PRZEGLD ZACHODNI 2010, nr 1

UKASZ BARTKOWIAK Leszno

PODMIOTOWO PRAWNOMIDZYNARODOWA WSPLNOTY EUROPEJSKIEJ ORAZ UNII EUROPEJSKIEJ

Zagadnienie podmiotowoci prawnomidzynarodowej naley do kwestii ywo dyskutowanych w nauce prawa midzynarodowego. Wynika to z faktu, e z podmiotowoci identykowane s tzw. prawa suwerenne, co oznacza, e podmiotami prawa midzynarodowego mog by wycznie pastwa, bdce pierwotnymi podmiotami tego prawa. Takie podejcie naley obecnie odrzuci ze wzgldu na regulowanie przez prawo midzynarodowe stosunkw nie tylko pomidzy pastwami, lecz rwnie pomidzy innymi uczestnikami stosunkw midzynarodowych, w tym organizacji midzynarodowych1. Podmiotowo prawnomidzynarodowa organizacji midzynarodowych (Governmental Organizations) okrelana jest jako podmiotowo pochodna, gdy w odrnieniu od podmiotowoci poszczeglnych pastw powstaje z woli pastw tworzcych dan organizacj, a zakres jej uprawnie zaley wycznie od uprawnie przyznanych organizacji w umowie midzynarodowej na mocy aktu zaoycielskiego. Na mocy aktu (jednak wycznie w celu realizacji celw i funkcji organizacji) organizacje midzynarodowe posiadaj zdolno traktatow oraz mog korzysta z prawa legacji, a take zakrelonego zakresu przywilejw i immunitetw. Drug zdolnoci, w jak powinna zosta wyposaona organizacja midzynarodowa jest zdolno do czynnoci prawnych. Zapewnia ona prawo do zawierania umw skutecznych w prawie wewntrznym jej pastw czonkowskich, nabywania i zbywania nieruchomoci oraz stawania przed sdem2. O roli organizacji midzynarodowych we wspczesnym wiecie wypowiedzia si w 1949 r. Midzynarodowy Trybuna Sprawiedliwoci (Reparations for Injuries Suffe1 E. La t o s z e k , M. P r o c z e k , Organizacje midzynarodowe we wspczesnym wiecie, Warszawa 2006, s. 29. Zobacz szerzej: J. S u t o r, Prawo dyplomatyczne i konsularne, Warszawa 1996; L. A n t o n o w i c z , Podrcznik prawa midzynarodowego, Warszawa 1995; R. B i e rz a n e k , J. Sy m o n i d e s , Prawo midzynarodowe publiczne, Warszawa 1998; W. M o r a w i e c k i , Organizacje midzynarodowe, PWN, Warszawa 1965. 2 P.K. R o s i a k , Podmiotowo prawnomidzynarodowa Unii Europejskiej w pracach II grupy roboczej Konwentu, w: C. Mik (red.), Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski Traktat Konstytucyjny Biaa Ksiga w sprawie rzdzenia Europ. VIII oglnopolska konferencja prawnicza, Toru 2004, s. 119.

48

ukasz Bartkowiak

red in the Service of the United Nations). Analizujc sytuacj prawnomidzynarodow Organizacji Narodw Zjednoczonych stwierdzi, e: Podmioty prawa, w systemie prawnym niekoniecznie s identyczne, co do zakresu ich praw, ich charakter zaley od potrzeby wsplnoty. Rozwj prawa midzynarodowego w cigu jego historii odbywa si pod wpywem wymogw ycia midzynarodowego, a stopniowy wzrost zbiorowych dziaa pastw sprawi, e pojawiy si przykady dziaa wykonywanych w paszczynie midzynarodowej przez pewne podmioty, ktre nie s pastwami3. Ponadto Trybuna doszed do wniosku, e: Organizacja Narodw Zjednoczonych jest osob midzynarodow. Nie oznacza to, e jest ona pastwem, (...) lub, e jej osobowo prawna i obowizki s takie same jak pastwa, (...) oznacza to tylko, e jest ona podmiotem prawa midzynarodowego i zdolna jest do posiadania midzynarodowych praw i obowizkw, oraz ma zdolno do obrony swoich praw4. Tym samym Midzynarodowy Trybuna Sprawiedliwoci dopuci moliwo istnienia innych, oprcz pastw, podmiotw prawa midzynarodowego. Trybuna stwierdzi take, e organizacje midzynarodowe maj podmiotowo prawn, jeeli na podstawie ich statutu mona doj do wniosku, i dla osignicia swoich celw mog zawiera umowy z pastwami trzecimi, maj prawo do korzystania z przywilejw i immunitetw oraz prawo czynnej i biernej legacji, a take maj zdolno do czynnoci prawnych. Zdaniem Trybunau podmiotowo tych podmiotw jest mniejsza ni w przypadku pastwa5. Moliwo wystpowania na arenie midzynarodowej innych podmiotw ni pastwa potwierdzia rwnie Konwencja Wiedeska o Prawie Traktatw z 1969 r., ktra stwierdzia w artykule trzecim, e istniej inne podmioty prawa midzynarodowego, ktre mog zawiera umowy midzynarodowe zarwno z pastwami, jak i midzy sob6. Podmioty suwerenne pastwa maj charakter pierwotny, zakres ich zdolnoci do czynnoci prawnych jest peny. W przeciwiestwie do nich podmioty niesuwerenne organizacje midzynarodowe, w tym Wsplnota Europejska/Unia Europejska, maj charakter wtrny (pochodny) i ograniczony. Ich podmiotowo jest rezultatem nadania lub uznania7. O ile podmiotowo prawnomidzynarodowa pastwa powstaje w konsekwencji jego utworzenia (ipso facto), jest nastpstwem jego suwerennoci oraz jest niezalena od czyjejkolwiek woli, o tyle podmiotowo organizacji midzynarodowych ma charakter wtrny, jest nadana i stworzona przez pastwa. Tworzce tak organizacj midzynarodow pastwa w umowie konstytucyjnej przyznaj jej zdolno prawn i zdolno do czynnoci prawnych, przez
3 W. G ra l c z y k , Prawo midzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa 2001, s. 121. Zobacz szerzej: International Court of Justice. Reports of Judgements, Advisory Opinions and Orders, The Hague 1949; J. G a l s t e r, C. M i k , Podstawy europejskiego prawa wsplnotowego, Toru 1995, s. 44-46. 4 Ibidem, s.121. 5 J. B a rc z , M. G rk a , A. Wy ro z u m s k a , Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podrcznik dla kierunkw zarzdzania i administracji, Warszawa 2008, s. 25. 6 W. G ra l c z y k , op. cit., s. 147. 7 R. B i e rz a n e k , J. S y m o n i d e s , Prawo midzynarodowe publiczne, Warszawa 1998, s. 121-122.

