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LA SITUACIN HABITACIONAL Y LAS POLTICAS PBLICAS Arq.

DP Maria Beatriz Rodulfo Las polticas pblicas se definen como las lneas de accin concreta sobre las cuestiones que el Estado realiza en el marco de sus competencias y tambin, como su toma de posicin sobre determinados temas de inters y alcance pblico. Desde un punto de vista tcnico, las decisiones que definen una poltica habitacional surgen en el balance de dos grandes elementos: el diagnstico de la situacin socio habitacional por un lado, y por el otro, la disponibilidad de los medios, recursos y organizacin que se requieren para enfrentar los problemas y sus soluciones. Sin embargo, en la prctica, las decisiones de poltica habitacional como de otras polticas pblicas, se derivan del juego de influencias que se ejercen sobre el mbito jurdico e institucional en el que estas decisiones se toman . Las estructuras de orden poltico, tcnico y burocrtico no son aspticas y actan condicionando la naturaleza de las decisiones pblicas. No hay en lo pblico, un poder poltico o burocrtico ajeno o aislado de las cuestiones econmicas o sociales que afectan a individuos y grupos. Antes bien, el ejercicio de ste poder es permeable a los complejos procesos, relaciones y pujas existentes entre los intereses pblicos y privados, los que se expresan a travs de los actores que detentan la capacidad de tomar decisiones y tien los contenidos, instrumentos y prioridades de las polticas pblicas. Al analizar la poltica habitacional nacional, dentro de este marco, debemos tener en cuenta dos tipos de procesos que han condicionado la estructura decisional . El primero de ellos se refiere a la incidencia, en las decisiones sectoriales, de factores externos que actan en el ms amplio marco del Estado nacional y de su insercin en el contexto internacional. En particular de los procesos de transformacin y adecuacin de las estructuras institucionales internas derivados de los acuerdos suscritos en el marco del Sistema de las Naciones Unidas. Es decir, de los cambios que se impulsan en correspondencia a los compromisos asumidos en la articulacin entre pases, respecto de la evolucin de las formas de ejercicio de las responsabilidades del Estado en relacin a los Derechos civiles, polticos, econmicos y sociales en los que el derecho a la vivienda se enmarca y de los Objetivos y Programas de Accin consensuados que condicionan las prestaciones de la Cooperacin, tcnica y de financiamiento, de las Agencias multilaterales de Sistema. A estos elementos de orden macro - institucional debe agregarse la incidencia de factores internos, propios de la realidad nacional de la que emergen como resultantes de la interaccin y negociacin intra - jurisdiccional del sector pblico: de las relaciones Nacin, Provincias y Municipios, y de aquellas que se dan entre stas y las fuerzas econmicas y sociales involucradas en la situacin habitacional. Ya sean stas las que controlan o poseen los medios y recursos que intervienen en la configuracin de la oferta habitacional , aquellas demandantes segn se defina el diagnstico de la situacin poltica y socio econmica y segn sean tambin, las formas en que los actores involucrados influyan, presionen o formen parte de los estamentos del poder poltico.

Podra decirse que la poltica habitacional en la Argentina de los ltimos 30 aos es una resultante de ste complejo juego de poderes e intereses.

Si se analiza el sector habitacional argentino desde el momento en que la vivienda se introduce en la estructura poltica de las decisiones pblicas esto es, desde la creacin de la Secretara de Estado de Vivienda dentro de la estructura del Poder Ejecutivo Nacional hasta la fecha, la incidencia de los condicionantes externos diferencian claramente dos etapas segn la incidencia de los procesos de transformacin del Estado Nacional impulsada por los mismos y una presente etapa de indefinicin y fragmentacin de las instituciones pblicas en pugna o negociacincon dichos condicionantes. La primera etapa se caracteriza por la organizacin del Estado dentro de la concepcin del Estado de Bienestar, en el cual ejerce el rol promotor del desarrollo nacional y de benefactor activo en la redistribucin de los bienes sociales. Se produce en este perodo la modernizacin y tecnificacin de las estructuras necesaria para sustentar la intervencin pblica dirigida a asegurar el acceso de la poblacin al goce de los derechos sociales bsicos mediante la administracin de prestaciones sociales satisfactoras. Esta organizacin del Estado que se inicia en la dcada del 60, alcanza una posicin dominante en los 70 y hasta mediados de los 80, se proyecta residualmente a la dcada del 90. El escenario habitacional, estaba dominado por un modelo de desarrollo caracterizado por provocar fuertes movimientos migratorios, atrados por el crecimiento y diversificacin de las actividades urbanas que transformaron a las ciudades hasta concentrar el 87 % de la poblacin nacional en un proceso en el que, amplios sectores de la poblacin nacional quedaron excluidos. El abandono de los habitantes rurales de sus sitios de origen junto al quiebre de las economas regionales tradicionales mantuvo en vastas regiones del pas aisladas de la dinmica econmica. Mas del 60 % de los hogares rurales se sumergieron en condiciones criticas de habitacin, como resultante del creciente deterioro del parque habitacional rural existente, su escasa renovacin y crecimiento y su olvido en las polticas pblicas. En las ciudades, los sectores populares quedaron librados a resolver por s y por su propio esfuerzo su insercin en la ciudad. Mas de una tercera parte de la poblacin urbana no logr insertarse en los sistemas formales de la economa y el trabajo quedando librada a resolver por s y segn su propia suerte sus necesidades de habitacin y de vida urbana. Gran parte de ella pobl las periferias urbanas tensionadas entre la evolucin del transporte colectivo automotor, los loteos de bajo costo y nula infraestructura residencial y accedi a la vivienda en un prolongado esfuerzo de ahorro, autogestin y autoconstruccin que abarc a mas de una generacin familiar. Otra parte se acumul en hbitats precarios de alta dinmica social, insalubres e inseguros en soluciones de emergencia que fueron consolidndose en el tiempo en condiciones que reforzaron la situacin crtica inicial. Los sectores de inversin y crdito pblico y privado se volcaron a la construccin de viviendas nuevas o llave en mano con una oferta concentrada en la atencin de los sectores socio - econmicos y reas de mayor rentabilidad generando un parque habitacional moderno que mas que duplic la capacidad de alojamiento de las ciudades. Esto se vi acompaado por un dinmico mercado de transacciones inmobiliarias que

privilegi la funcin de la vivienda como resguardo patrimonial, o de capitalizacin especulativa mas que como bien de uso. El sector pblico reconoci la amplitud de la brecha deficitaria que alcanzaba a cerca de la tercera parte de los hogares argentinos fundamentando en ella las polticas de captacin del ahorro privado con el que financiara su intervencin directa o a travs de la banca oficial, sobre la base de la estrategia de la obra pblica. Se orient primero a la atencin de la poblacin en villas de emergencia para ir luego derivando hacia un sistema de atencin universal de tipo distributivo que fue acompaado por el fortalecimiento , desarrollo y consolidacin del sector empresario de la construccin habitacional. La interdependencia entre los intereses pblicos y privados de esta vinculacin se constituy en uno de los factores internos que condicionaron las formas y modalidades de atencin del dficit a sus visiones y posibilidades manteniendo en los hechos una estructura de oferta pblica rgida y escasamente competitiva. El dficit habitacional se profundiz en el proceso inflacionario de los 70 y a la crisis hiperinflacionaria de los 80. La oferta pblica se filtr hacia arriba hacia sectores sociales con mejor capacidad adquisitiva y de gestin relativa, en respuesta a la progresiva brecha en la atencin de sus necesidades originada en la retraccin de los sectores de crdito privado y la creciente desvalorizacin monetaria de sus ingresos. El proceso inflacionario que domin el escenario econmico desde mediados de los 70 hasta desembocar en la hiperinflacin de fines de los 80 dio lugar a la licuacin y progresiva extincin de los capitales dirigidos a la inversin inmobiliaria con fines habitacionales hundiendo al sector en una prolongada crisis cuyos efectos apenas paliados por el sostenimiento de la inversin pblica tambin erosionada por los ndices de desvalorizacin monetaria. La bsqueda de recursos externos para la movilizacin del sector, se vincul a las polticas de ajuste sectorial impulsadas por las Agencias multilaterales de crdito que dominaron el escenario macroeconmico de la segunda mitad de los 80 las que fracasaron tanto por su inadecuado diseo, como por el deterioro inercial acumulativo de las capacidades tcnico-administrativas del Estado, dando lugar a la paralizacin de la mayor parte de los emprendimientos habitacionales en ejecucin a fines de la dcada.

Desde la reinstauracin del gobierno democrtico en 1983 en el mbito de las polticas habitacionales surgen dos procesos significativos, impulsados por factores internos, que incidirn activamente en los espacios de poder con efectos en la mayor participacin de estamentos antes pasivos respecto de los mismos, los que concretarn su influencia en las transformaciones sectoriales acaecidas en los 90 . El primer proceso se vincula a la recuperacin de competencias de las provincias como estados federales con capacidad e intencin de regir sus propias polticas. Origina un escenario de negociacin permanente Nacin - Provincias en relacin a la distribucin de los recursos federales y a la autonoma de su aplicacin.

El segundo proceso emerge de la creciente la importancia poltica de la atencin de la numerosa poblacin pobre involucrada en los sectores sociales en que se concentra el dficit y que incide en el progresivo reconocimiento y respuesta a sus necesidades y demandas. Esto da lugar al surgimiento de acciones pblicas dirigidas a atender las necesidades habitacionales de la poblacin pobre, las que tuvieron un carcter parcial y coyuntural y no llegaron a proyectarse como polticas oficiales. A pesar del permanente batallar de las Organizaciones No Gubernamentales ONGs y la presencia social de los grupos de base demandantes ONGB no lleg a constituirse un escenario propicio para su inclusin ya que su especificidad y particularidad de demandas y soluciones contradeca el enfoque de universalidad vigente y las modalidades de intervencin masiva y estandarizada tradicionalmente impuestas por las polticas centralizadas del perodo y las ventajas que dicho sistema provea a los sectores econmicos dominantes asociados a las mismas. Los factores emergentes de los procesos reseados, junto a la percepcin social creciente de que la poltica nacional vigente responda mas a estimular la actuacin de las empresas contratistas que una respuesta al acceso a la vivienda de los sectores populares dio lugar al desprestigio creciente de las acciones sectoriales que, sumado a la progresiva erosin de los recursos, la burocratizacin selectiva y el escaso impacto sobre los sectores mas desfavorecidos sustentaron entre otros, las reformas en las polticas habitacionales del perodo subsiguiente.

La segunda etapa, se desarrolla en la dcada del 90 en el contexto de transformacin econmica internacional cuyo impacto impone cambios en la economa y en el rol del estado nacional al par que condicionamientos dirigidos a lograr la mayor apertura, fortalecimiento y desregulacin de los mercados locales. Condiciones estas, que segn la conceptualizacin dominante, generan un escenario propicio a nuevos niveles de integracin social y econmica mundial. Se instrumenta as la reforma del Estado facilitador, en retiro de sus otrora funciones bsicas, con desmontaje de las estructuras propias del Estado de Bienestar y el consecuente debilitamiento de las polticas pblicas dominantes en las dcadas anteriores. El Estado se reorganiza a travs de significativas decisiones econmicas, polticas e institucionales dirigidas a generar un contexto de estabilidad y crecimiento. La poltica habitacional nacional sufre un proceso de fragmentacin impulsado por los procesos de descentralizacin de la administracin de los recursos nacionales de vivienda hacia las jurisdicciones provinciales las que tomarn un rol protagnico en la administracin del Fondo Nacional de la Vivienda. El accionar publico nacional se retoma, enmarcado en el principio de subsidiariedad que se ejerce a travs de acciones normativas dirigidas a la privatizacin de las iniciativas, la desregulacin de la industria de la construccin, la reactivacin del crdito hipotecario de largo plazo y en el carcter compensatorio de los nuevos programas de intervencin que obran imbricados a las polticas sociales de alivio a la pobreza. La desregulacin, las nuevas modalidades de actuacin e incentivacin del sector privado y del mercado, impuls a las empresas hacia una reconversin que, reemplaz el rol clientelar abriendo espacios a su transformacin como emprendedores a riesgo .

