IPEA - O Investimento em Infraestrutura No Brasil

O INVESTIMENTO EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: HISTRICO RECENTE E PERSPECTIVAS*
Cludio R. Frischtak**
O objetivo deste trabalho dimensionar os investimentos pblicos e privados em infra-estrutura no Brasil, em termos agregados, bem como nos setores de saneamento, telecomunicaes, transporte nos seus diferentes modais e energia eltrica, e estabelecer seus determinantes. Em anos recentes o pas vem investindo cerca de 2% do Produto Interno Bruto (PIB), dividido igualmente entre pblico e privado, percentual modesto quando comparado ao das economias emergentes e desenvolvidas, e insuficiente mesmo para repor o capital fixo. A causa fundamental parece ser uma falha macia de Estado tanto no planejamento, financiamento e execuo dos investimentos muitos dos quais complementares aos investimentos privados conjugada com fragilidade institucional e incerteza do ambiente regulatrio.
1 INTRODUO
O investimento em infra-estrutura por perodos relativamente longos condio necessria tanto ao crescimento econmico como para ganhos sustentados de competitividade. Este no um esforo trivial. Poucos pases tm sido capazes de mobilizar recursos ao longo de um horizonte que vai alm de 20-30 anos, sem redues que comprometem a integridade e qualidade dos servios. De modo geral, e tendo por referncia a experincia dos pases desenvolvidos e das economias emergentes que transitaram mais recentemente e de forma acelerada para nveis mais elevados de renda, observa-se que seria necessrio (BANCO MUNDIAL, 2005b):
l Uma relao investimento/Produto Interno Bruto (PIB), em infra-estrutura,
da ordem de 3,0% apenas para manter o estoque de capital existente (1%), acompanhar o crescimento e as necessidades da populao (1,3%), e progressivamente universalizar os servios de gua/saneamento (0,6% em 20 anos) e eletricidade (0,1% em cinco anos).1
l Uma expanso para 4%-6% do PIB, investido ao longo de 20 anos, para alcanar os nveis observados atualmente na Coria do Sul e em outros pases industrializados do Leste da sia, ou mesmo acompanhar o processo de modernizao da infra-estrutura da China.
* O autor contou com a excelente assistncia de pesquisa de Andrea Gimenes e Heloisa Jardim, e agradece os comentrios e sugestes de dois pareceristas annimos. ** Presidente da Inter.B Consultoria Internacional de Negcios e ex-Principal Economist para Indstria e Energia do Banco Mundial. 1. Esses nmeros parecem consistentes com a experincia brasileira. Para estimativas do custo de universalizao dos servios de saneamento, ver Aesbe (2006, p. 4). No caso do programa Luz para Todos, os gastos projetados em cinco anos so de R$ 12,7 bilhes, ou cerca de 0,1% do PIB anualmente.
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pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008
Uma mobilizao de 5%-7% do PIB para impulsionar o crescimento econmico e se aproximar dos padres desses pases que vm melhorando continuamente e cujas taxas de investimento em infra-estrutura se situaram nesse intervalo nos 20 anos que compreendem o final das dcadas de 1970 e 1990.
l
A seo 2 deste trabalho apresenta a contabilidade dos investimentos pblicos e privados em infra-estrutura no pas para o perodo 2001-2007, segmentados pelos principais setores. Os resultados indicam os nveis claramente insuficientes de investimentos no perodo cerca de 2% do PIB em anos recentes.2 As projees para os prximos anos revelam uma modesta melhora direcionada por uma combinao de maior esforo de gastos por parte do governo centralizado no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) , perspectiva de crescimento mais rpido e duradouro da economia, mudanas dramticas no mercado de capitais no pas e queda do custo de capital. A experincia internacional, examinada na seo 3, confirma a importncia de expandir tanto os investimentos pblicos quanto privados, tendo em vista a distncia do pas da fronteira da competitividade, que vem sendo redesenhada pelos pases que tm usado os gastos em infra-estrutura para modernizar suas economias. A seo 4 se prope a identificar as principais barreiras que impedem a expanso dos investimentos nos setores mais relevantes de infra-estrutura no pas e algumas das aes necessrias para remov-las. A seo 5 sintetiza e conclui a discusso. Este trabalho argumenta que o pas enfrenta fundamentalmente restries de duas ordens ao investimento em infra-estrutura, fruto de falhas de Estado. Talvez a mais importante diga respeito ao quadro legal e regulatrio no pas, que estabelece para setores especficos as regras do jogo e sua implementao. A indefinio das regras e a demora no processo decisrio, inclusive por conta de conflitos de interpretao da legislao, afetam de forma adversa os investimentos. Inversamente, a experincia demonstra a importncia de uma definio ntida de um quadro legal, um regime regulatrio e uma institucionalidade que combinem transparncia e estabilidade das regras, competncia tcnica e agilidade decisria. Em transportes (rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aeroporturio), particularmente, existe ainda um agravante: a complementaridade do investimento pblico e privado implica que a qualidade das instituies encarregadas de executar o investimento pblico tem um impacto direto sobre o investimento privado. A reside possivelmente a outra falha de Estado que explicaria a insuficincia dos investimentos privados. As dificuldades de investir enfrentadas pelo Estado por conta da politizao e no profissionalizao de empresas e autarquias pblicas
2. H dois pontos claramente fora da curva: 2001, por conta dos investimentos macios feitos em telecomunicaes para antecipao das metas de universalizao, e 2003, por fora do ajuste fiscal empreendido (ver tabela 2, seo 2).
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agrava as fragilidades legais e regulatrias, e se constitui em um bice adicional ao investimento privado. O trabalho sugere que, no conjunto, as aes de governo devem ter um duplo fulcro: primeiro, estabelecer marcos regulatrios estveis, e fortalecer a ao das agncias, inclusive na outorga de direitos e ativos ao setor privado via concesses, abertura de capital ou outra forma de privatizao parcial ou total a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero) e as Companhias Docas seriam candidatas naturais. Segundo, melhorar a capacidade de execuo das instncias de governo responsveis pelos seus investimentos, garantindo sua completa despolitizao e profissionalizao dos quadros o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (Dnit) talvez seja um caso paradigmtico, mas a prpria Eletrobrs e suas subsidirias devem ou bem ser privatizadas ou integralmente profissionalizadas. Combinadas com uma reforma previdenciria e com a reduo permanente dos gastos correntes, de forma a abrir espao e dar sustentabilidade necessria expanso dos investimentos pblicos, estas aes sero capazes de impulsionar a modernizao da infra-estrutura no Brasil.
2 A CONTABILIDADE DOS INVESTIMENTOS EM INFRA-ESTRUTURA: UMA VISO AGREGADA
A tabela 1 retrata a evoluo dos investimentos em infra-estrutura no pas, considerando os principais setores: energia eltrica, telecomunicaes, transporte rodovirio, ferrovirio e aeroporturio, portos, hidrovias, e saneamento. Ainda que possa haver problemas de definio e abrangncia (ver anexos A e B), esta uma contabilidade razoavelmente completa, com base na qual pode-se afirmar que o pas nos ltimos anos vem investindo cerca de 2% do PIB em infra-estrutura, um percentual relativamente modesto quando comparado experincia internacional (seo 3). Aps sofrerem uma regresso no incio da dcada e atingirem o nadir em 2003, os investimentos passam por um processo de expanso que deve com toda a probabilidade se sustentar nos prximos anos, pelo menos acompanhando o crescimento do PIB. De fato, para o perodo 2008-2010, projeta-se uma taxa mdia de investimento em infra-estrutura de 2,18% do PIB, levemente superior mdia 2001-2007. Mesmo admitindo-se que os valores projetados estejam subestimados, dado que em parte se baseiam nos investimentos mapeados por Torres Filho e Puga (2007) numa base necessariamente amostral,3 e ajustando-se para cima para faz-los consistentes com as projees do PAC, ainda assim os investimentos em infra-estrutura chegariam a 2,65% do PIB no trinio.4 Este um percentual que
3. O trabalho cobre os setores de energia eltrica, comunicaes, transporte ferrovirio, portos e saneamento. 4. Valor ajustado considerando que as projees de Torres Filho e Puga (2007) cobririam cerca de 80% dos investimentos em infraestrutura efetivamente programados para o perodo. As projees para os setores rodovirio, aeroporturio e hidrovirio so oriundas do PAC, e foram mantidas.
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ainda no permitiria a universalizao dos servios bsicos (a exemplo de saneamento), e muito inferior ao requerido para se aproximar dos padres observados atualmente nas economias em rpido crescimento do Leste Asitico.
TABELA 1
Brasil: investimentos pblicos e privados em infra-estrutura 2001-2007, 2008-2010 (projetado)

(Em R$ bilhes correntes)
2001 Energia eltrica Telecomunicaes Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Aeroporturio Portos (inclusive docas) Hidrovias Saneamento Total PIB nominal Investimento/PIB (%)
a b
2002 11,05 9,69 5,53 0,72 0,58 0,44 0,09 4,43 32,54 1.477 2,20
2003 9,94 8,02 3,86 1,11 0,57 0,20 0,05 3,74 27,48 1.699 1,62
2004 9,69 13,30 5,40 1,90 0,55 0,44 0,08 4,46 35,82 1.941 1,85
2005 12,18 14,21 6,74 3,24 0,74 0,50 0,10 6,44 44,15 2.147 2,06
2006 15,60 12,41 8,67 2,53 0,89 0,58 0,11 8,28 49,07 2.322 2,11
2007 16,29 12,46 9,36 2,74 0,57 0,72 0,13 9,76 51,03 2.558 2,03
S S 2001-2007 2008-2010 83,47 92,09 45,43 13,06 4,36 3,21 0,77 41,92 284,31 13,446 2,11 71,91 46,34 24,08 8,26 2,43 1,18a 0,61 28,34 183,14 8.386b 2,18
8,73 21,99 5,87 0,82 0,46 0,33 0,20 4,82 43,22 1.302 3,32
Fontes: Anexos A e B, Torres Filho e Puga (2007), PAC, Ipeadata, Banco Central (BC) e clculos prprios. Possivelmente subestimado em R$ 4 bilhes em funo de novos projetos. Valores constantes de 2007, com base no PIB estimado para o ano e um crescimento mdio de 4,5% ao ano (a.a.) (real) para 2008-2010.
As dificuldades de uma rpida expanso dos investimentos em infra-estrutura esto, em ltima instncia, referidas fragilidade do Estado, que afeta o volume e a qualidade tanto do investimento pblico quanto do privado. Para o investimento pblico, a barreira mais aparente a restrio fiscal que opera desde o final da dcada de 1970, mas que se acentuou com a crise do modelo de financiamento do Estado via endividamento externo; a Constituio de 1988, e a decorrente expanso dos gastos e transferncias; e o fim do imposto inflacionrio em 19941995, com o Plano Real. O ajuste nas contas pblicas que se v reforado aps a crise cambial de 1999 e a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000 incidiu com maior intensidade nos gastos discricionrios, particularmente os investimentos de governo, e secundariamente sobre as empresas pblicas. A progressiva compresso dos gastos discricionrios da Unio num contexto de dficits nominais significativos e at recentemente uma dinmica adversa da dvida pblica impuseram um teto cadente aos investimentos totais da Unio, que durante a atual dcada se situaram sistematicamente abaixo de 1% uma mdia de 0,611% em 2001-2007 para a administrao direta (tabela 2).
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TABELA 2
Brasil: taxa agregada de investimento e contribuio da Unio 2001-2007

(Em % do PIB)
Investimento agregado Investimento/Oramento Geral da Unio (OGU)a
2001 17,0 0,786
2002 16,4 0,829
2003 15,3 0,307
2004 16,1 0,467
2005 15,9 0,480
2006 16,6 0,657
2007 17,6 0,751
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), BC, Ipeadata, Conselho de Infra-Estrutura (Coinfra)/Confederao Nacional da Indstria (CNI), Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e clculos prprios. Ver anexos A e B.
a
Com base nos valores correntes desembolsados (inclusive restos a pagar), dados oriundos do Siafi, e construdos pelo Coinfra/ CNI.Ver Nunes (2007) e Coinfra (2008).
O Plano Plurianual (PPA) de 2008-2011 sugere que a expanso dos investimentos de governo dever continuar a enfrentar restries, produto da combinao de crescimento de despesas da previdncia e correspondente encolhimento dos gastos no obrigatrios (alm de dificuldades de execuo). Neste perodo, os gastos previdencirios iro se expandir de 7,2% para 7,8% do PIB, enquanto o componente discricionrio do oramento dever encolher de 4,5% para 3,8% do PIB (tabela 3).
TABELA 3
Oramento primrio do Governo Central 2008-2011

(Em % do PIB)
Despesas (exclusive transferncias a estados e municpios) Gastos discricionrios Executivo
2008 18,94 4,48
2009 18,87 4,42
2010 18,95 4,24
2011 18,65 3,83
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/PPA de 2008-2011.
Como improvvel que o governo possa usar novos tributos para financiar os gastos em infra-estrutura a rejeio do Senado ao final de 2007 extenso da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) um forte indicador do nimo da sociedade para aceitar novos impostos , o corolrio a clara limitao da expanso daqueles gastos pela administrao direta.5 Ao mesmo tempo, as restries enfrentadas pelas empresas do setor pblico, federais e estaduais, no sentido de ampliar rapidamente sua gerao de caixa com base em elevao de tarifas (e reduo de custos) com a possvel exceo da Petrobras, cujos investimentos na sua maior parcela no esto direcionados para infra-estrutura stricto sensu se traduzem igualmente em oramentos de investimento limitados.6
5. De acordo com o ministro da Fazenda, para conseguirmos fazer investimentos de 1% do PIB, na administrao direta, um sacrifcio tremendo. E mais do que isso no d para fazer. Ver Safatle (2007). 6. Em 2007, os investimentos em energia eltrica da Eletrobrs e Petrobras somaram cerca de R$ 6,3 bilhes; da Infraero, aproximadamente, R$ 0,6 bilho; e dos Portos e Cia. Docas, R$ 0,224 bilho, totalizando aproximadamente 0,256% do PIB do ano. No plano estadual, os investimentos das empresas de saneamento so da ordem de R$ 5,7 bilhes; do setor eltrico Centrais Eltricas de Minas Gerais (Cemig), Companhia Paranaense de Energia (Copel), Centrais Eltricas de Santa Catarina (Celesc), Companhia Estadual de Energia Eltrica (CEEE)/Rio Grande do Sul, Companhia Energtica de Braslia (CEB) e Centrais Eltricas de Gois S.A. (Celg) R$ 2,6 bilhes; e rodovias R$ 3,1 bilhes, totalizando 0,449% do PIB (ver anexos A e B).
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Em 2007 ano de relativa folga fiscal os investimentos em infra-estrutura do governo federal alcanaram apenas 0,34% do PIB. J as demais instncias pblicas empresas e governos estaduais, e empresas federais contriburam com 0,72% do PIB para estes gastos (tabela 4). No total, os entes pblicos foram responsveis por 1,06% do PIB, muito abaixo do patamar mnimo necessrio para evitar sua degradao (estimado em 3% do PIB). Neste sentido, o maior envolvimento do setor privado se torna imprescindvel, informado por um simples silogismo: o pas requer um volume crescente de investimentos em infra-estrutura e as restries fiscais do Estado no que diz respeito aos seus gastos discricionrios assumiram um carter estrutural. Assim, na margem, os investimentos em infra-estrutura no pas seriam necessariamente direcionados pelo setor privado, ainda que seja tambm importante ampliar os investimentos pblicos pela sua natureza de modo geral complementar.
TABELA 4
Brasil: investimentos em infra-estrutura 2001-2007

