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Financiamiento Educativo en Mxico: consideraciones sobre su eficiencia Documento preparado por Lucrecia Santibaez, Mariana Campos y Brenda Jarillo para Mxico Evala Este estudio explora el financiamiento educativo en Mxico, as como los gastos que realizan el

gobierno y los particulares en este rubro. Por un lado, se ofrece un panorama del financiamiento educativo, incluyendo el proceso que siguen los recursos para llegar hasta las escuelas. Posteriormente, se presentan cifras del gasto educativo que muestra los gastos realizados desde la esfera pblica y la privada (hogares). Finalmente, se sugieren algunos parmetros de medicin en la eficiencia del gasto pblico contrastando el costo real de las escuelas, con el presupuesto ejercido por alumno.

El Financiamiento de la educacin: escenarios y desafos

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El sistema de educacin en Mxico enfrenta importantes retos en trminos de calidad y equidad. De las treinta naciones que conforman la OCDE, Mxico ocupa el ltimo lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, segn datos del Programa Internacional para la Evaluacin de los Alumnos (PISA por sus siglas en ingls). Segn PISA 2006, 50% de los estudiantes mexicanos de quince aos no tienen las habilidades mnimas de comprensin lectora, o bien no son capaces de resolver problemas matemticos bsicos (OECD, 2009). La baja calidad de los rendimientos educativos contrasta con un ritmo de gasto creciente. En Mxico, el gasto educativo como proporcin del PIB ha crecido considerablemente en los ltimos 20 aos, al pasar de 4.1% en 1990 a 6.7% en 2010. Tan slo entre 1995 y 2004 el gasto en educacin en Mxico se increment en un 47% en trminos reales (OCDE, 2007). Adems, Mxico es uno de los pases de la OCDE que destina mayor proporcin de su gasto programable en educacin, 23% (OCDE, 2007). Sin embargo, las cifras de gasto en trminos absolutos pintan un panorama distinto: en el 2006, Mxico gast por alumno $1,650 dlares (ajustado por poder de compra) en primaria; y en secundaria gast $1,500 dlares en promedio por alumno. Esto contrasta con los $5,450 y $6,600 que se gastan en promedio los pases de la OCDE en estos mismos niveles. En educacin media, Mxico gast $2,800 por alumno y en educacin superior $5,800. Esto en comparacin con $7,582 y $11,200 que se invierten en promedio, en los pases de la OCDE (OCDE, 2007). El bajo nivel de gasto absoluto, aunado a una restrictiva estructura de financiamiento, hace que ciertas reas importantes del quehacer educativo, como infraestructura y equipamiento de las escuelas, se encuentren desatendidas. Segn datos del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, casi una cuarta parte de las escuelas en Mxico tiene problemas importantes de mantenimiento y conservacin de las instalaciones. Ms del 75% de las escuelas primarias en Mxico carecen de saln de cmputo y biblioteca, y menos del 5% de las escuelas en las zonas rurales e indgenas cuentan con dichas instalaciones. En ms del 15% de las escuelas rurales, el profesor no tiene un lugar en donde sentarse (INEE, 2007).

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Uno de los principales problemas con el financiamiento actual es que se dispone de pocos recursos para atender aspectos no-salariales. De hecho, casi todo el presupuesto federal educativo se va a gasto corriente, 97.2% del total.

En la siguiente grfica se observa que el 82.6% del gasto federal en el 2010, fue destinado a pagar servicios personales, el 2.6% fue asignado a gasto de operacin, y tan solo 0.4% correspondi a inversin educativa. Grfica . Gasto Federal en Educacin Bsica del 2010 (Distribucin porcentual segn Funcin Econmica, %)

2.6 8.0 4.6 2.2

82.6
Servicios personales Gasto de operacin

Fuente: Estimaciones propias con informacin del PEF, 2010.

Incluso comparado con otros pases, Mxico destina una alta proporcin de su gasto educativo al gasto corriente. Como se observa en la siguiente grfica, el gasto corriente como porcentaje del gasto pblico en educacin para el promedio de los pases de la OECD fue de 91.7%, slo Portugal nos supera en dicho indicador.