La previsibilidad de las decisiones financieras en sus efectos y riesgos se expres en el vertiginoso crecimiento de la oferta de crdito hipotecario en el mercado privado, favoreciendo a los grupos de ingresos medios insertos en el nuevo escenario econmico, cuyo mayor poder adquisitivo impuls un mercado inmobiliario con nuevas formas de hbitats: complejos edificios, barrios cerrados residenciales y semi-rurales, clubes de campo y otros como forma de residencia habitual con gran consumo de tierras perifricas que desestabilizaron la estructura de precios excluyendo a los sectores populares de sus tradicionales reas de asentamiento. Esta reactivacin origin tambin inversiones de refuncionalizacin edilicia y de reas urbanas estratgicas en la captacin de ingresos privados por plusvalas urbanas ya desarrolladas. La expectativa de mantener la capacidad adquisitiva de los ingresos , derivadas de la ley de convertibilidad, impuls a los grupos de ingresos medios y medio bajos, especialmente hogares ms jvenes a constituir demandas a la oferta inmobiliaria privada a fin de acceder los nuevos hbitats vinculados a las formas de consumo de los sectores de mayores ingresos, en un desplazamiento hacia arriba . En resumen el proceso de transformacin de las reglas de juego del sector privado, la estabilidad monetaria en la inversin y el ingreso crearon condiciones favorables para la movilizacin de importantes masas de recursos que incidieron en la modificacin de las estrategias de inversin habitacional privada. Sin embargo las altas tasas de inters real no permitieron capitalizar sectorialmente el fuerte impacto de los recursos financieros movilizados. Al par, el desarrollo institucional del sector financiero y empresario y el impacto de la recesin de finales de los 90 condicion la consolidacin de los procesos de cambio, en particular del perfil de emprendedor a riesgo del sector empresario. La estabilidad monetaria se reflej tambin en la mayor capacidad y calidad de las prestaciones habitacionales financiadas con los fondos pblicos. En particular el Fondo Nacional de la Vivienda FONAVI acompa este proceso. Los factores internos vinculados a los intereses del sector constructivo y financiero mantuvieron su hegemona e incidencia en la toma de decisiones de los organismos del sistema habitacional aunque con una estructura ms dbil y atomizada territorialmente, debilitada tambin por el desplazamiento del sector empresario principal hacia el sector de prestaciones de servicios vinculados a la infraestructura de mayor rentabilidad relativa. Las operatorias pblicas tradicionales, de produccin de viviendas llave en mano, del FONAVI dominaron la produccin habitacional filtrndose hacia arriba a sectores sociales mejor posicionados travs del co-financiamiento de mejoras. Esto se vio compensado con la diversificacin de otras acciones que, incorporando la progresividad a los productos vivienda, y cierta descentralizacin hacia los gobiernos locales permitieron llegar en un mayor nmero de soluciones a sectores de ingresos bajos e inestables. Esto en un panorama de estabilidad econmica y descentralizacin en la administracin de los recursos traducida en la mayor eficiencia de su utilizacin que elev en promedio a 55.000 viviendas / ao el tradicional producto de 35.000 viviendas /ao del Sistema en la dcada anterior. Las Nacin por su parte instrument polticas sociales compensatorias centradas en la atencin de la poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI que, en lo

habitacional, tuvieron tanto en el discurso como en el desarrollo operativo importantes logros abriendo espacios a la participacin de los diversos actores sociales involucrados. Esto junto a su focalizacin en la atencin de situaciones crticas largamente postergadas por las polticas oficiales vigentes por mas de tres dcadas origin una clara valoracin positiva respecto del accionar pblico Sin embargo sus esfuerzos no alcanzaron a aliviar la situacin de los grupos desfavorecidos por el reducido volumen de fondos disponibles en relacin a las necesidades sociales a atender. Su mayor relevancia deviene de haber puesto en el debate de las polticas habitacionales, la importancia del dficit cualitativo de Mejoramiento Habitacional que afecta a los sectores populares; la importancia del esfuerzo que estos realizan o pueden realizar y la puesta en valor de su contribucin en la superacin de sus actuales condiciones deficitarias. As como tambin, del necesario rol asociativo que debe asumir el sector pblico junto al comunitario en la gestin y ejecucin de proyectos y programas habitacionales y la comprensin y articulacin en los procesos y acciones sociales emprendidas o a emprender. En este sentido, ms de dos tercios del Dficit habitacional reconocido en la esfera oficial corresponde a deficiencias relativas al Mejoramiento habitacional lo que indica la necesidad de fortalecer las acciones de recuperacin, rehabilitacin o completamiento de las instalaciones, viviendas y sitios de emplazamiento. As tambin, la regularizacin de las condiciones dominiales de terrenos y de mejoras construidas constituyen las principales demandas de los sectores excluidos del mercado inmobiliario. La actuacin pblica y la reactivacin del sector privado y comunitario dio lugar a finales de los 90 a que las cifras globales del dficit habitacional se atenuaran aunque sin mellar el duro ncleo del mismo. Amplios grupos sociales urbanos y rurales se mantuvieron excluidos del acceso a las facilidades habitacionales del mercado privado y de la oferta pblica. Se consolidaron en el tiempo sus iniciales y precarias formas de insercin, hacindolas an mas inadecuadas y peligrosas, agregndose asimismo nuevas necesidades emergentes del proceso de pauperizacin de los sectores de ingresos medios y medio bajos empujados hacia abajo por el impacto del cambio de la estructura econmica, la precarizacin de la estructura de empleo / salario derivada de las polticas del perodo. Los aos 2000/01 constituyen un perodo de transicin signado por la dialctica fuerzas contradictorias que se debaten en un escenario de recesin y desempleo creciente. Por un lado, la presin de los factores internos promueve la centralizacin de la conduccin nacional de los fondos federales destinados a Obras Pblicas y otras formas adoptadas para incidir en las polticas de las jurisdicciones provinciales: normas /creacin de fideicomisos, etc. y la bsqueda de financiamiento externo. Por el otro, el alto nivel de endeudamiento da lugar a que, los factores externos mantengan su presin sobre el necesario ajuste de las cuentas fiscales que se expresa en el debilitamiento de los fondos federales: extincin de los fondos especficos, disminucin de los mismos por libre disponibilidad, suspensin de garantas entre otros. En lo habitacional la presin de los agentes externos se enmarca en las polticas institucionales propias de las Agencias multilaterales de crdito orientadas a habilitar polticas pblicas que propicien mejores condiciones de funcionamiento del mercado

habitacional , de transparencia de los mecanismos de subsidio pblico y otros mecanismos que implican el debilitamiento del subsistente rol constructor del Estado y la transformacin de sus mecanismos tradicionales de accionar. En el ao 2002 el quiebre de la institucionalidad democrtica del Gobierno nacional y la devaluacin de la moneda produce un escenario socio-econmico de alta complejidad. cuyos efectos impactan en el sector habitacional a travs de la inflacin, la desinversin, la crisis y virtual quiebra del sistema financiero, la dilucin y la fragmentacin institucional pblica y privada con paralizacin de las iniciativas y emprendimientos y una atmsfera social en la que reina el desempleo. La pobreza se ha instalado y grupos toman las calles de la ciudad y las rutas del territorio a travs de manifestaciones sociales y variadas formas de apropiacin que se conjugan con la conflictividad de las expresiones de reclamo de los sectores medios cuyos ahorros han sido confiscados y con ellos el respaldo econmico en el que sustentaban su seguridad o su capital de trabajo. Ambas manifestaciones se dan en una atmsfera en donde tambin han tomado la calle, los bienes y la vida de las personas, grupos y mafias delictivas cuya emergencia esta asociada a la debilidad de las instituciones de justicia y de seguridad y de una legalidad resquebrajada por un Estado endeudado y sin conduccin poltica legitimada. En este cuadro de situacin la mirada sobre el hbitat guarda una compleja e intrincada malla de articulacin con las situaciones de pobreza urbana y regional agudizando y complejizando la gobernabilidad de los procesos globales que nos afectan. La crisis tambin es un espacio de oportunidad y ha dado lugar a diversas manifestaciones y propuestas desde el sector social que incluyen la vivienda como fin y medio en el proceso de recuperacin nacional y del marco de gobernabilidad necesario al mismo. Los gobiernos locales en la aplicacin de los subsidios al desempleo alcanzados por el Plan de Jefas y Jefes de hogar y en la orientacin de las contraprestaciones previstas que han dado lugar a algunas modalidades de atencin de las necesidades crticas de hbitat y vivienda aunque a la fecha estas iniciativas son solo puntuales. La Cmara Argentina de la Construccin y la Unin de Trabajadores de la Construccin, Sectores Gremiales y sociales coordinados con la Confederacin Trabajadores Argentinos CTA, Redes de ONGs entre otros, concurren en precisar la importancia de la contribucin del sector habitacional a la proteccin del hogar, a la solidaridad, a la creacin de trabajo y reactivacin econmica. En el mismo sentido ha actuado la Mesa del Dilogo Argentino, integrada por el sector gubernamental, sectores representativos de la sociedad y la Iglesia Catlica con participacin del PNUD. A travs de sus mesas de trabajo se ha priorizado el fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la finalizacin de viviendas en ejecucin avanzada del sistema FONAVI1 como medio de reactivacin del empleo y trabajo en la construccin y como satisfactores sociales inmediatos en la crisis. Para ello impuls la inclusin de estas iniciativas en la Ley de Presupuesto 2003. La poltica habitacional continua siendo un desafo pendiente.
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Operatoria Reactivacin 1 concretada en el 2do semestre de 2003.

La discontinuidad democrtica En 1976 la cada del gobierno democrtico originada en el Golpe militar da lugar a un nuevo proceso de reconfiguracin del Estado de Bienestar impulsado por la incidencia de factores externos del contexto regional y las concesiones del gobierno de facto que buscaba legitimarse a travs de las mismas. Sin embargo, el accionar concreto y la distribucin de los beneficios sectoriales fue dominada por los intereses internos, en particular por las entidades vinculadas a la produccin de la oferta que haban sido favorecidas en los aos anteriores las que influyeron hasta finales de los 80 ampliando su influencia con la reinstauracin del gobierno democrtico asumido en diciembre de 1983. Como resultante se estructur un Estado monoplico en la administracin de los recursos sociales y en la manera de distribuir la equidad. Ello origin nuevas contextualidades entre ellas la estructuracin de un aparato tecnocrtico que debi definir las cuestiones tcnicas claves Cmo se distribuyen los recursos, a quines se dirigen, cules son las prioridades de distribucin e inversin territorial y social. La burocracia creci y se complejiz, en medio de la asepsia aparente en la ausencia de la representatividad poltica democrtica del proceso dictatorial. Las polticas habitacionales se redefinen a travs de la reestructuracin de los organismos estatales competentes y la definicin de recursos genuinos de soporte segn: * Limitar y redireccionar la actividad del Banco Hipotecario Nacional a regularizar, completar y limitar la ejecucin de proyectos comprometidos determinando la indexacin o reajuste de los saldos deudores de los crditos otorgados por los ex Planes 17 de Octubre y 25 de Mayo. Se opta por basar esencialmente las operaciones en los fondos captados mediante Cdulas Hipotecarias Argentinas que aseguran un 3 % de inters real sobre los capitales actualizados con el ndice de precios mayoristas no agropecuarios. Con los fondos captados de alrededor de U$S 215 Mill. disea operatorias de : construccin de vivienda para renta con financiacin del 50 % del capital a 20 aos con el 5% de inters ,- de desgravacin impositiva de capitales para la construccin de viviendas de alquiler y renta, y - de apoyo infraestructural a la industria a 10 aos con el 6% de inters anual. * Reinstalar y normalizar el mercado de alquileres hasta llevarlo a condiciones de libres de mercado desmontando las regulaciones impuestas por un sistema locativo establecido a partir de 1943. por sucesivas leyes de control de alquileres2Determinndose la desregulacin total del mercado para diciembre de 1979.

