You are on page 1of 27

PRZEGLD ZACHODNI 2009, nr 4

MAGDALENA SZANIAWSKA-SCHWABE Berlin

POLITYKA IMIGRACYJNA REPUBLIKI FEDERALNEJ NIEMIEC

NIEMCY KRAJEM IMIGRACYJNYM

Po II wojnie wiatowej Republika Federalna Niemiec z kraju emigracyjnego stopniowo stawaa si krajem imigracyjnym. Kwestia formalnego uznania statusu Niemiec jako kraju imigracyjnego przez dziesiciolecia stanowia tabu w debatach publicznych i politycznych. W obliczu danych ilociowych nie ulega jednak wtpliwoci, e kraj ten od lat pozostaje jednym z najwikszych odbiorcw imigrantw na wiecie. Liczb cudzoziemcw niemiecki Federalny Urzd Statystyczny w grudniu 2008 r. oszacowa na 6,7 mln osb, co stanowi 8,8% ogu populacji. W 2005 r., w grupie pastw czonkowskich Unii Europejskiej, wikszy od Niemiec (8,9%) udzia obcokrajowcw na tle caociowej struktury spoecznej kraju odnotoway tylko trzy kraje Luksemburg (38,2%), Estonia (20,3%) oraz Austria (9,3%)1. Biorc pod uwag negatywne trendy demograczne, niemieccy intelektualici snuj apokaliptyczne wizje rozpadu spoeczestwa konsensualnego, wyrokujc rozmywanie si iluzji spoecznej stabilnoci. W tym kontekcie kwestia dopywu imigrantw czsto omawiana jest jako potencjalne remedium na problemy wynikajce ze starzenia si spoeczestw. Wedug szacunkw ONZ, aby do 2050 r. utrzyma liczb ludnoci Niemiec na dzisiejszym poziomie 82 mln osb, konieczny byby dopyw 17,8 mln imigrantw. Natomiast, aby w tym samym przedziale czasowym nie zmieni si stosunek liczby dwudziestolatkw do szedziesiciolatkw, w RFN potrzebny byby przypyw a 188 mln osb (lub 3,4 mln w skali rocznej)2. Scenariusz ten jest nierealny, niemniej jednak imigranci mog w pewnym stopniu zniwelowa negatywne tendencje demograczne. Ju dzi wpywaj oni na stopniowe, ale nieodwrotne zmiany struktury spoecznej wspczesnych Niemiec. Historyczny rozwj procesw imigracji oraz integracji cudzoziemcw przebiega w Niemczech powojennych w specycznych warunkach socjoekonomicznych
Dane Eurostatu na 2005 rok, cyt. za: Bundesministerium des Innern: Migration und Integration. Aufenthaltsrecht, Migrations- und Integrationspolitik in Deutschland, Berlin 2008, s. 43 2 B. Santel, In der Realitt angekommen: Die Bundesrepublik Deutschland als Einwanderungsland, w: W. Woyke (red.), Integration und Einwanderung, Wochenschau Verlag, Schwalbach Ts. 2007, s. 22.
1

Magdalena Szaniawska-Schwabe

i politycznych. W efekcie, w RFN wykrystalizowa si model polityki imigracyjnej, znacznie odbiegajcy od standardw, wytyczonych przez klasyczne kraje imigracyjne, takie jak Stany Zjednoczone, Kanada czy Australia.

TRENDY MIGRACYJNE W NIEMCZECH POWOJENNYCH

1. Niemcy krajem imigracji zarobkowych Powojenna historia RFN jest histori imigracji. Po 1945 r. Niemcy dowiadczyli fali migracji powrotnych osb pochodzenia niemieckiego. Przypyw dodatkowych 9-12 mln3 obywateli by przez opini publiczn odczuwany ambiwalentnie, od postaw obronnych, przez biern akceptacj powojennej wymiany ludnociowej do otwartej wrogoci4. Cud gospodarczy niemieckiej socjalnej gospodarki rynkowej zniwelowa jednak kulturowe i religijne rnice midzy ludnoci rodzim a napywow. Tymczasem od lat 50. XX w. coraz bardziej chonna niemiecka gospodarka potrzebowaa nowych robotnikw. W 1960 r. w Niemczech po raz pierwszy byo wicej miejsc pracy ni siy roboczej. Luki na rynku zaczli wypenia pracownicy kontraktowi zwani Gastarbeiterami, sprowadzani do Republiki Federalnej na podstawie umw bilateralnych, gwnie z krajw Europy Poudniowej. Pierwsze porozumienie podpisano w 1955 r. z Wochami. Imigrantw zarobkowych Niemcy rekrutowali przede wszystkim z pastw jednoczcej si Europy, a z przyczyn politycznych take z Turcji i Jugosawii oraz w drodze wyjtku z nielicznych krajw pozaeuropejskich, takich jak Maroko, Tunezja oraz Korea. W 1973 r. czn populacj zagranicznych robotnikw w Niemczech szacowano na 2,2 mln osb, z ktrych 1,5 mln byo zatrudnionych legalnie5. Centraln rol w zwikszeniu udziau imigrantw w strukturze spoecznej RFN odegra trend do przeksztacania si czasowych imigracji zarobkowych w wyjazdy denitywne, co byo stymulowane procesem czenia rodzin. W 1981 r. rednia dugo pobytu cudzoziemcw w RFN wynosia 10 lat. W latach 60. XX w. blisko 80% imigrantw yo w Niemczech samotnie, dwadziecia lat pniej ju tylko 20%6. Sterowana przez pastwo polityka werbowania pracownikw z zagranicy stanowia przeom w ksztatowaniu si zjawiska imigracji w Niemczech. Pierwsze fale ekonomicznych imigrantw odegray pozytywn rol dla niemieckiej gospodarki, stymulujc jej rozwj i przyczyniajc si do wzrostu oglnego dobrobytu spoecznego. Pocztkowo jedynie zwizki zawodowe wykazyway sceptycyzm z obawy o dumping pac ze strony importowanych robotnikw, ale ustpiy, gdy zagwarantowano rwno traktowania
3 Za: M. Wojtan, Proces akcesji Polski do Unii Europejskiej w zakresie przepywu osb a dowiadczenia Niemiec, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocawskiego, Wrocaw 2004, s. 254. 4 B. Santel, op. cit., s. 10. 5 M. Wojtan, op. cit., s. 255. 6 Ibidem, s. 256-257.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

pracownikw krajowych i zagranicznych. Praktyka zatrudniania cudzoziemcw upowszechnia si ju na pocztku lat 60. XX w. Przypyw ludnoci z zagranicy Niemcy postrzegali jednak wycznie w ekonomicznych kategoriach przejciowych i rotacyjnych wdrwek siy roboczej. Brakowao caociowej koncepcji politycznej skierowanej na integracj coraz liczniejszych imigrantw w spoeczestwie niemieckim. Pozwolenie na prac obcokrajowcy otrzymywali wycznie na okres dwch lat, a przeduenie uzalenione byo od spenienia rygorystycznych warunkw, zdeniowanych w ustawie o cudzoziemcach (Auslndergesetz) z 1965 r. Ustawa ta obowizywaa a do 1990 r., dajc podstawy omnipotencji urzdnikw, werykujcych wnioski imigrantw o rozszerzenie prawa pobytowego. Doszo w ten sposb do ustawowego przypiecztowania instytucjonalnej dyskryminacji cudzoziemcw. Jak argumentuje Bernhard Santel: Prawo wice obcokrajowcw przyznao urzdom wszelkie moliwe kompetencje, bez okrelenia ich zakresu. Imigranci zarobkowi podlegali nie wadzy prawa, lecz administracji7. Niejednokrotnie byli oni zmuszeni podejmowa prac poniej swoich kwalikacji, zwaszcza od pocztku lat 70. XX w., kiedy to pojawiy si symptomy kryzysu gospodarczego i wzrastao zagroenie strukturalnym bezrobociem. Wedug informacji Federalnej Agencji Pracy, w 1972 r. tylko 56% cudzoziemcw i 45% cudzoziemek znalazo w Niemczech zatrudnienie adekwatne do ich wyksztacenia8. Okres regulowanego przez pastwo importu robotnikw z zagranicy zakoczy si formalnie w 1973 r., kiedy to socjalliberalny rzd Willyego Brandta (1969-1982) wprowadzi ocjalny zakaz dalszej rekrutacji. Ten tzw. Anwerbestopp by z jednej strony reakcj na obawy przed przegrzaniem narodowej gospodarki oraz narastajce problemy natury spoecznej, zwizane z obecnoci cudzoziemcw, z drugiej rezultatem midzynarodowego kryzysu paliwowego9. Pewne wyjtki wprowadzono w 1990 r. w celu sprowadzenia cile okrelonego kontyngentu pracownikw, gwnie z krajw Europy Wschodniej i Poudniowej. Niemniej jednak, obrany w latach 70. XX w. kierunek polityki imigracyjnej obowizuje w Republice Federalnej do dzisiaj, cho z pewnymi modykacjami. Niektrzy politycy, zwaszcza konserwatywni, kwesti kontroli dostpu cudzoziemcw do krajowego rynku pracy traktuj w kategoriach racji stanu. Polityka uszczelniania niemieckiego rynku pracy przed napywem siy roboczej z zagranicy bya szczeglnie konsekwentnie kontynuowana przez niemal dwa dziesiciolecia rzdw koalicji CDU/CSU i FDP (1982-1998). Fundamentalne prawo do azylu byo ograniczane, a robotnikom kontraktowym blokowano dostp do systemu zabezpieczenia socjalnego. Od lat 90. XX w. nawet powroty etnicznych Niemcw odbyway si w cile okrelonych ramach, na zasadzie kontyngentw. W 1997 r. jako podstaw werykacji wnioskw imigrantw pochodzenia niemieckiego wprowadzono kryterium znajomoci jzyka niemieckiego.
B. Santel, op. cit., s. 12-13. Federalna Agencja Pracy, cyt. za: H. Flam (red.), Migranten in Deutschland. Statistiken, Fakten, Diskurse, UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz 2007, s. 134. 9 Za: M. Wojtan, op. cit., s. 256-257.
7 8

Magdalena Szaniawska-Schwabe

Pomimo restrykcyjnej reglamentacji dostpu do niemieckiego rynku pracy, emigracja do Niemiec nie traci na popularnoci. Atrakcyjno Niemiec ekonomici uzasadniaj na podstawie korzystnego, z perspektywy potencjalnego imigranta, bilansu tzw. warunkw przycigajcych (pull-factors) oraz naciskajcych (push-factors). Motywacje emigrantw maj wymiar kapitau ekonomicznego, spoecznego oraz ludzkiego. Skonno do trwaej emigracji pojawia si, gdy suma wszystkich rodzajw kapitau w kraju docelowym jest wiksza ni w kraju pochodzenia potencjalnego imigranta. Rwnie globalizacja stymuluje ruchy migracyjne. Teorie socjologiczne i antropologiczne podkrelaj natomiast rol istniejcych na obczynie wizi koleeskich lub rodzinnych, redukujcych koszty spoeczne, zwizane z decyzj o emigracji. Modele te s szczeglnie adekwatne do uzasadniania charakterystycznych dla Niemiec zjawisk przemieszcze acuchowych oraz regionalnej koncentracji imigrantw, ktrzy najczciej yj w skupiskach etnicznych w wielkomiejskich aglomeracjach. Dane statystyczne potwierdzaj, e w porwnaniu z innymi niemieckimi krajami federacji najwicej obcokrajowcw osiedlio si w pastwach-miastach: w Hamburgu (14,5% cudzoziemcw w stosunku do ogu populacji), Berlinie (14%) oraz w Bremie (12,9%). Przy podejmowaniu decyzji o emigracji nie bez znaczenia s rwnie warunki subiektywne, takie jak indywidualna skonno do ryzyka, bariery natury formalnoprawnej oraz zagroenie otwart lub ukryt dyskryminacj.

