Janusz J. Węc, Reforma Ustrojowa Unii Europejskiej W Traktacie Lizbońskim

PRZEGLD ZACHODNI 2010, nr 1
JANUSZ J. WC Krakw
REFORMA USTROJOWA UNII EUROPEJSKIEJ W TRAKTACIE LIZBOSKIM

Traktat lizboski podpisany 13 grudnia 2007 r. przez szefw pastw lub rzdw i ministrw spraw zagranicznych 27 krajw czonkowskich Unii Europejskiej w stolicy Portugalii wszed w ycie 1 grudnia 2009 r. Niniejsza analiza ogranicza si do tzw. zmian horyzontalnych, nazywanych te strukturalnymi, czyli takich, ktre maj znaczenie dla caej Unii Europejskiej1. Wyczone z niej zostay zmiany w systemie instytucjonalnym, rynku wewntrznym, przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, a take we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa Unii Europejskiej. Autor koncentruje si na nastpujcych kwestiach: przeksztaceniu Unii w jednolit organizacj midzynarodow; rozszerzeniu aksjologii Unii; ustanowieniu podziau kompetencji pomidzy Uni a pastwami czonkowskimi; usystematyzowaniu i uproszczeniu katalogu aktw prawnych oraz procedur prawodawczych; modykacji zasad demokratycznych w Unii; wzmocnieniu pozycji parlamentw narodowych w procesie legislacyjnym Unii; procedurach rewizji traktatw, a take zmianach w funkcjonowaniu wzmocnionej wsppracy. Naley podkreli, e reforma ustrojowa Unii Europejskiej nie zostaa przeprowadzona konsekwentnie, co jest zrozumiae, jeeli uwzgldni si rnice pogldw, jakie istniay na ten temat pomidzy uczestnikami obrad Konwentu w sprawie przyszoci Europy w latach 2002-2003 oraz konferencji midzyrzdowych w latach 2003-2004 i 2007. Na mocy traktatu lizboskiego utrzymana bowiem zostaje Europejska Wsplnota Energii Atomowej jako odrbna organizacja midzynarodowa. Zachowane zostaj take podstawowe osobliwoci i specyka wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa oraz wsppracy policyjnej i sdowej w sprawach karnych.
1 J. B a rc z , Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowice Uni Europejsk. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 60; i d e m , Unia Europejska na rozstajach. Dynamika i gwne kierunki reformy ustrojowej. Traktat z Nicei-Traktat konstytucyjny-Traktat z Lizbony, Warszawa 2008; Szerzej na temat ustroju Unii Europejskiej, por. te Ustrj Unii Europejskiej i ustroje pastw czonkowskich, P. Sarnecki (red.), Warszawa 2007; Ustrj Unii Europejskiej, J. Barcz (red.), t. 1-2, Warszawa 2009.
18
Janusz J. Wc
I. PRZEKSZTACENIE UNII EUROPEJSKIEJ W JEDNOLIT ORGANIZACJ MIDZYNARODOW
Traktat lizboski wprowadza do traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk (TWE) zmiany, dotyczce statusu Unii. Na mocy art. 47 TUE Unia Europejska uzyskuje osobowo prawn, stajc si po raz pierwszy jednolit organizacj midzynarodow2. Podstaw Unii ma stanowi traktat o Unii Europejskiej oraz traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, przy czym ten ostatni otrzymuje now nazw: traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Oba traktaty maj tak sam moc prawn. Unia zastpuje Wsplnot Europejsk i staje si jej nastpc prawnym (art. 1 TUE)3. Jednak deklaracja nr 24 w sprawie osobowoci prawnej Unii, zaczona do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r. m.in. na wniosek Polski, wyjania, i fakt posiadania przez Uni osobowoci prawnej w aden sposb nie upowania jej do stanowienia prawa lub dziaania wykraczajcego poza kompetencje powierzone jej przez pastwa czonkowskie w traktatach4. Jak wspomniano wyej traktat lizboski utrzymuje jednak istnienie Europejskiej Wsplnoty Energii Atomowej jako odrbnej organizacji midzynarodowej w rozumieniu prawa midzynarodowego, za stanowicy jej podstaw prawn traktat rzymski z 25 marca 1957 r. ulega modykacji na mocy protokou nr 2, zaczonego do traktatu lizboskiego (art. 1-10 protokou nr 2)5. W lad za tym Europejska Wsplnota Energii Atomowej pozostaje poza Uni Europejsk, cho jest te z ni nadal powizana, podobnie jak przed wejciem w ycie traktatu lizboskiego bya powizana ze Wsplnot Europejsk i Uni Europejsk. Z drugiej strony w deklaracji nr 54 zaczonej do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r., RFN, Irlandia, Wgry, Austria i Szwecja wezway do moliwie szybkiego zwoania konferencji midzyrzdowej powiconej rewizji traktatu ustanawiajcego Europejsk Wsplnot Energii Atomowej z 25 marca 1957 r.6 W doktrynie wyraana jest jednak opinia, e na mocy traktatu lizboskiego doszo nie tylko do wspomnianej wyej uniwersalnej sukcesji Unii Europejskiej wobec Wsplnoty Europejskiej, czyli przeniesienia funkcji, praw i obowizkw Wsplnoty Europejskiej na now Uni Europejsk, ale wrcz do wchonicia Wsplnoty Europejskiej i Unii Europejskiej przez now Uni Europejsk. Stara Unia Europejska
Traktat z Lizbony, zmieniajcy traktat o Unii Europejskiej i traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. (teksty skonsolidowane), Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C, 2008, nr 115, s. 41. 3 Traktat z Lizbony, op. cit. s. 16. 4 Deklaracja w sprawie osobowoci prawnej Unii, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 346. 5 Protok zmieniajcy traktat ustanawiajcy Europejsk Wsplnot Energii Atomowej, w: Traktat z Lizbony, zmieniajcy traktat o Unii Europejskiej i traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C, 2007, nr 306, s. 199-201. 6 Deklaracja Republiki Federalnej Niemiec, Irlandii, Republiki Wgierskiej, Republiki Austrii i Krlestwa Szwecji, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 356.
2
Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim
19
nie bya bowiem organizacj midzynarodow i nie istniaa jako odrbny podmiot prawa midzynarodowego, dysponowaa mniejszymi kompetencjami, za jej ramy instytucjonalne, cele i zadania integracyjne nie byy identyczne z tymi, jakie posiada nowa Unia Europejska po wejciu w ycie traktatu lizboskiego7. Przeksztacenie Unii Europejskiej w jednolit organizacj midzynarodow w rozumieniu prawa midzynarodowego jest fundamentaln i chyba najwaniejsz zmian ustrojow Unii8. Oznacza ona nie tylko istotne uproszczenie struktury i zasad funkcjonowania Unii (likwidacja struktury larowej), podniesienie na szczebel unijny systemu instytucjonalnego Wsplnot Europejskich, ujednolicenie procesu decyzyjnego i katalogu aktw prawnych, ale take umocnienie pozycji Unii na arenie midzynarodowej. Wyposaenie Unii Europejskiej w podmiotowo prawnomidzynarodow skutkuje m.in. tym, e uzyskuje ona zdolno do zawierania umw midzynarodowych, moliwo nabywania czonkostwa w organizacjach midzynarodowych, prawo legacji, prawo korzystania z immunitetw, a take prawo wnoszenia skarg i wystpowania przed sdami midzynarodowymi9. Wszystkie te zmiany stwarzaj niewtpliwie szans na wzmocnienie identykacji spoeczestw pastw czonkowskich z now organizacj midzynarodow. Traktat lizboski nieznacznie nowelizuje denicj Unii Europejskiej, precyzujc w odrnieniu od dotd obowizujcych traktatw, e rdem jej kompetencji s pastwa czonkowskie, i potwierdzajc zarazem dotychczasowe przepisy, i niniejszy traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz cilejszego zwizku midzy narodami Europy (art. 1 TUE)10. Oznacza to, e celem Unii Europejskiej jest jedynie gbsza integracja pastwowo zorganizowanych narodw europejskich, a nie przeksztacenie jej w organizacj midzynarodow opierajc si na jednym narodzie europejskim. Tez t potwierdzi Federalny Trybuna Konstytucyjny w RFN w swoim wyroku z 30 wrzenia 2009 r., dotyczcym traktatu lizboskiego. Nawizujc do swojego wczeniejszego orzeczenia z 12 padziernika 1993 r. w sprawie traktatu z Maastricht11, Trybuna stwierdzi, e traktat lizboski otwiera wprawdzie nowy etap integracji europejskiej, ale wyposaona w osobowo prawn Unia Europejska pozostaje nadal powizaniem pastw, a nie federacj, przy czym
Szerzej na ten temat, por. C. H e r m a , Likwidacja struktury larowej Unii podmiotowo prawnomidzynarodowa UE oraz reforma systemu aktw prawa pierwotnego i wtrnego, w: Traktat z Lizbony. Gwne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, J. Barcz (red.), Warszawa 2008, s. 120-122. 8 J. B a rc z , Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008, s. 23-24. 9 C. H e rm a , op. cit., s. 122-127. 10 Traktat z Lizbony, op. cit. s. 16. 11 Federalny Trybuna Konstytucyjny w RFN w swoim wyroku z 12 padziernika 1993 r. powszechnie przywoywanym pniej w orzecznictwie i doktrynie pozostaych pastw czonkowskich Unii Europejskiej - stwierdzi, e traktat z Maastricht ustanawia powizanie pastw (Staatenverbund) suce urzeczywistnieniu coraz cilejszej Unii - pastwowo zorganizowanych - narodw Europy (), nie za pastwo opierajce si na narodzie europejskim (europisches Staatsvolk), por. BVerfG, Vertrag von Maastricht 2 BvR 2134/92 und 2 BvR 2159/92 Urteil vom 12. Oktober 1993, BVerfGE 89, s. 155.
7
20
Janusz J. Wc
pojcie powizanie pastw oznacza cise i trwae poczenie suwerennych pastw (enge, auf Dauer angelegte Verbindung souvern bleibender Staaten). Dziki zasadzie kompetencji powierzonych pastwa czonkowskie pozostaj nadal wadcami traktatw, za Unia Europejska nie nabywa kompetencji do stanowienia wasnych kompetencji (kompetencji-kompetencji). Suwerenno pastw czonkowskich chroni zasada poszanowania tosamoci narodowej (art. 4 ust. 2 TUE) oraz wprowadzone po raz pierwszy przez traktat lizboski przepisy umoliwiajce wystpienie danego pastwa czonkowskiego z Unii (art. 50 ust. 1-2 TUE)12. Legitymacja demokratyczna Unii Europejskiej gwarantowana jest przede wszystkim przez parlamenty narodowe, pochodzce z bezporednich i rwnych wyborw. Natomiast Parlamentowi Europejskiemu przypisana zostaje jedynie uzupeniajca rola reprezentacji narodw pastw czonkowskich, ale nie narodu europejskiego. Wprowadzone take po raz pierwszy pojcie przedstawiciele obywateli Unii w odniesieniu do deputowanych do Parlamentu Europejskiego (art. 14 ust. 2 TUE) nie oznacza ukonstytuowania si narodu europejskiego, podobnie jak zasada pierwszestwa prawa unijnego przed prawem krajowym i postanowienia Karty Praw Podstawowych nie prowadz do ustanowienia pastwa europejskiego13.
II. ROZSZERZENIE AKSJOLOGII UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat lizboski, wprowadzajc zmiany do TUE, potwierdza, obowizujce od traktatu amsterdamskiego, poszanowanie wartoci Unii, takich jak: godno osoby ludzkiej, wolno, demokracja, rwno, pastwo prawa oraz prawa czowieka, w tym prawa osb nalecych do mniejszoci (art. 2 TUE). Potwierdza on rwnie obowizujce od tego traktatu iunctim pomidzy przestrzeganiem tych wartoci a moliwoci uzyskania lub zawieszenia przez dane pastwo statusu penoprawnego czonka Unii Europejskiej (art. 7 ust. 1-5, art. 49 TUE)14. Z drugiej strony traktat lizboski wprowadza do preambuy TUE zaczerpnity z traktatu konstytucyjnego nowy akapit, wskazujcy na kulturowe, religijne i huma12 Traktat lizboski, wprowadzajc zmiany do TUE, stanowi, e kade pastwo czonkowskie moe podj decyzj o wystpieniu z Unii zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi. Jeeli dane pastwo podejmie tak decyzj, notykuje swj zamiar Radzie Europejskiej, ktra wydaje w tej sprawie wytyczne. Nastpnie Rada, stanowic wikszoci kwalikowan po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, zawiera z takim pastwem umow okrelajc warunki wystpienia (art. 50 ust. 1-2 TUE), por. Traktat z Lizbony, op. cit., s. 43. 13 BVerfG, Vertrag von Lissabon 2 BvE 2/08 Urteil vom 30. Juni 2009, s. 1-46. Analiz orzeczenia Federalnego Trybunau Konstytucyjnego, por. P.-Ch. M l l e r- G r a ff, Das Karlsruhe LissabonUrteil: Bedingungen, Grenzen, Orakel und integrative Optionen, Integration, 2009, H. 4, s. 331-360; Ch. To m u s c h a t , The Ruling of the German Constitutional Court on the Treaty of Lisbon, German Law Journal, 2009, No. 8, s. 1259-1262; M. N i e d o b it e k , The Lisbon Case of 30 June 2009 A Comment from the European Law Perspective, German Law Journal, 2009, No. 8, s. 1267-1276. 14 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 19-20, 43.
21
