appele priode de transition ), les tats membres autres que lAutriche, la Belgique et le Luxembourg schangeront automatiquement des renseignements sur les versements dintrts, sans restrictions la rciprocit. Au cours de la priode de transition, lAutriche, la Belgique et le Luxembourg appliqueront une retenue la source non libratoire un taux de 15 pour cent pour les trois premires annes, puis un taux de 20 pour cent durant les quatre dernires annes. Nanmoins, les tats membres qui appliquent une retenue la source devront transfrer 75 pour cent du produit de la retenue ltat de rsidence de linvestisseur. Le Conseil se prononcera, au plus tard le 31 dcembre 2002, sur ladoption et lapplication de la directive, en fonction des garanties recherches auprs dautres pays cls (tats-Unis, Suisse, etc.) et des territoires dpendants ou associs des tats membres pour lapplication de mesures quivalentes dans ces pays. Mme si les garanties des centres financiers non europens et les progrs raliser dans lapplication du Code de conduite (cf. Joumard, 2001) prvu par ces mesures fiscales constituent un lment essentiel, il sagit dun grand pas en avant. On notera ce sujet quen janvier 2001 les tats-Unis ont publi des projets de rglementation qui largissent les obligations de communication dinformations concernant les intrts de dpts bancaires verss des non-rsidents tablis dans dautres pays signataires de conventions fiscales. 2. Impact de limpt sur le financement, lorganisation et la localisation des entreprises Lobjectif principal des rformes fiscales entreprises dans les pays membres de lOCDE pendant la deuxime moiti des annes 80 tait llargissement de lassiette de limpt sur les socits et labaissement des taux lgaux de cet impt. Labandon des mesures fiscales spciales visant encourager linvestissement des entreprises, notamment lamortissement acclr ou major des dpenses dinvestissement, les crdits dimpt fixes ou progressifs au titre de linvestissement, ainsi quune srie dincitations financires spciales, sest souvent fond sur le constat que les moinsvalues de recettes et les pertes en poids mort lies ces incitations annulaient les avantages potentiels des investissements supplmentaires rsultant de lallgement fiscal. Dans de nombreux pays, llargissement de lassiette de limpt sur les socits continue dtre au centre des efforts de rforme. En Allemagne, par exemple, de nouvelles rgles visant rduire les dductions pour amortissement ont t introduites, notamment pour augmenter les recettes en vue de financer dimportantes baisses des taux dimposition. Un tour dhorizon des rformes fiscales entreprises dans les annes 90 montre, en fait, que de nombreux pays sattachent rduire les taux lgaux dimposition pour allger la charge fiscale moyenne et marginale des socits. Mais les progrs constats restent ingaux selon les pays Membres, ce qui se reflte, entre autres, dans le dveloppement dun important secteur dactivit international qui met une stratgie doptimisation fiscale systmatique au service des investisseurs finaux et des entreprises qui cherchent rduire au minimum leur facture fiscale. 2.1. Limpact sur les dcisions de financement des socits On peut qualifier le systme fiscal de neutre vis--vis des dcisions de financement et dinvestissement des entreprises ds lors quun certain flux de bnfices avant impt des socits gnre le mme revenu aprs impt pour linvestisseur final, que ces revenus prennent la forme de paiements dintrts, de dividendes ou de plusvalues. En outre, cette condition devrait galement sappliquer aux biens en capital, comme limmobilier usage commercial, les biens dquipement, les stocks ou les actifs incorporels. Le critre de neutralit fiscale requiert que le taux marginal effectif dimposition (limposition marginale effective totale au titre de limpt sur les socits et de limpt sur le revenu des personnes physiques, exprime en pourcentage du capital investi) soit le mme pour tous les instruments de financement de linvestissement des entreprises. Dans la pratique, aucun des systmes fiscaux

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des pays Membres de lOCDE ne satisfait pleinement au critre de neutralit, mais certains pays sen approchent plus que dautres. Dans la plupart des pays Membres, les taux marginaux effectifs dimposition varient amplement selon les instruments de financement, le financement par lemprunt tant gnralement avantag (tableau A.4 ; voir encadr A.1 pour les problmes mthodologiques que pose la mesure des taux dimposition marginaux effectifs prsents dans ce tableau). La double imposition des bnfices distribus, au niveau de lentreprise dabord, puis au niveau de lactionnaire, peut se traduire par un taux dimposition cumul des capitaux propres trs lev et dcourager ainsi le financement par augmentation de capital. La dductibilit des intrts demprunts de limpt sur les socits peut constituer une incitation pour les entreprises financer leurs investissements par lemprunt (crdit bancaire et mission dobligations) plutt que par augmentation de capital (mission dactions), accentuant ainsi le risque dinsolvabilit des entreprises. Dans certains pays, les bnfices non distribus bnficient galement dun traitement plus avantageux que le financement par augmentation de capital, en raison du taux dimposition plus faible des plus-values au niveau des personnes physiques, taux qui peut mme tre nul dans certains pays au-del dune certaine dure de dtention des actions (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Grce, Mexique, Nouvelle-Zlande, Pays-Bas, Rpublique tchque et Suisse voir tableau A.5). Le traitement prfrentiel des bnfices non distribus risque dimmobiliser les bnfices au sein de la socit, ce qui peut avoir des effets peu souhaitables sur la flexibilit des marchs financiers et le gouvernement dentreprise. Lamplitude des taux dimposition marginaux effectifs prsents dans le tableau A.4 reflte les diffrentes approches qui coexistent dans la zone de lOCDE pour limposition des bnfices distribus. Une minorit de pays Membres applique un systme classique pur (les tats-Unis, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse, voir tableau A.5). Avec cette approche, les bnfices distribus sont imposs deux fois, dabord au niveau de la socit,

Tableau A.4.

Coins fiscaux marginaux effectifs dans lindustrie1

En pourcentage, 1999
Sources de financement2 cart type

Bnfices non distribus

missions dactions

Emprunt

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grce Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Portugal Espagne Sude Suisse Royaume-Uni tats-Unis OCDE3 UE3

2.02 0.74 1.36 4.48 1.89 2.20 3.58 0.89 0.92 1.82 1.52 1.27 3.30 0.61 3.57 0.77 0.46 1.48 1.06 1.13 3.20 2.07 0.38 2.88 1.66 2.02 1.95

0.81 2.65 2.54 5.63 2.43 0.85 7.72 2.53 0.92 2.28 4.12 1.27 5.50 1.59 2.37 1.04 5.33 1.48 1.06 2.50 2.23 2.83 3.49 2.40 4.79 4.03 3.24

2.11 0.06 0.60 1.98 2.49 0.85 0.67 1.28 0.58 0.08 0.69 0.39 0.09 1.59 1.62 1.04 2.46 1.48 1.06 0.25 1.65 0.77 1.81 1.55 1.42 1.09 1.01

0.59 1.10 1.29 1.52 0.27 0.64 2.89 0.70 0.71 1.02 1.46 0.41 2.30 0.46 0.80 0.13 2.00 0.00 0.00 1.12 0.64 0.85 1.27 0.55 1.54 1.23 0.91

1. Ces chiffres indiquent dans quelle mesure limpt sur les socits et limpt sur le revenu des personnes physiques influent ( la hausse ou la baisse) sur le taux de rendement rel avant impt que doit rapporter un investissement, sachant quun mnage peut bnficier dun taux de rendement rel de 4 % sur un dpt vue. Les impts sur le patrimoine ne sont pas pris en compte. Voir OCDE (1991), Limposition des bnfices dans une conomie globale : questions nationales et internationales, pour lanalyse de cette mthode. Les calculs se fondent sur les taux marginaux maximums de limpt sur le revenu des personnes physiques et un taux dinflation de 2 %. 2. La moyenne pondre utilise les coefficients de pondration suivants : machines 50 %, btiments 28 %, stocks 22 %. 3. Moyenne pondre pour les pays ayant fourni des informations (coefficients de pondration bass sur les PIB et PPA de 1995). Source : Secrtariat de lOCDE.

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Fiscalit et conomie

Encadr A.1.

Mesure des taux dimposition marginaux effectifs des investissements des entreprises.

Le calcul des taux dimposition marginaux effectifs (TIME) des revenus de linvestissement selon le mode de financement, dont les rsultats sont prsents dans le tableau A.4, utilise une mthode labore par Kings et Fullerton (1984) et largie par lOCDE (1991). Cette mthode part du principe que les investisseurs finaux (actionnaires et dtenteurs dobligations) bnficient dun certain taux de rendement rel aprs impt. Afin de veiller ce que ce taux soit le mme pour tous les types de dpense dinvestissement (machines, btiments et stocks) et modes de financement (obligations, augmentation de capital et bnfices rinvestis), un certain taux de rendement rel avant impt (ou cot du capital) est requis pour chacun de ces lments au niveau de la socit. Ce cot dpend, entre autres, du traitement fiscal des revenus du capital sous ses diffrentes formes, des dispositions lgales en matire damortissement pour chacune des trois catgories de biens corporels considres et des taux damortissement conomique. En dfalquant le taux de rendement aprs impt du cot du capital, on obtient les coins fiscaux marginaux effectifs, qui peuvent tre convertis en TIME en exprimant les coins en pourcentage du cot du capital. Cette mthode, malgr lattrait de sa simplicit, repose sur des hypothses assez audacieuses, qui appellent la vigilance lors de linterprtation des TIME. Notamment : Les taux de rendement avant et aprs impt ne sont valables que pour les investisseurs marginaux puisque les rendements inframarginaux ou les rentes conomiques ne sont pas pris en compte. Cela permet de laisser de ct la plupart des complexits du systme fiscal qui naffectent pas linvestisseur marginal (et qui concernent les rserves et les dductions fiscales, par exemple). Toute application particulire de la mthode, comme les calculs dont les rsultats sont prsents dans le tableau A.4, ncessite la formulation dhypothses spcifiques. Dans le cas prsent, on suppose que linvestisseur de rfrence est rsident et soumis au taux marginal de limpt sur le revenu le plus lev. Mais en fait, dans certains pays, linvestisseur type peut tre une institution exonre dimpt, ce qui modifierait fondamentalement les rsultats. De mme, les TIME ne tiennent compte ni de limposition des non-rsidents, ni des rsidents investissant dans des actifs trangers. Il en est de mme pour les rgimes damortissement spciaux ou les rgles de report en avant des pertes. Afin de faciliter la comparaison entre les pays, plusieurs autres hypothses ont t retenues pour le calcul des TIME. Les plus importantes, mais aussi les plus controverses, sont probablement celles qui prsupposent des taux uniformes dans les diffrents pays pour linflation et le rendement rel avant imposition des personnes physiques. Linterprtation des rsultats exige donc une grande prudence lorsquil sagit de comparer les TIME de pays dans lesquels ces facteurs sont trs diffrents. En dernier lieu, des coefficients de pondration constants sont utiliss afin de combiner les TIME pour les machines, les btiments et les stocks en une valeur moyenne pour chaque source de financement. Le TIME de tout projet dinvestissement spcifique divergera des rsultats prsents dans le tableau A.4, dans la mesure o limportance relative des diverses composantes du capital diffrera des coefficients de pondration.

puis lorsque les bnfices aprs impt sont verss aux actionnaires sous forme de dividendes, au niveau des personnes physiques, et ce au taux (marginal) du barme de limpt progressif sur le revenu des personnes physiques. En revanche, les intrts pays sont imposs au niveau de linvestisseur final, mais dductibles au titre de limpt sur les socits. Dautres pays (Autriche, Belgique, Hongrie, Italie19, Japon, Pologne et Sude) utilisent galement un systme classique, mais appliquent un taux uniforme moins lev aux dividendes pour remplacer limpt sur le revenu des personnes physiques afin de rduire la charge fiscale globale qui pse sur les bnfices distribus par les socits. Les autres pays ont allg la double imposition en accordant un crdit valoir sur limpt d sur les dividendes, correspondant une quote-part fixe en vertu de la loi de limpt pay par les socits qui versent les dividendes (systme dit dimputation partielle , appliqu au Canada, en Core, au Danemark, en Espagne, en Irlande, en Italie, au Portugal, au Royaume-Uni et en Turquie). Certains pays ont prfr limputation totale limputation partielle (Finlande, France, Mexique, Nouvelle-Zlande et Norvge), alors que dautres ont rcemment abandonn cette formule (voir ci-aprs). Enfin, la Grce a supprim la double imposition en exonrant simplement les dividendes de limpt sur le revenu des personnes physiques20.

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Tableau A.5. Rgime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions
1998, contribuables rsidents
Type dimpt sur les socits1 Taxation des dividendes Taxation des plus-values (taux maximum dimposition des personnes physiques, en pourcentage)2

Allemagne

Taux diffrencis avec imputation totale

Dividendes assimils des revenus bruts ordinaires ou des revenus ordinaires, avec une retenue la source de 48.47 % donnant droit un crdit dimpt. Dividendes assimils des revenus ordinaires, avec un crdit dimputation des dividendes de 36 % valoir sur limpt d sur les revenus ordinaires. Retenue la source de 25 %, qui peut tre libratoire, au choix du contribuable. Retenue la source de 15 %, qui peut tre libratoire, au choix du contribuable. Les dividendes verss par une socit canadienne imposable sont majors de 25 % et inclus dans les revenus. Le contribuable peut alors se prvaloir de crdits dimpt fdraux et provinciaux hauteur denviron 22 % du montant major. Plusieurs traitements possibles : assimilation des revenus ordinaires ; exonration ; retenue la source libratoire de 20 %. Retenue la source libratoire de 25 %. Plusieurs traitements possibles : les dividendes peuvent tre assimils des revenus ordinaires, exonrs ou soumis une retenue la source de 28.57 % donnant droit un crdit dimpt. Dividendes assimils des revenus bruts ordinaires.

Taux : 0. Gnralement, les plus-values ralises dans le cadre de transactions prives effectues par des personnes physiques rsidentes ne sont pas soumises limpt sur le revenu. Taux : 48.5. Assimiles des revenus ordinaires.

Australie

Imputation totale

Autriche Belgique

Classique Classique

Taux : 0. En rgle gnrale les plus-values ne sont pas incluses dans le revenu imposable. Taux : 0. Les plus-values ralises par les personnes physiques nexerant pas une activit commerciale ne sont, en principe, pas imposables. Taux : 52. 75 % des plus-values, nettes des moins-values, sont incluses dans les revenus.

Canada

Imputation partielle

Core

Crdit dimpt partiel

Danemark Espagne

Crdit dimpt partiel Dduction partielle des dividendes verss

Taux : 40. Ce taux sapplique une assiette fiscale rsultant de la cession dactions au-del de Dkr 35 000. Taux : 56/0. Les plus-values sont assimiles des revenus ordinaires. Lorsque la dure de dtention est suprieure 2 ans (pour les actions cotes), les plus-values nettes sont diminues de 25 % par anne de dtention supplmentaire. Taux habituel : 25. Les plus-values sont imposes au mme taux que les revenus ordinaires, sauf si la dure de dtention des actifs est suprieure un an. Taux : 28. Les revenus du capital ne sont soumis qu un impt national sur le revenu de 28 %. Taux : 26. Dans tous les cas, les plus-values sur la cession de titres sont imposes un taux uniforme de 26 %. Ce taux correspond un taux de base forfaitaire de 16 %, plus les surtaxes sociales (CSG, CRDS et prlvement social). Taux : 0. Les plus-values rsultant de la cession de biens meubles (autres que les valeurs de socits non cotes anonymes et responsabilit limite ) ne sont pas imposables. Annexe

tats-Unis

Classique

Finlande

Imputation totale

Dividendes assimils des bnfices ordinaires avec une retenue la source de 28 % donnant droit un crdit dimpt. Dividendes assimils des bnfices ordinaires, avec une retenue la source de 33.33 % donnant systmatiquement droit un crdit dimpt valoir sur limpt sur le revenu.

France

Imputation totale

Grce

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Fiscalit et conomie

Hongrie

Irlande

Islande

Italie

Japon

Luxembourg

Mexique

Norvge

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Tableau A.5.
Type dimpt sur les socits1

Rgime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions (suite)

1998, contribuables rsidents
Taxation des plus-values (taux maximum dimposition des personnes physiques, en pourcentage)2

Taxation des dividendes

Classique

Retenue la source libratoire de 20 ou de 35 % selon une formule utilisant une chelle mobile.