2. Nie-Niemcy kontra te-Niemcy? Grupy imigrantw w RFN i ich prawa Cudzoziemcy, przebywajcy na stae w Republice Federalnej Niemiec, nie stanowi homogenicznej grupy. Klasykacji grup imigrantw mona dokonywa na podstawie rnych kryteriw. Dla Niemiec najbardziej zasadna wydaje si typologizacja na podstawie kategorii: kraju pochodzenia, celu imigracji oraz stopnia integracji imigrantw w spoeczestwie kraju przyjmujcego. Ze wzgldu na specyk sytuacji imigrantw, yjcych na terenach Niemiec wschodnich, kraje federacji byej NRD zostan potraktowane w sposb odrbny. Prawie 1,7 mln imigrantw to osoby pochodzenia tureckiego. Drug pod wzgldem liczebnoci grup narodowociow s Wosi (ponad 500 tys. osb), a trzeci Polacy (prawie 400 tys. osb). Turcy, Wosi oraz Polacy stanowi cznie prawie 40% oglnej liczby imigrantw, przebywajcych w Niemczech na stae. S to gwnie imigranci zarobkowi oraz ich potomkowie10. Klasykacj imigrantw wedug kryterium kraju pochodzenia ilustruje tabela.
10 W przypadku Polakw znaczny odsetek stanowi take osoby, ktre wyemigroway do Niemiec, powoujc si na pochodzenie niemieckie, m.in. tzw. Volksdeutsche. Po 1949 r. RFN przyznao status przesiedleca z moliwoci ubiegania si o obywatelstwo niemieckie 1 mln 700 tys. osobom z terenw Polski, ktre do 1944 r. guroway na tzw. Volkslistach. Za: Ch. Pollaske, Migrationen aus Polen in die Bundesrepublik Deutschland in den 1980er und 1990er Jahren, Waxmann, Mnster 2002, s. 63.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec


TA BELA

Imigranci w RFN wedug kryterium kraju pochodzenia Kraj pochodzenia Turcja Wochy Polska Bya Serbia, Czarnogra i Kosowo Grecja Chorwacja Kraje UE (bez Woch, Grecji i Polski) Inne pastwa Liczba imigrantw Odsetek w stosunku do ogu imigrantw 1.688.370 523.162 393.848 352.045 287.187 223.056 1.157.262 2.102.688 25,1 7,6 5,7 5,2 4,3 3,3 17,2 31,3

rdo: Rejestr Liczb Cudzoziemcw Federalnego Urzdu Statystycznego, stan na 31.12.2008 r.

Na podstawie kryterium celu imigracji mona wyodrbni podgrupy: imigrantw zarobkowych, etnicznych Niemcw, cudzoziemcw z krajw Unii Europejskiej oraz emigrujcych z przyczyn humanitarnych. Pni-przesiedlecy (Spt-Aussiedler) s uprzywilejowani w stosunku do pozostaych grup imigrantw z uwagi na przysugujce im z tytuu niemieckiego pochodzenia prawa obywatelskie. Ludno o korzeniach niemieckich powracaa do Niemiec po II wojnie wiatowej przede wszystkim z terenw Republik Radzieckich, ale i z innych krajw bloku wschodniego. A do lat 90. XX w. fale imigracji powrotnych etnicznych Niemcw nie byy kontrolowane. Sukcesywny spadek liczby ludnoci powracajcej do macierzy nastpowa stopniowo po 1993 r., w wyniku wprowadzanych ogranicze prawnych. W 1990 r. Niemcy przyjli jeszcze ponad 397 tys. osb pochodzenia niemieckiego. W 1993 r. maksymalny kontyngent ustalono na 220 tys. osb rocznie, a w roku 2000 obniono ten limit do 100 tys. osb w skali rocznej. W 2006 r. w RFN odnotowano jedynie 7747 takich przypadkw11. Z grupy klasycznych Gastarbeiterw, zatrudnianych na podstawie umw bilateralnych, zawieranych w latach 1955-1968, a po 1991 r. take z krajami Europy rodkowej i Wschodniej, wyodrbni naley specjalistw, rekrutowanych po 1 sierpnia 2000 r. w ramach systemu Green Card, oraz obywateli krajw UE, korzystajcych z prawa do swobodnego przepywu osb w ramach unijnego wsplnego rynku. Do koca 2008 r. na terenach RFN przebywao 1 638 110 obywateli 14 starych pastw czonkowskich UE (tj. 24,3% ogu cudzoziemcw). Dalsze 575 039 osb stanowili
Za: M. Wojtan, op. cit., s. 265-266; Por.: Bundesministerium des Innern: Migration und Integration. Aufenthaltsrecht, Migrations- und Integrationspolitik in Deutschland, Berlin 2008, s. 21.
11

Magdalena Szaniawska-Schwabe

obywatele 10 nowych pastw UE (8,5% ogu imigrantw), a 148 310 (2,2%) to imigranci z Rumunii i Bugarii12. Cudzoziemcy, przebywajcy w Niemczech z przyczyn humanitarnych, stanowi podgrup silnie zrnicowan pod wzgldem zakresu przysugujcych im praw. Azylantw naley odrni od: 1) ubiegajcych si o azyl; 2) uchodcw na podstawie Konwencji Genewskiej z 28 lipca 1951 r., ktrym nie przysuguje prawo do azylu, ale ktrzy podlegaj ochronie przed deportacj; 3) tzw. uchodcw kontyngentowych, przyjmowanych z terenw koniktw zbrojnych w ramach akcji humanitarnych oraz 4) osb, nieposiadajcych formalnego statusu uchodcy. Liczba ubiegajcych si o azyl w Niemczech osigna apogeum w roku 1992, kiedy to ponad 438 tys. osb, gwnie uchodcw z Boni i Hercegowiny, zoyo wnioski o azyl13. W okresie tym zaobserwowano zwikszon popularno ruchw ksenofobicznych i rasistowskich. W 1991 r. w RFN zarejestrowano 2462 akty przemocy skierowane przeciwko cudzoziemcom, zwaszcza azylantom. Rok pniej analogicznych przypadkw byo ju 6336. Midzy 1991 a 2000 r. Federalne Ministerstwo Spraw Wewntrznych odnotowao cznie 35 148 aktw przemocy wobec cudzoziemcw14. W latach 1992/1993, na gruncie niesprzyjajcego klimatu spoecznego, doszo w Niemczech do zawarcia midzypartyjnego kompromisu azylowego. Nowa regulacja doprowadzia do zaostrzenia kryteriw i procedur azylowych. Snalizowane zostay bilateralne umowy o readmisji, gwnie z krajami ssiadujcymi z Niemcami. Wprowadzono kategorie bezpiecznego kraju pochodzenia oraz bezpiecznego kraju trzeciego, co otworzyo moliwo deportacji azylantw, pochodzcych z krajw uznanych za bezpieczne, czyli przebywajcych na terytorium RFN na warunkach tranzytu. Nowe przepisy odniosy zamierzony skutek. Stosunek wnioskw azylowych rozpatrywanych pozytywnie do wnioskw odrzucanych spad diametralnie do poziomu 3-7% w skali rocznej, podczas gdy dziesi lat wczeniej odsetek ten wynosi jeszcze 80%15. Liczb cudzoziemcw, przebywajcych na terytorium Niemiec nielegalnie, szacuje si na od 700 tys. do 1 mln osb16. Osobn kategori stanowi cudzoziemcy (29 244 osb), ktrym prawo pobytu przyznano na prb. Imigrantom tym grozi deportacja, jeli do koca 2010 r. nie zdobd oni staego, legalnego rda utrzymania17.
12

Bundesamt fr Migration und Flchtlinge: Auslnderzahlen 2008, Norymberga 24.09.2009 r.,

s. 10.
13 Na podst. Federalnego Ministerstwa Spraw Wewntrznych, w: M. Ta c k l e , German Policy on Imigration from Ethnos to Demos?, Peter Lang, Frankfurt / M. 2007, s. 99, 240. 14 Federalne Ministerstwo Spraw Wewntrznych, www.bmi.bund.de (Stan na 13.06.2009 r.). 15 Za: M. Wojtan , op. cit., s. 269. 16 W. Thierse, Wstp, w: J. Alt, M. Bommes (red.), Illegalitt. Grenzen und Mglichkeiten der Migrationspolitik, Vs Verlag fr Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2006, s. 19. 17 Na podst. komunikatu prasowego Niemieckiego Bundestagu, www.bundestag.de/aktuell/ hib/2009/2009 174/06.html (Stan na 12.06.2009 r.).

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

Publiczna debata oraz ocjalne analizy, dotyczce zjawiska imigracji w RFN, traktuj tereny byej NRD w sposb drugorzdny. Tymczasem we wschodnioniemieckich krajach federacji ludno napywowa jest konfrontowana z dotkliwymi problemami spoecznymi. Cho Niemiecka Republika Demokratyczna uchodzia za spoeczestwo homogeniczne, po zjednoczeniu Niemiec na tych terenach doliczono si 190 tys. obcokrajowcw. Dzi cudzoziemcy stanowi okoo 3,5% ogu ludnoci wschodnich Niemiec18. Na terenach tych nie wyksztaciy si natomiast charakterystyczne dla Niemiec zachodnich skupiska imigrantw. Liczba obcokrajowcw jest po prostu zbyt marginalna, aby mona byo mwi o koncentracji w etnicznie homogenicznych centrach. Na podstawie specjalnego klucza terytorialnego, do wschodnich Niemiec mog zosta przydzieleni reemigranci pochodzenia niemieckiego, ludno pochodzenia ydowskiego, powracajca z terytorium byego ZSRR, oraz azylanci i uchodcy polityczni. Cudzoziemcy ci nie mog opuci przydzielonego im moc decyzji administracyjnej regionu dopty, dopki korzystaj z pomocy socjalnej. Regulacja ta obcia i samych imigrantw, ktrzy ze wzgldu na wysokie w Niemczech wschodnich bezrobocie strukturalne maj znikome szanse na znalezienie pracy, jak i same orodki przyjmujce, zobowizane do dokonywania transferw socjalnych na rzecz imigrantw. Na terenach wschodnich Niemiec ryzyko wiktymizacji cudzoziemcw jest znacznie wiksze ni w zachodnich Niemczech. Postawy niechci, a nawet agresji wobec cudzoziemcw dominuj u osb modych, postrzegajcych ludno napywow w kategoriach konkurencji na rynku pracy i etnicznej. Cudzoziemcy, yjcy na stae na terytorium byej NRD, s z reguy lepiej wyksztaceni ni rodzima ludno niemiecka, co potguje tendencje do postrzegania ich jako rywali w poszukiwaniu decytowych miejsc pracy. Wysoko wykwalikowani imigranci bywaj niekiedy bezkonkurencyjni, wypeniajc nisze na lokalnym rynku pracy. Doskonaym przykadem s polscy lekarze, zatrudniani w polsko-niemieckim przygraniczu.