nistyczne dziedzictwo Europy jako rdo praw czowieka, wolnoci, demokracji, rwnoci oraz pastwa prawnego15. Przeomowe znaczenie, zwaszcza dla podniesienia spjnoci i efektywnoci europejskiego systemu ochrony praw czowieka, ma jednak stworzenie przez traktat lizboski, brakujcej dotd, podstawy prawnej oraz zobowizania Unii Europejskiej do przystpienia do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci (EKPC) Rady Europy z 4 listopada 1950 r. Wszelako przystpienie do EKPC nie ma wpywu na kompetencje Unii Europejskiej okrelone w traktatach (art. 6 ust. 2 TUE)16. Z drugiej strony na mocy protokou nr 8, zaczonego do TUE i TFUE, umowa o przystpieniu Unii do EKPC powinna zapewni, aby takie przystpienie nie miao wpywu nie tylko na kompetencje Unii, ale take na uprawnienia jej instytucji i szczegln sytuacj niektrych pastw czonkowskich w odniesieniu do EKPC, zwaszcza protokow do niej zaczonych, rodkw podjtych przez pastwa czonkowskie w drodze odstpstwa od EKPC, a take zastrzee do EKPC dokonanych przez pastwa czonkowskie (art. 2 protokou nr 8)17. wiadczy to o tym, e przystpienie Unii Europejskiej do EKPC nie zwie automatycznie pastw czonkowskich protokoami dodatkowymi do EKPC, jeeli nie byy one wczeniej ich stronami, a take nie zmieni w inny sposb zakresu zwizania tyche pastw EKPC18. Niezwykle istotne znaczenie dla procesu budowania wizi mieszkacw pastw czonkowskich z Uni Europejsk ma uznanie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, za prawnie wic. Ma ona tak sam moc prawn jak Traktaty (art. 6 ust. 1 TUE), co oznacza, e nalee bdzie do prawa pierwotnego Unii Europejskiej. Postanowienia Karty dotyczce poszanowania godnoci osoby ludzkiej, wolnoci, rwnoci, solidarnoci, praw obywatelskich i sprawiedliwoci tworz katalog praw podstawowych, dajcych si sklasykowa jako prawa obywatelskie, polityczne, ekonomiczne, spoeczne i socjalne. Bd one przysugiwa jednostce, ilekro korzysta ona bdzie z prawa Unii Europejskiej lub prawa krajowego wykonujcego prawo unijne19. Wszelako Karta nie tylko kataloguje prawa podstawowe wynikajce z tradycji konstytucyjnych wsplnych dla pastw czonkowskich Unii, prawa zawarte w EKPC oraz wyksztacone w orzecznictwie Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej, ale stwarza take prawa nowej generacji, dotyczce m.in. osb starszych, niepenosprawnych, ochrony rodowiska naturalnego i sprawnego zarzdzania.
Ibidem, s. 15. Ibidem, s. 19. 17 Protok dotyczcy artykuu 6 ustp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystpienia Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 273. 18 A. Wy ro z u m s k a , Umocnienie ochrony praw podstawowych, w: Traktat z Lizbony. Gwne reformy, op. cit., s. 179-180. 19 Jw., s. 214.
15 16
22
Janusz J. Wc
Jednak zakres stosowania Karty podlega istotnym ograniczeniom, okrelonym w art. 6 ust. 1 TUE. Po pierwsze, postanowienia Karty w aden sposb nie rozszerzaj kompetencji Unii Europejskiej okrelonych w traktatach. Po drugie, prawa, wolnoci i zasady zawarte w Karcie maj by interpretowane zgodnie z postanowieniami oglnymi okrelonymi w Tytule VII Karty, regulujcymi jej interpretacj i stosowanie, a take z naleytym uwzgldnieniem wyjanie, o ktrych mowa w Karcie i ktre okrelaj rda tych postanowie20. Przepisy zawarte w Tytule VII Karty doprecyzowuj wspomniane ograniczenia. I tak, postanowienia Karty maj zastosowanie do instytucji, organw i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej przy poszanowaniu zasady pomocniczoci, a take do pastw czonkowskich, przy czym w tym ostatnim przypadku wycznie w zakresie, w jakim pastwa te stosuj prawo Unii. Postanowienia Karty nie mog rozszerza kompetencji Unii Europejskiej, cho z drugiej strony pastwa czonkowskie musz szanowa granice kompetencji powierzonych Unii w traktatach (art. 51 ust. 12 KPP). Prawa uznane w Karcie, ktre s przedmiotem postanowie Traktatw, s wykonywane na warunkach i w granicach, okrelonych w tyche traktatach. Ponadto prawa zawarte w Karcie, odpowiadajce prawom gwarantowanym przez EKPC maj takie samo znaczenie i zakres jak w EKPC, za prawa podstawowe odpowiadajce prawom wynikajcym ze wsplnych tradycji konstytucyjnych pastw czonkowskich interpretuje si zgodnie z tymi tradycjami. W kocu take przepisy Karty zawierajce zasady, czyli takie postanowienia, ktre wymagaj aktw wykonawczych, mog by wprowadzone w ycie aktami prawa wtrnego Unii oraz aktami prawa krajowego pastw czonkowskich, przy czym w tym ostatnim przypadku wycznie wtedy, gdy wykonuj one prawo Unii. W sdzie mona si na nie bdzie powoywa jedynie w celu wykadni tych aktw i kontroli ich legalnoci (art. 52 ust. 2-5 KPP)21. Warto podkreli, e protok nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Krlestwa (tzw. protok brytyjski), zaczony do TUE i TFUE, nie wycza obowizywania, lecz jedynie modykuje stosowanie Karty w stosunku do tych dwch pastw. Inaczej mwic precyzuje on niektre aspekty jej stosowania, powtarzajc wszelako wikszo zastrzee zawartych ju w samej Karcie i traktacie lizboskim22. W szczeglnoci
20 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 19. J. Barcz za trzecie ograniczenie uznaje, fakt, e interpretacja postanowie Karty musi by zgodna z postanowieniami EKPC, por. J. B a rc z , Poznaj Traktat z Lizbony, op. cit., s. 32. 21 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C, 2007, nr 303, s. 13-14. 22 Wyjtek stanowi jedynie niektre przepisy zawarte w Tytule IV Karty (Solidarno), a dotyczce ochrony przed zwolnieniem z pracy z powodw zwizanych z macierzystwem, prawa do patnego urlopu macierzyskiego i wypoczynkowego po urodzeniu lub przysposobieniu dziecka (art. 33 ust. 1-2 KPP), przepisy stanowice o zakazie pracy dzieci i ochrony modocianych w pracy (art. 32 KPP), przepisy okrelajce naleyte i sprawiedliwe warunki pracy, w szczeglnoci maksymalny wymiar czasu pracy, dzienny i tygodniowy wypoczynek oraz coroczny patny urlop (art. 31 ust. 1-2 KPP), a take przepisy dotyczce dostpu do bezpatnego porednictwa pracy (art. 29 KPP), ochrony rodowiska (art. 37 KPP) i ochrony konsumentw (art. 38 KPP), por. ibidem, s. 8-10.
23
art. 1 ust. 2 protokou nr 30 stanowi, e nic co zawarte jest w Tytule IV Karty nie tworzy praw, ktre mog by dochodzone na drodze sdowej, majcych zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa, z wyjtkiem przypadkw gdy Polska lub Zjednoczone Krlestwo przewidziay takie prawa w swoim prawie krajowym. Z drugiej strony art. 1 ust. 1 tego protokou stwierdza, e Karta nie rozszerza zdolnoci Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej ani adnego sdu lub trybunau Polski lub Zjednoczonego Krlestwa do uznania, e przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub dziaania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Krlestwa s niezgodne z podstawowymi prawami, wolnociami i zasadami, ktre s w niej potwierdzone. Ponadto jeeli dane postanowienie Karty odnosi si do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa wycznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu s uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Krlestwa (art. 2 protokou nr 30)23. W doktrynie podnosi si, i wspomniany wyej protok gwarantuje, e potwierdzone w Karcie prawa podstawowe bd mogy by powoywane, jeeli zostay one implementowane do prawa krajowego oraz w zakresie, w jakim funkcjonuj one w prawie krajowym. Inaczej mwic, bd one mogy by stosowane wobec Polski i Zjednoczonego Krlestwa, jeeli prawo polskie i brytyjskie takie prawa przewiduje24. Traktat lizboski potwierdza i precyzuje, obowizujce od traktatu amsterdamskiego, przepisy o obywatelstwie Unii. Zgodnie z nimi obywatelem Unii jest kada osoba majca obywatelstwo pastwa czonkowskiego. Jednak obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastpuje go (art. 20 ust. 1 TFUE)25. Oznacza to, e Unia Europejska posiada ograniczone zwierzchnictwo personalne nad jej obywatelami. Wane znaczenie dla identykacji obywateli unijnych z Uni ma take symbolika. W odrnieniu od traktatu konstytucyjnego, traktat lizboski nie wprowadza jednak postanowie, okrelajcych symbole Unii Europejskiej, takie jak: aga, hymn, dewiza, waluta i Dzie Europy. Rezygnacja z nadania tym symbolom statusu traktatowego stanowia jedno z ustpstw wobec krytykw traktatu konstytucyjnego. Mimo to, podobnie jak dotd,
Protok w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Krlestwa, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 314. 24 A. Wy ro z u m s k a , Inkorporacja Karty Praw Podstawowych do prawa UE: status Karty w prawie UE, zakres obowizywania i stosowania, gwne problemy interpretacyjne z uwzgldnieniem stanowiska polskiego, w: Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, J. Barcz (red.), Warszawa 2008, s. 90-91. Odmienne stanowisko w tej sprawie, por. C. Mi k , Karta Praw Podstawowych: wyznaczniki standardw ochronnych, w: Ochrona praw podstawowych, op. cit., s. 77-79; H.-W. P l a t z e r, Konstitutioneller Minimalismus: die EU-Sozialpolitik in den Vertragsreformen von Nizza bis Lissabon, Integration, 2009, H. 1, s. 45-46. Szerzej na temat znaczenia protokou nr 30 dla Polski i Wielkiej Brytanii, a take polemiki z innymi stanowiskami w doktrynie, por. A. Wy ro z u m s k a , Umocnienie ochrony praw podstawowych, op. cit., s. 188-193. 25 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 56.
23
24
Janusz J. Wc
bd one stosowane w praktyce. Ponadto w deklaracji nr 52, zaczonej do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r., a 16 pastw czonkowskich Unii Europejskiej owiadczyo, e symbole Unii pozostaj dla nich symbolami wyraajcymi poczucie wsplnoty obywateli Unii Europejskiej oraz ich zwizek z ni26. Naley zgodzi si z pogldem, e przystpienie Unii Europejskiej do EKPC oraz inkorporacja Karty Praw Podstawowych, ktre trzeba rozumie jako dziaania uzupeniajce, a nie rozczne, pozwalaj na osignicie przez Uni poziomu ochrony praw podstawowych podobnego do tego, jaki obowizuje w poszczeglnych pastwach czonkowskich, chronicych te prawa i godzcych si tak czy inaczej na zewntrzn kontrol tyche praw przez Europejski Trybuna Praw Czowieka Rady Europy w Strasburgu27. Rozszerzenie wsplnej aksjologii Unii Europejskiej w traktacie lizboskim przez odwoanie si do Karty Praw Podstawowych stwarza te przesanki dla umocnienia Unii jako wsplnoty wartoci, stojcej na stray praw czowieka; umocnienia praw obywateli Unii wobec unijnych instytucji; zblienia Unii do obywateli i wzmocnienia ich identykacji z Uni, a take umocnienia roli spoeczestwa obywatelskiego w procesie integracji. Z kolei perspektywa przystpienia Unii Europejskiej do EKPC ma niezwykle istotne znaczenie dla spjnoci i efektywnoci ochrony praw podstawowych w Europie.
III. USTANOWIENIE PODZIAU KOMPETENCJI MIDZY UNI EUROPEJSK A PASTWAMI CZONKOWSKIMI
Traktat lizboski, wprowadzajc zmiany do TUE, potwierdza dotychczasowe reguy okrelajce stosunki midzy Uni a pastwami czonkowskimi. S to: zasada lojalnej wsppracy (solidarnoci), zasada poszanowania tosamoci narodowej oraz zasada pierwszestwa prawa Unii przed prawem krajowym. Bez wikszych zmian utrzymana zostaje zasada lojalnej wsppracy pomidzy Uni Europejsk a pastwami czonkowskimi, polegajca na wzajemnym udzielaniu sobie wsparcia w wykonywaniu zada wynikajcych z postanowie traktatw (art. 4 ust. 3 TUE). Traktat potwierdza, ale take rozszerza, dotychczasowe postanowienia dotyczce ochrony tosamoci narodowej pastw czonkowskich. Zobowizuje on Uni Europejsk do poszanowania tosamoci narodowej swoich czonkw, precyzujc, e winno si ono odnosi zarwno do ich podstawowych struktur politycznych i konstytucyjnych, w tym samorzdu regionalnego i lokalnego, jak te do ich zasadniczych funkcji, zwaszcza funkcji majcej
26 Deklaracja Krlestwa Belgii, Republiki Bugarii, Republiki Federalnej Niemiec, Republiki Greckiej, Krlestwa Hiszpanii, Republiki Woskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Litewskiej, Wielkiego Ksistwa Luksemburga, Republiki Wgierskiej, Republiki Malty, Republiki Austrii, Republiki Portugalskiej, Rumunii, Republiki Sowenii oraz Republiki Sowackiej w sprawie symboli Unii Europejskiej, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 355. 27 A. Wy ro z u m s k a , Umocnienie ochrony praw podstawowych, op. cit., s. 177-178.
25