(Em R$ bilhes correntes)
Governo federal % do PIB Empresas pblicas % do PIB Empresas privadas % do PIB Investimento em infra-estrutura total % do PIB
2001 4,7 0,36 9,5 0,73 29,0 2,23 43,2 3,32
2002 3,8 0,25 11,2 0,76 17,6 1,19 32,5 2,20
2003 1,4 0,08 11,1 0,65 15,0 0,88 27,5 1,62
2004 3,0 0,15 11,8 0,61 21,0 1,08 35,8 1,85
2005 4,6 0,22 15,0 0,70 24,5 1,14 44,1 2,06
2006 6,8 0,29 19,4 0,83 22,9 0,99 49,0 2,11
2007 8,7 0,34 18,4 0,72 24,9 0,97 52,0 2,03
Fonte: Clculos prprios. Ver anexos A e B.
A experincia internacional, como se ver a seguir, bastante matizada no que diz respeito participao relativa pblico-privada. Se, por um lado, robusta a evidncia de que as economias emergentes investem um percentual do PIB bastante superior ao observado no Brasil, por outro no h um nico padro pblico-privado de alocao de recursos. Pases asiticos com elevada taxa de poupana e menores restries fiscais, assim como a Europa Continental por meio de significativo esforo tributrio, tm podido mobilizar recursos pblicos significativos. Na Amrica Latina, os pases que mais tm investido (proporcionalmente) em infra-estrutura Chile e Colmbia tm sido relativamente bem-sucedidos em atrair o setor privado, combinando estabilidade regulatria e razovel previsibilidade nos investimentos pblicos complementares aos gastos privados.
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3 A EXPERINCIA INTERNACIONAL
Em anos recentes, os pases asiticos de alto crescimento fizeram esforo considervel de modernizao de sua infra-estrutura (tabela 5). Enquanto o Vietn vem despendendo perto de 10% do PIB no setor desde o final da dcada de 1990, China e Tailndia, ainda que partindo de patamares diferentes, impulsionaram seus gastos de forma significativa: entre 1998 e 2003, os investimentos chineses se ampliam de 2,6% para 7,3% do PIB, enquanto os da Tailndia saltam de 5,3% para 15,4% do PIB. Mesmo as Filipinas apesar das fragilidades institucionais investem acima de 3,5% do PIB.
TABELA 5
Investimentos em infra-estrutura: pases selecionados

(Em % do PIB)
Brasil Ano/perodo % do PIB 2007 2,03
Chile 2001 6,2
Colmbia 2001 5,8
ndia 2006-2007 5,63
China 2003 7,3
Vietn 2003 9,9
Tailndia 2003 15,4
Filipinas 2003 3,6
Fontes: Chile e Colmbia: Banco Mundial (2005b); Vietn, Tailndia, Filipinas e China: Banco Mundial (2005a); ndia: Government of India (2007); Brasil: ver anexos A e B.
Na Amrica Latina, o Chile e a Colmbia se situam na fronteira tanto de responsabilidade fiscal quanto das boas prticas regulatrias. No caso do Chile, os investimentos no setor se ampliaram aps 1995, ainda que na dcada anterior tenham alcanado uma mdia de 4% do PIB. J em 2001, 2/3 dos gastos de 6,2% do PIB os mais elevados na Amrica Latina eram de responsabilidade do setor privado, o que denota (entre outros fatores) a qualidade do ambiente regulatrio. Na Colmbia, os investimentos que chegaram a cerca de 5,8% do PIB em 2001 permaneceram elevados no incio da dcada. A ndia pas cuja infra-estrutura extremamente frgil, com tradio de ativismo estatal e pequena participao privada, e que necessita sustentar uma trajetria de rpido crescimento econmico (projetado em 9% a.a. nos prximos cinco anos) exemplifica a nfase dada ao setor, e a escala em que recursos pblicos e privados vm sendo mobilizados. Um novo plano de investimentos em infra-estrutura foi montado como parte do Eleventh Plan (11o Plano) (2007-2008 a 2011-2012). Os gastos pblicos e privados totalizam US$ 581,7 bilhes em cinco anos, ou cerca de 7,5% do PIB no perodo em 2007 o volume previsto de pouco menos de 6% do PIB (tabela 6). Se esses investimentos puderem ser sustentados por um perodo que vai alm do 11o Plano , a ndia alcanar em 10-15 anos uma posio prxima da Coria do Sul ao incio desta dcada.
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TABELA 6
ndia: investimentos em infra-estrutura no 11o Plano 2007-2008 a 2011-2012

(Em US$ bilhes, preos de 2006-2007, e em %)
PIB Investimentos Investimento/PIB Pblico Privado
2007-2008 1.096,8 65,21 5,94 4,25 1,69
2008-2009 1.195,5 77,47 6,48 4,61 1,87
2009-2010 1.303,1 93,71 7,19 5,09 2,10
2010-2011 1.420,3 115,28 8,12 5,67 2,45
2011-2012 1.548,16 142,76 9,22 6,40 2,82
Total 11o Plano 6.566,14 494,43 7,53 5,30 2,24
Fonte: Government of India (2007).
A participao do setor privado crescente frente aos padres histricos do pas: entre os 10o e 11o Planos, projeta-se uma expanso de 18,5% para 29,7%. Enquanto no ano-base (o ltimo do 10o Plano) o setor privado contribuiu com 1,15% do PIB (de um total de 5,63% do PIB), ao final do 11o Plano, a expectativa que chegue a 2,82%. Apenas a ttulo de comparao, a participao mdia projetada do setor privado no perodo 29,7% dos investimentos ou 2,24% do PIB indiano cerca de duas vezes superior ao observado no Brasil em anos recentes. Como em outros pases, para alcanar esses nveis de envolvimento do setor privado impe-se a necessidade de construir novos marcos regulatrios e institucionalidades, assim como mecanismos de gesto para estruturar e fiscalizar concesses e outros arranjos, principalmente nos estados, pelo carter descentralizado de parte significativa dos investimentos (BANCO MUNDIAL, 2007). A expanso dos investimentos em infra-estrutura um desafio no apenas para as economias emergentes e de forte dinamismo. Os Estados Unidos, que j realizaram no passado programas de investimento em escala e amplitude sem precedentes, enfrentam um problema de mobilizar recursos da magnitude necessria para atualizar sua infra-estrutura. Paradoxalmente, o papel do setor privado limitado porque estados (e municpios) encontram poucas dificuldades em se financiar no mercado de capitais inclusive pela iseno de impostos sobre a remunerao dos bnus que emitem o que facilita azeitar um sistema poltico federativo. Ao mesmo tempo, h uma forte resistncia a aumentar os impostos, resultando no subinvestimento e progressiva deteriorao dos ativos (THE ECONOMIST, 2007).7 O que se pode depreender da experincia dos Estados Unidos na segunda metade do sculo passado a importncia de se ter formas sustentveis de financiar os investimentos por longos perodos, ao risco da sua deteriorao, como se observa nas duas ltimas dcadas. Mobilizar os recursos para o nvel de gastos necessrios
7. A Sociedade Americana de Engenheiros Civis, numa avaliao de 14 reas, constatou piora considervel entre 1988 e 2005: de trs Bs, nove Cs e um D para quatro Cs e dez Ds. De fato, constata-se significativa reduo dos gastos pblicos em transportes (excetuando ferrovias) e saneamento, os investimentos contraram-se de uma mdia de 1,84% do PIB (nos anos 1958-1964), para 1,12% do PIB (entre 1983 e 1989), mantendo-se em pouco acima de 1% em anos recentes. Ver Congressional Budget Office (2007).
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implica uma combinao de impostos, pagamento pelo usurio dos servios consumidos, e maior participao do setor privado; o endividamento pblico demonstrou ser insuficiente para manter uma oferta elstica de servios de qualidade. Nos ltimos 20 anos, dois pases tiveram um papel de vanguarda na concepo, desenho e implementao de novas estruturas capazes de viabilizar a participao privada em infra-estrutura: Inglaterra e Chile. Nos dois casos, houve uma soluo adequada para o problema central do investimento privado em infra-estrutura como garantir que investimentos em ativos de longa durao, irreversveis, cujos retornos se do no mdio e mais comumente longo prazo, no sejam presa fcil de oportunismo de Estado. A resposta foi um compacto regulatrio e arranjos institucionais geralmente agncias independentes, com autonomia decisria, mas seguindo regras transparentes e preestabelecidas que provem no seu conjunto segurana e estabilidade aos investidores, e tambm para os consumidores dos servios, muitas vezes ofertados por um nico provedor. Ao mesmo tempo, os gastos do setor pblico puderam ser sustentados por uma situao macroeconmica relativamente slida, elemento essencial, dada a natureza de modo geral complementar entre gastos pblicos e privados em infra-estrutura. Pode-se afirmar que, no todo, a experincia desses pases foi bem-sucedida. Mesmo em setores reconhecidamente difceis a exemplo de saneamento que envolvem um bem tido como pblico por sua essencialidade (gua) e outro bem igualmente pblico pelas suas externalidades (esgoto e guas servidas), se conseguiu mobilizar investimentos significativos no setor privado (tabela 7).
TABELA 7 (Em %)
Participao privada nos servios de saneamento 2002

Pas Inglaterra Chile Frana Espanha Estados Unidos Mxico
Fontes: CNA (2002-2003). Ver Banco Mundial (2005c).
gua 87 65 79 46 15 16
Esgoto 92 63 56 48 8 5
No caso do Chile, o processo envolveu a implementao de um novo regime regulatrio (1988), a reorganizao das empresas de governo no setor em 13 unidades, e sua privatizao parcial, resultando no caso das empresas privatizadas na expanso dos investimentos, mas tambm das tarifas de servios. Estas, contudo, permaneceram aps o perodo de ajuste cerca de 40% abaixo das tarifas cobradas pelas empresas pblicas. Em 2001, os investimentos pblicos e privados
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em saneamento alcanaram 0,87% do PIB, pouco mais de duas vezes os gastos observados no Brasil em anos recentes, e no Mxico (2003).8 Este padro dspar de gastos entre o Chile, o Mxico e o Brasil se repete em outros segmentos de infra-estrutura, e fundamentalmente pelas mesmas razes: regime regulatrio robusto e situao macroeconmica e fiscal slida. Apenas a ttulo de ilustrao, o total de investimentos no setor eltrico foi de 0,71% e 0,64% do PIB no Mxico (2003) e Brasil (2007), respectivamente, e 2,51% do PIB no Chile (BANCO MUNDIAL, 2005c).9 No caso de telecomunicaes, o Brasil vem investindo 0,4%-0,7% do PIB, e os pases da OCDE + Rssia, ndia e China investem pouco mais de 1,14% do PIB (ERNST & YOUNG, 2007). O caso dos transportes apresenta-se como paradigmtico: sem folga fiscal, capacidade de formular e planejar, e com suas instncias de execuo capturadas, o Brasil investe apenas 0,53% do PIB no setor, nvel bastante inferior ao de economias tanto de alto como moderado crescimento (tabela 8).
TABELA 8
Investimentos em transportes: pases selecionados

