FRIDE (Fundaci6n para las Re!

acionesInternacionales y el DiaIogo
Exterior) es un think tank europeo, con sede en Madrid, que busca
influir en las polfticas y practicas de acto res estatales y no estatales
en Europa y OtfOS ambitos internacionales sobre paz y seguridad,
dernocrarizacion y derechos humanos, desarrollo y acci6n huma
nitaria, mediante la investigaci6n aplicada y la promoci6n de un
debate informado y basado en valores de justicia e igualdad.
FRIDE aspira a proporcionar, como actor poliricamente indepen
diente, ideas innovadoras que contribuyan a reforzar y mejorar e!
pape! de Europa en la escena internacional. Cuenta con un equipo
inrernacional mulcidisciplinar.
C/ Goya 5-7, Pasaje 2, 28001 Madrid
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CHARLES-PHILIPPE DAVID
LA GUERRA Y LA PAZ
ENFOQUESCONTEMPoRANEOS
SOBRE SEGURIDAD Y ESTRATEGIA
Icaria ~ Antrazyt
PAZ Y CONFLICTOS
Lasp-.ij:ina.o; de este librosc ban imprimido en papellOO%Amigo de Bo.o;ques.
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Titulo original: La etlaPaix. contemporaines delasecuritl et dela
2' edition revue et augrnentee
Presses de la Fondation Nationale des SciencesPoliriques, 2006
Traducci6ndel frances: GriseldaPinero y Raul Quiroz
Edici6n a cargode Covadonga MoralesBertrand
Charles-Philippe David
De esta edici6n
Icariaeditorial. s, a.
Arcde SaneCristofol, 11-23
08003 Barcelona
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Primera edici6n: enero de 2008
ISBN: 978-84-7426-964
Deposito legal: B-3.076-2008
Fotocomposici6n:Text Grafic
Impreso a Romany1llValls, s. a.
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Todos los libros de esra colecci6n esran impresos sabre papel reciclado.
Printedin Spain. Impreso enEspana. Probibida larqJroduccion total0 parcial
Un comandante en jefe jarnas se encontrara en las
condiciones iniciales en las que estamos los te6ricos para
examinar un acontecirniento cualquiera.
LJOON TOLSTOI, Guerra y paz
XI. LOS SOLDADOS DE LA PAZ
Desde comienzo de los afios noventa, las Naciones Unidas ocupan un lu
gar central en la aplicacion de las estrategias de prevencion y resolucion de
conflictos. Pocas veces se discute una rnision de paz sin que la ONU este
asociada auromaticamenre. Hecho nuevo en la historia, esta organizacion
internacional ha desplegado tropas aportadas por los paises miembros para
rnantener 0 restaurar una paz a menudo fragil. En el curso de los iiltimos
cincuenta afios, la ONU ha enviado cientos de miles de cascos azules (que
lIamamos soldados de la paz) para cumplir diversas misiones de observa
cion y supervision con el objerivo de contener el riesgo de reanudacion de
un conflicto. Por orra parte, desde el fin de la guerra fria, la Naciones Unidas
se han fijado dos ambiciones: por un lado, favorecer las condiciones de una
solucion duradera de los conflictos, y por otro, ayudar a los pueblos que los
sufrieron a reconciliarse y reconstruirse. Esta agenda ampliada explica la gran
proliferacion de las misiones de paz durante la pasada decada.
No es nada asombroso que la implicacion de la ONU en las cuestiones
de seguridad reciba una atencion continuada por parte de los investigadores
(mas de 1.600 referencias solo en publicaciones en ingles entre 1990 y 1997,
segun la cornpilacion de Weiss, 1998, p. 210). Yes que las misiones de paz
aumenran aunque los confiictos disminuyan ... Desde el fin de la guerra fria,
de 1989 a 1993 se aprobaron 17 nuevas operaciones de la ONU, esto es, tanto
como en las cuatro decadas precedentes. Ames de 1989, se desplegaron 15
misiones, y todas (salvo cinco) se inscribian en un marco de conflieto inter
estatal; entre 1989 y 2000, se lIevaron a cabo 38 operaciones y rodas (salvo
cinco) se desarrollaron en un marco de conflicro intraestatal. De los cerca de
11.000 soldados de la paz desplegados en 1991, se paso a a1go mas de 70.000
soldados de la ONU repartidos en una quincena de misiones. A este nurnero
hay que sumarle los 55.000 soldados de la OTAN y de la UE que patrullan
en Afganiscan, Kosovo y Bosnia para imponer una paz armada y siempre
359

precaria. La ONUesta, en esta cuestion, mas activa que nunca. Despue, de la
guerra frla, ha realizado tres cuartos del mimero total de misiones de paz de
su historia, con un coste anual de unos 5.000 millones de dolares (el equiva
lente de una centesima parte de 10 que Estados Unidos dedica cada afio a su
seguridad). Contribuyo, entre 1989 y 2000, a la concepcion de 25 de los 39
acuerdos de paz firrnados para poner fin a conflicros armados (Wallensteen,
2002, p.231). Esta implicada en el restablecimiento y la consolidacion de la
paz en la rnitad de las guerras civiles que tienen lugar actualrnenre (Grupo
de personalidades de alto nivel, 2005, p. 33). Entre 1990 y 2002, las inicia
tivas de resrablecimiento de la paz se multiplicaron por cuatro: la aplicaci6n
de sanciones, por cinco; las misiones de diplomacia preventiva, por seis: los
grupos y mecanismos de mediacion, asi Como las comisiones de verdad y
reconciliacion, por siete. La suma de las operaciones de paz se ha mas que
duplicado, pasando de siete misiones en 1988 a dieciseis en 2004 (Human
Security Centre, 2005, pp. 153-154). De los alrededor de 2.200 cascosazules
que perdieron la vida en misiones de paz entre 1984 y 2006, mas de la mirad
murieron despues de 1993. Las misiones de paz son mas exigentes y mas
peligrosas desde que la era de los conflicros intraesratales reemplazara a la de
las guerras interestatales, para las cuales los mecanismos de la ONU parecen
esrar mejor adaptados.
Para poner fin a las guerras civiles y etnicas en un marco inrernacional
de seguridad transforrnada, las Naciones Unidas pretendieron corregir los
mandates y reevaluar los medios de las intervenciones de paz. Los resultados
han sido unas veces promisorios, otras decepcionanres. Los informes auto
crfticos publicados por la ONU, uno sobre el genocidio de Ruanda de 1994 y
otro sobre el de una poblacion de Bosnia -Srebenica- en 1995, revelaron
laextrerna debilidad de estos mecanismos y de sus decisiones en materia de
operaciones de paz. Despues de estos sucesos, se efectuaron nurnerosos ana
lisis de las earencias onusianas en materia de paz y seguridad internacional,
que aun se manifiesran ante su inactividad en las situaciones de Darfur, la
Republica Dernocratica del Congo y Lfbano.
La epoca del casco azul imparcial y que no hada mas que interponerse
entre los combatientes que admitfan su presencia, parece cosa del pasado. En
las actuales misiones de paz, los soldados de la ONU (e, ironia de la vida, de
la OTAN) son llamados a promover y reforzar las normas de la paz posiriva.
En particular, en situaciones en las que los Estados ya no pueden gobernat,
su sola presencia basta a veces para proporcionar la seguridad necesaria y
ayudar al pais a superar, al rnenos por e! memento, las causas y efectos de la
guerra. Ademas, la aplicacion de una concepcion liberal de las normas demo
craricas y de!libre mercado perrnire alentar la esperanza de que estos Estados
recuperen una paz que perdieron 0 que jamas conocieron, En concierto con
otros actores, en particular organizaciones humanitarias e instituciones fi
nancieras, los cascos azules emprenden acciones y obedecen a unas doctrinas
que van mas aHa del concepto estricto y rradicional del mantenimienro de
la paz. Su nueva funcion consiste entonces en restablecer, imponery consoli
dar la paz ---objetivos ciertarnenre mas ambiciosos. Los pensadores realistas
consideran loable aunque ingenua una empresa de este tipo, destinada al
fracaso porque es animada por falsas esperanzas. Para ellos, la ONUno puede
alejarsedemasiado del concepto wesrfaliano de seguridad, fundamento de su
creaci6n en 1945. AI admitir unas norrnas de injerencia, que profundizan
de modo concreto la definicion de seguridad humana, las Naciones Unidas
se exponen, segun los realistas, a los lImires y los enormes obstaculos que se
presentan en las misiones de paz intraestarales. Entre otros, la perspectiva
de remodelar arrificialmenre unas sociedades a imagen de las democracias
occidentales es, para los realistas, por 10rnenos, discutible. De entrada surge
una contradicci6n fundamental: ,<AI recurrir a las acciones para prevenir, con
rener y resolver una guerra de tercer tipo [prernoderna], las Naciones Unidas
deben, necesariamente, violar la norma wesrfaliana de no inrerferencia en los
asunros internos de un Esrado, recuerda Holsri (1996, p. 187). Sin embargo,
esta tendencia no cesa de acentuarse. LaONUYotras organizaciones, como
la OTAN, expresan cada vez mas su voluntad de no s610 salvaguardar la paz
entre Estados, sino tarnbien en los Esrados, Mientras que durante la guerra
fria la mayor parte de estes reconodan a la ONU un papel de simple (y muy
debil) arbitro en las relaciones interestatales, algunos de ellos Ie piden ahora
que acuda a socorrer y, si es necesario, a resucitar a los Esrados en colapso
cuando estes se rnuestran incapaces de gobernar y de asegurar su seguridad.
(Puede la ONU cumplir este papel? (Pueden los soldados de la paz realmente
ayudar a resolver los conflictos intraestatales? Lacuestion se presenta cuando
se plantea una nueva misi6n de paz, y es previsible que sea objeto de debates
duros y persistentes.
(Que son los soldados de la paz (Por que yen que escenario se constituy6
este cuerpo? (Como se definen los conceptos de manrenirnienro, restable
cimiento, imposicion y consolidaci6n de la paz? (Que perspectivas teoricas
nos pueden ayudar a entender la contribucion y los limites de las misiones
de paz de la ONU? (CuaIes son las posibilidades y cuales los obstaculos que
provocan los nuevos temas que se proponen desde hace una quincena de afios?
(Que balance se hace de algunas de las operaciones y de algunas estrategias de
paz onusianas? En fin, en un marco de seguridad mas poswestfaliano, (estan
llamadas las Naciones Unidas a aumentar 0 a reducir su papel? En muchos
sentidos, las respuestas a estas preguntas son una prueba de la ambivalencia
extrema en la que se encuentran los soldados de la paz. Interviniendo en
contra de los principios westfalianos, podria ocurrir que, paradojicamence,
estos soldados conrribuyan a preservar y prolongar la viabilidad del modelo
esratal en el seno del sistema internacional.
360
361