. Ley N 21.342

* Reestructurar el Fondo Nacional de la Vivienda. La ley 21.581 de 1976 redefine el recurso financiero FONAVI3 y asigna a la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda su administracin la que se constituye as en el organismo rector en las decisiones de poltica habitacional nacional. Las decisiones nacionales se daban insertas en la estructura poltica del Ministerio de Bienestar Social que concentraba la suma de las competencias en materia de polticas sociales del perodo, aunque la existencia del FONAVI di independencia y jerarqua al sector habitacional cuyo Secretario participaba de las reuniones del PEN con similar jerarqua al cargo ministerial. b. La Ley N 21.581 Fondo Nacional de la Vivienda La ley 21.581 FONAVI estructur un sistema institucional y financiero concebido como fomento a la produccin de viviendas nuevas completas organizadas segn conjuntos habitacionales. Determina el tipo de vivienda y la poblacin destinataria4 poniendo como techo el nivel inferior de las operatorias del BHN. Es prcticamente reglamentaria en relacin a la determinacin de condiciones generales de venta, financiacin y administracin de las viviendas y de las construcciones de equipamiento e infraestructura y de constitucin de las garantas hipotecarias entre otros aspectos. El modelo de gestin establecido impone la planificacin y de administracin centralizada del recurso tanto en lo tcnico-normativo como en la aprobacin financiera de las obras que encomienda a la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda SDUV .El Banco Hipotecario Nacional acta como mandatario a fines de centralizar la recaudacin y libramiento de pagos y sus controles tcnicos. y como organismo asegurador de las obras a construir. La ejecucin de la construccin de viviendas se descentraliza en las administraciones provinciales a travs del sistema Organismos Ejecutores5 quienes ejecutaran en terrenos de su propiedad los conjuntos habitacionales realizadas por empresas constructoras privadas. El costo final de las viviendas construidas se traslada a beneficiarios seleccionados para su financiacin a travs de prstamos subsidiados6 que incrementaran su solvencia.
3 El Fondo se integraba con recursos de la Ley N 19.929,y contribuciones forzosas impuestas a los trabajadores:* aumenta los aportes patronales al 5% sobre la nmina salarial de sector pblico y privado, * 20% de los importes de tributacin previsional de los trabajadores autnomos . Tambin se integraba con el recupero de las inversiones realizadas, reajustes, legados y donaciones. La ley defina las exenciones y la forma de recaudacin e ingreso de los recursos. El origen de recursos tuvo diversas variantes (Ley N 22.293/80 y Ley N 23.060/84 las que siempre mantuvieron valores nominalmente equivalentes hasta 1991 (Ley N 23.966 ) determina como recurso una alcuota del impuesto a los combustibles lquidos, transfiriendo los aportes laborales al financiamiento del Rgimen Nacional de Previsin Social. 4 Art. N 6 y 7 Ley N 21.581FONAVI 5 Este modelo organizativo de Unidades Ejecutoras y la instrumentacin tcnica de su actividad reglada por las Resoluciones Reglamentarias FONAVI siguieron los patrones utilizados ( modelo de gestin administrativo-financiero, definicin del producto, rgimen de licitaciones y adjudicacin de obras, definicin de beneficiarios, condiciones de elegibilidad de proyectos, sistema de cupos por jurisdiccin ) en las operatorias de Prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo BID respecto de las cuales el Equipo poltico contaba amplia experiencia. El mismo se adecuaba a la centralizacin poltica del gobierno de facto con suspensin de las atribuciones del rgimen federal 6 El financiamiento con largos perodos de amortizacin, bajas tasas de inters, sin ajuste del capital afectado por la progresiva desvalorizacin inflacionaria afectada por la disparidad entre los ndices de costo de la construccin reguladoras del precio de las viviendas y el ndice de actualizacin salarial aplicable a las amortizaciones del crdito originaron

La Secretara se reserva la capacidad financiera en el otorgamiento de redescuentos de crditos hipotecarios, de inversiones relacionadas al fomento y participacin de programas de desarrollo tecnolgico, econmico y social , la provisin de componentes y toda otra erogacin necesaria a los fines de la Ley.7 Los Organismos Ejecutores Provinciales deban ser creados con carcter autrquico de las administraciones provinciales y dependientes de la Secretara como agencia central nacional administradora de los fondos federales. Dichas condiciones se plasmaron legislativamente por leyes de adhesin de las provincias a la legislacin nacional que autorizaron la aplicacin de las normativas nacionales ad hoc del sistema las que se aplicaran con independencia de las normativas provinciales vigentes en la materia. Los Organismos Ejecutores provinciales eran responsables de la planificacin territorial y de localizacin de las viviendas, la eleccin de su tipologa, la licitacin para su construccin y la adjudicacin a la poblacin demandante siempre sujetas a la normativa nacional aplicable Resoluciones FONAVI dictadas por la SDUV. Esta independencia de las administraciones provinciales, til al Sistema alejar a los Organismos ejecutores de las realidades propias mantenindolos por largos perodos como externos a su estructura administrativa con baja permeabilidad a las crisis jurisdiccionales. (con privilegios en la estructura de salarios, movilidad, vinculacin directa con el gobierno nacional, mas sujetos a los condicionantes nacionales del sistema antes a la problemtica interna) esto originara en el perodo de estabilizacin democrtica diversas crisis de inclusin y apropiacin poltico-institucional. Hasta entonces la gestin habitacional era dbil en la mayora de las provincias como ya se ha dicho. En algunos Municipios, en particular de tradicin socialista, como Rosario, Mar del Plata entre otros, el sector de vivienda tena un perfil alto tanto en lo institucional como en las realizaciones concretas para abordar soluciones vinculadas a las demandas populares. Esta situacin tambin era propia de la Capital Federal que abord el Plan de Desarrollo Integral del Bajo Flores con financiamiento de un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo BID realiz los conjuntos Lugano I y II , el equipo profesional actuante tuvo posteriormente la responsabilidad de disear el sistema de administracin del FONAVI y su instrumentacin para el Gobierno de facto a la que transfiri el modelo de gestin impulsado por dicha entidad. Cmo se balancearon las relaciones entre los recursos FONAVI y las demandas sociales ? La Ley 21.581 en su mensaje efecta una caracterizacin del espectro socioeconmico diferenciando los sectores con capacidad de acceder a la vivienda por sus propios medios o a travs del acceso al crdito privado de aquellos con capacidad de ahorro para amortizar el costo de la vivienda dentro de las condiciones, plazos e intereses de las operatorias del Banco Hipotecario Nacional. A este respecto determina como beneficiarios del FONAVI8 el sector no comprendido en los anteriores, definido como de

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Art.8 a 11 Ley N 21.581 Art.2 Ley N 21581

ingresos insuficientes para cubrir el costo de la vivienda y del financiamiento de la operatoria mas favorable del BHN. El proceso tcnico instrumental fue aparentemente asptico, de tipo reglamentarista. Se definieron, los sectores que iban a ser beneficiados , los precios de las viviendas, las cuotas y plazos de amortizacin, las formas de adjudicacin de las viviendas y de las obras, as como las caractersticas tcnicas, dimensionales y los factores de localizacin . Se fij asimismo, la participacin relativa de las administraciones provinciales en lo referente a la provisin de terrenos, los costos regionales y a la distribucin del recurso FONAVI a travs de la determinacin de cupos en funcin de la incidencia del dficit habitacional de la jurisdiccin y la brecha de desarrollo de la misma en el contexto nacional.

Cul fue la resultante ? El FONAVI, formado por una masa de ahorro del 5% de las remuneraciones a cargo del empleador pblico y privado y del 20% de las contribuciones previsionales de los trabajadores autnomos9 que prevea la ley, constitua una masa de capital social, cuya rotacin aseguraba la solidaridad del sistema. Las decisiones de la poltica habitacional se concentraron sobre dos puntos centrales de las transferencias de recursos altamente condicionados por factores de poder interno actuantes sobre el sistema. * El primer punto decisional se focaliz en la transferencia del capital social hacia el proceso de construccin de conjuntos de vivienda. En este punto, las decisiones respondan viabilizar distintos puntos de equilibrio de los intereses entre las empresas constructoras entre s, sus estructuras de organizacin y produccin, su distribucin territorial y sus relaciones con el Estado administrador. Es decir la alianza conveniente entre las prcticas clientelares de los gobiernos y el lobby empresarial de la construccin, La negociacin se articulaba en la relacin entre el poder poltico y las estructuras de poder econmico, situacin en la que tambin intervenan los desplazamientos de los sectores empresarios entre las diversas inversiones en obras pblicas del perodo. El proceso de construccin se concentr, en las grandes empresas, excluyendo por lo general a las empresas locales (y muchas veces a la mano de obra local) y en la oferta masiva de viviendas a travs de la construccin de grandes conjuntos habitacionales. La oferta de viviendas fue controlada as por las empresas constructoras y todo lo que es el producto o la produccin se dio dentro de la lgica de este sector empresario, de las capacidades e intereses de sus empresas las que actuaron en un mbito de bajo riesgo, escasa competitividad y eficiencia . El nfasis puesto en el diseo del producto, en sus costos, en el proceso de produccin su estandarizacin impactaron en la evolucin tecnolgica y en la racionalizacin del sistema de construccin tradicional y en la introduccin de nuevos
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Art. ... Ley N 21.581

sistemas alternativos no tradicionales, aunque esta tendencia no se consolid en el tiempo. El sector empresario se volc en gran parte de los proyectos a esquemas de subcontratacin y con baja renovacin de las estructuras y sistemas empresariales . Numerosos proyectos expresaron deficiencias, vicios constructivos y extendidos plazos de construccin (2,5 aos x proyecto) que incidieron en la generacin de adicionales y en la estructura de costos. El producto as diseado y construido fue impuesto al beneficiario, as como tambin se impuso la localizacin urbana . La oferta se dirigi a una demanda cautiva que debi aceptar las condiciones impuestas por los grupos empresarios y el Estado contribuyendo a la falta de apropiacin y de valorizacin social y econmica del producto FONAVI transformndose a su vez en un nuevo tipo de problema. La estructura burocrtica nacional y provincial se orient a la administracin del financiamiento de las obras en construccin, y a la atencin de las empresas constructoras: diseo de productos, procesos de licitatorios, negociacin de contratos, control de ejecucin y certificacin de obras, anlisis de ajuste de precios, reconocimiento de mayores costos10 ante variaciones e imprevistos de ejecucin y correccin monetaria derivada del proceso inflacionario creciente del perodo, entre otros. Las unidades organizativas que atendan estos asuntos constituan el sector de mayor tecnificacin y poder interno en las estructuras burocrticas en desmedro de otras reas funcionales relacionadas con las demandas sociales y con la recuperacin de las amortizaciones.

* El segundo punto decisional se focaliz en las transferencias de capital social a la formacin de capital privado individual esto es la adjudicacin de la vivienda . Se entiende aqu no el proceso de adjudicacin en cuanto a su instrumentacin normativa sino en lo referente a las adjudicaciones reales y a la incidencia de la manipulacin poltica sobre el mismo. Teniendo en cuenta que un adjudicatario de vivienda que adquiere un patrimonio o bien de cambio, se capitaliza y que ste efecto forma parte de una poltica de redistribucin de capital solidaria entre los grupos de mayores y menores recursos, la filtracin de la poblacin objetivo hacia grupos de mayor presin o capacidad de gestin o de inters particular o poltico contribuye a generar mayores asimetras sociales . El resguardo de la funcin del capital social inmobiliario producido fue descuidado, la mayor parte de las viviendas adjudicadas no fueron transferidas en forma perfecta, es decir con ttulos de propiedad, originando una cartera hipotecaria dbil y no homognea. Esta inaccin en la transferencia del derecho de propiedad fue utilizada como medio implcito para preservar el patrimonio pblico del enriquecimiento privado y como reaseguro del cumplimiento de los pagos en concepto de amortizaciones de los crditos individuales otorgados, tuvo nefastos resultados. Contribuy al deterioro y desmanejo de bienes virtualmente pblicos llegndose hasta la fecha, a ms de veinte aos de las primeras operatorias con la mayor parte del patrimonio en estado de dominio
El sistema licitatorio establece que las empresas constructoras reciben pagos a medida que la construccin registra avances medidos por certificados de avance fsico de las obras librados por los organismos ejecutores provinciales del Sistema. La dimensin y complejidad de los conjuntos habitacionales ( vivienda, infraestructura, equipamiento) se expres en prolongados tiempos de ejecucin y en la incidencia de aspectos no previstos (costos de urbanizacin y otros) que incidieron en desplazamientos hacia arriba de los costos inicialmente aprobados.
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incierto, bajsimos niveles de recuperacin del capital invertido y alta desvalorizacin por falta de mantenimiento y cuidados de las viviendas adjudicadas.

El FONAVI, como instrumento de la poltica habitacional , diseado desde lo terico con una estructura casi inobjetable, formado sobre la base del salario como elemento de redistribucin, destinado a capitalizar los sectores de menores recursos al mismo tiempo que cubrir sus necesidades bsicas se alej en los hechos de los fines perseguidos . El carcter solidario se debilit y anul en la ausencia de rotacin y de realimentacin por la insignificancia de sus propios recuperos y por la escasa posibilidad de movilizar la cartera hipotecaria conformada como recurso para el fortalecimiento financiero del FONAVI limitando el carcter multiplicador de los recursos pblicos. Ello acompaado con la ausencia de la valorizacin social sobre el patrimonio construido y, con evasin de las responsabilidades individuales de los beneficiarios. Los mismos asumieron la vivienda como un regalo del Estado, sin conciencia del privilegio relativo que el proceso de seleccin y transferencia de la vivienda les otorgaba y consecuentemente del necesario ejercicio de la solidaridad que deban realizar a travs de la devolucin del financiamiento otorgado, que haran posible el sostenimiento de la poltica habitacional diseada y la progresiva ampliacin redistributiva.. Impacto territorial Las inversiones habitacionales en el territorio respondieron simtricamente a la distribucin de la poblacin en casi todas las jurisdicciones a excepcin del rea metropolitana respondiendo al patrn de asentamiento territorial predominantemente urbano que concentraba los mayores volmenes de demanda. La localizacin de los conjuntos habitacionales no se articul a la trama fsica ni social de la ciudad preexistente, se caracteriz por un desdeo hacia las mismas, con la inclusin de trazados individuales con infraestructuras y servicios sociales completos cerrados en s mismos, los que se desarrollaban yuxtapuestos entre s, extendiendo la ciudad e ignorndola urbanstica y socialmente los barrios Esta situacin junto a la seleccin y adjudicacin de viviendas a beneficiarios pasivos dio lugar a la escasa apropiacin de los beneficiarios FONAVI de los nuevos y masivos conjuntos residenciales y su desarticulacin a la ciudad los hizo propensos a una rpida degradacin con prdida del valor patrimonial que afect las inversiones habitacionales y a las ciudades. La poltica de produccin habitacional masiva, concebida desde la centralidad como universal y de abordaje cuantitativo del dficit se caracteriz en lo local, por desconocer el potencial constructor de los habitantes, en particular de los sectores populares urbanos que autoconstruyen histricamente las periferias urbanas11 y por tener una escasa o nula articulacin con los procesos de produccin social del parque habitacional
11 Mas del 30 % de las viviendas urbanas son auto-construidas por los sectores populares, segn estimaciones de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda.