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

49

co nadaj jej take podmiotowo. Podmiotowo pochodna nie jest identyczna we wszystkich przypadkach, jej zakres moe by rny, zaley bowiem od stopnia zdolnoci do czynnoci prawnych, w jakie niesuwerenny uczestnik stosunkw midzynarodowych zosta wyposaony8. Nadanie osobowoci aktem zaoycielskim nie jest jedyn moliwoci. W synnej opinii doradczej w sprawie Bernadotte, Midzynarodowy Trybuna Sprawiedliwo orzek, e wobec braku wyranych zapisw Karty Narodw Zjednoczonych osobowo (podmiotowo) na paszczynie midzynarodowej moe by wywiedziona z uprawnie, celw i praktyki organizacji midzynarodowej. W takim przypadku moemy wic mwi o funkcjonalnym podejciu do osobowoci prawnej organizacji midzynarodowej9. W przypadku Unii Europejskiej jasno sprecyzowany przymiot podmiotu prawnomidzynarodowego miaa z pewnoci Wsplnota Europejska stanowica jej pierwszy lar, bdca organizacj midzynarodow typu midzypastwowego. W pozostaym zakresie (czyli II i III laru) umocowanie Unii do dziaania na arenie midzynarodowej nie byo ju tak oczywiste, dziaaa ona w ramach tzw. wsppracy midzyrzdowej10. Artyku 281 Traktatu o Wsplnocie Europejskiej mwi: Wsplnota ma osobowo prawn11. Osobowo prawnomidzynarodowa Wsplnot Europejskich zostaa okrelona przez pastwa czonkowskie w trzech traktatach zaoycielskich. Najpeniej kwesti podmiotowoci midzynarodowej uregulowa Traktat Paryski o Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali z 18 kwietnia 1951 r.12 Postanawia on (artyku 6 TEWWiS), i: Wsplnota posiada osobowo prawn. W stosunkach midzynarodowych Wsplnota posiada zdolno do czynnoci prawnych niezbdn dla wykonania jej funkcji i osignicia jej celw13. Natomiast Traktaty Rzymskie z 25 marca 1957 r.14 (artyku 184 Traktatu o Europejskiej Wsplnocie Energii Atomowej, artyku 210 Traktatu o Europejskiej Wsplnocie Gospodarczej oraz artyku
Ibidem, s.122. International Court of Justice Reports 1949, s. 174. 10 J. Sz c z o d r o w s k i , Osobowo prawna Unii Europejskiej i jej wykonywanie w stosunkach zewntrznych w wietle zapisw Traktatu z Lizbony, Biuletyn Analiz nr 20, Warszawa, listopad 2008, s. 4-5. 11 Artyku 281 Traktatu o Wsplnocie Europejskiej Treaty of European Community (wraz ze zmianami wprowadzonymi Traktatem z Nicei), Warszawa 2002, www.ukie.gov.pl; Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community, Ofcial Journal of the European Communities, C 325, 24 December 2002. 12 Traktat, po ratykacji przez wczesne sze pastw czonkowskich wszed w ycie 23 lipca 1952 r. 13 Traktat o Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali European Coal and Steel Community ECSC, Warszawa 2002, www.ukie.gov.pl; (23 lipca 2002 r. Traktat o EWWiS wygas, a jego kompetencje i zadania zostay przekazane do pierwszego laru UE Wsplnoty Europejskie). 14 Traktaty Rzymskie byy efektem Konferencji Midzyrzdowej w sprawie wsplnego rynku i Euratomu, ktra zostaa zwoana 29 maja 1956 r. w Wenecji przez ministrw spraw zagranicznych wczesnych szeciu krajw czonkowskich. Konferencja zakoczya si podpisaniem tekstw traktatw 25 marca 1957 r. w Rzymie. Oba Traktaty, po ratykacji przez sze pastw czonkowskich weszy w ycie 1 stycznia 1958 r.
8 9

50

ukasz Bartkowiak

281 Traktatu o Wsplnocie Europejskiej) ograniczay si jedynie do stwierdzenia, e Wsplnota ma osobowo prawn15. Postanowienia te oznaczay, e Wsplnoty Europejskie mogy zawiera umowy z krajami trzecimi i organizacjami midzynarodowymi, mogy by pocignite do odpowiedzialnoci w przypadku niewywizywania si ze zobowiza, a take mogy podejmowa dziaania w przypadku, gdy naruszone zostay ich prawa. Midzynarodowa zdolno prawna Wsplnot Europejskich okrelona zostaa przez normy prawa midzynarodowego16. Traktaty Rzymskie nie wspominay bezporednio o osobowoci prawnej w stosunkach zewntrznych, jednak mona wnioskowa, i zapis ten dotyczy podmiotowoci prawnomidzynarodowej, gdy kolejne artykuy traktatw dotyczyy ju osobowoci prawnej Wsplnot w prawie wewntrznym pastw czonkowskich17. W orzeczeniu w sprawie Van Gend & Loos przeciw Holandii z 1962 r. Europejski Trybuna Sprawiedliwoci stwierdzi, e: Europejska Wsplnota Gospodarcza (EWG) ustanawia nowy porzdek midzynarodowy, na korzy ktrego pastwa przekazay swoje prawa zwierzchnie18. Postanowienia traktatw odnonie do podmiotowoci prawnomidzynarodowej Wsplnot Europejskich dotyczyy przede wszystkim sfery stosunkw pomidzy Wsplnotami a ich pastwami czonkowskimi. Odrbn kwesti stanowia natomiast podmiotowo Wsplnot Europejskich na paszczynie ich stosunkw z pastwami trzecimi, ktre nie byy zwizane postanowieniami traktatw. Na tej paszczynie podmiotowo midzynarodowa Wsplnot moga wynika wycznie z uznania ich przez pastwa trzecie. W praktyce uznanie takie nastpowao poprzez nawizanie przez pastwa trzecie stosunkw dyplomatycznych ze Wsplnotami lub zawieranie z nimi umw midzynarodowych. W ten sam sposb nastpowao uznanie podmiotowoci Wsplnot przez organizacje midzynarodowe. Wsplnoty Europejskie zostay uznane przez okoo dwie trzecie pastw wiata19. Posiadanie zdolnoci prawnej w stosunkach zewntrznych oznaczao, e Wsplnoty Europejskie korzystay z okrelonych przywilejw i immunitetw, a ich siedziby, organy, czonkowie organw i personel administracyjny zostay wyjte spod jurysdyk15 Traktat o Europejskiej Wsplnocie Gospodarczej European Economic Community EEC, Traktat o Europejskiej Wsplnocie Energii Atomowej European Atomic Energy Community EAEC, Traktat o Wsplnocie Europejskiej Treaty of European Community (wraz ze zmianami wprowadzonymi Traktatem z Nicei), Warszawa 2002. 16 K. Le n a e rt s , P. Va n N u ffe l , Podstawy prawa europejskiego, Warszawa 1998, s. 370. Zobacz szerzej: T.C. S a l m o n , W. N i c o l l , Building European Union: a documentary history and analysis, Manchester 1997. 17 W. C z a p l i s k i , R. O s t ri h a n s k y, Prawo Wsplnot Europejskich orzecznictwo, Warszawa 1997, s. 235. Zobacz szerzej: D. U rw i n , The Community of Europe: a History of European Integration since 1945, Longman, London 1991; B. Wh i t e , Understanding European Foreign Policy, Basingstoke New York 2001; J. G a l s t e r, C. M i k , Podstawy europejskiego prawa wsplnotowego, Toru 1995. 18 J. S z c z o d ro w s k i , Osobowo prawna Unii Europejskiej i jej wykonywanie w stosunkach zewntrznych w wietle zapisw Traktatu z Lizbony, Biuletyn Analiz nr 20, Warszawa, listopad 2008, s. 1. 19 J. Ty ra n o w s k i , Prawo europejskie instytucjonalne, Pozna 1998, s. 111-112.

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

51

cji terytorialnej pastwa w takim zakresie, w jakim byo to niezbdne do niezalenego od poszczeglnych pastw wykonywania funkcji i osigania celw organizacji. Przywileje i immunitety Wsplnot Europejskich regulowa artyku 291 TWE, ktry mwi, e: Wsplnota korzysta na terytorium Pastw Czonkowskich z przywilejw i immunitetw koniecznych do wykonywania jej zada, na warunkach okrelonych w Protokole z 8 kwietnia 1965 roku w sprawie przywilejw i immunitetw Wsplnot Europejskich. Jest tak rwnie w przypadku Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Instytutu Walutowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego20. Protok ten zosta znowelizowany w 1992 r. W zakresie zdolnoci do czynnoci prawnych Wsplnoty Europejskie korzystay: z prawa do zawierania umw z pastwami i innymi organizacjami midzynarodowymi, z biernego i czynnego prawa legacji21 oraz zdolnoci procesowej22. Na paszczynie wsplnotowej sprawy zwizane z utrzymaniem stosunkw dyplomatycznych zostay uregulowane przez tak zwane Porozumienie Midzyinstytucjonalne z 1966 r., ktre zostao rwnie potwierdzone w Traktacie z Maastricht. Zgodnie z tym porozumieniem decyzj o nawizaniu stosunkw dyplomatycznych podejmuje jednomyln decyzj Rada Unii Europejskiej. Oznacza to, e kade pastwo czonkowskie ma prawo veta wobec pastwa, z ktrym planuje si nawizanie stosunkw dyplomatycznych lub osoby, ktra to pastwo bdzie reprezentowa23. Do stosunkw dyplomatycznych Wsplnot Europejskich nie miay zastosowania Konwencje Wiedeskie24, ktre dotycz wycznie pastw. Kwesti podmiotowoci prawnomidzynarodowej Wsplnot Europejskich zaj si rwnie Europejski Trybuna Sprawiedliwoci, ktry uzna, e Wsplnoty stanowi odrbny podmiot prawa midzynarodowego, majcy zdolno prawn i zdolno do czynnoci prawnych. Posiadanie zdolnoci prawnej oznaczao take, e Wsplnota korzystaa z okrelonych przywilejw i immunitetw, a jej siedziba, czonkowie oraz personel administracyjny byli wyjci spod jurysdykcji terytorialnej pastwa w takim zakresie, w jakim byo to niezbdne do niezalenego wykonania swoich funkcji i osigania celw25.
20 Artyku 291 Traktatu o Wsplnocie Europejskiej Treaty of European Community (wraz ze zmianami wprowadzonymi Traktatem z Nicei), Warszawa 2002, www.ukie.gov.pl; Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community, Ofcial Journal of the European Communities, C 325, 24 December 2002. 21 Legacja (ac. legatio poselstwo) jest to prawo nawizywania i utrzymywania stosunkw dyplomatycznych, wysyania wasnych i przyjmowania obcych przedstawicieli dyplomatycznych. Prawo wysyania przedstawicieli dyplomatycznych jest czynnym prawem legacji, a ich przyjmowanie biernym. 22 E. La t o s z e k , Podmiotowo prawna Wsplnot Europejskich i jej kompetencje w zakresie zewntrznych stosunkw umownych, Warszawa 1999, s. 13. Zobacz szerzej: D. La s o k , Law and Institutions of European Union, London-Dublin 1994. 23 J. Ty ra n o w s k i , op. cit., s. 112. 24 Konwencja Wiedeska z 18 kwietnia 1961 r. o stosunkach dyplomatycznych i Konwencja Wiedeska z 14 marca 1975 r. w sprawie reprezentacji pastw w ich stosunkach z organizacjami midzynarodowymi. 25 J. G a l s t e r, C. M i k , Podstawy europejskiego prawa wsplnotowego, Toru 1996, s. 12-14. Zobacz szerzej: A. R o n e y, The European Community, London 1990, s. 110-112; T.C. H a r t l e y, The Foundations of the European Community Law, London 1991, s. 36.