1
Las misiones de paz: vision de conjunto
Desde las primeras misiones de observacion, a finales de los afios cuarenra,
y los primeros despliegues de los cascos azules, a mediados de los afios cin
cuenta, la ONU figura en el centro de las estrategias de paz. En el escenario
interestatal de la guerra fria, estas se realizaron para el mantenimienro de la
paz y, fuera de raras excepciones, las operaciones de la ONU se hicieron con el
consentimiento de las partes en conflicro. En el marco de la posguerra fria,
la ONU recibio el mandato de cumplir con objetivos de restablecimiento,
de imposicion y de consolidacion de la paz, en condiciones mucho mas
arriesgadas para los soldados de la paz y a menudo sin la aprobacion de tales
operaciones por las partes en conflicto,
Caracteristicas de las misiones de paz
Hay una profusion de terminos empleados para denominar las recientes
operaciones de los cascos azules. Como verernos, la ampliacion de los
mandatos condujo a la ONU a reinventar los terrninos de referencia. En
general, una rnision de paz significa el despliegue por las Naciones Uni
das (0 por orra OIG) de un personal civil, policial y cascos azules con los
fines de prevencion, gestion y resolucion de los conflicros, Se puede decir
que las operaciones rnilitares de la ONU incluyen una gama cornplera de
actividades, que van desde el manrenimiento tradicional de la paz hasra
la irnposicion de la paz, y tienden a desactivar y resolver los conflictos.
(Lepgold y Weiss, 1998, p. 15). Durante la guerra fria, el concepto de
rnantenimienro de la paz era el iinico corrienternenre utilizado. Con la
eclosion de misiones y mandates, despues de 1990, se propusieron nuevos
conceptos. En particular, la Agendapara fapaz, presentada a las Naciones
Unidas por el secretario general, Burros Butros-Ghali (I995), enunciaba
principios y terminos que relanzaron las investigaciones y precisaron la
11
taxonornfa de las misiones de paz. De la voluminosa bibliografia destacamos
if
p
cuarro expresiones ahora ya consagradas (Srnours, 1994; Fetherston, 1994,
pp.124-140; Karns y Mingst, 1998; Ganguly y Taras, 1998, pp. 96-103;
Lepgold y Weiss, 1998, pp. 15-21):
r :
i
~ .
EI mantenimiento de la paz (peacekeeping) significa el despliegue de efec
tivos de la ONU, principalmenre militares, con el consentirnienro de las
partes concernidas, con vistas a mantener un alto el fuego y prevenir la
reanudacion de las hosrilidades, Al interponer fuerzas multinacionales,
la ONU prerende preservar 0 favorecer las posibilidades de paz entre los
adversarios. Estas fuerzas solo se despliegan cuando hay un acuerdo de
paz y es respetado. Por otra parte, se mantienen imparciales y neutrales:
no pueden actuar y responder mas que en caso de legitima defensa. Son
362
inrnediatamente retiradas si se reinician las hostilidades armadas. La Carta
de las Naciones Unidas no preveia estas fuerzas, aunque a menudo se
las relaciona con un ficticio capitulo seis y medio, a medio camino
entre los instrumenros cooperativos del capitulo 6 y los coercitivos del
capitulo 7.
EI restablecimienro de la paz (peacemaking) comprende todas las medidas
de mediacion y negociaci6n dirigidas a acercar a las partes, esencialmente
por medios pacfficos, EI recurso a los medios cooperativos previsto en el
capitulo 6 de la Carra de las Naciones Unidas apoya las medidas encaradas
a favor de una solucion de un conflicto. La diplomacia preventiva, en
especial el despliegue preventive de soldados de la paz, tambien puede
resultar una medida util para contener el estallido y la escalada de la
violencia entre las partes. Al hacer esto, con el consentimiento de estas,
el despliegue puede ademas establecer un clima de confianza y seguridad
propicio a la eventual reanudacion de las negociaciones y de la media
cion.
La irnposicion de la paz (peace enforcement) se refiere a la autoridad que
posee el Consejo de Seguridad de la ONU, en virrud del capitulo 7 de la
Carta, de decidir una acci6n coercitiva en caso de arnenaza contra la paz,
ruptura de la paz 0 un acto de agresion. Las fuerzas multinacionales,
bajo mando de la ONU, deben hacer respetar los acuerdos que se supone
que elias garantizan, y emprender si es necesario acciones armadas. La
imposicion de la paz puede asf recaer en una organizaci6n regional, segun
las disposiciones previstas en el capitulo 8 de la Carta y las reglas dictadas
por el Consejo de Seguridad.
La consolidacion de la paz (peacebuilding) representa un esfuerzo
concerrado, de la ONU y del conjunto de los actores de la comunidad
internacional, para desarrollar infraestructuras pollticas, economicas y
securitarias tales que los conflicros puedan ser yugulados 0 resueltos
de manera duradera. La consolidacion de la paz favorece asi los fun
darnentos de la reconciliacion y la reconstruccion, ya que pretende
evitar todo recurso a la violencia armada para arreglar (de nuevo) un
diferendo. Aunque haya sido concebida sobre todo para despues del
conflicto, se puede igualmente aplicar como medida preventiva, antes
de que estalle la violencia, 0 incluso durante el conflicro para reafirmar
una paz inestable 0 precaria. Se basa, entre otras cosas, en las medidas
de intervencion econornica y social descriras en los capfrulos 9 y 10 de
la Carta.
Cada uno de estos puntos de vista sera detail ado mas adelante. En cierto
modo, se suceden en una estrategia de conjunto que tiende hacia la instau
racion de la paz.
363

De la primera a la segunda y tercera generaci6n de las misiones de paz
Distinguimos dos perlodos en la evolucion de las misiones de paz: la de la
guerra fria, entre 1948 y 1988, centrado en el desarrollo de las operaciones
clasicas de los cascos azules: y otro, entre 1989 y 1993, que conocio la expan
sion fulgurante de los mandatos asi como los despliegues de los soldados de
la paz. Hay luego un tercer periodo, que nace en 1994, que es mas 0 menos
distinto, en la medida en que se sinia a continuacion del precedente pero
acennia ciertas caracterfsticas (Mingst y Karns, 1995, pp. 65-105; Spanier
y Wendzel, 1996, pp. 440-463; Ratner, 1996, pp. 9-54 y 89-134; Weiss et
al., 1997, pp. 67-98; Chopra, 1998, pp. 1-18; Senarclens, 1999, pp.83-120;
Doyle, 2001; Tardy, 2004).
1. EI primer periodo se abre con la fase de las misiones (militares) de ob
servacion y supervision de la ONU, en Palestina en 1948, despues en
Cachemira en 1949 (las fechas son las del comienzo de las operaciones).
Lafinalidad de las misiones de boinas azules era supervisar las treguas
y los acuerdos de armisticio concluidos entre los Estados. Otra fase, mas
comprometida, cornenzo hace cincuenta afios con el despliegue de los
cascos azules (una invencion canadiense) a 10 largo del canal de Suez, en
1956. Otras operaciones similares tendrfan la finalidad de hacer respetar,
10 mejor posible, las lineas de dernarcacion 0 el alto el fuego entre pafses
o comunidades enfrentadas, especialmente en Chipre (1964), en el Sinai
(1973) yen los altos del Golan (1974). AI interponerse entre los cornba
tientes, las fuerzas de los cascos azules estaban en condiciones de hacer
respetar una zona tampon y disminuir asf los riesgos de la reanudacion
de las hostilidades. EI principio era claro y el criterio de exito, definido
por la ausencia de guerra ---0 sea, la aplicacion de un concepto negativo
de la paz. Otras misiones tuvieron como objetivo la verificacion de la
suspension de las hostilldades entre kin e Iraq (1988), la supervision de
la rerirada de las tropas extranjeras de Afganistan (1988) YAngola (1989),
y el restablecimiento del orden en los primeros conflicros intraestatales
que tuvo que afrontar la ONU: en el ex Congo belga (1960-1964) y en el
sur del Ubano (1978). Esre perfodo tambien comprende las operaciones
militares fuera del marco de la ONU, Libano en 1982, que englobe a
algunos paises que desplegaron una fuerza de interposicion,
2. EI segundo perIodo se extiende de 1989 a 1993 y comprende diecisiete
nuevas misiones. Tal como indica la Agenda para La paz de 1992, la
ONU desplego decenas de miles de cascos azules para cumplir misiones
ampliadas. Estas estaban destinadas especialmente a supervisar eleccio
nes (Namibia y Nicaragua en 1989), a contribuir a la resolucion de un
conflicto (EI Salvador en 1991; Camboya y Mozambique en 1992), ya
364
J
constituir una fuerza preventiva (en la Frontera de Kuwait en 1991 yen
la de Macedonia en 1992). Se rrataba tarnbien del control del desarme
(Iraq en 1991), proveer la seguridad de las operaciones humanitarias pro
tegiendo al mismo tiempo a los refugiados y a las personas desplazadas (en
el norte de Iraq en 1991, Somalia y Bosnia en 1992) y, en fin, observar y
supervisar la aplicacion ---con frecuencia abortada- de los acuerdos de
paz (Angola en 1991, Ruanda en 1993). Estos pocos ejemplos confirman
tres cambios notables en las misiones de los soldados de la paz. En primer
lugar, afirrnan (refuerzan) el nuevo derecho de injerencia tal como fue
proclamado por el Consejo de Seguridad despues de la guerra del Golfo
en 1991 para aportar ayuda humanitaria. En segundo lugar, las misio
nes se efectuaron en su mayoria en el marco de conflicros intraestatales
y sin tener necesariamente el consentimiento previo del gobierno 0 de
las facciones rivales. Por ultimo, las misiones eran multidimensionales,
es decir, implicaban simultdneamente componentes de mantenimiento,
resrablecimiento, irnposicion y consolidacion de la paz.
3. A partir de 1994 se desplego una tercera generacion de misiones: el acento
estaba puesto en la irnposicion de la paz con vistas a la estabilizacion de
los Estados fracasados, pasando por la reconstruccion, la democratizacion
y el desarrollo. Se asistia a una especie de osmosis entre la imposicion
y la consolidacion de la paz. Un hecho no previsto, muchas de estas
rnisiones fueron iniciadas por otros actores y no por la ONU, pero con
su aprobacion. La experiencia cornenzo con el despliegue de las tropas
estadounidenses en Somalia en 1992, inicialmente por razones estricta
mente humanitarias. Despues, el empleo de la fuerza por Estados Unidos
en Haiti en 1994, por la OTAN en Bosnia en 1995 y Kosovo en 1999,
por Nigeria en Sierra Leona en 1997, Australia en Timor Oriental en
1999, Gran Bretafia en Sierra Leona en 2000, de nuevo por la OTAN en
Afganistin en 2001, Ypor Francia en Costa de Marfil en 2002 revela las
lagunas importantes de la ONU cuando se trata de desplegar una fuerza
armada sin el pleno consentimiento de las autoridades polfticas del pais
de acogida. Despues de seis afios, los soldados de la paz de la ONU, a
veces con el concurso de pequefios contingentes de la UA, de la CEDEAO,
incluso de la UE, aseguran el relevo de esas misiones en Sudan, Sierra
Leona, Liberia, Costa de Marfil, Burundi, Republica Democratica del
Congo, Haiti, y Timor Oriental, pero solo cuando se restablece una re
lativa seguridad. A pesar de todo, los cascos azules continuan realizando
las operaciones clasicas de supervision y mantenimiento de la paz, que
se prolongan desde hace mucho tiempo en Chipre, Oriente Medio, Ca
chemira, en la Frontera entre Etiopia y Eritrea, y el Sahara Occidental.
EI papel preciso de los soldados de la paz es objeto de vivas discusiones y
1
365