existentes. Consecuentemente se alej de sus destinatarios especficos cerrandos socialmente en la atencin de una demanda cautiva indiferenciada y pasiva. Proceso que alej la intervencin de las respuestas concretas a las necesidades de Mejoramiento Habitacional y de consolidacin urbana que constituan y constituyen mas de dos terceras partes del dficit habitacional reconocido. Las caractersticas apuntadas, dominantes en el perodo analizado a pesar de cierta evolucin positiva12 persisten en sus efectos negativos en el escenario actual caracterizando el proceso de produccin pblica del FONAVI. El sistema de gestin del FONAVI dispuso de una masa importante de recursos13, hasta 1983 termin unas 186 mil viviendas encontrndose mas 62 mil viviendas en ejecucin14 realizadas en forma agrupada segn la tipologa de conjuntos habitacionales que incluyen obras de urbanizacin, infraestructura y equipamiento complementario. En el Perodo 1976/83 se alcanz una inversin promedio de $ 830 Millones/ao que represent una produccin de 23 mil viviendas/ao , con un costo promedio de $ 36 Mil/vivienda. La normativa aplicable fueron las Resoluciones Reglamentarias FONAVI N 1 a N 64. El contexto inflacionario registrado entre el 77 y el 83, incidi en la descapitalizacin del Sistema incidiendo en este sentido la asimetra verificada entre los ndices de actualizacin de los ingresos (capital y amortizaciones) y egresos ajustados respectivamente, por el Indice de variacin del salario del pen industrial (INDEC) y del Indice de Costos de la Construccin del BHN.

3. La dcada del 80. La recuperacin democrtica y la continuidad de la poltica habitacional. Las estrategias alternativas. La dcada del 80 comienza con una compleja situacin poltico-institucional en transicin hacia la recuperacin democrtica la que se concreta en diciembre de 1983 con la asuncin de las autoridades constitucionales legtimamente elegidas iniciando un perodo de reconfiguracin de la conduccin del Estado en el que se manifiestan en forma aguda las secuelas de las acciones del proceso militar del 76. La reestructuracin organizativa del Estado Nacional y sus iniciativas en especial vinculadas a la intervencin de la Banca pblica se ven opacadas por el sostenido proceso inflacionario que limita la actuacin pblica y privada expresada en un escenario de creciente desinversin y licuacin del crdito.

12 las distorsiones introducidas por la masividad de los conjuntos habitacionales fueron corregidas en el tiempo con intervenciones de menor impacto social y urbanstico, predominio de las viviendas unifamiliares en sus distintos agrupamientos especialmente en las ciudades intermedias y menores, 13 Por Ley N 22.293 (1980) se modifica la Fuente de recursos del Sistema pasando de las originales retenciones sobre salarios a un alcuota del impuesto al valor Agregado IVA con recaudaciones equivalentes en su inicio y posteriormente con amplios desafasajes volvindose al rgimen anterior por Ley N 23.060 (1984) el que se mantendr hasta la sancin de la Ley 23.966 (1991) que lo reemplaza por piso monetario de distribucin con Garanta del Tesoro Nacional con aportes de la recaudacin de una alcuota sobre la tributacin de los combustibles lquidos. 14 Fuente: Informe Direccin Control de Gestin FONAVI Subsecretara Desarrollo Urbano y Vivienda

El financiamiento privado de vivienda15 dirigido a sectores con capacidad de ahorro, ante la virtual licuacin de stos se retrae reducindose a un tercio, la autogestin de los sectores populares impulsada por la necesidad- se mantiene aunque en forma ms lenta. El mercado de locaciones tambin se retrae ante el posible quiebre de la seguridad jurdica, pero la actuacin del gobierno responde rpidamente en este caso con la sancin de la Ley 23.091 Promocin de Locaciones Urbanas en 1984 que reafirm el mercado de libre contratacin segn prescripciones del Cdigo Civil, cre asimismo un rgimen complementario promocional de seguros de carcter optativo y voluntario que en la prctica no se aplic. a. La continuidad de las polticas habitacionales16 A partir del cambio de gobierno las instituciones pblicas del sector habitacional reencauzan su actuacin segn: * el Banco Hipotecario Nacional Esta Entidad pblica recupera en esta dcada el significativo rol orientador de las polticas habitacionales. Con la sancin de la Ley 23.090 se establece el cambio de jurisdiccin del Banco Hipotecario Nacional que pasa a depender del Ministerio de Economa desvinculado de la anterior conduccin del organismo poltico de vivienda. El BHN a travs de la aplicacin de fondos obtenidos del Banco Central por redescuentos de sus carteras hipotecarias desarrolla importantes operatorias tanto de crdito individual como de construccin masiva cuyo desempeo influye en el crecimiento de su participacin en la produccin global de viviendas de la dcada. El programa de accin del Banco fue estructurado como una poltica habitacional rectora de abordaje integral de la demanda, incluyendo sectores sociales de atencin que no calificaban tradicionalmente para el acceso al crdito bancario. En este sentido desarroll operatorias experimentales como el Programa Techo dirigido a ejecutar Proyectos Piloto cuya realizacin diera lugar a la obtencin de conocimientos concretos para encarar desde los organismos oficiales nuevas modalidades de atencin de la vivienda popular incluyendo crditos para el mejoramiento de viviendas, autoconstruccin de viviendas nuevas, lotes con servicios, ncleos hmedos, recuperacin de viviendas en centros urbanos histricos. Entre otras el * Programa por esfuerzo propio y ayuda mutua EPAM (permita a hogares jvenes de bajos ingresos acceder a un crdito de 3.000 y a la asistencia tcnica de una organizacin promotora. La * Operatoria Experimental HE 420/Centenario dirigida a familias con viviendas precarias en terrenos propios otorgaba crditos para la compra de
15 En el perodo 1976/83 la mayor parte de la inversin es privada alcanzando en 1983, una participacin del 74,4 % de la produccin, correspondiendo el 25,6 % restante al sector pblico. Este porcentual es compartido por participacin del FONAVI que alcanza al 19 %, el BHN y otros bancos pblicos participan con 6 % restante. Fuente Plan Nacional de Vivienda 1984/89 Diagnstico de la Situacin Habitacional SVOA. MSAS 1984 16 En el Documento Polticas de Vivienda. Captulo Lineamientos generales del Plan de viviendas de la SVOA de julio 1984 se expresa : es imperioso mantener la continuidad en la ejecucin a fin de no afectar en mayor medida una situacin econmica y social profundamente deteriorada.Para la etapa 1985-89 se propone incluir las acciones en vivienda del sector pblico y privado en un marco no solo de satisfaccin de la situacin social deficitaria sino como instrumento econmico que acompaar el desarrollo regional.

materiales para el mejoramiento de viviendas a grupos solidarios ( 5 y 15 miembros). Aunque la mayor parte de los recursos se volc a la operatorias masivas de vivienda denominadas * HN670, luego Reactivacin II y III que seguan el perfil de las operatorias tradicionales de produccin de viviendas con intervencin de Entidades Intermedias del BHN. Estas Operatorias que tuvieron escaso desarrollo en sus realizaciones concretas, por el rango institucional del BHN como Entidad impulsora tuvieron una significativa importancia en el debate institucional respecto de la necesidad de instrumentar respuestas alternativas a las demandas sociales emergentes de la nueva institucionalidad democrtica. * la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental organismo poltico del Estado Nacional, es reestructurada respondiendo a la unificacin de dos reas de competencias confluyentes en el hbitat: la vivienda y el ordenamiento ambiental17 reunidas en la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental dentro del mbito del Ministerio de Salud y Accin Social, tambin establecido por fusin de las respectivas carteras de Estado. Sin embargo esta alianza no contribuy a la evolucin de las polticas respectivas manteniendo las mismas su independencia sectorial y una significativa competitividad interna. A pesar de la crtica evaluacin realizada sobre la aplicacin del FONAVI18 y de los lineamientos propositivos del Plan en su vinculacin con la promocin del desarrollo regional y la recuperacin de facultades rectoras en materia de poltica habitacional, la accin de la SVyOA continu sobre la base de la administracin del Fondo mantenindose sin variantes la mayor parte de las estrategias y problemas sealados anteriormente. El Plan Nacional de Vivienda 1984-1989 deber partir de la formulacin de un diagnstico justo19. A tal fin el Documento20 por la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental en 1984 contiene detalladamente la situacin socio-habitacional en sus aspectos cuantitativos y cualitativos, reconociendo un dficit de 2 millones de hogares deficitarios. Cuantifica el dficit rural sealando que del 1,1 Mill de viviendas rurales existentes a 1980 el 66 % es deficitario. Asimismo contiene una........

Las competencias en materia ambiental a nivel nacional se ejercen por Secretara de Estado de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SERNAH) Ministerio de Economa ( 1973 ) inicia el tratamiento de aspectos ambientales de los asentamientos humanos y la elaboracin de diagnsticos de situacin ambiental regional de los asentamientos humanos y de los recursos naturales avanzando en aspectos metodolgicos y de promocin y fortalecimiento de equipos tcnicos tanto en los niveles nacional y provinciales. El organismo ambiental fue perdiendo jerarqua a fines de los 70 para luego incorporarse 1981 como Secretara de Medio Ambiente al Ministerio de Salud Pblica y Medio Ambiente y en 1983/92 se integra como Subsecretara de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente a la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental SVyOA. Recupera su nivel institucional promediando la dcada del 90 como Secretara de la Presidencia de la Nacin y luego en el ao 2000 mantiene dicho nivel en el mbito del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente en la reorganizacin ministerial del Gobierno de la Alianza. 18 La Secretaria de Vivienda y Ordenamiento Ambiental haba concentrado sus esfuerzos en forma preponderante a la administracin de obras en construccin y atencin de las empresas constructoras y sus problemas, descuidando el Objetivo fundamental :atender a la demanda que por carecer de recursos suficientes no puede acceder al mercado de viviendas .... La adjudicacin de unidades de viviendas no se ajust a las normas ni al espritu de la Ley 21.581 verificndose adjudicaciones incorrectas ...normas de proyecto y arquitectura no adecuadas a las necesidades regionales... deficiencias y vicios constructivos que han generado cuantiosos adicionales...los Institutos provinciales no cumplieron cabalmente sus obligaciones de direccin de obra y control de construccin...los plazos de edificacin muy extendidos...incidi en los costos de por s elevados Captulo III Poltica Nacional de Vivienda (julio 1984) 19 Captulo II Plan nacional de Vivienda SVOA( julio 1984) 20 Diagnstico Habitacional Plan Nacional de Vivienda 1984-89. SVOA 1984

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En consonancia con esta situacin las Resoluciones Reglamentarias FONAVI21 producidas comienzan a dictarse normas orientadas revisar el producto habitacional para acercarlo a la realidad social las que se expresaron en la diversificacin de las formas de la oferta habitacional22, en pautas de respeto de las condiciones regionales, al aprovechamiento de los recursos, al diseo conforme a las pautas socio-culturales. Estas iniciativas quedaron en la fase declarativa y tuvieron escasa aplicabilidad en la prctica. La produccin FONAVI de los aos 1984/89 super las 163 mil viviendas terminadas finalizando el ao 89 con 73.8 mil viviendas en ejecucin con un promedio de 33.3 mil viviendas ao cifras que representaron una inversin de $ 837 Mill/ao con un costo unitario promedio de $25 Mil/vivienda significativamente menor al perodo inicial antes detallado. Las inversiones realizadas siguieron lneas de produccin exclusivamente cuantitativas de vivienda llave en mano de localizacin territorial predominantemente urbana, desatendiendo las necesidades y dficits cualitativos diagnosticados.

b. Procesos emergentes de la recuperacin democrtica La recuperacin democrtica de las instituciones pblicas y su impacto en la sociedad da lugar al surgimiento procesos de cambio impulsados por factores internos y externos que incidirn en la evolucin del escenario habitacional a lo largo del segundo quiquenio , entre los que se destacan : * La recuperacin del rgimen federal. Las provincias despus de dcadas del centralismo de los gobiernos de facto comienzan a ejercer las facultades constitucionales propias al rgimen federal presionando a la Nacin respecto de la descentralizacin de recursos y la recuperacin de sus propias competencias . En materia de vivienda, el accionar provincial se centr en la ejecucin de programas financiados con recursos FONAVI, y la presin ejercida hacia el nivel nacional, en esta etapa, se materializ con la obtencin de la facultad de dictar por s la Aptitud Tcnica de los proyectos a financiar (Res.Reg. FONAVI N101) . En la prctica los resultados concretaron soluciones habitacionales prcticamente anlogas, escasamente diversificadas tanto en lo material como en el proceso de gestin social sin responder a la estructura y caracterstica de las necesidades habitacionales y sociales emergentes del perodo de democratizacin. La participacin de los demandantes de vivienda en el diseo e instrumentacin de polticas fue escasa , si bien algunas operatorias contemplan la participacin de las Entidades Intermedias (Res.Reg. FONAVI N 70/84 y N 110/87) fundamentalmente