52

ukasz Bartkowiak

Na pytanie o podmiotowo prawnomidzynarodow Unii Europejskiej, nie odpowiedzia precyzyjnie Traktat z Maastricht, ktry w artykule 1 stanowi: Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiajce si Strony ustanawiaj midzy sob Uni Europejsk, zwan dalej Uni. Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz cilejszego zwizku midzy narodami Europy, w ktrym decyzje podejmowane s z moliwie najwyszym poszanowaniem zasady otwartoci i jak najbliej obywateli. Uni stanowi Wsplnoty Europejskie, uzupenione politykami i formami wsppracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest ksztatowanie w sposb spjny i solidarny stosunkw midzy Pastwami Czonkowskimi oraz midzy ich narodami26. Traktat z Maastricht nie wyposay Unii Europejskiej w odrbne, od Wsplnot, kompetencje, wasne instytucje (do takiego miana moga pretendowa jedynie Rada Europejska), ani budet. Pastwa czonkowskie nie zdecydoway si rwnie na nadanie Unii podmiotowoci prawnej, tak w prawie wewntrznym, jak i midzynarodowym. Oznaczao to, e Unia wedug Traktatu z Maastricht nie posiadaa prawa do dziaa prawnych na arenie midzynarodowej, a w jej imieniu wystpoway w tym zakresie Wsplnoty, za porednictwem swoich instytucji27. Artyku 2 TUE nawizywa do jej zewntrznych aspektw: Unia potwierdza swoj tosamo na arenie midzynarodowej, zwaszcza poprzez realizacj wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, w tym stopniowe okrelanie wsplnej polityki obronnej28. Szczegowo o kompetencjach UE w zakresie polityki zagranicznej mwi Tytu V TUE Postanowienia dotyczce wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa artykuy 11-28. Z drugiej strony, stworzona na mocy Traktatu z Maastricht Unia Europejska z jej drugim larem w postaci Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa uzupenia miaa wszystkie niedostatki Wsplnoty Europejskiej w dziaaniach zewntrznych. Akty prawne, ktre byy efektem dziaa drugiego laru czyli tzw. wsplne dziaania, wsplne stanowiska i wsplne strategie, miay charakter cile midzyrzdowy i co do zasady jednomylnych uzgodnie wszystkich pastw czonkowskich. W przypadku gdy pastwo czonkowskie wstrzymywao si od gosowania w danej sprawie, nie mogo by ono zwizane zapad decyzj29. Artyku 11 Traktatu o Unii Europejskiej zawiera przepisy regulujce problematyk Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa: Unia Europejska okrela i realizuje WPZiB, obejmujc wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczestwa30.
26 Traktat o Unii Europejskiej Treaty of European Union EU (wraz ze zmianami wprowadzonymi Traktatem z Nicei), artyku 1, Warszawa 2003, www.ukie.gov.pl; Consolidated Version of the Treaty on European Union, Ofcial Journal of the European Communities, C 325, 24 December 2002. 27 K. M i c h a o w s k a -G o ry w o d a , Traktat konstytucyjny jako umowa rewizyjna traktatw stanowicych Uni Europejsk, Przegld Zachodni nr 4, 2006, s. 75. 28 Traktat o Unii Europejskiej, op. cit., artyku 2. 29 J. Sz c z o d ro w s k i , op. cit., s. 5. 30 Traktat o Unii Europejskiej Treaty of European Union EU (wraz ze zmianami wprowadzonymi Traktatem z Nicei), artyku 11, Warszawa 2003, www.ukie.gov.pl

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

53

Bardzo istotne dla penego zrozumienia kwestii osobowoci prawnej Unii byy relacje pomidzy pierwszym a drugim larem. Wsplna Polityka Zagraniczna i Bezpieczestwa stanowia bowiem odrbny porzdek prawny, znajdujcy si poza systemem prawa wsplnotowego. wiadczy o tym m.in. brak jurysdykcji Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci nad aktami powzitymi w ramach drugiego laru. Ponadto, zgodnie z brzmieniem artykuu 47 TUE oczywistym byo, e w razie koniktu pomidzy aktami przyjtymi w ramach pierwszego laru a decyzjami w ramach drugiego laru przewag posiaday te pierwsze. Mona wic byo mwi o swoistej nadrzdnoci pierwszego laru Unii w stosunku do drugiego31. Celem Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa bya ochrona podstawowych interesw polityki zagranicznej, szczeglnie niezalenoci i bezpieczestwa zjednoczonej Europy, a take umacnianie demokracji, praworzdnoci i praw czowieka. Instrumentami, ktre suyy tym celom byo uzgadnianie wsplnych stanowisk i prowadzenie wsplnych akcji, wsplne gosowanie i zgaszanie projektw na forum midzynarodowym oraz koordynacja dziaa dyplomatycznych wobec pastw trzecich. Kompetencje w zakresie WPZiB zostay gwnie przyznane instytucjom wsplnotowym: Radzie Europejskiej oraz Radzie Unii Europejskiej32. Realizacja celw polityki zagranicznej dokonywaa si poprzez wspprac pastw czonkowskich w prowadzeniu polityki zagranicznej, a jednym z narzdzi tej wsppracy byy tzw. wsplne dziaania (actiones communes) w dziedzinach, w ktrych pastwa czonkowskie miay istotne wsplne interesy. O sprawach, ktre miay zosta objte wsplnymi dziaaniami, decydowaa Rada Europejska, ktra rwnie okrelaa zasady i oglne wytyczne dotyczce WPZiB. W razie potrzeby Rada UE okrelaa wsplne stanowisko, do ktrego Pastwa Czonkowskie dostosowyway swe narodowe polityki33. Unia Europejska nie mieci si w ramach adnej wczeniej prowadzonej formy wsppracy pastw nie jest ani typow organizacj midzynarodow, ani federacj czy konfederacj. Prace nad przyznaniem Unii Europejskiej podmiotowoci prawnomidzynarodowej rozpoczy si jeszcze przed jej faktycznym utworzeniem, tj. przed przyjciem Traktatu z Maastricht. W lutym 1984 r. przyjty zosta tzw. Projekt Altiero Spinellego34, dotyczcy ustanowienia Unii Europejskiej, ktry w pierwszych artykuach nadawa nowemu podmiotowi osobowo prawn. Projekt
J. Sz c z o d r o w s k i , Osobowo prawna Unii Europejskiej i jej wykonywanie w stosunkach zewntrznych w wietle zapisw Traktatu z Lizbony, Biuletyn Analiz nr 20, Warszawa, listopad 2008, s. 5. 32 E. St a d t m l l e r, Unia Europejska i regionalny governance. Wymiar Wschodni, Przegld Zachodni nr 4, 2005. 33 B. R u d d e n , D. Wy a t t , Basic Community Law, Oxford 1993, s. 84-87. 34 Altiero Spinelli (1907-1986), w 1976 r. zosta posem do Parlamentu Europejskiego i peni t funkcj, a do mierci. By ordownikiem konstytucji europejskiej. By sprawozdawc rezolucji w sprawie projektu Traktatu ustanawiajcego Uni Europejsk, ktra zostaa przyjta przez Parlament Europejski w 1984 r. znaczn wikszoci gosw. Spinelli pragn zupenie nowego Traktatu, nie za zmian w obowizujcych wwczas Traktatach Rzymskich. Wprowadzi termin Unia Europejska.
31