su acci6n estasujeta a grandes polemicas, con el tel6n de fondo de una
redefinicion y reforma de los mecanismos de la ONU (Childers, 1994;
Kennedy y Russett, 1995; Weis, 1995; Grupo de personalidades de alto
nivel,2004).
~ S e r i a mejor para la ONU que los cascos azules se replegaran a su manda
to mas tradicional de rnantenimiento de la paz? En efecto, es sorprendente
comprobar que la ONU parece haber perdido su monopolio sobre los solda
dos de la paz, ya que actualmente estan desplegados en un mimero casi tan
importante en el seno de una alianza de defensa como la OTAN.
Las teorfas sobre las misiones de paz
La literatura teorica sobre la actividad de los cascos azules es mas bien escasa,
frente a la voluminosa y ernpfrica que describe en detalle su contribucion,
La reflexion actual emana de dos perspectivas, una constructivista, la otra
realista, que ilustran maravillosamente las esperanzas y las desconfianza ante
las misiones de paz (Paris, 2000).
1. EI enfoque constructivista sustenta de alguna manera la agenda liberal,
cuando no idealista, de las misiones onusianas, en particular aquellas rela
tivas a la consolidacion de la paz. Los consrructivistas liberales- consideran
que estas misiones reafirrnan un potencial importante de transtorrnacion
de las normas, tanto en el plano de la injerencia internacional como en el
de la reconstruccion de los Esrados, hacia formas liberales de gobernanza
dernocratica ---dos elementos esenciales para construir una paz positiva
duradera- (Barnett, 1997; Finnemore, 1998,2003). Si las normas pue-
I
. den ser consrruidas socialmente, la accion de una organizacion, como la
ONU y sus soldados de la paz, contribuye mucho a modificar el caracter y
comportarniento de los Esrados, Los teoricos criticos incluso prerenden que
una culrura de paz pueda emerger con la multiplicacion de las misiones que
supuestamente inculcan y refuerzan los valores de la paz positiva, Adernas,
esta cultura legitima en gran medida el papel de las instituciones interna
cionales, favorece la desterrirorializacion de las relaciones interestatales y
aurnenta, por el mismo hecho, las posibilidades de paz (Fetherston, 1994;
Barash y Webel, 2002). Segun los constructivistas, la multiplicacion de las
intervenciones de paz solo se puede explicar por la influencia de nuevas nor
I
mas de multilateralismo e injerencia humanitaria, avaladas por el Consejo
de Seguridad. En efecro, los motivos geopoliticos no son suficientes para
aclarar la decision de desplegar los soldados de la paz en Somalia, Kosovo,
i
Liberia, la Republica Democratica del Congo 0 TImor Oriental, donde el
I
I interes estrategico es mas bien escaso. Es la dernostracion de una influencia
acrecentada de las normas, asf como de las organizaciones internacionales
I 366
I
y no gubernamentales, que acnian de forma independiente a la voluntad
de los Estados (Risse-Kappen, 1997).
2. EI puntO de vista realista sigue siendo esceptico en cuanto ala capacidad
de la ONU y las misiones de paz para borrar las relaciones de poder y
resolver los conflictos por la exportaci6n de las normas liberales. Formula
de un modo general tres criticas:
_ Aunque las resoluciones del Consejo de Seguridad reducen aparen
ternente la importancia de la norma de la soberanfa, en realidad, las
misiones no contribuyen a restaurar la paz sino a reforzar la soberanla.
En consecuencia, para los realistas, esta sigue siendo una garantia de
la otra, y no 10contrario, como creen los constructivistas liberales
(Zacher, 1998; Berdal, 2003, 2005). Lapaz seria asftanto mas acce
sible y consolidada cuanto mas se preserve el Estado territorial.
Las misiones generan contradicciones. Segun Hoisti (1996, p. 197),
las exigencias de imparcialidad, auxilio humanitario eficaz y resra
blecimiento coercitivo de la paz son incompatibles. Las Naciones
Unidas oscilan entre dos objetivos, a veces con exito, pero mas a
menudo de una manera que socava su credibilidad y sus apoyos por
parte del publico. En el mismo sentido, la ONU se opone a los planes
de particion de los Estados colapsados, como medio para contener y
reducir la violencia, porque esto alentaria la proliferacion de Esrados,
Sin embargo, la paz se ha restablecido con una particion de facto
de Bosnia y Kosovo. Por ultimo, para Krautharnmer (1999, p. 7),
la guerra humanitaria no tiene futuro porque implica conceptos
irreconciliables: la guerra inrnaculada. Esta contradiccion en los
terminos da buena conciencia, pero es, dice, ilusoria.
EI deseo de intervenir es algunas veces opuesto a la logica que ali
menta un conflicto y, destaca Lutrwak (2000a, p. 37), la paz s610 es
duradera si la guerra realmente ha terrninado. Interviniendo dema
siado pronto, los soldados de la paz pueden prolongar inurilmente el
sufrimiento, alimentar (tanto en sentido propio como figurado) la
veleidad de cornbatir de las facciones, y retrasar la eventualidad de
una reanudacion de las hostilidades. Incluso si la indiferencia parece
inaceprable, es preferible, en ciertos casos, dejar que la guerra civil 0
etnica tenga un vencedor... y un nuevo Estado fuerte, que empefiarse
en salvar vidas.
Las tesis realisras, por 10menos provocadoras, confrontan las esperanzas
de los constructivistas liberalescon los datos fundamentales de los conflicros
armados: la supervivencia del Estado sigue siendo la principal apuesta y el
objetivo de la paz. Las nuevas normas de intervencion humanitaria, a pesar
367

de los banos de sangre, no deberian olvidar este axioma. Por 10 demas, ni
los constructivistas ni los realistas estan satisfechos con las misiones de paz
de laONU.
(Que estrategia para que misi6n de paz?
Indudablemente, la decada de los noventa fue dura para las misiones de paz,
en particular para el paso de las misiones de primera generacion a las de
segunda generaci6n. La irrupci6n de las intervenciones humanitarias puso
enteramenre en entredicho el rnantenirnienro clasico de la paz, mientras se co
dificaba un nuevo derecho de injerencia para ayudar a los Estados en conflicto
o en peligro de anarquia. Estas intervenciones obligaban a los cascos azules a
metamorfosearse en hurnanirarios con casco, segun la expresi6n empleada
por Pierre de Senarclens (1999, p. 83), con las consecuencias dificiles y a
veces desastrosas que tal cambio provocaba. (CuaIes fueron las lecciones que
obtenidas de este giro en la conducci6n de las estrategias de rnantenimienro,
restablecimiento, imposici6n y consolidaci6n de la paz?
El mantenimiento de la paz
Los cascos azules celebraron en 2006 su quincuagesirno aniversario. Habian
sido honrados en 1988 con el premio Nobel de la paz, y 10 meredan. Durante
cinco decadas su presencia habia conrribuido a reducir el riesgo de reanuda
ci6n de la guerra entre paises y en ciertas regiones. Hay que recordar que las
estrictas condiciones a las que se atenfan los soldados de la paz garantizaban,
en cierta medida, el exitode una operacion: la ONUno intervenfa hasta que
.se conclufa un alto el fuego entre Estados, con el consenrirnienro de esros y
segun el principio de una neutralidad e imparcialidad ejemplares. Los conflic
tos de Oriente Medio, el sur de Asia, Chipre y Africa quizas hayan sido menos
violentos gracias a la presencia tranquilizadora de las tropas onusianas, pero 10
cierto es que nunca pudieron ser resueltos. Con unas ambiciones lirnitadas,
y muy circunscritas, los cascos azules seguramente tuvieron la impresidn de
haber conrribuido a la paz.
Dos crirerios han perrnitido evaluar las misiones de primera generaci6n
(Diehl, 1994, pp. 33-61; Druckman y Stern, 1997). (Contuvo la misi6n el
retorno de la violencia en la zona de despliegue? resoluci6n de las
disputas que provocaron el conflicto? Segun estos criterios, la ONU curnplio
su cometido cuando la presencia de los cascos azules redujo sensiblernente
la tension entre Estados. Ejemplos de exito fueron las misiones en el Golan
(conflicro entre Israel y Siria desde 1974) YAngola (verificacion de la parti
da de las tropas extranjeras tras el acuerdo de paz de 1988). En cambio, las
operaciones en el Congo, entre 1960 y 1964, yen el sur del Libano despues
de 1978, que anunciaban futuras intervenciones en situacion de conflicto
intraestatal, fueron menos gloriosas --el secretario general perdi6 la vida
en el curso la misi6n en el Congo. En otros casos el lltigio se mantiene,
como en Chipre, donde los cascos azules estan desplegados desde 1964 sin
perspectivas de una salida definitiva del conflicto entre chipriotas griegos y
turcos. Como en otras partes, la ONU parece que sirnplernenre sanciona una
situacion de facto.
Si la guerra fria no hubiera acabado, hay muchas razones para creer que
los cascos azules seguirian practicando este ripo de rnantenirnienro de la paz
rradicional, De todos modos, una serie de acontecirnientos han conmovido
el edificio y la docrrina clasica del rnantenirniento de la paz.
1. La conclusion de la rivalidad entre las grandes porencias, el desbloqueo
politico en el seno del Consejo de Seguridad y la fulgurante progresi6n
de los conBictos inrerestatales, entre 1989 y 1991, explican el paso a la
segunda generaci6n de las misiones de paz. De estos cambios se despren
den cuatro nuevas situaciones que complicaran (trastornaran) en gran
medida la acci6n de los cascos azules (Roberts, 1996a; Cooper y Berdal,
1993; James, 1995b; Findlay, 1996; Durch, 1996, pp. 1-34; Barnett,
1998; Shawcross, 2000; IISS, pp. 44-53).
De un nurnero relativamente limirado de operaciones durante la
guerra frfa, los pedidos se sucedieron con rapidez despues de 1989,
hasta tal punto que provocaron una sobrecarga de misiones en di
versos rincones del mundo. Por otro Iado, la mayor parte de estas
operaciones se desarrollaban en siruaciones de guerra civil en las que
los cascos azules tenfan poca experiencia. Por Ultimo, nuevas organi
zaciones regionales (OSeE, OTAN, en, OUA, OEA) Y coaliciones ad
hocde Estados (conducidas por Estados Unidos) cornpetlan con las
actividades de la ONU, descentralizando y diluyendo el exito mismo
del concepto de Naciones Unidas para asegurar la conducci6n de
las misiones de paz.
El mimero de paises de donde proceden los cascos azules aumento
considerablernente, pasando de 26 en 1988 a 76 en 1998 (108 en el
2006). Laprocedencia de los soldados de la paz se diversific6: grandes
potencias, pafses del Tercer Mundo, nuevos Estados independienres,
paises hasta entonces proscriptos (Alemania, Jap6n). Una mayoria de
estos nuevos cascos azules estaban poco entrenados y se desplegaron
por motivos sobre todo politicos y no alrruistas, Entre las razones que
movieron a un nurnero creciente de pafses a proporcionar soldados
para las misiones de paz, hay que destacar la inBuencia y el prestigio
acrecentados, el desarrollo de la pericia y de la formaci6n milirar, asf
como los intereses por la seguridad y los beneficios economicos, Por
consiguiente, las misiones se hicieron mas multinacionales y de pre
368
369