Imputation partielle

Dividendes assimils des revenus ordinaires ; crdit dimputation partiel des dividendes de 21 % valoir systmatiquement sur limpt d sur le revenu. Retenue la source libratoire de 10 %.

Dduction partielle des dividendes verss

Imputation totale ou partielle

12.5 % de retenue la source libratoire ou 10 % de retenue la source donnant droit un crdit dimpt valoir sur limpt d au titre des revenus ordinaires.

Classique

Classique

Le taux dimposition dpend du montant des dividendes verss par une socit : ils peuvent tre assimils des revenus ordinaires avec une retenue la source de 20 % donnant droit un crdit dimpt ; retenue la source libratoire de 35 % ; retenue la source optionnelle de 20 %. Dividendes assimils des revenus ordinaires ; retenue la source de 25 % donnant droit un crdit dimpt. Dividendes assimils des revenus ordinaires ; crdit dimputation des dividendes de 34 % valoir systmatiquement sur limpt d sur les revenus ordinaires. Dividendes assimils des revenus ordinaires ; retenue la source de 28 % donnant droit un crdit dimpt.

Imputation totale

Imputation totale

Nouvelle-Zlande

Imputation totale

Dividendes assimils des revenus ordinaires ; crdit dimputation des dividendes de 33 % valoir systmatiquement sur limpt d sur les revenus ordinaires.

Taux : 20. Les plus-values sur les titres et les produits drivs cots sont imposes au taux uniforme de 20 %. En labsence de justificatif du prix dacquisition, 25 % du produit de la cession sont taxs. Taux : 40. Le taux dimposition des plus-values est de 40 %. Pour les plus-values ralises sur la cession dactions dentreprises commerciales non cotes dtenues pendant au moins 3 ans, ce taux est de 26 %. Taux : 10. Les plus-values rsultant de la cession dactions dtenues par des particuliers sont gnralement incluses dans les revenus dinvestissement imposables et sont soumises un taux de 10 %. Les plus-values peuvent tre exonres dimpt hauteur de Ikr 341 377 au plus (Ikr 682 754 pour un couple) ds lors que la socit a t agre par la Direction gnrale des impts . Taux : 12.5. Les plus-values nettes sur les actions et autres valeurs mobilires sont soumises un impt de substitution qui remplace limpt sur le revenu des personnes physiques. Pour les plus-values ralises sur de petites participations, ce taux est de 12.5 %. Pour les socits cotes, un taux de 20 % est appliqu par ladministration centrale, augment dun taux local de 6 %. Autrement, si la cession des actions est confie une maison de titres, une retenue la source distincte est applique. Le taux principal de 20 % peut tre appliqu 5 % du produit de la cession. Taux : 46.6. Les plus-values ne bnficient pas dun traitement fiscal spcifique au Luxembourg ; les revenus de capitaux mobiliers sont intgrs aux revenus totaux des particuliers. Taux : 0. Les plus-values ralises sur certaines actions ou sur dautres valeurs mobilires ngocies sur une bourse agre ou un march similaire sont exonres dimpt. Taux : 28. Il nexiste pas dimpt spcifique sur les plus-values, mais elles sont incluses dans les revenus imposables. Pour ce qui est du calcul des plus-values ralises sur la cession dactions dune socit rsidente, des rgles spciales sont appliques visant viter la double imposition des bnfices de la socit et des dividendes verss lactionnaire. Taux : 0. Les plus-values sont exonres dimpt.

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Tableau A.5.
Type dimpt sur les socits1

Rgime fiscal des dividendes et des plus-values sur actions (suite)

1998, contribuables rsidents
Taxation des plus-values (taux maximum dimposition des personnes physiques, en pourcentage)2

OCDE 2001

Taxation des dividendes

Pays-Bas Pologne

Classique Classique

Dividendes assimils des revenus ordinaires ; retenue la source de 25 % donnant droit un crdit dimpt. Retenue la source libratoire de 20 %.

Taux : 0. En rgle gnrale, les plus-values ne sont pas incluses dans le revenu imposable. Taux : 40. Les plus-values sont incluses dans lassiette de limpt en tant que revenus dinvestissement, revenus sur la vente de biens immobiliers ou bnfices industriels et commerciaux Taux : 10. Les plus-values annuelles nettes rsultant de la cession dactions (plus-values de catgorie D) sont en principe soumises un taux dimposition libratoire de 10 % moins que le cdant ne choisisse de les inclure dans ses revenus imposables. Taux : 0. Les plus-values ralises sur la cession de titres dtenus plus de 6 mois sont exonres dimpt. Taux : 40. Les plus-values ralises par une personne physique sont ajoutes ses revenus et sont taxes au taux de limpt sur le revenu. Taux : 30. En gnral, les plus-values ralises par les particuliers sont incluses dans la catgorie des revenus du capital. Les revenus du capital sont imposs sparment un taux uniforme de 30 % au niveau national (aucun impt communal nest peru). Taux : 0. Les plus-values sont exonres dimpt. Taux : 55 (en 1997). Les revenus de capitaux mobiliers (actions et autres titres de socits) sont inclus dans les revenus imposables.

Portugal

Crdit dimpt partiel

Retenue la source de 25 %, qui peut tre libratoire, au choix du contribuable.

Rpublique tchque Dduction partielle des dividendes verss Royaume-Uni Imputation partielle

Retenue la source libratoire de 25 % Dividendes assimils aux revenus bruts ordinaires. Le contribuable bnficie dun crdit dimputation des dividendes de 20 % valoir sur limpt d sur les revenus. Dividendes assimils aux revenus du capital (30 %)

Sude

Classique

Suisse Turquie

Classique Crdit dimpt partiel

Dividendes assimils des revenus ordinaires ; retenue la source de 35 % donnant droit un crdit dimpt. Dividendes assimils des revenus ordinaires ; retenue la source de 10 % (pour la socit cote) ou de 20 %, donnant droit un crdit dimpt.

1. Types de systme dimposition des socits : le systme classique naccorde pas de crdit dimpt aux actionnaires pour les impts acquitts par les socits sur les dividendes distribus. Le systme dimputation totale accorde lactionnaire un crdit dimpt quivalant la totalit des impts pays par la socit sur les dividendes distribus (cest--dire quil limine la double imposition des dividendes) ; le systme de crdit partiel laisse subsister une partie de la double imposition. Le systme de taux diffrencis applique un taux diffrent aux bnfices distribus et aux bnfices rinvestis (ces derniers peuvent tre galement imputs totalement ou partiellement). 2. Ces taux sappliquent aux plus-values ralises sur la cession de titres, lexception des transactions spculatives (ou des dures de dtention trs courtes), aux plus-values ralises sur la cession de participations importantes ou aux plus-values drives dune activit commerciale normale. Source : Adapt de la base de donnes fiscales de lOCDE. Les taux dimposition des plus-values proviennent de sources nationales et du European Tax Handbook (1998).

Annexe

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Fiscalit et conomie

Il est important de souligner que le rgime de crdit dimpt ne concerne normalement que les rsidents investissant dans des entreprises nationales, sauf dispositions spciales dans le cadre de conventions fiscales bilatrales21. On peut reprocher ce systme dtre source de non-neutralit, dans la mesure o il prvoit un traitement diffrent pour les investisseurs trangers effectuant des placements dans des socits locales et les investisseurs locaux investissant dans des socits trangres. Hormis les distorsions des investissements directs trangers qui rsultent de cette non-neutralit au niveau international, que nous analyserons plus loin de faon plus dtaille, cela a encourag les activits doptimisation fiscale comme la cession dactions dividende dtach22. Plusieurs pays europens, dont lAllemagne, la France (proposition de loi) et la Sude ont abandonn le rgime de crdit dimpt ou envisagent de le faire23. On peut considrer que ces modifications visent rpondre aux problmes de non-neutralit et doptimisation fiscale voqus plus haut. Cette solution pourrait galement tre privilgie par rapport lextension du crdit dimpt aux non-rsidents, qui entranerait des pertes trop importantes de recettes par rapport aux incitations linvestissement prenant la forme dune rduction du cot du capital. Dans le mme temps, la limitation parallle des allgements accords aux actionnaires locaux permet de ne pas dcourager les investisseurs trangers, dans la mesure o lallgement de la double imposition des actionnaires locaux a pour effet de diminuer les taux de rendement aprs impt sur les socits (mais avant impt sur les personnes physiques). Mme si plusieurs pays ont (partiellement) supprim la double imposition des dividendes, la double imposition des bnfices rinvestis subsiste. Les bnfices rinvestis sont imposs deux fois, car ils sont pris en compte dans les plus-values et sont donc taxs au niveau de linvestisseur final, dans la mesure o le systme fiscal comporte un impt sur les revenus du capital. Seule la Norvge a institu un crdit dimpt pour ce type de double imposition grce la mthode dite de correction en fonction de la valeur douverture . Cette dernire prvoit de ne taxer les plus-values que si laugmentation de la valeur de march de la socit est suprieure laugmentation de lencours des bnfices rinvestis. La Nouvelle-Zlande, elle, a purement et simplement aboli limposition des plus-values ralises sur les actions24. Les deux pays maintiennent le systme dimputation totale et appliquent (pratiquement) le mme taux toutes les formes de revenu du capital. Par consquent, leurs systmes fiscaux sont les plus neutres du point de vue du financement des entreprises bien que lAustralie, le Mexique, le Danemark, lItalie et la Core appliquent galement des systmes relativement neutres cet gard (mais, comme on la constat, au risque de crer des situations de non-neutralit vis--vis des investissements directs et des investissements de portefeuille trangers). Pour les pays nordiques, protger leur rgime de taxation neutre des revenus de capitaux des distorsions rsultant de limposition progressive des revenus a constitu une motivation supplmentaire dans la mise en place dun systme dimposition duale des revenus au dbut des annes 90. Comme on la not prcdemment, avec limposition duale, tous les revenus du capital sont taxs un taux proportionnel spcifique, alors que les revenus du travail sont soumis aux taux progressifs de limpt sur le revenu des personnes physiques. Afin de minimiser larbitrage fiscal, le taux dimposition des revenus du capital est align (dans lidal) sur le taux dimposition des bnfices des socits25. Ce systme diverge par consquent de limpt sur le revenu global classique, qui applique un barme fiscal progressif commun la somme des revenus, toutes sources confondues. Les systmes dimposition duale des revenus prsentent certains avantages. On peut plaider pour des taux dimposition des revenus du capital moins levs et proportionnels en se fondant sur lquit horizontale, dans la mesure o une partie des revenus du capital sert compenser les moins-values en termes rels rsultant de linflation. De plus, limposition du travail nassujettit jamais le capital humain (inactif), alors que les capitaux financiers et les biens immobiliers sont souvent soumis respectivement limpt sur le patrimoine ou limpt sur la proprit (Nichen and Srensen, 1997). Par ailleurs, la thorie de limposition optimale suggre dappliquer au capital des taux moins levs quau travail, dans la mesure o le capital est plus mobile et son offre plus lastique. Le taux uniforme limite en outre les possibilits dvasion que permet limposition progressive et incite moins loptimisation fiscale (Cnossen, 1995). Enfin, du point de vue de ladministration de limpt et du respect de la rglementation, il est important de noter quune imposition spare des revenus du capital et des revenus du travail permet dajuster le systme fiscal plus facilement aux volutions internationales de l imposition des revenus du capital. Mais lexprience des pays nordiques rvle la difficult de la mise en uvre dun systme dimposition duale lorsquil existe un secteur public important. Si la progressivit de limpt sur les revenus du travail est trop forte, les incitations la translation de limpt risquent de nuire au systme. Notamment, lintroduction dune imposition duale des revenus ncessite un quilibrage soigneux entre les gains defficience rsultant dune imposition neutre et faible des revenus du capital et les pertes defficience rsultant des possibilits darbitrage entre les revenus du travail et du capital qui soffrent aux petits entrepreneurs. De plus, le consensus politique qui sous-tend une imposition duale des revenus peut tre fragile pour des questions dquit26. 2.2. Impact sur lorganisation des entreprises Toute une srie de problmes fiscaux a trait au choix du mode dorganisation des entreprises. Comme on la vu, la plupart des systmes fiscaux de lOCDE favorisent le financement par lemprunt par rapport dautres modes de financement, comme lmission dactions et les bnfices rinvestis. Par consquent, les grandes entreprises bien tablies sont avantages par rapport aux petites entreprises et aux jeunes pousses, qui peuvent ne pas bnficier de conditions aussi avantageuses pour le financement par lemprunt et doivent donc compter plus largement sur leurs capitaux propres. En outre, dans la mesure o les taux dimposition appliqus aux plus-values baissent en fonction de la dure de dtention des actions, les jeunes pousses sont galement pnalises du fait de la liquidit

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Annexe

rduite de leurs titres. Par ailleurs, un certain nombre de caractristiques propres certains pays se dgagent. Par exemple, en Rpublique tchque et en Core, la lgislation fiscale ne reconnat pas les socits holdings (normalement exonres de la double imposition au titre des transferts verticaux de dividendes), encourageant ainsi la constitution de grandes entreprises structure horizontale qui sont difficiles grer. Certains pays ont tent de rorienter le rgime dimpt sur les socits en faveur des petites entreprises, notamment au moyen dun impt sur les socits progressif ou de rgimes simplifis . Les avantages accords aux petites entreprises peuvent tre justifis, dans la mesure o elles sont sujettes des dfaillances du march, du fait, par exemple, des imperfections du systme des brevets pnalisant les jeunes pousses, du cot lev de lapplication des rglementations (dsconomies dchelle) et de laccs limit des petites entreprises au capitalrisque. Malheureusement, lapplication dun impt progressif aux entreprises peut donner lieu des abus, notamment de la part des grandes entreprises, qui sont mme de fractionner leurs activits afin de bnficier davantages fiscaux (Mexique). Dautre part, les rgimes simplifis, qui ont pour but de faciliter lapplication de la lgislation fiscale par les petites entreprises, incitent galement les grandes entreprises en abuser en pratiquant la sous-facturation et la sous-dclaration (Mexique, Core). Ainsi, quand bien mme les avantages fiscaux accords aux petites entreprises peuvent tre motivs par la ncessit de corriger les dfaillances du march, ils peuvent tre lorigine dautres distorsions. Les tudes par pays montrent que le rgime fiscal des travailleurs indpendants est souvent le talon dAchille de limpt sur le revenu. Les systmes fiscaux qui offrent aux travailleurs indpendants des taux dimposition effectifs faibles, par rapport aux salaris, incitent adopter le statut de travailleur indpendant, mme dans les secteurs dactivit o un tel statut nest pas forcment optimal. Plusieurs raisons peuvent expliquer un faible taux effectif dimposition pour les travailleurs indpendants. Ceux-ci bnficient parfois de plus de possibilits de dduction et de crdits dimpt que les salaris au titre des dpenses juges ncessaires leur activit, comme cest le cas en Autriche. Les travailleurs indpendants peuvent aussi verser moins de cotisations de scurit sociale par rapport leur revenu du travail, comme cest le cas en Rpublique tchque et au Portugal. Les travailleurs indpendants ont galement frquemment recours la sous-dclaration de revenus lorsquil y a autoliquidation de limpt et que les autorits exercent peu de contrles, notamment en Core, au Portugal et en Grce, et lorsque le forfait est pratiqu pour limpt sur le revenu ou les cotisations sociales, comme cest le cas respectivement en Espagne et en Grce. Au Mexique, les travailleurs indpendants chappent presque entirement limpt, ce qui explique que lincitation fiscale au statut de micro-entreprise prive, par opposition lactivit salarie, est particulirement forte. En revanche, si limposition des revenus des travailleurs indpendants est plus lourde que limposition des entreprises constitues en socit, lincitation se constituer en socit peut tre forte. Un problme spcifique li aux rgimes dimposition duale des revenus appliqus en Sude et en Norvge est que les travailleurs indpendants et les propritaires de petites entreprises sont fortement incits se constituer en socit et se dsigner comme actionnaires passifs , afin dchapper la fiscalit leve des revenus du travail. Limposition duale des revenus suppose que les revenus du travail indpendant soient scinds entre deux composantes les revenus du travail et les revenus du capital imposes diffremment. tant donn que le taux lgal dimposition des revenus du travail est lev, il est tentant de se constituer en socit et de convertir des revenus du travail en revenus du capital (dividendes), en particulier en Norvge, o les dividendes bnficient dune imputation totale. Les autorits fiscales de ces pays se sont efforces de contrecarrer ces incitations en mettant en place un rgime spcial de socit ferme , les revenus de lentreprise tant scinds entre revenus du travail et revenus du capital selon un ensemble complexe de rgles permettant de faire apparatre les revenus du travail. Mais il sest rvl difficile de combler les lacunes du systme, dautant que certains groupes de pression ont obtenu des rgimes drogatoires. Il est possible daccrotre lefficacit de limposition duale des revenus en limitant lincitation se constituer en socit et en diminuant lcart entre le taux lgal et le taux effectif dimposition des revenus du capital et des revenus du travail, surtout pour les hautes rmunrations. La lgislation relative limpt sur les socits prvoit, dans un grand nombre de pays de lOCDE, des dductions, exonrations et crdits dimpt en faveur de certaines implantations gographiques, qui napparaissent pas non plus dans le taux marginal effectif dimposition du tableau A.427. Par exemple, le rgime de limpt sur les socits de la Pologne offre des exonrations fiscales aux entreprises situes dans les zones conomiques spciales, la Rpublique tchque propose galement une large palette de dispositifs spciaux, et en Espagne on a observ des dplacements dentreprises en vue de bnficier du rgime fiscal basque. Le Japon et la Core accordent des rgimes spciaux damortissement pour les investissements dans des rgions en dveloppement. Dans certains pays de lUnion europenne, il existe galement plusieurs rgimes de ce type28. Certains pays offrent des exemptions temporaires de limpt sur les socits (France, Pologne). Dans certains cas, on justifie ces dispositifs par la ncessit de remdier des dfaillances du march29. Mais ils ouvrent souvent des possibilits darbitrage qui rodent lassiette de limpt et faussent lallocation des ressources. Le souci dquit pourrait justifier une aide linvestissement dans les rgions dprimes, mais les incitations fiscales ne sont gnralement pas linstrument le plus efficace, car elles ne permettent pas de remdier aux inconvnients initiaux dune implantation30. Les mesures abaissant le cot global des activits commerciales dans une rgion donne, comme le dveloppement dinfrastructures ou la mise disposition de structures de formation, sont comparables pour lentreprise en termes de cot budgtaire net comme en termes de valeur, mais sont plus transparentes et peuvent crer davantage dexternalits positives.