54

ukasz Bartkowiak

ten jednak nie zosta zaaprobowany przez wczesne pastwa czonkowskie, ktre uwaay, e proponowane przez niego reformy instytucjonalno-prawne, w tym osobowo prawnomidzynarodowa przyszego tworu s zbyt miae i w niektrych obszarach zbyt daleko idce. Projekt utworzenia Unii Europejskiej musia poczeka do 7 lutego 1992 r., kiedy to w Maastricht podpisano Traktat o Unii Europejskiej. Pierwsze zmiany w polityce zewntrznej okrelonej w Traktacie z Maastricht dokonano w Traktacie Amsterdamskim (artyku N TUE przewidywa, e kolejna Konferencja Midzyrzdowa UE bdzie zwoana w 1996 r.)35. Traktat ten by rezultatem Konferencji Midzyrzdowej (Intergovernmental Conference IGC) rozpocztej 29 marca 1996 r. w Turynie i zakoczonej 18 czerwca 1997 r. w Amsterdamie. Pastwa czonkowskie zdaway sobie spraw, e cz postanowie TUE bdzie wymaga rewizji. Zakres prac Konferencji zosta ustalony w trakcie kilku kolejnych spotka Rady Europejskiej, a jej ostatecznym celem byo zapewnienie Unii Europejskiej niezbdnych rodkw, tak by moga ona stawi czoo wyzwaniom przyszoci. Prace Konferencji nabray znacznego tempa pod wpywem ustale unijnych szczytw w latach 1996 i 1997 we Florencji, Dublinie i Nooedwijk. W raporcie Grupy Reeksyjnej przygotowujcej materiay na Konferencj Midzyrzdow w 1996 r. znalazo si stwierdzenie: fakt, i Unia nie ma podmiotowoci prawnej jest przyczyn nieporozumie za granic i zmniejsza jej rol midzynarodow36. Obrady Konferencji zostay zamknite 18 czerwca 1997 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Amsterdamie, kiedy te uzgodniono tre nowego traktatu. Traktat Amsterdamski zosta formalnie podpisany przez wczesnych pitnacie pastw czonkowskich 2 padziernika 1997 r., a wszed w ycie po ratykacji 1 maja 1999 r.37 Ze zmianami w drugim larze Unii Europejskiej wizano wiele nadziei. Chodzio przede wszystkim o zwikszenie skutecznoci polityki zagranicznej zjednoczonej Europy, m.in. poprzez nadanie jej osobowoci prawnej. Wrd nowych rozwiza wprowadzonych Traktatem Amsterdamskim naley przede wszystkim wymieni powoanie instytucji Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa. Funkcj t powierzono Sekretarzowi Generalnemu Rady Unii Europejskiej38. Sta si on partnerem Rady UE i na wniosek jej przewodniczcego reprezentowa j w dialogu politycznym z krajami trzecimi. Peni on rol
Pena, ocjalna nazwa Traktatu brzmi: Traktat Amsterdamski zmieniajcy Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiajce Wsplnoty Europejskie oraz niektre zwizane z nimi akty (Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts). 36 D. M c G o l d ri c k , International Relations Law of the European Union, London New York 1997, s. 38. 37 . S z y m c z y k , Wszed w ycie Traktat Amsterdamski, Wsplnoty Europejskie Biuletyn Informacyjny, nr 5, Warszawa 1999, s. 4-6. 38 Na stanowisko Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa powoano w dniu 18 padziernika 1999 r. Javiera Solan.
35

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

55

quasi-szefa dyplomacji UE39. Do gwnych zada tego urzdu naleao: kierowanie pracami Komrki Planowania Politycznego i Wczesnego Ostrzegania, monitorowanie i analiza wydarze, deniowanie interesw Unii i obszarw, w ktrych moe zadziaa, ostrzeganie o nadchodzcych wydarzeniach oraz przedstawianie opcji politycznych, jakie Unia Europejska ma przed sob. Traktat przewidywa rwnie moliwo mianowania specjalnego przedstawiciela lub wysannika, ktry zajmowaby si szczeglnymi przypadkami w polityce zagranicznej40. Kwestia osobowoci prawnomidzynarodowej Unii Europejskiej podczas prac nad Traktatem Amsterdamskim zostaa zaniechana, a problematyki tej nie podjto wcale podczas konferencji midzyrzdowej, ktrej zadaniem byo przygotowanie Traktatu Nicejskiego, skupiajc si wwczas wycznie na reformie instytucjonalnej przyszej zjednoczonej Europy. Unia Europejska stopniowo od lat 90. XX w. wyrastaa na midzynarodowego aktora, nawet jeli byy wtpliwoci, czy powinna do tej roli aspirowa41. Niewtpliwie jest midzypastwow organizacj midzynarodow, cho jej status bywa bardzo czsto kwestionowany przez cz prawnikw stojcych na gruncie cisej interpretacji organizacji midzynarodowej. Zarzucali oni Unii przede wszystkim brak osobowoci prawnej42, a take znaczne dysproporcje kompetencyjne pomidzy poszczeglnymi larami43. Unia jest podmiotem, ktry reprezentuje siebie na arenie midzynarodowej za porednictwem swoich organw i przedstawicielstw zagranicznych. Wobec pastw i innych uczestnikw stosunkw midzynarodowych w jej imieniu wystpowa Urzd Przewodniczcego, zwany Prezydencj44. W umowach midzynarodowych Unia Europejska uywaa sformuowania Wsplnota Europejska i pastwa czonkowskie dziaajce w ramach Unii (The European Community and member states acting with in the framework of the Union). Sformuowanie to budzio powszechne wtpliwoci dotyczce podmiotw reprezentujcych zjednoczon Europ na arenie midzynarodowej, a zarazem wskazywao na konieczno uregulowania jej podmiotowoci prawnomidzynarodowej. W wietle powyszych rozwaa naley zgodzi si z tez Jana Barcza, wedug, ktrego: Unia Europejska jest pewn specyczn struktur o charakterze sui generis (szczeglnym), nieposiadajc podmiotowoci prawnej, dziaajc na podstawie umowy midzynarodowej, jak jest Traktat o Unii Europejskiej i znajdujc si
39 D. M i l c z a re k , Pozycja i rola Unii Europejskiej w stosunkach midzynarodowych. Wybrane aspekty teoretyczne, Warszawa 2003, s. 121. 40 L. J e s i e , Po Amsterdamie przed poszerzeniem panorama polityczna Unii Europejskiej, Warszawa 1998, s. 94-97. 41 E. S t a d t m l l e r, Regional Stabilisation and Security. The European Union as a Model, w: S. Wojciechowski (red.), Wspczesna Europa, Pozna 2004, s. 73 i n. 42 J. B a rc z , Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2002, s. 50-54. 43 R. Zi b a , Unia Europejska jako aktor stosunkw midzynarodowych, Warszawa 2003, s. 240-241. 44 C. M i k , Europejskie prawo wsplnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 106-107.