i
!
paracion, direcci6n y gesrion mas dificiles. Adernas, implicaban Una
fuerte participaci6n de los intervenrores y cooperanres civiles, 10 que
arnplificaba a la vez las necesidades y los problemas de coordinacion
entre esros y las fuerzas militares.
Las misiones se tornaron asfmas complejas y mas politizadas. Hasta
entonces, los cascos azules solo se interponfan para supervisar unas
lineas de alto el fuego bien delimitadas. Ahara, los soldados de la paz
supervisan elecciones, encauzan la ayuda, proregen a la poblacion,
resrablecen el orden publico, desarman y desmovilizan a los comba
tientes --en una siruacion en la que, para colmo, los principios de
consentimienro de las partes, neurralidad y prohibici6n del empleo
de la fuerza se rnuestran absolutamenre anticuados. Inevitablemenre,
ciertas misiones resulran peligrosas, arriesgadas, incoherenres, cos
tosas e irnpopulares, y provocan la decepci6n y unas controversias
pollricas hasra enronces desconocidas en las operaciones clasicas de
mantenirnienm de la paz. Par primera vez; la opinion publica llega
a ser un factor deterrninanre en la formulaci6n y la direcci6n de las
misiones.
Las exigencias politicas y operativas de cierto rnirnero de nuevas
misiones, decididas por razones humanitarias pero que requerfan en
realidad una intervencion armada de los soldados de la paz, necesi
taban la implicacion rnilirar de una gran potencia. Esra injerencia
hizo deslizar el mantenimiento de la paz hacia la imposicion de la
paz y llevo a pafses y organizaciones (aparre de la aNU) a dirigir estas
rnisiones, con el consentimiento formal de las Naciones Unidas. Esre
fue el caso de Esrados Unidos en Iraq (1991), en Somalia (1992) y
en Haiti (1994); de Francia en Ruanda (1994) y Costa de Marfil
(2002); de Gran Bretafia en Sierra Leona (2000; de Rusia en Geor
gia (1994); de Australia en Timor Oriental (1999); y tambien de la
aTAN en Bosnia (1995) y Kosovo (1999). Par una extrafia vuelta
de la hisroria, estas inrervenciones, en cierro sentido, rehabilitaron
el concepto de esfera de influencia, esta vez en un marco onusiano
y no para dar lugar a una dominaci6n colonial --en orras palabras,
misiones de paz por procuracion.
J 2. De la misma rnanera, el paso a la segunda generacion de las misiones de
I
paz fue el resulrado de un nuevo planteamiento del principio jurfdico
I de no inrerferencia en los asuntos internos de un Estado. Despues de la
!
guerra del Golfo, el Consejo de Seguridad aprobo en abril de 1991 una
inrervencion humanitaria en territorio kurdo, sin el consentimienro del
I
gobierno iraqul. Esta primera intervencion de este tipo represenraba un
giro decisivo para el futuro de las misiones de paz. En adelante, aurorizarfa
370
la presencia de la aNU y los soldados de paz sobre el terreno, a despecho
de la oposicion 0 de las facciones afectadas por tal inrervencion,
La nueva norma de intervencion humanitaria, sabre la que volveremos
en el capitulo siguiente, justifica la accion onusiana. Dicha norma estipula
la obligaci6n de aliviar el sufrimiento humano durante un conflicto 0 una
siruacion de anarqufa, Lasoberanfa estaral debe anularse cuando la seguridad
humana se encuenrre en peligro (V/alsh, 2002). Esre derecho de injerencia y
tal responsabilidad de dar proreccion no solo esta codificado en diversos textos
y rrarados inrernacionales ya existentes, rarnbien es reclamado por las ONG, la
opinion publica y los media que reaccionan ante las imagenes de los conflictos
inrraestarales. La compasion humanitaria rnotiva las nuevas intervenciones
de paz, aunque esras tengan efectos irnprevisros e inquierantes, En ciertos
casas, asistimos a 10 que los estadounidenses llaman la mission creep, es decir,
una perdida (una ausencia) del control de la conduccion de la estrategia. Los
ejemplos de Somalia, Bosnia y Ruanda revelan los obsraculos y limites severos
a los que se enfrenran ciertas misiones de la segunda generaci6n (Mingst y
Karns, 1995, pp. 89-100; Weiss, 1998; Sur, 1998; Senarclens, 1999, pp.83
120; Boot, 2000; Farrell, 2002b; Goulding, 2003).
La inrervencion en Somalia, entre 1992 y 1995, se justific6 de entrada
por razones humanitarias. Aunque exitosa en este plano, con el transcurso
del tiempo se rransformo, por primera vez en la historia de la aNU, en una
operacion de imposicion de la paz en un Estado, que condujo a enfren
tamientos sangrientos y a la partida precipitada de los 30.000 hombres
del ejercito estadounidense, Los cascos azules fueron imporentes a la
hora de resolver el conflicto (segun la rnision del capitulo 6) 0 sorneter
y desarrnar a las facciones sornalfes (segun la mision del capitulo 7). La
operaci6n costo 2.000 millones de dolares para distribuir 50 millones de
dolares en ayuda humanitaria, observa Senarclens (1999, p. 94).
La operacion humanitaria en Bosnia, tarnbien entre 1992 y 1995, signifi
co un rotundo fracaso de la aNU. Imposibilitados para imponer la paz, los
hurnanitarios con casco intentaron interpretar y aplicar centenares de
resoluciones y directivas contradictorias, que emanaban de la aNU y del
Consejo de Seguridad. La falta de voluntad del Consejo para involucrarse,
dafio gravemente la reputacion de los soldados de la paz, que asistieron
a muchas matanzas, socorriendo temporalmente a los sobrevivientes y a
los refugiados, pero sin poder jamas poner fin a los combates, hasta que
la aTAN (y Croacia) empleara resueltamente la fuerza armada contra los
serbo-bosnios en 1995.
El genocidio de Ruanda en 1994 constituyo la pagina negra de las inter
venciones fallidas de la aNU. Mientras el pais africano sufrfa en perdidas
371

humanas el equivalente a tres 11 de septiembre de2001 cadadia... durante
100 dias, la ONU tergiversaba los acontecimientos... No fue capaz de
prevenir la violencia aunque estaba informada de su inminencia y, des
pues del desasrre somali, el Consejo de Seguridad y en particular Estado
s
Unidos descartaron el desplieguede una operacion armada (Power, 2002).
Despues de sernanas de exterminio ernico, y la rnuerte de 800.000 tutsis
y hutus, Francia decidi6 una intervencion avalada por la ONU. No es
con medicos y galletascomo se enfrenra un genocidio, sino interviniendo
contra los auto res del exrerrninio, dina un testigo del genocidio ruandes
(citado por Senarclens, 1999, p. 107).
Los soldados de la paz tuvieron mas exito, despues de las intervencio
nes rnilitares, en Haid en 1994, Kosovo y Timor Oriental en 1999. Los
mandates para imponer la paz fueron claros, aunque tardfamente dicrados,
y las operaciones fueron al principio puestas bajo el mando de los Estados
Unidos, la OTAN y Australia, respectivarnente. La comunidad internacional,
especialmenre la ONU, intenraron adaptar los mecanismos de intervenci6n
para reaccionar mejor frente a los conflictos intraestatales --en particular
cuando la seguridad humana esta en peligro. Los informes del grupo de
estudio de las operaciones de paz de la ONU (Informe Brahimi), publicados
en 2000, el de la Comisi6n Internacional sobre Intervencion y Soberanfa
de los Estados (CIISE) de 2001, asf como el del Grupo de personalidades de
alto nivel en 2004, sefialan las serias carencias de las misiones de paz de la
decada de los afios noventa. AI mimero de recomendaciones fundamentales
sugeridas en estos informes --el desarme y la desmovilizaci6n de los comba
tientes, asi como el refuerzo de las instiruciones democraticas y de los aparatos
judiciales-s- se debe en adelante sumar a las misiones de paz: presupuestos
mucho mas importantes aprobados para el funcionamiento de la secretarfa
general de la ONU; mejora y mantenimiento de la capacidad de alerta rapida
y movilizacion de los cascos azules; revisi6n de las reglas de compromiso de
los soldados de la paz para autorizar intervenciones mas energicas; formacion
replanteada y mejor adaptada de estos soldados. Finalmente, todo uso de la
fuerza debe estar legitimado y ordenado por una autoridad apropiada (la
ONU 0 una organizaci6n regional en la que delegue esta autoridad): debe ser
justificado por una causa justa, ser conducido sobre una base multilateral,
utilizar medios proporcionados y consrituir una acci6n de Ultimo recurso
(estos criterios fueron presentados principalrnenre por la CIISE, 2001, pp.
35-42, y por el Grupo de personalidades de alto myel, 2004, p. 67).
De esras experiencias de los afios noventa persiste una lecci6n: la apli
caci6n de la nueva norma de injerencia y el exito de una misi6n de paz
requieren la fusion de diversas estrategias, A tal efecro, las siguientes parecen
ser determinantes.
372
!I
EJ restablecimiento de la paz
1 restablecimiento de la paz riende a reconciliar a las panes hostiles, esen
cialmente por medios padficos (Butros-Ghali, 1995, p. 48). Estos medios
no coercitivos estan previstos en el capftulo 6 de la Carta de las Naciones
Unidas: misiones de observacion e investigacion, mediacion, arbirraje y su
pervisi6n -llevadas a cabo por los diplornaticos de la paz . Esros ayudan a
las partes a formular y conduir acuerdos de paz, alentados por la presencia
de los cascos azules y por la instautaci6n de diversas medidas de confianza.
AIrededor de la mitad de los acuerdos de paz negociados en el marco de
intervenciones de la ONU entre 1946 y 2003 fueron firmados despues de
la guerra frfa (Human Security Centre, 2005, p. 153). En ciertos casos, los
acuerdos ponfan fin a las hostilidades armadas y condudan a la realizaci6n
de elecciones supervisadas por la ONU. Las misiones en Namibia (1989),
Nicaragua (1989), 1 Salvador (1991), Angola (1989, 1991), Mozambi
que (1992), Camboya (1992), Ruanda (1993), Haiti (1994, 2006), Timor
Oriental (1999), Republica Democratica del Congo (2000, 2006), Afganistan
(2002) y Libano (2006), representan algunas de las tenrativas, mas 0 menos
logradas, de restablecimiento de la paz.
Segun el punto de vista liberal, el restablecimiento de la paz se relaciona
con una estrategia de resoluci6n de conflicros por medio de la negociacion:
Nunca es demasiado tarde para hablar aun un poco mas, y siempre dema
siado pronto para desesperar. segiin la formula expresada por Senardens
(1999, P: 101). Para el enfoque realista, el resrablecimiento de la paz debe
superar obstaculos politicos, militares y humanitarios que no pueden ser
resueltos solo por la via de la negociacion. En un intento de unificar estos
puntos de vista, la ONU ha desarrollado una esrrategia de despliegue pre
ventivo, 0 sea, una especie de conjuncion inedita entre los soldados y los
diplornaticos de la paz, para prevenir la guerra. Por consiguiente. ,cuaI ha
sido la contribucion de la ONU, y como explicarla, en la resoluci6n pacifica
de conflictos? ,Que oporrunidades se presentan para el restablecimiento de la
paz? (Mingst y Karns, 1995; Ratner, 1996; Crocker, Hampson y Aall, 1999;
Wallensteen, 2002).
1. Desde su creaci6n, la ONU ha servido de mediador discreto para ate
nuar los riesgos de esrallido y escalada de la violencia entre Esrados.
Sus buenos oficios permitieron mantener durante la guerra fda un
dialogo entre Israel y los paises arabes, y entre Grecia y Turquia a pro
p6sito de Chipre. Tambien pudo actuar como mediador para facilitar
el fin de las hostilidades. por ejernplo, entre Iran e Iraq en 1988, 0
para acelerar la retirada de las rropas rusas de Afganisca
n
en 1989. Su
acci6n, despues de la guerra fria, se ha caracterizado sobre todo por la
mediacion en conflictos intraestatales. en la que ha tenido cierto exiro,
373