Res. Reg. FONAVI N 65 a N 135 Vivienda rural (Res .Reg. FONAVI N 108 /87) Vivienda bsica ampliable (Res. Reg. FONAVI N 112/87) Tipologa vivienda duplex Res .Reg. FONAVI N 113/87 .Rehabilitacin y regeneracin urbana destinada a la renovacin urbana, recuperacin de viviendas carentes de servicios, la consolidacin de asentamientos marginales, etc. (Res. Reg. FONAVI N 115/87) Compra de tierras hasta el 5% del cupo de la jurisdiccin (Res. Reg. FONAVI N 116/87)
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Cooperativas, que actuaron como organizadoras de demanda y canalizaron el ahorro aunque su evolucin no lleg a configurar alternativas a la accin unvoca del Estado . En algunas jurisdicciones se crearon y aplicaron recursos y lneas de accin propias. Tal es el caso de las provincias de Buenos Aires y Mendoza. En la primera se creo el Fondo Provincial de Vivienda FOPROVI integrado a partir de un impuesto a la propiedad urbana, en Mendoza el Fondo provincial se integr con fondos provenientes de la Lotera Provincial. A partir de 1987 ambas disearon polticas provinciales con caractersticas descentralizadas con amplia participacin de los municipios y las entidades intermedias. En 1987 la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda incorpora a nivel de Subsecretara el rea de Emergencias Habitacionales a la que son transferidos todos los programas alternativos23 dirigidos a los sectores pobres en situacin de emergencia o riesgo, los que son discontinuados. El Programa PVP24 cambia su fuente de financiamiento reemplazandose por recursos FONAVI (Res. Reg. N 92) canalizando las demandas organizadas por actores institucionales activos: Municipios y Organizaciones intermedias que aspirar a captar el protagonismo de la solucin a sus propias necesidades locales y pierde su articulacin con las polticas del MSyAS. En lo operativo se otorgaba un prstamo global a la Entidad, la cual lo transfera a los adjudicatarios, en forma de prstamos individuales a 25 aos sin inters, a los seis meses de concluida la obra. El Organismo Pblico era responsable del recupero y reintegro del prstamo ante la SVOA. A finales de los 80 el Programa tena una dimensin de mas de 200 proyectos, aprox. 6.000 soluciones habitacionales con una inversin comprometida de aprox. $22 Millones, el reemplazo de su fuente financiera al FONAVI represent su fin, en el contexto hiperinflacionario de progresiva paralizacin de la mayor parte de los obras en ejecucin de emprendimientos tradicionales y la consecuente presin empresaria sobre los recursos existentes cuya capacidad se volatilizaba da a da. Fue posteriormente transferido a los Organismos Provinciales Ejecutores quienes lo discontinuaron. Sobre similar base tcnica se instrument un programa denominado PVP reciclaje que tuvo como objetivo aplicar a pequeos proyectos habitacionales en Municipios recursos adeudados por los mismos al FONAVI en concepto de aportes del empleo municipal. Dicha operatoria no logr ejecutarse por problemas operativos de ndole presupuestaria. La influencia de los Organismos multilaterales de crdito. A mediados de los 80 con el refinanciamiento de la deuda pblica y la bsqueda de nuevos prstamos sujetos a condiciones de negociacin condicionadas por los factores externos de las polticas de ajuste pactadas en lo internacional que imponen polticas de ajuste estructural y de reduccin del dficit fiscal.

Programas Esfuerzo Compartido y Viviendas de Servicio (ex 005 y 007) Originariamente desarrollado en el mbito de la Secretaria , con financiamiento de recursos de TGN y complementario del Programa PAN impulsado por el Ministerio .
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La influencia de los organismos internacionales25 se acrecienta por el monitoreo constante de las decisiones econmicas nacionales junto al debilitamiento del sistema habitacional nacional. * En 1985 se instrumenta un programa de asistencia tcnica con apoyo del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD que dar lugar al Programa Global de Desarrollo Urbano dirigido al financiamiento de infraestructura urbana y fortalecimiento institucional de los municipios, la fuente de financiamiento fue un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo BID y fondos de contrapartida FONAVI26. Este Programa se limit a la ejecucin de los proyectos elegibles sin considerar prioridades u objetivos de poltica urbano o habitacional que le dieron origen contribuyendo a solucionar problemticas puntuales. En relacin al fortalecimiento institucional previsto de los aparatos gubernamentales locales ni central no contribuy a la generacin sus mejoras cualitativas ya que oper como una Unidad adscripta a la SVOA en paralelo a la lnea administrativa, con lo cual se minimiz el impacto de los valiosos aportes financiados por la numerosa consultora externa con la que cont. * En 1987 en el marco de las polticas de ajuste macroeconmico se pactan las reformas a realizar en todos los sectores que manejan fondos especficos de envergadura entre estos el Sector habitacional con el FONAVI. Como base de sustentacin de las acciones a emprender, el Estado reconoce que ya no puede enfrentar la situacin sectorial, que la administracin de los recursos no ha sido ptima, que el dficit habitacional se ha profundizado y que debe impulsar una mejor eficiencia social y del uso de los recursos y sobre la base de un diagnstico especfico se gestiona entre los aos 87 /8827 un acuerdo con el Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento BIRF (Banco Mundial) que tiene como caracterstica central el otorgamiento de un crdito de tipo sectorial. 300 millones de dlares que contribuirn a concretar la reforma del sistema FONAVI. El Convenio establecer nuevas condiciones operativas a todo el sector habitacional a travs de establecer reglas de juego para la mayor competencia entre los que producen la oferta habitacional, la consecuente reduccin de costos con modificacin de niveles de calidad28por un lado, y por el otro , mejorar transparencia en la asignaciones a la demanda explicitando los niveles de subsidios . El sistema impuesto por la operatoria de crdito no innova en materia de gestin , an cuando el Convenio prev la participacin de las Organizaciones intermedias nogubernamentales mantiene el modelo de gestin del FONAVI tradicional : es la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental la que orienta, promueve y ejecuta el acto financiero, el organismo ejecutor provincial licita, contrata la empresa constructora y el aspirante o beneficiario se determina por una demanda genrica y una seleccin por puntaje , a lo que debe agregarse el sistema de ahorro previo por parte de los adquirentes29 . Se mantiene asimismo la decisin tomada en 1987 de descentralizar la aprobacin de las caractersticas tcnicas y de localizacin de proyectos en los organismos ejecutores
Fondo Monetario Internacional FMI, el Banco Mundial BIRF. Banco Interamericano de Desarrollo BID $12Millones por el BID y $ 178 Millones aportados por el FONAVI, se financiaban proyectos de ms de $1 Mill. El convenio se firm en noviembre de 1988 casi a fines de la gestin del presidente Alfonsn. debido a las dificultades para acordar con el Banco las caractersticas que deba adoptar el nuevo Sistema.
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Res. Reg. FONAVI N 120,121 y 130 a 133 Res. Reg. FONAVI N 132

provinciales la que deber ajustarse a la normativa reglamentaria, que junto con los cupos de distribucin de recursos son atribuciones reservadas a la Secretara. Se mantienen y se refuerzan de este modo la caracterstica centralista de la concepcin del FONAVI situacin que es resistida por las jurisdicciones de diversas formas contribuyendo a resistir las pautas de comportamiento sectorial originariamente convenidas. Este Programa fracasa en medio del cuadro hiperinflacionario y de desestabilizacin de fines de los 8030. El cuadro inflacionario y sus impactos inestabilizan los grupos beneficiarios y debilitan la actuacin poltico-institucional condicionando la mayor parte de las pautas de eficiencia y eficacia pactadas con el Banco Mundial. La reduccin de costos que se hace sobre la base de una reduccin de niveles de productos, es resistida. Los niveles de ahorro previo que se les exiga a los beneficiarios para obtener niveles de subsidios, no son cumplidos, en la mayor parte de los casos son adaptadas a las condiciones impuestas desde lo nacional , alejadas de las condiciones operativas vigentes en las provincias que asimismo resisten la nueva centralizacin de la conduccin de aplicacin de los recursos FONAVI. La dcada del 90. La descentralizacin y la persistencia de las polticas habitacionales tradicionales. La accin subsidiaria del estado nacional El cambio poltico institucional de 1989 encuentra al sector pblico habitacional prcticamente paralizado , con sus recursos econmicos evaporados por la espiral hiperinflacionaria con paralizacin de obras y de pagos y con incumplimiento de las condiciones del prstamo BIRF. La imposibilidad de seguir invirtiendo del FONAVI al no cumplir los organismos provinciales y la paralizacin del sector construccin comienza a acumular una masa de recursos ociosos bastante importante. El comienzo de los 90 encuentra al pas en la profundizacin de su insercin internacional bajo pautas del modelo neo-liberal y en el dictado de leyes estructurales que modificaran el carcter intervencionista del Estado en materia de economa y desarrollo social orientndolo hacia el libre mercado . Las transformaciones basadas en la desregulacin y privatizacin condicionarn las polticas sectoriales : la Ley N23.696 de Emergencia econmica , la Ley N 23.697 y de Reforma del Estado, posteriormente la Ley de Convertibilidad al par de nuevos proceso de reajuste se materializa en un sector pblico disminuido y refuncionalizado burocrticamente. La Ley N 23.966 de Reforma fiscal , por su parte , redistribuye ingresos y cargas e incluye modificaciones a la estructura de financiamiento habitacional cambiando el origen del recurso que pasa de ser un impuesto al trabajo constituirse sobre la base de un impuesto al consumo al fijarse como una alcuota de las imposiciones a los combustibles. Estas dos normas legislativas dotaron al Poder Ejecutivo Nacional de amplios poderes tendientes a sentar las bases jurdicas de una economa abierta y bsicamente
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el BIRF suspende los desembolsos en 1991 y a mitad de 1992 el crdito es cancelado (su alcance fue de 6.164 viviendas terminadas, 6.750 en ejecucin)

dominada por la actividad privada. En la prctica el mecanismo de mercado se convirti en la base del funcionamiento de toda la sociedad. bsqueda de la competitividad del sector privado ante la globalizacin y apertura de la economa. Los principales cambios que se producen en el sector vivienda estn orientados a facilitar a la demanda habitacional condiciones de mercado desvinculando al Estado nacional intervenciones que impliquen construccin directa de vivienda o acciones de regulacin del mercado habitacional deben advertirse aqu la incidencia de los factores externos condicionantes de la Reforma del Estado.31

El proceso de transformacin del Estado constructor al Estado facilitador se concreta a travs de la reorientacin del sistema de crdito hipotecario y la* descentralizacin de la accin pblica. Este ltimo aspecto se instrumenta a traves de la reestructuracin del FONAVI la que se realiza en varias etapas. En la primera el sistema establecido por la Ley 21.581 se mantiene sin modificaciones, es un perodo donde la sucesin de Secretarios impide cristalizar lneas polticas nuevas como el Programa UNE ( Unin para la Emergencia)32 diseado como programas piloto financiado con recursos FONAVI y ejecutado por municipios o entidades intermedias a travs de convenios con la Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental . El mismo no logra concretarse y es cancelado como resultado de las negociaciones que finalizan con el Convenio SVOA/BIRF que instrumenta la reforma del Sector Habitacional Nacional . En 1990, en el marco de la Reforma del Estado que elimina de manera general el rango de Secretaria, la Secretaria de Vivienda pasa a ser Subsecretara y posteriormente a fines de 1991 vuelve a ser Secretara siempre en el mbito del Ministerio de Salud y Accin Social33. En un segundo momento se dicta la Ley 23.966 que dentro del marco de reorganizacin fiscal modifica el origen de los recursos del FONAVI cambiando la contribucin de los trabajadores al Sistema por una alcuota al consumo de combustibles lquidos, es decir transformando un ahorro solidario por una imposicin al consumo con incidencia macroeconmica a travs de su impacto en la estructura de costos.