na celu zapewnienie integralnoci terytorialnej, utrzymanie porzdku publicznego i ochron bezpieczestwa narodowego. Wyranie stwierdza on rwnie, e bezpieczestwo narodowe pozostaje w zakresie wycznej odpowiedzialnoci kadego pastwa czonkowskiego. Jednak w odrnieniu od traktatu konstytucyjnego, traktat lizboski wprowadza w tym miejscu wyrane zastrzeenie, e wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach nale do pastw czonkowskich (art. 4 ust. 2 TUE). Rwnie inaczej ni traktat konstytucyjny, umowa ta nie nadaje statusu traktatowego zasadzie pierwszestwa prawa Unii Europejskiej przed prawem pastw czonkowskich, ale zaczona do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r. deklaracja nr 17 odnoszca si do pierwszestwa, przywouje obowizujce dotd orzecznictwo Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej. Deklaracja stanowi, e Traktaty i prawo przyjte przez Uni na podstawie Traktatw maj pierwszestwo przed prawem Pastw Czonkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. Ponadto do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r. zaczona zostaje opinia Suby Prawnej Rady Unii Europejskiej z 22 czerwca 2007 r., stwierdzajca, e zasada pierwszestwa nie zostaje co prawda wczona do traktatu, ale fakt ten w aden sposb nie narusza samej zasady i obowizujcego orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci28. Oznacza to, e zasada pierwszestwa prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym pastw czonkowskich bdzie nadal obowizywaa i tak, jak dotychczas, bdzie ona wynikaa z orzecznictwa Trybunay Sprawiedliwoci Unii Europejskiej. Traktat lizboski, wprowadzajc zmiany do TUE, precyzuje rwnie obowizujce dotd zasady podziau kompetencji midzy Uni a pastwami czonkowskimi, tzn. zasad przyznania (zasad kompetencji powierzonych), zasad pomocniczoci i zasad proporcjonalnoci. Zasada przyznania oznacza, e Unia dziaa wycznie w granicach kompetencji przyznanych jej w traktatach przez pastwa czonkowskie do osignicia okrelonych w nich celw. Zasad pomocniczoci polega na tym, e w dziedzinach nienalecych do wycznych kompetencji Unii Europejskiej, Unia podejmuje dziaania tylko wwczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego dziaania nie mog by osignite w sposb wystarczajcy przez pastwa czonkowskie, zarwno na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym, oraz ze wzgldu na rozmiary lub skutki proponowanego dziaania moliwe jest lepsze ich osignicie na poziomie Unii. Zgodnie z zasad proporcjonalnoci zakres i forma dziaania Unii nie wykraczaj poza to, co jest konieczne do osignicia celw zawartych w traktatach (art. 5 ust. 1-4 TUE)29. Dziki zmianom dokonanym w TFUE, traktat lizboski po raz pierwszy deniuje podzia kompetencji midzy Uni a pastwami czonkowskimi, ustanawiajc trzy zasadnicze kategorie kompetencji. Pierwsz kategori kompetencji stanowi wyczne
Traktat z Lizbony, op. cit., s. 18; Deklaracja odnoszca si do pierwszestwa, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 344 (tame opinia Suby Prawnej Rady). 29 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 18.
28
26
Janusz J. Wc
kompetencje Unii Europejskiej, obejmujce dziedziny, w ktrych jedynie Unia moe stanowi prawo oraz przyjmowa akty prawnie wice, za pastwa czonkowskie mog to czyni wycznie z upowanienia Unii lub w celu wykonania aktw Unii (art. 2 ust. 1 TFUE). Drug kategori kompetencji tworz kompetencje dzielone, obejmujce dziedziny, w ktrych Unia Europejska i pastwa czonkowskie mog stanowi prawo i przyjmowa akty prawnie wice, przy czym pastwa czonkowskie maj realizowa swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia nie wykonaa swojej kompetencji. Pastwa czonkowskie ponownie wykonuj swoje kompetencje w zakresie, w jakim Unia postanowia zaprzesta wykonywania swojej kompetencji (art. 2 ust. 2 TFUE). Tego ostatniego przepisu nie zawiera traktat konstytucyjny, ale pod naciskiem Czech, popartych przez Polsk i Niemcy, wprowadzono go do traktatu lizboskiego30. Zosta on take objaniony w deklaracji nr 18 zaczonej do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej 2007 r. dotyczcej rozgraniczenia kompetencji. W deklaracji tej jeszcze raz podkrela si, e wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach nale do pastw czonkowskich. Deklaracja stanowi take o dwch moliwociach powrotu pastw czonkowskich do wykonywania kompetencji w dziedzinie kompetencji dzielonych. Pierwsz z nich jest sytuacja, gdy waciwe instytucje Unii Europejskiej postanowi uchyli dany akt prawodawczy, w szczeglnoci w celu zagwarantowania poszanowania zasady pomocniczoci i proporcjonalnoci. Natomiast drug moliwo stwarzaj przepisy zwykej procedury rewizji traktatw (art. 48 ust. 2-5 TUE). Zgodnie z nimi pastwa czonkowskie mog podj decyzj o zmianie traktatw stanowicych podstaw Unii Europejskiej, w tym o rozszerzeniu lub ograniczeniu kompetencji przyznanych Unii w tyche traktatach31. Trzeci kategori kompetencji s kompetencje wspierajce, koordynujce i uzupeniajce Unii Europejskiej, majce charakter stymulacyjny w odniesieniu do kompetencji pastw czonkowskich. Oznacza to, e Unia moe podejmowa dziaania wspierajce, koordynujce i uzupeniajce wobec dziaalnoci pastw czonkowskich, nie zastpujc jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Jednak prawnie wice akty Unii przyjte na mocy traktatw w tych dziedzinach nie mog prowadzi do harmonizacji przepisw ustawowych wykonawczych pastw czonkowskich (art. 2 ust. 5 TFUE)32. Poza tymi trzema zasadniczymi kategoriami kompetencji traktat przyznaje pastwom czonkowskim kompetencje w zakresie koordynacji ich polityk gospodarczych i zatrudnienia, cho ich okrelanie (np. w postaci wytycznych) pozostawia w gestii Unii. Szczeglnymi postanowieniami objta jest wszelako polityka pienina pastw czonkowskich strefy euro naleca do wycznych kompetencji Unii (art. 2 ust. 3, art. 5 ust. 1-3 TFUE). W kocu take traktat nadaje Unii kompetencje w zakresie okrelania i realizacji wsplnej polityki zagranicznej i bezpiecze30 Na temat znaczenia tego przepisu, por. M. P i e p e n s c h n e i d e r, Die EU nach Lissabon brgernah, brgerfreundlich, brgertauglich?, Integration, 2009, H. 2, s. 157. 31 Deklaracja dotyczca rozgraniczenia kompetencji, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 344-345. 32 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 50.
27
stwa, w tym stopniowego okrelania wsplnej polityki obronnej (art. 2 ust. 4 TFUE). Kompetencje Unii Europejskiej w zakresie wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa obejmuj wszelkie dziedziny polityki zagranicznej oraz og kwestii dotyczcych bezpieczestwa Unii, w tym take okrelanie wsplnej polityki obronnej, ktra moe prowadzi do wsplnej obrony. Wsplna polityka zagraniczna i bezpieczestwa podlega jednak szczeglnym zasadom i procedurom. Jest okrelana i realizowana przez Rad Europejsk i Rad, ktre stanowi co do zasady jednomylnie. Jedynie w cile okrelonych w traktatach przypadkach decyzje Rady Europejskiej i Rady podejmowane s wikszoci kwalikowan. W dziedzinie tej wyklucza si przyjmowanie aktw prawodawczych. Wspln polityk zagraniczn i bezpieczestwa wykonuj wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczestwa oraz pastwa czonkowskie. Zarwno wysoki przedstawiciel Unii, jak i rzdy pastw czonkowskich posiadaj inicjatyw ustawodawcz. Parlament Europejski i Komisja Europejsk odgrywaj w tej dziedzinie ograniczona rol33, za Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej zasadniczo nie ma w niej adnych kompetencji, z wyjtkiem kontroli przestrzegania procedury uchwalania aktw prawnych oraz badania niektrych aspektw ich legalnoci (art. 24 ust. 1 TUE)34. Do wycznych kompetencji Unii Europejskiej nale: unia celna, ustanawianie regu konkurencji niezbdnych do funkcjonowania rynku wewntrznego, polityka pienina w odniesieniu do pastw czonkowskich strefy euro, wsplna polityka handlowa, zachowanie morskich zasobw biologicznych w ramach wsplnej polityki rybowstwa. Unia ma take wyczn kompetencj do zawierania umw midzynarodowych, jeeli ich zawarcie zostao przewidziane w akcie prawodawczym Unii lub jest niezbdne do umoliwienia Unii wykonywania jej wewntrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie moe wpywa na wsplne zasady lub zmienia ich zakres (art. 3 ust. 1-2 TFUE). Kompetencje dzielone maj obejmowa zdecydowan wikszo polityk, nienalecych ani do kompetencji wycznych Unii Europejskiej, ani do kompetencji wycznych pastw czonkowskich. S to: rynek wewntrzny, polityka spoeczna (aspekty okrelone w TFUE), spjno gospodarcza, spoeczna i terytorialna, rolnictwo i rybowstwo, z wyjtkiem zachowania morskich zasobw biologicznych, rodowisko naturalne, ochrona konsumentw, transport, sieci transeuropejskie, energia, wsplne problemy bezpieczestwa w zakresie zdrowia publicznego (aspekty okrelone w TFUE), a take przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci (art. 4 ust. 1-2 TFUE). Ponadto w dziedzinach bada, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia dziaa, w szczeglnoci do okrelania i realizacji programw, natomiast w dziedzinach wsppracy na rzecz rozwoju, a take wsppracy humanitarnej posiada ona kompetencje do prowadzenia
33 Por. K. M i s z c z a k , Reforma wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, w: Traktat z Lizbony. Gwne reformy, op. cit., s. 245; E. R e g e l s b e rg e r, Von Nizza nach Lissabon das neue konstitutionelle Angebot fr die Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik der EU, Integration, 2008, H. 3, s. 275-280. 34 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 30, 50, 52.
28
Janusz J. Wc
dziaa i wsplnej polityki. Jednak w obu przypadkach wykonywanie tych uprawnie przez Uni nie moe prowadzi do uniemoliwienia pastwom czonkowskim wykonywania ich kompetencji (art. 4 ust. 3-4 TFUE). Naley podkreli, i do zaskakujce jest to, e traktat lizboski, podobnie jak wczeniej traktat konstytucyjny, wczy do kompetencji dzielonych wspln polityk roln, rybowstwa i transportow, ktre dotd, przynajmniej w pewnym zakresie, byy traktowane przecie jako nalece do kompetencji wycznych Unii35. Do kompetencji wspierajcych, koordynujcych i uzupeniajcych Unii traktat lizboski zalicza: ochron i popraw zdrowia ludzkiego, przemys, kultur, turystyk, edukacj, ksztacenie zawodowe, sprawy modziey i sport, ochron ludnoci, a take wspprac administracyjn (art. 6 TFUE)36. Ustanowienie po raz pierwszy kategorii podziau kompetencji midzy Uni Europejsk a pastwami czonkowskimi, przy konsekwentnym wykorzystaniu zasad przyznania, pomocniczoci i proporcjonalnoci, rozstrzyga istniejce dotd wtpliwoci w tym zakresie oraz wzmacnia pozycj pastw czonkowskich. Z powodu niezbyt precyzyjnego rozdzielenia uprawnie dotychczasowa dziaalno Unii Europejskiej sprawiaa bowiem wraenie lub nawet charakteryzowaa si skonnoci do wkraczania w dziedziny nalece do kompetencji pastw. Unia lekcewaya take zasady pomocniczoci i proporcjonalnoci. Brakowao bowiem dotd skutecznego mechanizmu politycznej kontroli nad przestrzeganiem regu podziau kompetencji przez pastwa czonkowskie. Wychodzi temu naprzeciw wspomniana niej procedura kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci oraz prawo parlamentw narodowych do odwoywania si do Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej w tej sprawie.
IV. USYSTEMATYZOWANIE I UPROSZCZENIE KATALOGU AKTW PRAWNYCH ORAZ PROCEDUR PRAWODAWCZYCH
Traktat lizboski, ustanawiajc nieznaczne zmiany w TFUE, dzieli akty prawa pochodnego Unii na dwie grupy: akty prawodawcze i nieprawodawcze. Wszelako, inaczej ni traktat konstytucyjny, nie okrela on precyzyjnie, jakie typy aktw prawnych nale do aktw nieprawodawczych. Przyjmuje si jednak, e te ostatnie obejmuj akty delegowane, akty wykonawcze, a take tzw. akty bezprzymiotnikowe37. Akty prawodawcze, to akty prawne przyjmowane przez Parlament Europejski i Rad w drodze zwykej procedury prawodawczej lub specjalnej procedury prawodawczej. Podobnie jak dotychczas, ale inaczej ni w traktacie konstytucyjnym, aktami tymi s: rozporzdzenia, dyrektywy i decyzje. Rozporzdzenia maj zasig oglny, wi w caoci i s bezporednio stosowane we wszystkich pastwach czonkowskich.
35 Szerzej na ten temat, por. J.J. W c , Spr o ksztat instytucjonalny Wsplnot Europejskich i Unii Europejskiej 1950-2005. Midzy ide ponadnarodowoci a wspprac midzyrzdow, Krakw 2006, s. 431. 36 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 51-53. 37 C. H e rm a , op. cit., s. 140.
29