La dernocratizacion de Namibia consrituyo realrnenre una primicia en
la historia, a la que siguieron las elecciones en Nicaragua y el fin de
la guerra civil en EI Salvador. Su ayuda resulro valiosa para facilitar la
autonornfa de Timor Oriental en 1999, para poner fin (temporalmente)
a la guerra entre Etiopla y Eritrea en 2000, para mitigar los conflictos
intraestatales en Senegal y Uganda en 2004, y para la insrauracion de
la democracia en Liberia y Costa de Marfil en 2005; pero, en cambio,
en la resolucion de los conflicros de Angola, Mozambique 0 Ruanda en
los afios noventa, fue mucho menos decisiva. Actualrnenre es un apoyo
moderado y mas lirnitado para conseguir la estabilidad y la democra
cia en Haiti, Mganistan, la Republica Democrarica del Congo, Sierra
Leona, Chad y Burundi. La empresa mas lograda de restablecimiento
de la paz sigue siendo, sin ninguna duda, la negociacion que siguio a la
rnision de paz en Camboya. Unos 20.000 cascos azules y 5.000 civiles
onusianos se desplegaron en 1992-1993 para supervisar y llevar a cabo
unas elecciones que, por el memento, han proporcionado la estabilidad
polftica del pais. EI caso de Sudan es un ejemplo de resultados modera
dos de resrablecirnienro de la paz: en una parte de este pals, las fuerzas
rebeldes del sur concluyeron un acuerdo con el gobierno en 2004, y
en orra, la de Darfur, al oeste, la violencia arrasa desde 2003, mientras
se mantiene la esperanza de que la GNU y la Union Mricana pongan
fin al conflicto. Asi, en ciertas situaciones, la accion de las Naciones
Unidas resulta exitosa, rnientras que en otros pafses su presencia no ha
podido irnpedir la continuacion de las hosrilidades, ,Como se explican
estos exitos y fracasos?
2. La Organizacion de las Naciones Unidas pocas veces puede terminar 0
resolver un conflicto armado por si sola. Obstaculos polfricos, militares
y humanitarios cornplican su labor de restablecimiento de la paz.
- Generalmente, solo es posible una salida diplornarica a un conflicro
inrraesratal si los cornbatientes estan cansados de la guerra, y si las
porencias ajenas al conflicto arrnado cesan el apoyo a sus respecrivas
facciones clienres, Son, en primer termino, las grandes potencias,
as! como las potencias regionales involucradas en el conflicro, las que
deterrninan general mente la posibilidad de paz. La GNU carece de la
suficiente influencia, en ausencia de dichas intervenciones, para ser un
rnediador crefble y con poder (Touval, 1994; Mullenbach, 2005). En
esto reside todo el problema. Fuera de su prestigio y su peso moral,
el secrerario general no puede decidir un recurso a la coercion sin
el consentirniento del Consejo de Seguridad -10 que 10 pone mas
cerca de los intereses estraregicos de las gran des porencias, y 10 aleja
de una solucion padfica del conflicro, Pico (1994) opina que mas
vale mantener ambos papeles bien separados, correspondiendo el de
rnediador al secretario general y el de polida al Consejo de Segu
ridad. De todos rnodos, cuando los Estados implicados no apoyan
resueltamenre los esfuerzos de mediaci6n y resoluci6n de la GNU, un
conflicto pronto es dejado de lado y puede rnantenerse huerfano largo
riernpo. Por esta razon, cierros exiros, como El Salvador, Nicaragua
y Camboya, no deben llevar a sobrestirnar la capacidad polfrica de
la GNU para resolver un conflicro. Gilligan y Stedman (2003) cons i
deran que la organizacion se inclina mucho mas por la inrervencion
---en el plano diplomarico-e- cuando la crisis hurnanitaria es grave, el
mimero de rnuertos elevado, el conflicro armado tiene lugar en ciertas
zonas geograficas (Europa y Africa se encuentran as!en una posicion
netarnenre privilegiada con respecto a Asia), y cuando la situacion
rnilitar en el terreno pone frente a frente a ejerciros y facciones mas
bien debiles (en carnbio, un Estado y un gobierno fuerres disuadiran
roda veleidad de inrervencion). En realidad, no hay ninguna sorpresa
en esras observaciones.
Algunos obsraculos rnilitares y de seguridad hacen igualrnente precarios
los inrentos de arreglo padfico de un conflicto inrraestatal, Hay que recordar
que de media, un 40% de los acuerdos negociados conducen a una reanu
dacion de las hosrilidades armadas en un plazo de cinco afios despues del
acuerdo de paz (Licklider, 1995, 2001). Las razones son varias (Stedman,
1995b, 1996, 1997,2001,2002): la voluntad de una de las partes de nego
ciar y acabar el conflicro no es real, a pesar de sus intenciones de buena fe, y
los cascos azules no tienen entonces otra salida que ignorarla 0 retirarse. Los
agitadores (spoilers) reinician el confiicto arm ado si no estan satisfechos con
los resultados de la negociacion, 0 si no acceden al poder (esre fue el caso,
entre otros, de Carnboya, Angola, Sudan, Costa de Marfil y Liberia). Las
concesiones admitidas por la GNU a fin de favorecer una transicion securiraria
padfica no son una garantla de resolucion duradera del conflicro, jLastima!
Algunas veces, los soldados de la paz tienen que ser rerirados y la situacion
es abandonada a su suerte (fue el caso de Ruanda en 1994 y de Angola en
1998). Algunas de las soluciones intentadas conrradicen enronces la vision
liberal de la consrruccion de la paz, ya sea el reparto no representative ni de
rnocratico del poder entre los bandos rivales, 0 la aurorizacion dada a estes de
conservar sus arrnas, 0 bien la particion del territorio y la relocalizacion de los
refugiados (Kaufmann, 1996; Walter, 1999,2003). ,Son las posibilidades de
paz, en consecuencia, mayores cuando se implica la GNU? Los invesrigadores
aponan respuestas conrradictorias. Sf, opina Fortna (2003), las posibilidades
de paz son siempre mayores cuando la GNU despliega una operacion sobre
el terreno, y especialrnenre, un acuerdo de paz tiene entonces mejores pers
374
375

pecrivas de exiro, No, replican Greig y Diehl (2005), el restablecimienro de
la paz no se ve estimulado por la presencia de cascos azules, que en mucho
s
casos inducen un endurecimiento de las posiciones de los adversarios. Stos
se benefician ventajosamente del statu quo y, en realidad, toleran una paz
precaria. En resumen, segun estos autores, una operacion de paz va en sentido
contrario de una paz negociada. Y concluyen con una nota muy pesimista,
y coincidiendo con Lutrwak (2000a, 2001): sostener una operaci6n de paz
que fracasa en mantener la paz es peor que la continuaci6n de los combates
sin la presencia de tal operacion (p. 642).
En el marco de una misi6n de paz, la asisrencia humanitaria no es
neutral. La intervencion humanitaria lleva inevirablernenre a una
acci6n politica, que no puede mas que actuar sobre los calculos y las
esrrategias de los cornbarientes. La tarea de aliviar el sufrimiento
tiene consecuencias polfticas cuando dicho sufrimiento tiene causas
polfricas, recuerda Mandelbaum (1994, p. 4). AI proreger y alimen
tar a las poblaciones desplazadas, las organizaciones humanitarias
ayudan a los combatientes 10mismo que a los no combatientes (Bar
ber, 1997; Miall, Ramsbotharn y Woodhouse, 1999, pp. 145-147).
Una solucion consiste en que los cascos azules procedan al desarme
forzoso de los campos de refugiados, una via que se asemeja entonces
a una desmilitarizaci6n impuesta (Ginifer, 1998).
3. Numerosos estudios proclaman las ventajas indiscuribles de la estrategia
preventiva. Brown y Rosecrance (1999. p. 225) considera que el coste
para la comunidad internacional de siete guerras mayores de los afios
noventa (Bosnia, Somalia, Ruanda, Haiti, el golfo Persico, Carnboya
y El Salvador), excluyendo Kosovo, fue de unos 200.000 millones de
dolares, mientras que la prevenci6n no abrfa costado mas que un tercio
de esta cifra. Los costes estan relacionados con el flujo de refugiados,
las perdidas econornicas, la inestabilidad polltica, los gastos militares y
las operaciones de paz. Se los podrfa haber reducido susrancialmente 0
evitado si la prevencion de los conflictos hubiera despertado un interes
mas sostenido. Hay que admitir que, en el caso de la ONU, los esfuer
zos de la diplornacia preventiva siguen siendo discretos y los fracasos
evidences (sobre rodo en Bosnia, Ruanda, Timor Oriental y Darfur).
La prevenci6n debe paliar las carencias polfricas, economicas, juddicas
y rnilitares de los Estados enfrenrados a un conflicro, Una cultura de
la reacci6n debe dejar paso a una cultura de la prevencion, afirma con
vigor la elISE (2001, p. 30), recordando que la volunrad de favorecer la
prevenci6n sigue siendo aun muy debil. Las iniciativas de la comunidad
internacional son en gran rnedida ad hocy sin esrructurar, Las supuestas
debilidades del dispositivo de alerta sobre la inminencia de un conflicto
represe!1tan, en realidad, un falso dilema. El verdadero problema no es
la falta de alerta, sino de reacci6n rapida, apunta la CIISE (p. 23). Las
dos razones principales que explican esta falta son, segiin la Comisi6n: la
renuncia de 10politico y la falra de coordinaci6n (ver tambien Callahan,
1997; Kittani, 1998).
De todos modos, continuando con la filosofla de la diplomacia preven
riva, la introducci6n del concepto de despliegue preventive constituye una
innovaci6n interesante y significativa de la Agenda parafapaz. Butros Ghali
(1995, p. 53) explica: Cuando el gobierno 10 solicita 0 cuando todos los
partidos estan de acuerdo, el despliegue preventivo puede ayudar a aliviar el
sufrimiento y a lirnitar 0 contener la violencia, Un despliegue de los cascos
azules de este tipo, entre Estados 0 en interior de un Estado, es visto como
una estrategia que puede acompafiar, facilitar, los esfuerzos para la resoluci6n
pacifica, y con la esperanza de evitar que una guerra estalle, se intensifique
o se propague. El unico ejernplo acorde con esta filosofla sigue siendo la
fuerza onusiana desplegada en 1992 en Macedonia a 10largo de la frontera
con Serbia, y esta presencia contribuy6, por cierto, a reducir el peligro de
un conflicro arm ado entre ambos pafses, El exito de esta operaci6n podrfa
haber consrituido el preludio de otras, pero no parece que se haya extendido
la volunrad de emplear tropas de modo preventivo. Esta comprobaci6n no
hace mas que provocar el debate, mas conrrovertido, sobre la posibilidad de
que la ONU pueda disponer algtin dfa de su ejercito de cascos azules.
La imposici6n de la paz
Entre los articulos mas significativos, y los menos urilizados, de la Carta de
las Naciones Unidas figuran los que se refieren al recurso a la fuerza armada.
El articulo 39 perrnite al Consejo de Seguridad determinar y declarar la
existencia de una amenaza para la seguridad y la paz inrernacional, el articulo
41 Ie da la posibilidad de decidir la aplicaci6n de sanciones no militares al
Esrado agresor (suspensi6n de relaciones diplomaticas, imposici6n de un
embargo y represalias econ6micas); los articulos 42-47 preven la utilizacion
de rnedios militares bajo el mando onusiano para contener, rechazar 0 de
rrotar a esre agresor. En roda su historia, el Consejo de Seguridad invoc6 el
articulo 7 s610 una vez (contra Corea del Norte en 1950) para autorizar la
inrervencion militar de Esrados Unidos. En 1990-1991, aval6 y legitim6 la
acci6n militar estadounidense contra Iraq, en un asunto en el que la ONU
carece de influencia sobre las decisiones romadas por la coalicion de pafses
dirigida por la diplomacia de Washington. En 2003, esta menosprecia los
mecanismos de la ONU, al no sorneter a la legitimaci6n por el Consejo de
Seguridad la autorizacion del recurso a la fuerza contra Iraq. Mas aun, todas
376
377