56

ukasz Bartkowiak

w staym rozwoju, jednake wiele przesanek wskazuje na to, e w wymiernym czasie UE rozwinie si jako organizacja midzynarodowa wyposaona w podmiotowo prawn45. Pomimo duego poparcia dla koncepcji nadania Unii osobowoci prawnomidzynarodowej, przez wiele lat nie doszo do wprowadzenia do traktatw konkretnych zapisw46. Prace nad zmian tego stanu rozpocz Konwent Europejski, ktrego zadaniem byo przygotowanie Konstytucji Unii Europejskiej, ktra nadaaby jej podmiotowo prawnomidzynarodow, a co za tym idzie now jako w stosunkach zewntrznych. Konwent Europejski zosta powoany przez Rad Europejsk w dniu 15 grudnia 2001 r. w Laeken. Podczas szczytu przyjto deklaracj w sprawie przyszoci Unii Europejskiej, nazwan Deklaracj z Laeken. Zapewniono w niej, e Unia stanie si bardziej demokratyczna, przejrzysta i skuteczna oraz zostan podjte starania majce na celu stworzenie Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy. Gwnym zadaniem Konwentu byo przygotowanie reformy instytucjonalnej rozszerzonej Unii Europejskiej. Oprcz zmian w zakresie wewntrznych aspektw jej funkcjonowania, Konwent mia przygotowa zmiany w zakresie stosunkw zewntrznych, w tym urzeczywistnienie idei Unii Europejskiej jako penoprawnego podmiotu prawnomidzynarodowego47. Kwesti podmiotowoci prawnej uczyniono jednym z priorytetw prac Konwentu, tworzc grup robocz ds. Osobowoci Prawnej Unii Europejskiej48. Powoany do ycia w Deklaracji z Laeken Konwent Europejski liczcy 105 czonkw skada si z: reprezentantw szefw pastw lub rzdw pastw czonkowskich, reprezentantw krajw kandydujcych, reprezentantw parlamentw narodowych pastw czonkowskich, reprezentantw parlamentw narodowych krajw kandydujcych, reprezentantw Parlamentu Europejskiego oraz reprezentantw Komisji Europejskiej. Do udziau w pracach Konwentu zaproszeni zostali rwnie: przedstawiciele Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego, przedstawiciele Komitetu Regionw, partnerzy spoeczni oraz Rzecznik Praw Obywatelskich i niezaleni obserwatorzy. W Deklaracji z Laeken przewidziano moliwo uczestnictwa przedstawicieli wczesnych krajw kandydujcych, jednak bez moliwoci wpywu na osignicie konsensusu przez kraje czonkowskie. Nad pracami Konwentu czuwao Prezydium. Rada Europejska wyznaczya byego prezydenta Francji Valryego Giscarda dEstaJ. B a rc z , op. cit., s. 67. D. M c G o l d ri c k , op. cit., s. 36-39. Zobacz szerzej: D. M i l c z a re k , Status Unii Europejskiej w stosunkach midzynarodowych, Stosunki Midzynarodowe nr 3-4, Warszawa 2001. 47 M. N i e d w i e d , Stosunki zewntrzne Unii Europejskiej w wietle projektw Traktatu Konstytucyjnego, w: C. Mik (red.), Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski Traktat Konstytucyjny Biaa Ksiga w sprawie rzdzenia Europ. VIII oglnopolska konferencja prawnicza, Toru 2004, s. 303-304. 48 M. P e rk o w s k i , Ewolucja podmiotowoci prawnomidzynarodowej Unii Europejskiej, w: C. Mik (red.), Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski Traktat Konstytucyjny Biaa Ksiga w sprawie rzdzenia Europ. VIII oglnopolska konferencja prawnicza, Toru 2004, s. 111-112.
45 46

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

57

ing na przewodniczcego Konwentu oraz byych premierw Woch Giuliano Amato i Belgii Jeana-Luca Dehaenea na wiceprzewodniczcych. W celu usprawnienia prac Konwentu powoano Grupy Robocze. Pocztkowo powstao sze zespow, w tym Grupa Robocza III do spraw Osobowoci Prawnej Unii Europejskiej. Wraz ze wzrostem dynamiki i zakresu prac Konwentu powoano kolejne pi grup roboczych. Inauguracyjne spotkanie Konwentu Europejskiego odbyo si 28 lutego 2002 r. w Brukseli. Po upywie roku, w dniach 19-20 czerwca 2003 r., podczas szczytu Rady Europejskiej w Salonikach Konwent przedstawi projekt Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy. Konwent Europejski przygotowujc dokument uzna, e istnieje bardzo szeroki konsensus co do tego () e Unia powinna w przyszoci posiada wasn wyranie przyznan osobowo prawn. Powinna by to jednolita osobowo, zastpujca istniejce dotd osobowoci. Projekt Traktatu Konstytucyjnego sta si przedmiotem obrad Konferencji Midzyrzdowej. Pierwsze posiedzenie zostao zwoane w dniu 4 padziernika 2003 r. w Rzymie49. Podczas prac Konferencji pastwa czonkowskie uzgodniy ostateczn wersj Traktatu. Zakoczenie prac nad Konstytucj nastpio w czasie dwudniowego posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 17-18 czerwca 2004 r. Szefowie pastw i rzdw uroczycie podpisali Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy 29 padziernika 2004 r. w Rzymie. Uroczysto podpisania odbya si w tej samej sali na Kapitolu, w ktrej 25 marca 1957 r. podpisano Traktaty Rzymskie. Pomimo specycznej nazwy Traktat Konstytucyjny by wielostronn umow midzynarodow, ktrej stronami byy pastwa czonkowskie. Na mocy jego postanowie miaa zosta ustanowiona organizacja midzynarodowa, przysza Unia Europejska, i w tym tylko kontekcie nowy traktat by konstytucj tej organizacji. Dokument ten by jednoczenie, kolejnym traktatem rewizyjnym, modykujcym ramy traktatowe procesw integracji europejskiej, jakie tworzyy traktaty ustanawiajce Wsplnoty Europejskie i traktat ustanawiajcy Uni Europejsk50. Traktat Konstytucyjny przyznawa przyszej Unii Europejskiej osobowo prawn. Taki zapis znalaz si w artykule I-7, ktry mwi: Unia ma osobowo prawn51. Analiza caoci tekstu nie pozostawiaa wtpliwoci co do przyznanej zjednoczonej Europie podmiotowoci prawnomidzynarodowej. Podmiotowo ta, podobnie jak w przypadku podmiotowoci Wsplnoty Europejskiej, miaa mie charakter ograniczony, pochodny. Miaa to by podmiotowo funkcjonalna, ktrej zakres zaleaby od kompetencji przyznanych Unii przez pastwa czonkowskie.
K. M i c h a o w s k a -G o ry w o d a , Traktat konstytucyjny, s. 70-71. Ibidem, s. 72. 51 Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy, artyku I-7, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 310 z dnia 16 grudnia 2004. Zobacz szerzej: Z. Brodecki (red.) Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk z komentarzem, Warszawa 2002; S. H a m b u ra , M. M u s z y s k i , Traktat o Unii Europejskiej z komentarzem, Bielsko-Biaa 2001; J. B a r c z , Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005; J. B a rc z , Przyszy traktat konstytucyjny. Zagadnienia prawno-polityczne, instytucjonalne i proces decyzyjny w UE, Warszawa 2004.
49 50

58

ukasz Bartkowiak

Wrd najwaniejszych zmian uzewntrzniajcych podmiotowo prawnomidzynarodow znalaz si zapis o powoaniu Ministra Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej52. Artyku I-28 mwi: Rada Europejska, stanowic wikszoci kwalikowan, za zgod przewodniczcego Komisji mianuje ministra spraw zagranicznych Unii (...), minister spraw zagranicznych Unii prowadzi wspln polityk zagraniczn i bezpieczestwa Unii. (...) minister spraw zagranicznych Unii przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych53. Analiza Traktatu Konstytucyjnego prowadzi do wnioskw, i przyszej Unii Europejskiej bliej byoby do organizacji midzynarodowej, ni do pastwa federalnego. Podmiotowo prawnomidzynarodowa nie byaby jednak podobnie jak podmiotowo Wsplnoty Europejskiej podmiotowoci pen54. Zgodnie z postanowieniami traktatu nowa organizacja miaa przej wszystkie prawa i obowizki Wsplnoty i Unii Europejskiej, zgodnie z artykuem IV-438: Unia Europejska ustanowiona niniejszym Traktatem jest nastpc Unii Europejskiej ustanowionej przez Traktat o Unii Europejskiej oraz Wsplnoty Europejskiej. Konstytucja uchylaa rwnie postanowienia wczeniejszych traktatw. Nowa Unia Europejska miaa uzyska przypisane dotychczas Wsplnocie Europejskiej kompetencje do zawierania umw midzynarodowych ius contrahendi, artyku III-323 Unia moe zawiera umowy z jednym lub z wiksz liczb pastw trzecich lub organizacji midzynarodowych 55. Przysza Unia miaa rwnie zawiera oraz by stron ukadw stowarzyszeniowych, ktrych stron bya Wsplnota Europejska i pastwa czonkowskie, artyku III-324 Unia moe zawiera z jednym lub wiksz liczb pastw trzecich lub organizacji midzynarodowych umowy stowarzyszeniowe w celu tworzenia stowarzysze charakteryzujcych si wzajemnoci praw i obowizkw, wsplnymi dziaaniami i szczeglnymi procedurami56. Jako sukcesor uniwersalny Unia Europejska miaa przej prawa i obowizki wynikajce z umw zawartych przez Wsplnot w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczestwa oraz wsppracy policyjnej i sdowej w sprawach karnych. Mogaby rwnie wsppracowa jako podmiot stosunkw z organizacjami midzynarodowymi, artyku III-327: Unia ustanawia wszelkie waciwe formy wsppracy z organami Organizacji Narodw Zjednoczonych i ich wyspecjalizowanymi agencjami, Rad Europy, Organizacj Bezpieczestwa i Wsppracy w Europie oraz Organizacj Wsppracy Gospodarczej i Rozwoju. Unia Europejska utrzymuje take waciwe stosunki z innymi organizacjami midzynarodowymi57.
The Union Minister for Foreign Affairs. Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy, artyku I-28, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 310 z dnia 16 grudnia 2004. 54 W. C z a p l i s k i , A. Wy ro z u m s k a , Prawo midzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa 1999, s. 263. 55 Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 310 z dnia 16 grudnia 2004 r. 56 Ibidem. 57 Ibidem.
53 52