Dyrektywy wi kade pastwo czonkowskie, do ktrego s kierowane w odniesieniu do rezultatu, ktry ma by osignity, pozostawiaj jednak organom krajowym swobod wyboru formy i rodkw ich realizacji. Decyzje wi w caoci (na tym te polega zmiana ich denicji zaczerpnita z traktatu konstytucyjnego). Natomiast decyzje, ktre wskazuj adresatw, wi tylko tyche adresatw. Podobnie jak dotychczas rozporzdzenia, dyrektywy i decyzje s aktami prawnie wicymi, za zalecenia i opinie nie maj mocy prawnie wicej (art. 288 TFUE)38. Akty delegowane to akty nieprawodawcze o zasigu oglnym, ktre uzupeniaj lub zmieniaj niektre, inne ni istotne, elementy aktu prawodawczego. S to: rozporzdzenia delegowane, dyrektywy delegowane i decyzje delegowane. Maj by one przyjmowane wycznie przez Komisj Europejsk na podstawie upowanienia zawartego w aktach prawodawczych. Akty prawodawcze wyranie okrelaj cele, tre, zakres oraz czas obowizywania przekazanych uprawnie. Wszelako przekazanie uprawnie nie moe dotyczy istotnych elementw danej dziedziny, poniewa te ostatnie s zastrzeone dla aktu prawodawczego. Parlament Europejski lub Rada mog rwnie zdecydowa o odwoaniu przekazanych uprawnie. Ponadto akt delegowany wchodzi w ycie tylko wtedy, gdy Parlament Europejski lub Rada nie wyra sprzeciwu w terminie okrelonym w akcie prawodawczym (art. 290 ust. 1-2 TFUE)39. Akty wykonawcze to akty nieprawodawcze, wydawane w ramach uprawnie wykonawczych przez Komisj Europejsk, a w niektrych przypadkach przez Rad, na podstawie delegacji zawartej w aktach prawnie wicych Unii, jeli konieczne jest zapewnienie jednolitych warunkw wykonywania tych ostatnich. S to: rozporzdzenia wykonawcze, dyrektywy wykonawcze i decyzje wykonawcze. Korzystanie przez Komisj Europejsk z uprawnie wykonawczych podlega, podobnie jak dotychczas, kontroli pastw czonkowskich. Przepisy i zasady oglne dotyczce trybu takiej kontroli okrelone zostan w rozporzdzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady zgodnie ze zwyk procedur prawodawcz (art. 291 ust. 1-3 TFUE)40. Akty bezprzymiotnikowe to akty nie bdce aktami prawodawczymi, delegowanymi, czy te wykonawczymi. S to m.in: decyzje Rady uchwalane na podstawie traktatu bez udziau Parlamentu Europejskiego, decyzje Rady Europejskiej przyjmowane w ramach dwch uproszczonych procedur rewizji traktatw, decyzje Rady i Rady Europejskiej podejmowane we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa, decyzje Komisji Europejskiej uchwalane na podstawie TFUE, a take rozporzdzenia i decyzje przyjmowane przez Europejski Bank Centralny41. Reforma aktw prawa pochodnego w traktacie lizboskim nie sprowadza si tylko do ich podziau na akty prawodawcze, delegowane, wykonawcze i akty bezprzymiotnikowe, ale take na rozszerzeniu dotychczasowego wsplnotowego katalogu aktw
38 39 40 41
Traktat z Lizbony, op. cit., s. 171-172. Ibidem, s. 172. Ibidem, s.173. C. H e rm a , op. cit., s. 140-141.
30
Janusz J. Wc
prawnych, czyli rozporzdze, dyrektyw i decyzji na wspprac sdow w sprawach karnych i wspprac policyjn oraz na uproszczeniu katalogu instrumentw prawnych obowizujcych we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa. W tym ostatnim przypadku zmiana polega na tym, e wsplne strategie, wsplne dziaania, wsplne stanowiska i decyzje wykonujce te dwa ostatnie instrumenty prawne - zastpione zostaj decyzjami Rady i Rady Europejskiej. Decyzje te s aktami nieprawodawczymi, a cilej mwic aktami bezprzymiotnikowymi42. W efekcie tych zmian we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa Unii Europejskiej obowizuj na mocy traktatu lizboskiego nastpujce instrumenty prawne: oglne wytyczne, decyzje okrelajce dziaania, decyzje okrelajce stanowiska, decyzje okrelajce zasady wykonania obu wspomnianych decyzji, a take umacnianie systematycznej wsppracy midzy pastwami czonkowskimi w prowadzeniu wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa (art. 25 TUE). Najwaniejsz zmian w zakresie procedur prawodawczych, wprowadzon przez traktat lizboski do TFUE, jest ograniczenie ich liczby do dwch: zwykej i specjalnej. Zwyka procedura prawodawcza stanowi uproszczon wersj dotychczasowej procedury wspdecydowania i polega na uchwalaniu rozporzdze, dyrektyw lub decyzji wsplnie przez Parlament Europejski i Rad na wniosek Komisji Europejskiej. Specjalna procedura prawodawcza polega natomiast na tym, e w szczeglnych przypadkach, wyranie przewidzianych w traktatach rozporzdzenia, dyrektywy lub decyzje s przyjmowane przez Parlament Europejski z udziaem Rady lub przez Rad z udziaem Parlamentu Europejskiego. Ponadto w wyjtkowych przypadkach przewidzianych w traktatach akty prawodawcze mog by przyjmowane z inicjatywy grupy pastw czonkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego albo na wniosek Trybunau Sprawiedliwoci lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego (art. 289 ust. 1-4 TFUE)43. Traktat rozszerza rwnie zakres stosowania zwykej procedury prawodawczej na niektre obszary (cznie na ok. 40 przypadkw), objte dotd procedurami wsppracy i zgody, a take cilej ni dotychczas wie j z procedur podejmowania decyzji wikszoci kwalikowan w Radzie. Zakres stosowania tej ostatniej ulega bowiem rwnie poszerzeniu na ok. 40 nowych przypadkw. W efekcie samego tylko przeksztacenia procedury wspdecydowania w zwyk procedur prawodawcz oraz rozszerzenia zakresu jej zastosowania ok. 95% aktw prawodawczych winno by w przyszoci przyjmowane cznie przez Parlament Europejski i Rad44. Oznacza to najbardziej radykalne w dotychczasowej historii Unii Europejskiej rozszerzenie zakresu stosowania dotychczasowej procedury
Ibidem, s. 148-150. Traktat z Lizbony, op. cit., s. 172. 44 Por. na ten temat rwnie K. Mi c h a o w s k a -G o ry w o d a , Ewolucja Parlamentu Europejskiego, w: R. A rn o l d , J. B a rc z , K. Mi c h a o w s k a -G o ry w o d a , P. Ts c h p e , Parlament Europejski oraz Parlamenty Polski i Niemiec w nowej architekturze europejskiej, Warszawa 2005, s. 72.
42 43
31
wspdecydowania i procedury podejmowania decyzji wikszoci kwalikowan w Radzie45. Naley podkreli, e usystematyzowanie katalogu aktw prawnych, rozszerzenie rozporzdze, dyrektyw i decyzji na wspprac sdow w sprawach karnych i wspprac policyjn, uproszczenie katalogu instrumentw prawnych obowizujcych we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa, a take ograniczenie liczby procedur prawodawczych w traktacie lizboskim sprzyja wikszej przejrzystoci unijnego porzdku prawnego, a w konsekwencji moe suy zblieniu Unii do obywateli. Znaczce rozszerzenie zakresu stosowania zwykej procedury prawodawczej oraz procedury podejmowania decyzji wikszoci kwalikowan w Radzie oznacza radykalne wzmocnienie metody wsplnotowej w Unii Europejskiej.
V. MODYFIKACJA ZASAD DEMOKRATYCZNYCH UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat lizboski nie ma przeomowego znaczenia dla dalszego rozwoju legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej. W gruncie rzeczy porzdkuje on bowiem jedynie obowizujce dotd regulacje prawne. Na mocy traktatu lizboskiego do TUE wprowadzone zostaj nowe przepisy okrelajce zasady demokratyczne Unii. W nowym Tytule II TUE (Postanowienia o zasadach demokratycznych) znalazy si przepisy, przewidywane ju w traktacie konstytucyjnym, dotyczce trzech podstawowych zasad ycia demokratycznego Unii Europejskiej: zasady demokratycznej rwnoci, zasady demokracji przedstawicielskiej i zasady demokracji uczestniczcej. Zgodnie z zasad demokratycznej rwnoci Unia przestrzega zasady rwnoci swoich obywateli. Obywatele Unii winni by traktowani z jednakow uwag przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (art. 9 TUE). Zasada demokracji przedstawicielskiej oznacza, e obywatele Unii s bezporednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim, za parlamenty narodowe albo sami obywatele pastw czonkowskich sprawuj demokratyczn kontrol nad dziaaniami szefw pastw lub rzdw, a take samych rzdw, reprezentujcych pastwa czonkowskie, odpowiednio, w Radzie Europejskiej lub Radzie. Kady obywatel ma prawo do uczestniczenia w yciu demokratycznym Unii Europejskiej, podejmowane za tam decyzje winny suy procesowi zbliania Unii do obywateli. Natomiast partie polityczne dziaajce na poziomie europejskim maj przyczynia si do ksztatowania europejskiej wiadomoci politycznej i wyraania woli obywateli Unii (art. 10 ust. 1-4 TUE)46. Bezporednia reprezentacja obywateli Unii Europejskiej w ParlamenSzerzej na temat wczeniejszych zmian w tym zakresie, por. J.J. W c , Spr o ksztat instytucjonalny, op. cit., s. 175, 210, 216-218, 269-270, 307. 46 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 20.
45
32
Janusz J. Wc
cie Europejskim gwarantuje bezporedni legitymizacj Unii. Natomiast podwjna odpowiedzialno rzdw pastw czonkowskich przed parlamentami narodowymi lub przed samymi obywatelami zapewnia poredni legitymizacj Unii Europejskiej. Zasada demokracji uczestniczcej polega na tym, e obywatele i stowarzyszenia przedstawicielskie maj prawo do wypowiadania si oraz do publicznej wymiany pogldw we wszystkich dziedzinach dziaalnoci Unii Europejskiej. Instytucje Unii s zobowizane do utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i spoeczestwem obywatelskim. Obowizkiem Komisji Europejskiej jest prowadzenie szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spjnoci i przejrzystoci dziaa Unii. Na mocy traktatu lizboskiego ustanowiona zostaje po raz pierwszy, przewidywana ju w traktacie konstytucyjnym, instytucja obywatelskiej inicjatywy prawodawczej. Prawodawcza inicjatywa obywatelska musi zosta zgoszona przez co najmniej milion osb, majcych obywatelstwo znacznej liczby pastw czonkowskich, w sprawach, w ktrych zdaniem obywateli stosowanie traktatw wymaga uchwalenia aktu prawnego Unii (art. 11 ust. 1-4 TUE). Wniosek w tej sprawie ma by jednak skierowany do Komisji Europejskiej, ktra nastpnie w ramach swoich uprawnie moe wystpi z inicjatyw prawodawcz. Procedury i warunki wymagane do przedstawienia obywatelskiej inicjatywy prawodawczej, w tym minimaln liczb pastw czonkowskich, z ktrych musz pochodzi obywatele, wystpujcy z tak inicjatyw, okrela Parlament Europejski i Rada w drodze rozporzdze zgodnie ze zwyk procedura prawodawcz (art. 24 TFUE)47. Naley podkreli, e ustanowienie w Unii Europejskiej po raz pierwszy instytucji prawodawczej inicjatywy obywatelskiej ma niezwykle istotne znaczenie dla wzmocnienia zarwno legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej, jak te rozszerzenia zasady demokracji uczestniczcej w Unii. Pozostaymi postanowieniami okrelajcymi zasady demokratyczne Unii Europejskiej, ale potwierdzajcymi zasadniczo dotychczasowe regulacje, s przepisy dotyczce umacniania niezalenego dialogu spoecznego i wsppracy z partnerami spoecznymi (art. 152 TFUE), kompetencji i statusu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 228 ust. 1-4 TFUE), otwartoci oraz przejrzystoci dziaa instytucji, organw i jednostek organizacyjnych Unii (art. 15 ust. 1-3 TFUE), ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1-2 TFUE), a take przepisy, ktre po raz pierwszy reguluj pozycj Kociow i organizacji niewyznaniowych w Unii Europejskiej (art. 17 ust. 1-3 TFUE)48.
Ibidem, s. 21, 58. Te ostatnie przepisy mwi o poszanowaniu i nienaruszaniu przez Uni Europejsk statusu przyznanego na mocy prawa krajowego Kocioom i stowarzyszeniom lub wsplnotom religijnym, a take organizacjom wiatopogldowym i niewyznaniowym w pastwach czonkowskich. Ponadto Unia Europejska zobowizuje si do uznawania tosamoci i szczeglnego wkadu Kociow oraz wspomnianych organizacji, a take utrzymywania z nimi otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu, por. ibidem, s. 54-55, 114, 150-151.
47 48
33
VI. WZMOCNIENIE POZYCJI PARLAMENTW NARODOWYCH W PROCESIE LEGISLACYJNYM UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat lizboski w istotny sposb umacnia rol parlamentw narodowych w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej49. Wzmocnienie pozycji parlamentw narodowych na mocy tego traktatu jest jeszcze wiksze anieli w traktacie konstytucyjnym. Do Tytuu II TUE, zawierajcego postanowienia o zasadach demokratycznych Unii Europejskiej, dodany zostaje nowy art. 12 dotyczcy roli parlamentw narodowych, w ktrym znajduj si przepisy okrelajce sze obszarw ich aktywnego oddziaywania na prawidowe funkcjonowanie Unii. S to: 1) otrzymywanie od instytucji Unii Europejskiej informacji oraz projektw aktw prawodawczych, zgodnie z omwionym niej protokoem nr 1 o roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej, zaczonym do TUE, TFUE i TEWEA; 2) przestrzeganie poszanowania zasady pomocniczoci zgodnie z procedur przewidzian w przedstawionym niej protokole nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci, zaczonym do TUE i TFUE; 3) uczestniczenie w mechanizmach oceniajcych wykonywanie przez wadze pastw czonkowskich polityk tworzcych przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, polegajcych w szczeglnoci na informowaniu parlamentw narodowych o treci i wynikach takiej oceny zgodnie z art. 70 TFUE, a take udzia w politycznej kontroli Europolu oraz w ocenie dziaalnoci Eurojustu zgodnie z art. 88 i 85 TFUE; 4) uczestniczenie w uproszczonej (procedura passerelle) i zwykej procedurze rewizji traktatw zgodnie z art. 48 TUE; 5) otrzymywanie informacji na temat wnioskw o przystpienie do Unii zgodnie z art. 49 TUE; 6) uczestniczenie we wsppracy midzyparlamentarnej pomidzy parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim, zgodnie z prezentowanym niej protokoem nr 1 o roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej50.