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Fiscalit et conomie

Plusieurs pays continuent davoir recours des dispositifs spcifiques en faveur de certains secteurs. La lgislation fiscale relative limpt sur les socits avantage les industries lourdes forte intensit capitalistique en Core et lexploitation minire au Canada. En Grce et en Norvge, les rgimes fiscaux spciaux des compagnies maritimes, plus gnreux, incitent la translation de limpt. En Norvge, le taux dimposition marginal lev propre au rgime spcial du secteur gazier et ptrolier extraterritorial (pour tirer parti de la rente de lexploitation des ressources naturelles) incite les entreprises profiter au maximum des possibilits de dduction des paiements dintrts ouvertes par ce rgime. Les rgimes spciaux de limpt sur les socits sont peut-tre invitables dans les pays o les pouvoirs publics veulent extraire la rente des ressources naturelles. Mais les autorits fiscales devraient se prmunir contre les incitations la translation de limpt, en adoptant ou en mettant en uvre, par exemple, des rgles contre la souscapitalisation . En revanche, les pays de lOCDE mnent des actions concertes pour liminer les rgimes fiscaux prfrentiels accords certaines activits commerciales mobiles (les transports maritimes, par exemple) en vue de rduire les possibilits doptimisation fiscale systmatique quelles offrent. 2.3. Impact sur les flux dinvestissement internationaux et la structure financire des multinationales Au cours de ces dix dernires annes, nonobstant la tendance gnrale la baisse des taux de limpt sur les socits et llargissement de lassiette de cet impt, on a pu observer, dans un certain nombre de pays, une certaine rosion de lassiette, avec notamment des allgements fiscaux accords par les pays de lUnion europenne aux jeunes pousses, aux PME, aux technologies de linformation et des communications et la R-D. Devant la prolifration des politiques dgosme sacr dans le domaine des avantages fiscaux accords aux entreprises, le Conseil de lUnion europenne a adopt cet gard un Code de conduite (cf. Joumard, 2001). Bien sr, ce code de conduite ne concerne que les pays de lUnion europenne et les tudes par pays soulignent que plusieurs pays qui ne font pas partie de lUnion ont eux aussi des politiques visant attirer les investissements directs trangers. Il sagit de la Core, de la Pologne et de la Rpublique tchque. Lexemple de la Rpublique tchque est particulirement intressant, car la rforme fiscale de 1993 a mis fin aux exonrations fiscales accordes aux investisseurs trangers et na accord des crdits dimpt et des dductions fiscales limits qu certains types dactivit. Mais cette politique de rduction des incitations a t inverse avec lintroduction en 1998 de nouvelles mesures dincitation. Les autorits tchques avaient donc certainement constat un ralentissement des investissements trangers, du fait de la rduction antrieure des incitations. Cela va lencontre du point de vue que partagent de nombreux spcialistes de la fiscalit, selon lequel les incitations fiscales ont un effet minime sur les investissements directs trangers, la fois parce que les impts ne sont quun des nombreux lments influenant les dcisions dimplantation des entreprises et parce que ces incitations fiscales sont gnralement contrebalances par une fiscalit leve dans le pays de rsidence. Mais lexprience de la Rpublique tchque corrobore une nouvelle approche, selon laquelle les incitations nentranent pas de changements dimplantation majeurs, mais pourraient intervenir dans le choix entre des pays proches et relativement semblables. On peut donc considrer que la Rpublique tchque, par exemple, prend part un march particulirement concurrentiel pour attirer les investissements directs trangers, march compos des conomies en transition dEurope centrale et orientale31. En outre, de rcentes tudes empiriques ont rvl que la structure financire des entreprises multinationales est influence la fois par le rgime fiscal du pays daccueil et par celui du pays de rsidence, ce qui confirme le rle central du taux lgal de limpt sur les socits du pays daccueil pour le choix dun ratio emprunt/fonds propres32. Un taux lgal lev de limpt sur les socits dans le pays daccueil encourage notamment lemprunt dans ce pays, entranant ainsi une rosion de lassiette fiscale des socits. De mme, une tude empirique portant sur les comportements en matire des prix de transfert met en vidence lincitation pratiquer des prix non conformes au principe de pleine concurrence afin de dplacer artificiellement les bnfices vers des pays faible fiscalit33. On peut galement voir apparatre ces problmes lintrieur mme des pays, notamment dans les tats fdraux ou les pays qui ont accord une autonomie fiscale certaines de leurs rgions. 3. Limpact de limpt sur le march de lemploi Pendant plusieurs dcennies, les performances du march du travail se sont rvles insatisfaisantes dans de nombreux pays dans la zone de lOCDE, en particulier les pays de lUnion europenne o le taux de chmage structurel moyen a augment, passant de 4 pour cent dans les annes 70 7-8 pour cent dans les annes 90. Dautres caractristiques frappantes concernant lvolution du march du travail au cours de ces dernires dcennies auront t lallongement de la dure moyenne de chmage, la concentration du chmage chez les jeunes et le recul du taux demploi chez les travailleurs gs et les travailleurs faiblement qualifis. Les facteurs lorigine de ces tendances ont fait lobjet dune analyse en profondeur dans le cadre de ltude sur lemploi de lOCDE, qui a mis en vidence un certain nombre de caractristiques de la fiscalit prjudiciables au dynamisme du march de lemploi : En augmentant le cot de la main-d'uvre, lalourdissement de la fiscalit du travail a des rpercussions dfavorables sur le chmage structurel, surtout si laugmentation du cot de la main-d'uvre se poursuit durant une priode assez longue, dans la mesure o les salaires ne ragissent pas rapidement la baisse de la demande de main-d'uvre34. Pour les titulaires de faibles revenus en particulier, compenser la rduction de leurs salaires peut savrer impossible du fait de la lgislation sur le salaire minimum. En ce qui les

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concerne, laugmentation de la fiscalit du travail se traduit presque invitablement par un accroissement durable des cots salariaux et une contraction de lemploi. Linteraction entre la fiscalit du travail et les prestations sociales fausse larbitrage entre travail et loisirs, ce qui entrane une rduction de loffre de travail. En particulier, les travailleurs gs ne sont que faiblement incits travailler, de mme que les actifs secondaires et les parents isols. Les proccupations lies lefficacit des dpenses sociales ont conduit de nombreux pays concevoir des filets de protection sociale spcifiquement destins aux personnes qui en ont vraiment besoin et retirer ces prestations lorsque les revenus augmentent. Ces prestations accordes selon des critres de ressources, conjugues au rgime fiscal, incitent moins les personnes chercher un emploi et accentuer leffort de travail. Ltude sur lemploi a par consquent recommand que les pouvoirs publics revoient les systmes de chmage et de prestations connexes et leurs interactions avec le systme fiscal de sorte que les objectifs fondamentaux en matire dquit de la collectivit soient remplis sans porter atteinte au bon fonctionnement des marchs du travail 35. Lanalyse dans les tudes par pays sest attache aux structures dincitations de nature fiscale qui dcouragent lemploi travers les mcanismes voqus prcdemment. A cette fin, les tudes ont mis en avant le coin fiscal sur les revenus du travail tel quil rsulte de la lgislation fiscale, savoir lcart entre la rmunration du travail et le salaire net auquel aboutit le systme fiscal, diffrents niveaux de revenu dactivit et certains points ou intervalles spcifiques de lchelle des revenus36. Les coins fiscaux moyens, ainsi que les informations concernant lincidence de limpt sur le salaire net du travailleur, permettent de mesurer limpact de la fiscalit sur le cot de la main-d'uvre pour lemployeur et donnent, par consquent, une indication des effets nocifs sur la demande de travail qui peuvent provenir du rgime fiscal. Lanalyse des coins fiscaux lgaux moyens et marginaux, conjugue aux donnes sur linteraction entre le systme fiscal et le systme de prestations sociales, peut servir valuer lincitation au travail associe larbitrage travail-temps libre. 3.1. Limpact sur la demande de travail Comme on la vu au chapitre 2 du document principal, laugmentation des dpenses publiques dans un contexte de pressions en faveur du maintien un faible niveau de limpt sur les bases mobiles , a provoqu une hausse structurelle des taux dimposition effectifs des revenus du travail dans de nombreux pays. Ce phnomne reflte un largissement du coin fiscal lgal sur les revenus du travail pour un large ventail de niveaux de revenu dactivit, ce qui pourrait expliquer la baisse des taux demploi et la hausse des taux de chmage structurel dans certains pays. Une comparaison lchelle internationale des donnes les plus rcentes concernant les coins fiscaux lgaux moyens sur lemploi dont on dispose dans les pays de lOCDE est prsente dans le graphique 4, avec une ventilation entre limpt sur le revenu des personnes physiques et les cotisations sociales patronales et salariales. Comme on pouvait sy attendre, ces coins fiscaux sont gnralement les plus marqus dans les pays de lUnion europenne (UE), o ils reprsentent en moyenne 43 pour cent du total de la rmunration du travail. Cependant, il existe de fortes variations au sein de lUE, de prs de 60 pour cent en Belgique et environ 50 pour cent en Allemagne et en Sude nettement moins de 40 pour cent dans les pays examins comme lEspagne, la Grce et le Portugal, et environ 30 pour cent en Irlande et au Royaume-Uni. Comme il tait prvoir, les conomies en transition sous revue, comme la Rpublique tchque et la Pologne, prsentent des coins fiscaux qui sont comparables ceux des pays de lUE et qui se situent dans la partie suprieure de la fourchette, comme cest aussi le cas pour la Hongrie. Dans tous les autres pays examins, les coins fiscaux sur les revenus du travail sont comparativement faibles (par ordre croissant le Mexique, la Core, la Nouvelle-Zlande, le Japon, lIslande, la Suisse, les tats-Unis et le Canada). Il importe de noter que les variations selon les pays des coins fiscaux sur les revenus du travail sexpliquent dans une large mesure par les diffrences entre les cotisations sociales et surtout les cotisations patronales. Do un problme dans la mesure o les employeurs ont tendance supporter lessentiel de lincidence de leurs cotisations. Cela sexplique par le fait que laugmentation des impts supports par les salaris rduit dans un premier temps le salaire aprs impt dans la mesure o les salaires bruts ragissent sans doute lentement, alors qu en revanche les charges sociales supportes par lemployeur augmentent immdiatement le cot de main-d'uvre des entreprises. Cest pourquoi on peut sattendre que les cotisations patronales exercent un effet ngatif plus marqu sur lemploi que dautres formes dimposition du travail. Les pays qui sappuient principalement sur les cotisations sociales patronales notamment parmi les pays sous revue lEspagne, la Grce, le Mexique, le Portugal et la Rpublique tchque semblent avoir peu de marge de manuvre pour exploiter plus largement cette base dimposition et une modification du dosage de la fiscalit au profit des impts sur la consommation pourrait savrer bnfique. Cela tant, certaines formes dimposition du travail, dont les cotisations patronales, sont moins assimilables des impts que dautres dans la mesure o leur paiement donne lieu des droits prestations et suscitent donc des degrs diffrents de rsistance des travailleurs une rduction de leur salaire net. A cet gard, il convient de noter que, selon lexamen de la Pologne, la crdibilit des droits futurs retraite dans le cadre du rgime public est dterminante pour limpact de la fiscalit sur les performances du march du travail dans les annes qui viennent. Les rigidits dans la formation des salaires sont dterminantes pour le transfert de lincidence de la fiscalit du travail sur les employeurs et, par l-mme, pour le chmage. Les pays de lUnion europenne sont particulirement sensibles de tels effets, notamment, parmi les pays examins, lAutriche, lEspagne et la Sude, et il semble que les

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pays en transition comme la Pologne ou la Rpublique tchque soient eux aussi de plus en plus confronts ce phnomne de pnalisation de lemploi par limpt . Par exemple, en Espagne, la rticence des travailleurs accepter des rductions de leur salaire net en raison de la fiscalit du travail est particulirement forte mme si, dans ce pays, le coin fiscal moyen est faible par rapport la norme au sein de lUE (mais suprieur la moyenne de lOCDE). Selon une explication avance dans ltude ce propos, limportance des indemnits de licenciement donne aux travailleurs une forte position de ngociation. En outre, les ngociations salariales ont rarement lieu au niveau de lentreprise ou lchelon local et elles ninternalisent donc pas limpact des revendications salariales sur les diffrentes entreprises et sur les perspectives locales en matire demploi37. Lexamen de lEspagne voque la faiblesse de la concurrence dans les secteurs abrits de lconomie et les dysfonctionnements du march du logement comme entraves supplmentaires la mobilit du travail et lajustement des salaires. Il apparat que ces rigidits du march du travail et des marchs de produits, auxquelles sajoutent les ngociations salariales par branche, contribuent galement lampleur du chmage structurel dans plusieurs autres pays de lUE (Joumard, 2001). Cela tant, il est frappant de constater que la Norvge connat un chmage structurel faible malgr un coin fiscal moyen sur le travail analogue celui de lEspagne, par exemple, ce qui peut tre attribu la structure centralise de ngociation des salaires. Mme si les examens par pays ne donnent pas dlments chiffrs en ce qui concerne limpact de la fiscalit du travail sur le chmage structurel, il est possible dobtenir une estimation grossire partir des analyses de rgression disponibles (voir Elmeskov et al., 1998). Le tableau A.6 illustre lvolution du coin fiscal sur le travail durant les annes 90 pour des pays se caractrisant respectivement par une centralisation et une coordination faibles, intermdiaires ou fortes des ngociations salariales. La coordination intermdiaire des ngociations

Tableau A.6.

volution estime du chmage structurel sous leffet de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail1
Pour cent
Variation du coin fiscal sur les revenus du travail 2 Contribution de la variation du coin fiscal sur les revenus du travail lvolution du taux de chmage structurel 1991-95 1995-99

1991-95

1995-99

Faible centralisation/coordination de la formation des salaires Australie Canada Japon Nouvelle-Zlande Royaume-Uni tats-Unis Centralisation/coordination moyenne de la formation des salaires Belgique Finlande France Portugal Espagne Sude Forte centralisation/coordination de la formation des salaires Autriche Danemark Allemagne Irlande Italie Pays-Bas Norvge OCDE Union europenne
1. 2. 3. 4.