(Em % do PIB)
Brasil Ano/perodo % do PIB 2007 0,53
Chile 2001 1,96a
Colmbia 2001 0,89a
China 2003 4,0
Vietn 2003 6,0
Tailndia 2003 3,9
Filipinas 2003 1,2
Fontes: Chile, Colmbia: Banco Mundial (2005b); Vietn, Tailndia, China e Filipinas: Banco Mundial (2005a); Brasil: ver anexos A e B.
a
Apenas rodovirio e ferrovirio.
Um exame da composio pblico-privada dos investimentos em infra-estrutura nas economias emergentes confirma o poder das reformas empreendidas na economia chilena e seu impacto sobre o investimento privado. Talvez em nenhuma outra economia emergente a participao privada seja to acentuada (ver grfico a seguir). De modo geral, altas taxas de poupana e recursos fiscais relativamente abundantes propiciam forte protagonismo ao setor pblico na sia, e situao mais matizada na Europa e nos Estados Unidos. Na Europa Continental, o Estado continua com papel de fronteira em transportes, principalmente ferrovirio e portos; enquanto o componente rodovirio est crescentemente em mos privadas, com a Espanha na vanguarda mundial da construo e operao de rodovias pedagiadas. Na Inglaterra, como visto, o setor privado tem papel preponderante, e nos Estados Unidos tem carter secundrio tanto
8. Vale notar que enquanto o Brasil investe uma mdia de 0,3% do PIB, os 30 pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) e os trs outros do BRICs (Rssia, ndia e China) investem acima de 1,01% do PIB. Ver Ernst & Young (2007, p. 6). 9. Vale notar que no caso do Mxico os investimentos em energia eltrica so basicamente pblicos.
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em transportes rodovirios quanto saneamento. A, a dificuldade de estruturar formas sustentveis de financiamento pblico tem levado deteriorao do sistema.
Finalmente, a experincia internacional indica a importncia no apenas de um maior envolvimento do setor privado, como mais especificamente de instituies capazes de mobilizar poupana contratual, principalmente os fundos de penso. Estes foram grandes protagonistas na transformao da infra-estrutura em pases como Chile e Malsia, e possivelmente o sero no caso do Brasil. Como se argumenta na prxima seo, o papel destes e outros agentes enquanto investidores em infra-estrutura ir depender da qualidade da ao do Estado, particularmente a percepo das agncias reguladoras como ncoras de estabilidade, competncia tcnica e transparncia. Ao reduzir as incertezas da ao do Estado e conseqentemente facilitar a precificao de riscos e retornos, o quadro legal e regulatrio se torna instrumental na mobilizao dos recursos direcionados para infra-estrutura.
4 O INVESTIMENTO EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: UMA PERSPECTIVA SETORIAL
Em anos recentes, a expanso da liquidez para nveis talvez sem precedentes, baixos prmios de risco, setor externo slido (tanto no plano dos estoques quanto dos fluxos), retomada do crescimento econmico e respeito aos atos de Estado e aos contratos referentes ao processo de privatizao deram novo impulso ao setor privado na infra-estrutura. Os investimentos passaram a depender como na maior parte dos pases que vm investindo de forma significativa em infraestrutura da qualidade da poltica de governo, espelhada no marco legal setorial, e no regime regulador vigente e sua institucionalidade, alm da capacidade de planejar e executar os investimentos pblicos complementares.
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A experincia internacional sugere que o maior envolvimento do setor privado de fato demanda do Estado um novo tipo de ativismo, na elaborao de leis e regras e na construo de novas institucionalidades. O Estado regulador um imperativo da expanso do investimento privado em infra-estrutura pelas prprias caractersticas econmicas do investimento, pois ainda que haja diferenas marcantes entre setores de infra-estrutura, h certos traos de comunalidade que explicam a importncia de uma nova presena do Estado.
4.1 O que especfico no investimento em infra-estrutura?
Primeiro, os investimentos nestes setores tendem a ser de considervel magnitude e longa durao, intensivos em capital, e compostos de ativos durveis com elementos de indivisibilidade e irreversibilidade, inclusive pelo seu carter geralmente inamovvel. As conseqncias para o investidor so claras: maior probabilidade de descasamento de ativos e passivos em funo do tempo requerido para a maturao dos investimentos e gerao de caixa dos projetos. Ademais, uma vez feitos os investimentos e afundado o capital, o risco de expropriao, inclusive pelo comportamento oportunista de governos, cresce com o tempo, e a menos que este seja mitigado pela lei, pelos custos de reputao ou pela prtica poltica estabelecida poucos se atreveriam a investir. Segundo, os setores em que os provedores geralmente operam so caracterizados por retornos crescentes escala (e por vezes escopo); barreiras entrada e competio limitada no mercado (ainda que possa haver intensa competio pelo mercado); relao de dependncia do consumidor com o provedor, inclusive pela natureza de essencialidade do servio; e preos de equilbrio acima daqueles resultantes de condies competitivas. Se o investidor teme a expropriao pelo Estado, o consumidor o teme pelo provedor de servios, pois na sua perspectiva haveria um claro risco de preo excessivo pela ausncia de alternativas. O resultado uma forte demanda por regulao nas sociedades democrticas, e interao recorrente com o Estado na sua dimenso de regulador.10
10. O dilema e sua soluo so encapsulados por Newbery (1995): Why should anyone sink money into an asset that cannot be moved and will not pay itself for many years? Investors would have to be confident that they had secure title to the returns and that the returns would be sufficiently attractive. Durable investments thus require the rule of law, specifically, the law of property, which is a public good provided by the state () If the industry is to be successfully privately financed, regulation must credibly satisfy the demands of both consumers and investors (...) How can the regulatory system be designed to reassure private investors? (...) One solution is to provide constitutional guarantees to a fair rate of return, as in the United States, upheld either by an independent legal system that protect property rights or by creating sufficiently independent regulatory agencies supported by appeal procedures to guard against expropriatory behavior () The second solution is a regulatory compact in which the costs to the government of intervening to impose tighter regulations outweigh the benefits in terms of lower prices and short-term voter support () This protection against intervention may be strengthened by the division of responsibility between the various tiers of government (central and local, state and federal), as it may also be if the government itself relies on consensus (as in a coalition) that would be disturbed by intervention ().
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Conseqentemente, a equao risco-retorno do investidor distinta em um projeto de infra-estrutura: do lado do risco, h um novo elemento a dimenso regulatria e contratual;11 do lado do retorno, uma dificuldade adicional o financiamento por conta dos prazos longos de maturao dos projetos, e o aumento da incerteza quanto ao fluxo de caixa e taxa de retorno esperada. Assim, em infra-estrutura ainda mais do que em outros setores o entorno microeconmico determinante na deciso de investir. A segurana jurdica dos contratos, a credibilidade das instituies, a estabilidade das regras e a previsibilidade das decises conformam, em grande medida, o ambiente de negcios. De modo geral, to importante quanto o contedo em si das normas e regulaes, sua estabilidade (dentro, obviamente, de limites de razoabilidade). Nesta perspectiva, um quadro regulatrio estvel (e inteligvel) e uma institucionalidade que no conjunto dem ao investidor a garantia que decises sero tomadas de forma transparente e previsvel, seguindo um processo bem definido, e no sujeitas aos caprichos dos indivduos ou arbtrio dos governos, propiciam um ambiente favorvel ao investimento.
4.2 O investimento setorial em infra-estrutura e as falhas de Estado
Investir em infra-estrutura funo da equao risco-retorno do empreendimento. Porm, tanto o retorno quanto o risco dependem como visto no apenas das condies objetivas ou intrnsecas do projeto, mas do entorno conformado pela ao de governo. Sua funo de prover bens pblicos que cumprem dupla finalidade: promover o investimento privado e faz-lo consistente com o interesse pblico.
l Inverso. Historicamente, o investimento em infra-estrutura tem sido tratado como bem pblico, pelas externalidades associadas e pela percepo de que, apesar de sua essencialidade, a baixa remunerao e os elevados volumes de recursos demandados afastariam o investidor privado. Contudo, a fronteira entre o investimento privado e pblico no ntida e vem se movendo: mudanas tecnolgicas, econmicas e institucionais vm viabilizando uma expanso do investimento privado em infra-estrutura e reforando o conceito de complementaridade entre o pblico e o privado. l Informao. Os elementos de longa durabilidade e irreversibilidade nos investimentos em infra-estrutura fazem com que os preos no contenham informao
11. A questo do risco contratual no trivial. Por risco contratual entendem-se no apenas mudanas ad hoc nos termos do contrato tpico de tentativas de expropriao mas do recebimento mesmo do pagamento quando o agente pagador o governo ou empresas por ele reguladas. O resultado das licitaes de transmisso ilustra como um ambiente mais estvel, e uma certeza maior de recebimento dos pagamentos pelos servios realizados so instrumentais para um fluxo consistente de investimento. Neste caso, o nvel de retorno depende no apenas da tarifa de transmisso resultante da licitao, mas do custo e da eficincia na implementao do projeto, alm dos termos e condies de captao de recursos. As condies, as regras e os procedimentos para contratao regulada de gerao inclusive as garantias dos novos projetos, em grande medida, replicam a experincia de transmisso.
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suficiente para a deciso de investir. O problema no apenas uma questo de miopia decisria, mas de opacidade quanto atuao futura dos governos. Assim, dar transparncia, credibilidade e no-ambigidade s informaes produzidas pelo governo se torna imprescindvel. No apenas suas polticas e programas, inclusive e particularmente seus planos de investimento de mdio e longo prazos,12 como as condies de oferta (a exemplo dos estudos de inventrios de hidroeletricidade), ou ainda a indicao de reas mais demandadas (e menos atendidas) ou potencialmente mais promissoras. Ambas reduzem o grau de incerteza facilitando o investimento privado e limitam o potencial desalinhamento com o interesse pblico.
l Regras e institucionalidades. A economia se fundamenta em um conjunto de instituies e o devido processo legal que garantem contratos e asseguram a integridade das transaes, e, desta forma, a organizao e o funcionamento dos mercados. Em particular, funo do Estado estabelecer marcos legais e regulatrios transparentes e estveis que possibilitam a atividade privada em setores de maior risco, complexidade, tempo de maturao e irreversibilidade dos investimentos.13
A anlise dos principais setores de infra-estrutura no pas indica que a incapacidade de prover tais bens seria a falha de Estado responsvel em grande medida pelas deficincias de infra-estrutura no pas. E inversamente, quando presentes, tais bens pblicos tiveram papel instrumental no desempenho do setor. O setor de saneamento ilustra a importncia de um quadro de referncia que defina o papel das diferentes instncias pblicas e do setor privado propiciando que estes interajam com um mnimo de frico (e judicializao dos processos) , principalmente quando a interface com o setor pblico recorrente. A ausncia desse quadro funcionou como uma trava adicional ( escassez de recursos) aos investimentos. Estes se situaram nos ltimos anos num patamar de 0,22%-0,38% do PIB (versus um requisito de 0,6% para universalizao dos servios), com uma modesta participao privada que regrediu a 0,02% do PIB em 2004-2007 (tabela 9).
12. No caso mais comum da precedncia do investimento pblico, este se torna uma barreira (potencial) ao investimento privado. 13. Apesar do comportamento errtico, o governo vem gradativamente tendo uma melhor compreenso da importncia de um ambiente estvel, regras previsveis e instituies slidas para garantir a participao privada nos investimentos. O Projeto de Lei (PL) no 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, organizao e controle social das agncias reguladoras pode ser considerado fruto de uma preocupao maior com a questo da regulao e sua institucionalidade. Instituies dotadas de independncia decisria, autonomia financeira, delimitao precisa de suas funes, transparncia e excelncia tcnica se refletem tanto no substitutivo na Cmara quanto na Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 81/2003 no Senado. Ambos representam avanos significativos (principalmente esta ltima), e sua aprovao implicaria a queda do risco regulatrio e contratual, num contexto em que o governo empenhou seu capital poltico num programa de expanso do investimento em infra-estrutura, o qual em forte medida depender da resposta do setor privado. De qualquer forma, levar possivelmente ainda alguns anos para uma atualizao das polticas e dos marcos legais setoriais, para a reduo da judicializao das decises dos entes reguladores, e maior operacionalidade das instituies.
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TABELA 9
Brasil: investimentos em saneamento 2001-2007

(Em R$ bilhes correntes e em %)
Saneamento OGU + Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) % do PIB Empresas estaduais % do PIB Outros (privados) % do PIB Total % do PIB
a
2001 2,2 0,17 2,5 0,19 0,1 0,01 4,8 0,37
2002 1,3 0,09 2,5 0,17 0,6 0,04 4,4 0,30
2003 0,5 0,03 2,7 0,16 0,5 0,03 3,7 0,22
2004 0,8 0,04 3,3 0,17 0,4 0,02 4,5 0,23
2005 1,7 0,08 4,3 0,20 0,4 0,02 6,4 0,30 0 0
2006 2,3 0,10 5,5 0,24 0,5 0,02 8,3 0,36 0 0
2007 3,5 0,14 5,7 0,22 0,5 0,02 9,8 0,38 40,1 3
Memo Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amaznia Legal (Prodes)b Recursos (R$ milhes) 52 18 17 1,3 Estaes de Tratamento de Esgoto (ETEs) 17 11 6 4
Fonte: Ver anexos A e B. Dados sobre o Prodes em Romero (2007).
a b
2006-2007 estimativas; nos demais anos, investimentos realizados.
De acordo com a Agncia Nacional de guas (ANA), os recursos pblicos em 2001-2004 (R$ 88,3 milhes) alavancaram R$ 272 milhes em investimentos privados, beneficiando cerca de 3,5 milhes de pessoas.
Foi somente no incio de 2007 com a aprovao da Lei do Saneamento Bsico que se estabeleceu o novo marco legal setorial, aps cerca de 20 anos de indefinio quanto s competncias da Unio, dos estados e municpios, entre outros aspectos.14 Este hiato conjugado com a degenerao da capacidade de planejamento setorial e de financiamento com a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH) levou regresso nos padres de saneamento do pas (em termos de dficits absolutos no esgotamento sanitrio), aps o avano observado na dcada de 1970 com o Plano Nacional de Saneamento (Planasa) (AESBE, 2006, p. 5-6).15 Mas ser a definio do marco legal suficiente? Possivelmente, sim, para os agentes incumbentes as companhias estaduais de saneamento, e algumas poucas empresas privadas que aprenderam a operar em ambiente de incerteza regulatria
14. A lei que envolve gua, esgotos, lixo e drenagem estabelece diretrizes gerais para a poltica de saneamento do governo federal, regras a serem aplicadas nos estados, municpios e outras instncias, e d centralidade ao tema da regulao de servios, com o uso de entes independentes e contratos. A lei foi um enorme avano no que diz respeito definio das obrigaes dos titulares das concesses ainda que no defina ou indique titularidade, cuja definio continua pendente no Supremo Tribunal Federal (STF) , dos agentes executores, dos estados, dos entes reguladores, assim como das empresas estaduais, e deu soluo a um amplo conjunto de temas complexos ou controversos, incluindo abrangncia (lixo e drenagem como parte integral do saneamento bsico), integralidade das atividades de cada servio, delegabilidade das funes, admissibilidade de subsdios cruzados, exerccio da regulao e definio do controle social, condies de reverso dos ativos e indenizao nos contratos precrios, entre outros. Ainda assim, permanecem dvidas sobre a competncia das agncias reguladoras (inclusive na fixao de tarifas), e sobre a aplicao da lei para contratos firmados em data anterior sua vigncia, alm da ausncia de regras de transio (ver AESBE, 2007). Permanecem ainda barreiras significativas entrada de empresas privadas, inclusive a definio do valor das indenizaes a serem pagas pelos municpios aos incumbentes. 15. O Planasa, cujo impacto foi sentido nas duas dcadas seguintes, foi o ltimo movimento estruturado de estabelecer uma estratgia de expanso e financiamento setorial, com nfase nos sistemas de abastecimento de gua metropolitanos e urbanos.
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e fragilidade institucional. Em particular, para as empresas estaduais bem governadas a exemplo da Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (Sabesp) e da Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa) a estabilidade propiciada pelo novo quadro legal facilitou a renovao dos contratos de concesso e melhorou suas condies de acesso aos mercados de capitais.16 Contudo, o risco regulatrio permanece elevado, apesar do importante passo que foi a Lei do Saneamento, na medida em que a qualidade da regulao do setor desigual (entre estados) e se d em mltiplas instncias, o que dever continuar a inibir entrantes at que haja melhor definio e aperfeioamento das regras e dos entes reguladores estaduais, em consonncia com a nova legislao. Uma questo cuja resoluo permanece insatisfatria se refere coleta e tratamento de esgoto, pelo seu carter de bem pblico. A ANA administra o Prodes, lanado em 2001, e que remunera o tratamento do esgoto por prestadores de servio privados, no caso investidores em ETEs. O programa, apesar de relativamente bem-sucedido, necessita ser expandido: em 2007, de uma demanda de R$ 260 milhes correspondente a 55 ETEs habilitadas, somente uma frao foi atendida pela ANA (ver tabela 9). O setor de telecomunicaes ilustra o impacto positivo sobre o investimento da combinao de uma estratgia clara e uma poltica bem definida, combinado com uma forte institucionalidade regulatria. Parece ser inquestionvel que dois textos legais foram fundamentais para o sucesso do programa de privatizao da Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) e da licitao do espectro de radiofreqncia, bem como o impulso ao investimento privado de uma mdia anual de R$ 5,65 bilhes nos quatro anos anteriores privatizao (1994-1997) a R$ 13,5 bilhes nos oito anos posteriores (1999-2006).17 A Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), que estabeleceu em 1997 os princpios do novo modelo setorial e tarifrio, criou e definiu o papel da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), assim como as diretrizes para a modelagem e a venda das empresas resultantes da reestruturao do Sistema Telebrs; e
l l o decreto do Plano Geral de Outorgas (PGO) de 1998, que fixou os parmetros de concorrncia no setor, definiu as reas de atuao das operadoras de telefonia fixa e estipulou as regras bsicas para abertura do mercado e autorizaes futuras para explorao de servios.
16. Em 2007 foram renovados 133 contratos de concesso pelas empresas pblicas (dos quais 100 da Sabesp), enquanto as empresas privadas obtiveram oito novos contratos aps seis anos sem novos contratos assinados. Se atualmente as concessionrias privadas tm cerca de 5% do mercado, a expectativa da Associao Brasileira de Concessionrias de Servios Pblicos (Abcon) que a participao privada atinja 30% em dez anos. Ver Maia (2008). 17. Estes levaram universalizao da telefonia no pas: entre 1998 e 2006, o nmero de linhas fixas e mveis em servio no pas aumentou de 20 milhes para 39 milhes e de 7,4 milhes para 99,9 milhes, e a densidade de cerca de 12 para 20,9 telefones fixos e 4,4 para 53,6 mveis por 100 habitantes.
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A expanso do setor depende agora de mudanas de duas ordens distintas, sem as quais os investimentos tendem a estagnar ou mesmo retroceder em termos nominais (tabela 10). Primeiro, expandir o acesso ao telefone social e aos servios de banda larga no apenas por redues nos tributos estaduais, como pela ampliao da competio na oferta de tecnologias alternativas (Wi-Fi, Wi-Max) e por um papel ativo das cidades na sua digitalizao.18
TABELA 10
Brasil: investimentos em telecomunicaes 2001-2007