49 Szerzej na ten temat, por. J.J. W c , The Inuence of National Parliaments on the Decision-making Process in the European Union. New Challenges in the Light of the Lisbon Treaty, Politeja, 2008, No. 2/1, s. 201-221. Szerzej na temat dotychczasowej roli parlamentw narodowych w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej, por. P. K i i v e r, The National Parliaments in the European Union. A Critical View on EU Constitution-Building, Hagua 2006; R. G r z e s z c z a k , Parlamenty pastw czonkowskich w Unii Europejskiej, Wrocaw 2004; Parlament Europejski i parlamenty narodowe, B. Banaszak (red.), Wrocaw 2004; A. Ma u re r, Parlamentarische Demokratie in der Europischen Union: der Beitrag des Europischen Parlaments und der nationalen Parlamente, Baden-Baden 2002; i d e m , Die nationalen Parlamente im Europischen Verfassungsvertrag. Anforderungen fr die proaktive Ausgestaltung der Parlamente, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2004. 50 Traktat z Lizbony, op. cit., s. 21.
34
Janusz J. Wc
Wzmocnienie roli parlamentw narodowych, a take wadz regionalnych i lokalnych krajw czonkowskich, w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej na mocy protokou nr 1 w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej, a take protokou nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci sprowadza si do czterech kwestii. I tak, protok nr 1 wprowadza dwie istotne zmiany dotyczce roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej. W porwnaniu z protokoem amsterdamskim prezentowany dokument modykuje mechanizm informowania parlamentw narodowych oraz rozszerza wspprac midzyparlamentarn. Natomiast protok nr 2 ustanawia dwie dalsze zmiany wzmacniajce pozycj parlamentw narodowych w Unii Europejskiej. S to: ustanowienie procedury kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci oraz moliwo wnoszenia skarg do Trybunau Sprawiedliwoci w razie niezgodnoci projektw aktw prawodawczych z zasad pomocniczoci.
1. Zmiany w mechanizmie informowania parlamentw narodowych
Na mocy protokou nr 1 w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej wprowadzone zostaj zmiany w mechanizmie informowania parlamentw narodowych przez instytucje i organy Unii. Zmiany te s w wikszoci podobne do tych, ktre zawiera ju protok nr 1 zaczony do traktatu konstytucyjnego i TEWEA. Zgodnie z protokoem nr 1 Komisja Europejska, poza dokumentami wymienionymi ju w protokole amsterdamskim (projekty aktw prawodawczych, a take dokumenty konsultacyjne: zielone ksigi, biae ksigi i komunikaty) ma obowizek przesyania parlamentom narodowym rocznych programw prac legislacyjnych, wszelkich dokumentw dotyczcych planowania legislacyjnego lub strategii politycznej w momencie ich przekazania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (art. 1 protokou nr 1). Jeli chodzi o projekty aktw prawodawczych, to maj to by nie tylko, jak dotychczas, projekty aktw prawodawczych Komisji Europejskiej, ale take inicjatywy grupy pastw czonkowskich lub Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunau Sprawiedliwoci lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a take zalecenia Europejskiego Banku Centralnego, majce na celu przyjcie aktu prawodawczego51. Projekty te maj by przekazywane parlamentom narodowym bezporednio przez Komisj Europejsk, jeli pochodz od niej, Parlament Europejski, jeli pochodz od niego, lub Rad, jeli pochodz od pastw czonkowskich, Trybunau Sprawiedliwoci, Europejskiego Banku Inwestycyjnego lub Europejskiego Banku Centralnego (art. 2 protokou nr 1)52, a nie
51 Przez projekty aktw prawodawczych rozumie si projekty aktw prawodawczych Komisji Europejskiej, inicjatywy Parlamentu Europejskiego i pastw czonkowskich, wnioski Trybunau Sprawiedliwoci i Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a take zalecenia Europejskiego Banku Centralnego, por. Protok w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 203-204. 52 Ibidem, s. 203-204.
35
za porednictwem rzdw pastw czonkowskich, jak miao to miejsce dotychczas w przypadku projektw aktw prawnych Komisji Europejskiej. Protok nakada rwnie na Rad obowizek przedkadania parlamentom narodowym i rzdom pastw czonkowskich porzdkw obrad, a take samych wynikw (w tym protokow) posiedze Rady, w czasie ktrych s rozpatrywane wnioski prawodawcze (art. 5 protokou nr 1). Take Trybuna Obrachunkowy zostaje zobowizany do przesyania parlamentom narodowym swoich rocznych sprawozda w momencie ich przekazywania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie (art. 7 protokou nr 1)53.
2. Nowa procedura kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci
Zgodnie z protokoem nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci Komisja Europejska, z wyjtkiem przypadkw szczeglnie pilnych (co wymaga stosownego uzasadnienia z jej strony), prowadzi szerokie konsultacje przed zgoszeniem swojego wniosku dotyczcego aktu prawodawczego. Jednak w odrnieniu od dotychczasowej procedury konsultacje takie powinny rwnie uwzgldnia wymiar regionalny i lokalny przewidywanych dziaa (art. 2 protokou nr 2). Nastpnie Komisja Europejska przekazuje parlamentom narodowym, sporzdzone w jzykach urzdowych Unii Europejskiej, swoje projekty i swoje zmienione projekty aktw prawodawczych, rwnoczenie z ich przekazaniem prawodawcy Unii. Taki sam obowizek spoczywa odpowiednio na Parlamencie Europejskim, jeeli projekt pochodzi od niego, a take na Radzie, jeeli projekt pochodzi od grupy pastw czonkowskich, Trybunau Sprawiedliwoci, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Take rezolucje legislacyjne Parlamentu Europejskiego oraz stanowiska Rady s, po ich przyjciu, przekazywane przez te instytucje parlamentom narodowym (art. 4 protokou nr 2)54. Wszelkie wspomniane projekty aktw prawodawczych instytucji i organw Unii, a take wnioski pastw czonkowskich, s przekazywane parlamentom narodowym bezporednio, co, jak wspomniano wyej, stanowi rwnie istotn zmian w prezentowanej procedurze. Wszystkie projekty aktw prawodawczych musz, podobnie jak dotychczas, zawiera uzasadnienie co do sposobu przestrzegania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci. Jednak w odrnieniu od dotychczasowej procedury uzasadnienie to ma by znacznie szersze. Winno ono zawiera ocen skutkw nansowych danego projektu aktu prawodawczego (a w przypadku dyrektywy - jej skutkw dla regulacji wprowadzanych przez pastwa czonkowskie, w tym take, w stosownych przypadkach, dla prawodawstwa regionalnego), ocen wskanikw jakociowych i tam gdzie to moliwe wskanikw ilociowych, a take kierowa si zasad minimalizowania obcie nansowych lub administracyjnych nakadanych na Uni EuroIbidem, s. 204. Protok w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci, w: Traktat z Lizbony, op. cit., s. 206-207.
53 54
36
Janusz J. Wc
pejsk, rzdy pastw czonkowskich, wadze regionalne i lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli (art. 5 protokou nr 2)55. Naley zgodzi si z pogldem, e takie rozwizanie ma uatwi prace parlamentom narodowym56. W cigu omiu tygodni od daty przekazania projektu aktu prawodawczego parlamenty narodowe lub kada izba parlamentu narodowego mog przyj uzasadnion opini, stwierdzajc, e dany projekt jest niezgodny z zasad pomocniczoci. Nastpnie przesyaj one swoje uzasadnione opinie przewodniczcym Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady. Jeeli projekt aktu prawodawczego pochodzi od grupy pastw czonkowskich, przewodniczcy Rady winien przekaza uzasadnion opini lub opinie rzdom tyche pastw. Jeeli natomiast projekt aktu prawodawczego pochodzi od Trybunau Sprawiedliwoci, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego, przewodniczcy Rady winien przekaza uzasadnion opini lub opinie danej instytucji lub organowi. W razie potrzeby parlamenty narodowe mog konsultowa si w tej sprawie z parlamentami regionalnymi, majcymi kompetencje prawodawcze (art. 6 protokou nr 2)57. Warto podkreli, e okres pomidzy przekazaniem parlamentom narodowym projektu aktu prawodawczego a dat jego wpisania do tymczasowego porzdku obrad Rady w celu jego przyjcia lub zajcia stanowiska Rady w ramach procedury prawodawczej, winien wynosi osiem tygodni, czyli dwa tygodnie wicej anieli w podobnym protokole zaczonym do traktatu konstytucyjnego58. W pilnych przypadkach moliwe s wyjtki, ktre winny by uzasadnione w akcie lub we wsplnym stanowisku Rady. Z wyjtkiem przypadkw pilnych, ktre zostan naleycie uzasadnione, w cigu tyche omiu tygodni nie powinno si zawiera adnego porozumienia w sprawie projektu aktu prawodawczego. Rwnie z wyjtkiem przypadkw pilnych, ktre zostan naleycie uzasadnione, midzy wpisaniem projektu aktu prawodawczego do tymczasowego porzdku obrad Rady a zajciem stanowiska musi upyn dziesi dni (art. 4 protokou nr 1)59. Nastpnie Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada, a w stosownym przypadku grupa pastw czonkowskich, Trybuna Sprawiedliwoci, Europejski Bank Centralny lub Europejski Bank Inwestycyjny (jeeli projekt pochodzi od nich), winny uwzgldni uzasadnione opinie wydane przez parlamenty narodowe lub ich izby. Kady parlament narodowy dysponuje przy tym dwoma gosami, a w systemie dwuizbowym kada izba otrzymuje jeden gos (art. 7 ust. 1 protokou nr 2)60. Dalsza cz prezentowanej procedury jest uzaleniona od liczby uzasadnionych opinii parlamentw narodowych, wskazujcych na niezgodno projektu aktu
55 56 57 58 59 60
Ibidem, s. 207. J. B a rc z , Poznaj Traktat z Lizbony, op. cit., s. 29. Protok w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci, op. cit., s. 207. Ibidem, s. 219. Protok w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej, op. cit., s. 204. Protok w sprawie stosowania zasad pomocniczoci i proporcjonalnoci, op. cit., s. 207.
37
prawodawczego z zasad pomocniczoci. Na tym te polega najwaniejsza rnica pomidzy t procedur w wersji traktatu konstytucyjnego a procedur w wersji traktatu lizboskiego. I tak, jeeli liczba uzasadnionych opinii stanowi co najmniej 1/3 gosw przyznanych parlamentom narodowym, to wwczas projekt zostaje poddany ponownej analizie, przy czym prg ten wynosi 1/4 gosw w przypadku projektw dotyczcych wsppracy policyjnej i sdowej w sprawach karnych. Po ponownej analizie Komisja Europejska lub - w stosownym przypadku - grupa pastw czonkowskich, Trybuna Sprawiedliwoci, Europejski Bank Centralny albo Europejski Bank Inwestycyjny (jeeli projekt pochodzi od nich) mog postanowi o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu, podajc uzasadnienie (art. 7 ust. 2 protokou nr 2). Ta cz procedury przewidywana bya rwnie w protokole nr 2, zaczonym do traktatu konstytucyjnego. Natomiast protok nr 2 zaczony do TUE i TFUE wprowadza dodatkowo specjalne postpowanie w przypadku, gdy przeciwko danemu projektowi zostanie oddana co najmniej zwyka wikszo gosw przyznanych parlamentom narodowym, a projekt objty jest zwyk procedur prawodawcz. Wtedy Komisja Europejska moe rwnie podj decyzj o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu danego projektu. Jeeli jednak postanowi ona projekt podtrzyma, to musi take przedstawi uzasadnion opini okrelajc przyczyny, dla ktrych uwaa, e jest on zgodny z zasad pomocniczoci. Uzasadniona opinia Komisji Europejskiej, a take uzasadnione opinie parlamentw narodowych, zostaj nastpnie przekazane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, ktre rozpatruj je w czasie zwykej procedury prawodawczej. Przed zakoczeniem pierwszego czytania Parlament Europejski i Rada rozwaaj zgodno projektu z zasad pomocniczoci, biorc w szczeglnoci pod uwag powody podane i podzielane przez wikszo parlamentw narodowych, jak rwnie uzasadnion opini Komisji Europejskiej. Jeeli Rada wikszoci 55% gosw swoich czonkw lub Parlament Europejski wikszoci oddanych gosw stwierdz, e ich zdaniem projekt prawodawczy jest niezgodny z zasad pomocniczoci, to projekt ten nie moe by dalej analizowany (art. 7 ust. 3 protokou nr 2)61. Naley w tym miejscu podkreli, e nowa procedura kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci moe stanowi istotny mechanizm inicjujcy blokowanie przez Rad lub Parlament Europejski decyzji o uchwaleniu aktu prawodawczego naruszajcego zasad pomocniczoci. Odrzucenie projektu aktu prawodawczego bdzie bowiem wymagao jedynie spenienia kryterium liczby pastw (bez koniecznoci przestrzegania kryterium liczby ludnoci w Radzie) lub zwykej wikszoci gosw w Parlamencie Europejskim. Warto zwrci take uwag na fakt, e mechanizm ten bdzie o wiele bardziej efektywny, anieli tzw. mechanizm z Joaniny, sucy jedynie odraczaniu terminu podjcia decyzji, a nie blokowaniu samych decyzji. Ostatni zmian wprowadzon do procedury kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci, przewidywan ju w protokou nr 2 zaczonym do traktatu konsty61
Ibidem, s. 208.
38
Janusz J. Wc