31 Para el Banco Mundial, (1992) (en el marco de los procesos de reforma del Estado implica que el Estado, asume un rol facilitador del funcionamiento del mercado habitacional considerando al mercado como el mejor asignador de recursos. Desestima la intervencin directa en la construccin o regulacin del mercado y recomienda: crear entornos propicios (facilitar) para que el mercado habitacional trabaje 32 el Programa UNE Res. Reg. FONAVI N 139 diseado por la Subsecretara de Emergencias Habitacionales de la SVOA tiene como finalidad ejecutar operatorias piloto orientadas al desarrollo tecnolgico, social y econmico que permitan disponer una programacin de Emergencias para sectores con marginalidad social, econmica o territorial, especialmente aquellos cuya situacin de pobreza los coloca en emergencia o riesgo .Promueve la progresividad en la solucin habitacional, la atencin de casos especiales discapacidad, tercera edad etc. El uso temporario como complemento de la prestacin de servicios de salud, educacin y otros junto a la participacin de las Entidades Intermedias y la aplicacin de tecnologas regionales entre otras. Dimensin financiera 25.000 soluciones. 33 Programas CGT El Convenio Marco (1990) entre el Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin, la ex-Secretara de Vivienda y Ordenamiento Ambiental y la Confederacin General del Trabajo , prevea la ejecucin de 50.000 viviendas en cinco aos. Las provincias suscribieron Convenios particulares, cuyo financiamiento esta incluido en el cupo de la jurisdiccin Se financian montos correspondientes a la vivienda Cat. T.M. y a travs del co-financiamiento de los adjudicatarios se realizan mejoras que involucran mayores superficies y mejoras en las terminaciones.

La manifestacin ms clara del ajuste en el sector habitacional es la prdida de alrededor de U$S 400 Millones 34 que se origina en este redimensionamiento del fondo al fijarse un piso de participacin del FONAVI35. Tambin prev la descentralizacin automtica del recurso en las administraciones provinciales como factor de compensacin fiscal crea una situacin difusa en el futuro de las poltica habitacional como poltica del sector pblico dicha situacin no llega a efectivizarse. En relacin a la participacin de otros actores en la definicin y conduccin de las poltica habitacionales crea Consejo Federal integrado por la Secretaria de Vivienda y Ordenamiento Ambiental SVOA, las provincias, la UOCRA y las Cmaras Empresarias de la Construccin, luego vetada por el Poder Ejecutivo36 continuando la SVOA con la administracin del recurso. A partir de all comienza a suceder un proceso rpido, en el que el Estado Nacional cambia su rol promoviendo estrategias para acercar los sistemas de oferta y demanda. presiona sobre la diversificacin de la oferta, sobre la gestin y participacin entre demandantes y oferentes e instrumenta el proceso de descentralizacin de la administracin de los recursos hacia las provincias que posteriormente es concretado por el Pacto Fiscal de agosto de 199237 culminando con el establecimiento del Sistema Federal de Vivienda Ley 24.464 en 1995 . Es en este momento que la conduccin a la Secretara de Vivienda que asume a fines de 1991 se propone, contradictoriamente a lo antes sealado, recuperar la capacidad de orientar las polticas habitacionales retrasando la instrumentacin efectiva de las prescripciones de la ley 23966 . El plan de emergencia y la inflexin en los productos habitacionales La epidemia del clera amenaza el pas entero y expone los sectores ms desprotegidos y vulnerables. La opinin pblica nacional percibe que las condiciones de hbitat y pobreza vulneran la sociedad toda, el problema del clera de los pobladores del norte argentino puede trasladarse y afectar a las grandes capitales nadie esta libre o exento. La sociedad demanda decisiones y el FONAVI con la acumulacin de recursos derivada de su virtual paralizacin y sus U$S 1000 millones anuales no tiene una instrumentacin para hacer frente a esa situacin38. Las presiones de los factores internos y la reactivacin necesaria presionan sobre la problemtica habitacional en un escenario que da cabida a operatorias sociales originan una bisagra de cambio en la concepcin de la poltica pblica. Este giro se materializa en el Dec. PEN 690/92 que marca una inflexin que invierte la orientacin de las acciones sectoriales hacia la demanda y da pi a las capacidades de negociacin respecto de los grupos que controlan la oferta
Ci Institucionales .Introduccin Pag. 3 Informe N 89 Cmara de la vivienda Econmica de la Repblica Argentina Setiembre Octubre 1992 35 $75 Mill. /mes 36 Decreto PEN N 1.609/91 37 Ley N 24.130 38 Cancelacin del prstamo BIRF decisin que recupera a la decisin nacional los recursos FONAVI.

El escenario habitacional sobre el que se fundamenta el Decreto reconoce39 la situacin habitacional crtica que sumerge a ms de 3 Mill. de hogares en condiciones habitacionales crticas, al par que efecta un diagnstico crtico de la accin pblica signada por la discontinuidad institucional, la falta de eficacia del FONAVI, la inequidad, falta de trasparencia ,inadecuada distribucin geogrfica y bajo nivel de recupero de los crditos otorgados, propone un rediseo de la poltica habitacional nacional asignado al estado un rol orientador, promotor, normativo y financiador dentro del principio de subsidiariedad reconociendo asimismo la responsabilidad indeclinable e la solucin de las necesidades crticas de la poblacin de menos ingresos y en el establecimiento de reglas de juego claras que faciliten el protagonismo de los usuarios, de las organizaciones no gubernamentales, de cooperativas, agentes financieros y empresas El Dec. PEN N 690 /92 reconociendo el estado de emergencia habitacional dispone de una masa de U$S 450 Millones a ejecutarse en tres aos para hacer frente a las crecientes demandas sociales que expresa la sociedad nacional. Fundamentalmente propone un cambio en el modelo de gestin sobre la base de la descentralizacin de los recursos no slo en las administraciones provinciales, sino en la accin entre stas y las organizaciones de la sociedad civil, complejizando el cuadro de actuacin y diversificando los agentes ejecutores incorporando a las empresas constructoras ,las organizaciones comunitarias , las entidades intermedias , los municipios generando procesos de participacin en reas claves de actuacin a fin de hacer ms transparentes los procesos de asignacin de recursos. Reconocer las demandas especficas y diversas que se estn recibiendo de la sociedad y acercar a la misma la capacidad de negociacin son el eje de la nueva orientacin. Entre la empresa constructora y el Organismo Ejecutor Provincial aparecen las organizaciones de la poblacin que renen las demandas especficas y daran lugar a la articulacin de modelos de inversin y gestin basados en el cofinanciamiento40. La demanda especfica da lugar a los proyectos y all interviene el Organismo Ejecutor Provincial junto con la Secretara de Vivienda, la que se reserva el rol facilitador entre las diversificadas necesidades poblacionales y la rgida oferta habitacional diversificada. El Organismo Ejecutor Provincial acostumbrado a trabajar exclusivamente con la empresa constructora y para la cual el destinatario era un nmero que sorteaba despus , debe replantear su modelo de gestin y permitir insertarse en la demanda real. El Decreto PEN N 690/92 plante la reconversin del FONAVI , la apertura de nuevas lneas operativas, la aparicin de las Entidades Promotoras con capacidad de contratacin y ejecucin, una diversificacin de la oferta adecundola a la capacidad socio econmica y a la naturaleza real de las demandas41 . El Decreto PEN N 690 ha sido considerado como un instrumento que permiti la aplicacin de recursos FONAVI a soluciones habitacionales destinadas a la poblacin de los segmentos de menores ingresos , sin embargo tambin incorporaba operatorias con nuevas alternativas de financiacin mixtas llave en mano o de otro tipo con la

Sobre datos de precariedad , disponibilidad de servicios y otros de la Encuesta de Situacin Habitacional INDEC oct. 1988. Res Reg. FONAVI N 154 41 El Dto. PEN N 690/92 Estableci 5 programas :1/ Programa de Soluciones Habitacionales ;Urbanizacin de tierras y provisin de lotes con servicios:* lotes con servicio: lotes con servicio y ncleo sanitario *lotes con servicio, ncleo sanitario y materiales para construccin de la vivienda :Rehabilitacin de reas urbanas deterioradas, Crdito para vivienda deficitaria en lote propio2/de financiamiento compartido con Entidades intermedias3/ Desarrollo y ordenamiento urbano4/ de emergencia y 5/programas especiales
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participacin de entidades intermedias, empresas constructoras, entidades financieras o bancos42.

El Sistema Federal de Vivienda La descentralizacin, segua siendo uno de los objetivos ms buscados por los gobiernos provinciales en el marco de las negociaciones para modificar la distribucin de los recursos fiscales entre Nacin y Provincia. Tal como se ha sealado y a pesar de la vigencia del Decreto PEN N 690, en agosto de 1992 las provincias acuerdan un nuevo pacto43 de redistribucin de recursos y se materializa la descentralizacin automtica de los recursos FONAVI prevista en la legislacin fiscal vigente. Se cancelan tambin dentro del sistema FONAVI , las acreencias mutuas entre Nacin y Provincias, lo que origin la provincializacin del patrimonio hipotecario e inmobiliario de vivienda producido con recursos federales y de los flujos de fondos emergentes de las amortizaciones del capital invertido en el sistema que a dicha fecha superaba la suma de $15.000 millones44. A pesar de detentar estas facultades la mayor parte de las Res. Reglamentarias del FONAVI dictadas en el mbito nacional fue mantenida en particular aquellas derivadas del Dto. PEN N 690/92 aplicndose en la mayora de las jurisdicciones y orientando la inversin en los aos subsiguientes, al principio predomin la aplicacin de las operatorias sociales progresivas las que luego fueron reducindose significativamente. Se mantuvieron con carcter constante y creciente en el Sistema las operatorias de cofinanciamiento la que se aplic reforzando los criterios vigentes desde su creacin. La ley que materializ el acuerdo otorg a las provincias potestades en la aplicacin, normatizacin y definicin de polticas habitacionales en el mbito provincial a realizarse con dichos recursos federalesEn marzo de 1995 se crea por la Ley 24.464 el Sistema Federal de Vivienda que establece una nueva estructura organizativa del Sector habitacional con carcter federal45 manteniendo como poblacin destinataria el sector social de recursos insuficientes tal como lo indicaba la Ley 21.581 46. La ley manteniendo el origen del recurso vigente47 asegura el piso mnimo del recurso de $900 Mill. ($75 Mill./mes) con garanta del Tesoro Nacional, ratificando su con transferencia automtica a las provincias, determinando los cupos de distribucin jurisdiccional los que pueden ser revisado por el Congreso Nacional cada dos aos en funcin del buen uso, la situacin socioeconmica y el dficit habitacional. Asigna a las
42 Resolucin Reglamentaria FONAVI N 155. Esta Resolucin reglament la operatoria de cofinanciamiento. La asistencia financiera otorgada por FONAVI no poda ser superior al 90 % ni inferior al 60 %. La operatoria estaba destinada a sectores medios. Los costos mximos de las viviendas ( asistencia financiera FONAVI y cofinanciamiento ) eran para las viviendas de 2 dormitorios 21.000 U$S y para 3 dormitorios 27.000 U$S. La devolucin de la financiacin FONAVI tena un perodo de gracia de ocho aos posteriores a la finalizacin de la obra. 43 Ley 24.130 ratifica el Acuerdo Federal de agosto de 1992 44 En noviembre de 1992 se firm un acuerdo complementario que dispone la continuidad de las erogaciones del Programa De saneamiento del clera, de los Programas de viviendas de las Fuerzas Armadas y de Seguridad que saldrn de un descuento del 7% de los que recibirn las provincias. 45 El Sistema Federal esta integrado por los organismos ejecutores provinciales ( administracin y ejecucin )y un Consejo Nacional (planificacin y evaluacin de resultados)en donde la Nacin participa con un representante del Poder Ejecutivo entre 24 jurisdicciones. 46 Ley 24466 art1 y Ley 21.581 Artculo 7 47 Ley 23.966

jurisdicciones facultades normativas y reglamentarias y crea los Fondos Provinciales de Vivienda donde se integraran los recursos federales con otros con destino especfico para inversin de obras de vivienda, infraestructura y equipamiento. Institucionaliza la obligacin de contar con un registro provincial de beneficiarios y de aumentar las lneas de atencin a la demanda a travs de operatorias de crdito individuales o mancomunados hasta alcanzar una parte significativa de los recursos del FONAVI48 . Este objetivo de financiar la demanda antes que a la oferta, no se ha cumplido 49 disminuyendo progresivamente su incidencia que fines de los 90 era menor al 10 % de los recursos aplicados Las acciones financiadas han mantenido en el tiempo el carcter de obra pblica ejecutada por contratos con empresas mediante sistemas de licitacin u otros. La ley tambin determina la obligacin de regularizar y sanear las carteras hipotecarias tanto las histricamente acumuladas como las nuevas a producir, dando traslacin definitiva del dominio con garanta hipotecaria a los beneficiarios. El cumplimiento de este Objetivo a sido sistemticamente prorrogado por sucesivas Leyes y se considera que la situacin ha mejorado en el quinquenio 1995/2000 se esta lejos de la meta de regularizacin definitiva. Las principales lneas operativas del Sistema Federal mantiene las directrices histricas50 con un deslizamiento hacia arriba por la incidencia del aporte privado en las operatorias cofinanciadas51 y tambin con una orientacin a responder a las necesidades locales52 que es importante en lo cuantitativo aunque su incidencia se minimiza en trminos a la inversin global. El balance general del perodo 1992-99 puede resumirse en las siguientes cifras: Entre 1992-99 se terminaron un total de 375.810 viviendas lo que significa una produccin promedio de 46.976 viviendas/ao. La inversin en obras del FONAVI totaliz $6.591Millones de pesos con un promedio anual de $823 Millones, lo que representa una inversin promedio de $17.538 /vivienda, significativamente inferior a los guarismos histricos del Sistema anterior a su descentralizacin.