POLITYKA IMIGRACYJNA WSPCZESNYCH NIEMIEC

W krgach eksperckich powszechne s gosy krytyki, e w RFN nie uksztatowaa si caociowa i systematyczna polityka imigracyjna oraz e z uwagi na pragmatyczne ad hoc rozwizania sukcesy integracyjne maj wycznie dorany charakter19. Cz ekspertw argumentuje, e niemieckie elity polityczne wychodz z republikaskiego zaoenia, e integracja naley do sfery prywatnej, w zwizFederalny Urzd Statystyczny, www.destatis.de; Niemcy komunistyczne relatywnie pno otworzyy si na imigrantw zarobkowych, a przy tym wadze NRD zapewniy niemal 100% skutecznoci rotacji importowanej siy roboczej. NRD przyjmowaa take politycznych uciekinierw z Chile, Grecji, Hiszpanii czy Nikaragui. Za: M. Wojtan, op. cit., s. 258. 19 I. Michalowski, Vom nationalen Integrationsmodell zum europaweitem Pragmatismus?, w: W. Woyke (red.), op. cit., s. 33.
18

10

Magdalena Szaniawska-Schwabe

ku z czym pastwowa regulacja jest niepotrzebna. Inni podkrelaj, e decyty koncepcyjne wynikaj z podtrzymywanej przez lata sztucznie tezy, e Niemcy nie s krajem imigracyjnym (Deutschland ist kein Einwanderungsland). Pewne jest jedno niemiecka polityka zawsze zorientowana bya na kwestie rynku pracy, w efekcie czego w RFN wykrystalizowa si specyczny model polityki imigracyjnej, zorientowanej na imigracj zarobkow (Gastarbeitermodell), a uzupeniony elementami klasycznych koncepcji imigracyjnych pluralistycznej i asymilacyjnej20. Wobec priorytetu polityki ekonomicznej, aspekty integracji kulturowej i spoecznej dugo odgryway drugorzdn rol. Pierwsza Ustawa imigracyjna (Zuwanderungsgesetz), tworzca caociowe formalnoprawne ramy regulacji kwestii imigracyjnych, a take po raz pierwszy kwestii integracji cudzoziemcw, wesza w ycie na pocztku 2005 r., a pidziesit lat po zawarciu pierwszej umowy bilateralnej w zakresie rekrutacji zagranicznej siy roboczej21. W ustawie tej podstaw do prawa pobytu podzielono wedug kryterium celu na kategorie: pracy zarobkowej, ksztacenia, czenia rodzin oraz celw humanitarnych. Uproszczone zostay zasady przyznawania pozwolenia na prac poprzez redukcj tytuw pobytowych do dwch podstawowych ograniczonego i nieograniczonego prawa do pracy. Ustawa wprowadzia take kompleksowy system programw integracyjnych, ktrych koordynacj powierzono Federalnemu Urzdowi ds. Migracji i Uchodcw (Bundesamt fr Migration und Flchtlinge BAMF). Eksperci z Rady Migracyjnej w Raporcie Migracyjnym na 2004 r. przyznali, e Ustawa imigracyjna przypiecztowaa transformacj Niemiec z nieformalnego w formalny kraj imigracyjny22. Trudnoci z koncepcjonalizacj oraz implementacj caociowej niemieckiej polityki imigracyjnej wynikaj z faktu, e elity polityczne tego kraju zawsze byy podzielone na tle wyznaczenia priorytetw i zasad traktowania cudzoziemcw. Kiedy
20 W modelu wielokulturowym integracja jest pochodn uznania pluralizmu kulturowego i religijnego, a pastwo powinno wspiera rozwj odrbnych kultur. To nie imigranci s zobligowani do przejcia nowego systemu wartoci, lecz raczej kraj przyjmujcy musi dostosowa si do istnienia de facto spoeczestwa wielokulturowego. W modelu republikaskim (asymilacyjnym) sfera publiczna (obywatelska) jest cise oddzielona od prywatnej, bdcej niejako wentylem kulturowej rnorodnoci. Nie ma potrzeby pastwowej regulacji kwestii kulturowych, a imigranci wtapiaj si w struktur spoeczestwa goszczcego. Wad tego systemu jest, wedug Habermasa, zredukowanie integracji do aspektw politycznych, z pominiciem integracji spoecznej. 21 Pierwotny projekt ustawy imigracyjnej, autorstwa SPD i Zielonych, uzyska wikszo w parlamencie niemieckim 1 marca 2002 r. Bdy formalne posuyy krytykom projektu rzdowego za pretekst do zaskarenia ustawy przed Trybunaem Konstytucyjnym. Rok pniej ustawa zostaa ponownie poddana gosowaniu. Tym razem projekt zbojkotowaa konserwatywno-liberalna wikszo w drugiej izbie niemieckiego parlamentu. Prace nad ustaw byy kontynuowane w komitecie mediacyjnym Zgromadzenia Narodowego. W praktyce dyskusje zdominowali jednak politycy obu partii masowych. Ustawa zostaa ostatecznie przegosowana w lipcu 2004 r. i wesza w ycie 1 stycznia 2005 r. 22 Rat fr Migration: Migrationsreport 2004 (red. Klaus J. Bade, Michael Bommes, Rainer Mnz), Berlin 8.07.2004 r., cyt. w: M. Tackle, op. cit., s. 242.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

11

w 1994 r. socjaldemokraci po raz pierwszy opowiedzieli si za nadaniem obywatelstwa dzieciom imigrantw poprzez legalizacj zasady ziemi (ius soli), chrzecijascy demokraci stanowczo t koncepcj negowali. W manifecie Programowym z 2005 r. SPD potwierdzia, e Niemcy od wielu dziesicioleci s spoeczestwem imigracyjnym,23 natomiast wielu politykw CDU/CSU nadal unika zabierania gosu w tej sprawie, ograniczajc si do dwuznacznej konstatacji, e Niemcy nie s klasycznym pastwem imigracyjnym. Niemniej jednak, od pocztku nowego tysiclecia socjaldemokraci oraz chadecy zbliyli si w swoich pozycjach, a CDU oddalia si od neofaszystowskiej NPD24. Zwaszcza w kwestii prawa do azylu obie partie masowe reprezentuj dzi zblione stanowiska, opowiadajc si za cis kontrol napywu azylantw w celu uniknicia naduy, jakie miay miejsce w aferach wizowych. Fundamentem koncepcji imigracyjnej SPD jest integracja spoeczna i kulturowa, przypominajca propagowan przez Zielonych ide patriotyzmu konstytucyjnego25. Socjaldemokraci, podobnie jak Zieloni i Lewica, opowiadaj si take za rozszerzeniem partycypacji imigrantw w yciu politycznym, na przykad poprzez nadanie im prawa do gosowania w wyborach lokalnych. W kwestiach dostpu obcokrajowcw do rynku pracy SPD jest jednak, podobnie jak CDU/CSU, powcigliwa. W Programie z 2002 r. partia ta zalecaa polityk stymulowania migracji zagranicznych specjalistw, ale przy utrzymaniu zasady prymatu rodzimej siy roboczej. W ambitnym programie Priorytety koherentnej polityki migracyjnej dla Niemiec i Europy z 2009 r., frakcja parlamentarna SPD opowiedziaa si m.in. za wprowadzeniem punktowego systemu rekrutacji wysoko wyspecjalizowanych kadr (na podstawie kryterium wieku, wyksztacenia, zdolnoci jzykowych oraz dowiadczenia zawodowego) oraz za zapewnieniem powszechnego dostpu dla wszystkich imigrantw do niemieckiego systemu ochrony zdrowia. Polityka imigracyjna CDU/CSU, pierwotnie raczej zachowawcza i pasywna, jest dzi przede wszystkim ambiwalentna. W kampanii wyborczej z 2002 r. chrzecijascy demokraci gosili konieczno zagwarantowania rwnoci szans dla dzieci cudzoziemcw, a zarazem ostrzegali populistycznie, e jeli przeforsowana zostanie koncepcja migracyjna socjaldemokratw i Zielonych, to do 2050 r. imigranci bd stanowili od 18 do 20% oglnej populacji RFN, a Niemcy stan si cudzoziemcami we wasnym kraju26. Priorytetem chrzecijaskich demokratw jest uszczelnianie granic i kontrola dostpu cudzoziemcw do niemieckiego rynku pracy, a rodkiem
Manifest Programowy SPD z 2005 r., s. 32, cyt. w: Ibidem, s. 267 NPD (Narodowo-Demokratyczna Partia Niemiec) lansuje skrajnie nacjonalistyczn polityk, od lat balansujc na granicy legalizmu. Partia ta odmawia obcokrajowcom prawa do korzystania z pomocy socjalnej i opowiada si za zniesieniem art. 16a niemieckiej Ustawy Zasadniczej, co oznaczaoby de facto likwidacj prawa do azylu. Za: B. B. Car i u s: Die Volksparteien und die NPD. Vergleich programmatischer Aussagen 1965-2005, w: H. Flam (red.), op. cit, s. 282. 25 M. Tackle, op. cit., s. 245. 26 Bawarski minister spraw wewntrznych, Gnter Beckstein (CSU): Grundkonzeption der Union fr eine Novellierung des Zuwanderungsgesetzes, 16.09.2002 r., cyt. w: M. Ta k l e , op. cit., s. 150.
23 24

12

Magdalena Szaniawska-Schwabe

do realizacji tego celu nakanianie imigrantw zarobkowych do powrotu oraz limitowanie przyjmowanych imigrantw, nie tylko azylantw, ale nawet przesiedlecw pochodzenia niemieckiego. CDU nie neguje natomiast potrzeby rekrutacji wysoko wykwalikowanej siy roboczej, ale zaleca kontrol tego procesu. Sami imigranci wyranie preferuj socjaldemokracj. W 2000 r. a 32,2% z oglnej populacji imigrantw gosowaoby w wyborach na SPD, 8,5% na CDU i tyle samo na parti Zielonych, a 1,7% na FDP. Chadecj popieraj najczciej przesiedlecy, a socjaldemokracj osoby pochodzenia tureckiego27. Interesy imigrantw konsekwentnie i radykalnie reprezentuj postkomunici z Lewicy (do 1997 r. PDS), ktrzy w swoich koncepcjach prointegracyjnych id znacznie dalej ni pozostae partie. Dla przykadu, w debatach parlamentarnych nad ustaw imigracyjn w 2002 r., posowie PDS zalecali, aby integracyjne i jzykowe kursy dla obcokrajowcw byy w caoci pokrywane ze rodkw pastwowych, a ich tre powinna by rozszerzona tak, aby zajcia te stay si podstaw spoecznej orientacji i zwikszonej partycypacji cudzoziemcw w yciu niemieckiego spoeczestwa. Tymczasem na przykad FDP zalecaa wprowadzenie zasad partycypacji imigrantw w kosztach kursw integracyjnych. Niemieckie partie s podzielone na tle metod integracji obcokrajowcw. Lewica mwi otwarcie o koniecznoci integracji wspczesnego spoeczestwa wielokulturowego. Rwnie Zieloni podkrelaj, e Niemcy s spoeczestwem wielokulturowym, a pastwo powinno wspiera rozwj pluralizmu, w duchu tolerancji i wzajemnego uznania. Na przeciwlegym biegunie politycznym znajduj si chadecy. To oni wprowadzili do debaty publicznej kontrowersyjn koncepcj niemieckiej kultury przewodniej (Leitkultur), goszc tez o koniecznoci asymilacji cudzoziemcw oraz haso paralelnych spoeczestw (Parallelgesellschaften) jako argument potwierdzajcy istnienie nie integracji, lecz dezintegracji spoecznej. Natomiast SPD, FDP oraz Lewica w swoich dokumentach programowych nie nawizuj wprawdzie do koncepcji niemieckiej kultury przewodniej, ale i nie wspieraj koncepcji multikulturalizmu28.