Grfica. Gasto corriente como porcentaje del Gasto Pblico en Educacin Bsica, 2006 (%)
100 90 80 70 60
Portugal Mexico Belgium Slovak Republic Italy Hungary Austria Turkey France Denmark Sweden Germany Poland OECD average Ireland Spain Finland Japan Australia Switzerland United Kingdom United States Korea Czech Republic Norway Iceland Netherlands Luxembourg
Fuente: OECD, 2006

97.6 91.7

Adems de destinar casi la totalidad de su presupuesto educativo a salarios del personal educativo, ste ha sido el rubro que mayor crecimiento ha experimentado. En aos recientes, una gran parte de los incrementos al gasto se han destinado a mejoras salariales. Destinar una proporcin mayscula a gasto corriente, especialmente a sueldos de maestros y directores de escuela, es problemtico cuando el gobierno tiene pocos instrumentos de rendicin de cuentas para exigir un cierto desempeo de dichos maestros y directores. Aunado a una estructura de gasto restrictiva, los estados presentan esfuerzos financieros muy heterogneos para atender el sector educativo. A casi 20 aos de la descentralizacin educativa, el sistema sigue siendo prcticamente financiado por la federacin. Segn la siguiente grfica, el gasto educativo nacional en el 2009 se integr por un 64.0% de gasto federal; seguido de un 21.6% proveniente del sector privado. El gobierno estatal y el municipal son los que menos aportaron: 14.3% y 0.02%, respectivamente. Grfica. Distribucin porcentual del gasto nacional en Educacin en el 2009 (%)

0.2 14.3
Federal Privado

21.6 64.0

Estatal Municipal

Fuente: Informe de gobierno, 2009

En mayo de 1992, el gobierno federal, los estados y el SNTE firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEB) con el objeto de descentralizar los servicios educativos. La firma de la ANMEB implic que el gobierno federal entregara la administracin de recursos a los gobiernos estatales. Los estados recibieron cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administracin, 22 millones de bienes muebles en equipo y materiales, casi 513 mil plazas de maestros, 115 mil puestos administrativos y ms de 14 millones de estudiantes.

Sin embargo, el acuerdo no propuso una redistribucin de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignacin de funciones entre rdenes de gobierno en materia de gestin y el uso de los recursos. Por lo tanto, no existen responsabilidades claras de los estados ni de los municipios sobre el gasto educativo, tampoco se establecen criterios, indicadores ni normas que regulen el ejercicio eficiente de los recursos. Prueba de ello es la heterognea participacin de las entidades federativas en la inversin educativa en sus estados. De acuerdo con datos de la SEP para 2009, del gasto total en educacin ejercido en los estados, el 34% en promedio proviene de recursos estatales. Como consecuencia, ante la coordinacin deficiente entre rdenes de gobierno y/ o dependencias burocrticas al interior de las autoridades educativas estatales y la federal, la poltica educativa tiene mayores posibilidades de caracterizarse por acciones aisladas y proyectos fragmentados. En suma, la rigidez de la composicin del gasto y el aumento en las previsiones salariales para los trabajadores de la educacin contrastan con una insuficiencia presupuestaria para financiar la infraestructura, equipamiento, operacin y mantenimiento de las escuelas.

La magnitud de la ineficiencia en el uso de recursos pblicos y el financiamiento privado en la educacin bsica

o El gasto nacional educativo est constituido de dos fuentes principales: una es el financiamiento pblico, que son los recursos que destinan tanto el gobierno federal como el estatal y el municipal a la educacin pblica, otro es el gasto privado, que son los recursos que destinan los particulares como usuarios de los servicios educativos en instituciones pblicas como privadas. Los costos de los hogares en educacin se dividen en dos grandes rubros: costos de oportunidad y los gastos tangibles. Los costos de oportunidad de los hogares, se refieren a aquellas actividades que los individuos (o las familias en su conjunto) renuncian a cambio de invertir en educacin. Los gastos tangibles de los hogares se refieren a la erogacin de recursos que las familias hacen para financiar su educacin. Dentro de los gastos tangibles, la literatura diferencia entre los gastos dentro de la escuela y gastos fuera de la escuela (Bray 2006; pg. 19). Los gastos dentro de la escuela se refieren a cooperaciones y cuotas(espordicas y planeadas) que las familias realizan para financiar la operacin de las escuelas o actividades escolares. Los gastos fuera de la escuela, se refieren a los gastos asociados a la asistencia escolar (uniformes, transporte escolar, papelera, libros, calculadora, computadoras, trmites escolares, etc.)