tucyjnego, jest moliwo wnoszenia skarg do Trybunau Sprawiedliwoci w sprawie naruszenia przez dany akt prawodawczy zasady pomocniczoci. Dotycz one sytuacji, gdy prawodawca Unii Europejskiej przyjmuje akt prawodawczy, ktry w opinii danego parlamentu narodowego lub jego izby narusza zasad pomocniczoci. Protok ten nadaje Trybunaowi Sprawiedliwoci uprawnienia do orzekania w sprawie skarg o naruszenie przez akt prawodawczy zasady pomocniczoci, wnoszonych przez pastwo czonkowskie zgodnie z art. 263 TFUE lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porzdkiem prawnym w imieniu parlamentu narodowego lub jednej z izb. Ponadto Komitet Regionw moe wnosi takie skargi do Trybunau Sprawiedliwoci przeciwko aktom prawodawczym, do ktrych przyjcia wymagana jest jego konsultacja (art. 8 protokou nr 2)62.
3. Rozszerzenie wsppracy midzyparlamentarnej
Protok nr 1 w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej potwierdza przepisy zawarte w podobnym protokole zaczonym do traktatu konstytucyjnego i TEWEA. W odrnieniu od protokou amsterdamskiego, prezentowany protok nakada take na Parlament Europejski i parlamenty narodowe obowizek wsplnego okrelania, jak w skuteczny i systematyczny sposb organizowa i wspiera wspprac midzyparlamentarn w Unii Europejskiej (art. 9 protokou nr 1). Ponadto rozszerza on kompetencje COSAC, ktra obok dotychczasowych uprawnie, polegajcych na przedkadaniu pod rozwag Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady wszelkich uwag, uznanych za waciwe, ma odtd wspiera wymian informacji i najlepszych dowiadcze midzy parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim (w tym midzy ich wyspecjalizowanymi komisjami) i w kocu powinna take organizowa konferencje midzyparlamentarne na wybrane tematy, w szczeglnoci w celu omwienia zagadnie dotyczcych wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa oraz wsplnej polityki bezpieczestwa i obrony (art. 10 protokou nr 1)63.
4. Zmiany w przepisach dotyczcych przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci
Traktat lizboski wprowadza do traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wszystkie zmiany dotyczce roli parlamentw narodowych w realizacji polityk tworzcych przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, ktre przewidywa ju traktat konstytucyjny. Wskutek tego parlamenty narodowe zostaj szeroko wczone do tyche polityk. Najistotniejsze zmiany dotycz informowania parlamentw narodowych o treci i wynikach oceny wprowadzania w ycie przez wadze pastw czonkowskich polityk, tworzcych przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci
62 63
Ibidem. Protok w sprawie roli parlamentw narodowych w Unii Europejskiej, op. cit., s. 205.
39
(art. 70 TFUE), informowania parlamentw narodowych o pracach Komitetu, zajmujcego si wspieraniem i umacnianiem wsppracy operacyjnej w dziedzinie bezpieczestwa wewntrznego (art. 71 TFUE), zapewnienia przez parlamenty narodowe zgodnoci wnioskw i inicjatyw prawodawczych w dziedzinie wsppracy sdowej w sprawach karnych i wsppracy policyjnej z zasad pomocniczoci (art. 69 TFUE), a take uczestnictwa parlamentw narodowych w ocenie dziaalnoci Eurojustu (art. 85 ust. 1 TFUE) i politycznej kontroli dziaa Europolu (art. 88 ust. 2 TFUE)64. Z drugiej strony na mocy traktatu lizboskiego, inaczej ni w traktacie konstytucyjnym, parlamenty narodowe uzyskuj nowe uprawnienia we wsppracy sdowej w sprawach cywilnych, w czci dotyczcej prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych. rodki w tej dziedzinie ustanawia Rada zgodnie ze specjaln procedur prawodawcz. Rada stanowi jednomylnie, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem Europejskim. Jednak niektre akty prawne w tej dziedzinie i w tym przypadku parlamenty narodowe uzyskuj nowe uprawnienia - mog by przyjmowane take w drodze zwykej procedury prawodawczej. W takim przypadku Komisja Europejska winna notykowa parlamentom narodowym wnioski kierowane do Rady, na podstawie ktrych Rada moe przyj decyzj okrelajc te aspekty prawa rodzinnego majce skutki transgraniczne, ktre powinny by przedmiotem aktw przyjmowanych w drodze zwykej procedury prawodawczej. Rada winna stanowi w tej sprawie jednomylnie, po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem Europejskim. Jeeli jednak co najmniej jeden parlament narodowy zgosi swj sprzeciw w terminie szeciu miesicy od daty takiej notykacji, wwczas decyzja Rady nie zostanie przyjta (art. 81 ust. 3 TFUE)65.
5. Zmiany w tzw. klauzuli elastycznoci
Traktat lizboski wprowadza take zmiany w TFUE w odniesieniu do tzw. klauzuli elastycznoci, przewidywane ju skdind w traktacie konstytucyjnym. Na mocy prezentowanego traktatu parlamenty narodowe uzyskuj zatem po raz pierwszy moliwo uczestniczenia w kontroli rodkw podejmowanych przez Rad, ktre nie maj jednoznacznej podstawy traktatowej, ale s niezbdne dla osignicia jednego z celw Unii Europejskiej. Maj one kontrolowa te rodki pod ktem ich zgodnoci z zasad pomocniczoci w ramach, wspomnianej wyej, procedury kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci. W ramach tej procedury Komisja Europejska zwraca uwag parlamentom narodowym na propozycje rodkw, ktre winny zosta przyjte w tym trybie (art. 352 TFUE)66. Jednak w odrnieniu od traktatu konstytucyjnego, na mocy traktatu lizboskiego do art. 352 TFUE wprowadzony zostaje nowy przepis stwierdzajcy, i klauzula
64 65 66
Traktat z Lizbony, op. cit., s. 74, 82 ,84. Ibidem, s. 79. Ibidem, s. 196.
40
Janusz J. Wc
elastycznoci nie moe suy jako podstawa prawna do osigania celw Unii Europejskiej we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa. Jednoczenie bezporednio po art. 352 TFUE wprowadzony zosta dodatkowy art. 353 TFUE, wyczajcy z zakresu uproszczonej procedury rewizji TFUE te przepisy prawne, ktre nie zostay objte t procedur w traktacie konstytucyjnym, czyli art. 311 akapit trzeci i czwarty TFUE, art. 312 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, art. 352 TFUE i art. 354 TFUE67.
6. Zmiany w procedurze akcesji
Traktat lizboski, wprowadzajc zmiany do TUE, potwierdza przewidywane ju w traktacie konstytucyjnym nowe przepisy, dotyczce procedury przyjmowania pastw europejskich do Unii Europejskiej. Procedura ta zostaje zmieniona w ten sposb, e wniosek akcesyjny kadego pastwa kandydujcego winien by po raz pierwszy notykowany take parlamentom narodowym za porednictwem Rady. Z drugiej strony, podobnie jak dotychczas, warunki oraz tryb akcesji maj by przedmiotem umowy pomidzy pastwami czonkowskimi a pastwem kandydujcym, umowa ta za podlega ratykacji przez wszystkie umawiajce si pastwa, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Ponadto traktat lizboski, podobnie jak traktat konstytucyjny, zmienia przepisy art. 49 TUE w ten sposb, e odniesienie do zasad rzdzcych Uni Europejsk zostaje zastpione odniesieniem do wartoci wyznawanych przez Uni. Wartoci te kade pastwo kandydujce zobowizane jest wspiera. W odrnieniu od traktatu konstytucyjnego, traktat lizboski zobowizuje Rad Europejsk do uzgodnienia kryteriw kwalikacji przyjmowania nowych pastw czonkowskich do Unii Europejskiej (art. 49 TUE)68. Warto w tym miejscu podkreli, e umocnieniu pozycji parlamentw narodowych w Unii Europejskiej sprzyjaj rwnie przepisy okrelajce wspomniane wyej zasady demokracji przedstawicielskiej, a take przedstawione poniej postanowienia dotyczce zwykej procedury rewizji oraz jednej z dwch uproszczonych procedur rewizji traktatw, zwanej procedur passerelle. Zwikszenie roli i znaczenia parlamentw narodowych w funkcjonowaniu Unii Europejskiej wzmacnia legitymacj demokratyczn Unii oraz prawa obywateli Unii wobec jej instytucji, a take sprzyja zblieniu Unii do obywateli. Wpyw parlamentw narodowych na prawidowe funkcjonowanie Unii Europejskiej obejmuje sze wspomnianych wyej obszarw aktywnego ich oddziaywania na unijny proces prawodawczy. Najwaniejszymi z nich wydaj si mechanizm kontroli przestrzegania zasady pomocniczoci (w szczeglnoci specjalne postpowanie w ramach procedury prawodawczej), prawo do skadania skarg do Trybunau Sprawiedliwoci, a take prawo do wyraania zgody na rozpoczcie uproszczonej procedury rewizji traktatw, zgodnie z art. 48 ust. 7 TUE. Specjalne postpowanie w ramach
67 68
Ibidem, s. 197. Ibidem, s. 43.
41
procedury prawodawczej, ustanowione po raz pierwszy dopiero przez traktat lizboski, stanowi niezwykle istotny mechanizm kontrolny i w razie potrzeby take mechanizm inicjujcy blokowanie przez Rad lub Parlament Europejski decyzji w sprawie uchwalenia aktw prawodawczych naruszajcych zasad pomocniczoci. Odrzucenie projektu aktu prawodawczego wymaga bowiem jedynie spenienia kryterium liczby pastw (bez koniecznoci przestrzegania kryterium liczby ludnoci w Radzie) lub zwykej wikszoci gosw w Parlamencie Europejskim. Znaczc zmian jest take wyposaenie parlamentw narodowych w prawo wnoszenia do Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej za porednictwem rzdw pastw czonkowskich skarg w sprawie naruszenia zasady pomocniczoci69.
VII. PROCEDURY REWIZJI TRAKTATW
Traktat lizboski, podobnie jak traktat konstytucyjny, ustanawia dwie uproszczone i modykuje zwyk procedur rewizji traktatw. Pierwsza uproszczona procedura rewizji odnosi si do wszystkich lub jedynie niektrych postanowie czci trzeciej TFUE, dotyczcych wewntrznych polityk i dziaa Unii Europejskiej. I tak, Rada Europejska moe przyj decyzj zmieniajc wszystkie lub cz wymienionych przepisw po przedoeniu jej przez rzd kadego pastwa czonkowskiego, Parlament Europejski lub Komisj Europejsk stosownych propozycji zmian. Rada Europejska stanowi przy tym jednomylnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisj Europejsk, a take Europejskim Bankiem Centralnym w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie polityki pieninej. Decyzja Rady Europejskiej wchodzi w ycie po zatwierdzeniu jej przez pastwa czonkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Nie moe ona jednak prowadzi do rozszerzenia kompetencji przyznanych Unii w traktatach (art. 48 ust. 6 TUE). Druga uproszczona procedura rewizji traktatw odnosi si do TFUE oraz do Tytuu V TUE, ktry na mocy traktatu lizboskiego obejmuje postanowienia oglne o dziaaniach zewntrznych Unii i postanowienia szczeglne dotyczce wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa. Ta uproszczona procedura rewizji traktatw nazywana jest take procedur passerelle ze wzgldu na stosowane w niej tzw. generalne klauzule passerelle70. Przewiduje ona moliwo zmiany specjalnej procedury prawodawczej na zwyk procedur prawodawcz w TFUE albo zmiany gosowania jednomylnego na gosowanie wikszoci kwalikowan w TFUE lub w Tytule V TUE (z wyjtkiem decyzji majcych wpyw na kwestie wojskowe lub obronne).
69 Krytycznie o nowej pozycji parlamentw narodowych w Unii Europejskiej przewidywanej w traktacie lizboskim, por. S. H l s c h e i d t , Formale Aufwertung geringe Schubkraft: die Rolle der nationalen Parlamente gem dem Lissaboner Vertrag, Integration, 2008, H. 3, s. 254-265. 70 Szerzej na temat generalnych i specycznych klauzul passerelle oraz samej procedury passerelle, por. J.J. W c , Spr o ksztat instytucjonalny, op. cit. s. 372-373, 463-464.
42
Janusz J. Wc