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

59

Wrd waniejszych atrybutw podmiotowoci prawnomidzynarodowej przyszej UE naleaoby rwnie odnotowa moliwo uzyskiwania czonkostwa w organizacjach midzynarodowych. Unia uzyskaaby w miejsce Wsplnoty status czonka m.in. w wiatowej Organizacji Handlu, Midzynarodowym Banku Odbudowy i Rozwoju, a take status obserwatora w innych organizacjach m.in. Organizacji Narodw Zjednoczonych, Organizacji Wsppracy Gospodarczej i Rozwoju czy Radzie Europy. Inne, wane prawa wynikajce z wyposaenia Unii w podmiotowo prawn to prawo legacji, prawo korzystania z immunitetw, czy prawo wnoszenia skarg i wystpowania przed sdami midzynarodowymi58. Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy mia za zadanie precyzyjniej okreli kompetencje zewntrzne poszczeglnych instytucji. Osob koordynujc dziaania i reprezentujc Uni na zewntrz mia sta si minister spraw zagranicznych59. Postanowienia Traktatu w zakresie polityki zagranicznej wyraay ambicje Unii Europejskiej do odgrywania samodzielnej roli w polityce wiatowej. Utworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych i podlegej mu suby dyplomatycznej miao przyczyni si do zwikszenia spjnoci i skutecznoci dziaania oraz do poprawy jej wizerunku. Poczenie funkcji Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB i komisarza odpowiedzialnego za stosunki zewntrzne mogo jednak prowadzi do koniktu interesw u ministra spraw zagranicznych. Stanowisko to wymagaoby bowiem pogodzenia dwch elementw: posiadania zaufania ministrw spraw zagranicznych zasiadajcych w Radzie UE oraz lojalnoci wobec Komisji Europejskiej60. Traktat Konstytucyjny mia wej w ycie 1 listopada 2006 r., pod warunkiem zoenia do depozytu rzdu Woch wszystkich dokumentw ratykacyjnych. Fiasko referendw we Francji i Holandii spowodowao, e dokument nie wszed w ycie. aden inny traktat nie sta si przyczyn tylu kontrowersji i nieporozumie merytorycznych, sytuacji kryzysowych i szumu medialnego. Politycy europejscy niechtnie myleli o podjciu na nowo prac nad europejsk konstytucj. Negatywne wyniki referendw spowodoway jednak konieczno dokonania istotnych zmian w tym dokumencie61.

Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 310 z dnia 16 grudnia 2004 r. Zobacz szerzej: J. B a rc z , C. M i k , A. N o w a k -F a r; Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003; J. Barcz (red.), Demokratyzacja i wzmocnienie legitymacji Unii Europejskiej, materiay z konferencji zorganizowanej przez Departament Unii Europejskiej Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Katedr Prawa Europejskiego Szkoy Gwnej Handlowej w Warszawie, Warszawa, 2005; J. B a rc z , Poznaj Traktat konstytucyjny, Warszawa, 2005; J. B a rc z , Przewodnik po Traktacie Konstytucyjnym, Warszawa 2005; C.B. Blankart, C.M. Mueller (red.), A Constitution for the European Union, The MIT Press London Cambridge 2004. 59 E. S t a d t m l l e r, Unia Europejska 60 J. C z a p u t o w i c z , Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny, Centrum Stosunkw Midzynarodowych, Raporty i Analizy, nr 4/2005, s. 1. 61 W. G a d o m s k i , Federacja europejska lub rozpad, Gazeta Wyborcza, 16-17.12.2006.
58

60

ukasz Bartkowiak

Do kwestii wsplnej konstytucji dla Europy powrcono na pocztku 2006 r., kiedy przejcie przez Austri przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej stworzyo nowe perspektywy. Wtedy wanie, Nicolas Sarkozy, jeszcze jako minister spraw wewntrznych Francji, zaproponowa aby z dotychczasowego projektu wybra normy nie wzbudzajce kontrowersji oraz szybko przyj syntetyczny dokument. 1 stycznia 2007 r. przewodnictwo w Unii przejli Niemcy. Za gwny cel swojej prezydencji obrali reaktywacj eurokonstytucji. Szef niemieckiej dyplomacji Frank-Walter Steinmeier jako gwny argument za wszczciem dyskusji na nowo uzna fakt, e 18 krajw ratykowao ju traktat, tylko dwa si sprzeciwiy (Francja w maju 2005 r. i Holandia w czerwcu 2005 r.), trzy za (Polska, Czechy, Wielka Brytania) uwaay ten dokument za problematyczny. Niemcy postanowili w czasie swojej prezydencji wypracowa map drogow, ktra okreliaby kolejne etapy oywiania eurokonstytucji62. Wikszo europejskich politykw uwaaa pocztkowo, e lepszego kompromisu ni tekst uchwalony przez Konwent Europejski w 2003 r. nie bdzie, a jego zapisy s konieczne do sprawnego funkcjonowania Unii w przyszoci. Co wicej, zdawano sobie spraw, e bez nowego traktatu nie ma mowy o dyskusji nad dalszym rozszerzeniem Turcja, kraje bakaskie i Ukraina nie miayby w ogle na co liczy. Ostatecznie Niemcy zaproponoway opracowanie i przyjcie nowego dokumentu pozbawionego kontrowersyjnych elementw konstytucyjnych63. Przeomow decyzj w sprawie przyszoci zjednoczonej Europy podjli szefowie pastw i rzdw w czasie szczytu w Brukseli w dniach 21-23 czerwca 2007 r. O 4.30 w nocy z 22 na 23 czerwca przywdcy pastw czonkowskich porozumieli si w sprawie mandatu na otwarcie nowej Konferencji Midzyrzdowej, ktrej zadaniem byo wypracowanie do koca 2007 r. tekstu nowego traktatu. Podczas szczytu, Rada Europejska postanowia zastpi odrzucon przez Francj i Holandi Konstytucj Europejsk nowym Traktatem Reformatorskim, ktry zgodnie z mandatem negocjacyjnym na Konferencj Midzyrzdow mia przej znaczn cz postanowie Konstytucji Europejskiej. Prace nad nowym dokumentem powierzono tzw. Komitetowi Dziaania na rzecz Europejskiej Demokracji, zwanym nieocjalnie Grup Amato, od nazwiska szefa grupy Giuliano Amato, byego premiera Woch oraz wiceprzewodniczcego Konwentu Europejskiego. Mandat precyzyjnie przesdza, ktre z postanowie Traktatu Konstytucyjnego ze zmianami lub bez zostan przeniesione do nowego dokumentu oraz przewidywa niewielk liczb nowych, niewystpujcych w Konstytucji zmian. Konferencja rozpocza prace podczas prezydencji Portugalii, od spotkania ministrw spraw zagranicznych 23 lipca 2007 r. w Brukseli. Wtedy te prezydencja portugalska przedstawia

K. N i k l e w i c z , Niemcy chc w przyszym roku oywi eurokonstytucj, Gazeta Wyborcza, 20.12.2006. 63 P. B u ra s , Europa pod Niemieck batut, Gazeta Wyborcza, 30.12.2006.
62