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Diagrama Taxonoma de los gastos de los hogares en servicios educativos

Gastos Educajvos de los Hogares

Gastos tangibles

Costos de Oportunidad

Gastos dentro de la escuela

Gastos fuera de la escuela

Fuente: Elaboracin propia con base en Tilak (2002) y Bray (2004).

En los sistemas de educacin pblica de pases industrializados, los costos dentro de la escuela son satisfactoriamente cubiertos por los gobiernos y los costos fuera de la escuela son pequeos en relacin al gasto total de los hogares. Sin embargo, en pases donde la capacidad del Estado para financiar la educacin pblica es limitada, la evidencia internacional indica que las familias financian en mayor proporcin la educacin pblica bsica en comparacin con los pases desarrollados. En Mxico, como en la mayora de los pases, la educacin pblica no es totalmente gratuita. La distribucin del gasto privado a nivel nacional, segn la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del 2008 indica que: i) ii) iii) iv) el gasto educativo total de los hogares, estimado segn la ENIGH es de 223,284 millones de pesos, lo que equivale a 1.8% del PIB. El gasto de los hogares, que tienen miembros en el sistema de educacin pblica, asciende a 100,284 millones de pesos, lo cual representa 0.8% del PIB. A su vez, los hogares que tienen miembros en el sistema de educacin privada gastan 118,486 millones de pesos, lo cual representa un 0.9% del PIB. En trminos per cpita, es evidente que el gasto por alumno es mayor en el sistema privado que en el pblico, 25.3 mil pesos versus 3.6 miles de pesos por ao.

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Cuadro. Distribucin del gasto privado en Educacin del 2008 Gasto por Alumno (Millones de (miles de pesos) Rubro de gasto pesos) % PIB Gasto total del hogar Educacin (total) Educacin en el sistema pblico1 Preescolar Pblico Primaria Pblica Secundaria Pblica Educacin en el sistema Privado2 Preescolar Privado Primaria Privada Secundaria Privada 3,554,028 267,000 70,000 6,570 24,200 14,800 51,800 4,740 14,400 7,310 29.35 2.57 0.67 0.06 0.23 0.14 0.50 0.05 0.14 0.07 7.26 2.43 1.83 1.86 2.45 13.25 9.81 11.58 16.65

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008 1 Sistema pblico incluye todos los niveles educativos: bsico, medio y superior. Por lo tanto, es mayor a la suma de preescolar, primaria y Secundaria. 2 Sistema privado incluye todos los niveles educativos: bsico, medio y superior.

o Cuadro. Gasto por alumno mensual por sistema y nivel de estudios, a precios corrientes del 2008 % (pesos gasto Rubro de gasto mensuales) total Educacin Sistema Pblico Preescolar Primaria Secundaria Sistema Privado Preescolar Primaria 565 321 265 272 332 2,591 1,734 2,236 14.0 6.2 7.0 6.3 8.1 15.0 12.0 13.4 El siguiente cuadro muestra las estimaciones del gasto en educacin de los hogares por alumno en 2008.

Secundaria 2,396 15.5 Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008 o A continuacin se muestra la distribucin porcentual del gasto educativo de los hogares por alumno. El mayor gasto lo realiza el dcimo decil, el cual representa el

34% del gasto educativo total. Mientras que el gasto educativo de las familias en el decil ms pobre representa menos del 2% del gasto familiar en educacin por alumno. A su vez, en el sistema pblico, la distribucin tiende a ser ms equitativa siendo las familias de los deciles intermedios quienes destinan mayores recursos a la educacin. Como era de esperarse, el contraste con el sistema privado es evidente, en este caso, el dcimo decil concentra el 62.1% del gasto educativo por alumno que realizan los hogares.