1.2 2.5 2.0 0.7 0.2 0.3

1.43 0.3 0.2 5.1 2.4 0.1

0.1 0.3 0.2 0.1 0.0 0.0

0.2 0.0 0.0 0.6 0.3 0.0

2.6 6.7 2.5 0.2 2.0 3.3

0.7 3.1 1.2 0.3 1.1 1.2

0.4 1.0 0.4 0.0 0.3 0.5

0.1 0.5 0.2 0.0 0.2 0.2

2.1 1.5 3.8 2.9 1.5 1.7 3.7 0.6 1.0

4.84 0.9 1.7 4.3 3.0 0.4 0.2 0.6 0.6

0.1 0.1 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1

0.3 0.1 0.1 0.3 0.2 0.0 0.0 0.1 0.1

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Daprs Elmeskov et al. (1998). Pour louvrier moyen clibataire. 1995-1998. Le chiffre concernant la priode 1995-2000 serait nettement infrieur en raison dune rforme fiscale en 2000.

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salariales est une caractristique propre aux pays de lUE, notamment la Belgique, lEspagne, la Finlande, la France, le Portugal et la Sude. Plusieurs de ces pays affichent en outre des coins fiscaux trs marqus. Il y a centralisation des ngociations salariales dans dautres pays de lUE o le coin fiscal sur le travail est galement trs prononc, ainsi quen Norvge. Dans dautres pays de lOCDE, de faibles coins fiscaux vont de pair avec une dcentralisation des ngociations salariales, ce qui porte le moins prjudice la demande de main-d'uvre. Dans chaque pays, la contribution de la modification du coin fiscal lvolution du chmage structurel a t calcule, en tenant compte de la structure de ngociation des salaires en vigueur, qui apparat aussi dans le tableau. Sur la base de ces estimations, on peut conclure que : Dans plusieurs pays de lUE o les ngociations se droulent un niveau intermdiaire, notamment la Belgique, lEspagne, la Finlande et la Sude, le coin introduit par la fiscalit du travail sest accentu dans la premire moiti des annes 90 sous leffet de laugmentation des prlvements de scurit sociale lie la rcession du dbut de la dcennie. Leffet estim sur le chmage structurel provenant de cette augmentation du coin fiscal dans ces pays est de lordre de 1 point. En revanche, le Japon, le Danemark, lIrlande, la Norvge et les Pays-Bas ont enregistr une diminution du coin rsultant de la fiscalit du travail au cours de cette priode, quon estime avoir contribu une baisse du taux de chmage structurel. Le coin d la fiscalit du travail sest pour lessentiel stabilis ou a diminu au cours de la deuxime moiti des annes 90, hormis dans plusieurs pays de lUE, notamment lAutriche, lAllemagne, la Belgique et la Sude. En consquence, on estime que lAutriche et la Sude ont enregistr une lgre augmentation de leur taux de chmage structurel au cours de la deuxime moiti de la dcennie par suite de laccentuation du coin fiscal. En revanche, la Nouvelle-Zlande et la Finlande ont fait reculer de faon relativement sensible le coin introduit par la fiscalit du travail au cours de cette priode ; on estime que cela a eu des effets trs favorables sur le chmage structurel, de lordre de point ou plus. Dans la plupart des pays, la progressivit lgale de limpt sur le revenu et des prlvements de scurit sociale combins est faible ou pratiquement nulle pour les tranches suprieures de revenu de la majorit des pays examins. Ce phnomne est d, dans la plupart des cas, au plafonnement des cotisations de scurit sociale ou la dductibilit fiscale de ces cotisations, qui vient compenser la progressivit lgale de limpt sur le revenu. La progressivit de limpt entre les niveaux de revenu influe galement sur la demande de main-d'uvre. La progressivit peut en effet sexercer au dtriment de cette demande dans la mesure o la croissance des revenus du travail au fil du temps fait entrer de plus en plus de travailleurs dans les tranches dimposition suprieures (phnomne de glissement), ce qui peut ensuite donner lieu une augmentation des revendications salariales. Certains auteurs considrent que les revendications salariales des syndicats deviennent en fait plus modres, et donc plus favorables du point de vue du chmage, en cas de plus forte progressivit de limpt, dans la mesure o la valeur nette des augmentations de salaires est moindre38. Toutefois, les observations empiriques confortant ce point de vue ne sont pas solides. On peut en effet craindre comme le montrent les examens de lAutriche, de la Sude et de lEspagne quun recours accru aux cotisations sociales, qui sont gnralement appliques un taux uniforme sans seuil dexonration, ait pour effet que, pour les employeurs, le recrutement de travailleurs temps partiel ou titre temporaire soit trs peu rentable. Dans certains pays (Autriche, Espagne), ce problme est exacerb par les planchers nominaux prvus par le systme de scurit sociale, avec un montant minimum fixe de cotisations prleves, indpendamment du nombre dheures travailles ou du revenu peru (voir encadr A.2). Il importe de souligner, tant donn quon a pu observer un recours croissant aux cotisations sociales pour financer le dveloppement des rgimes de transferts sociaux, que ces mcanismes, loin davoir perdu de linfluence, en ont gagn. Mme si ce problme a conduit plusieurs pays, notamment lAutriche, la Belgique, lEspagne, la France, la Grce, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, rduire les cotisations sociales pour les travailleurs bas salaires ou faibles qualifications au cours de ces dernires annes, ils risquent dajouter la complexit de la fiscalit et davoir des effets de poids mort. 3.2. Limpact sur loffre de travail Lorsquun individu en ge de travailler se pose la question de sa participation au march du travail, sa dcision porte sur deux aspects : la participation ou non au march du travail et le nombre dheures de travail sil a choisi de travailler. La fiscalit peut avoir des rpercussions importantes sur ces choix, rpercussions qui peuvent tre trs diffrentes selon quon est le seul ou le principal apporteur de revenus dans une famille, quon est apporteur secondaire ou quon est parent isol. En outre, le sens dans lequel sexercent ces rpercussions fiscales est a priori ambigu : la baisse du revenu aprs impt associe un largissement du coin fiscal a un effet de revenu, qui entrane une augmentation de loffre de travail, et un effet de substitution, qui diminue cette mme offre. Lvolution de loffre de travail face limpt dpend par consquent de llasticit de loffre de travail vis--vis du salaire rel aprs impt. En rsum, les profils fondamentaux de raction des travailleurs limpt sur le revenu sont les suivants : Le clibataire ou le principal apporteur de revenus a gnralement peu de choix quant sa participation au march du travail ; donc il travaille habituellement plein-temps, les questions dordre fiscal ayant par consquent probablement peu dimpact sur son offre de travail (mme si ce nest pas le cas en ce qui concerne la qualit, qui dpend de la rentabilit du capital humain investi). Autrement dit, bien quil puisse y avoir une incitation la substitution entre loisirs et travail, elle est habituellement gomme par limpact sur le revenu (sauf dans le cas de revenus levs, o leffet de substitution peut lemporter sur leffet de revenu). Nanmoins, il y a

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Encadr A.2.

Plafonds et planchers de cotisations de scurit sociale

Dans de nombreux pays de lOCDE, les cotisations sociales sont souvent prleves uniquement jusqu un certain niveau de salaire, les revenus du travail au-dessus de ce plafond tant exonrs. En outre, les revenus du travail infrieurs un seuil donn sont souvent exonrs, ce que lon qualifie de plancher (type A). Ou encore, les planchers peuvent revtir la forme dune cotisation minimum forfaitaire (type B). La raison dtre des plafonds et des planchers de type B est lexistence dun lien entre les prestations et les cotisations dans la mesure o les prestations sont elles-mmes aussi assujetties des planchers ou des plafonds. Les planchers de type A sont en fait des dductions dimpts et servent lquit verticale. Plusieurs problmes se posent propos des planchers et des plafonds : Les cotisations plafonnes introduisent un lment rgressif dans le barme de limpt et aboutissent des taux marginaux dimposition suprieurs en de du plafond (voir par exemple, Coronado et al., 2000). En outre, les plafonds et les planchers aboutissent des points anguleux (c o ud e s ) da n s l e b ar m e d i m p o s i ti on , c e q u i p eu t p ro v oq u e r u n p h n o m ne d e bouchonnement , mme si les observations empiriques tendent montrer que ce phnomne est assez faible (pour les tats-Unis, voir par exemple Saez, 1999). De plus, les cotisations soumises un plafond ou un plancher de type B ne sont pas neutres vis--vis des emplois temps partiel, des emplois saisonniers et du partage du travail en cas de rduction des horaires de travail. En prsence de plafonds ou de planchers de type B, les cots salariaux pour un volume donn de travail vont augmenter avec le nombre de salaris, mais non avec le nombre dheures travailles par personne. Les plafonds de type A ont leffet oppos dencourager les formes atypiques demploi. Si les plafonds et les planchers sont imposs par rapport au salaire horaire et non au salaire total, ils sont neutres lgard du travail atypique (Euzby, 1988). Enfin, les plafonds et les planchers ajoutent la complexit du rgime fiscal, notamment pour les personnes qui ont plusieurs emplois et ceux qui changent demploi (voir Hotz/Scholz, 2000).

distorsion, dans la mesure o lutilit totale qui dcoule de la consommation et des loisirs diminue39. En outre, cette situation peut changer du tout au tout lorsque le travailleur approche de lge de la retraite, car il peut y avoir incitation prendre une retraite anticipe. Les apporteurs secondaires ont de fortes chances de se montrer particulirement sensibles au cot relatif entre travail et loisirs, et par consquent la fiscalit, la fois pour leur dcision de travailler ou de ne pas travailler et pour leur nombre dheures travailles, tant donn quun plus grand nombre doptions leur sont gnralement ouvertes. Il importe de souligner que, dans les pays o lunit dimposition est le mnage, le taux dimposition marginal qui sapplique la premire unit que gagne un actif secondaire est gal celui qui sapplique la dernire unit que gagne le principal apporteur de revenus. Dans ces pays, lvolution de loffre de travail des actifs secondaires face la fiscalit dpend essentiellement des revenus du conjoint40. La raction des actifs secondaires dpend galement de lendroit o ils se situent sur la courbe de loffre de travail. Pour ceux qui ne travaillent que quelques heures, leffet de substitution lemporte trs probablement sur leffet de revenu, tandis que, pour les actifs secondaires travaillant plein-temps (ou quasiment plein-temps), le contraire est plus vraisemblable. Les distorsions quentranent les incitations fiscales sur loffre dheures de travail peuvent tre mesures par le coin fiscal marginal, autrement dit lcart entre la rmunration du travail et le salaire net en pourcentage de la rmunration du travail pour une heure supplmentaire de travail. Une des conclusions essentielles est que les travailleurs, pour un large ventail de revenus, sont soumis des coins fiscaux marginaux nettement plus levs dans lUE et les conomies en transition que dans dautres pays de lOCDE, mme si le Royaume-Uni, le Portugal et la Grce se situent dans la fourchette infrieure (voir graphique A.1). On constate des coins fiscaux marginaux particulirement levs en Belgique, en Allemagne, en Hongrie, en Finlande, en Irlande, en Autriche, en Italie et en France. En revanche, on observe des taux marginaux comparativement faibles au Mexique, au Japon, en NouvelleZlande et en Core ; bien que le coin fiscal marginal maximum au Japon soit relativement lev, il nintervient que dans le cas de revenus extrmement hauts (voir tableau A.7). Ces diffrences transnationales seraient encore plus marques si le coin fiscal marginal prenait en compte limposition de la consommation (supplmentaire), tant donn que limpt sur la consommation est galement plus faible dans ce dernier groupe de pays.

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Graphique A.1. Taux marginal lgal global dimposition du travail 1999

Couple mari, 2 enfants, 67 % du revenu de louvrier moyen
Australie Irlande Autriche Belgique France Hongrie Sude Finlande Canada Pays-Bas Allemagne Italie Danemark Pologne Norvge tats-Unis Royaume-Uni Nouvelle-Zlande Rpublique tchque Grce Espagne Portugal Suisse Luxembourg Japon Mexique Turquie Core Islande 0 20 40 60 80 100

Couple mari, 2 enfants, 100 % du revenu de louvrier moyen

Belgique Finlande Rpublique tchque Allemagne Hongrie Autriche Italie tats-Unis Sude Canada Nouvelle-Zlande Pays-Bas Danemark Pologne Australie Grce France Norvge Espagne Royaume-Uni Portugal Islande Irlande Suisse Mexique Japon Luxembourg Turquie Core 0 10 20 30 40 50 60 70

Couple mari, 2 enfants, 167 % du revenu de louvrier moyen

Belgique Hongrie Finlande Danemark Sude Autriche Italie Norvge Allemagne Pays-Bas Australie Rpublique tchque Luxembourg Espagne Pologne Canada France Portugal Islande Suisse tats-Unis Irlande Nouvelle-Zlande Mexique Core Royaume-Uni Japon Grce Turquie 0 20 40 60 80

Couple mari, 2 enfants, 300 % du revenu de louvrier moyen

Belgique Finlande Sude Danemark Pays-Bas Italie Hongrie Luxembourg Rpublique tchque Norvge Australie Portugal Irlande Suisse Royaume-Uni Pologne France Canada Autriche Allemagne Grce Mexique Islande tats-Unis Espagne Core Japon Nouvelle-Zlande Turquie 0 20 40 60 80

Source : quations fiscales de lOCDE, 1999

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Tableau A.7.

Barme de limpt sur le revenu des personnes physiques peru par ladministration centrale
Clibataire, sans enfant, janvier 19981
Taux normal le plus bas Nombre de tranches dimposition Taux normal le plus lev Sapplique partir de (n fois le salaire de lOM)2

Australie Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Grce Hongrie Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis

20 10 25.75 17.51 15 8 6 10.5 Formule 5 20 29.31 26 19 10 10 6 3 8.85 15 18.8 19 15 17 25 0.77 25 20 15

4 5 7 43 5 3 6 6 4 4 6 2 2 5 5 4 17 8 3 3 3 3 4 8 1 10 7 3 5

47 50 56.65 31.3 40 29 38 54 53 40 42 34.31 48 46 50 30 46 35 60 33 32.5 40 40 47.6 25 11.5 55 40 39.6

1.4 2.3 2.2 1.8 5.9 1.1 2.2 2.2 2.1 2.5 1.7 1.8 0.7 3.5 7 5.5 2.4 7.5 1.9 1 1.1 4.7 4.5 4.6 1.1 10.4 28.5 1.8 9.7

OM = ouvrier moyen. 1. Les dductions ou prestations lies des sources de revenus spcifiques ne sont pas prises en compte. 2. Illustre le niveau de salaire partir duquel le taux dimposition sur le revenu le plus lev commence sappliquer ; par exemple, en Australie, le taux le plus lev commence sappliquer 1.4 fois le salaire de lOM. 3. Formellement, le rgime fiscal canadien ne comprend que trois tranches dimposition mais, au-del dun certain seuil (qui se situe lintrieur de la deuxime tranche), une surtaxe est applique. Source : OCDE.