48 Mediante operatorias de prstamos individuales o mancomunados para la compra, construccin o mejoramiento de la vivienda. La Ley prev que en el trmino de tres aos de su vigencia, como mnimo el 45% de los recursos FONAVI debern aplicarse a este tipo de operatoria. 49 Documento Argentino a la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos Buenos Aires 1996 50 Operatorias de vivienda para demanda libre presenta aprox. el 40 % de la totalidad de viviendas en ejecucin. Son ejecutados mediante licitaciones pblicas y contratacin empresaria. 51 Operatorias de vivienda para Entidades Intermedias sin fines de lucro con financiamiento parcial. son realizados tanto por Empresas como por Entidades Privadas sin fines de lucro. La entidad ejecuta o contrata la ejecucin de la obra y cofinancia parte del monto de inversin aportando como mnimo el 20 % de la inversin en concepto de mejoras 52 Operatorias por convenio con municipios u otras entidades intermedias que asumen la ejecucin de las obras ya sea por contratacin a empresas o por administracin, aportando los terreno s y el financiamiento de las obras de infraestructura.

El FONAVI residual y la bsqueda de estrategias La Subsecretara de Vivienda con la sancin de la ley 24.464 perdi la capacidad de conduccin que otrora le daba la administracin centralizada de los recursos manteniendo, asimismo funciones residuales de transferencia del recurso FONAVI y de auditoria de control de gestin53. Dichas facultades determinan su rol principal respecto del Sistema Federal como organismo de informacin al Poder Legislativo sobre el uso de los recursos federales los resultados relevados. Es recin en 1997 que el Subsecretario de Vivienda es nominado como representante del Poder Ejecutivo Nacional en el Consejo federal de Vivienda por Dto. PEN N 1.227/97. Dentro de este nuevo marco la Subsecretara no renuncia al ejercicio de las competencias propias busca nuevos caminos en el ejercicio de las funciones que le son propias. Elabora el Documento Bases de una poltica integral de vivienda en el que efecta una mirada diagnstica de la accin pblica54 inserta dentro de una visin del sector habitacional en el escenario macroeconmico de desregulacin y recuperacin de la economa y el ingreso. Esto es complementado como la propuesta de un programa de accin e inversin dirigido a sentar la bases para elaborar consenso de participacin de los diversos actores involucrados. Estos son: el sector pblico nacional, provincial y municipal ,el Sistema creado por Ley 24464, el nuevo papel del BHN y de los nuevos instrumentos facilitadores del sector privado y la banca hipotecaria, las facilidades impositivas para las viviendas en alquiler entre otras. El documento presenta un Dficit habitacional discriminado por nivel socio-econmico y distribuido territorialmente como sustento necesaria para el dimensionamiento y plazos de las acciones a emprender. En el Documento Evolucin de los crditos hipotecarios en Argentina 1991/95 se plantea claramente la visin de las autoridades del Perodo en las expresiones all vertidas: la vivienda no es una cuestin de obra pblica sino de obra privada esto implica tener un fuerte rol activo como facilitador de las soluciones que la propia gente quiere darse las soluciones habitacionales deben ser atendidas desde la demanda lo que implica el fomento y creacin de mecanismos orientados al comprador de vivienda Por otra parte se seala que el problema de la vivienda no es tcnico sino financiero, que la superacin de las limitaciones financieras debe encontrase en la articulacin de todos los actores que puede aportar recursos al financiamiento habitacional y el mantenimiento de las condiciones macroeconmicas que permitan acceder al financiamiento por medio del mercado de capitales con plazos de devolucin creciente y tasas de inters decrecientes, El documento detalla la evolucin del mercado hipotecario y la creciente captacin de recursos y colocaciones que luego caracterizara los aos subsiguientes en el impacto a sectores de ingresos medio y medio altos.
53 la Ley 24.464 no cita taxativamente a la Subsecretara de Vivienda como integrante del Sistema Federal de Vivienda, esta recin es incorporada como representante del Poder Ejecutivo ante el Consejo Nacional de Vivienda recin en 1997 por Dto PEN N1227 (17/11/97).Las facultades de contralor del sistema emergen del Dto. PEN N 2.483/93 posterior a la descentralizacin de los recursos. 54 De el mismo se extraen las siguientes citas: Las polticas de vivienda como todas las polticas sociales se han caracterizado por ser parciales y fragmentarias con enfoques voluntaristas e inorgnicos, escasa realimentacin con la realidad desfasaje con las demandas de la poblacin Programas rgidos orientados a la oferta con incidencia de los intereses econmicos involucrados....Baja participacin y decisin de la poblacin Baja productividad en la inversin magro nivel de recupero y reinversin... fragmentacin institucional , descoordinacin

Dentro de este orden de ideas desde la Subsecretara de Vivienda se impulsa desde 1997 la creacin del Fondo Fiduciario configurado con las carteras hipotecarias del FONAVI de modo de crear un instrumento financiero bono a colocar en el exterior que permita movilizar recursos. Esta iniciativa va evolucionando hasta su paralizacin debida a la inviabilidad de colocacin de los recursos.

LAS POLTICAS HABITACIONALES PARALIZACIN

DE LA

TRANSICIN A LA

a. La centralizacin y las restricciones presupuestarias Los aos 2000/01 constituyen un perodo de transicin signado por la dialctica entre un par de ideas fuerza que se debaten en un escenario de recesin y desempleo creciente. La intencionalidad poltica impulsada por factores internos desea reconstruir la incidencia de la Nacin en la conduccin de los programas e inversiones de infraestructura regional y de vivienda expresa en la creacin del Ministerio de Infraestructura MIV55 y en el Plan Federal de Infraestructura y Vivienda.56 La situacin muestra una tendencia a centralizar la toma de decisiones en la conduccin nacional y la bsqueda de mecanismos para incidir en las polticas de las jurisdicciones provinciales a travs fondos federales destinados a Obras Pblicas ( creacin de fideicomisos, determinacin de condiciones de activacin y aplicacin de los recursos de los mismos etc) y de recursos externos. Tanto por la obtencin de nuevos crditos cuanto por la negociacin con los Organismos multilaterales de crdito (BID, BIRF entre otros ) y de nuevas prioridades en aquellos ya otorgados que permitan al Gobierno nacional el apalancamiento de las orientaciones adoptadas. Dicha poltica si bien en un principio convive con la conduccin econmica progresivamente es controvertida en algunos puntos con el programa fiscal en la relacin con las Provincias cuya aplicacin da lugar al debilitamiento del rea ministerial que no llega a consolidarse en los 2 aos de gestin , proceso que tambin es acompaado por el debilitamiento de los fondos federales existentes57 extincin de los fondos especficos, disminucin de los mismos por libre disponibilidad58, suspensin de garantas del Tesoro Nacional,59 entre otros). El Sector Habitacional, incluido originalmente en el Plan Federal de Infraestructura y Vivienda diluye su participacin ante la ausencia de recursos nacionales para su
55 Ley 25233 (14/12/99) modifica la ley de Ministerios* (texto ordenado Dto. N 438/92y Ley24190) incorporando entre otros al Ministerio de Infraestructura y Vivienda MIV(Art. 1) y le atribuye competencias atribuyendo las correspondientes a Desarrollo Urbano y Vivienda con nivel de Subsecretara la que posteriormente depender de la Secretara de Obras Pblicas 56 El Plan Federal de Infraestructura propuesto por el MIV y el Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Pblicas se complementa con la generacin de Fideicomisos para su financiamiento entre los que se encuentra el Fondo federal de Infraestructura Regional ( Ley 24.855 Venta de acciones del BHN es impulsado tambin por la Cmara de la Construccin a la que beneficia la centralizacin de las decisiones ) 57 Compromiso fiscal para el crecimiento y la disciplina fiscal Ratificado por Ley 25.235 determina un tope de las transferencias entre Nacin y Provincias independiente de los recursos recaudados aplicables a Leyes de fines especficos. Con una vigencia de 5 aos a partir de enero del 2001 o hasta la sancin de una nueva Ley de Coparticipacin Federal. 58 Leyes N 25.237 y N 25.401 de Presupuesto 2000 y 2001 respectivamente. 59 ley dficit cero

aplicacin.60 A fin de encontrar medios que le permitan al gobierno nacional instrumentar el Plan Federal de Vivienda que impulsar el MIV se concretan acciones tendientes a la movilizacin de otros recursos financieros. Entre estos se destaca : * obtencin de recursos externos El MIV a travs de la Subsecretara de Cooperacin internacional del MIV a principios del 2000 comienzan los contactos con la Jefatura de Gabinete de Ministros y el Ministerio de Economa y los Organismos multilaterales de crdito y otros, priorizando entre otros el sector Habitacional como potencial receptor de los recursos que se obtengan. En este sentido se inician negociaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo BID a fin de implementar un Programa de inversin para reducir la profundizacin del dficit habitacional en los sectores de ingresos medios y bajos. La agencia de crdito, dentro de su poltica institucional impone por una parte pautas convergentes a instrumentar una reforma del sector habitacional sobre la base de un diagnstico de situacin elaborado conforme a parmetros internacionales utilizados por el organismo en Latinoamrica. Por la otra y respecto de la habilitacin de Programas de inversin considera que los mismos deben coadyuvar a la reforma sectorial que se propone. Esto es, que los mismos tengan impacto sobre el Sistema Federal de Vivienda en relacin a una progresiva desvinculacin del carcter constructor del mismo y su reconversin a roles facilitadores de mercado. Del mismo modo se propone transparentar el sistema de subsidios pblicos vigente y reorientarlo con mayor eficiencia a travs de priorizar su reconversin con la introduccin de mecanismos de mercado activados por el subsidio a la demanda efectuado por el sector pblico criterio que es compartido por los negociadores nacionales quienes asimismo proponen los trminos iniciales de un programa de inversin orientado la atencin de la demanda organizada de los sectores mas pobres. Ambas partes consideran imprescindibles la coordinacin articulada de los programas nacionales de incidencia en el Hbitat y la vivienda financiados por el Sector externo. Las negociaciones fueron dificultosas realizndose varias misiones de identificacin de las que se verificaron pocos puntos de consenso y algunos avances en materia de documentacin acordados61 abordndose la definicin de reas de estudio para la reformulacin del Diagnstico nacional. *captacin de recursos internos de la Banca publica y privada62 El Programa de Desarrollo y Financiacin de la Construccin y Venta de Viviendas fue lanzado por el Presidente de la Nacin en septiembre del 2000 con la adhesin de 16 provincias. Los aspectos normativos, financieros y tcnicos-constructivos fue desarrollada a travs de consensos logrados con la participacin activa de las

Ley 24.464 Sistema Federal de vivienda . El Gobierno Nacional elabor el Documento El Sector Vivienda y la poltica de vivienda en Argentina. Una evaluacin expeditiva. que fue elaborado por la Secretara de Poltica Econmica-Ministerio de Economa y la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda Secretara de Obras Pblicas - Ministerio de Infraestructura y Vivienda en Junio del 2002 realizado con el apoyo del consultor Angel Shlomo del BID. 62 Incorporacin de recursos privados a la construccin de viviendas a travs del PROGRAMA DE DESARROLLO Y FINACIACION DE LA CONSTRUCCION Y VENTA DE VIVIENDAS en el que participan el Banco Nacin y Bancos Privados los que constituyen el compromiso de un fideicomiso por hasta U$S 2.000 millones equivalentes a 80.000 viviendas.
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Provincias adherentes, la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda y los representantes de la Banca, quienes completaron sus instrumentos en diciembre del 2000. Los Organismos intervinientes son: * por el sector financiero :el Banco de la Nacin Argentina, Bancos. Privados Hipotecario S. A, Banco Galicia de Buenos Aires, como Organizadores y el Banco Ciudad de Buenos Aires como Co-organizador.* por el sector poltico-institucional y de coordinacin y supervisin tcnica: el Ministerio de Infraestructura y Vivienda -Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda y como tomadores de crdito y ejecutores de los proyectos y obras : los Organismos Provinciales de Vivienda El Programa tena una Dimensin econmico-financiera $ 2.000 Millones comprometida por el grupo de Bancos privados y oficiales. Dirige este financiamiento a Proyectos de construccin de viviendas, que realizarn los Institutos Provinciales de Vivienda de las Provincias adherentes, con participacin en la supervisin de la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda. A travs de la titulizacin de las Hipotecas que se constituyan sobre las viviendas adjudicadas se busca establecer mecanismos sostenidos de financiacin y de construccin de viviendas. Para el cumplimiento del objeto expresado, se constituyen dos fondos fiduciarios, el primero que operar bajo Contratos de Prstamo Sindicado otorgados en relacin con cada Proyecto aprobado (etapa de construccin) y el Fideicomiso Financiero, en virtud del cual se titulizaran la hipotecas originadas. El primero se integra con los terrenos, el proyecto de las obras , gastos y derechos sobre las mejoras que se incorporen, los compromisos de pre-venta de las unidades y la garanta sobre la colocacin del 100% de las obras a su finalizacin (por parte de los Organismos Ejecutores Provinciales IPVs como tomadores del crdito en primera instancia) y el capital de financiamiento de la construccin aportado por los Bancos intervinientes. El Fideicomiso para el financiamiento de la adquisicin de vivienda : se constituye con un aporte del 25 % del valor de compra en concepto de subsidio a la demanday el resto es aportado por los Bancos. Los adquirentes constituirn hipotecas a favor de los IPVs quienes las incorporaran a este fideicomiso para posibilitar su securitizacin. La poblacin a beneficiaria corresponde al sector de ingresos medio y medio bajos con ingresos promedio de $ 1000 .Las viviendas a construir tienen un precio promedio de $ 25.000, el que ser amortizado hasta en 240 cuotas (20 aos) con un subsidio explcito de la tasa de inters no inferior al 25 % el que ser atendido con recursos del FONAVI. Las cuotas de amortizacin no superarn los U$S 200. En la prctica solo dos provincias lograron concretar proyectos en todas las fases por una inversin de $ 37 Millones cuya ejecucin se encuentra en su etapa de finalizacin en el 2002. Los restantes emprendimientos tramitados, en el orden de U$S 150 Millones, se vieron paralizados por la crisis del sector financiero, la inestabilidad e imprevisibilidad econmica y sus efectos sobre el sector de la construccin y en los ingresos de los hogares potencialmente beneficiarios. En el curso del 2001 se discontinuaron los compromisos de las inversin de los bancos adherentes a excepcin del Banco Nacin que en su carcter de fiduciario absorbi el 100% de los compromisos financieros acordados para las obras que se financiaron, retrayndose posteriormente ante creciente inestabilidad econmica y poltica.