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

61

pierwszy projekt traktatu reformujcego Uni Europejsk. 15 padziernika 2007 r. doszo do spotkania ministrw spraw zagranicznych krajw czonkowskich, ktrzy zaakceptowali przedstawion wersj traktatu reformujcego. Ostateczny ksztat nowego dokumentu zosta uzgodniony przez szefw pastw i rzdw podczas szczytu Unii Europejskiej w Lizbonie w dniach 18-19 padziernika 2007 r. Po dopracowaniu techniczno-redakcyjnym i przetumaczeniu na wszystkie jzyki urzdowe, Traktat Reformujcy (Traktat Lizboski) zosta uroczycie podpisany 13 grudnia 2007 r. w lizboskim Klasztorze Hieronimitw i ogoszony 17 grudnia 2007 r. w Dzienniku Urzdowym Unii Europejskiej. Traktat Lizboski (ocjalna nazwa: Traktat z Lizbony zmieniajcy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk; w wersji roboczej okrelany jako traktat reformujcy) mia zgodnie z artykuem 6 wej w ycie 1 stycznia 2009 r., jednak nie zosta ratykowany przez wszystkie strony w wymaganym czasie i ostatecznie wszed w ycie 1 grudnia 2009 r. Dokument skada si z czterech czci: pierwsza powicona jest zasadniczym zapisom traktatowym, kolejna zawiera postanowienia kocowe, nastpnie zamieszczono protokoy doczone do traktatu, natomiast ostatni fragment zawiera niezbdne zaczniki. Dokument zamyka Akt Kocowy przedstawicieli rzdw pastw czonkowskich64. Proces ratykacji nowego dokumentu natra na sporo problemw. Najduej postpowanie ratykacyjne trwao w Irlandii, Czechach oraz Polsce. Irlandczycy pocztkowo odrzucili Traktat Lizboski w referendum, ktre odbyo si 12 czerwca 2008 r. Ocjalne wyniki ogoszono 13 czerwca 2008 r. Za odrzuceniem Traktatu opowiedziao si 53,4%, za jego ratykacj poparo 46,6% Irlandczykw. Frekwencja wyniosa 53,1%. Decyzja Irlandczykw staa si jednym z gwnych tematw czerwcowego szczytu Rady Europejskiej w Brukseli. O kontynuowanie procesu ratykacji zdecydowanie zaapelowa przewodniczcy Parlamentu Europejskiego Hans Gert Pttering oraz przewodniczcy Komisji Europejskiej Jos Manuel Barroso. Stanowisko to poparli rwnie przywdcy krajw czonkowskich, a take czeski minister spraw zagranicznych Karel Schwarzenberg, co pozostawao w opozycji wobec stanowiska prezydenta Republiki Czeskiej, Vaclava Klausa, ktry opowiedzia si za opracowaniem nowego dokumentu. Ostatecznie w grudniu 2008 r. podczas szczytu w Brukseli podjto decyzj o przeprowadzeniu kolejnego referendum w sprawie ratykacji traktatu, okrelajc wstpnie jego termin na padziernik 2009 r. Unia Europejska, by rozwia obawy mieszkacw zielonej wyspy, postanowia przyj specjalne gwarancje dla Irlandii. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 18-19 czerwca 2009 r. ogoszono dokumenty majce uatwi przyjcie Traktatu Lizboskiego przez Irlandczykw. Postanowiono

A. Ku s z t a l , Perspektywy rozwoju Unii Europejskiej w wietle wybranych zapisw Traktatu reformujcego, w: C. Trosik (red.), Perspektywy rozwoju Unii Europejskiej po rozszerzeniu z 2007 przegld zagadnie, Pozna 2009, s. 23-24.
64

62

ukasz Bartkowiak

da Irlandczykom gwarancje nienaruszalnoci irlandzkiego prawa w odniesieniu do: prawa do ycia, rodziny i edukacji, podatkw oraz bezpieczestwa i obrony, a take uszanowa prawo Irlandii dotyczce tradycyjnej neutralnoci wojskowej tego kraju. Postanowiono, e Karta Praw Podstawowych oraz unijna polityka dotyczca spraw wewntrznych i sprawiedliwoci nie bd wpywa na irlandzk konstytucj w kwestiach rodzinnych. Zapewniono Irlandii staego komisarza (ich liczba spada w Traktacie Lizboskim z 27 do 18). Drugie referendum w Irlandii odbyo si 2 padziernika 2009 r. Irlandczycy zdecydowan wikszoci 67,1% gosw przy frekwencji 59% opowiedzieli si za przyjciem nowego aktu prawnego. W ten sposb speniony zosta warunek jaki postawi prezydent Polski Lech Kaczyski, ktry zwleka z podpisem pod ratykacj Traktatu Lizboskiego do czasu ostatecznych rozstrzygni w Irlandii. Lech Kaczyski uroczycie podpisa Traktat 10 padziernika 2009 r., koczc w ten sposb procedur jego przyjcia przez Rzeczpospolit Polsk. Najduej z podpisem pod nowym Traktatem zwleka prezydent Republiki Czeskiej. Pomimo znacznych uwag co do treci dokumentu i postawieniu nowych warunkw co do jego podpisania prezydent Czech Vaclav Klaus podpis zoy 3 listopada 2009 r. Traktat Lizboski ostatecznie nada Unii Europejskiej jednolit struktur i osobowo prawnomidzynarodow artyku 47: Unia ma osobowo prawn65. Kwestie prawnego porzdku uregulowa natomiast artyku 1 (dawny artyku 1 TUE): Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiajce Si Strony ustanawiaj midzy sob Uni Europejsk, zwan dalej Uni, ktrej Pastwa Czonkowskie przyznaj kompetencje do osignicia ich wsplnych celw. Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz cilejszego zwizku midzy narodami Europy, w ktrym decyzje podejmowane s z moliwie najwyszym poszanowaniem zasady otwartoci i jak najbliej obywateli. Podstaw Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwane dalej Traktatami). Oba te Traktaty maj tak sam moc prawn. Unia zastpuje Wsplnot Europejsk i jest jej nastpc prawnym66. Traktat Lizboski znis tzw. system larowy, jednak pewne odrbnoci dawnego II i III laru zostay zachowane. Kompetencje Unii w zakresie wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa zostay poszerzone. Traktat zlikwidowa rotacyjne, proczne przewodzenie w Radzie Europejskiej kolejno przez szefw pastw i rzdw krajw UE, ktre wraz z wejciem w ycie Traktatu ma trwa 18 miesicy i by sprawowane wsplnie przez 3 kraje czonkowskie. Ustanowiono stanowisko Przewodniczcego Rady Europejskiej, wybieranego na 2,5 letni kadencj. Gwnym zadaniem osoby sprawujcej t funkcj, bdzie przewodniczenie Radzie Europejskiej
65 Traktat Lizboski, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 306 z dnia 17 grudnia 2007. Wersja ujednolicona zmienianych traktatw ukazaa si w Dzienniku Urzdowym Unii Europejskiej Seria C Nr 115 z 9 maja 2008. 66 Ibidem.

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

63

jako instytucji, zapewnienie przygotowania i cigoci jej prac, przygotowanie i koordynowanie unijnych szczytw oraz dziaanie na rzecz osignicia konsensusu w ramach caej Unii, a take przedstawianie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania z kadego posiedzenia Rady Europejskiej. Ponadto przewodniczcy bdzie w ramach waciwych sobie kompetencji zapewnia reprezentacj Unii na zewntrz w sprawach dotyczcych wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa67. 19 listopada 2009 r. na spotkaniu Rady Europejskiej w Brukseli desygnowano na stanowisko przewodniczcego premiera Belgii Hermana Van Rompuy. Urzd obj 1 grudnia 2009 r. z chwil wejcia w ycie Traktatu z Lizbony. W Traktacie Lizboskim postanowiono, e nie bdzie stanowiska ministra spraw zagranicznych, lecz majcy te same uprawnienia wysoki przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczestwa, rwny wiceprzewodniczcemu Komisji Europejskiej i koordynujcy dziaania zjednoczonej Europy na zewntrz, ktry ma rwnie za zadanie kierowa Europejsk Sub Dziaa Zewntrznych. Na stanowisko szefa unijnej dyplomacji powoano 19 listopada 2009 r. Catherine Ashton, ktra obja urzd 1 grudnia 2009 r. Od 2014 r. skad Komisji Europejskiej bdzie wynosi 2/3 liczby krajw czonkowskich, czyli 18 komisarzy (mimo e jest 27 pastw czonkowskich, obecnie kady kraj ma w Komisji Europejskiej jednego Komisarza), a sprawiedliw reprezentacj ma zapewni system rwnej rotacji68. Po raz pierwszy w dokumencie traktatowym okrelono procedur dobrowolnego wystpienia kraju czonkowskiego z Unii Europejskiej artyku 50: Kade Pastwo Czonkowskie moe, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podj decyzj o wystpieniu z Unii. Pastwo Czonkowskie, ktre podjo decyzj o wystpieniu, notykuje swj zamiar Radzie Europejskiej. W wietle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym Pastwem umow okrelajc warunki jego wystpienia, uwzgldniajc ramy jego przyszych stosunkw z Uni. Umow t negocjuje si zgodnie z artykuem 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Rad, stanowic wikszoci kwalikowan po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Traktaty przestaj mie zastosowanie do tego Pastwa od dnia wejcia w ycie umowy o wystpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notykacji, chyba e Rada Europejska w porozumieniu z danym Pastwem Czonkowskim podejmie jednomylnie decyzj o przedueniu tego okresu69. Traktat Lizboski przewiduje take, e Parlament Europejski bdzie mia 750 czonkw plus przewodniczcy Parlamentu. Inicjatywa ustawodawcza obywateli wymaga bdzie zebrania 1 miliona gosw. Do nowego dokumentu wpisano tzw.
A. K u s z t a l , Perspektywy rozwoju, s. 28. K. N i k l e w i c z , Unia Europejska idzie do remontu, Gazeta Wyborcza, 25.06.2007. 69 Traktat Lizboski, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej C 306 z dnia 17 grudnia 2007. Wersja ujednolicona zmienianych traktatw ukazaa si w Dzienniku Urzdowym Unii Europejskiej Seria C Nr 115 z 9 maja 2008.
67 68