Pour valuer les incitations fiscales quant la dcision dexercer ou non un emploi, on procde un examen du coin fiscal, y compris limpact dun retrait des prestations sur le revenu aprs impt des personnes ayant accept un emploi (voir graphique A.2). Cette valuation montre que cest encore dans les pays de lUE que les incitations au travail ngatives rsultant de la fiscalit et du retrait des prestations, mme si elles dpendent dune situation familiale spcifique, sont gnralement les plus fortes. Plus particulirement, daprs le graphique A.2, dans lequel on part du principe que le revenu dun emploi plein-temps correspond la catgorie salaire de louvrier moyen , on constate les points suivants : Dans les familles o le principal apporteur de revenu est salari plein-temps, les actifs secondaires passant dune situation de non-emploi un emploi temps partiel ou plein-temps supportent un coin fiscal infrieur 30 pour cent aux tats-Unis, au Japon, en Core, en Espagne, au Portugal, en Grce, en Suisse, en Irlande, au Royaume-Uni et dans les conomies en transition41. Cependant, dans les autres pays, principalement dans lUE, les coins fiscaux se situent pour la plupart dans une fourchette de 40 60 pour cent, lAllemagne et la Belgique se trouvant dans le haut de la fourchette. Si le principal apporteur de revenu est au chmage, les coins fiscaux effectifs pour un actif secondaire entrant sur le march du travail sont trs diffrents selon les pays de lOCDE, mais sont l encore gnralement les plus levs dans lUE. Dans les cas o un actif secondaire accepte un travail temps partiel (40 pour cent de la dure de travail normale), lcart est particulirement prononc. Il va de 0 pour cent ou presque aux tats-Unis, au Japon et en Core, 118 pour cent en Grce, les pays de lUE examins se situant pour la plupart dans une fourchette de 30 70 pour cent42. Le taux nul aux tats-Unis sexplique par les crdits dimpt lies lemploi,

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Graphique A.2. Taux dimposition marginaux effectifs des revenus du travail des mnages
Principal apporteur de revenu travaillant plein-temps
TIME pour un actif secondaire passant dune situation dinactivit un emploi plein-temps 80 70 60 50 40 30
A U LUX S

80 70 60

Pente de 45 DEU DNK NOR F I NLD A N CAN U SWE ITA IRL T CHE GRC FRA BEL

50 ISL 40 30 20 10

HUN

GBR

20 CZE PRT ESP USA POL KOR 10 JPN 0 0 20

LUX 0 40 60 80 100 120 140 160 TIME pour un actif secondaire passant dune situation dinactivit un emploi temps partiel (40 %)

Principal apporteur de revenu au chmage

TIME pour un actif secondaire passant dune situation dinactivit un emploi plein-temps 80 70 60 50 40 FIN SWE GBR DNK NLD AUS Pente de 45 GRC 80 70 60 50 40 AUT ISL 20 10 0 60 80 100 120 140 160 TIME pour un actif secondaire passant dune situation dinactivit un emploi partiel (40 %) 30

BEL NOR ITA HUN CAN DEU 30 FRA LUX ESP IRL 20 USA CZE CHE PRT POL 10 JPN 0 0 KOR 20

40

Mnage un seul revenu

TIME pour un travailleur passant du chmage un emploi plein-temps 100 90 80 70 60 50 POL 40 30 20 20 40 60 Pente de 45 AUS FRA SWE ESP DNK NOR IRL ITA NLD CHE CAN GBR USA JPN GRC KOR FIN DEU HUN BEL AUT ISL CZE 80 PRT 70 60 50 40 30 20 80 100 120 140 160 180 TIME pour un travailleur passant du chmage un emploi temps partiel (40 %) 100 90

Note : La pente de 45 correspond une situation o le passage dune personne un emploi temps partiel ou un emploi plein-temps est neutre sur le plan de la fiscalit et des transferts. Les rsultats au-dessous de la pente de 45 signalent un traitement dfavorable des travailleurs temps partiel par rapport aux travailleurs temps plein. Source : OCDE, Base de donnes sur les systmes de prestations et les incitations au travail.

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qui compensent au niveau du revenu moyen la perte des dductions et des prestations sociales soumises des conditions de ressources, mais le taux est gnralement positif pour les niveaux de revenu suprieurs. A lautre extrme, le taux pour la Grce traduit, entre autres, le fait que les apporteurs principaux de revenu au chmage perdent en partie leurs indemnits de chmage (exonres dimpt) lorsque leur conjoint exerce un emploi. Une caractristique frappante commune tous les pays sous revue est que les travailleurs au chmage dont le conjoint ne travaille pas supportent un coin fiscal trs lev, mme si les diffrences selon les pays sont trs prononces. En supposant que le principal apporteur de revenu au chmage accepte un emploi temps plein, les coins fiscaux ne sont jamais infrieurs 50 pour cent, sauf en Pologne et au Mexique, o la plupart des travailleurs chappent limpt sur le revenu, et se situent entre 70 et 90 pour cent dans la plupart des pays de lUE et dans les autres conomies en transition. Cependant, en acceptant un travail temps partiel (plutt qu temps plein), on prend une dcision extrmement coteuse, les coins fiscaux tant alors suprieurs 100 pour cent compte tenu de la perte de crdits dimpt ou de prestations sociales rservs aux familles pauvres, mme dans les pays o les distorsions sont par ailleurs faibles, comme les tats-Unis, le Japon et la Core. Ces dernires annes, plusieurs pays ont tent de limiter les coins fiscaux effectifs que supportent les personnes entrant sur le march du travail en accordant des crdits dimpt subordonns lexercice dun emploi comparables lEarned-Income Tax Credit (EITC) [Crdit dimpt au titre des revenus du travail] qui sapplique aux tats-Unis depuis plusieurs dcennies43. Une de ces initiatives est par exemple le Working Families Tax Credit [Crdit dimpt pour les familles qui travaillent] au Royaume-Uni. La France, la Finlande, la Grce, lIrlande et la Nouvelle-Zlande ont aussi des dispositifs comparables. Les crdits dimpt lis lemploi, contrairement aux rductions cibles des cotisations sociales, influent sur loffre de travail et non sur la demande de travail, mme si les deux types de mesures ont pour objectif de favoriser lactivit des travailleurs les moins qualifis. Si les crdits dimpt lis lemploi ont lavantage de distribuer des revenus aux personnes les plus ncessiteuses et dinciter davantage les chmeurs accepter un emploi, mme faiblement rmunr, ils risquent aussi dinciter les personnes occupant dj un travail faiblement rmunr limiter leur effort de travail. Lexamen de la Nouvelle-Zlande, par exemple, rvle que la diminution des crdits dimpt et des prestations sociales mesure que les revenus augmentent cre des coins fiscaux marginaux trs levs pour les parents isols entrant dans le cadre de lexonration partielle ou totale (entre environ un tiers et deux tiers du salaire de louvrier moyen), jusquaux alentours de 100 pour cent44. Nanmoins, les crdits dimpt lis lemploi sont utiles parce quils contribuent encourager les travailleurs qui exercent une activit souterraine faire surface dans lconomie officielle. Les crdits dimpt li lemploi sont particulirement efficaces si la distribution des revenus avant impt est large (autrement dit, si suffisamment demplois faiblement rmunrs sont disponibles) et si elle est associe un salaire minimum contraignant pour faire en sorte que le salaire net augmente45. En outre, dans de telles conditions, les crdits dimpt lis lemploi peuvent tre neutres du point de vue des recettes (Audric et al. 2000). De toute vidence, les distorsions fiscales dans le bas de lchelle des revenus ne se limitent pas aux effets de substitution entre le travail et les loisirs, mais peuvent aussi entraner une substitution entre les secteurs formel et informel de lconomie. Lconomie informelle occupe, daprs les tudes, une place importante au Mexique, en Grce, en Espagne, au Portugal et en Pologne. Dans les deux premiers pays, cela sexplique surtout par des dfaillances dans lapplication de la fiscalit mais, dans les deux derniers, les incitations prvues par la lgislation fiscale jouent aussi un rle significatif. En Espagne, les planchers de cotisations sociales conjugus aux rigidits du march du travail (notamment une protection sociale leve et de fortes indemnits de licenciement) encouragent le dveloppement dun march du travail informel pour les emplois peu qualifis. Si ce phnomne est particulirement rpandu en Espagne, il est parfois caractristique, dans une certaine mesure, dautres pays de lUE dont les marchs du travail sont relativement rigides. La raction vidente en termes de politique fiscale est de rduire les coins fiscaux sur les revenus du travail pour les bas salaires (par exemple en supprimant les planchers de cotisations sociales de type B ; voir encadr A.2) et damliorer lapplication de la fiscalit. En Pologne, en revanche, le travail informel se concentre dans des secteurs o, du fait de la lgislation, lactivit conomique chappe en grande partie limpt (en particulier lagriculture). Soumettre cette activit limpt et appliquer la rglementation fiscale contribuerait supprimer ces chappatoires. Comme on la soulign plus haut, les plafonds de cotisations et la dductibilit fiscale des cotisations sociales ont pour effet de rduire la progressivit dans la fourchette suprieure des revenus, favorisant par consquent une fois de plus le travail hautement qualifi au dtriment du travail peu qualifi. Dailleurs, on est frapp par la faible progressivit effective de la fiscalit du travail dans les pays de lOCDE. Les avantages fiscaux pour les rmunrations en nature et autres composantes non salariales des revenus des cadres, qui ne sont pas prises en compte dans le calcul des coins fiscaux lgaux prsents ici, accentuent cette distorsion46. Les stock-options bnficient habituellement dun rgime fiscal favorable par rapport au placement traditionnel de la rmunration en valeurs mobilires, car aucun impt nest peru sur les plus-values correspondant lcart entre la valeur de march et le cours dacquisition de laction (voir encadr A.3). En outre, plusieurs pays appliquent des taux dimposition avantageux si les options sont dtenues pendant un certain nombre dannes (Allemagne, Belgique, tats-Unis, France, Pays-Bas et Royaume-Uni) ou si elles concernent des jeunes pousses (France). Mme si ces avantages fiscaux peuvent compenser certains des inconvnients en termes defficience lis aux rgimes dimposition extrmement progressifs, les conditions de dure de dtention minimale tendent rduire la mobilit des travailleurs bnficiant dune rmunration sous forme de stock-options.

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Encadr A.3. Rgime fiscal des stock-options

Lattribution de stock-options confre aux cadres dirigeants et dautres salaris le droit dacheter des actions de leur entreprise un prix fix davance. La vie dune stock-option est marque par quatre vnements : lattribution, lacquisition des droits (les options doivent gnralement tre dtenues pendant une dure minimale), lexercice (lachat des actions) et la vente des actions acquises. Les programmes des stock-options posent des problmes dlicats sur le plan de la fiscalit des revenus et plusieurs types dapproche sont possibles. Rcemment, quelques pays de lOCDE (par exemple lAllemagne, la Belgique, les Pays-Bas) ont choisi de taxer les stock-options lors de lattribution ou lors de lacquisition des droits (qui ont en commun de nombreux aspects dun point de vue fiscal). Lassiette de limpt est dtermine par comparaison avec les options ngocies sur le march ou selon des mcanismes spciaux dvaluation (qui sont gnralement plus favorables au contribuable), mais lide prdominante est que seules les options ngociables ( savoir celles qui ont une valeur de march courante) doivent tre soumises limpt. Comme leur vritable valeur conomique ne peut tre dtermine qu la fin de la priode dacquisition des droits, le taux dimposition effectif appliqu aux stock-options est incertain : dans le cas de plus-values trs importantes par rapport la valeur imposable, la charge fiscale sera faible, alors que, mme en cas de non-exercice de loption, un impt a t prlev. Les socits bnficient gnralement dune dduction sur limpt sur les socits correspondant au revenu taxable du salari au titre de loption, pour assurer un traitement symtrique vis--vis dautres formes de rmunration (sauf si les plus-values sur stock-options sont imposes en tant que revenu du capital). Cependant, la plupart des pays de lOCDE appliquent un impt lors de lexercice, la diffrence entre le cours dexercice de laction achete et son juste prix sur le march constituant la base dimposition. Comme le cours dexercice, de mme que le juste prix sur le march, sont connus (au moins dans le cas de socits cotes), la taxation au moment de lexercice a lavantage de la simplicit. Dun autre ct, la taxation lors de lexercice entrane un report de limpt sur le revenu des personnes physiques par rapport une situation o le salari achterait les actions avec son revenu impos. Cela permet par consquent au salari dviter limpt sur les plus-values quil aurait d acquitter dans le cas dun investissement normal en actions (Hall et Liebman, 2000). La taxation lors de la vente des actions acquises reste une troisime possibilit, la diffrence entre le cours dexercice et le prix de cession constituant la base dimposition, mais elle est rarement pratique. En tout tat de cause, il est clair que les plus-values ralises sur les actions une fois vendues sont soumises limpt sur les plus-values sil sagit dune caractristique gnrale du rgime fiscal, quelle que soit la mthode de taxation des stock-options. La plus-value gnre par une option peut tre impose soit comme revenu du travail, soit comme revenu du capital. La plupart des pays taxent les stock-options au titre des revenus du travail, car elles sont considres comme une forme (diffre) de rmunration. Par consquent, certains pays prlvent aussi des cotisations sociales sur les plus-values sur stock-options.

Mme si ces mcanismes peuvent susciter des problmes dans la mesure o le systme fiscal aboutit une redistribution limite des revenus, ils ont lavantage dattnuer les incitations lvasion ou la fraude fiscales pour les hauts revenus. Dans un certain nombre de pays sous revue, nanmoins, en particulier au Canada, en Sude et en Norvge, la forte progressivit vers le haut de lchelle des revenus pose, semble-t-il, un problme. Plus prcisment : Au Canada, les revenus levs ont tendance faire preuve de mobilit sur le march du travail par rapport aux tats-Unis, o limpt sur le revenu est nettement infrieur vers le haut de lchelle des revenus. Mme si la mobilit transnationale sur le march du travail est une caractristique gnrale des travailleurs hautement qualifis dans les pays de lOCDE, le Canada est particulirement sensible cet gard tant donn sa situation gographique et le peu dobstacles culturels et linguistiques qui sparent son march du travail de celui des tats-Unis. Le maintien dune forte progressivit de limpt dans de telles conditions nuit lefficacit du rgime fiscal sans apporter grand chose sur le plan de lquit. Bien que la plupart des pays de lOCDE assujettissent les revenus du travail et les revenus du capital des taux finaux d imposition diffrents, ce sont les rgimes dimposition duale des revenus adopts en Sude et en Norvge qui vont le plus loin dans lassociation dune imposition relativement faible des revenus du capital une imposition leve et trs progressive des revenus du travail47. En consquence, les incitations la formation de capital humain sont rduites et les titulaires de revenus levs sont fortement incits opter pour le statut de travailleur indpendant et ventuellement fonder une socit pour pouvoir

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dclarer une part importante de leurs revenus sous forme de revenus du capital moins imposs. Il est donc conseill aux pays qui appliquent un rgime dimposition duale dviter une progressivit excessive de limpt sur les revenus du travail et de maintenir le plus petit cart possible entre limposition du travail et celle du capital. En fait, on observe aussi des coins fiscaux marginaux levs qui affectent les catgories de hauts revenus (de 50 pour cent ou plus) dans plusieurs autres pays de lUE, notamment en Italie, en France, en Allemagne, en Belgique, au Danemark et aux Pays-Bas (voir graphique A.1). Cela met en vidence des incitations loptimisation et lvasion fiscales, les revenus levs sefforant de rduire leur facture fiscale en maximisant les dductions ou en tentant de transfrer leurs revenus dans des juridictions faible fiscalit ou sous un rgime faiblement tax (dividendes, plus-values, etc.). Ces inconvnients lis des taux dimposition marginaux levs expliquent pourquoi, ces dernires annes, de nombreux pays de lOCDE ont rduit sensiblement leur taux suprieur dimposition des revenus. La plupart des pays, notamment dans lUnion europenne, ont mis en place des incitations fiscales en faveur de la retraite anticipe afin de diminuer loffre excdentaire sur le march du travail. Le tableau A.8 montre que dans ce cas les taux sont trs diffrents selon les pays. Certaines grandes tendances se dgagent. Les taux dimposition appliqus ceux qui continuent de travailler sont gnralement les plus levs dans les pays dEurope continentale (le Danemark, le Portugal et la Suisse constituent des exceptions notables) et plus faibles dans les pays anglo-saxons (lAustralie, le Canada, les tats-Unis, lIrlande, la Nouvelle-Zlande et le Royaume-Uni) ainsi quen Core. Le Japon occupe une position intermdiaire . Ces diffrences tendent gnralement tre encore plus prononces lorsque lon tient compte de la possibilit quont les travailleurs de prendre une retraite anticipe par le biais dallocations de chmage illimites dans le temps, de linvalidit ou de dispositifs spciaux de prretraite : dans certains pays dEurope continentale, les taux dimposition implicite pour les personnes qui continuent de travailler augmentent rapidement pour dpasser nettement 50 pour cent. A en juger par lexprience de certains pays sous revue (Sude, Norvge), ce qui est important, cest de faire concider laccumulation de droits prestations sociales, notamment de droits pension de retraite (crdibles), avec le paiement de cotisations sociales, conformment au principe de lassurance. Dans la mesure o les travailleurs considrent les cotisations sociales comme un investissement dans une pension de retraite, limpact ngatif des coins fiscaux marginaux sur le comportement sur le march du travail peut tre attnu. En effet, comme semble le suggrer lexprience de la Sude et de la Norvge, si lon subordonne le droit bnficier du systme de transferts sociaux (en dehors du revenu minimum et des transferts en nature caractre universel)

Tableau A.8.