Cuadro. Distribucin porcentual del gasto de los hogares por decil de ingreso a precios corrientes del 2008 (%)
Decil I II III IV V VI VII VIII IX X Total 1.69 3.38 4.65 5.18 6.48 7.41 9.37 11.23 16.32 34.29 Sistema Sistema pblico Privado 3.39 6.61 8.94 9.54 11.59 12.01 13.08 13.74 13.04 8.05 0.04 0.16 0.54 0.90 1.57 2.88 5.39 8.99 19.76 59.76

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

La siguiente grfica muestra el gasto educativo como proporcin del gasto familiar en el sistema pblico y en el privado por deciles de ingreso/consumo. El gasto educativo en el sistema pblico representa entre un 3% y casi 8% del gasto familiar. En el sistema privado va desde 8% hasta 18%. Por otro lado, queda claro que los deciles ms altos destinan una mayor proporcin de su ingreso al sistema privado. Es interesante notar, sin embargo, que el gasto en educacin privada tambin es elevado en los deciles menores.

Grfica. Distribucin porcentual del gasto educativo como proporcin del gasto familiar por decil de ingreso en el 2008 (%)
30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X Sistema pblico Sistema Privado

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

La ENIGH 2008 permite saber con detalle el gasto de las familias por tipo de gasto. La base de datos reporta los siguientes rubros de gasto educativo: 1. Servicios educativos: Inscripciones, colegiaturas y material escolar. 2. Servicios varios: Estancias infantiles, enseanza adicional, educacin especial para discapacitados, cuidado de nios. 3. Artculos educativos: Libros de texto, computadoras, calculadoras. 4. Imprevistos: Se dividen en dos, los trmites escolares (derecho a examen, cursos de regularizacin) y las cooperaciones sistemticas o espordicas de padres de familia para festividades y necesidades de la escuela. 5. Transporte escolar proporcionando por la escuela o particulares. o El gasto en servicios educativos representa un poco ms de la mitad de gasto en educacin de las familias cuyos miembros del hogar asisten a escuelas pblicas, mientras que para las familias cuyos miembros asisten al sistema privado dicho gasto representa ms del 80% de gasto total. o Por otro lado, tambin destaca que el gasto en imprevistos de las familias es mucho mayor en el sistema pblico que en el privado, 19% comparado con un 2%, respectivamente. o En el desglose de gastos imprevistos como proporcin del gasto familiar por deciles de ingreso se observa que: i) En el primer decil, el gasto en imprevistos para el sistema pblico es de casi un 30% del gasto educativo, mientras que para el decil ms alto es de alrededor

ii)

de un 10%. Esto sugiere que los gastos imprevistos representan una mayor carga para las poblaciones ms desfavorecidas. En el sistema privado, el gasto para el primer decil en imprevistos es de alrededor de 7%, mientras que para las familias en el ltimo decil es de un 2%. Lo anterior podra sugerir que las escuelas privadas realizan una mejor planeacin de sus gastos (por lo que no surgen tantos imprevistos), o que quiz, como se sugiri con anterioridad, las familias ms pobres tienen que continuamente ayudar a solventar insuficiencias presupuestarias, tanto en escuelas pblicas como en privadas.

o El cruce de gasto en imprevistos y tamao de localidad refleja que: i) En localidades rurales (menos de 2,500 habitantes), el gasto en imprevisto que gastan las familias en el sistema pblico es de 21.1%, mientras que para el sistema privado es 4.3%. ii) A su vez, en las poblaciones ms urbanas (100, 000 habitantes y mas), el gasto en imprevistos es 15.2% en el sistema pblico y 1.1% en el sistema privado. El cruce de gasto en imprevistos como porcentaje del gasto educativo de los hogares muestra en localidades de muy alta marginacin, el gasto en imprevistos en el sistema pblico es 26.6% y en el sistema privado es de 3.3%, a su vez, en lugares de muy baja marginacin, el gasto en imprevistos es de 15.2% en el sistema pblico, mientras que en el privado es de casi 5%. En suma, la evidencia internacional y el anlisis de la ENIGH, sugieren que en condiciones ms precarias, cuando las escuelas no pueden financiar sus necesidades apremiantes, acuden a las familias para financiarlos. Las escuelas pblicas pueden obtener recursos va cuotas como inscripcin, y por medio otras cuotas fijas o variables, que se contabilizan en la ENIGH, como gastos imprevistos. El gasto imprevisto no slo es regresivo, sino tambin es el ms caro, ya que precisamente su carcter de imprevisto implica que las familias ms pobres no pueden planearlo y se ven probablemente forzadas a desplazar otras necesidades bsicas del hogar (especialmente dado el bajo ndice de ahorro de las familias mexicanas).

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