esas acciones fueron emprendidas contra Estados, conducidos por una gran
potenciay en el marco de la seguridadcolectiva --concepto que analizaremos
en el siguieme capitulo.
En carnbio, nada esta previsto en el capitulo 7 para hacer frente a los
conflictos intraestatales, tema en el que existe un vado jurfdico. La aplica
cion de sanciones, bloqueos 0 inrerdicciones, el empleo de la fuerza armada,
la formaci6n de un esrado mayor onusiano y la posibilidad de que la ONU
emplee fuerzas armadas (terrestres, navales 0 aereas) aporradas por los paises
miembro son disposiciones que se aplican en un conflicto entre Estados,
pero no en el interior de un Esrado, Para llenar esta laguna, la Agendapara
la paz de 1992 innovo sugiriendo la posibilidad de imponer la paz en un
marco intraesraral, para hacer respetar por la fuerza los acuerdos que la
ONU deberia garanrizar, y que se crearan y desplegaran unidades (peace
enforcement units) a cal efecco (Butros-Ghali, 1995, p. 60). Esta novedosa
vision de la irnposicion de la paz se basaba en cresproposiciones. En primer
terrnino, los cascos azules podrian recurrir a la coercion rnilitar para rnantener
el orden y la paz, cuando estes esten ausentes y la poblacion este amenazada.
En segundo rerrnino, su acci6n podrfa facilicar la conclusion, negociada 0
forzada, del conflicto armado. Por ultimo, esca imposici6n esrablecerfa las
bases de una restauracion de la paz seguida de su consolidacion, Proponla
medidas concreras, entre otras, la proreccion y desrnilirarizacion de algunas
localidades y regiones, asi como el desarme forzoso de las facciones en guerra.
Se habrian colocado los jalones de una irnposicion de la paz, en apoyo de
una inrervencion humanicaria. A pesar de una abundancia de propuescas de
reformas y numerosos debates, las experiencias fueron decepcionantes y los
progresos para la ONU insignificances.
1. Las rentarivas de los paises miembros de la ONU de imponer la paz en
Somalia y Bosnia acabaron en 1992 en serios reveses. Lafalcade cualquier
tentativa de prevenir el genocidio ruandes en 1994 fue aun mas desalen
cadora. La debil voluntad y la escasezde los medios atribuidos para poner
fin a la violencia armada en Darfur desde 2003 --que algunos no vacilan
en calificar de genocidio-- ilusrran nuevarnente rodas las carencias de la
accion onusiana.
Se ha criticado mucho, no sin razon, la inoperancia de los cascos
azules en Bosnia, donde no pudieron restablecer la paz ni proteger a
los musulmanes de las multiples agresiones y exacciones de los serbios
y croatas. El periodista David Rieff (1995) acuso a Occidente de
fracaso, de permanecer alelado ante el rnatadero bosnio. Pero a los
soldados de la paz les pareda claro que era imposible hacer la guerra
con blindados pimados de blanco" (Senarclens, 1999, p. 103). Sin
un verdadero mandate y sin capacidad de coercion, la intervencion
de los hurnanitarios con casco" prolong6 inutilmenre, en opinion
dealgunos de ellos, los combates y la miseria humana en Bosnia.
En Somalia, la operacion ficticia de poner el pais bajo la tutela de
los cascos azules llevo a reveses militares y a un desencendimienco
politico, que llego incluso a decepcionar a Esrados Unidos sobre las
posibilidades de convertir la ONU en agente de la paz. La mision
fue, segun la opinion de los que la concibieron, sorprendida por las
exigencias y dificulrades de adapracion de una rnision de paz, que
se transformaba en rnision de guerra: incoherencia de los mandos,
forrnacion insuficiente de las tropas, confusion sobre la naturaleza
de los objerivos, La mission creep somali pudo mas que el valor de los
partisanos de un ejerciro onusiano (Crocker, 1995, Clarke y Herbst,
1996; Ruggie, 1996, pp. 93-99).
La pasividad de las Naciones Unidas (y de Esrados Unidos) que ni
siquiera declararon oficialrnente la existencia del genocidio, ante
una situacion que se degradaba rapidamenre en Ruanda, fue en
parte responsable del drama que se produciria. Se tendrfa que haber
desplegado, con rapidez y cuanro antes, unos 15.000 cascos azules
para imponer la paz y salvar, sin duda, unos 125.000 de los 500.000
tutsis exrerrninados (Kuperman, 2000, 2001). Son muchos los que
consideran que el refuerzo, y no la reduccion, de la (ya) muy reducida
fuerza onusiana (500 soldados a principios de abril de 1994), desde
las primeras sefialesde la ejecuci6n del genocidio, habria permitido a
los cascos azules contener la fuerza devasradora de la violencia y salvar
muchas mas vidas de las que dan las cifras proporcionadas por Ku
perman (Kaufmann, 2002; Dallaire, 2003). La ONU fue severarnenre
condenada por expercos independienres en el seno de dos comisiones
internacionales, primero la de la misma ONU en diciembre de 1999,
despues en la de la OUA en julio de 2000, por la falta de volunrad y
de medios, y por no haber actuado mas y rnejor (sus informes son
analizados por Anglin, 2001). En realidad, fueron los pafses miem
bros del Consejo de Seguridad los responsables de haber rehusado
la autorizacion de una mision de imposicion de la paz de la ONU en
Ruanda, incluso de haber rehuido su responsabilidad (jones, 2001;
Uvin, 2001; Barnett, 2002; Power, 2002).
La situacion en Darfur, un terri corio del tarnafio de Italia, en la
parte oeste de Sudan, es desde 2003 regularmenre comparada con
la de Ruanda --el desarrollo de un genocidio tampoco en este caso
reconocido oficialmence (salvo por Estados Unidos) . La violencia
es ejercida contra la poblaci6n negra implantada en Darfur por una
faccion armada arabe que recibe, tacitamente, el apoyo del gobierno
de jartum. Enrre 180.000 y 300.000 personas fueron rnatadas, un
378 379

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oo ;, ....
tercio de esta poblaci6n de seis millones fue obligada a huir -mas
de dos millones se refugiaron en Sudan 0 en el propio Darfur bajo la
protecci6n de la GNU-, y 200.000 se exiliaron en el vecino Chad. La
degradaci6n de la seguridad humana es dramatica (violencia contra las
mujeres, violaciones, destrucci6n de propiedades, pillaje, expulsiones y
ejecuciones sumarias de pobladores). A la hora de la responsabilidad
de protegeo), los esfuerzos y las operaciones puestas en marcha por la
GNU y la UA se han considerado muy insuficientes y, por esta raz6n,
son criticados vivarnente desde hace tres afios (Prunier, 2005; Williams
y Bellamy, 2005). En particular, el nurnero de cascos azules desplegados
ha sido muy escaso en relaci6n a las necesidades y a la arnplirud del
territorio --durante mucho tiernpo, el contingente era de 700 solda
dos provenientes de Ruanda, a comienzos de 2007 comprendfa unos
7.000 hombres de pafses de la UA, mal equipados y poco formado
s,
cuando harlan falta por 10 menos el doble, si no el triple . Algunos
proponen la participaci6n de la GTAN en esta mision, como apoyo
operativo al despliegue de mas cascos azules (Gomperr, 2006). (Muy
poco? (Demasiado tarde? Scott Strauss (2005, p. 124) conduye de esta
experiencia: La comunidad internacional ha demostrado de nuevo
que es lenta e ineficaz para reaccionar frente a una matanza de gran
amplitud perpetrada con el apoyo de un gobierno, Particularrnenre
las grandes potencias han aplazado, de nuevo, su reacci6n.
Los obsraculos para dotar a la GNU de una capacidad real de irnposicion
de la paz son, evidenternente, inmensos. Entre muchos otros, apunternos: la
falta de un verdadero mecanismo militar; un sistema de mandos y de doctrina
cuanto menos arcaico; la carencia de medios financieros yequipamiento; una
coordinaci6n deficiente; una descentralizaci6n dernasiado grande de la forma
cion y de la supervision de los soldados de la paz; la incapacidad de reaccionar
con rapidez; y sobre todo la profunda dependencia de las Naciones Unidas
de los pafses proveedores de cascos azules (Roberts, 1995; Knight, 1995a y
1998; Bennet, 1998; Weiss, 1998; Findlay, 2002; Tardy, 2006). (Hay que
asombrarse si, en tales condiciones, la imposici6n de la paz se haya confiado
desde 1994 a las grandes potencias 0 induso a instituciones regionales de
seguridad, mejor situadas y mejor doradas para intervenir, preferentemenre
con el consentimiento del Consejo de Seguridad? Los ejemplos de Haid,
Bosnia, Liberia, Kosovo, TImor Oriental, Sierra Leona y Costa de Marfil
parecen indicar la vfa de la realpolitik del futuro (Howe, 1997; Weiss et al.,
1997, pp. 99-119; Frank, 1999).
2. Pero no son las propuestas ni los proyectos tendientes a dotar a la
GNU de un ejercito perrnanente 10 que falta, particularmente desde
principios de los afios noventa, A titulo de ejernplo, encontramos 10
siguienre:
EI Cornite Militar de Jefes de Estado Mayor (de los miembros per
manentes del Consejo de Seguridad de la GNU) ya se habfa indinado
entre 1946 y 1948 por las modalidades de aplicaci6n de los ardculos
42-47 y habfa concebido la organizaci6n y los planes necesarios para
emplear colectivamente la fuerza. El secretario general de entonces,
Trygve Lie, habia sugerido la formaci6n de una pequefia fuerza ar
mada (Grove, 1993; Ruggie, 1996, pp. 51-57; Schlesinger, 2003);
Burros Butros-Ghali lanz6 en 1992 la idea, por una parte, de las
unidades de imposici6n de la paz, y, por otra parte, de contingentes
militares nacionales puestos a dlsponibilidad- de la GNU (hasra hoy,
solamente una veintena de palses se han adherido a este proyecto).
Sir Brian Urquhart, un afio mas tarde, avanzo el concepto de una
brigada de infanterfa compuesta por 10.000 soldados voluntarios
prestados a la GNU (Urquhart, 1995). En 1995, el secretario general
reitera la recomendaci6n de crear una fuerza onusiana de reacci6n
rapida (Butros-Ghali, 1995). Ese mismo afio, las propuestas de neer
landeses y canadienses inclufan tarnbien una unidad de despliegue
similar (Fergusson, 1997), y fueron reiteradas con insistencia en el
informe Brahimi de 2000;
en fin, otros autores propusieron diversas fuerzas de soldados para la
paz, en particular, una fuerza importante, de entre 50.000 y 100.000
hombres (Luck, 1993, p. 154; O'Hanlon, 2003), induso fuerzas
internacionales y regionales compuestas de legionarios y mercenarios
voluntarios (Tomer, 1994, p. 322).
3. Estos proyectos estan, en general, olvidados. En realidad, la GNU no esta en
condiciones de justificar ni de desplegar tales ejerciros, pues ello arnenazarfa
su imparcialidad y propensi6n al empleo minima de la fuerza (Ruggie,
1993a, 1996, pp. 100-10l). Por otra parte, operaciones militares de esta
naturaleza ya escln integradas en las docuinas de defensa de las potencias
que intervienen, como Estados Unidos, Francia y Gran Bretafia, de tal
modo que la imposici6n de la paz esta ahora relacionada con las misiones
militares de coercion, denominadas wider, agravated, muscular, robustpeace
keeping, en otras palabras, que tienden a los fines de lacoercion incitativa,
la irnparcialidad activa, y la restauracion de la paz.
En opinion de los realistas, estas expresiones indican que la imposici6n
de la paz, para triunfar, debe ser crelble, parcial y decisiva; no debe
manifestar ninguna reticencia al combate; debe ser punitiva, emplean
do la fuerza maxima cuando sea necesario, induidos los medios de la
RAM -todo 10 contrario de la logica onusiana pero perfectarnenre
380 381