Taux dimposition implicite en cas de poursuite de lactivit rsultant des prestations aux personnes ges, 1995
Report du dpart la retraite de 55 64 ans Report du dpart la retraite de 55 69 ans

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Irlande Italie Japon Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Portugal Sude Suisse Royaume-Uni tats-Unis 70
Source : Blondal et Scarpetta (1997).

34 23 6 22 14 14 14 79 28 13 9 15 4 18 5 12

6 47 33 11 5 33 42 23 17 79 26 14 15 22 25 22 10 10 17

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la carrire professionnelle, on encourage la participation au march du travail, y compris pour les actifs secondaires. Cette exprience conforte la recommandation lintention des pouvoirs publics des conomies en transition (en particulier la Pologne), selon laquelle ils doivent veiller prserver la crdibilit des droits acquis au titre du rgime public de retraite ; sinon, limpact ngatif de coins fiscaux trs marqus sur la participation au march du travail risque de samplifier. 4. Impact de la fiscalit sur les marchs de produits Les impts indirects prsentent plusieurs avantages ; surtout, ils sont relativement neutres du point de vue des dcisions dpargne et dinvestissement et, comparativement, plus faciles administrer. De plus, la taxe sur la valeur ajoute (TVA), qui est de loin le principal impt indirect dans la plupart des pays (elle reprsente plus de la moiti des recettes de la fiscalit indirecte, voir le graphique A.3), est un facteur dautodiscipline fiscale, car un grand nombre de ceux qui lacquittent ont tout intrt tre assujettis pour que leurs propres paiements leur soient rembourss. Pourtant, la fiscalit indirecte peut galement entraner des lments de non-neutralit sur les marchs de produits. A titre dexemple, on a reproch aux impts sur le chiffre daffaires, qui ont t abolis en Europe il y a plusieurs dcennies, dappliquer des taux discriminatoires aux biens et services en fonction du stade de production, du fait de la taxation en cascade . En dcourageant lexternalisation, cela a rendu lorganisation du travail particulirement inefficace. La TVA a permis de supprimer la taxation en cascade en sortant lachat de biens et services intermdiaires de lassiette de limpt. De plus, en introduisant le principe de destination (taxation des importations, mais exonration des exportations), la TVA et les taxes sur les ventes vitent toute distorsion du choix des consommateurs entre les biens et services imports et ceux qui sont produits dans leur pays, distorsion qui se produirait sinon du fait des diffrences de taux dimposition lchelle internationale. En revanche, les rgimes de fiscalit indirecte reposant essentiellement sur les taxes sur les ventes gnralement prleves uniquement sur la consommation finale des biens matriels introduisent un coin entre les prix relatifs des biens et des services, au bnfice de ces derniers. Le rgime de fiscalit indirecte des tats-Unis continue de reposer sur des taxes sur les ventes, qui sont prleves au niveau de ltat et au niveau local, tandis que ladministration fdrale peroit des droits daccise et des droits de douane48. Le Canada, cependant, a russi renforcer lefficacit du recouvrement de limpt et diminuer les cots dapplication de la lgislation en harmonisant les taxes sur les ventes au dtail dans certaines provinces et la TVA fdrale [TPS (taxe sur les produits et services)] ; (une TVA unique est prleve et les recettes sont redistribues aux administrations provinciales et ladministration fdrale).

Graphique A.3. Part de la TVA dans le total des impts indirects dans les pays de lOCDE 1998
Pourcentage 80 70 60 Moyenne non pondre de lOCDE 50 40 30 20 10
l an Au de t Al rich le m e ag n Fr e an c Su e d Be e lg Pa iqu ys e -B Tu as rq Po uie lo gn Is e l D and an e em Fi ark nl an d Irl e an N de or v Po ge rtu E ga R Ro spa l p ya g ub u n liq me e ue -U tc ni h qu Su e is s G e r ce 1 H on gr ie Ita lie J Lu a xe po m n bo ur g C or M e ex iq C ue an ad a

Pourcentage 80 70 60 50 40 30 20 10

1. 1997 Source : Statistiques des recettes publiques , OCDE, 1965-1999.

lle

-Z

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Les tudes par pays font ressortir deux autres mcanismes travers lesquels la fiscalit indirecte peut provoquer des distorsions : Lexonration ou limposition un taux rduit ou nul de certains biens et services, qui constitue une caractristique gnrale des rgimes de fiscalit indirecte, peut fausser les choix entre diverses solutions de consommation ou de production. Toutefois, cela peut permettre de remdier aux effets rgressifs de la fiscalit indirecte sur la distribution des revenus. Les taxes sur les ventes propres certains produits et les droits daccise peuvent tre destins renforcer lefficience conomique en internalisant les effets externes nocifs (pour lenvironnement, par exemple) ou dangereux pour la sant et en dcourageant les activits conomiques et la consommation produisant de tels effets externes. Dautres pays se procurent des recettes en taxant lourdement les biens peu lastiques aux prix, conformment la rgle de Ramsey49. Cependant, dans de nombreux cas, la structure fiscale est modifie pour protger certains secteurs dactivit, si bien quaucun de ces objectifs nest atteint. 4.1. Impact sur les profils de consommation et de production Si la majorit des pays de lOCDE ont gagn en efficience en mettant en place une taxe sur la valeur ajoute (TVA), la modulation des taux de TVA et les exonrations appliques crent des lments de non-neutralit. Lapplication de taux faibles et loctroi dexonrations sont souvent justifis par la crainte quun impt indirect ne frappe lourdement certaines catgories dfavorises ou, en cas de non-assujettissement des petites entreprises, par la volont de faciliter lapplication de la lgislation fiscale. Nanmoins, la diffrenciation des taux peut galement obir des objectifs de politique industrielle bien que cela ne soit gure efficace, car la TVA est neutre entre limportation et la production nationale ( lexception, notamment, du secteur du tourisme international) ou elle peut rsulter purement et simplement de mesures ponctuelles de collecte de recettes. Ces problmes sont communs, dans une certaine mesure, la plupart des pays, mais plusieurs de ceux tudis se singularisent cet gard. En Core, tout particulirement, un grand nombre de taxes, de redevances et de cotisations sont perues de faon discrtionnaire et non transparente, le rgime des droits d accise tant par ailleurs complexe. De plus, de graves lacunes rodent lassiette de la TVA et nuisent sa neutralit, notamment le rgime spcial applicable aux petites entreprises, la TVA taux zro pour les exportateurs indirects et pour les intrants dans le secteur de lagriculture et de la pche, ainsi que lexonration des produits agricoles. De toute vidence, la rationalisation de la structure des impts indirects devrait tre prioritaire en Core. Le rapport entre le taux effectif moyen et le taux lgal normal (voir graphique 5) donne, de faon synthtique, une indication sur la neutralit de la structure des taux de TVA appliqus aux biens et services. Si ce rapport est proche de 1, cela signifie que le rgime de TVA est relativement neutre et efficace, en ce sens que la diffrenciation des taux et les exonrations ne sont pas trs frquentes et lrosion de lassiette est modre. En revanche, si le rsultat est proche de zro, le rgime de TVA peut tre peu performant dans lun de ces domaines, voire dans les deux. Cet indicateur doit tre interprt avec prudence, mais il confirme globalement les rsultats des tudes par pays prsents ci-dessus. En Nouvelle-Zlande, la neutralit du rgime de TVA est presque parfaite, grce au taux dimposition unique et uniforme de 12.5 pour cent et labsence quasi-totale dexonrations50. On obtient ainsi le taux dimposition effectif le plus lev par rapport au taux lgal normal de tous les pays de lOCDE. A loppos, le Mexique se distingue par un rapport taux de TVA effectif/taux lgal normal particulirement faible. Cest le reflet de nombreuses lacunes et incitations la fraude fiscale lies de nombreux cas de taxation taux zro et dexonration de certains biens et services, et pour certaines oprations il apparat quon retient tort lassiette taux zro. Dimportants lments de non-neutralit entrent en jeu lorsque le seuil en-dessous duquel les ventes sont exonres est lev par rapport aux autres pays de lOCDE, le seuil dassujettissement la TVA est trs lev au Mexique ; seul le Japon est dans une situation similaire (voir tableau A.9) ce qui favorise la cration de micro-entreprises particulirement difficiles surveiller. Les rapports taux effectif/taux lgal de la majorit des autres pays se rpartissent raisonnablement de part et dautre de la moyenne de lOCDE, mais sont nettement infrieurs 100 pour cent. La discipline fiscale tant la plupart du temps satisfaisante, on peut en dduire que les rgimes de TVA ne sont pas neutres, pour plusieurs raisons. Comme nous lavons indiqu, le seuil dassujettissement la TVA est au Japon nettement suprieur celui des autres pays de lOCDE, de sorte que les petites entreprises (notamment les exploitations agricoles) paient moins de TVA (leur consommation et leurs investissements intermdiaires ntant pas exonrs). La Core applique un rgime spcial aux petites entreprises, pour un rsultat globalement identique et, comme on la prcis, largit la taxation taux zro, valable pour les exportations, aux exportateurs indirects (cest--dire aux secteurs dactivit fournissant des intrants aux secteurs exportateurs). Dans lUnion europenne et en Norvge, o le taux de TVA normal est environ quatre fois suprieur celui du Japon (qui applique un taux normal de 5 pour cent seulement), la prolifration des taux rduits et des exonrations tend galement diminuer la neutralit de la TVA. Plusieurs pays utilisent amplement la TVA comme instrument de redistribution des revenus, et tout particulirement le Mexique (voir ci-dessus) et les conomies en transition comme la Pologne et la Rpublique tchque, faussant ainsi gravement lallocation des ressources et crant des effets de poids mort. La Pologne a

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Tableau A.9.

Seuils de chiffre daffaires pour lassujettissement la TVA

1998
En monnaie nationale En USD PPA, 1998

Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grce Islande Irlande Italie Japon Core Luxembourg Mexique Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni

AUD 300 000 BF 225 000 hors TVA CAD 30 000 DKK 20 000 FIM 50 000 FRF 100 000 hors TVA DEM 32 500 GRD 1 800 000 ISK 200 600 IEP 40 000 ITL 5 000 000 JPY 30 000 000 KRW 24 000 000 LUF 400 000 MXP 1 000 000 Impt net exigible hauteur de NLG 4 150 NZD 30 000 NOK 30 000 PTE 3 000 000 Petits commerants CHF 75 000 Variable selon lactivit GBP 50 000

22 023 5 954 25 659 2 332 8 161 14 917 16 202 7 451 2 404 57 552 2 987 182 935 35 886 9 633 198 037 2 026 20 250 3 265 15 986 37 707 75 757

Note : Ces seuils correspondent au cas gnral. Il existe diffrentes drogations et divers cas particuliers dans plusieurs pays ; voir OCDE, Tendances des impts sur la consommation, 1999.

commenc en 2000 rapprocher sa TVA des rgles de lUE afin de prparer son adhsion lUnion. Il lui reste nanmoins intgrer le secteur agricole qui reprsente 27 pour cent des emplois, mais 4 pour cent seulement du PIB dans le systme de TVA, conformment aux critres dadhsion lUE. La Rpublique tchque applique un taux de TVA rduit un ventail particulirement large darticles sensibles sur le plan social , comme le chauffage et les tlcommunications, ce qui est galement contraire aux rglementations de lUE51. De plus, la Core exonre la fois les intrants et les ventes de lagriculture et de la pche, tandis que la Norvge exonre les transports publics longue distance pour favoriser les rgions isoles (essentiellement rurales)52. Les pays qui recourent massivement la diffrenciation des taux de TVA des fins de redistribution des revenus sont donc susceptibles de subir des pertes en poids mort, car les profils de consommation sont les mmes pour de nombreux niveaux de revenus. Dans ces conditions, des gains defficience pourraient tre raliss en limitant quelques produits de premire ncessit la taxation taux zro ou faible taux, tout en mettant en place des aides cibles prenant la forme de versements en espces, de prestations en nature et de bons dachat. 4.2. Impact sur les flux de consommation transnationaux et numriques La TVA et les taxes sur les ventes crent des distorsions en cas de disparit des taux dimposition au sein dun mme pays. Aux tats-Unis, les taxes sur les ventes sont prleves par chacun des tats, qui, en rgle gnrale, demandent aux commerants de la percevoir auprs de leurs clients au moment de lachat. Toutefois, si une socit de vente par correspondance na pas de prsence commerciale dans le mme tat que le consommateur, cette mthode est inoprante. Thoriquement, dans certains tats, le consommateur est passible de la taxe sur les ventes, mais il est quasiment impossible de faire respecter la rglementation et les ventes par correspondance sont considres, aux tats-Unis, comme tant en fait exonres de la taxe sur les ventes ; le rgime fiscal favorise donc ce mode de distribution par rapport aux autres. Dordinaire, ce problme ne se pose pas pour les ventes transnationales, en raison du principe de base qui veut que les biens exports, aprs avoir t exonrs de la TVA au dpart, sont assujettis la TVA lorsquils sont imports dans le pays de destination. Ce principe sapplique souvent, bien que ce ne soit pas ncessairement le cas, au passage