Telecomunicaes Telefonia fixa Telefonia mvel Total % do PIB % de investimentos privados infra
2001 17,82 4,17 21,99 1,69 75,77
2002 5,92 3,77 9,69 0,66 55,18
2003 4,52 3,50 8,02 0,47 53,50
2004 5,00 8,30 13,30 0,69 63,21
2005 6,34 7,87 14,21 0,66 58,08
2006 6,18 6,22 12,41 0,53 54,12
2007 6,67 5,79 12,46 0,49 49,96
Fontes: Telemar/Oi, Brasil Telecom, Telefnica, GVT, Embratel, TIM, Vivo, Amrica Mvil; Tribunal de Contas da Unio (TCU); e estimativas prprias (ver anexos A e B).
Porm, as mudanas mais fundamentais, que poderiam levar a um novo ciclo de investimentos, envolvem a atualizao do quadro legal. De fato, ainda no se tem um substituto LGT e ao PGO que estabelea um marco consistente com o acelerado processo de mudana tecnolgica e um modelo de negcio com a convergncia de voz, dados e imagem (vdeo), entretenimento e comunicao, ofertados sob a forma de um pacote de servios e sob um nico canal de comunicao em banda larga, o chamado triple play. Neste modelo de negcios, contedo de voz, dados e vdeo distribudo por uma rede convergente (que substitui a rede fixa comutada, ADSL e de cabo HFC) e consumido em qualquer dispositivo: telefonia, acesso internet e TV por assinatura so ofertados em conjunto. A integrao dos servios e a queda das barreiras tecnolgicas ampliam o escopo e a intensidade de competio, e de modo geral beneficiam oconsumidor, o que vem levando pases a eliminarem as barreiras ao triple play.19 O fim das restries no Brasil atualmente apenas operadoras de TV a cabo podem oferecer os servios seria instrumental para impulsionar a competio e os investimentos em comunicaes, principalmente por parte das empresas que
18. Em 6 de novembro de 2007, a Anatel aprovou alterao no Plano Geral de Metas e Universalizao (PGMU) substituindo a instalao de terminais de uso pblico das obrigaes por infra-estrutura de banda larga nas cidades at 2010. 19. Estados Unidos, Frana, Espanha, Itlia, Alemanha, Reino Unido, Blgica, ustria, Chile, entre outros pases, possibilitam s empresas de telefonia fixa prestarem servios de IPTV (e vice-versa), assim como Argentina, Coria do Sul, ndia e Mxico esto alternando a regulao para faz-lo. Na OCDE, de um total de 87 operadoras, 49 (56%) so provedoras de triple play, sendo que cerca de metade delas era originalmente de operadoras de Telecom. Ver OCDE (2006).
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detm infra-estrutura de acesso ao consumidor, geram caixa considervel, porm operam em mercados maduros, com baixas taxas de crescimento.20 Aps uma dcada de progresso setorial luz de um marco legal modernizante, sua atualizao com um marco legal e regulatrio voltado para a convergncia deve ser considerada o maior imperativo.21 Talvez o exemplo mais claro da importncia de um marco legal bem formulado tenha sido a Lei dos Portos de 1993. Em combinao com a Lei das Concesses (1995), ao estabelecer o fim do monoplio das administraes porturias, a Lei no 8.630 possibilitou a transferncia para o setor privado de terminais martimos e reas retroporturias, e que levou a ganhos significativos de produtividade e reduo de custos, e rpida expanso no movimento de cargas.22 A definio do novo quadro legal foi em grande medida bem-sucedida porque refletia a estratgia e a vontade poltica do governo de modernizar e atrair investimentos para o setor, tendo como eixo a participao privada, no apenas como operadora porturia ou responsvel pela explorao dos terminais, mas ainda como concessionria responsvel pela administrao do porto organizado. Este ltimo passo a concesso ao setor privado da prestao de servio de administrao do porto organizado nunca foi dado, mantendo-se a administrao sob a responsabilidade das Companhias Docas, empresas de economia mista (com capital inteiramente subscrito pelo governo), que operavam os portos quando da aprovao da lei. neste sentido, principalmente, que se afirma que a Lei dos Portos no foi totalmente implementada.23 Nos portos organizados, os investimentos pblicos e privados so complementares (diferente do setor de telecomunicaes, cujo dinamismo se apia na
20. A deciso da Anatel de 24 de outubro de 2007, aprovando a compra da WayTV pela Oi, pode ser construda como tendo ferido a Lei do Cabo, que veta a participao das companhias telefnicas no segmento de TV a cabo nas reas onde so concessionrias, a menos que haja uma licitao pblica e no apaream interessados. 21. H tambm uma demanda de especialistas e agentes pela reorganizao da Anatel e mudana do escopo de atuao, de modo que viesse a englobar no s as telecomunicaes, mas correios, radiodifuso (rdio e TV abertas), internet e outras formas de comunicao eletrnica, e no bojo de uma nova Lei Geral. Ver Siqueira (2007). De acordo com a sondagem efetivada pelo autor deste artigo junto a 255 especialistas, as misses da nova agncia seriam: a) outorgar licenas e concesses; b) planejar e regular os aspectos tcnicos dos servios; c) estimular a competio; e d) fiscalizar a prestao de todos os servios de comunicaes. 22. A Lei dos Portos (...) deu incio a uma das principais reformas da infra-estrutura brasileira nos ltimos anos. Embora tenha demorado cerca de quatro anos para se consolidar e gerar efeitos, o avano obtido com a nova legislao indiscutvel (...). O custo de movimentao de gros nos principais portos brasileiros, por exemplo, que estava em torno de 17-20 dlares por tonelada, foi reduzido para cerca de 8 a 10 dlares/tonelada. No segmento de contineres, o padro de movimentao operado pelas empresas pblicas era de 8 a 12 contineres por hora. Atualmente as concessionrias privadas utilizando equipamentos modernos movimentam de 25 a 30 por hora. Ainda nesse segmento, o custo mdio unitrio de movimentao caiu de cerca de 500 para 200 dlares. Ver CNI (2007). Finalmente, enquanto a movimentao de cargas se expandiu em 3,65% a.a. em 1993-1996, os investimentos e a racionalizao das operaes impulsionou para 5,88% a.a. de 1997 a 2006. Ver Antaq (2006). 23. Para uma excelente discusso sobre os marcos legais e institucionais no setor de transportes, ver Guimares (2006). Na viso dos operadores privados, urgente definir e implementar novos padres de gesto dos portos pblicos, buscar solues de longo prazo para compatibilizar nossa infra-estrutura martima com as demandas do comrcio martimo internacional e, finalmente, equacionar de forma sustentvel os problemas de gesto da mo-de-obra porturia (...) (ver REVISTA GUIA MARTIMO, 2007).
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capacidade do setor privado de mobilizar recursos e levar adiante os investimentos). A restrio aos investimentos pblicos na dragagem de manuteno, melhoria dos canais de acesso martimos e rodoferrovirios afetam o nvel dos gastos privados (tabela 11). Ademais, desde 2001 no so feitas licitaes pelas Companhias Docas para arrendamento de novos terminais (o ltimo foi o Tecon Suape para o grupo filipino ICTSI), e somente em 2008 sero oferecidas reas nos portos do Rio, Itagua, Vitria, Santos, Itaja, Suape e Pecm. A limitada capacidade de execuo das Companhias Docas, fruto de um modelo de gesto pblica desatualizado, sugere que, neste caso, a nitidez do marco legal no foi suficiente para mobilizar na sua integralidade o potencial privado, ainda que os resultados em termos de produo e ganhos de eficincia tenham sido substantivos.
TABELA 11
Brasil: investimentos em portos 2001-2007