1. Niemieckie koncepcje praw obywatelskich a naturalizacja cudzoziemcw Gdy powojenna emigracja do Niemiec nabraa charakteru dugofalowego, okazao si, e zjawisku nasilonych imigracji nie towarzyszy trend do wzrostu nadania praw obywatelskich. Wrcz przeciwnie. W latach 90. XX w. w RFN miaa jedn z najniszych stp naturalizacji w Europie29. yjcym w RFN na stae cudzoziemcom
27 Za: Bundesamt fr Migration und Flchtlinge: Der Einuss von Zuwanderung auf die Deutsche Gesellschaft, Forschungsbericht 1, Norymberga 2005, s. 65. 28 Por.: M. Tackle, op. cit., s. 245-248. 29 Za: ibidem, s. 171.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

13

przyznano prawa socjalne, ale nie polityczne. Zgodnie z obowizujc niezmiennie od 1913 r., anachroniczn koncepcj narodu, obywatelstwo niemieckie mona byo uzyska wycznie na podstawie zasady pochodzenia (ius sanguinis). Niemieckiej elicie brakowao wiary w si asymilacji cudzoziemcw. Klimat do reform pojawi si dopiero pod koniec lat 90., w efekcie ewolucji wiadomociowej i politycznej. Socjaldemokraci, Zieloni oraz FDP jako pierwsi zaczli gosi potrzeb naturalizacji obcokrajowcw poprzez legalizacj zasady prawa ziemi (ius soli). Zieloni kryterium nadania obywatelstwa chcieli oprze na zapoyczonej od Jrgena Habermasa koncepcji konstytucjonalnego patriotyzmu, ktrego podstaw s wizi kulturowe, a take znajomo jzyka oraz konstytucji. Liberaowie naturalizacj cudzoziemcw chcieli natomiast uzaleni od gotowoci do zrzeczenia si pierwotnego obywatelstwa. Postkomunistyczna PDS najsilniej akceptowaa konieczno wprowadzenia cywilnej denicji narodu i rezygnacji z faworyzowania etnicznych Niemcw. Moliwo nadania obcokrajowcom praw obywatelskich negowali stanowczo chrzecijascy demokraci, argumentujc, e wprowadzenie ius soli byoby wyrazem politycznej poprawnoci, a nie modernizacji prawa30. Politycy CDU/ CSU podkrelali, e priorytetem powinna by nie naturalizacja cudzoziemcw, lecz ich spoeczna integracja. W maju 1999 r. na wsplny wniosek SDP, Zielonych oraz FDP nowa Ustawa o obywatelstwie (Staatsangehrigkeitsgesetz) uzyskaa wikszo w obu izbach niemieckiego parlamentu. CDU/CSU oraz cz posw lewicy z PDS gosowali przeciwko Ustawie. Nowa ustawa oznaczaa fundamentaln transformacj pastwa niemieckiego poprzez potwierdzenie statusu Niemiec jako kraju imigracyjnego. Po raz pierwszy w historii RFN doszo do formalnoprawnego uznania naturalizacji obcokrajowcw. Pomimo reform, praktyczne korzystanie z prawa ius soli jest w Niemczech cigle utrudnione. Dziecku imigrantw prawo uzyskania niemieckiego obywatelstwa przysuguje pod warunkiem, e przynajmniej jedno z jego rodzicw od co najmniej omiu lat przebywao w Niemczech na zasadach regularnego pobytu, posiadajc prawo do nieograniczonego pobytu od co najmniej trzech lat. Oba wymogi formalne w roku 1997 speniao tylko 47% z oglnej liczby imigrantw, yjcych na stae w Niemczech31. Co wicej, aby nie utraci niemieckiego obywatelstwa, imigranci zobligowani s do zrzeczenia si drugiego obywatelstwa przed ukoczeniem 23 roku ycia. Od 2000 r. podwjne obywatelstwo jest dopuszczalne w ramach tzw. modelu opcjonalnego, opartego na koncepcji FDP, w przypadku obywateli krajw UE (m.in. Polski), z ktrymi RFN zawara specjalne umowy bilateralne. Sztywno wymogw formalnych sprawia, e stopa naturalizacji cudzoziemcw jest w Niemczech niewielka i po apogeum, osignitym w 2000 r., kiedy to prawie 187 tys.
Ibidem, s. 195, 201. R. Ulrich, Deutschland: Demograsche Wirkungen des ius soli, Migration und Bevlkerung, Newsletter Nr. 5, Juli 1999.
30 31

14

Magdalena Szaniawska-Schwabe

osb uzyskao prawa obywatelskie wykazuje tendencj spadkow. W 2005 r. tylko 3,1%, a w 2007 r. 2,9% imigrantw, mieszkajcych w RFN od przeszo 10 lat, uzyskao obywatelstwo RFN32. Wprowadzenie skomplikowanego systemu naturalizacji imigrantw doprowadzio do rozmycia si kategorii cudzoziemca oraz Niemca. W latach 1997-1998 okoo 2 mln imigrantw (w tym 1,1 mln przesiedlecw), mieszkajcych w RFN na stae, miao podwjne obywatelstwo. Z kolei ponad 1,7 mln Niemcw to byli cudzoziemcy, naturalizowani po 2000 r. Dzieci z rodzin imigranckich, posiadajce niemieckie obywatelstwo, s w statystykach ujmowane jako Niemcy. Z uwagi na zakaz posiadania podwjnego obywatelstwa, prawie 50 tys. modych te-Niemcw stanie po 2018 r. przed dylematem wyboru ostateczniej narodowoci. SPD oraz organizacje tureckie apeluj o modernizacj przepisw prawa, powoujc si na przykad tradycyjnych krajw imigracyjnych, w ktrych podwjne, a nawet potrjne obywatelstwo jest standardem. Chadecy oraz FDP trwaj tymczasem niezmiennie na stanowisku zakazu podwjnego obywatelstwa33. Dla okrelenia imigranta w kontekcie niemieckim najbardziej zasadne wydaje si zatem pojcie osoby o pochodzeniu migracyjnym (Person mit Migrationshintergrund). Szacuje si, e do koca 2007 r. w RFN na stae mieszkao 15,1 mln osb o pochodzeniu migracyjnym (18% ogu spoeczestwa), cho samych obcokrajowcw (bez praw obywatelskich) byo w tym samym roku dwukrotnie mniej 6,75 mln (8,8% ogu populacji)34.

2. Gastarbeiter kontra specjalista? Wspczesne wyzwania w niemieckiej polityce imigracyjnej Republika Federalna Niemiec sabo wypada w globalnej walce o najlepsze mzgi. Pozytywne dla tego kraju saldo migracji wykwalikowanych kadr (4,1%) wskazuje wprawdzie, e RFN jest raczej eksporterem ni importerem specjalistw. Kraje prowadzce polityk imigracyjn zorientowan na kwalikacje potencjalnych imigrantw odnosz jednak znacznie lepsze wyniki. W grupie liderw przoduj pastwa, ktre mog pochwali si dwucyfrowym saldem migracji dobrze wyksztaconych kadr: Luksemburg (stopa migracji na poziomie 33,5%), Australia (26,5%), a take Kanada i Szwajcaria (oba kraje po 20,4%). Tymczasem w RFN brakuje rocznie 12 tys. absolwentw kierunkw inynieryjnych35. Instytut Niemieckiej Gospo32 S. Zekri, Auslnder gegen Inlnder. Gemeinsam in der Sackgasse: Die Konkurrenz der Verlierer, Sddeutsche Zeitung Aktuell, Mnchen 2005, s. 93. 33 Za: L. Greven, Fr den doppelten Pass, Zeit 26.12.2008. 34 Dane statystyczne na podstawie Centralnej Ewidencji Obcokrajowcw (niem. Auslnderzentralregister) Federalnego Urzdu Statystycznego. 35 OECD: International Migration Outlook, Paris 2007, cyt. za: O. K o p p e l , A. P l n n e c k e , Braingain/ Braindrain. Die Wachstumspotenziale der Zuwanderung, Deutscher Instituts-Verlag, Kln 2007, s. 8-10.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

15

darki oszacowa, e w 2006 r. 165 tys. wyszych stanowisk pracy nie zostao obsadzonych z powodu braku aplikantw, w efekcie czego niemieckie rmy poniosy straty rzdu 18,5 mld euro36. Decytw tych nie s w stanie skompensowa Gastarbeiterzy, poniewa wikszo z nich to niewykwalikowani robotnicy. W 2000 r. 37,4% cudzoziemcw, przebywajcych w RFN na stae, stanowili pracownicy o niskich kwalikacjach, a tylko 18,9% osoby o kwalikacjach wysokich. W tym samym czasie w Irlandii mieszkao 23,9% imigrantw nisko wykwalikowanych i a 45,4% wysoko wykwalikowanych37. Polityczn reakcj na brak wykwalikowanej siy roboczej byo wprowadzenie w 2000 r. przez rzd kanclerza Gerharda Schrdera systemu Green Card, ktry z zaoenia mia by przeomem w otwarciu si Niemiec na polityk drenau mzgw (braindrain) oraz rekrutacji elit. Ekonomiczne teorie imigracji wskazuj na korelacj pomidzy poziomem wyksztacenia a skonnoci do wyjazdw zarobkowych: mobilno pracownikw jest tym wiksza, im wiksza jest ich produktywno. Tymczasem z niemieckiego programu rekrutacji ekspertw w cigu dwch lat skorzystao zaledwie 1123 osoby38. W praktyce niemiecki program okaza si zbyt mao elastyczny, aby sta si atrakcyjn alternatyw klasycznego amerykaskiego modelu. Specjalistom, podobnie jak wczeniej Gastarbeiterom, Niemcy nie oferowali bowiem perspektywy pobytu na stae. System Green-Card, ktry mia by powan reform legislacyjn, nabra ostatecznie charakteru symbolicznego aktu politycznego. Ustawa imigracyjna, obowizujca od 2005 r., take nie odzwierciedla w adekwatny sposb rosncego zapotrzebowania na wysoko wykwalikowanych pracownikw. Ju sama nazwa Ustawa do sterowania i ograniczenia imigracji oraz do regulacji pobytu i integracji obywateli unijnych oraz cudzoziemcw (Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbrgern und Auslndern) wskazuje na chybione priorytety39. Niemniej jednak, system Green Card wnis do debaty publicznej now jako. Niemiecki Urzd ds. Migracji i Uchodcw podkrela rol zmiany paradygmatw w polityce imigracyjnej z przewartociowania anachronicznej tezy, e Niemcy nie s krajem imigracyjnym na opini, e Niemcy potrzebuj imigracji40. W tym kontekcie, 12 wrzenia 2000 r. federalny minister spraw wewntrznych Otto Schilly powoa Niezalen Komisj ds. Imigracji i Integracji pod przewodnictwem polityka CDU, profesor Rity Smuth. Raport Komisji Ksztatowa imigracj, wspiera integracj z 3 lipca 2001 r. wytyczy nowe kierunki niemieckiej polityki imigracyjnej, stanowi podstaw do wypracowania projektu ustawy imigracyjnej, integraInstytut Niemieckiej Gospodarki (DIW), cyt. w: Frakcja Parlamentarna SPD: Eckpunkte fr eine kohrente Migrationspolitik in Deutschland und Europa, Berlin 2009, s. 18. 37 Ibidem, s. 18-19. 38 Od pocztku 2005 r. do koca 2006 r., Federalne Ministerstwo Spraw Wewntrznych, Raport Migracyjny 2006, Berlin 2007, s. 82. 39 Za: O. Koppel, A. Plnnecke, op. cit., s. 36. 40 Bundesamt fr Migration und Flchtlinge (2005), op. cit., s. 22.
36