-
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de acuerdo con las esrrategias militares vencedoras- (Betts, 1994;
Blechman, 1996; Crawford, 1998; Daniel, 1999; Marten, 2004). La
menor escala de la misi6n carnboyana de 1992. Otra operacion importante
se desarrolla en Liberia, donde 16.000 soldados de la paz intentan restablecer
intervencion debe ser contundente (overwhelming), en particular en
la normalidad en un pais devastado por largas guerras. Sin embargo, fue en
los conflictos ernicos, a fin de que ninguna facci6n pueda aprovechar
Bosnia, Kosovo y Afganiscan donde la consolidaci6n de la paz paso por una
su desarrollo y sus consecuencias (Callahan, 1997, pp. 132-199; Lake
verdadera prueba, con la presencia de 6.000 soldados de la UE en Bosnia,
y Rothchild, 1998, pp. 217-222; Roeder y Rothchild, 2005). Lo
17.000 hombres de la OTAN en Kosovo, y 32.000 en Mganist<in para poner
que explica que Esrados Unidos, la OTAN, Australia, Francia y Gran
fin a estos conflictos. En rodos los casos, la rnision y la ambici6n de consolidar
Bretafia hayan logrado imponer, inicialmente con un exiro relarivo,
la paz son arnplios: restablecer el orden, desarmar y desmovilizar a los comba
la paz en Haiti, Bosnia, Kosovo, Timor Oriental, Costa de Marfil
rientes; proceder a la elirninacion de las minas; constituir una fuerza policial
y Sierra Leona. Otra via promisoria consistiria en regionalizar la
y formarla; apoyar el proceso politico y supervisar las elecciones; implantar
imposici6n de la paz, dotando a ciertas organizaciones regionales
y administrar un sistema judicial; preservar los derechos humanos; derener a
(como la UA) de los medios logfsticos, la financiacion necesaria y la
los criminales de guerra y lIevarlos ante los tribunales; repatriar y proteger a
formaci6n en mandos y coordinacion a fin de realizar con mas auto
los refugiados; ayudar a la reconsrruccion de la infraestrucrura de transporte;
nornia, aunque siempre con el aval de la ONU, misiones de coerci6n
y sobre todo favorecer la reconciliacion de las partes en conflicto (Ball, 2001).
y de cornbate. Adernas, tales misiones hibridas reflejarian mejor la
En resumen, los soldados de la paz hacen honor a su nombre. Mantienen
contribuci6n actual de los proveedores de cascos azules, tres cuartos
desde hace muchos afios una presencia consrabularia que asegura las con
de los cuales provienen de cinco paises del Sur: la India, Pakistan,
diciones rninimas de seguridad propicias para la estabilidad y reconstruccion,
Bangladesh, Nigeria y Ghana (Hirsch, 2000; Bellamy y Williams,
En conjunto con numerosos parricipantes civiles, provenientes de las OIG y
2005; Gompert, 2006).
las ONG, intentan instaurar una paz duradera capaz de evitar la reanudaci6n
del conflicro. Su meta se a1canza cuando la paz queda definirivarnente con
Por el contrario, los liberales quieren minimizar los componentes militares
solidada. ~ E s realizable este objetivo? ~ y c6mo?
de la imposici6n de la paz. Para ellos, los siguientes medios no milirares son
insuficienternenre explorados: las sanciones puntuales contra los responsa
bles de la violencia, la educacion, las promesas de ayuda, la moderaci6n del
1. Aunque la idea de la consolidaci6n de la paz haya sido propuesta por pri
mera vez por Galtung (1969, 1985), aI sugerir que era posible esrablecer
militarisrno, los proyectos de desmilirarizacion, Se podria emprender un
nurnero mayor de acciones preventivas si estas estuvieran mejor financiadas.
mejores relaciones humanas con vistas a esrablecer la paz posiriva, fue
Burros Butros-Ghali (1995) quien la popularize. En la Agmdapara !d
Por ejernplo, con un impuesto Infimo sobre las transacciones financieras in
paz, la cuesrion es reconstruir las instiruciones y las infraestructuras de
ternacionales, evaluadas en unos 90G.000 millones de d61ares diarios, 0 una
las naciones desgarradas por la guerra, tratar de exrirpar las causas mas
retenci6n del 1% de los presupuestos mundiales de defensa, que se elevan
profundas del conflicto, definir y apuntalar las estructuras adecuadas
a mas de 1,1 billones de dolares anuales (johansen, 1996; Carnegie, 1997;
para consolidar la paz a fin de evitar una reanudacion de las hostilidades,
Bratt, 1998; Hillen, 1998; Pugh, 2003).
y prevenir los conflicros, (pp. 21, 46, 48). Esre procedimiento se pre
Estas reflexiones vienen a reforzar el arractivo de la proxima estrategia de
senta, generalmente, despues de una guerra pero rambien se puede aplicar
paz, en la que la ONU podria aparentemente desempefiar un papel mucho
de modo preventivo: La responsabilidad de proteger implica no s610 la
mas util y prometedor.
responsabilidad de prevenir y de reaccionar, sino tambien la de completar
la reaccion y reconstruir (CIISE, 2001, P: 43). Despues de 10enunciado
,
11
La consolidaci6n de la paz
Las Naciones Unidas trabajan, desde hace una quincena de afios, en la conso
lidacion (0 construccion) de la paz en rodo el planera: Mozambique, Angola,
por el secretario general, proliferaron las definiciones y opiniones sobre
la consolidacion de la paz (Miall, Ramsborham y Woodhouse, 1999, pp.
185-215). Se la considero sinonimo de reconciliacion, unas veces vista
jl
:!
ij
H
i:
I.
la Republica Dernocratica del Congo, Somalia, EI Salvador, Guatemala, Cam
boya, Mganistan, Timor Oriental, los Balcanes, Haiti. La principal misi6n
de consolidaci6n de la paz de la ONU fue la de 2006 en la Republica Demo
cratica del Congo, donde se encuentran 18.000 cascos azules -repetici6n a
como la puesta en marcha de un cambio social pacffico, otras percibida
como un mecanismo de promoci6n de la seguridad humana. En rodos
los casos, los autores parecen coincidir en el hecho de que el objetivo de la
consolidacion de la paz es generar las condiciones para una paz duradera
i 382
383

-por la rehabilitacion de las sociedades, la reforma de las institUciones
y por el mantenimiento de una fuerte presencia internacional- (para
una sfntesis de las diferentes ideas sobre peacebuilding, ver David, 1997,
1998, 2002; David y Tourreille, 2005; Garon, 2005; Jeong, 2005).
La reconciliaci6n y reconstrucci6n representan las palabras clave de la
estrategia de consolidaci6n de la paz, ya que se pretende evitar la repetici6n
de las situaciones favorables a la reanudaci6n de los conflictos. Todo el valor
de la consolidaci6n de la paz descansa asf sobre su capacidad de orientar un
escenario potencialmente (siernpre) conflictivo hacia otro padfico y duradero.
Este marco es tanto mas enrico cuando se asocia a un perfodo de transici6n
delicado, en el que la paz, 0 la violencia, puedan imponerse. Para tener exito,
tanto la reconciliaci6n como la reconstruccion deben apoyarse en tres series
de objetivos y misiones: garantizar la seguridad a fin de que la violencia sea
cortada de rafz, establecer unas condiciones favorables a la democratizaci6n
y a la buena gobernanza, y ayudar a la recuperacion socioeconornica de la
sociedad (elISE, 2001, pp. 43-50). Las exigencias de estas transiciones secu
ritarias, democraricas y econ6micas son tales que la presencia de los cascos
azules sera requerida durante mucho tiempo. Las dificultades son rmiltiples,
los reveses numerosos y los pron6sticos de exito muy dudosos. De todos
modos, esto no disuade en absoluto a los liberales de la paz positiva, aunque
la experiencia de la consolidaci6n de la paz hasra el momento vuelve esceptico
a mas de un realisra,
2. Los esfuerzos de consolidaci6n de la paz son nada menos que rentativas
. de construcci6n de la naci6n (nation-building); intentan remodelar las
fuerza de seguridad, las instituciones polfricas y el sistema econ6mico
del Esrado, explica Eva Bertram (1995, p. 389). Esta remodelaci6n
representa, en efecto, la aplicacion y exportacion de un punto de vista
occidental liberal. Si los Estados en crisis, que renacen de las cenizas de
un conflicto, pueden emprender la vfa democratica (en otras palabras,
convocar elecciones), adoptar la economfa de mercado (dicho de otro
modo, convertirse rapidamente al capitalismo) y limitarse a las soluciones
recetadas por las instituciones internacionales (principalmenre la ONU,
OTAN, Union Europea, el FMI, Banco Mundial y las ONG), sin la menor
duda, la paz podra consolidarse <occidentalizarse, dirfan los criticos).
Como observa Roland Paris, el paradigma del internacionalismo liberal
orienta fntegramente la filosoffa de la consolidaci6n de la paz: el pilar
central de este paradigma se apoya en el postulado de que el camino
mas seguro hacia la paz, entre Estados 0 en su interior, es la democracia
de mercado, es decir, una polis dernocratica liberal y una econornfa de
libre mercado (1997, p. 56). Serfa asf suficiente exportar el modelo de
la democracia de rnercado para asegurar una paz mediante elliberalismo
democratico y econ6mico. En el pensamiento de sus creadores, pareciera
que la consolidaci6n de la paz representase una de las formas (irnpllciras)
por las cuales la seguridad serfa reforzada gracias a la adopci6n internacio
nal de las normas liberales de la paz (Doyle, 2001), e incluso la promoci6n
de una visi6n idealista (Barash y Webel, 2002). Estas normas se basan en
tres componentes:
Un proceso de aprendizaje de reconciliaci6n, fundado en un enfoque
de resoluci6n del conflicto que compromete a toda la sociedad civil
por un largo perfodo, La consolidaci6n de la paz tiende asf a transfor
mar la cultura de guerra en culrura de paz y justicia (Carnegie, 1997;
Lederac, 1997; Rothstein, 1999; Reychler y Paffenholz, 2001).
La irnplantacion de las normas se efectua por una acci6n estrecha
mente concertada entre los soldados de la paz y las ONG. En este
sentido, y para alcanzar su fin, la consolidacion de la paz deber ser el
resultado de un esfuerzo multilateral y multidimensional (Aall, 2001;
Kritz, 2001; Covey et aL, 2005; Tongeren et al., 2005). A tal efecto,
en 2006 se constituyo la Comisi6n de Consolidaci6n de la Paz de
la ONU para reforzar la acci6n concertada (su creaci6n fue resultado
de una recomendaci6n del Grupo de personalidades de alto nivel,
2004, p.7l).
La seguridad humana prevalece sobre la seguridad estatal, porque
establece unos fundamentos de consolidaci6n de la paz mas solidos
y mas duraderos a largo plazo. EI Estado colapsado es a menudo
responsable de la violencia estructural. Por consiguiente, es impor
tante que la misi6n inculque y refuerce los valores de la seguridad
humana que ulteriormente influiran sobre el funcionamiento de
un aparato de Estado equirativo y dernocratico (Kumar, 1997;
Franck, 1998; Schwarz, 2005). En particular, la consolidaci6n de
la paz debe preocuparse de la suerte de las mujeres vfctirnas de las
guerras y ofrecer soluciones a las desigualdades de genero y a pro
blemas como las violaciones, la discriminaci6n, y la esclavitud, que
asolan a un gran nurnero de personas (el mismo desarrollo de una
operacion de paz debe prevenir los episodios de abuso sexual del
personal humanitario y de los soldados desplegados en la misi6n).
Para un punto de vista feminista enrico, ver Whitworth, 2004; y
para un punto de vista realista, ver Human Security Centre, 2005,
pp. 108, 110-11).
Por ultimo, la justicia se debe implanrar para favorecer las posibilida
des de reconciliaci6n y de una paz duradera (Lederach, 1997; Baas,
2000; Rigby, 2001). Esta busqueda de justicia se basa en primer lugar
en la instauracion (0 restauracion) de un aparato judicial funcional
384 385