Portos OGU % do PIB Companhias Docas % do PIB Privados % do PIB Total % do PIB
2001 0,084 0,006 0,049 0,004 0,200 0,015 0,332 0,026
2002 0,139 0,009 0,103 0,007 0,200 0,014 0,442 0,030
2003 0,025 0,001 0,023 0,001 0,150 0,009 0,198 0,012
2004 0,140 0,007 0,050 0,003 0,250 0,013 0,439 0,023
2005 0,133 0,006 0,091 0,004 0,280 0,013 0,503 0,023
2006 0,126 0,005 0,100 0,004 0,350 0,015 0,575 0,025
2007 0,119 0,005 0,106 0,004 0,500 0,020 0,724 0,028
Fonte: Anexos A e B.
A politizao na escolha dos dirigentes das Companhias Docas e o baixo grau de profissionalizao das administraes, assim como as amarras legais e financeiras a que esto submetidas, dificultaram a execuo dos investimentos pblicos, a ampliao do programa de transferncia de terminais porturios e conseqente acelerao dos investimentos privados. Uma combinao de morosidade administrativa e dificuldades financeiras das Companhias Docas foi o maior obstculo aos investimentos crticos: melhoria de acessos por mar (via dragagem e sinalizao dos canais e beros) e por terra.24 O prprio marco regulatrio do setor, criado em 2001, e a agncia responsvel por regular e fiscalizar as atividades porturias Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) ainda necessitam ser reforados.
24. A Medida Provisria (MP) no 393, de 19 de setembro de 2007, institui um novo modelo de servios de execuo de dragagem. A MP muda a sistemtica de licitao de dragagem dos canais de acesso e dos beros por meio de concesso a longo prazo (cinco anos prorrogveis por mais cinco) para empresas que respondam pela manuteno do calado, ampliao de canais martimos e melhoria nos acessos aos portos, estabelecendo o conceito de dragagem por resultado (a includa a sustentabilidade ambiental dos servios). Junto com a criao da Secretaria Especial de Portos, esta medida representa um avano, ao abrir a licitao para fornecedores internacionais, transferir a responsabilidade do servio da administrao porturia para um agente privado, ganhador de licitao e concesso especfica, e garantir a continuidade dos servios.
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Em particular, h forte demanda do setor por maior transparncia nas normas para autorizao de terminais de uso privativo (TUPs), inclusive pelo fortalecimento dos contratos de arrendamento e adeso como indutores do investimento privado.25 Apesar da incapacidade dos governos de darem um passo crtico adicional, com a transferncia para o setor privado da administrao do porto e resoluo das Companhias Docas, que deixariam de ter funo, a exemplo da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) , e das dificuldades de implementar a lei no que se refere particularmente ao reforo dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) nos portos organizados, os resultados nestes anos foram contundentes o suficiente para sublinhar a relevncia de um quadro de referncia bem definido. Mesmo que limitados por fora das restries aos investimentos pblicos e da demora de licitar novas reas porturias, o espao aberto pela Lei dos Portos e das Concesses foi amplo o suficiente para impulsionar o setor. Ao mesmo tempo, e apesar de lacunas e fragilidades no campo regulatrio, os TUPs vm tendo forte impulso at pelas dificuldades e lentido das Companhias Docas nos portos organizados e agentes anunciam um novo ciclo de investimentos: apenas cinco projetos em curso no Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo prevem investimentos de R$ 5,2 bilhes at o final da dcada (GES, 2007). No setor ferrovirio, o marco fundamental para sua transformao foi a incluso da RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao (PND) em 1992 e sua privatizao em 1996, sob a forma de contratos de concesso (vinculados a um contrato de arrendamento de bens ativos). Apesar dos problemas advindos do edital de privatizao que tornou mais complexa a governana das novas empresas e possivelmente restringiu os investimentos no perodo inicial a resposta em anos mais recentes tem sido vigorosa, inclusive pela demanda crescente de transporte de carga a granel e geral (tabela 12). Tal qual no setor porturio, cuja expanso (e maior eficincia operacional) tolhida pelas dificuldades de mobilizao de recursos e execuo de investimentos do setor pblico (e pela lentido no processo de concesso de novas reas), tambm aqui h considervel complementaridade entre o investimento pblico bastante limitado e as alocaes dos agentes privados. Se bem que a resposta privada tenha sido significativa, refletida nos ganhos observados nos ltimos anos em termos de expanso da produo ferroviria e participao do modal na matriz de transportes
25. A raiz da relativa fragilidade da Antaq mesmo com as melhoras de gesto observadas desde 2006 se remete ao fato que a Lei dos Portos precedeu tanto a Lei das Concesses (no 8.987/1995) quanto a legislao que deu forma atuao das agncias reguladoras no setor de transportes Antaq e ANTT (Lei no 10.233/2001). Como a Lei dos Portos no identificava que instncia de governo seria responsvel pela regulao do setor, o resultado foi a alocao inadequada e a disperso das atribuies (...) [em particular] a lei 8.630 atribui ao concessionrio que responde pela administrao do porto a funo de decidir sobre a abertura de licitao para a explorao, por agentes privados, de terminais no porto organizado, instituindo assim a Administrao do Porto como Poder Concedente. Essa distoro no inteiramente sanada pelo fato de a legislao posterior atribuir Antaq poder de rever o Programa de Arrendamento e julgar recursos contra a deciso da administrao. Ver Guimares (2006, p. 42-44).
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(25% em 2007 versus 17%, estimados, em 1996), em duas reas crticas os resultados foram modestos ou insuficientes: a velocidade mdia dos trens (tabela 12) indicador crtico de produtividade, cuja queda reflete invaso da faixa de domnio (a ANTF estima que haja 433 invases na malha concedida), e avano das reas urbanas sobre a malha; e a estabilidade da dimenso da malha concedida desde a poca da privatizao, uma malha de pequena extenso frente dimenso do pas,26 e com mltiplos gargalos. Ambos so resultantes do planejamento deficiente, baixo nvel de coordenao intragovernamental e subinvestimento pblico.
TABELA 12
Brasil: desempenho do setor ferrovirio investimentos (em R$ milhes correntes), produo (em bilhes de TKU), acidentes (por milho de trens/km) e velocidade mdia (km/h)
Investimentos em concesso Investimentos da Unioa Total Produo Acidentes Velocidade mdia de percurso Velocidade mdia comercial 1997-1999 2000-2002 379,7 702,5 107,0 486,7 138,7 69,9 n.d. n.d. 56,7 759,2 160,2 42,7 29,4b 21,9** 2003 1.072,1 35,0 1.107,1 180,5 33,6 29,9 22,2 2004 1.889,6 8,0 1.897,6 201,6 30,4 28,1 20,8 2005 3.192,1 44,0 3.236,1 221,9 32,9 27,4 19,7 2006 2.458,9 72,0 2. 530,9 232,3 20,5 24,8 17,4 2007 2.597,0 140,0 2.737,0 257,4 n.d. n.d. n.d.
Fontes: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF) e CNI/Siafi (ver anexos A e B).
a b
Investimentos da Unio nas malhas concedidas, excluindo os recursos aplicados na Ferrovia Norte-Sul ( exceo de 2007).
Mdia de 2001-2002. A velocidade mdia de percurso superior velocidade mdia comercial, pois calculada descontando-se os tempos de parada em ptios. Em ambos os casos, no h qualquer ponderao pelos volumes transportados ou extenso do percurso. n.d. = no-disponvel.
Ademais, o marco regulatrio do setor e a ANTT (tal qual a Antaq, ambas oriundas da mesma legislao) foram institudos cinco anos aps a privatizao. As regras do contrato de concesso tolhem a atuao da agncia no sentido de estabelecer um regime de incentivos para promover a expanso da malha pelo concessionrio, e torn-la compatvel com a entrada de novos atores e as operaes de trfego mtuo. Somente a atuao simultnea e coordenada das instncias pblicas e privadas seria capaz de enfrentar os maiores desafios do setor: a) a expanso da malha, inclusive com a correo de sua geografia e a construo dos contornos ferrovirios;27
26. Os nicos projetos greenfield ps-privatizao so a Ferronorte e a Ferrovia Norte-Sul. Com a concesso dos 720 km desta nica para a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) (em 3 de outubro de 2007), o setor privado passa a operar um total de 28.637 km. 27. Este o foco do PAC para o setor: expanso da Norte-Sul (cuja etapa Estreito-Palmas se viabiliza no plano construtivo da via permanente com os recursos advindos da subconcesso CVRD); Ferronorte, no trecho Alto Araguaia-Rondonpolis, ainda indefinida; alm da Nova Transnordestina, cuja viabilidade econmica questionvel, mesmo aps os investimentos governamentais. Quanto aos contornos, o PAC inclui os de S. Flix-Cachoeira e Camaari-Aratu (BA); S. Francisco do Sul e Joinville (SC); Barra Mansa (RJ); Araraquara; e Ferroanel (SP).
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b) a remoo da populao invasora das faixas de domnio das ferrovias (15 metros de cada lado da linha), estimada em 200 mil famlias, bice que reduz a velocidade das composies para cerca de 5 km/hora; e c) a transposio das linhas frreas sobre vias rodovirias so 12,4 mil passagens de nvel, sendo 2.503 crticas, de acordo com as concessionrias. Duas lies se inferem desta e demais experincias relatadas at aqui: primeiro, a importncia e mesmo essencialidade do marco bsico, tanto no plano legal quanto regulatrio; ambos modulam a intensidade e qualidade da resposta dos investidores. Segundo, quanto maior o grau de complementaridade dos investimentos pblicos e privados, maior o potencial impacto das falhas de governo (no planejamento e execuo das suas aes) sobre estes ltimos. O registro sugere um efeito marginal no caso de telecomunicaes pois os investimentos privados pouco dependiam das alocaes pblicas , porm de maior centralidade em portos e principalmente ferrovias, ainda que em ambos os segmentos a estabilidade dos contratos e a garantia jurdica subjacente posse e usufruto dos ativos tenham sido dominantes nas decises de investimento e, de modo mais geral, no comportamento dos concessionrios e operadores privados. Uma anlise do setor rodovirio sugere concluso semelhante: as rodovias que foram objeto de concesso em 1995 pelo governo federal, e posteriormente pelos estados, atraram operadores cujo desempenho tanto em termos de investimento quanto resultados dependeu basicamente da Lei de Concesses e das regras institudas no processo, assim como pela aderncia a estas pelo rgo regulador/ fiscalizador (inicialmente o ministrio, posteriormente a ANTT). O nvel dos investimentos privados na atual dcada se contrai e se recupera seguindo as obrigaes dos contratos de concesso. J os investimentos de governo na ausncia de um planejamento de longo prazo, e um elenco claro e tecnicamente justificado de prioridades dado por uma anlise custo-benefcio seguiram no mais das vezes decises ad hoc (ou a lgica do ciclo poltico), sujeitas s restries de recursos e capacidade de execuo (tabela 13). Vale notar que apesar de a malha rodoviria federal pavimentada sob responsabilidade do Dnit (58.812 km) perfazer uma quilometragem 5,427 vezes maior do que a malha administrada pelas concessionrias (10.836 km), a razo dos investimentos no perodo 2004-2006 foi em mdia de 2,243.28 Assim, os investimentos por quilmetro das concessionrias no perodo foram aproximadamente 2,419 vezes maiores do que os do governo federal. O diferencial por quilmetro dos investimentos federais e das concessionrias se reflete, inter alia, no estado geral das rodovias federais sob gesto federal versus o estado das rodovias pedagiadas,
18. Foi considerada a mdia de 2004-2006 para fins do exerccio abaixo, em que se compara a produtividade dos investimentos nos trs anos anteriores pesquisa da Confederao Nacional do Transporte (CNT) sobre a qualidade da malha em 2007.
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das quais 91% (em quilometragem) se encontram sob concesso (tabela 14). De forma sinttica, a proporo de rodovias em estado timo e bom cerca de 3,01 vezes maior nas operaes pedagiadas, e inversamente, a relao do estado ruim e pssimo entre rodovias de 10,5 vezes superior nas vias operadas pelo governo federal (relao esta ainda mais adversa considerando-se o conjunto das rodovias sob gesto estatal a includas as rodovias administradas pelos estados: 4,13 e 14,39, respectivamente).
TABELA 13
Brasil: investimentos em rodovias 2001-2007

Rodovias OGU % do PIB Concessionriasa % do PIB Estados % do PIB Total % do PIB
2001 2,12 0,16 1,74 0,13 2,01 0,15 5,87 0,45
2002 2,04 0,14 1,56 0,11 1,93 0,13 5,53 0,37
2003 0,77 0,05 1,02 0,06 2,07 0,12 3,86 0,23
2004 1,95 0,10 1,03 0,05 2,42 0,12 5,40 0,28
2005 2,56 0,12 1,32 0,06 2,86 0,13 6,74 0,31
2006 4,05 0,17 1,45 0,06 3,17 0,14 8,67 0,37
2007 4,71 0,18 1,53 0,06 3,11 0,12 9,36 0,37
Fontes: IBGE, BC, Ipeadata, CNI/Coinfra, Siafi, Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias (ABCR), e anexos A e B; estimativas e clculos prprios.
a
Investimentos das concessionrias que operam concesses federais da 1a etapa (1.474,4 km) e as delegadas aos estados (3.009,7 km), assim como estaduais (5.365,9 km), num total de 36 rodovias e 9.850 km sob regime de concesso em sete estados. TABELA 14
Brasil: estado geral das rodovias federais e pedagiadas 2007