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de la frontire. De fait, lUE, qui avait supprim les contrles fiscaux aux frontires intrieures, a d mettre en place, en 1993, un rgime permettant de continuer appliquer ce principe, mais sans ncessiter de formalits au passage de la frontire. Pour ce faire, lUnion a adopt un rgime fiscal aux termes duquel les ventes intracommunautaires entre les entreprises assujetties la TVA continuent dtre taxes taux zro lexpdition , lentreprise de destination sacquittant de la TVA lors de lacquisition (en vertu des rgles applicables dans ltat membre de destination). Ce rgime est renforc par un systme de vrification des numros de TVA au niveau communautaire et par une coopration plus troite entre les administrations fiscales. Le systme de lUE comporte galement des rgimes spciaux sappliquant certaines transactions intracommunautaires (comme les ventes distance , savoir les ventes par correspondance aux particuliers). Ces rgimes spciaux rendent la situation encore plus complexe et peuvent gnrer des cots supplmentaires de mise en uvre des dispositions fiscales par les entreprises concernes. Dans certains cas, donc, le rgime trois volets de l UE est complexe et alourdit, pour les entreprises, la facture de lapplication de la lgislation fiscale. De plus, on peut craindre des fraudes, les biens vendus des entreprises trangres franchissant les frontires sans que la TVA ait t acquitte. Le mcanisme dautodiscipline sen trouve affaibli. Cependant, y regarder de plus prs, on constate que ces risques ne sont pas aussi grands quil y parat. Les entreprises assujetties la TVA nont pas intrt ne pas dclarer leurs importations , car la TVA quelles acquittent leur est rembourse. Elles ont au contraire tout intrt les dclarer, car il leur faut faire figurer le cot des intrants dans leur comptabilit, pour viter toute survaluation de leurs bnfices (et donc de limpt sur les socits exigible). Il y a en revanche possibilit de fraude lorsque des biens destins des entreprises assujetties la TVA sont dtourns au profit de particuliers ou dentreprises non assujetties. Il faut pour cela quil y ait fraude de la part de lexportateur ou de lacheteur (qui peut prtendre tre assujetti la TVA). Ces possibilits de fraude dpendent trs clairement de la nature du produit objet de la transaction. Celui-ci est dautant plus susceptible de tomber entre les mains dun consommateur quil sagit dun produit final Dans lensemble, donc, si le rgime actuel de lUE prsente manifestement des inconvnients, cest galement le cas pour les autres systmes envisageables, ce qui explique quaucun progrs nait t ralis dans llaboration dun systme dfinitif. On pourrait limiter les inconvnients des diffrents systmes possibles en harmonisant les taux de TVA des pays, mais cette solution rencontre de nombreux obstacles politiques. Du fait de la lenteur du rapprochement des taux de TVA, les distorsions engendres par les achats transfrontaliers sont donc appeles tre de plus en plus proccupantes. Il est intressant de noter cet gard que les pays participant au march unique via lAccord sur lEspace conomique europen semblent tre dj affects par de telles distorsions. Ltude conomique de la Norvge, par exemple, signale que les Norvgiens achtent frquemment des denres alimentaires de lautre ct de la frontire, car la Sude, comme les autres pays membres de lUE, applique un taux de TVA rduit sur ces produits. Paralllement, le commerce lectronique se dveloppe un rythme rapide et multiplie les possibilits dchanges internationaux, tout en accroissant le volume de ces changes. Cette nouvelle faon doprer remet en cause les mthodes traditionnelles de recouvrement de limpt, la fois lorsquil sagit dassurer une concurrence loyale entre les oprateurs de commerce lectronique et les entreprises plus traditionnelles et de garantir une administration efficace de limpt53. En ce qui concerne la taxation des biens, il convient de faire la distinction entre ceux qui sont commands par voie lectronique mais livrs selon un canal traditionnel ( des entreprises ou des particuliers) et ceux qui sont livrs par voie lectronique (notamment des particuliers). La premire catgorie ne soulve pas de nouvelle difficult fiscale importante pour ce qui est des produits ( lexception du problme pos par les ventes par correspondance des particuliers), mme si cela entranera une augmentation de la quantit de biens franchissant les frontires et si les procdures traditionnelles de recouvrement de limpt, de type douanier, devront tre rationalises plus avant pour pouvoir faire face ce gonflement des volumes. Cest la seconde catgorie, celle des produits livrs par voie lectronique, qui pose un rel problme. Comment dtecter, et donc taxer, de telles livraisons ? De lavis gnral sur le plan international, ces livraisons lectroniques ne doivent pas tre considres comme des livraisons de biens, de telle sorte quelles ne sont pas soumises aux droits de douane et que la seule difficult fiscale concerne le recouvrement de la TVA (ou de son quivalent) dans le pays de consommation. Dans un systme de TVA, la livraison lectronique de biens des entreprises assujetties la TVA ne soulve aucune difficult. Comme dans le cadre du rgime de lUE actuellement applicable aux transactions entre entreprises assujetties, lentreprise acheteuse na pas intrt ne pas dclarer lachat54. Le problme se pose donc en ce qui concerne les livraisons aux consommateurs et aux entreprises qui ne sont pas assujetties la TVA, ce qui correspond une part relativement faible du march. Dans un modle de TVA traditionnel, le fournisseur doit remplir les obligations fiscales attaches ces ventes ( savoir, lenregistrement auprs de ladministration fiscale et le versement de la TVA prleve auprs de ses clients). Cette approche est moins dfendable dans un contexte lectronique lorsque, par exemple, les fournisseurs sont des non-rsidents (cest--dire ne rsident pas dans le pays du consommateur) et nont gure, voire nullement, intrt assumer les fonctions lies la TVA. Lefficacit du recouvrement de limpt sur ces transactions (pour assurer la neutralit de traitement vis--vis des fournisseurs nationaux et prserver les recettes en jeu) soulve plusieurs difficults, au regard notamment de lidentification des fournisseurs, des obligations pesant sur ces derniers ou encore de la vrification du pays dont relve les consommateurs (cruciale pour lapplication du taux correct de TVA)55.

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4.3. Impact sur le comportement conomique au regard de la mise en uvre de la politique environnementale Tous les pays Membres de lOCDE peroivent des droits daccise ou des redevances dutilisation sur certains produits et services publics, qui peuvent reprsenter de 30 70 pour cent des recettes totales de la fiscalit indirecte. Initialement, les droits daccise et les redevances taient destins, pour lessentiel, procurer des recettes, bien souvent affectes de faon formelle ou informelle des fins telles que lentretien des infrastructures publiques ou le subventionnement de services sociaux. Toutefois, une forte proportion des droits daccise et des redevances tant, en fait, prleve sur la consommation dnergie, on en est venu les considrer comme un moyen dinternaliser les effets externes nocifs pour lenvironnement et de dcourager les activits conomiques qui sont lorigine de ces effets nocifs. Depuis le dbut des annes 90, plusieurs pays ont mis en place des rformes fiscales cologiques, qui ont abouti la restructuration des impts en vigueur et lintroduction de nouvelles cotaxes. Cependant, la part des taxes environnementales dans le PIB est encore relativement faible dans les recettes fiscales totales 7 pour cent en moyenne pour les pays de lOCDE en 1997 (voir tableau A.10). Les taxes sur les carburants et les vhicules automobiles qui, comme on la not, sont antrieures la vague des rformes fiscales cologiques et ont t instaures pour des raisons qui sont plus budgtaires qucologiques, reprsentent la majeure partie de ces recettes (voir le graphique A.4). Les autres taxes sur lnergie correspondent quelque 7 pour cent des taxes environnementales prleves en moyenne dans les pays de lOCDE, tandis que les cotaxes ellesmmes reprsentent environ 1 pour cent seulement du total56. Ces moyennes masquent naturellement des disparits entre les pays, certains recourant dores et dj assez largement aux taxes environnementales. Les hydrocarbures, en particulier, sont lourdement taxs dans lUE, mme si certains pays ont rduit dernirement les taxes sur les carburants au vu des risques dinflation et de baisse de la comptitivit et en raction la hausse des

Tableau A.10.

Recettes des taxes environnementales

Part des recettes des taxes environnementales dans le PIB, en pourcentage 1994 1998

Part des recettes des taxes environnementales dans les recettes fiscales totales, en pourcentage 1994 1998

Autriche Belgique Canada Rpublique tchque Danemark Finlande France Allemagne Grce1 Hongrie Islande2 Irlande Italie1 Japon Core Luxembourg Mexique2 Pays-Bas Nouvelle-Zlande Norvge Pologne Portugal Espagne Sude Suisse Turquie Royaume-Uni tats-Unis Moyenne3 cart type Coefficient de variation

4.5 4.3 4.9 7.4 8.0 5.8 5.5 6.4 12.7 6.6 9.0 9.1 8.0 6.1 10.2 8.0 10.8 7.7 4.5 8.8 4.1 11.6 6.6 6.0 6.1 6.8 8.4 3.8 7.0 2.2 0.3

5.1 5.0 5.5 7.4 10.1 7.3 4.7 5.9 11.7 8.2 9.5 9.4 7.3 6.1 13.5 6.9 7.2 8.7 5.1 8.2 4.4 10.9 6.5 5.9 5.9 10.6 8.3 3.2 7.4 2.5 0.3

1.9 2.2 1.8 3.2 4.1 2.7 2.3 2.5 4.0 2.3 2.8 3.3 3.3 1.6 2.1 3.6 1.8 3.5 1.7 3.6 1.8 3.8 2.3 2.9 2.0 1.5 2.9 1.1 2.6 0.8 0.3

2.3 2.3 2.0 2.8 5.0 3.4 2.1 2.2 4.0 3.2 2.9 3.0 3.3 1.7 2.9 2.8 1.2 3.6 1.8 3.6 1.7 3.7 2.2 3.1 2.1 3.0 3.1 0.9 2.8 0.9 0.3

1. 1997 au lieu de 1998. 2. 1995 au lieu de 1998. 3. Moyenne simple hors Islande et Mexique. Source : Base de donnes de lOCDE sur les taxes environnementales ; Statistiques des recettes publiques, OCDE.

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Graphique A.4.

Recettes des taxes environnementales par grandes bases dimposition dans un certain nombre de pays de lOCDE1 En millions de dollars, 1995
140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0
C ok e

140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0
sa Ess ns en pl ce om G b Im az m ol at V e r i c hi u cu la tio le s n C on Ess m so en ot m ce eu m r au at io p n lo d m l ec b tri ci t Fi ou ll g G er az Au na tre tu s G re tra es l tio ns n po de rts s m R d ej ch is e ts s et da s Su ion ns bs s a ta tm le nc os au es ph la ap ri co pa qu uc uv es he ris d sa Au oz n po tr ur es Fio on t e ap co ul pl m lou ic bu rd at s io tib Bi ns les Pr fi oc od ar xes uc bu tio ra n nt d s l ec tri ci t Po C ha llu rb tio on n de s ea ux

Note : galement hors recettes des redevances. La catgorie immatriculation recouvre les taxes priodiques sur limmatriculation ou lutilisation de vhicules moteur. La catgorie vhicules moteur fait rfrence aux taxes ponctuelles sur les importations ou sur les ventes de vhicules moteur. Les autres transports renvoient dautres types dnergies utilises pour le transport. Les rejets dans leau et les missions atmosphriques sont soit mesurs, soit valus. La pollution des eaux fait rfrence certaines sources de pollution diffuse des eaux. 1. Pays de lOCDE slectionns : Autriche, Belgique, Rpublique tchque, Danemark, Finlande, Allemagne, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Japon, Mexique, Pays-Bas, Nouvelle-Zlande, Norvge, Pologne, Portugal, Espagne, Sude, Suisse, Royaume-Uni, tats-Unis. Source : Base de donnes de lOCDE sur les taxes environnementales.

prix du ptrole. Au sein de lUnion europenne, lAutriche, la Belgique et lEspagne se situent au-dessous de la moyenne europenne. Parmi les conomies en transition, la Pologne et la Rpublique tchque affichent des taxes environnementales peu leves, mme si les pressions environnementales sont importantes. Il en va de mme du Japon et du Mexique. Plusieurs raisons peuvent expliquer que lon privilgie les taxes environnementales et dautres instruments conomiques comme les systmes de permis ngociables par rapport des modes de rglementation de type autoritaire57. Premirement, en laissant chaque agent conomique dcider de lampleur de la rduction de la pollution et des moyens mettre en uvre cette fin, on obtient que les agents supportant les plus faibles cots de lutte contre la pollution contribuent le plus la rduction totale de la pollution et on minimise ainsi le cot global de la politique mise en uvre (do un rapport cot-efficacit optimal). Cette caractristique est gnralement qualifie defficience statique . Deuximement, contrairement aux rglementations de type autoritaire, qui ne peuvent tre adaptes tout moment, les instruments conomiques favorisent lefficience dynamique en incitant rduire rgulirement les missions grce aux avances technologiques. Troisimement, les taxes et les permis ngociables (lorsquils sont attribus un certain prix ou aux enchres) gnrent des recettes, qui peuvent tre utilises pour amliorer lefficience gnrale, par exemple en rduisant dautres impts. Quatrimement, comme les instruments conomiques produisent leurs effets travers le mcanisme des prix, ils permettent une intgration efficace des politiques conomiques et environnementales (et vitent que les politiques environnementales se bornent rparer les dommages causs par les politiques sectorielles). Malheureusement, lun des principaux constats qui se dgagent des tudes par pays est que, globalement, la structure des taux des cotaxes est non seulement loin dtre optimale du point de vue de lincitation des comportements prsentant un meilleur rapport cot-efficacit, mais peut aussi avoir des effets pervers dans certains cas. En particulier : la consommation industrielle dnergie est gnralement taxe bien plus faiblement que la consommation dnergie des mnages, alors quil peut y avoir damples possibilits de rduction de la pollution dans lindustrie. Par exemple, dans la plupart des pays, lessence sans plomb est plus fortement taxe que le

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gazole, notamment dans un grand nombre de pays de lUE, en Core, au Japon, en Nouvelle-Zlande et dans les conomies en transition, malgr la lourde charge environnementale lie la combustion du gazole. La Pologne, en outre, na pas encore tabli de diffrence notable entre les droits daccise prlevs sur lessence sans plomb et ceux qui frappe lessence ordinaire. De mme, la consommation industrielle dlectricit et de gaz est gnralement taxe des taux bien plus faibles que la consommation des mnages58. Les gros pollueurs de certains secteurs dactivit (agriculture, industries manufacturires forte intensit nergtique) bnficient, dans la plupart des pays, dun rgime fiscal prfrentiel et la structure des taux ne reflte gure la teneur en polluants de la consommation ou de la conversion de lnergie. Souvent, le but est de protger la comptitivit internationale des industries concernes, ce qui est particulirement onreux en cas de problmes de pollution locaux lorsque le transfert de la majeure partie des activits polluantes ltranger peut constituer en fait une solution prsentant un bon rapport cot-efficacit59. Paralllement, alors que la pollution transnationale ncessite une coordination des taxes environnementales au niveau international, aucun progrs na t ralis ce jour, la plupart des cotaxes tant mises en uvre de faon unilatrale. Lindustrie houillre des pays en transition pose un problme particulier, car les taxes y sont nettement plus leves quelle ne ltaient antrieurement, mais restent insuffisantes pour gnrer grande chelle des investissements dans la lutte contre la pollution ou dans les nergies alternatives. Pour valuer lutilit des taxes environnementales, il faut tenir compte du fait quelles peuvent servir diminuer les impts qui crent des distorsions dans dautres domaines. Toutefois, les possibilits cet gard peuvent tre moindres quil est permis desprer. En fait, une rorientation de la fiscalit alourdissant les cotaxes et allgeant la fiscalit du travail ne suffit pas pour supprimer la pnalit fiscale de lemploi. Lincidence de limpt constitue galement un facteur dterminant : si la charge des taxes environnementales retombe sur les mnages via une hausse des prix des biens de consommation et des services rendus aux consommateurs, la diminution du coin fiscal sur les revenus du travail sera moins efficace et leffet sur lemploi moins important. Le travail constituant un facteur de production relativement immobile et le capital un facteur relativement mobile, surtout dans les conomies ouvertes, cest probablement le travail qui, au bout du compte, subira cette incidence fiscale60.

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NOTES
1. OCDE (1994), Bernheim (1999) et Arthur Andersen (1999). 2. Tanzi et Zee (2000) ont rcemment obtenu des lments empiriques partir dune tude portant sur 19 pays de lOCDE sur la priode 1971-95. Ils ont observ que les coefficients ngatifs du ratio impts/PIB taient particulirement levs pour les impts sur le revenu et bien moins levs pour limpt sur la consommation, ce qui est conforme la thorie conomique. Ils ont galement constat que, compte tenu de limpact du ratio recettes fiscales totales/PIB sur le taux dpargne des mnages, ce dernier reste en corrlation ngative avec le ratio recettes de limpt sur le revenu/PIB de manire statistiquement significative, mais sa corrlation avec le ratio impt sur la consommation/PIB nest plus statistiquement significative. 3. En outre, le revenu de lpargne est gnralement impos en termes nominaux et non en termes rels, ce qui peut donner un taux d imposition effectif trs lev du revenu rel. 4. Les partisans de limpt sur la consommation en particulier aux tats-Unis ont suggr labandon total du systme de limpt sur le revenu pour le remplacer par une imposition pure de la consommation ; voir par exemple, Boskin (1996) et CBO (1997a). Il pourrait sagir dun impt sur le revenu aprs dduction de lpargne nette ou dun impt bas sur la dpense, tel que la TVA. Mme si aucun pays de lOCDE ne sest prononc en faveur dune volution radicale vers une imposition pure de la consommation, ce concept est apparu dans les ouvrages spcialiss comme une rfrence pour lvaluation des vertus de limpt sur la consommation par rapport limpt sur le revenu. On considre cette option comme un instrument prometteur pour les pays qui, lavenir, doivent faire face une forte croissance des besoins de recettes (Auerbach, 1997). Limpression gnrale est nanmoins quune volution vers une imposition pure de la consommation pourrait entraner des effets de transition perturbateurs tout en ayant un impact relativement faible et incertain sur lpargne (Bradford, 1995). Un des arguments souvent voqus est que les effets de revenu pourraient tre plus importants que les effets de substitution rsultant dune volution vers limpt sur la consommation, ce qui pourrait entraner une baisse de lpargne (Engen/Gale, 1996 et Feldstein, 1995). Mme si un tel rsultat rduisait la charge excdentaire du systme fiscal, ce dont tout le monde pourrait bnficier, il ne rpond pas aux objectifs daugmentation de lpargne nationale afin de mieux faire face aux contraintes macroconomiques. 5. On dit souvent que limpt sur la consommation nest pas progressif, en particulier dans le cas des impts indirects, qui sont taux uniforme. Mais la plupart des dbats sur la justice ou la progressivit de limpt sur la consommation sont limits par lchelle de temps de ltude. Si lon se place dans loptique de la dure de vie, limpt sur la consommation est peu prs proportionnel au revenu de cette mme dure de vie. De plus, comme Gentry et Hubbard (1997) lont avanc, un impt sur la consommation nexonre que la composante intrts des revenus du capital (cest--dire le cot dopportunit du placement de capital), mais taxe finalement la rente et la prime de risque. tant donn que ces derniers sont dissymtriques pour les plus hauts revenus, limpt sur la consommation pourrait tre plus progressif que ce que lon croit gnralement. 6. Mais on notera que lapplication de limpt sur les plus-values sur actions aux bnfices non distribus influence les dcisions de financement des entreprises (voir ci-aprs). 7. Dans certains pays, plusieurs rgimes sappliquent, comme aux tats-Unis, o il en existe trois principales formes assorties dun traitement fiscal prfrentiel et au Royaume-Uni, o il existe neuf instruments dpargne-retraite bnficiant davantages fiscaux (Banks et Emmerson, 2000). 8. Voir Dilnot (1992), Arthur Andersen (1999) et Dalsgaard et Kawagoe (2000). 9. Par exemple, en Australie, il y a taxation chacune des trois tapes (cotisations, revenu et prestations), mais des taux effectifs relativement bas. Lpargne-retraite est donc subventionne dans une certaine mesure, mais avec une rduction sensible de la valeur nette des prestations perues, par rapport au traitement fiscal EET (Atkinson et al., 1999). 10. Aux tats-Unis et dans dautres pays Membres de lOCDE non europens, les incitations fiscales en faveur de lpargne retraite sont considres comme un moyen de combler un dficit dpargne nationale. Mais les valuations empiriques en la matire ne sont pas dcisives. Certaines tudes ont conclu que ces instruments bnficiant davantages fiscaux stimulaient lpargne totale, tandis que dautres ont constat quils nentranaient gure plus quun dplacement de lpargne existante au profit dautres formes dpargne ou bien une augmentation simultane de lpargne et de lendettement (voir par exemple, Bernheim, 1999).