Decyzj w tej sprawie podejmuje jednomylnie Rada Europejska po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, wyraonej wikszoci gosw wszystkich jego czonkw. Jednak zanim Rada Europejska podejmie tak decyzj, informuje o tym parlamenty narodowe. W przypadku gdy cho jeden parlament narodowy notykuje swj sprzeciw w cigu szeciu miesicy od daty takiego poinformowania, decyzja Rady Europejskiej nie moe zosta podjta (art. 48 ust. 7 TUE)71. Oznacza to, e procedura ta jest wprawdzie niezwykle istotna z punktu widzenia moliwoci uelastycznienia procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej, ale z drugiej strony jest ona te trudna do zastosowania m.in. z powodu bardzo mocnych uprawnie kontrolnych parlamentw narodowych. Albowiem ju sprzeciw tylko jednego parlamentu narodowego moe spowodowa zablokowanie decyzji Rady Europejskiej o jej zastosowaniu. W zwykej procedurze rewizji traktatw najistotniejsze zmiany polegaj na wczeniu do niej konwentu i wzmocnieniu pozycji Parlamentu Europejskiego. Obie te zmiany znaczco przyczyniaj si do umocnienia metody wsplnotowej w Unii Europejskiej. I tak, rzd kadego pastwa czonkowskiego, Parlament Europejski lub Komisja Europejska mog przedkada Radzie propozycje zmiany traktatw. Propozycje te, czego nie przewidywa traktat konstytucyjny, mog mie na celu m.in. rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii w traktatach. Rada przekazuje te propozycje Radzie Europejskiej i notykuje parlamentom narodowym. Jeeli Rada Europejska, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisj Europejsk, podejmie zwyk wikszoci gosw decyzj, w ktrej opowie si za rozpatrzeniem proponowanych zmian, przewodniczcy Rady Europejskiej zwouje konwent zoony z przedstawicieli parlamentw narodowych, szefw pastw lub rzdw krajw czonkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej. W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie polityki pieninej, konsultowany jest rwnie Europejski Bank Centralny. Konwent rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje, w drodze konsensu, zalecenie dla konferencji midzyrzdowej. Rada Europejska moe take zwyk wikszoci gosw, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podj decyzj o niezwoywaniu konwentu, gdy zakres proponowanych zmian nie uzasadnia jego zwoania. W takim przypadku Rada Europejska okrela mandat konferencji midzyrzdowej. Konferencj zwouje przewodniczcy Rady w celu uchwalenia za wsplnym porozumieniem zmian, jakie maj zosta dokonane w traktatach. Zmiany te wchodz w ycie po ich ratykowaniu przez wszystkie pastwa czonkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Jeeli po upywie dwch lat od podpisania traktatu rewizyjnego zostanie on ratykowany przez 4/5 pastw czonkowskich i gdy jedno lub wicej pastw czonkowskich napotka trudnoci w postpowaniu ratykacyjnym, spraw kieruje si do Rady Europejskiej (art. 48 ust. 2-5 TUE)72.
71 72
Traktat z Lizbony, op. cit., s. 39-40. Ibidem, s. 42-43.
43
VIII. ZMIANY W FUNKCJONOWANIU WZMOCNIONEJ WSPPRACY
Traktat lizboski, ustanawiajc zmiany w TUE i TFUE, potwierdza i rozbudowuje zasady wzmocnionej wsppracy zawarte ju w traktatach amsterdamskim i nicejskim. Podobnie jak traktat konstytucyjny, porzdkuje i upraszcza on dotychczasowe przesanki nawizania wzmocnionej wsppracy, ograniczajc ich liczb do dziesiciu. Po pierwsze, ma ona obejmowa wszystkie polityki, z wyjtkiem tych, ktre s zastrzeone dla kompetencji wycznych Unii. Po drugie, ma sprzyja realizacji celw Unii, ochronie jej interesw oraz wzmocnieniu procesu integracji. Po trzecie, winna by otwarta dla wszystkich pastw czonkowskich w dowolnym czasie, ale po spenieniu wymogw uczestnictwa okrelonych w decyzji upowaniajcej, a take pod warunkiem przestrzegania aktw ju przyjtych w ramach tej wsppracy. Ponadto Komisja Europejska i pastwa w niej uczestniczce zostaj zobowizane do pozyskiwania dla wzmocnionej wsppracy moliwie najwikszej liczby pastw czonkowskich. Po czwarte, zawizywanie koalicji przez pastwa czonkowskie Unii w celu podjcia wzmocnionej wsppracy powinno nastpowa w ostatecznoci, tzn. po ustaleniu przez Rad, e cele takiej wsppracy nie mog zosta osignite w rozsdnym terminie przez Uni jako cao. Po pite, warunkiem nawizania wzmocnionej wsppracy winna by zgoda co najmniej dziewiciu pastw czonkowskich. Po szste, wzmocniona wsppraca ma by podejmowana w poszanowaniu traktatw i prawa Unii. Po sidme, akty prawne przyjmowane w ramach wzmocnionej wsppracy wi wycznie uczestniczce w niej pastwa czonkowskie i nie mog stanowi dorobku Unii, ktry musi zosta przyjty przez pastwa kandydujce. Po sme, wzmocniona wsppraca nie powinna narusza zasad rynku wewntrznego ani spjnoci gospodarczej, spoecznej i terytorialnej Unii. Po dziewite, nie powinna ona stanowi przeszkody ani prowadzi do dyskryminacji w dziedzinie wymiany handlowej czy te do zakcenia konkurencji pomidzy pastwami czonkowskimi. Po dziesite, wsppraca ta nie moe narusza kompetencji, praw i obowizkw pastw czonkowskich, ktre w niej uczestnicz, ale jednoczenie pastwa te nie mog utrudnia wprowadzania jej w ycie przez uczestniczce pastwa czonkowskie (art. 20 ust. 1-4 TUE, art. 326 do 327, art. 328 ust. 1 TFUE)73. Istotnych zmian dokonuje natomiast traktat lizboski w procedurze nawizywania wzmocnionej wsppracy. Pastwa czonkowskie, ktre chc ustanowi midzy sob tak wspprac w jednej z dziedzin okrelonych w traktatach, z wyjtkiem wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, powinny wystpi do Komisji Europejskiej z wnioskiem, okrelajcym zakres zastosowania i cele przewidywanej wsppracy. Nastpnie Komisja moe przedoy Radzie odpowiedni wniosek w tej sprawie. Jeeli jednak Komisja tego nie uczyni, to zawiadamia o tym zainteresowane pastwa czonkowskie, podajc uzasadnienie. Oznacza to, e ustanowienie
73
Ibidem, s. 27-28, 189.
44
Janusz J. Wc
wzmocnionej wsppracy w obszarach nalecych dotd do I i III laru jest uzalenione od stanowiska Komisji Europejskiej. O ile jednak w przypadku dotychczasowego I laru postanowienie to potwierdza obowizujce ju wczeniej regulacje, o tyle w wypadku III laru oznacza, e pastwa czonkowskie utraciy prawo do bezporedniego wystpowania z wnioskiem do Rady. Upowanienie do podjcia wzmocnionej wsppracy ma by udzielane przez Rad, stanowic wikszoci kwalikowan, na wniosek Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (art. 329 ust. 1 TFUE)74. We wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa utrzymana zostaa natomiast inicjujca rola Rady i jedynie opiniodawcza funkcja Komisji Europejskiej. Wniosek pastw czonkowskich ma by nadal kierowany do Rady, Komisja Europejska winna sporzdzi opini, dotyczc spjnoci takiej wsppracy z innymi politykami Unii, Parlament Europejski za powinien by o niej jedynie informowany. Jednak z drugiej strony, traktat ustanawia pi zmian we wzmocnionej wsppracy realizowanej we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa. Pierwsza zmiana polega na tym, e obok Komisji Europejskiej take wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczestwa ma wydawa opini o spjnoci zamierzonej wsppracy ze wspln polityk zagraniczn i bezpieczestwa Unii. Istot drugiej zmiany jest to, e upowanienie do podjcia wzmocnionej wsppracy ma by udzielane na mocy decyzji Rady, stanowicej jednomylnie, a nie jak przewidywa traktat nicejski wikszoci kwalikowan. Trzecia zmiana, podobnie jak w obszarach nalecych dotd do I i III laru, sprowadza si do tego, e warunkiem nawizania wzmocnionej wsppracy winna by zgoda co najmniej dziewiciu pastw czonkowskich Unii Europejskiej. Czwarta zmiana polega na tym, e traktat anuluje we wsplnej polityce zagranicznej i bezpieczestwa prawo weta danego pastwa czonkowskiego, powoujcego si na wane wzgldy polityki krajowej. W kocu take traktat znosi i na tym polega pita zmiana obowizujce dotd ograniczenie, zgodnie z ktrym wzmocniona wsppraca winna si odnosi jedynie do wsplnych dziaa i wsplnych stanowisk (art. 329 ust. 2, art. 331 ust. 2 TFUE)75.
IX. UWAGI KOCOWE
Po wejciu w ycie traktatu lizboskiego Unia Europejska staje si po raz pierwszy jednolit organizacj midzynarodow. Jednak nie jest ona ani federacj, ani konfederacj, lecz tak jak dotd czym porednim midzy pastwem zwizkowym a zwizkiem pastw. Jest organizacj midzynarodow w rozumieniu prawa midzynarodowego i jednoczenie organizacj o charakterze ponadnarodowym.
74 75
Ibidem, s. 190. Ibidem, s. 190-191.
45
Traktat lizboski potwierdza wszystkie dotychczasowe atrybuty ponadnarodowoci, waciwe dla Wsplnoty Europejskiej, ale take je umacnia przez wyrane wyodrbnienie obszarw nalecych do wycznych kompetencji Unii, dalsz rozbudow podstaw aksjologicznych Unii i uprawnie jej instytucji o charakterze ponadnarodowym, w tym przede wszystkim Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej. W lad za tym Unia Europejska, ktra jest nastpc prawnym Wsplnoty Europejskiej, dysponuje odtd nastpujcymi atrybutami ponadnarodowoci: po pierwsze, stanowi ona nowy porzdek prawny, niezaleny od prawa krajowego, w tym prawo wice dla pastw czonkowskich oraz osb zycznych i prawnych, niektre normy prawne za s bezporednio skuteczne i maj pierwszestwo wobec norm prawa krajowego; po drugie, decyzje podejmowane przez instytucje Unii s stanowione co do zasady wikszoci kwalikowan i s wice take dla tych pastw czonkowskich, ktre si im sprzeciwiaj; po trzecie, Unia posiada autonomi sdow, wyraajc si w dziaalnoci i uprawnieniach Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej, ktrego jurysdykcja jest obowizkowa i nie moe by wyczona; po czwarte, Unia jest wyposaona w instytucje i organy o charakterze ponadnarodowym, w ktrych zasiada niezawisy i niezwizany adnymi instrukcjami personel; po pite, Unia dysponuje autonomi nansow; po szste, posiada ona traktatowo zagwarantowany katalog kompetencji wycznych; po sidme, Unia jest nie tylko wsplnot gospodarcz, ale take w duym zakresie uni polityczn, opierajc si na wasnym katalogu wartoci, znacznie rozszerzonym na mocy traktatu lizboskiego (m.in. perspektywa przystpienia Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci Rady Europy z 1950 r., Karta Praw Podstawowych z 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu). Z drugiej strony jednak Unia Europejska pozostaje nadal organizacj midzypastwow. Traktat lizboski potwierdza dotychczasowe atrybuty midzypastwowe, waciwe dla Wsplnoty Europejskiej, ale take je umacnia przez ustanowienie po raz pierwszy sztywnego podziau kompetencji pomidzy Uni a pastwami czonkowskimi, a take wzmocnienie zasady pomocniczoci i zasady ochrony tosamoci narodowej pastw czonkowskich. Deniom do dalszej rozbudowy infrastruktury ponadnarodowej w Unii Europejskiej traktat wyznacza zatem bardzo wyrane granice. Po pierwsze, wadcami traktatw pozostaj nadal pastwa czonkowskie, Unia nie posiada za kompetencji do rozszerzania wasnych kompetencji (kompetencji-kompetencji), co oznacza, e podobnie jak dotd jest ona zdana na przekazywanie jej dodatkowych uprawnie przez pastwa czonkowskie zasadniczo na drodze rewizji traktatw. Po drugie, traktat wyklucza posiadanie przez Uni kompetencji domniemanych, co oznacza, e w razie wtpliwoci domniemanie przemawia bdzie zawsze na rzecz pastw czonkowskich. Po trzecie, rozszerzeniu ulegaj postanowienia okrelajce zasad pomocniczoci oraz zasad ochrony tosamoci narodowej pastw czonkowskich, co suy wzmocnieniu ich pozycji
46
Janusz J. Wc
wobec Unii Europejskiej. Po czwarte, zgodnie z zasad kompetencji powierzonych zwierzchnictwo terytorialne Unii jest nadal ograniczone do obszaru stosowania traktatw, z wyjtkami okrelonymi w tyche traktatach. Po pite, Unia nie posiada take penego zwierzchnictwa personalnego nad obywatelami Unii. Obywatelstwo Unii nie zastpuje bowiem, lecz ma jedynie charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, cho obywatele Unii korzystaj z praw i podlegaj obowizkom przewidzianym w traktatach. Przeksztacenie Unii w organizacj midzynarodow na co rzadko zwraca si uwag rozstrzyga ponadto w duej mierze dotychczasowy spr o nalit politique integracji europejskiej. Albowiem traktat lizboski potwierdza wol polityczn 27 pastw czonkowskich do przeksztacenia Unii Europejskiej w organizacj midzynarodow typu ponadnarodowego, a tym samym wyznacza kierunek, a by moe nawet docelowy model integracji. Organizacja taka zapewnia pastwom czonkowskim realizacj ich narodowych interesw oraz interesw wsplnotowych przez bezporednie lub porednie oddziaywanie na sfer ponadnarodow. Oddziaywanie takie uatwia z kolei sie wzajemnych powiza i wspzalenoci midzy paszczyzn narodow i ponadnarodow, ktra zostaa uksztatowana w wyniku kontrolowanego przez pastwa czonkowskie w czasie dotychczasowego przebiegu integracji procesu rwnomiernego umacniania infrastruktury ponadnarodowej i midzyrzdowej. W ten sposb kade pastwo czonkowskie, rezygnujc z czci swoich suwerennych praw na rzecz Unii Europejskiej, uzyskuje zarazem nowe moliwoci realizacji i zabezpieczenia swych narodowych interesw na poziomie midzynarodowym.
ABSTRACT The article deals with the reform of the European Union system in the Lisbon Treaty of 13 December 2007. Analysis is limited to the so-called horizontal changes, also known as structural changes, i.e. those which are signicant for the whole EU. Changes in the institutional system, internal market, space of liberty, security and justice, as well as changes in the common foreign policy and security policy of the EU have been left out of considerations. The author therefore focuses on the following issues: transformation of the European Union into a uniform international organization; expansion of the EUs axiology; establishing of division of competence between the EU and its member states; systematization and simplication of the catalogue of legal acts and legal procedures; modication of the democratic procedures of the EU; strengthening of the position of national parliaments in the legislative process; procedures of revisions of treaties and changes in the functioning of closer cooperation.