Classificao timo Bom Regular Ruim Pssimo Total
Fonte: CNT (2007).
Extenso federal Km 4.812 10.339 27.597 11.653 4.411 58.812 % 8,2 17,6 46,9 19,8 7,5 100,0
Extenso pedagiada Km % 4.974 45,9 3.437 31,7 2.143 19,8 232 2,1 50 0,5 10.836 100,0
A desproporcionalidade entre a relao dos investimentos por quilmetro executado pelas concessionrias e pelo governo federal 2,419 e a relao da distribuio da quilometragem do estado geral das rodovias 3,01 e 10,5 , dependendo da tica adotada (se est se comparando a quilometragem em estado relativamente melhor no topo da distribuio ou relativamente pior), seria um indicador significativo da eficcia (e eficincia) relativa dos investimentos realizados pelo governo e setor privado. Neste sentido, a estratgia de transferir parte crescente da malha rodoviria ao setor privado deve ser aprofundada, dada a
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restrio fiscal que o governo continuar a enfrentar nos prximos anos, e a maior produtividade dos investimentos realizados pelo setor privado, alm da demanda aparente de novos projetos e outorgas por entrantes e incumbentes.29 O investimento privado no setor funo de uma deciso de poltica pblica transferir segmentos da malha rodoviria potencialmente rentveis ao setor privado alm da aderncia s regras que regem o processo (de preferncia aberto e competitivo), e da qualidade do regulador. Mas depende tambm da capacidade de planejamento e execuo do setor pblico para desenhar, montar e executar o processo de outorga, inclusive os pr-investimentos anteriores transferncia e montagem dos projetos, tanto do ponto de vista tcnico e jurdico como operacional. Aps as outorgas, os resultados dependem das concessionrias e da qualidade da regulao.30 Na medida em que a deciso poltica crvel, as regras estveis e os contratos robustos pois reconhecidos pela justia e implementados/fiscalizados pelo regulador , observa-se forte resposta das empresas como demonstrou o leilo de rodovias federais de outubro de 2007. J a resposta do setor pblico se v tolhida no apenas pelas restries ao seu financiamento, mas pelo vazio institucional em que opera o setor. Na realidade, com a extino da Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot) em 1990, o setor de transportes no pas perdeu a capacidade de planejamento e programao estruturada dos investimentos. O desafio de melhoria dos modais, sua melhor articulao e reequilbrio com nfase na economicidade global dos recursos logsticos do pas, inclusive hidrovirio e cabotagem no foram de fato enfrentados, em parte porque se perderam informao e inteligncia setorial com o fim do Geipot. A fragilidade maior do PAC no setor de transportes que o plano no tem por referncia as necessidades da logstica de transporte no pas, o equilbrio entre os modais e sua economicidade relativa.31 Os esforos recentes do Ministrio dos Transportes (MT) sob a forma do Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) so importantes, inclusive
29. Esta estratgia se v obviamente reforada pelos resultados do leilo de sete rodovias, realizado em 9 de outubro de 2007, da 2 etapa do Programa Federal de Concesses Rodovirias, que obteve um desgio mdio de 45%, chegando a 65,43% na rodovia de maior extenso (BR 381, Ferno Dias, SPBH). Os prximos leiles devem envolver a BR-116 (BA), anteriormente uma Parceria Pblico-Privada (PPP); BR-040 (BrasliaBH); BR-050 (UberlndiaUberaba); e potencialmente outros 17 mil km de rodovias federais. Em janeiro de 2008, o governo federal anunciou a 3 etapa do programa, com a transferncia de 4.059 km em 2008/2009, enquanto o Estado de So Paulo estar implementando em 2008 a 2 etapa do programa estadual, com a concesso de cinco lotes com cerca de 1.500 km de rodovias. 30. Isto , aps as outorgas, os investimentos das concessionrias e os indicadores operacionais das rodovias sob sua responsabilidade aparentam ser pouco dependentes dos investimentos pblicos e da qualidade das rodovias sob gesto estatal. 31. Como tem ocorrido nas ltimas dcadas, o modal hidrovirio foi igualmente negligenciado no PAC. O desafio no somente a construo de eclusas para tornar os rios navegveis a exemplo de Tucuru, Estreito e Lajeado, fundamentais para a navegabilidade de cerca de 3.500 km no Centro-Oeste e Norte do pas, mas de estabelecer uma estratgia e um plano de ao de recuperao dos rios. Estes esto crescentemente assoreados, com perda de profundidade e capacidade de armazenamento de gua doce, um bem cada vez mais escasso e de mltiplos usos. Sem uma viso sistmica e de longo prazo, e um tratamento mais adequado da questo ambiental, pouco se avanar na melhor utilizao dos recursos hdricos do pas.
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porque o PNLT oferece uma viso mais completa e integrada do que o PAC, e com uma perspectiva temporal de 15 anos, tempo minimamente necessrio para uma transformao relevante da matriz de transporte no pas.32 Porm a eficcia do PNLT questionvel. Primeiro, o planejamento um processo que supe fora poltica para fazer crvel o que est no papel, e movimentar atores pblicos e privados. O MT, apesar dos recursos, tem pouca densidade poltica neste sentido. Segundo, a experincia demonstra que este processo requer uma memria, acumulao de recursos e capacidade de execuo, numa institucionalidade hoje ausente. O Dnit permanece distante de um rgo com capacidade efetiva de implementao das polticas e programas de investimento. Na prtica funciona como maior gargalo dos investimentos pblicos em transportes. provvel que a restrio vinculante aos investimentos em transportes de governo no plano federal seja a limitada capacidade do Dnit (e das Companhias Docas), com um modelo de gesto falho de levar adiante seu mandato, principalmente a elaborao de projetos, assim como a licitao, a fiscalizao e a execuo de obras rodovirias e porturias, alm da montagem e implementao de um plano de outorgas (junto ao MT e agncias). O que fazer? Dada a complexidade e o carter multifacetado da infra-estrutura logstica, importante reconstruir o equivalente funcional do Geipot para dar permanncia e continuidade ao processo de planejamento; mas igualmente (ou talvez mais) fundamental instituir o Conselho Interministerial de Poltica de Transporte (Conit) (e infra-estrutura logstica), com base na Lei no 10.233/2001, que, com o apoio de uma secretaria tcnica e efetiva representao dos usurios dos modais, definiria as polticas que dariam suporte ao PNLT (nesta ou em outra verso). E, finalmente, dotar o governo de capacidade de execuo, com a despolitizao radical, recapacitao, motivao dos quadros e completa profissionalizao do Dnit, das Companhias Docas (como assinalado anteriormente), do MT e das agncias reguladoras setoriais, com foco na implementao do transporte multimodal competitivo, eliminao das barreiras competio, e maior nfase na participao martima e hidroviria. A quantidade, estabilidade e confiabilidade da oferta de energia eltrica so claramente essenciais para o bem-estar da populao. A crise de abastecimento em 2001/2002 foi um evento traumtico que instou a reformulao do setor, alcanada por meio das Leis no 10.847 e no 10.848 de maro de 2004. O novo quadro legal teve por objetivo retomar o processo de planejamento setorial; garantir a expanso do sistema; reduzir o risco na produo e venda de energia; e assegurar o pagamento
32. Vale enfatizar que o antecessor imediato do PNLT o Programa de Desenvolvimento do Setor de Transporte foi lanado h mais de duas dcadas (1986) pelo Geipot.
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dos geradores e transmissores por parte dos distribuidores, e o recolhimento dos recursos da sociedade por parte destes ltimos. O modelo criou uma nova estrutura onde se efetivam as transaes do sistema, e uma nova institucionalidade. O cerne do novo modelo est nos artigos 1o e 2o da Lei no 10.848, que descrevem os contornos dos ambientes em que se d a comercializao de energia: um ambiente regulado Ambiente de Contratao Regulada (ACR) , em que geradores e distribuidoras contratam energia futura por meio de leiles peridicos, e um ambiente livre, em que geradores e consumidores livres, intermediados ou no por comercializadoras, contratam blocos de energia com horizontes de tempo e por critrios de seu livre arbtrio e interesse. Algumas caractersticas do modelo revelam a preocupao no apenas com a garantia de suprimento de energia ao consumidor final cativo das distribuidoras, mas com uma sinalizao inequvoca aos geradores da integridade da transao de compra e venda de energia (minimizando seus riscos contratuais, pois os pagamentos so garantidos pelo pool dos distribuidores, cujo equilbrio econmico-financeiro expressamente velado no modelo), assim como nveis de demanda e preos que levem os agentes a investir em nova gerao. nesta perspectiva que se explica a determinao inicial de separar a energia velha e a nova, estimulando a produo desta ltima por meio de preos mais atraentes (evitando contamin-la com excedentes de plantas depreciadas), e a preocupao do modelo em garantir a desverticalizao das distribuidoras, proibir o self-dealing, e no incentivar a autogerao, de modo a garantir a formao e estabilidade de uma curva de demanda de energia no ACR. Alm do rgo regulador Agncia Nacional de Energia Elterica (Aneel) e do Operador Nacional do Sistema (ONS), preexistentes introduo do novo modelo, a lei criou uma nova institucionalidade: Empresa de Pesquisa Energtica (EPE): desenvolve estudos necessrios execuo do planejamento energtico pelo Ministrio de Minas e Energia (MME), no longo e mdio prazos (respectivamente em horizonte no inferior a 20 e 10 anos), e obtm a licena prvia ambiental e a declarao de disponibilidade hdrica necessrias s licitaes envolvendo projetos de gerao e transmisso selecionados pelo EPE.
l l Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE): administra os contratos de compra e venda de energia no mbito do ambiente regulado, tendo sucedido ao Mercado Atacadista de Energia Eltrica (MAE) nas suas funes de liquidao e contabilizao das operaes, e cujos procedimentos passam a ser regulados em lei. l Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE): acompanha e avalia permanentemente a continuidade e a segurana do suprimento eletroenergtico num horizonte de cinco anos.
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A dinmica de investimentos do setor ilustra a importncia para a deciso de investir de um quadro legal e institucional bem definido, alm da sinalizao dos preos em alta desde 2006. A incerteza associada ao modelo em 2003-2004 levou ao nadir dos investimentos nesses anos; a definio de um modelo e a recuperao financeira dos agentes os impulsionaram (tabela 15).33
TABELA 15
Brasil: investimentos em energia eltrica 2001-2007

Energia eltrica Eletrobrs % do PIB Petrobras (energia eltrica)a % do PIB Estados % do PIB Privados % do PIB Total % do PIB
a
2001 2,7 0,21 0,4 0,03 1,5 0,11 4,2 0,32 8,7 0,67
2002 3,4 0,23 0,8 0,05 2,0 0,14 4,9 0,33 11,1 0,75
2003 2,9 0,17 1,1 0,07 1,7 0,10 4,2 0,25 9,9 0,58
2004 2,8 0,14 0,6 0,03 2,1 0,11 4,2 0,22 9,7 0,50
2005 3,2 0,15 1,5 0,07 2,4 0,11 5,0 0,23 12,2 0,57
2006 4,9 0,21 1,6 0,07 3,3 0,14 5,8 0,25 15,6 0,67
2007 3,1 0,12 3,2 0,13 2,6 0,10 7,3 0,29 16,3 0,64
Fontes: Petrobras, Comisso de Valores Mobilirios (CVM), empresas de energia eltrica e estimativas prprias (ver anexos A e B). Investimento da Petrobras na rea de gs e energia.
Do ponto de vista da garantia contratual de abastecimento das distribuidoras, o resultado do sistema de leiles no ambiente regulado pode ser considerado altamente positivo. A menos que haja uma contratao adicional em 2008 de magnitude limitada, as geradoras tm seu abastecimento garantido at 2012. Ao mesmo tempo, o resultado dos leiles mais recentes, inclusive o realizado em outubro de 2007, aponta para tarifas relativamente compensadoras de acordo com os agentes, sinalizando forte incentivo econmico ao investimento em gerao (tabela 16). Neste sentido, a lei, as regras e as instituies do setor eltrico tm se sado bem, tanto do ponto de vista do funcionamento do conjunto do sistema que se espelha no limitado risco de dficit de energia eltrica nos prximos anos como da qualidade das transaes realizadas no ambiente regulado, bem como as decorrentes garantias que provm do abastecimento para distribuidoras e de pagamento para geradores. E mais importante, a sinalizao de preos do ponto de vista do equilbrio dinmico da oferta-demanda de energia tem sido eficaz, com um balano de risco-retorno favorvel aos investimentos em gerao hdrica inclusive Pequenas
33. O sucesso das licitaes das linhas de transmisso at final de 2007, 28,7% do sistema de alta tenso tero sido construdos e estaro sendo operados pelo setor privado s em parte pode ser atribudo ao novo modelo, pois o precede e depende fundamentalmente de um programa com horizonte bem definido, da estabilidade das regras e de garantia de pagamento pelos servios de transmisso, no marco da Lei das Concesses e da atuao da Aneel.
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Centrais Hidreltricas (PCHs), pela simplificao do licenciamento ambiental e facilidade de conexo rede , trmica (com exceo do gs natural, dada a crescente incerteza na oferta do combustvel), co-gerao em biomassa, e elica, esta ainda em menor escala dado seus custos (cerca de R$ 200/MWh).
TABELA 16
Brasil: custos marginais de energia para as distribuidoras leiles de 2005-2012

(Em R$/MWh)
2005 Energia existentea Energia nova Hdrica Trmica

a
2006 67,31 -
2007 75,46 -
2008 83,13 129,42 106,95 132,26
2009b 94,91 128,78 113,85 129,26
2010 118,37 114,83 121,81
2011 128,89 128,90 137,44
2012c 128,61 129,14 128,37
57,51 -
Fonte: CCEE. Elaborao prpria. 2005, custo inicial; 2006-2009, custo do bloco de energia adicional. Cerca de 80% da energia foi contratada em 2005-2006. Contratos a serem relicitados, comeando em 2012.
b c
O leilo de A-3 de junho de 2006 contratou em mdia energia ps-2009 a R$ 128,95/MWh, sendo R$ 126,77/MWh hdrica e R$ 132,39/MWh trmica. Resultado do leilo A-5. Os valores das hidreltricas esto superiores ao das trmicas, pois embutem o Uso do Bem Pblico (UBP), j que foram concedidas antes de 2004.
Por outro lado, e isto pode ser entendido como o reverso da medalha, as tarifas tm aumentado ao longo do tempo, e este no parece ser um processo reversvel. Em 2008, o custo mdio de energia para os distribuidores cerca de R$ 71,1/MWh; porm, tomando-se os resultados dos leiles de energia nova como parmetro, estima-se que o custo marginal de expanso esteja prximo a R$ 130/MWh. No perodo 2008-2012, os custos para as distribuidoras (e consumidores cativos) iro subir de forma gradativa (tabela 17). A partir de 2012, contudo, quando os blocos de energia velha forem recontratados, os custos para os consumidores cativos iro se elevar, com toda a probabilidade, de forma bastante acentuada. J os consumidores livres, que enxergam custos de energia crescentes, devem ser submetidos a aumentos mais acentuados a partir de 2009-2010, a menos que estejam abrigados sob contratos de longo prazo.
TABELA 17
Brasil: trajetria esperada do custo da energia 2008-2012