64

ukasz Bartkowiak

solidarno energetyczn, a do jego zacznikw tzw. Kart Praw Podstawowych (Charter of Fundamental Rights of the European Union, 54 artykuy dotyczce praw politycznych i spoecznych Europejczykw). eby zatrze wraenie, e Unia staje si superpastwem nowy traktat nie zawiera okrele pozwalajcych na zwizanie Unii w jeden organizm pastwowy, takich jak konstytucja czy symbole (aga, hymn i godo) dotychczasowe symbole pozostan jednak w uyciu. Zrezygnowano rwnie z nowego nazewnictwa aktw prawnych (ustawa, ustawa ramowa) na rzecz dotychczasowych nazw (rozporzdzenie, dyrektywa). Pomimo e nowy Traktat wszed w ycie 1 grudnia 2009 r., przywdcy uzgodnili, e do 2014 r. bd obowizyway dotychczasowe zasady gosowania w Radzie UE, jakie przewiduje Traktat z Nicei. Postanowiono stopniowo przej od obecnego systemu nicejskiego do podwjnej wikszoci czcego si pastwa z liczb jego ludnoci. Postanowiono, e: do 31 padziernika 2014 r. bdzie obowizywa obecny system gosowania ustalony w traktacie nicejskim; od 1 listopada 2014 do 31 marca 2017 r. bdzie obowizywaa podwjna wikszo. Decyzja wejdzie w ycie, gdy bdzie miaa poparcie 55% pastw (nie mniej ni 15) reprezentujcych 65% ludnoci Unii Europejskiej. Ale w tym okresie przejciowym kady kraj zawsze bdzie mg zada gosowania w systemie nicejskim; Po 1 kwietnia 2017 r. bdzie obowizywaa ju tylko podwjna wikszo. W systemie podwjnej wikszoci do zablokowania decyzji potrzeba bdzie ponad 45% pastw lub 35% ludnoci zamieszkujcej co najmniej cztery pastwa. Nastpi jednak jednoczenie wzmocnienie tzw. mechanizmu z Joaniny (Janiny od miejscowoci w Grecji)70. Oznacza to, e na wniosek minimum piciu pastw lub mniejszej liczby krajw, ale zamieszkanych przez ponad 95 milionw ludzi (obecnie UE liczy okoo 495 mln ludnoci), tj. 19% ludnoci UE (55% z 35%) tyle, ile dzi maj np. cznie Polska i Francja (eurokonstytucja przewidywaa puap 26,25%) bdzie mona odroczy decyzj wikszoci na rozsdny czas71 (nie jest on zdeniowany) i zgodnie

Kompromis z Joaniny (tzw. mechanizm z Joaniny) istnieje w prawie unijnym od 1994 r., ale by zastosowany jedynie raz. To porozumienie zawarte w 1994 r. w greckim miecie Janina przez pastwa czonkowskie Unii Europejskiej, dotyczce sposobu gosowania w Radzie Unii Europejskiej po rozszerzeniu Unii w 1995 r. Mechanizm z Joaniny, umoliwia krajom czonkowskim odwlekanie podejmowania decyzji w UE przez rozsdny czas, nawet jeli nie maj one wystarczajcej mniejszoci blokujcej. Decyzja w sprawach istotnych moe by odwlekana przez minimum 21% krajw czonkowskich lub minimum 26,25% reprezentowanych obywateli. Od 1 kwietnia 2017 r. kompromis z Joaniny bdzie wymaga ju tylko wsparcia 15,4% krajw czonkowskich lub 19,25% obywateli do podjcia takiej decyzji. 71 Deklaracja wyjaniajca dziaanie kompromisu z Joaniny precyzuje: W tym czasie Rada Unii Europejskiej czyni wszystko, co ley w granicach jej uprawnie, aby w rozsdnym terminie osign zadowalajce rozwizanie wtpliwoci podniesionych przez czonkw Rady UE.
70

Podmiotowo prawnomidzynarodowa Wsplnoty Europejskiej oraz Unii Europejskiej

65

z wewntrznym regulaminem Rady. Jeli jednak w tym rozsdnym czasie mniejszo z Joaniny nie pozyska wikszej liczby sojusznikw, to gosowanie odbdzie si jeszcze raz: decyzja i tak wejdzie w ycie72. Unia Europejska jest czym wicej ni zwyk organizacj midzynarodow, gdzie kraje wsppracuj ze sob dobrowolnie dla wsplnego dobra. Jest czym wicej ni organizacj midzynarodow, a mniej ni pastwem73. Unia jest organizacj, w ramach ktrej pastwa dobrowolnie podporzdkoway swoje uprawnienia w odniesieniu do szerokiej gamy wanych dziedzin po to, aby by suwerennym w okrelaniu i realizowaniu wsplnej polityki74. Unia nie jest take now organizacj midzynarodow, lecz jedynie nowym etapem wsppracy pomidzy pastwami czonkowskimi75. Nieposiadanie podmiotowoci prawnomidzynarodowej nie stanowio dla zjednoczonej Europy zasadniczej przeszkody w rozwijaniu swego midzynarodowego wymiaru, gdy zawsze bya aktywnym uczestnikiem na arenie midzynarodowej. Rozstrzygajce znaczenie dla podmiotowoci prawnomidzynarodowej Unii Europejskiej miaa polityczna wola pastw, ktre ustalajc tre Traktatu Konstytucyjnego, a nastpnie Traktatu z Lizbony osigny konsensus co do tego, aby przeksztaci Uni w jednolit organizacj midzynarodow majc siln pozycj w globalnych stosunkach midzynarodowych76.

ABSTRACT The legal-international subjectivity of united Europe had for many years remained a legally unresolved problem. When the European Union was created by force of the Treaty of Maastricht, only its rst pillar, the European Community, possessed legal personality. The other two pillars that make up the Union implemented their policies through international cooperation. A lack of the subjectivity of those two pillars resulted in the fact that the European Union did not enjoy an adequate legal mandate on the international arena. Its legal subjectivity was only regulated by the Treaty of Lisbon, which granted the European Union its legal personality.

72 73 74 75 76

A. S o j e w s k a , Co nowy traktat zmieni w Europie, Rzeczpospolita, 25.06.2007. B. Wh i t e , Understanding European Foreign Policy, Basingstoke New York 2001, s. 22. N. N u g e n t , The Government and Politics of the European Union, Basingstoke 1994, s. 207-208. J.A. Wo j c i e c h o w s k i , Instytucje i porzdek prawny Wsplnot Europejskich, Warszawa 1995, s. 23. J. B a r c z , M. G r k a , A. Wy ro z u m s k a , op. cit., s. 31.

N AS ZE W YD A W NI CTW A
INSTYTUT ZACHODNI ul. Mostowa 27, 61-854 Pozna tel. +61 852 28 54 fax +61 852 49 05 e-mail: wydawnictwo@iz.poznan.pl

Krzysztof Malinowski

PRZEMIANY NIEMIECKIEJ POLITYKI BEZPIECZESTWA 1990-2005

Studia niemcoznawcze nr 84 Streszczenie w jzyku angielskim ISBN 978-83-61736-01-1 Pozna 2009, 552 ss. Cena 40 z

Obszerna monograa przedstawiajca na kilku paszczyznach zachodzce zmiany i kontynuacj polityki bezpieczestwa RFN po zjednoczeniu. Autor w sposb nowatorski podchodzi do gwnych teorii, podej i modeli stosunkw midzynarodowych oraz polityki zagranicznej odnoszc je do tytuowego zagadnienia polityki bezpieczestwa Niemiec. Uwzgldniajc szerokie uwarunkowania wewntrzne, a take midzynarodowe rozpatruje znaczenie instytucji bezpieczestwa europejskiego i transatlantyckiego dla polityki bezpieczestwa Niemiec. Proces osigania nowej tosamoci Niemiec, poczonej przede wszystkim z odgrywaniem przez zjednoczone Niemcy nowych rl midzynarodowych, pokazany jest poprzez analiz zachowa i kompetencji czoowych (instytucjonalnych i osobowych) przedstawicieli. Praca oparta na obszernej bazie rdowej: oryginalnych dokumentach, protokoach Bundestagu, przemwieniach, pamitnikach i wspomnieniach, materiaach prasowych, jak rwnie rozlegej literaturze przedmiotu (polskiej i obcojzycznej, zwaszcza niemieckiej i anglosaskiej).