16

Magdalena Szaniawska-Schwabe

cji obcokrajowcw oraz do wprowadzenia punktowego systemu kontroli przyszych fali imigrantw. Dzi za liberalizacj niemieckiego rynku pracy dla fachowcw na bazie punktowego systemu rekrutacji, postrzeganego jako remedium na problemy demograczne, opowiadaj si gwnie socjaldemokraci, Zieloni oraz liberaowie, inspirujcy si modelami, stosowanymi przez klasyczne pastwa imigracyjne oraz europejsk koncepcj Blue Card41. Rnice koncepcyjne wynikaj z niejasnoci w wyznaczeniu kryteriw rekrutacyjnych, modulacji prawa pobytu oraz kontyngentw ilociowych. Fundamentalna rnica pomidzy europejskim Blue Card a amerykaskim Green Card polega na tym, i system europejski oferuje imigrantom ograniczone na dwa lata, a amerykaski nieograniczone prawo pobytu. Niemieckie obawy przed otwarciem narodowego rynku pracy na imigrantw zarobkowych nabray nowego wymiaru w kontekcie rozszerzenia UE o kraje Europy rodkowej i Wschodniej (74,5 mln osb). Po 2004 r. Niemcy skorzystali z przysugujcego im prawa do wprowadzenia okresw przejciowych dla swobodnego przepywu osb w ramach elastycznego systemu 2+3+2 (lata). Liczne ekspertyzy naukowe potwierdzaj, e wewntrzunijne migracje zarobkowe obywateli nowych pastw czonkowskich UE nie przybray po roku 2004 charakteru masowego i nie wywoay powanych zakce na rynkach pracy w starej Europie. Niemniej jednak, rzdzca od roku 2005 wielka koalicja CDU/CSU i SPD w deklaracji z kwietnia 2008 r. zasygnalizowaa wol przeduenia okresu przejciowego dla siy roboczej z omiu nowych pastw UE take w trzeciej fazie okresu przejciowego, tzn. na kolejne dwa latam do 2011 r. Tylko dwie partie polityczne liberalna FDP oraz postkomunistyczna Lewica (spadkobierczyni PDS), opowiadaj si konsekwentnie za zniesieniem okresw przejciowych. W RFN kontrowersyjne dyskusje wzbudzia take unijna dyrektywa usugowa z grudnia 2006 r., liberalizujca przepyw usug na rynku wewntrznym UE. W tej tzw. doktrynie Bolkensteina Niemcy najbardziej obawiali si legalizacji zasady kraju pochodzenia, postrzeganej jako prba legalizacji dumpingu socjalnego.

INTEGRACJA CZY DEZINTEGRACJA? MEANDRY NIEMIECKIEJ POLITYKI INTEGRACYJNEJ

Osoby o pochodzeniu imigracyjnym stanowi w Niemczech grup najbardziej zagroon wykluczeniem spoecznym. Dochd, uzyskiwany przez cudzoziemcw, jest niski i nieregularny, czsto zdobywany nielegalnie. Co czwarty imigrant yje
W styczniu 2005 r. Komisja Europejska wydaa zielon ksig, ktra zainicjowaa oglnoeuropejsk debat nad koncepcj zarzdzania imigracj motywowan gospodarczo. We wrzeniu 2007 r. odbya si Konferencja Wysokich Przedstawicieli pastw czonkowskich UE w celu omwienia kwestii legalnej imigracji. W lipcu 2008 r. europejscy ministrowie sprawiedliwoci i spraw wewntrznych po raz pierwszy omawiali koncepcj Blue Card, ktra w listopadzie 2008 r. bya przedmiotem gosowania w Parlamencie Europejskim.
41

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

17

poniej granicy ubstwa, jest dotknity bezrobociem i nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, a 2/3 obcokrajowcw nie ma adnego wyksztacenia. Wikszo cudzoziemcw yje w skupiskach wielkomiejskich. Spoeczno-przestrzenna koncentracja nie jest wprawdzie per se zjawiskiem negatywnym, dajc poczucie orientacji i kolektywnej samopomocy, problem stanowi jednak strukturalna segregacja, objawiajca si w odciciu imigrantw od dostpu do systemw szkolnictwa oraz praw politycznych i socjalnych. Zwaszcza nielegalni imigranci rezygnuj z podstawowych praw socjalnych i humanitarnych, gwarantowanych zarwno przez midzynarodowe konwencje, jak i wewntrzpastwowe regulacje. Dla przykadu, potrzebujcy pomocy imigranci rzadko korzystaj z pomocy medycznej z obawy przed deportacj. Ustawa o pobycie (Aufenthaltsgesetz) nakada bowiem na wiadczeniodawcw obowizek informowania urzdw o zaistniaym zdarzeniu z udziaem nielegalnego imigranta. W efekcie, lekarze i pracownicy socjalni czsto ami prawo, udzielajc pomocy humanitarnej. W Niemczech nie istnieje rwnie pastwowy system wiadczenie opieki medycznej dla osb bez ubezpieczenia zdrowotnego. Pomimo spoecznych protestw, a nawet ocjalnych rekomendacji, zawartych na przykad w raporcie Komisji Smuth z 2001 r., istniejce przepisy nie zostay jak dotd zreformowane. Krytyczni publicyci od dawna alarmuj, e integracja cudzoziemcw w spoeczestwie wspczesnych Niemiec to iluzja. Pierwszy Raport wskanikw integracji z czerwca 2009 r., sporzdzony na zlecenie Rzeczniczki Rzdu ds. Migracji, Uchodcw oraz Integracji, potwierdza negatywne trendy integracyjne. I cho sama Rzeczniczka Rzdu, profesor Maria Bhmer, opublikowane wyniki skomentowaa eufemistycznie sowami: Jestemy na dobrej drodze, ale naszego celu jeszcze dugo nie osigniemy, rodowiska eksperckie i dziennikarskie, a take politycy opozycyjni, raport oceniaj krytycznie jako druzgoccy bilans42 niemieckiej polityki imigracyjnej i integracyjnej. W Niemczech wykrystalizowa si swoisty model koniktw kulturowych, ktrych istnienie jest niewyobraalne w klasycznych krajach imigracyjnych. Pomimo i imigranci stanowi dzi integraln cz niemieckiej struktury spoecznej, ujawniy si niezauwaalne dotd nisze paralelnych spoeczestw jako nowe ogniska zapalne43. Im silniejsze tendencje do odgraniczania partycypacji imigrantw w yciu spoecznym i politycznym, tym wiksza skonno do integracji w ramach grup etnicznych, a dezintegracji ogu spoeczestwa. Podziay socjoekonomiczne i antagonizm nie istniej wycznie na linii cudzoziemcy-obywatele, a radykalne przewartociowania polityki klasycznych pastw
T. Waleczek, F. Gerhardt, Arm, arbeitslos und ohne Bildung, Spiegel 10.06.2009; Por.: J. P. Wink ler, Strmperei der Integrationsbeauftragten, Frakcja Parlamentarna Zielonych, 12.06.2009 r., http://www.josef-winkler.de/artikel/1118/8b80ad1137/index.html (Stan na 30.06.2009 r.). 43 S. Zekri, op. cit, s. 89, 93. Kolokwialne pojcie spoeczestw paralelnych jest stosowane w Niemczech dla wyraenia istniejcych decytw w integracji socjalnej w odrnieniu od integracji systemowej.
42

18

Magdalena Szaniawska-Schwabe

dobrobytu s niezbdne nie ze wzgldu na imigrantw, lecz z uwagi na problemy natury wewntrznej i zewntrznej, a gwnie na pogbiajcy si we wszystkich pastwach zachodniej hemisfery ni demograczy. W obliczu pitrzcych si wyzwa imigranci staj si atwym celem ataku w konkurencji przegranych44. Wspodpowiedzialnoci za wzrost nastrojw wrogich cudzoziemcom oraz sukcesy wyborcze partii nacjonalistycznych eksperci po czci obwiniaj partie masowe, ktre dopuciy, aby wroga cudzoziemcom retoryka traa na salony polityczne. Debaty publiczne i media mog pogbia antagonizmy midzy ludnoci napywow a rodzim poprzez prezentowanie pejoratywnego obrazu imigrantw. Cudzoziemcy s niekiedy postrzegani jako zagroenie dla dobrobytu i bezpieczestwa publicznego. Nawet liberalnym publicystom zdarza si obarcza obcokrajowcw odpowiedzialnoci za niewydolno krajowego systemu zabezpieczenia socjalnego. Ksenofobia nie jest jednak socjalnym defektem dolnych warstw spoecznych, lecz gosem klasy redniej, argumentuje Sonja Zekri, powoujc si na studia Fundacji Hansa Bcklera i Otto-Brennera45. Republika Federalna Niemiec, podobnie jak i inne klasyczne pastwa dobrobytu, osigna dzi granice swoich moliwoci wytwrczych. W cigu czterdziestu lat liczba wiadczeniobiorcw pomocy spoecznej wzrosa w w tym kraju z 58 tys. w 1963 r. do 2,81 mln w 2003 r.46 Opory spoeczne przeciwko dostpowi cudzoziemcw do narodowego systemu zabezpiecze socjalnych wynikaj z konstatacji, e poszerzanie krgu biorcw moe doprowadzi do przecienia caego systemu. Zwaszcza politycy konserwatywni protestuj przeciwko wczeniu osb o pochodzeniu imigracyjnym w niemiecki system zabezpieczenia spoecznego, argumentujc, e cho populacja cudzoziemcw, yjcych na stae w Niemczech, wzrosa z 2,9 mln w 1970 r. do 7,3 mln w 2002 r., liczba osb zatrudnionych i paccych skadki socjalne nie zmienia si. Nie wszyscy cudzoziemcy s bowiem do dyspozycji rynkw pracy. W efekcie intensykacji procesu czenia rodzin oraz wysokiego przyrostu naturalnego, w spoecznoci imigrantw silny jest udzia kobiet i dzieci47. Pojawiaj si gosy protestu, e z ekonomicznego bogosawiestwa imigracji nic nie wyjdzie, jeli cudzoziemcy nie wypeni luki demogracznej, lecz powiksz i tak ju dziurawe kieszenie niemieckich odbiorcw pomocy socjalnej. Tymczasem badania empiryczne, przeprowadzone gwnie w Stanach Zjednoczonych oraz w Wielkiej Brytanii, potwierdzaj, e imigranci w sumie odgrywaj pozytywn rol w zasilaniu narodowych budetw socjalnych. Badacze w RFN w zalenoci od postawionych hipotez, badanych przedziaw czasowych oraz grup imigrantw dochodz jednak do ambiwalentnych wnioskw. Trudno jednoznacznie stwierdzi, czy ostateczny bilans nansowy z wkadw, ktrymi imigranci zasilaj niemiecIbidem. Ibidem, s. 91. 46 J. Nowak, Leitkultur und Parallelgesellschaft. Argumente wider einen deutschen Mythos, Brandes Apsel, Frankfurt / M. 2005, s. 58. 47 Por.: M. Tackle, op. cit., s. 228.
44 45

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

19

kie kasy ubezpiecze spoecznych i zdrowotnych oraz pastwowych transferw na rzecz imigrantw, wypada na korzy niemieckiej gospodarki narodowej czy te wiadczeniobiorcw48.