(Em R$/MWh)
Custo mdio ponderado da energia nova e existente

Fontes: Abrace (2007) e clculos prprios para 2012.
2008 71,1
2009 79,2
2010 82,2
2011 84,2
2012 93,5
A complexidade do setor eltrico enquanto sistema de base hdrica interligado, e cujos investimentos necessitam em grande medida serem programados com antecedncia de anos, exige um sistema de planejamento, programao, operao e regulao altamente sofisticado. Pode-se argumentar que o pas detm uma tecnologia organizacional e de gesto bastante eficaz no setor, e absolutamente
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indispensvel para viabilizar o investimento privado, inclusive pela capacidade de execuo nas subsidirias da Eletrobrs Furnas, em particular e em clara contraposio ao setor de transportes. No sistema atual, o papel das organizaes de Estado a EPE, o CMSE, a ONS e a Aneel principalmente, alm da CCEE crucial, dada a magnitude das externalidades de informao e coordenao no setor. J a complementaridade do investimento pblico e privado dada a maturidade do mercado e seus agentes na realidade baixa, talvez com exceo dos chamados projetos estruturantes (a exemplo das hidreltricas do rio Madeira e Belo Monte). O setor de energia eltrica no pas tem assim peculiaridades que o distingue dos demais: o aparato de estudos e planejamento, inclusive de longo prazo, e operao do sistema dada sua natureza interligada e a estrutura para contratar energia presente e futura, e compensar crditos e dbitos, no so independentes da deciso de investir dos agentes privados. J os investimentos pblicos ainda que importantes no so essenciais para viabilizar os investimentos privados, talvez com exceo dos projetos chamados estruturantes, pelas incertezas associadas a estes. Nos demais setores aqui examinados, contudo, a problemtica de investimento do governo distinta daquela do setor privado: em setores como saneamento e comunicaes, o planejamento sistmico e de mdio e longo prazos e a capacidade de execuo so as peas necessrias para levar adiante um programa de investimentos pblicos, mas no necessariamente de investimento privado. Mesmo ou principalmente num contexto de escassez de recursos, estes so os requisitos essenciais para a racionalidade decisria, na perspectiva do interesse pblico que deve orientar os governos. Em outros, a exemplo de transportes, o investimento pblico pode ter uma dimenso complementar ao investimento privado (como no caso dos portos e ferrovias) ou mesmo antecedente (a exemplo de rodovias, cuja outorga por vezes depende de um pr-investimento pblico). No mais das vezes, o investimento privado no depende diretamente do aparato de planejamento de longo prazo e operao centralizada ou sistmica, se que existem. Talvez sim sua racionalidade, pois em todos os casos, a perspectiva privada um pouco distinta: o investimento atende o interesse de retorno privado (como no poderia deixar de ser). Sua alocao e volume seguem uma lgica no necessariamente consistente com o que seria a lgica do investimento pblico. poltica pblica cabe definir as condies de contorno que orientam e levam o investimento privado a atender ao interesse pblico e criam um ambiente favorvel ao investimento privado. Em sntese: em todos os setores de infra-estrutura aqui examinados, h um papel crtico a ser desempenhado pelo Estado para viabilizar os investimentos privados. Em alguns casos, so necessrios investimentos pblicos complementares
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ou mesmo antecedentes, alm de capacidade de montar e implementar outorgas e transferir ativos para o setor privado; no setor eltrico, essencial o funcionamento do aparato de planejamento e operao do sistema, dadas as suas peculiaridades; e em todos, sem exceo, uma estratgia clara de desenvolvimento setorial, um quadro legal bem definido, regras transparentes e uma instncia de regulao qualificada.
5 CONCLUSO
De acordo com os resultados aqui apresentados, a taxa de investimento em infraestrutura no pas situou-se, no perodo 2001-2007, em torno de 2% do PIB. A dificuldade de o pas se aproximar de um patamar inicial de 3% do PIB e eventualmente transitar para 5% ou mais para se aproximar dos padres de infraestrutura das economias emergentes bem-sucedidas tem mltiplas causas, mas diz respeito fundamentalmente a obstculos de quatro naturezas distintas. Primeiro, as restries fiscais e a elevada rigidez oramentria, que afetaram diretamente os investimentos do setor pblico, com mais intensidade aps o imposto inflacionrio ter deixado de ser instrumental para o seu financiamento. Segundo, a limitao na capacidade de planejamento setorial e de execuo do governo, pela progressiva deteriorao da qualidade da administrao pblica. Contriburam para isto a politizao de instncias diretamente envolvidas na implementao dos investimentos, a exemplo do Dnit e Companhias Docas, e a falta (ou alocao ineficiente) de recursos para requalificao e atualizao dos quadros pblicos. Dada, na maior parte dos casos, a complementaridade dos investimentos pblicos e privados, a limitao dos primeiros seja de recursos, seja de capacidade de planejamento e execuo um dos fatores que impede uma expanso maior destes ltimos. Terceiro, a ausncia ou fragilidade de marcos legais e regulatrios capazes de dar segurana jurdica e assegurar a estabilidade e a transparncia das regras. Neste contexto, a fronteira de investimento das empresas, em particular do setor privado, se contrai na exata medida da percepo de maior risco, e os investidores passam a exigir taxas de retorno proporcionalmente superiores. Finalmente, a instabilidade macroeconmica das ltimas trs dcadas gerou distores significativas nos preos dos ativos e nas condies de financiamento ao investimento. O elevado custo de capital e a inconsistncia entre as estruturas de emprstimo disponveis no mercado e aquelas necessrias para investimentos em infra-estrutura levaram o mercado de capitais a ter um papel secundrio at recentemente e dominncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como fornecedor de recursos.
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Em grande medida, a resposta do setor privado de cerca de 1% do PIB refletiu a combinao desses fatores.
l Em saneamento, com o fim do Planasa e a derrocada do esquema de financiamento pblico do setor, os investimentos estagnaram. Ainda que esses permaneam preponderantemente pblicos nos prximos anos, o novo marco legal e a progressiva remoo de barreiras entrada, inclusive de natureza regulatria, devero dar impulso participao privada. l Em telecomunicaes, uma atuao competente da Anatel, inscrita num marco legal e regulatrio bem desenhado e estvel, combinada com a privatizao de ativos e direitos (no caso do espectro de radiofreqncia), foi o suficiente para garantir um surto de investimentos ps-privatizao e a expanso do setor no pas at anos recentes. Um novo salto depender, em grande medida, da atualizao do quadro legal e regulatrio para fazer frente ao fenmeno da convergncia.
Em transportes, os investimentos pblicos definharam ao esbarrarem na escassez de recursos, falta de projetos e limitada capacidade de execuo. Desde o final da dcada de 1990 em ferrovias estes investimentos tm sido marginais, apesar de sua importncia para a expanso do modal, a remoo das invases da faixa de domnio e a construo de contornos crticos. Ainda assim, a privatizao da RFFSA deu grande impulso ao investimento privado e levou ao aumento da capacidade de transporte ferrovirio. J no caso dos portos, a natureza incompleta das reformas, a ambigidade do poder regulatrio e a politizao das Companhias Docas, no conjunto conspiraram para limitar fortemente o valor, o mbito e mesmo a eficcia dos investimentos privados em anos recentes. No caso de rodovias, o setor pblico permanece na liderana, com aportes oramentrios crescentes. O sucesso do processo de concesses, retomado em 2007, indica que os investimentos pblicos sero direcionados para as rodovias que no suportam o regime de concesses, principalmente pela baixa intensidade do trfego. Em todos os casos, o planejamento de Estado ausente nos ltimos anos e reconhecido como essencial para a otimizao da participao de cada modal em uma nova logstica de transportes ter de ser organizado, as agncias reforadas, assim como ser fundamental a despolitizao radical das instncias de execuo.
l l No setor eltrico, o aparato de planejamento e operao vem funcionando a contento, sendo crtico no apenas para a otimizao como para o prprio funcionamento e segurana do sistema, dadas suas peculiaridades base hdrica e operao interligada no plano nacional. O processo de privatizao e concesso e o marco legal e regulatrio do setor possibilitaram que os investimentos em distribuio e transmisso sejam dominantemente privados. Em gerao que absorve a maior parte dos recursos as empresas do sistema Eletrobrs, as estaduais mais ativas (Cemig, Copel, Celesc), e a Petrobras ainda tm um papel central; porm, com a queda do custo de capital, a oferta mais elstica de financiamento e a estabilidade
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das regras, um volume crescente de investimento privado vem sendo alocado para o segmento. Ainda que seja difcil estabelecer com preciso um gradiente setorial da qualidade das regras e instituies, a discusso aqui empreendida parece sugerir que os setores de telecomunicaes e de energia eltrica so possivelmente os que operam com maior previsibilidade e estabilidade. Nos dois casos, demonstrvel a capacidade das agncias, em cooperao com outras instituies de Estado, de desenhar e montar os processos de outorga de concesses (ou autorizaes), e monitorar o desempenho (e o cumprimento das obrigaes) dos agentes. Em contraposio, a fragilidade mais evidente nos setores de saneamento e transportes. No primeiro caso, h uma nova legislao que ainda no foi de fato testada, e a institucionalidade capaz de impulsionar a participao privada no setor associada ou no s companhias estaduais de saneamento ainda est por ser definida. J em transportes, provvel que haja necessidade de um novo desenho institucional, levando em considerao a importncia para o pas de uma logstica de transportes organizada de forma sistmica, com nfase na economicidade e racionalidade multimodal. Nesta perspectiva, seria fundamental a definio (crvel) de uma poltica integrada de transportes e logstica, com participao dos usurios; uma estratgia de mdio e longo prazo, que articule e reequilibre de forma efetiva os modais; e um plano de ao para os prximos anos que integre os esforos pblicos e privados, num contexto de reforo das agncias e sua blindagem a injunes polticas. Infelizmente, ainda se est longe desses requisitos. possvel que o Brasil esteja no limiar de uma transio para uma economia desenvolvida num perodo de 15-20 anos. inquestionvel que esta passagem no se dar sem um esforo em dois sentidos. Primeiro, na universalizao do ensino de qualidade 12 primeiros anos at o final da prxima dcada, combinado com a melhoria material das condies de sade e segurana da populao. Segundo, pela rpida expanso dos investimentos em infra-estrutura para um patamar em torno de 5% do PIB, ainda distante da fronteira de investimento em infra-estrutura. O pas ainda est longe de alcanar estes nveis. Apesar das dificuldades de mensurao, a taxa de investimento em infra-estrutura deve se situar em torno de 2,03% do PIB em 2007, dos quais 1,06% do PIB de fontes pblicas e 0,97% de origem privada. Dadas as restries que governos e empresas pblicas enfrentam, dobrar aquela taxa e faz-la se aproximar de 5% supe um esforo mais que proporcional por parte do setor privado que teria possivelmente de triplicar a participao do seu investimento no PIB. Pode-se assim concluir que o verdadeiro PAC do setor seria uma agenda clara para remover as barreiras ao investimento privado em infra-estrutura nos prximos anos.
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ABSTRACT
This paper establishes how much the public and private sectors have invested in infrastructure in Brazil in recent years, and what explains the investment behavior in water, telecommunications, transport in its different modalitiesand electric power. Compared to other emerging (as well as developed) economies, Brazil invests a modest proportion of its GDP2%insufficient to take into account depreciation of capital assets. Fundamentally, it is a case of massive state failures, in planning, finance and implementation of its investments, combined with institutional fragility and uncertainty of the regulatory environment.
REFERNCIAS
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(Originais submetidos em fevereiro de 2008. ltima verso recebida em julho de 2008. Aprovado em agosto de 2008.)
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ANEXO A
Investimentos em infra-estrutura no Brasil 2001-2007
(Em R$ bilhes nominais)
Investimento em infra total Investimento infra OGU Saneamento % do PIB Transportes Portos Companhias Docas Ferrovias Hidrovias Rodovias Investimento em infra empresas Infraero Saneamento (empresas estaduais) % do PIB Saneamento (outros) % do PIB Eletrobrs Petrobras (gs e energia) Energia eltrica (estados) Cemig Copel Celesc CEEE CEB Celg Energia eltrica (privados) AES Tiet Ampla Cemar Coelce Cteep CPFL Elektro Eletropaulo Metropolitana Energias do Brasil Energisa
2001 43,2 4,7 2,2 0,17 2,5 0,084 0,049 0,058 0,198 2,117 38,5 0,5 2,5 0,19 0,1 0,01 2,7 0,4 1,5 0,64 0,43 0,12 0,13 0,07 0,07 4,2
2002 32,5 3,8 1,3 0,09 2,4 0,139 0,103 0,056 0,092 2,039 28,8 0,6 2,5 0,17 0,6 0,04 3,4 0,8 2,0 1,15 0,40 0,11 0,17 0,07 0,11 4,9
2003 27,5 1,4 0,5 0,03 0,9 0,025 0,023 0,035 0,054 0,771 26,1 0,6 2,7 0,16 0,5 0,03 2,9 1,1 1,7 0,94 0,33 0,13 0,11 0,09 0,11 4,2
2004 35,8 3,0 0,8 0,04 2,2 0,140 0,050 0,008 0,084 1,948 32,8 0,5 3,3 0,17 0,4 0,02 2,8 0,6 2,1 1,09 0,44 0,21 0,13 0,05 0,15 4,2 0,02 0,25 0,05 0,17 0,16 0,61 0,12 0,33 1,05 0,19
2005 44,1 4,6 1,7 0,08 2,9 0,133 0,091 0,044 0,099 2,563 39,5 0,7 4,3 0,20 0,4 0,02 3,2 1,5 2,4 1,17 0,44 0,25 0,18 0,12 0,25 5,0 0,03 0,41 0,10 0,25 0,32 0,63 0,18 0,40 1,07 0,20
2006 49,1 6,8 2,3 4,5 0,126 0,100 0,072 0,113 4,054 42,3 0,9 5,5 0,5 0,02 4,9 1,6 3,3 1,94 0,50 0,31 0,24 0,13 0,20 5,8 0,05 0,47 0,14 0,34 0,47 0,80 0,25 0,38 0,75 0,25
2007 52,0 8,7 3,5 5,2 0,119 0,106 0,140 0,128 4,714 43,3 0,6 5,7 0,5 0,02 3,1 3,2 2,6 0,93 0,52 0,52 0,30 0,15 0,22 7,3 0,05 0,43 0,20 0,40 0,44 1,13 0,25 0,43 0,66 0,23
(continua)
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(continuao)
Grupo Rede Light Neo Energia Tractebel Ferrovias (concessionrias) Telecom Telefonia fixa Telemar/Oi Brasil Telecom Telefnica GVT Embratel Telefonia mvel Oi/Telemar Brasil Telecom TIM Vivo Claro Portos Rodovias (privados) % do PIB Rodovias (estaduais) DER - SP DER - MG DER - RS Demais DERs PIB nominal Crescimento nominal (exceto 2008-2010) IPCA (%) ndice Desembolsos infra do BNDES Investimento total da Unio % do PIB
2001
2002
2003
2004 0,24 0,34 0,62 0,04
2005 0,33 0,28 0,81 0,04 3,2 14,2 6,3 1,56 1,54 1,67 0,14 1,43 7,9 0,84 0,44 2,56 2,21 1,83 0,3 1,3 0,06 2,9 0,89 0,43 0,25 1,29 2005 2.147 10,6 5,69 1,031 17,1 10,3 0,480 342,2 15,9
2006 0,35 0,32 1,17 0,07 2,5 12,4 6,2 1,64 1,17 1,72 0,19 1,46 6,2 0,67 0,28 1,59 2,12 1,56 0,4 1,5 0,06 3,2 0,91 0,56 0,27 1,43 2006 2.322 8,2 3,14 1,000
2007 0,42 0,49 1,47 0,73 2,6 12,5 6,7 1,76 1,12 1,99 0,57 1,23 5,8 0,57 0,28 1,90 1,92 1,13 0,5 1,5 0,06 3,1 1,00 0,31 0,40 1,40 2007 2.558 10,2 4,46
0,8 22,0 17,8 7,86 3,42 4,53 0,54 1,47 4,2 2,17
0,7 9,7 5,9 1,01 1,81 1,67 0,40 1,04 3,8 0,95 0,19 0,07
1,1 8,0 4,5 1,09 1,33 1,34 0,27 0,49 3,5 0,55 0,36 0,51 1,10 0,99
1,9 13,3 5,0 1,26 1,69 1,34 0,14 0,58 8,3 0,74 1,18 2,98 1,94 1,46 0,3 1,0 0,05 2,4 0,71 0,41 0,21 1,09 2004 1.941 14,2 7,60 1,090 15,2 9,1 0,467 312,5 16,1
0,2 1,7 0,13 2,0 0,50 0,35 0,25 0,90 2001 1.302 7,67 1,443 7,5 10,2 0,786
0,2 1,6 0,11 1,9 0,57 0,36 0,14 0,87 2002 1.477 13,4 12,53 1,282 13,0 12,2 0,829 242,2 16,4
0,2 1,0 0,06 2,1 0,54 0,28 0,32 0,93 2003 1.699 15,0 9,30 1,173 10,0 5,2 0,307 259,7 15,3
2009 2.793 4,5
2010 2.919 4,5
385,01 0,1658 17,0 15,3 0,657 385,0 16,6 25,6 19,2 0,749 0,449 Formao bruta de capital fixo 221,8 % do PIB 17,0 449,6 17,6
Fonte: Ipeadata/IBGE. Estimativa prpria.
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ANEXO B Fontes dos dados que compem o anexo A
Investimentos em infra total (2001-2007): Somatrio de investimento infra OGU e investimento em infra empresas.
1. Investimento infra OGU (2001-2007): Somatrio de saneamento e transportes 1.1. Saneamento
a. 2001-2005: calculado com base nos dados de investimento federal total (FGTS+OGU) como percentual do PIB, em Aesbe (2006, p. 5). b. 2006-2007: dada a dificuldade de estimar com preciso os investimentos efetivos em saneamento do oramento fiscal (OGU) em 2006-2007, que no se esgota nas funes saneamento, habitao e urbanismo, adotou-se por premissa que a relao mdia entre o investimento realizado pelo OGU (Aesbe) e o total pago, incluindo restos a pagar pagos (CNI/Siafi) dessas trs funes para os anos 2002-2005, se manteve em 2006-2007. A esses valores somam-se os desembolsos do FGTS para saneamento (ver CEF, 2006). Para 2007, os desembolsos do FGTS foram estimados com base no valor contratado para 2007, multiplicado pelas mdias da razo desembolso/contratado observadas em 2005 e 2006 para saneamento.
1.2. Transportes (2001-2007): somatrio de portos, Companhias Docas, ferrovias, hidrovias e rodovias 1.2.1 Portos
a. 2001-2004: investimento pblico em portos. Ver TCU (2004). b. 2005-2006: estimativa prpria por meio de interpolao linear. c. 2007: Siafi/CNI. Execuo oramentria do MT total pago, incluindo restos a pagar pagos no ano.
1.2.2 Companhias Docas
a. 2001-2006: TCU. Oramento de investimento contas pblicas execuo oramentria. b. 2007: Siafi/CNI. Repasse para Companhias Docas, Presidncia da Repblica despesa realizada at o sexto bimestre de 2007.
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1.2.3 Ferrovias
a. 2001-2007: ANTF.
1.2.4 Hidrovias
a. 2001-2004: investimento pblico em hidrovias+portos e terminais hidrovirios. Ver TCU (2004). b. 2005-2006: estimativa prpria por meio de interpolao linear. c. 2007: Siafi/CNI. Execuo oramentria do MT total pago, incluindo restos a pagar que foram pagos no ano.
1.2.5 Rodovias
a. 2001-2006: estimativas prprias, calculado como a diferena entre os itens anteriores e o OGU para investimentos MT valores desembolsados, inclusive restos a pagar que foram pagos. Ver Coinfra/CNI (2007). b. 2007: Siafi/CNI. Execuo oramentria do MT total pago, incluindo restos a pagar que foram pagos no ano.
2. Investimento em infra empresas: Somatrio de Infraero, saneamento (empresas estaduais), saneamento (outros), Eletrobrs, Petrobras (gs e energia), energia eltrica (estados, privados), ferrovias (concessionrias), Telecom, portos, rodovias (privados) e rodovias (estaduais) 2.1 Infraero (2001-2007): Infraero. Relatrio Anual da Administrao 2.2 Saneamento (empresas estaduais)
a. 2001-2005: calculado com base nos dados de investimento das empresas estaduais como percentual do PIB, divulgado em Aesbe (2006, p. 5). b. 2006: estimativa prpria, considerando-se um aumento de 28% sobre o valor de 2005, com base no crescimento do investimento das 13 principais empresas estaduais (com exceo de Pernambuco e Esprito Santo). c. 2007: estimativa prpria, aplicando o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) de 2007 sobre o investimento de 2006.
2.3 Saneamento (outros)
a. 2001-2005: calculado com base nos dados de investimento (outros) como percentual do PIB, divulgado em Aesbe (2006, p. 5). b. 2006-2007: estimativa prpria para o investimento como percentual do PIB, com base no histrico.
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2.4 Eletrobrs
a. 2001-2006: Ministrio do Planejamento investimento realizado. b. 2007: Eletrobrs. Ver Eletrobrs (2007).
2.5 Petrobras
a. 2001-2006: Petrobras. Relatrios anuais, incluem apenas os investimentos em gs e energia. b. 2007: Petrobras. Ver Petrobras (4o trimestre e exerccio de 2007, p. 23) (inclui apenas os investimentos em gs e energia).
2.6 Energia eltrica (estados): Somatrio de Cemig, Copel, Celesc, CEEE, CEB e Celg.
2.6.1 Cemig (2001-2007): Comisso de Valores Mobilirios (CVM). Relatrios anuais. 2.6.2 Copel (2001-2007): CVM. Relatrios anuais. 2.6.3 Celesc
a. 2001-2006: CVM. Relatrios anuais. b. 2007: Celesc. Fact sheet 4T07.