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11. Mais on peut encore dfendre les avantages fiscaux pour des raisons dquit intergnrationnelle : le niveau lev des cotisations actuelles au systme de retraite par rpartition correspond un transfert de la population active actuelle la gnration prcdente, qui na pas non plus lev suffisamment denfants et qui na pas eu pargner pour sa retraite. On pourrait donc avancer que les avantages fiscaux viennent compenser le niveau lev des cotisations actuelles au systme de retraite par rpartition, dont lactuelle population active nest pas responsable. Mais le raisonnement pourrait tre tout autre ds lors que lon prend en compte la transmission de biens (voir par exemple, Miles et Eben, 2000). 12. Lala moral peut ne poser aucun problme, sil est obligatoire dinvestir dans des rgimes de retraite privs. Mais on peut considrer lpargne obligatoire comme un impt sur le salaire induisant des distorsions sur le march du travail. Selon certains, les distorsions du march du travail qui en rsultent sont trs marques et il serait mme optimal de supprimer lpargne-retraite obligatoire et daccepter lala moral (Homburg, 2000). 13. A lexception des systmes dimposition duale des revenus, dans le cadre desquels les dductions se font hauteur du taux uniforme applicable aux revenus du capital, qui correspond la tranche infrieure de limpt sur le revenu. 14. Lexonration des plus-values sur les logements peut tre justifie par lquit horizontale et lefficience : cela permet dviter aux contribuables mobiles de faire lobjet dun traitement fiscal dsavantageux, parce quils procdent plus souvent des transactions immobilires et peuvent donc raliser ce type de plus-values plus frquemment. 15. OCDE (1999d). 16. Mais en ce qui concerne les dividendes, dans la plupart des cas, les conventions bilatrales nliminent pas la double imposition conomique voir la section 2 ci-aprs. 17. Le Danemark a introduit un rgime dimposition duale des revenus en 1987, puis la Sude (1991), la Norvge (1992) et la Finlande (1993). 18. Mais ce nest pas ce qui a le plus motiv le passage dun rgime dimposition globale un rgime dual : on a surtout cherch rendre linvestissement dans le pays de rsidence plus intressant et limiter la pratique qui consiste transformer les dividendes en paiements dintrts gnralement imposs des taux infrieurs dans la plupart des pays de lOCDE. 19. LItalie permet aux investisseurs de choisir entre la retenue la source libratoire et limputation partielle. Elle accorde galement un dgrvement de limpt sur les socits au titre des investissements financs par augmentation de capital ou sur des bnfices rinvestis, afin dquilibrer le cot relatif des investissements financs par endettement et ceux financs sur fonds propres. 20. Il est galement possible daccorder un allgement (total ou partiel) de la double imposition via l'impt sur les socits, en appliquant un taux infrieur aux bnfices distribus (systmes dits de taux diffrencis , tels quils sont appliqus en Allemagne (jusquen 2001) et au Mexique). Pour lanalyse de ces systmes, voir OCDE (1991). La Rpublique tchque, lIslande et lEspagne appliquent un rgime de dduction partielle qui permet la socit qui distribue les dividendes de dduire de limpt d une quote-part fixe de la retenue la source affrente aux dividendes. 21. Avant 1999 par exemple, le Royaume-Uni accordait un crdit d'impt pour limpt sur les socits aux investisseurs de portefeuille et aux investisseurs directs trangers rsidents de pays avec lesquels il avait sign des conventions fiscales dans ce domaine. Mais en 1999, le gouvernement a tabli de nouvelles rgles ramenant le taux du crdit dimpt de 20 10 %. Cette rduction a permis dassurer que dans le cadre des conventions standards conclues par le Royaume-Uni les investisseurs de portefeuille trangers ne peroivent aucun remboursement au titre du crdit dimpt. Les investisseurs directs ne pouvant plus prtendre qu la moiti du crdit dimpt, ils nont ds lors pu percevoir que des remboursements relativement peu importants, soit moins de 0.3 % des dividendes verss. 22. La cession dactions dividende dtach repose sur deux transactions entre un rsident et un non-rsident. Un non-rsident qui dtient une participation dans une socit locale la cde temporairement un rsident (avant le versement des dividendes) qui profitera au crdit d'impt. Aprs le versement, ils effectuent la transaction inverse. 23. LAllemagne a adopt une loi qui entrera en vigueur en 2001, dont lobjet est de remplacer son systme de taux diffrencis par un systme dinclusion partielle (50 %) des dividendes. Le systme de taux diffrencis appliquait un taux de 40 % aux bnfices rinvestis et un taux de 30 % aux bnfices distribus, avec imputation totale, pour les actionnaires nationaux, des 30 % dimpt perus au niveau de la socit. Le nouveau systme introduit un taux uniforme unique de 25 % et ne prvoit pas de crdit dimpt, mais ne taxe que la moiti des bnfices distribus grce au systme dinclusion partielle. Linclusion partielle sapplique aux investisseurs locaux comme aux investisseurs trangers, la retenue la source tant ramene de 25 20 %, avec rduction supplmentaire ventuelle dans le cadre de conventions fiscales. La France est en passe dapporter des modifications similaires son systme dimputation actuel.

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24. Bien que cette solution vite le problme de la double imposition, lexonration des plus-values sur actions pratique par la Nouvelle-Zlande fausse les choix dinvestissement dans des secteurs o dautres types de plus-values sont susceptibles dtre ralises. 25. Le systme norvgien est le plus proche du systme dimposition duale idal, suivi de celui de la Finlande. Les systmes de la Sude et du Danemark nont que certaines caractristiques de limposition duale des revenus pure . Pour une vue densemble de cette approche ainsi quune comparaison des quatre systmes, voir Cnossen (1999). 26. Lquit semble avoir t lune des raisons pour lesquelles le Danemark a dcid dabandonner le systme dimposition duale en 1994 (voir Srensen, 1998) et qui ont conduit la Norvge dcider rcemment dintroduire un impt sur les dividendes, ce qui va clairement lencontre des principes de limposition duale et de la neutralit fiscale (voir ltude conomique de lOCDE de 2001 sur la Norvge). 27. Bien que les pays membres de lOCDE se dtournent de toute vidence de ces incitations fiscales rgionales, elles restent significatives. Paralllement, les autres incitations fiscales sont de plus en plus accordes sur mesure, car les investisseurs ngocient avec les organismes de promotion des investissements. (CNUCED, 1998). 28. Cest le cas par exemple dans le Mezzogiorno (Italie), en Irlande du Nord (Royaume-Uni), dans certaines zones dentreprises (Danemark jusquen 1999), dans les pays scandinaves (Finlande, Norvge), dans la zone franche de l'aroport de Shannon et dans la zone des Custom House docks Dublin (Irlande), au Pays basque, en Navarre, Ceuta et Melilla (Espagne), aux Aores et Madre (Portugal). 29. On justifie le soutien linvestissement rgional par lasymtrie de linformation aggravant les risques perus et ncessitant ainsi un taux de rendement exig plus lev. Ses partisans soutiennent que dans le cas de la compensation de cots de transport levs, par exemple, les avantages fiscaux sont peut-tre un moyen datteindre lobjectif sociopolitique consistant stimuler la neutralit de la concurrence entre les rgions. On peut donc les considrer comme une mesure adquate d'action sur loffre en faveur du dveloppement rgional, en particulier si limplantation dune activit est suivie par dautres implantations. 30. La plupart des tudes empiriques disponibles ont conclu que les incitations fiscales nont quun faible impact, bien que significatif dun point de vue statistique, sur la localisation. (Papke, 1993 et Wasylenko, 1997). 31. Les consquences probables dautres types dincitations sont prsentes dans OCDE (2001a). 32. Voir par exemple, Hines and Hubbard (1990) et Grubert (1998). 33. Voir par exemple, Grubert and Mutti (1991) et Hines and Rice (1994). 34. Voir aussi pour des illustrations rcentes Daveri et Tabellini (2000). 35. OCDE (1997a). 36. OCDE (1999a) et OCDE (1999b). Les coins fiscaux lgaux ne correspondent pas ncessairement aux coins fiscaux effectifs que lon peut calculer sur la base des Statistiques des recettes publiques ou des Comptes nationaux, qui tiennent galement compte de limpact de lvasion et de la fraude fiscales sur les bases dimposition correspondantes. 37. Voir Scarpetta (1996) et Elmeskov et al. (1998). 38. Tyrvinen (1995). 39. On peut montrer que la charge excdentaire de limpt est indpendante de leffet de revenu et dpend uniquement de leffet de substitution ou d offre compense . 40. En outre, les mres doivent faire face des frais fixes levs pour la garde de leurs enfants lorsquelles veulent exercer un emploi, ce qui revient un impt supplmentaire. 41. En France, ce taux marginal effectif dimposition nest infrieur 30 pour cent que si lactif secondaire accepte de travailler temps plein, mais passe 40 pour cent lorsquil prend un emploi temps partiel. 42. Voir OCDE (1999b) pour une explication plus dtaille de ces rsultats. 43. LEarned income tax credit (EITC) aux tats-Unis est un programme social li lemploi, qui se sert de la fiscalit comme mode de transfert des revenus. Il est conu comme un crdit dimpt remboursable jouant le rle de complment de revenu, qui augmente paralllement aux revenus dactivit jusqu un plafond, dpendant du nombre denfants, avant dtre rduit progressivement. 44. Ce phnomne est confirm par des tudes empiriques selon lesquelles loffre de travail naugmente, du fait de lEITC, quen termes du nombre de personnes qui travaillent, le total des heures travailles restant dans lensemble inchang ; voir Ochel (2000), Liebman (1998), OCDE (1997), LHorty (2000), Kramarz and Philippon (1999), Blundell (2000) et Bertola (2000). Cependant, mme si le total des heures travailles naugmente que lgrement compte tenu des effets compensatoires, des externalits positives peuvent rsulter de l'augmentation du nombre de personnes qui travaillent (Phelps, 2000). 45. Loffre de travail peu qualifi tend tre relativement lastique au salaire ; voir par exemple Koskela and Schb (2000), Assouline et al. (1997) et Pearson and Scarpetta (2000).

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46. Les stock-options sont devenues la principale composante de la rmunration des cadres aux tats-Unis, tel point quelles ont des rpercussions quantifiables en termes dinstabilit accrue des recettes fiscales (Goolsbee, 1997 et 2000). 47. La Finlande applique galement un rgime dimposition duale strict. 48. Aprs ladoption, par lAustralie, dune taxe gnrale sur les ventes applicable partir de juillet 2000, les tatsUnis sont dsormais le seul pays de lOCDE ne pas appliquer de TVA. 49. Selon la rgle de Ramsey, on minimise la charge excdentaire lorsque le produit des taux dimposition et des lasticits au prix est le mme pour tous les biens. 50. Le taux uniforme de 10 pour cent prvu par la nouvelle taxe gnrale sur les ventes, mise en place en Australie, va dans le mme sens, bien que lexonration des produits alimentaires de base limite les progrs en termes de simplification et ouvre la porte lvasion fiscale. 51. Le simple fait dajuster le taux de TVA sur le chauffage permettrait de dgager suffisamment de recettes supplmentaires pour ramener le taux normal de 22 19 pour cent. La situation de la Hongrie est analogue cet gard. 52. Le secteur du transport arien a en outre la possibilit dchapper la TVA sur les carburants (non remboursable) en combinant des vols intrieurs avec des vols internationaux. 53. Les pays de lOCDE travaillent, en partenariat avec les milieux daffaires internationaux et un grand nombre d'conomies non membres, la mise en uvre des grands principes exposs dans les Conditions cadres sur la fiscalit (OCDE, 2001 b ). En rsum, ces conditions mettent laccent sur l'application, au commerce lectronique, des principes et normes de fiscalit actuellement en vigueur, en assortissant toutefois ces normes dclaircissements et de prcisions dans certains domaines. En ce qui concerne limpt sur la consommation, ces conditions visent appliquer le principe de limposition sur le lieu de consommation. 54. La conclusion qui semble ressortir des travaux actuellement mens par lOCDE sur ce point est que le mcanisme de lauto-valuation (dit de lautoliquidation) peut tre appliqu la consommation transnationale de tels services. 55. A moyen terme, les systmes informatiques reclent le potentiel ncessaire aux fonctions de calcul et de versement de limpt. Dici-l, lorsque les pays estiment que les distorsions de concurrence ou les pertes de recettes justifient une action, la seule possibilit pratique qui soffre probablement sera dadopter une mthode de recouvrement de limpt reposant sur l'assujettissement aux fins de TVA. La mise en place dun systme dassujettissement trs simplifi permettrait de diminuer les cots en dcoulant sur le plan du respect des obligations fiscales et de garantir lautodiscipline de la part des fournisseurs non rsidents. 56. Toutefois, ces chiffres peuvent sous-valuer limportance relle des taxes environnementales dans la mesure o celles-ci ont jou un rle dcisif dans la suppression de leur propre assiette (cest le cas, notamment pour les taxes sur les accumulateurs nickel-cadmium au Danemark). 57. OCDE (1999e). 58. Voir OBrien and Vourch (2001). 59. Il existes dautres mthodes pour protger la comptitivit industrielle tout en incitant rduire la pollution. Il serait possible dappliquer la taxe aux importations de produits polluants. Il serait galement possible de prlever cette taxe proportionnellement la consommation ou aux missions que lon souhaite rduire et de restituer les recettes proportionnellement aux ventes ou la production. 60. Voir OCDE (2001c).

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TUDES DE POLITIQUE FISCALE DE LOCDE

1. 2. 3. 4. Pouvoirs fiscaux des administrations infranationales Mesurer les charges fiscales : Quels indicateurs pour demain ? Les impts sur les compagnies d'assurance Impt sur les socits et investissement direct tranger L'utilisation d'incittions fiscales 5. Les taux de prlvements : Une tude critique 6. Fiscalit et conomie Analyse comparative des pays de l'OCDE 7. Finances publiques dans les administrations infranationales ( venir)

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LES DITIONS DE L'OCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16 IMPRIM EN FRANCE (23 2001 12 2 P) ISBN 92-64-29544-5 n 52202 2001