Janusz J. Węc, Reforma Ustrojowa Unii Europejskiej W Traktacie Lizbońskim

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Janusz J. Węc, Reforma Ustrojowa Unii Europejskiej W Traktacie Lizbońskim

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

PRZEGLD ZACHODNI 2010, nr 1

REFORMA USTROJOWA UNII EUROPEJSKIEJ W TRAKTACIE LIZBOSKIM

I. PRZEKSZTACENIE UNII EUROPEJSKIEJ W JEDNOLIT ORGANIZACJ MIDZYNARODOW

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

II. ROZSZERZENIE AKSJOLOGII UNII EUROPEJSKIEJ

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

III. USTANOWIENIE PODZIAU KOMPETENCJI MIDZY UNI EUROPEJSK A PASTWAMI CZONKOWSKIMI

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

IV. USYSTEMATYZOWANIE I UPROSZCZENIE KATALOGU AKTW PRAWNYCH ORAZ PROCEDUR PRAWODAWCZYCH

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

V. MODYFIKACJA ZASAD DEMOKRATYCZNYCH UNII EUROPEJSKIEJ

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

VI. WZMOCNIENIE POZYCJI PARLAMENTW NARODOWYCH W PROCESIE LEGISLACYJNYM UNII EUROPEJSKIEJ

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

Ibidem, s. 197. Ibidem, s. 43.

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

VII. PROCEDURY REWIZJI TRAKTATW

Traktat z Lizbony, op. cit., s. 39-40. Ibidem, s. 42-43.

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

VIII. ZMIANY W FUNKCJONOWANIU WZMOCNIONEJ WSPPRACY

Ibidem, s. 27-28, 189.

IX. UWAGI KOCOWE

Ibidem, s. 190. Ibidem, s. 190-191.

Reforma ustrojowa Unii Europejskiej w traktacie lizboskim

You might also like