2.6.4 CEEE
a. 2001-2004 e 2006: CVM. Relatrios anuais. b. 2005 e 2007: estimativa prpria, com base no histrico.
2.6.5 CEB
a. 2001-2005: CVM. Relatrios anuais. b. 2006: estimativa prpria, considerando-se um crescimento de IPCA + 5% sobre o valor de 2005. c. 2007: estimativa prpria, considerando-se um crescimento de IPCA + 10% sobre o valor de 2006.
2.6.6 Celg
a. 2001-2006: Celg. Relatrios anuais. b. 2007: estimativa prpria, considerando-se um crescimento de IPCA + 10% sobre o valor de 2006.
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2.7 Energia eltrica (privados)
a. 2001-2003: TCU. Ver TCU (2004). Investimento privado em energia eltrica. b. 2004-2007: somatrio de AES Tiet, Ampla, Companhia Energtica do Maranho (Cemar), Companhia Energtica do Cear (Coelce), Companhia de Transmisso de energia Eltrica Paulista (Cteep), CPFL, Elektro, Eletropaulo Metropolitana, Energias do Brasil, Energisa, Grupo Rede, Light, Neo Energia e Tractebel.
2.7.1 AES Tiet (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.2 Ampla (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.3 Cemar (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.4 Coelce (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.5 Cteep (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.6 CPFL (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.7 Elektro (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.8 Eletropaulo Metropolitana (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.9 Energias do Brasil inclui EDP Lajeado, Escelsa, Enersul, Bandeirante (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.10 Energisa (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.11 Grupo Rede inclui Rede Empresas de Energia Eltrica, Centrais Eltricas Matogrossenses S.A. (Cemat), Centrais Eltricas do Par S.A (Celpa) e Lajeado (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.12 Light (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.13 Neoenergia inclui Afluente, Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba), Companhia Energtica de Pernambuco (Celpe), Companhia Energtica do Rio Grande do Norte (Cosern), Termopernambuco S.A. (Termope), Itapebi (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa. 2.7.14 Tractebel (2004-2007): CVM (Relatrios anuais) e relaes com investidores da empresa.
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2.8 Ferrovias (concessionrias)
a. 2001-2006: ANTT. Ver ANTT (2007). b. 2007: ANTF (www.antf.org.br).

2.9 Telecomunicaes: somatrio de telefonia fixa (Telemar/Oi+Brasil Telecom+ Telefnica+GVT+Embratel) e telefonia mvel (Oi/Telemar+Brasil Telecom+ TIM+Vivo+ Claro).
2.9.1 Telefonia fixa: somatrio de Telemar/Oi, Brasil Telecom, Telefnica, GVT e Embratel. Telemar/Oi (2001-2007): site de relaes com investidores da empresa e relatrios SEC. Brasil Telecom.
a. 2001: clculos prprios com base no Relatrio Anual de 2002 (A Brasil Telecom investiu R$ 2.006 milhes em 2002, sendo R$1.042 milhes em expanso e modernizao da planta. O investimento na expanso e modernizao da planta foi 58,3% inferior ao realizado em 2001, fazendo com que sua participao no investimento total fosse reduzida de 73,0% para 52,0% em 2002). b. 2002-2007: BrTelecom (Relatrios anuais).
Telefnica (2001-2007): Relatrios SEC e press release sobre o 4o trimestre de 2007. GVT
a. 2001-2003: estimativa prpria, com base no investimento de 2000-2002 divulgado pela empresa (R$ 1,4 bilho), e no seu histrico. b. 2004-2007: GVT (Relatrios anuais).
Embratel (2001-2007): Embratel (Relatrios SEC) e CVM (Relatrios anuais). 2.9.2 Telefonia mvel
a. 2001-2002: investimento privado em telecomunicaes. Ver TCU (2004). b. 2003-2007: somatrio de Oi/Telemar, Brasil Telecom, TIM, Vivo e Claro.
Oi/Telemar (2003-2007): site de relaes com investidores da Telemar/Oi, Relatrios SEC e Relatrios anuais da empresa. Brasil Telecom (2003-2007): BrTelecom (Relatrios anuais). TIM (2003-2007): TIM Relatrios SEC e site de relaes com investidores (inclui TIM Celular a partir de 1o de janeiro de 2004).
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Vivo (2003-2007): Relatrios SEC e Relatrios anuais da empresa. Claro (2003-2007): estimativa prpria com base nos Relatrios SEC da Amrica Mvil. Calculado pelo investimento anual projetado pela Amrica Mvil para a Amrica Latina, ponderado pelo nmero de assinantes no Brasil em relao aos demais pases da Amrica Latina nos quais a companhia possui ativos.
2.10 Portos (2001-2007): Estimativa prpria, com base nos dados de investimento em portos divulgado pelo BNDES, em 2002-2005, TCU e CNI/Siafi. 2.11 Rodovias
a. 2001-2006: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias (ABCR). Relatrio anual de 2006. b. 2007: Estimativa prpria com base no histrico.
2.12 Rodovias (estaduais): somatrio de Departamento de Estradas de Rodagem (DER)-SP, DER-MG, DER-RS e demais DERs.
2.12.1 DER-SP
a. 2001 e 2007: estimativa prpria com base no histrico. b. 2002-2004: estimativa prpria, calculada como 50% das despesas oramentrias do DER-SP (www.der.sp.gov.br), consistente com o observado em 2005 (49,08%) e 2006 (50,13%). c. 2005-2006: DER-SP.
2.12.2 DER-MG (2001-2007): estimativas prprias (50% da execuo oramentria e financeira do DER-MG no ano). 2.12.3 DER-RS
a. 2001-2006: DER-RS. b. 2007: estimativa prpria, com base no histrico.

2.12.4 Demais DERs (2001-2007): estimativa prpria, com base na Participao Estadual na Extenso da Malha Rodoviria Municipal Pavimentada (km). Fontes: MT/Plano Nacional de Viao (PNV) e IBGE.
PIB nominal: Ipeadata/IBGE (2001-2007) e estimativas prprias, considerando um crescimento de 4,5% a.a. (2008-2010). IPCA: Ipeadata/IBGE (atualizado em: 11 de janeiro de 2008).
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IPEA - O Investimento em Infraestrutura No Brasil

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O INVESTIMENTO EM INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL: HISTRICO RECENTE E PERSPECTIVAS*

pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008

O investimento em infra-estrutura no Brasil: histrico recente e perspectivas

pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008

Brasil: investimentos pblicos e privados em infra-estrutura 2001-2007, 2008-2010 (projetado)

O investimento em infra-estrutura no Brasil: histrico recente e perspectivas

Brasil: taxa agregada de investimento e contribuio da Unio 2001-2007

Investimento agregado Investimento/Oramento Geral da Unio (OGU)a

2001 17,0 0,786

2002 16,4 0,829

2003 15,3 0,307

2004 16,1 0,467

2005 15,9 0,480

2006 16,6 0,657

2007 17,6 0,751

Oramento primrio do Governo Central 2008-2011

Despesas (exclusive transferncias a estados e municpios) Gastos discricionrios Executivo

2008 18,94 4,48

2009 18,87 4,42

2010 18,95 4,24

2011 18,65 3,83

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/PPA de 2008-2011.

pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008

Brasil: investimentos em infra-estrutura 2001-2007

2001 4,7 0,36 9,5 0,73 29,0 2,23 43,2 3,32

2002 3,8 0,25 11,2 0,76 17,6 1,19 32,5 2,20

2003 1,4 0,08 11,1 0,65 15,0 0,88 27,5 1,62

2004 3,0 0,15 11,8 0,61 21,0 1,08 35,8 1,85

2005 4,6 0,22 15,0 0,70 24,5 1,14 44,1 2,06

2006 6,8 0,29 19,4 0,83 22,9 0,99 49,0 2,11

2007 8,7 0,34 18,4 0,72 24,9 0,97 52,0 2,03

Fonte: Clculos prprios. Ver anexos A e B.

O investimento em infra-estrutura no Brasil: histrico recente e perspectivas

Investimentos em infra-estrutura: pases selecionados

Brasil Ano/perodo % do PIB 2007 2,03

Chile 2001 6,2

Colmbia 2001 5,8

ndia 2006-2007 5,63

China 2003 7,3

Vietn 2003 9,9

Tailndia 2003 15,4

Filipinas 2003 3,6

pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008

ndia: investimentos em infra-estrutura no 11o Plano 2007-2008 a 2011-2012

PIB Investimentos Investimento/PIB Pblico Privado

2007-2008 1.096,8 65,21 5,94 4,25 1,69

2008-2009 1.195,5 77,47 6,48 4,61 1,87

2009-2010 1.303,1 93,71 7,19 5,09 2,10

2010-2011 1.420,3 115,28 8,12 5,67 2,45

2011-2012 1.548,16 142,76 9,22 6,40 2,82

Total 11o Plano 6.566,14 494,43 7,53 5,30 2,24

Fonte: Government of India (2007).

O investimento em infra-estrutura no Brasil: histrico recente e perspectivas

Participao privada nos servios de saneamento 2002

pesquisa e planejamento econmico | ppe | v. 38 | n. 2 | ago. 2008

Investimentos em transportes: pases selecionados

Brasil Ano/perodo % do PIB 2007 0,53

Chile 2001 1,96a

Colmbia 2001 0,89a

China 2003 4,0

Vietn 2003 6,0

Tailndia 2003 3,9

Filipinas 2003 1,2