e imparcial. En segundo lugar, se apoya, en muchos casos, en la
existencia de cornisiones de la verdad, que aclaran todas las causas
y los actores que hayan provocado la irrupcion de la violencia. Par
ultimo, se articula en torno a tribunales especiales con el mandato de
enjuiciar a las personas responsables de cnmenes de guerra, crlmenes
contra la humanidad y genocidio (en el proximo capitulo volveremos
sobre las perspectivas legales del desarrollo de la paz).
2. el infiemo tapizado de buenas intenciones? A la luz de las experiencias
conocidas desde los alios noventa, los realistas consideran que la distancia
entre las expecrativas y los esfuerzos reales realizados para consolidar la
paz es grande. Alcanzar un acuerdo de paz no es cosa facil y consolidarla
menos aun. Algunas situaciones securitarias se prestan mas facilmente a la
resolucion de conflicros (por ejemplo, los casos de Namibia, EI Salvador,
Nicaragua yTimor Oriental), debido a las condiciones locales favorables y,
si es positiva, a la influencia de las terceras partes. En cambio, otras situacio
nes no tienen un desarrollo similar, aunque sean objero de intervenciones
externas igualmenre sostenidas (como fue el caso, entre otros, de Angola,
Somalia, Liberia, Bosnia, Haiti y Afganistan). Las misiones de Bosnia y
Afganistan, por ejernplo, son una Fuente momentanea de desilusion. Does
peacebuilding buildpeace? se pregunta Paris (1997, 2001 b, 2004). Su res
puesta es negativa por los resultados de sus ocho estudios de casos -uno
solo, Namibia, fue un exiro, Con un tono rambien pesirnisra, Stedman
(2002, pp. 50-52) evalua la rasa de exiro de las 124 misiones de consolida
cion de la paz que estudio en el curso de los ultimos cincuenta alios: solo 10
lograron un 43% de los casos (cuando las hostilidades no se reiniciaron),
y un 35% (cuando agrega el criterio de un progreso hacia la democracia).
Dobbins (2003) concluye que de las ocho operaciones estadounidenses de
construccion de la nacion (nation-building), entre 1945 y 2003, dos cons
tituyeron un exito total (Alemania y japon), dos un exito parcial (Bosnia
y Kosovo), dos son un fracaso (Haiti y Somalia) yel resultado de las otras
dos (Afganisran e Iraq) sigue siendo incierro, En cambio, con un tono
mas optimista, Dobbins (2005a) calcula que de las ocho operaciones de
consolidacion de la paz emprendidas por la ONU, entre 1945 y 2005, siete
lograron restaurar la paz (Namibia, EI Salvador, Camboya, Mozambique,
Sierra Leona, Eslovenia Oriental yTimor Oriental), seis de ellas condujeron
ala democracia (la excepcion es Sierra Leona) y una fracaso (ex Congo
belga). LaONU estaria asf mejor situada que Esrados Unidos para conducir
las operaciones de consolidacion de la paz. que los resultados son tan
aleatorios?
Los esfuerzos para la reconciliacion chocan contra unos odios a veces
profundos y ancestrales que no puede aplacar la sola presencia y el
386
empleo de una fuerza masiva, La prornocion de una cultura liberal de
la paz simplemente no es pertinente enciertos pafses, como Somalia,
la Republica Dernocratica del Congo, Haiti y Afganistan, incluso
en ciertas regiones como los Balcanes (Ignatieff 1999, pp. 73-111;
Rieff 2005). En ciertas situaciones, la inrervencion exterior no puede
salvar de la quiebra a los Esrados debiles ni construir un Esrados de
Derecho allf donde nunca existieron (Chesterman, 2005).
Como ya se ha sefialado en el capitulo precedence, la organizacion
prematura de elecciones puede interferir negativamente en un pro
ceso de paz, sobre todo si se desarrollan en un ambiente en el cualla
inseguridad sigue siendo elevada. Un entusiasrno apresurado puede
causar el desencanto en el seno de la poblacion, peor aun, conducir a
una (rejpolarizacion de los adversarios que alimenta aun el conflicro
--como dernuestra muy bien la situacion de Afganisran desde hace
cinco afios y la de Iraq desde hace tres. Sobre todo, la paz debe estar
institucionalizada -basada en unas instituciones solidas y legfti
mas- antes de ser dernocrarica, en opinion de los realisras (Paris,
2004; Barnett, 2006).
No son las normas liberales sino el restablecimiento de una autori
dad estatal lo que instaura la paz. Evenrualrnente, esta estaria mejor
servida por Estados reconstiruidos (Rubin, 2005). Para los realistas,
solo la tutela de la ONU sobre los Estados que han sufrido una
implosion (Somalia, Sierra Leona, Afganistan) 0 un prorectorado
internacional sobre regiones desmembradas (Africa Central, Africa
Occidental, los Balcanes) podria, a largo plaza, garantizar realmente
la seguridad humana (Ignarieff 2003; Marten, 2004; Caplan, 2005).
Fearon y Laitin (2004) describen este enfoque como el imperial is
mo posmoderno: una mision de la ONU confiada a un Esrado, una
coalicion de Estados 0 una organizacion regional. Krasner (2004,
p. 85) sostiene por su parte la idea de una soberanla cornpartida:
nuevos acuerdos institucionalizados, por la via de un tratado 0 de
una convencion internacional, que aporten a los Esrados fracasados
una gobernanza bajo la forma de una cooperacion 0 un protectora
do con algunos Estados fuertes u OIG. EI ejernplo de Camboya, en
1992-1993, representaria en este senrido el camino a seguir (Holsti,
1996, pp. 190-192; Langford, 1999, pp. 66-73; Lurrwak, 2000b).
Esta claro que, sin la presencia masiva de las tropas de la OTAN en
Kosovo, 0 la mas modesta de la UE en Bosnia, la paz no hubiera te
nido ninguna posibilidad de consolidarse y la violencia etnica habria
resurgido (David, 1999). durante cuanto tiempo pueden estar
los soldados de la paz desplegados en estas rnisiones, si existe una fuerte
presion para que se rerirenr, si sobrevienen graves incidentes, como
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en Somalia? Estaconsideraci6n esta panicularmente sornetida a las fluc
ruaciones de la polfricr interna y exterior de las grandes potencias.
Hay una necesidad vital de unidades de urgencia (civiles y policiales
sobre todo) que se puedan desplegar rdpidamenre y en un numero
irnportante, conservando su coherencia. En otras palabras, la COn
solidacion de la paz padece de la falra de efectivos especializados en
estabilizaci6n y que puedan ser enviados en situaciones posteriores al
conflicro (Petito, 2004; Holt y Berkman, 2006). Todas las experien,
cias (de los Balcanes a Iraq) dernuestran que tales unidades podrian
haber contribuido largamente a reforzar las posibilidades de que
una transici6n securitaria, polfrica, adrninistrativa y economics fuera
pacifica. Pero, como recuerda Krasner (2004. p. 100): Los recursos
destinados a estas tareas pocas veces son adecuados. Cada operacion
se realiza exproftsso; no existe ningun sistema administrativo perma
nente dotado de funcionarios, jueces, soldados y polidas para facilitar
la transicion. No obstante, no faltan las propuestas (provenientes
sobre todo de Estados Unidos) para imaginar un sistema de este tipo:
formaci6n de un cuerpo armado solamente entrenado y dedicado
ala estabilizaci6n y reconstruccion, con j6venes reclutados para un
servicio nacional y no necesariamente militar (Nossel, 2004, P: 139);
creaci6n de una agencia gubernamental cuya misi6n y recursos esta
dan especialmente dedicados a la reconstrucci6n posterior al conflic
to, que coopere con las otras ramas y agencias del gobierno (Garte,
2003; Boot, 2005, p. 111); irnplanracion de un cuerpo policial con
fines de esrabilizacion en los palses afecrados por la guerra, que ayu
de a los soldados en el mantenimiento del orden publico, y cuya
direcci6n estaria en manos del departamento de Esrado (Bronson,
2002, p. 129). Estas recornendaciones se suman a las relativas ala
consritucion de un cuerpo de intervencion internacional de cascos
blancos (propuesras que trataremos en el pr6ximo capitulo).
Por Ultimo, el entusiasmo provocado por la creaci6n de las cornisiones de
la verdad (en Guatemala, EI Salvador, Sudafrica) ha sido sin duda exagerado:
estas comisiones no han demosrrado aun que tienen, en la rnayorfa de los
casos, la capacidad de promover la justicia y la reconciliaci6n, y prevenir el
retorno de la violencia en situaciones posbelicas (Mendeloff 2004: Snyder
y Vinjamuri, 2004). Del mismo modo, los tribunales internacionales (por
ejemplo, para la ex Yugoslavia y Ruanda) instaurados en los aiios noventa,
son juzgados con severidad por algunos: no han hecho jusricia, ni han hecho
progresar los derechos humanos y han ignorado largamente la suerte de las
vfcrimas. En sfntesis, no es evidente que estos tribunales hayan contribuido
a los procesos de reconciliaei6n y de resrablecimiento de la paz. En ciertos
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casos (como en Uganda) incluso pueden haber prolongado el sufrimiento y
retrasado las perspectivas de restauracion de la paz (Cobban, 2006). Queda
por ver si la existencia de estos tribunales, y particularmente la Corte Penal
Internacional, puede disuadir a los potenciales criminales de guerra y me
jorar la suerte de las poblaciones victimas de los conflictos armados (el caso
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de Darfur, diez alios despues del de Ruanda, disminuye en gran medida las
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esperanzas de ver surgir una culrura de paz y prevenci6n).
I EI camino de la consolidaci6n de la paz es largo y sinuoso. En efecro,
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transformar a los senores de la guerra en senores de la paz requiere una buena
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dosis de realismo y de paciencia. Se ha de consentir todo tipo de arreglos
I
para lograr la paz, no siendo el menor el de la negociaci6n con los criminales
de guerra, 10 que contradice los ideales de justicia y de reconciliacion. Una
i
autoridad fuerte es necesaria para hacer respetar el orden, una idea que a
veces es contraria a la de un proceso democratico. Segun los constructivistas
liberales, la consolidaci6n de la paz depende, en ultima instancia, de la
conversi6n de las elites y de los dirigenres, antes en conflicto, a las virtudes
del modelo de la democracia de mercado. Pero, para los realistas, tal exiro
exige la imposici6n de la paz, sin la cualla paz liberal corre el riesgo de fra
giiizarse en vez de consolidarse. LaOND debe poder asegurar una presencia
militar muy importante de cascos azules, y por muchos alios, para alimentar
una esperanza de paz duradera en estos pafses, EI informe Brahimi, antes
citado, sen ala que la irnposicion va a la par de la consolidaci6n de la paz:
sin la prirnera, la segunda no tiene posibilidades de triunfar. Sin duda, las
misiones de paz de la OND 0 de la OTAN rendran que resolver este dilema
en las proxirnas decadas.
* * *
Los soldados de la paz han cumplido generalmente las misiones que los Es
tados miembros de la ONU les confiaron. Como dijo el ex secretario general
de la ONU, U Thant, No es sorprendenre que la ONU sea censurada por
su incapacidad de resolver unos problemas que los propios gobiernos con
sideran irresolubles (Weiss et al., 1997, p. 94). La OND Y sus cascos azules
son instrumentos enteramente dependientes de la volunrad de los Estados.
Aunque cambien las normas, y los soldados de la paz contribuyan con sus
acciones a transformarlas, la ONU no puede por sf sola hacer progresar las
nuevas rnisiones de resrablecimiento, imposici6n y consolidaci6n de la paz.
[La ONU] no escl en mejores condiciones de !levar a cabo una operaci6n
militar de envergadura, de la misma forma que una asociaci6n de hospirales
no podrfan practicar una operacion cardiaca, sefiala Mandelbaum (1994,
p. 11). Por esta razon, no es de ningun modo sorprendente observar que se
rernita una operaci6n de fuerza a las organizaciones regionales, entre elIas la
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OTAN, Ya las grandes potencias, como Estados Unidos, que tienen mucha
I
mas experiencia y recursos en este ambito. A fin de cuentas, la OND sirve I
mejor a la causa de la paz en su papel de mediador imparcial que de soldado.
Sin embargo, parece que hoy debamos recurrir al soldado para obtener y
afirrnar la paz. Es un cornbate que, a todas luces, los creadores de la OND no
previeron y en el que esta no esta habilitada para participar con sus cascos
azules.
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XII. UNA GOBERNANZA SECURITARIA PARA
L NUEVO MILENIO
Las nuevas formas y normas de gobernanza ya influyen en la evolucion
de la seguridad entre los pafses y en los Estados. Emergen del interes que
provoca la elaboracion de regimenes de seguridad para prevenir las causas
y consecuencias de los conflictos armados. Tarnbien prolongan la voluntad
de los idealisras, rnanifestada hace mucho tiernpo, de instaurar mecanismos
internacionales susceptibles de eliminar cualquier riesgo de guerra. Finalrnen
te, se enmarcan en el desarrollo del Derecho Internacional que extiende a
las intervenciones humanitarias las reglas y principios que solo se aplicaban,
hasta hace muy poco, a las relaciones entre los Estados. La busqueda de una
gobernanza. que sea a la vez interestatal e intraestatal constituye, a escala
mundial, un desafio deterrninante -y tan diflcil de aceptar- para obtener
la seguridad e instaurar la paz positiva,
La palabra gobernanza proviene del terrnino griego kybernetes, que
significa direccion. En consecuencia, se refiere a las instituciones y procesos
por los que una sociedad determina el ejercicio del poder y los mecanismos
de toma de decisiones para la resolucion de los problemas comunes. La
gobernanza se respalda generalmente en normas y principios, formales 0
informales, asfcomo en leyesy reglas del Derecho. En el plano internacional,
representa la culrninacion de varios cambios irnportantes: la globalizacion de
la seguridad, la emergencia de normas revolucionarias, como la de seguridad
humana, la responsabilidad de proteger y la intervencion humanitaria, la
codificacion de un nuevo derecho de injerencia intraestatal, y la creciente
influencia de una sociedad civil global. Las tradiciones idealista y juridica,
cuyas Fuentes se rernontan varios siglos, estan asf en el seno de los temas de
seguridad y paz. Estas tradiciones proponen su concepcion de una paz regida
por la instauracion de regimenes de seguridad. Mientras que la antigua idea
de la seguridad colectiva, moribunda durante mucho tiernpo, pareda mas
facil de alcanzar en el presente milenio, esta nueva, ambiciosa y temible, de
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