1. Imigranci a niemiecki rynek pracy Problem nierwnych szans midzy cudzoziemcami a rodzim ludnoci Niemiec szczeglnie jaskrawo ujawnia si na przykadzie dostpu imigrantw do rynku pracy. Stopa bezrobocia jest wrd cudzoziemcw dwukrotnie wysza ni ogu spoeczestwa49, imigranci s czsto dotknici problemem bezrobocia dugookresowego i postrzegani gwnie jako niewykwalikowana i rotacyjna sia robocza. Najwiksz akceptacj spoeczn ciesz si obywatele z krajw UE, najmniejsz imigranci zarobkowi spoza krajw europejskich50. Nierwnoci w dostpie do rynku pracy s tymczasem immanentn cech kadego zrnicowanego funkcjonalnie spoeczestwa. Ponadto, zgodnie z socjologiczn teori dualnego rynku pracy, popyt na zagraniczn si robocz powstaje w sektorach mao atrakcyjnych dla rodzimych pracownikw ze wzgldu na niskie zarobki i niski status spoeczny. Pracodawcy chtnie zatrudniaj imigrantw take z uwagi na ich brak roszcze51. Wikszo imigrantw pracuje w Niemczech w przemyle lub gastronomii, a tylko nieliczni znaleli zatrudnienie w sektorze publicznym lub w usugach nansowych. Niemieckie urzdy pracy zatrudniaj cudzoziemcw poniej ich kwalikacji, a dostp do wyszych stanowisk jest szczeglnie utrudniony dla osb pochodzenia tureckiego oraz woskiego, co wedug Heleny Flam jest reakcj acuchow na decyty niemieckiego systemu szkolnictwa52. Dyskryminacja na rynku pracy ma instytucjonalny wymiar. Szkolenia oraz dowiadczenie zawodowe imigrantw nie s dostatecznie honorowanie. Jedynie przesiedlecom przysuguj specjalne prawa, takie jak automatyczne uznawanie kwalikacji zawodowych. Ponadto nie istniej ustandaryzowane na poziomie wszystkich krajw zwizkowych procedury nostrykacji dyplomw. Zgodnie z tzw. zasad prymatu rodowitego pracownika (Inlnderprinzip) niemiecki pracodawca moe zatrudni cudzoziemca pod warunkiem, e jego praca nie moe by substytuowana przez szukajcego pracy Niemca, na przykad z uwagi na wymagane specyczne kwalikacje zawodowe lub zdolnoci jzykowe.

Przegld literatury w: Bundesamt fr Migration und Flchtlinge (2005), op. cit., s. 22-25. W 2007 r. stopa bezrobocia obcokrajowcw wyniosa 20,2%, a ogu ludnoci RFN 10,1%. 50 Badania ALLBUS (niem. Allgemeine Bevlkerungsumfrage der Sozialwissenschaften), w: H. F lam, op. cit., s. 247. 51 Za: M. Kunze, EU-Osterweiterung. Migration und Effekte auf dem deutschen Arbeitsmarkt, Mensch & Buch Verlag, Berlin 2005, s. 17. 52 Wicej w: H. Flam, op. cit., s. 110-111, 117-118, 137-138.
48 49

20

Magdalena Szaniawska-Schwabe

Imigranci s oskarani o wyrzdzanie szkd narodowej gospodarce z uwagi na ich rzekom skonno do podejmowania nielegalnej pracy. Szacuje si, e w 2005 r. ok. 1 mln cudzoziemcw oraz 8,5 mln Niemcw znalazo zatrudnienie w sektorze nieformalnym, powodujc straty materialne dla gospodarki niemieckiej rzdu 15,6% PKB. Nielegalne zatrudnienie pojawia si tam, gdzie zawid rynek lub pastwo. Trudno obarcza imigrantw i tak stanowicych najsabsze ogniwo spoeczne win za dysfunkcje systemowe. Statystyki porwnawcze dla krajw OECD pozwalaj wysnu wniosek, e skonno do podejmowania pracy w szarym sektorze ronie wraz ze wzrostem regulacji na rynkach pracy, a nie per se ze wzrostem liczby imigrantw53. Eksperci zalecaj uelastycznienie rynku oraz zwikszenie moliwoci zatrudnienia na niepeny etat.

2. Imigranci a niemiecki system szkolnictwa W szkoach publicznych w szczeglny sposb manifestuje si kulturowy pluralizm wspczesnych Niemiec. W latach 1965-1994 liczba uczniw o pochodzeniu imigracyjnym wzrosa niemal dwudziestokrotnie. Co dziesity ucze jest dzi imigrantem. Cytowany ju Raport wskanikw integracji z 2009 r. wskazuje, e rnice w poziomach wyksztacenia dzieci niemieckich oraz dzieci z rodzin imigranckich udao si w znacznym stopniu zniwelowa i dzi tylko 2,3% imigrantw w wieku 18 do 24 lat i 2,2% ich rwienikw pochodzenia niemieckiego nie ma wiadectwa ukoczenia adnej szkoy. Cudzoziemcy swoj ciek edukacyjn nader czsto kocz jednak na szkole podstawowej lub zawodowej. Sabe wyniki w nauce osigaj dzieci o pochodzeniu tureckim, jugosowiaskim, woskim oraz greckim54. Midzynarodowe badania PISA (Program for International Student Assesment), przeprowadzone w 2000 r., wykazay, e w adnym z krajw OECD rozbienoci w poziomie kwalikacji dzieci imigrantw w stosunku do ich rwienikw z rodzin rodzimych mieszkacw nie byy tak ogromne, jak w Republice Federalnej. W klasycznych krajach imigracyjnych rnice wyksztacenia s z reguy znikome. Czasem dzieci imigrantw osigaj wrcz lepsze wyniki w nauce, postrzegajc edukacj jako warunek spoecznego i nansowego awansu. Oliver Koppel i Axel Plnnecke argumentuj, e systemy szkolnictwa w krajach, realizujcych polityk imigracyjn zorientowan na kwalikacje, s bardziej efektywne w korygowaniu ewentualnych dysproporcji w wyjciowym poziomie edukacji rnych grup spoecznych55. Przy
redni warto szkd wyrzdzonych przez zatrudnianie w szarej stree w roku 2005 oszacowano dla krajw OECD na 16,6% PKB. Sektor nieformalny jest najsilniejszy w Europie Poudniowej (27,6% PKB w Grecji), w Skandynawii (17,6% PKB w Norwegii), a najmniejszy w krajach o liberalnym systemie gospodarczym (8,2% PKB w USA). Dane w: J. Alt, M. Bommes (red.), op. cit., s. 43-53. 54 H. Flam , op. cit., s. 36, 38, 41. 55 O. Koppel, A. Plnnecke, op. cit., s. 41-43.
53

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

21

uwzgldnieniu decytw niemieckiej polityki integracyjnej oraz zaoeniu silnej korelacji pomidzy poziomem edukacyjnym dzieci a wyksztaceniem ich rodzicw, imigranci drugiego i trzeciego pokolenia maj w RFN wyjtkowo niekorzystne perspektywy rozwojowe. Na tle caych Niemiec zaskakujco pozytywnie wypadaj dzieci imigrantw z terytorium byej NRD. Brandenburgia jest szczeglnie pozytywnym przykadem. W roku szkolnym 2003/2004 w tym kraju federacji wiadectwo maturalne uzyskao 43,8% dzieci imigrantw, a tylko 29,4% dzieci niemieckich. Lepsze wyniki uzyskiwane przez modzie o pochodzeniu nieniemieckim mona uzasadni faktem, e albo ich rodzice maj wyksztacenie wysze albo te przykadaj szczegln wag do edukacji swoich dzieci, jak na przykad Wietnamczycy56. Polityka owiatowa prbuje reagowa na problem heterogenicznych szk i nierwnych szans poprzez wdraanie rnych modeli nauczania. W niemieckim ustroju federalnym kraje zwizkowe dysponuj szerokim zakresem autonomii w polityce edukacyjnej i kulturalnej. Szczegowe przepisy, wychodzce naprzeciw specycznym potrzebom dzieci imigrantw, wprowadzono dotychczas tylko w Bremie. Dalsze trzy kraje federacji Berlin, Hamburg i Hesja ureguloway natomiast kwestie podstawowe, takie jak powszechny obowizek szkolny. W Niemczech nie istniej take jednakowe standardy ksztacenia personelu pedagogicznego. Zalecane przez ekspertw wprowadzenie do programu studiw nauczycielskich obligatoryjnych zaj z nauczania jzyka niemieckiego dla obcokrajowcw (DaF Deutsch als Fremdsprache) obowizuj wycznie w Berlinie, Nadrenii-Westfalii oraz w Dolnej Saksonii. Same szkoy, zobligowane do realizacji kulturalno-owiatowej polityki krajw, nie dysponuj wystarczajc swobod wprowadzania elastycznych rozwiza, dostosowanych do tak odmiennej w rnych szkoach klienteli uczniowskiej. Niektre kraje zwizkowe wprowadzaj modele szkoy niezalenej (eigenverantwortliche Schule), ale pomysy te nie wyszy jeszcze poza ramy eksperymentu. Co wicej, nauczyciele, podobnie jak pracownicy medyczni i socjalni, maj obowizek denuncjacji uczniw z rodzin nielegalnych imigrantw. W ten sposb szkoa moe sta si narzdziem kontroli nielegalnej imigracji. W praktyce wykrystalizoway si dwa podstawowe modele szkolnictwa berliski oraz bawarski. Priorytetem modelu berliskiego jest jak najszybsza integracja dzieci imigrantw w rodowisku szkolnym. Nauczanie odbywa si we wsplnych klasach, a decyty jzykowe korygowane s w trakcie dodatkowych zaj. W Berlinie funkcjonuj take liczne szkoy dwujzyczne, zatrudniajce nauczycieli o pochodzeniu imigracyjnym. W modelu bawarskim uczniowie o niewystarczajcej kompetencji jzykowej kierowani s natomiast pocztkowo do dwujzycznych szk. Przejcie do regularnej klasy nastpuje dopiero wwczas, gdy ucze wykae si dostateczn znajomoci jzyka niemieckiego. Helena Flam podkrela, e bawarski model dyskryminuje cudzoziemcw i jest nieadekwatny do wytycznych
56

K. Weiss, Zuwanderung in den neuen Bundeslndern, w: W. Woyke (red.), op. cit., s. 132.

22

Magdalena Szaniawska-Schwabe

Staej Konferencji Ministrw Kultury Krajw Zwizkowych w RFN (KMK) oraz Komisji ds. Przepisw Szkolnych Niemieckiego Dnia Prawnikw z 1981 r. Zgodnie z rekomendacjami tych instytucji, edukacja cudzoziemcw powinna przebiega w myl realizacji zasad rwnoci szans oraz integracji mniejszoci. System bawarski zamyka dzieciom z rodzin imigrantw drog do szkolnictwa wyszego, godzi w konstytucj, godno czowieka oraz prawa dziecka, a jego zasadniczym celem jest przygotowanie do powrotu do kraju rodzinnego, a jeli ju integracja, to poprzez germanizacj. Szkoa z prymatem jednego jzyka i jednej kultury atwo moe sta si trybem mechanizmu reprodukcji nierwnoci spoecznych57. Z uwagi na kontrowersje zwizane z realizacj tego modelu szkolnictwa w czystej formie, w Bawarii dochodzi do stopniowego przesunicia akcentw z asymilacji na integracj. Podczas gdy system bawarski jest postrzegany jako przykad instytucjonalnej dyskryminacji, model berliski, jak i caa polityka owiatowa, s permanentnie niedonansowane. Integracja imigrantw drugiego i trzeciego pokolenia powinna zaczyna si ju w wieku przedszkolnym, jednak dzieci imigrantw swoj edukacj zaczynaj najczciej dopiero w szkole podstawowej. Przykad francuski pokazuje, e nieznajomo jzyka najefektywniej mona skorygowa w wieku 3-4 lat. Badania empiryczne potwierdzaj, e szanse dzieci imigrantw na kontynuowanie nauki w gimnazjach rosn, gdy edukacja zaczyna si w wieku przedszkolnym58. Przed niemieckim systemem szkolnictwa jeszcze duga droga do celu.