* lograr una mayor eficiencia del FONAVI (Ley N 24.464) En consenso con los organismos jurisdiccionales integrantes del Sistema Federal de Vivienda, se impulsaron acciones para focalizar las inversiones con normas tcnicas consensuadas Normas mnimas para Viviendas Sociales 63 y en programas con destino a los sectores ms deficitarios (1er y 2do quintil de ingresos). En este sentido se instrument el Programa de Viviendas Sociales con el cual se aspiraba lograr, un aumento del nmero de viviendas construidas, a travs de la realizacin de viviendas progresivas de un costo promedio de $ 9.000 dirigidas a satisfacer las necesidades habitacionales de la poblacin con ingresos promedio de $ 450 previndose cuotas de amortizacin promedio de $25 mensuales. Esta iniciativa es abordada por algunas jurisdicciones siendo apoyada por el MIV a travs de compromisos para la realizacin de obras de infraestructura con financiamiento del Fondo Fiduciario para la Infraestructura Regional, las que luego no se concretaron. La debilidad institucional y presupuestaria del organismo nacional de vivienda ,afectado tambin por la discontinuidad poltica del rea se expres en la dbil capacidad de negociacin en la relacin con las provincias dominadas por el ajuste, la crisis fiscal y monetaria en un escenario en el cual el principal actor fue el Ministerio de Economa que impulso la virtual desaparicin del recurso FONAVI64, junto a la reduccin presupuestaria de las contrapartidas de los Programas con crdito externo limitando fuertemente su capacidad de ejecucin y respuesta un escenario signado por la emergencia y crisis social y habitacional. Si bien las pautas bsicas fijadas por el nuevo gobierno plantearon privilegiar el uso de los fondos nacionales para el sector de menores recursos ( 4to. y 5to. quintil de ingresos) para superar la inequidad que configura la miseria y la exclusin ,fijando 6 aos como plazo para eliminar el dficit de viviendas irrecuperables. Incrementar la accesibilidad a la vivienda a familias en estado de pobreza a travs del subsidio explcito 65 pocos son los avances concretos en este sentido, antes bien, las operatorias concretadas en la prctica se orientaron a satisfacer las necesidades habitacionales de sectores con ingresos medios y medio bajos, mantenindose virtualmente paralizados los Programas de viviendas dirigidos a poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas NBI transferidos.66 La mayor parte de las iniciativas se opacaron y debilitaron con la desarticulacin del MIV producida por el alejamiento de su titular en octubre del 2000. El cambio de conduccin poltica del MIV en el 2001 encolumnado en las iniciativas de la cartera de Economa prioriz como eje de la intervencin pblica nacional al Plan Federal de Infraestructura las iniciativas de Vivienda, aisladas de la conduccin poltica, no recuperaron su dinamismo.

63 Se promovi la extensin MERCOSUR de las condiciones normadas para la vivienda social, junto a la bsqueda de consenso sobre otros procedimientos tendientes a homogeneizar el mercado de la oferta habitacional de la Regin con certificacin de calidad de productos y procesos vinculados a la construccin.. 64 La progresiva libre disponibilidad de los recursos FONAVI por parte de los Gobiernos provinciales impulsada por el Ministerio de Economa 50% en el 2000,70% 2001 y 100% en el 2002 junto a la disminucin global del recursos por la ley de Dficit cero que limita las transferencias al impuesto recaudado disminuye el Presupuesto global aprox. $600 Mill adems de la limitar su aplicacin al rea de vivienda derivada de la discrecionalidad poltica en cada jurisdiccin. 65 Poltica Habitacional. Informe Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda.Ao2000 SOP / MIV 66 Programa Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Social Bsica (poblacin NBI) y Programa de Rehabilitacin de Zonas Inundadas. Componente Vivienda Prstamo 1118 OC-AR BID.

* Ao 2002 la paralizacin.. En el ao 2002 el quiebre de la institucionalidad democrtica del Gobierno nacional y la devaluacin de la moneda produce un escenario socio-econmico de alta complejidad cuyos efectos impactan en el sector habitacional a travs de la inflacin, la desinversin, la crisis y virtual quiebra del sistema financiero, la dilucin y la fragmentacin institucional pblica y privada con paralizacin de las iniciativas y emprendimientos y una atmsfera social en la que reina el desempleo y la inseguridad. En este escenario el Poder Ejecutivo Nacional designado por el congreso nacional para el perodo de transicin toma decisiones que involucran significativamente al sector habitacional as tambin se movilizan los sectores empresarios vinculados a la Obra pblica cuyos intereses se ven afectados por inseguridad jurdica contractual y el impacto devaluatorio e inflacionario en los insumos esenciales. * Medidas oficiales del Poder Ejecutivo Nacional PEN : - reestructuracin burocrtico-administrativa que fragmenta la cartera de vivienda en 2 reas de similares competencias segn el sector socioeconmico de intervencin diferenciando : aquellos sectores que pueden acceder a una vivienda producida con intervencin del sector pblico y privado67 respecto de aquellos cuya situacin de indigencia, riesgo o vulnerabilidad los hace pasibles de la poltica asistencial del Estado. A este respecto ,en febrero del 2002 el Dto. PEN N 355 modifica Ley de Ministerios, determina las Secretaras de la Presidencia de la Nacin y de los Ministerios como sigue: * incorpora la Secretara de Obras Pblicas SOP como Secretara de la Presidencia de la Nacin, en marzo el Dto. PEN N 475 redefine la estructura de Subsecretaras dependientes de la SOP, incorporando la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda con las competencias residuales que ejerce sobre la administracin del FONAVI a las que agrega un rol promotor y impulsor de operatorias mixtas de recursos privados y pblicos y de impulsor de la actividad del sector privado. La misma continua prioriza la bsqueda de recursos68 para finalizar obras en ejecucin avanzada en el Sistema y apalancar el sector de construccin habitacional y el mercado de trabajo vinculado orientando a la satisfaccin del crecimiento vegetativo de los sectores medios con capacidad de pago 15 % del Total de la poblacin Nacional. El presupuesto asignado corresponde en su totalidad a las transferencias al Sistema Federal de Vivienda FONAVI totalizan $600 millones.69 * asigna la Secretara de Polticas Sociales - Subsecretara de Infraestructura social y Emergencia Habitacional del Ministerio de Desarrollo Social las competencias en relacin a las necesidades de la emergencia habitacional Los Programas sociales que antes operaban la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda . En este sentido debe destacarse que la mayor parte del dficit habitacional acumulado se encuentra concentrado en el 4to y 5to dcil de ingresos los que representan el % del total
Sistema federal de Vivienda FONAVI Crdito de la banca pblica y privada. Aplicacin de recursos del sistema previsional AFJP Fondos fiduciarios mixtos. etc. 68 Convenio con el Ministerio de Trabajo para aportar puestos de trabajo del Plan Jefas y Jefes de Hogar al sector empresario formal de ejecuta la construccin de proyectos de vivienda con fondos FONAVI, con las AFJP y otros actores que pueden aportar fondos de inversin. 69 Como ya se ha dicho de libre disponibilidad por parte de los gobiernos provinciales.
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de necesidades habitacionales crticas.70paro lo cual el citado organismo tiene asignados recursos presupuestarios por un total de $24 Mill en el ao 2002 y previstos 2003 71 - Debate y consensuacin social en torno a polticas sociales dentro del marco de gobernabilidad necesario a travs del mecanismo establecido por la Mesa del Dialogo Argentino. En el Dialogo Argentino intervienen diversos actores gubernamentales, la Iglesia Catlica y diversos sectores representativos de la Sociedad Argentina con la participacin del Programa de las Naciones Unidas PNUD En lo referente al sector habitacional y sobre la base de Comisiones Mixtas de trabajo se han consensuado y propuesto diversas acciones a noviembre de 2002. Comisin A de reactivacin de la construccin de viviendas nuevas : rescate anticipado de BODEN para aplicar a compra de viviendas, derogar las normas que impiden pactar libremente los nuevos contratos de locacin de obras y servicios y contratos de locacin con opcin a compra, establecimiento de los beneficios impositivos de la Ley 23.091 para viviendas en alquiler ; propuesta de creacin de estmulos fiscales para la construccin de viviendas para la venta, locacin o leasing y el reestablecimiento de los beneficios fiscales a los cuotapartistas de los fondos comunes de inversiones inmobiliarias derogando el Art. 20 del Dto.174/93 y el Art.1 del Dto. PEN N 194/98 Comisin B Vivienda Social acciones dirigidas a Poblacin NBI : Otorgar subsidios explcitos para la compra de materiales para unidades nuevas o mejoramiento de las existentes a travs de unidades ejecutoras municipales con participacin de ONGs favoreciendo la incorporacin de beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar al mercado laboral formal asignando al Presupuesto habitacional del ministerio de desarrollo Social un Fondo presupuestario de $50 Mill para el 200372 para un programa que debe ser considerado como de proceso social antes que de construccin de obra Comisin C Reactivacin de la construccin paralizada para terminar obras a agosto del 2002 se solicita un fondo que administrar la Subsecretara de DU y Vivienda con asesoramiento de la Comisin de Seguimiento del Sector de la Construccin en acuerdo con las provincias que permita terminar 46.000 viviendas reactivando 92.000 puestos de trabajo en todo el pas con un inversin superior a los $400 Millones participando el estado Nacional con aproximadamente la mitad de ellos, * Propuestas del sector empresario73 Dentro de las ideas de un Plan posible para una Argentina posible determinan las reglas a seguir en poltica de vivienda destacando la necesidad del subsidio pleno para los ms humildes y mas ventajas para la clase media resaltando la importancia del efecto cascada en la solucin de las necesidades Habitacionales. Para el FONAVI proponen 2 instrumentos:* limitar la poltica de entregas llave en mano con recupero casi nulo a las familias mas carentes(indigentes que no pueden posibilidad de pagar ni el alquiler) y * ir transformando el resto del esquema en un subsidio a la tasa de inters para aquellas familias que puedan pagar el resto de la cuota. La
Actualizacin del Diagnstico Habitacional 1997 Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda Mejoramiento Habitacional e Infraestructura bsica $ 4,2 Mill y Programa de Agua y Saneamiento PROPASA $20 Mill AO 2002 $ 3,5 Mill $19 Mill AO 2003 respectivamente. 72 Equivalente a 10.000 soluciones habitacionales(materiales) 73 La Cmara Argentina de la Construccin en su 50 Convencin anual Construccin el camino de la reactivacin realizada en noviembre del 2002 propone a travs del Documento Construccin una salida para la crisis un plan posible por etapas. Cinco ideas centrales .para el perodo 2003/2007 que resaltan las ventajas comparativas del Sector proponiendo un plan de accin.
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propuesta considera asimismo *la necesidad de abaratar el costo de la construccin eliminando las deficiencias de gestin *el desarrollo de mecanismos de leasing habitacional y de subsidio parcial a la tasa de inters para potenciar el acceso al crdito hipotecario ( cuando este vuelva ) a las familias que cuenten con ahorro previo.

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