3. Islam: zagroenie bezpieczestwa czy tygiel kulturowego pluralizmu? Wedug szacunkowych danych Federalnego Ministerstwa Spraw Wewntrznych, w Republice Federalnej Niemiec yje dzi od 3,8 do 4,3 mln muzumanw, tj. 4,65,2% ogu populacji Niemcw59. Now jako do publicznej i politycznej debaty w RFN nad polityk imigracyjn wprowadzia po zamachach z 11 wrzenia 2001 r. kwestia zagroenia midzynarodowym terroryzmem. W 2002 r. parlament niemiecki uchwali Ustaw do Zwalczania Terroryzmu (Terrorismusbekmpfungsgesetz). Zaostrzeniu ulegy take istniejce ju przepisy, a zwaszcza procedury azylowe. Wprowadzono zasady uatwionej deportacji cudzoziemcw, podejrzanych o prowadzenie dziaalnoci terrorystycznej (gwnie tzw. Hassprediger). FDP i PDS nie popary ustawowych zmian, godzcych rzekomo w konstytucyjn zasad wolnoci, a przede wszystkim w imigrantw. Zwaszcza politycy chadeccy skonni s do poruszania kwestii imigrantw w kategoriach spoecznej beczki prochu lub ryzyka

57 58 59

H. Flam , op. cit., s. 66, 75-79, 93. Por.: Ibidem; Bundesamt fr Migration und Flchtlinge (2005), op. cit., s. 75-77. Bundesministerium des Innern: Muslimisches Leben in Deutschland, Berlin 25.06.2009 r.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

23

bezpieczestwa, pogbiajc kontrowersje, zwizane z dialektyk wyboru midzy ochron praw czowieka a polityk bezpieczestwa wewntrznego. Modociani imigranci s wprawdzie dwukrotnie czciej sprawcami czynw karalnych ni statystyczny Niemiec, jednak porwnujc analogiczne socjoekonomiczne i wiekowe grupy imigrantw oraz ludnoci rodzimej rnice te s nieznaczne. Przedstawiciele spoeczestwa obywatelskiego oraz kociow niemieckich wskazuj na fakt, e podczas gdy skonnoci cudzoziemcw do popeniania czynw karalnych s wyolbrzymiane, wysokie ryzyko wiktymizacji imigrantw nie wzbudza zainteresowania opinii publicznej. Jako potencjalnego sprawc czynw karalnych przecitny Niemiec w pierwszej linii typuje nielegalnego imigranta. Tymczasem, jak wskazuje biskup Josef Vo, w debacie publicznej marginaln rol odegra fakt, e wikszo zamachowcw z 11 wrzenia stanowili studenci, przebywajcy na terenie Niemiec legalnie60. Wyzwaniem dla niemieckiej polityki imigracyjnej niezmiennie pozostaje integracja cudzoziemcw w spoeczestwie. Jak podkrelaj polemicznie krytyczni publicyci, trudno jest mwi o dezintegracji spoecznej w warunkach, gdy niektre grupy imigrantw nigdy nie zostay w peni zintegrowane. Badania opinii publicznej potwierdzaj, e zwaszcza ludno pochodzenia tureckiego i kurdyjskiego nie identykuje si z Niemcami. 47% respondentw Centrum Studiw Tureckich przyznao, e dokada stara, aby nie sta si takimi, jacy s Niemcy. Dla porwnania, w Wielkiej Brytanii a 80% imigrantw odczuwa dum ze swojej brytyjskoci61. Tymczasem ludno etnicznie turecka stanowi a 63,2% z oglnej liczby imigrantw, pochodzcych z krajw islamskich62. W niemieckich szkoach uczy si ponad milion uczniw z obcym paszportem, gwnie tureckim. Decyty strukturalnej integracji s najbardziej race w przypadku dzieci i modziey szkolnej pochodzenia tureckiego. Pod wzgldem poziomu wyksztacenia Turcy wypadaj najgorzej, take w porwnaniu z ich rwienikami z innych krajw islamskich. Niemniej jednak, mona wskaza pozytywny trend. Imigranci tureccy drugiej generacji, zwaszcza dziewczta, czciej ni ich rodzice kocz szkoy z dyplomem63. 36% z przebywajcych na stae w Niemczech imigrantw wiary islamskiej deklaruje, e s silnie wierzcy, a 50%, e wierzcy. Dzi ponad poowa dzieci z rodzin muzumaskich nie uczestniczy ani w lekcjach religii, ani etyki, bo brakuje dla nich adekwatnej oferty edukacyjnej. Wikszo niemieckich muzumanw (76%) opowiada si za wprowadzeniem przedmiotu religii islamskiej do szk publicznych. Zwolennicy takiego rozwizania powouj si na konstytucyjny zapis (art. 7 ust. 3 niemieckiej Ustawy Zasadniczej) oraz na zasady demokratyzmu, wolnoci wyznania, czy te pluralizmu kulturowego.
60 J. Vo: Einleitung: Illegale unter uns: Was ist die Aufgabe der Kirche?, w: J. Alt, M. Bommes (red.), op. cit., s. 27-31. 61 S. Zekri, op. cit., s. 90-91. 62 Bundesministerium des Innern (2009), op. cit., s. 10. 63 Za: Ibidem, s. 9.

24

Magdalena Szaniawska-Schwabe

Lekcje religii islamskiej, pod kontrol pastwow i w jzyku niemieckim, odbywaj si dzi na zasadzie projektu pilotaowego w kilku niemieckich krajach federacji. Najdusz tradycj ma Nadrenia-Westfalia, w ktrym to kraju od 1999 roku w 100 szkoach publicznych odbywaj si lekcje religii islamskiej. W 2001 r. do eksperymentu doczyy take szkoy bawarskie, a w 2003 r. placwki z Dolnej Saksonii. Gabriele Erpenbeck, Rzeczniczka ds. Cudzoziemcw Dolnej Saksonii, podkrela pozytywn, integrujc rol nowych lekcji: Dzieci islamskie czuj si rwnouprawnione i nie przyjmuj postawy obcych64. Kwesti silnie polaryzujc niemieck opini publiczn jest, podobnie jak w innych krajach imigracyjnych, dopuszczalno chust islamskich w instytucjach publicznych. W 1999 r. noszcej na lekcjach chust nauczycielce pochodzenia muzumaskiego w Badenii-Wirtembergii nie przyznano prawa do wykonywania zawodu. W swoim orzeczeniu Federalny Trybuna Konstytucyjny stwierdzi, e zakaz nie jest prawomocny, bowiem zosta on wprowadzony nie na podstawie obowizujcego prawa, lecz moc decyzji administracyjnej. W odpowiedzi, w 2004 r. do Ustawy szkolnej Badenii-Wirtembergii wprowadzono paragraf 38, nakadajcy na uczajcych w szkoach publicznych obowizek zachowania neutralizmu religijnego i wiatopogladowego. Stosowne zapisy wprowadzono take w Bawarii, Bremie, Dolnej Saksonii, Hesji, Nadrenii-Westfalii oraz w Turyngii. Kwestia interpretacji zapisw ustawowych pozostaje przedmiotem niekoczcych si kontrowersji. Niemiecka opinia publiczna jest podzielona na tle kwestii takich jak islamskie chusty, nauczanie religii czy te obowizek uczestnictwa w lekcjach pywania dla uczennic z rodzin muzumaskich. Tylko zintegrowany program wspierania imigrantw, wdraany konsekwentnie nie tylko w ramach systemu szkolnego, ale i przedszkolnego i pozaszkolnego, moe w dugiej perspektywie zredukowa istniejce rnice w poziomie wyksztacenia dzieci o pochodzeniu imigracyjnym w stosunku do ich niemieckich rwienikw, przyczyniajc si do silniejszej integracji imigrantw w spoeczestwie Niemiec, a tym samym do wzrostu bezpieczestwa wewntrznego.

WNIOSKI KOCOWE

We wspczesnej Republice Federalnej dochodzi stopniowo do zmiany paradygmatw w polityce imigracyjnej i poszukiwania elastycznych rozwiza na miar nowego tysiclecia. Nikt ju w Niemczech nie kwestionuje prawdy, e RFN jest krajem imigracyjnym. Wrcz przeciwnie w obliczu negatywnych trendw demogracznych i globalnej konkurencji Niemcy potrzebuj dzi imigrantw, zwaszcza wysoko wykwalikowanych. Niemieccy politycy dokadaj stara w celu wypraGEW: Islamischer Religionsunterricht, www.gew-bw.de/Islamischer?Religionsunterricht.html (Stan na 05.06.2009 r.); Statystyka: Ibidem, s. 10.
64

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

25

cowania narodowego systemu rekrutacji elit. Efektywno tych rozwiza bdzie w przyszoci w duej mierze zaleaa od gotowoci elit politycznych do przeamania schematw mylenia i odejcia od realizacji anachronicznego ju, powojennego modelu Gastarbeitera. Specyka i decyty niemieckiego modelu polityki imigracyjnej, zorientowanej na niewykwalikowanych imigrantw zarobkowych, znajduj odbicie w niekorzystnej spoeczno-zawodowej strukturze imigrantw, yjcych na stae w RFN. Stopniowe zmiany polityki imigracyjnej s, zgodnie z opini socjologa Michaela Bommesa, wynikiem zoonego instytucjonalnego procesu uczenia si i akceptacji, e raz nadane imigrantom prawa oraz socjalne zobowizania nie mog by odbierane na podstawie kryterium politycznego oportunizmu65. Integracja socjalna imigrantw ma bowiem dwa wymiary: integracji kulturowej (kursy jzykowe, wizi spoeczne), ktrej powodzenie zaley w duej mierze od samych imigrantw oraz integracji w systemy zabezpieczenia spoecznego (rynek pracy oraz schematy socjalne), ktra wymaga wyrzecze ze strony kraju przyjmujcego imigrantw. Z punktu widzenia ekonomicznego imigracja pozytywnie wpywa na bilans gospodarek narodowych, jednak wywoujc presj cenow moe doprowadzi do wzrostu bezrobocia krtkookresowego w sztywnych rynkach pracy, takich jak niemiecki i stymuluje dochody kapitaowe kosztem dochodw uzyskiwanych z tytuu pracy. Bezrobocie w Niemczech ma silnie strukturalny wymiar, wynikajcy ze specycznej spoeczno-zawodowej stratykacji. Przy wyborze narodowej polityki migracyjnej decydujce jest, kto na migracji zyska, a kto straci66. Do grupy przegranych atwo mog doczy przedstawicieli klasy politycznej forsujcy niepopularn polityk wobec imigrantw. Std wstrzemiliwo politykw niemieckich w formuowaniu programw proimigracyjnych oraz przekonanie, e jeli imigracja, to tylko kontrolowana. Saldo migracyjne jest dla RFN niezmiennie pozytywne, cho od lat 90. XX w. wykazuje tendencj malejc. Kwestia integracji imigrantw w spoeczestwie wspczesnych Niemiec jest niezwykle zoona i wielopaszczyznowa, a faktyczna socjoekonomiczna pozycja imigrantw rzuca cie na podkrelany w ocjalnych deklaracjach postp integracyjny. Liczne studia potwierdzaj, e dugoletnie negowanie prawdy, e Niemcy s spoeczestwem imigracyjnym ma daleko idce konsekwencje w decytach strukturalnej integracji obcokrajowcw. Imigranci stanowi najsabsze ogniwo spoeczne, s silniej zagroeni ubstwem, bezrobociem i wykluczeniem spoecznym ni ludno niemiecka. Cudzoziemcy maj nierwne szanse dostpu do systemw edukacyjnego, socjalnego, a nawet do ochrony zdrowia. Pomimo i rnice s stopniowo niwelowane, dzieci z rodzin imigranckich maj cigle gorsze ni ich niemieccy rwienicy szanse na uzyskanie solidnego wyksztacenia i dobrej pracy. Braki integracyjne
Michael Bommes, cyt. w: B. Santel, op. cit., s. 13. M. Hebler, Arbeitsmarkteffekte der EU-Osterweiterung. Zur Wirkung von Integration, Migration und institutionellem Wandel auf dem Arbeitsmarkt, Dunkler & Humblot, Berlin 2002, s. 147.
65 66

26

Magdalena Szaniawska-Schwabe

w szczeglnie jaskrawy sposb ujawniaj si w niszach dezintegracji, ktre politycy konserwatywni opisuj w kategoriach paralelnych spoeczestw, jednostronnie obwiniajc cudzoziemcw za ich rzekomy brak woli asymilacji. W spoeczestwie nie istnieje jako taki problem mniejszoci, lecz zawsze jest to rwnie problem wikszoci w stosunku do mniejszoci. Niemcy nie zareagowali w adekwatny sposb na problemy imigrantw i zbyt pno uznali, e s spoeczestwem wielokulturowym. Nikt nie chce imigrantw we wasnym domu, a krytykuje, e zamykaj si oni w gettach. Nie przyznaje im si praw wyborczych, ale dziwi, e demokracja tak niewiele dla nich znaczy. Nie toleruje si chust w szkoach i okazuje si, e dziewczta i kobiety izoluj si, komentuje Jrgen Nowak67. Integracja jest droga, jednak nieintegracja jest jeszcze drosza68.

ABSTRACT Contemporary Federal Republic of Germany is unarguably an immigrant state, German society being a vibrant multicultural conglomerate whose integral part are persons of immigrant descent. In spite of this, German immigration policy markedly departs from models implemented by classic immigrant states such as Canada or Australia. Many years German administration refused to acknowledge that Germany was in fact an immigration state, thereby hampering the crystallization of a comprehensive immigration policy, which was substituted by summary regulations. Political efforts focused on limiting the wave of immigrants and exercising strict control of the access of foreigners to the German labor market. Germans did not respond in an adequate way to the problems of foreigners and were reluctant to recognize they were a multicultural society. Political practice shaped a model of immigration in principle oriented towards short-term and rotational gainful immigration, which in consequence led to exclusion of foreigners from social and political life. The rst immigration act that regulated the issue in a comprehensive way came into effect only fty years after the signing of the rst bilateral agreement on the recruitment of workforce in 1955. Decits of immigration policy are evident in the phenomenon of parallel societies, meager acquisition of the German language by immigrants, conicts on the labor market and in state schools as well as in invariably low rates of naturalization. In the face of negative demographic trends and an obvious shortage of specialists, the FRG is compelled to modify its by now obsolete immigration policy.

67 68

J. Nowak, op. cit., s. 11. B. Santel, op.cit., s. 24-25.

ANEKS

Gwne fazy wspczesnej polityki imigracyjnej RFN Reakcje polityczne i regulacje prawne Sytuacja imigrantw Polityka wobec azylantw

Podoe polityczne

i ekonomiczne

I. Faza 1945-61 Powroty ludnoci etnicznie niemieckiej z innych krajw Do 1960 r. 12 mln uciekinierw i wypdzonych z Europy z NRD 1949 Art. 16a Ustawy Zasadniczej: Prawo do azylu ugruntowane i humanitarnymi zobowizaniami RFN

Wschodniej, w tym 3,8 mln jest historycznymi

II. Faza 1955-1961 Pocztek zorganizowanego napywu pracownikw kontraktowych (gastarbeiterw) 1955 80 tys. woskich gastarbeiterw w RFN

1955 1 mln bezrobotnych

1955 Traktat z Wochami (pierwsza umowa

bilateralna)

III. Faza 1961-1973 Apogeum stymulowanego polityk pastwow napywu pracownikw kontraktowych 1964 Powitanie milionowego gastarbeitera spowodoway zaamanie si stopy zatrudniania obcokrajowcw o 30% (z 1,3 mln na 0,9 mln w 1968 r.) 1953-1978 cznie do RFN napyno 178 tys. osb 7100 rocznie), okresowo silniejsze fale napywowe azylantw w zwizku z wydarzeniami politycznymi gwnie w Europie Wschodniej i rodkowej, tj. powstanie na Wgrzech czy

Od 1961 r. Pene zatrudnienie

Nas podstawie umw bilateralnych przybyway

i rosnce zapotrzebowanie

do RFN pierwsze generacje Grekw i Hiszpanw

chonnego rynku niemieckiego

(1960), Turkw (1961/1964), Marokaczykw (1963), 1966/67 Symptomy kryzysu ubiegajcych si o azyl (ok.

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

na pracownikw z zagranicy

Portugalczykw (1964), Tunezyjczykw (1965)

w efekcie cudu gospodarczego Jugosowian (1968) oraz robotnikw z Korei Pd.

i budowy muru berliskiego,

(1970).

co odcio dalszy napyw siy

1965 Ustawa o cudzoziemcach (Auslndergesetz)

roboczej z Niemiec Wschodnich.

27

Praska Wiosna.

28

IV. Faza 1973-1989 Restrykcyjna polityka migracyjna oparta na zasadach cisej kontroli napywu imigrantw oraz nakaniania do powrotu 1973 Pomimo redukcji Do 1989 r. 80% z oglnej rozpatrywane pozytywnie. Dotyczyo to gwnie uciekinierw z bloku wschodniego. Polityczne zamieszki w Turcji i w Polsce w 1980 r. spowodoway radykalne zwikszenie wnioskw o azyl do ponad 100 tys. rocznie pod koniec 1980 r. W 1985 r. stopa uznania wnioskw o azyl spada do 29%. zatrudniania cudzoziemcw, liczby wnioskw o azyl byy ich oglna liczba zacza wzrasta z uwagi na wysoki przyrost naturalny oraz na przypyw nowych imigrantw w ramach akcji czenia rodzin. W 1989 z oglnej liczby 4,9 mln cudzoziemcw w Niemczech tylko 1,7 mln stanowili zatrudnieni robotnicy.

1973 pierwszy kryzys paliwowy

1973 Zakaz prowadzenia dalszej rekrutacji

1980 3,6% bezrobocie, 1983-

imigrantw zarobkowych (tzw. Anwerbestopp)

1988 ok. 8,8%. Pocztek silnych 1983 Ustawa do sparcia gotowoci powrotu

antagonizmw spoecznych na

cudzoziemcw (Gesetz zur Frderung der

tle polityki migracyjnej. Z jednej Rckkehrbereitschaft von Auslndern):

strony wysiki spoeczestwa

(Stygmatyzacja imigrantw w retoryce politycznej,

obywatelskiego, zwizkw

debata nad reform prawa azylowego)

zawodowych koncentroway

si na integracji imigrantw

i przyznaniu im wikszych

praw, z drugiej zaczy nasila

si tendencje nacjonalistyczne

i ksenofobiczne (np. w 1983 r.

powstanie Partii Republikanw).

V. Faza 1989-1992 Ambiwalentna polityka migracyjna (inicjowany politycznie napyw ludnoci etnicznie niemieckiej, a zarazem restrykcyjne prawo 1989/90 ok. 582 tys. obywateli NRD ucieka do RFN, 721 tys. przesiedlecw przybywa z terenw Polski, Rumunii i ZSRR 1992 Apogeum ruchw migracyjnych z fal 1,5 mln imigrantw w Niemczech 1989 ponad 121 tys. wnioskw o azyl w Niemczech, 1990 ju ponad 193 tys. wnioskw.

Magdalena Szaniawska-Schwabe

azylowe)

Demokratyzacja Europie

1990 Rozporzdzenie wyjtkowe do (Anwerbestopp/

rodkowej i Wschodniej,

Ausnahmeverordnung) wyjtek dla pokrycia

spadek bezrobocia z 8%

popytu na tani si robocz. Kontrowersyjne debaty

w 1989 r. na 6% w 1992 r.

publiczne i polityczne (negowanie uznania tezy,

Kontynuacja polityzacji kwestii

e Niemcy s krajem imigracyjnym, CDU agituje

imigracyjnych, radykalizacja

za wprowadzeniem ogranicze liczby migrantw

niektrych grup spoecznych

zarobkowych za pomoc kontyngentw oraz

przeciw cudzoziemcom

redukcj liczby azylantw poprzez zaostrzenie prawa

(akty przemocy wobec

azylowego).

obcokrajowcw, sukcesy

wyborcze Republikanw).

VI. Faza 1992-2000 Zaostrzenie polityki azylowej 1998 Na ogln liczb 7,4 mln cudzoziemcw yjcych w RFN przypada liczba 1,4 mln dzieci, ktre albo nie posiadaj albo staego prawa pobytu 138 tys. w 1999 roku. z ponad 438. tys. w 1992 r. do Spadek wnioskw o azyl

Podwojenie bezrobocia od 1992

1993 Zmiana paragrafu azylowego w Ustawie

r. Do 1996 r. na 12%. Dalsze

Zasadniczej, Art. 16a(2)UZ oznacza faktyczn

debaty nad polityk imigracyjn

likwidacj prawa ubiegania si o azyl na podstawie

gwnie w kontekcie kwestii

regulacji krajw trzecich, Ograniczenia prawa

integracji i powrotu.

powrotu etnicznych Niemcw do 200 tys. osb

1998 Ustawowe usankcjonowanie zasady prymatu dla niemieckiego obywatelstwa

Niemcw oraz obywateli UE (tzw. Vorrangsgesetz)

Faza VII. Wspczesno. Prba oywienia migracji zarobkowej przy kontynuacji restrykcyjnej polityki azylowej 2004/2005 17.177 przyznanych Green Cards 2005 8,8% (7,3 mln) odsetek ludnoci pochodzenia cudzoziemskiego w stosunku do oglnej Spadek wnioskw o azyl z 78.564 w 2000 roku na 28.914 w roku 2005. 2006 21 tys. wnioskw o azyl, stopa uznawalnoci 0,8%.

Od 2000 r. rednia stopa

1999/2000 Reforma prawa obywatelstwa

bezrobocia ludnoci rodzimej na

(Rozszerzenie podstawy nabycia praw obywatelskich

poziomie +/- 10%, imigrantw

z obowizujcej od 1913 r. zasady etnicznej (ius

dwa razy wiksze bezrobocie.

sanguinis) o zasad terytorialn (ius soli), ale

W dalszym cigu brak

na ograniczonych warunkach dopuszczalno

jednoznacznej polityki

podwjnego obywatelstwa tylko do 23 roku ycia lub

integracyjnej, ktrej cigle,

na zasadzie umw bilateralnych).

cho ze zmiennym nateniem

2000 Inicjatywa Green-Card dla specjalistw z brany ludnoci RFN

towarzyszy zainicjowana przez

komputerowej

Polityka imigracyjna Republiki Federalnej Niemiec

CDU debata nad Leitkultur

2005 Ustawa imigracyjna (Ustawa do Kontrolowania

i Parallelgesellschaften.

i Ograniczenia Imigracji oraz Uregulowania Pobytu

Konstatacja decytu specjalistw i Integracji Obywateli Unijnych i Cudzoziemcw

z brany IT 2005 Uznanie, e

(Zuwanderungsgesetz Gesetz zur Steuerung und

Niemcy s krajem imigracyjnym. Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des

Aufenthalts und der Integration von Unionsbrgern

und Auslndern)

29

Na podst. H. F la m, S. We b er, w: H. Flam (red.): Migranten in Deutschland. Statistiken, Fakten, Diskurse, UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz 2007, s. 293-296.