O Sistema Nacional de Educação e A Escola

O Sistema Nacional de Educao e a escola pblica de qualidade para todos*
Regina Vinhaes Gracindo**
RESUMO: O presente texto analisa o Sistema Nacional de Educao (SNE) a partir de trs questes: H necessidade do SNE? Porque o SNE no consegue ser concretizado? O SNE impede a autonomia dos entes federados? A educao, como direito, implica responsabilizao do Estado, onde o SNE propicia organicidade e articulao na proposio e materializao de suas polticas. A implantao do SNE encontra obstculos que revelam a negao do direito escola unitria, pblica e de qualidade. Argumentos de que sua implantao fere autonomias escondem, muitas vezes, posio contrria universalizao da escola pblica, pois o SNE, garantindo unidade nacional, refora espao para especificidades regionais, locais e dos sujeitos sociais. Palavras-chave: Sistema Nacional de Educao. Poltica pblica de educao. Educao republicana. Autonomia dos entes federados.
Introduo
centralidade do tema Sistema Nacional de Educao (SNE) ocorre de forma reiterada nos debates nacionais, sempre que so sinalizadas possveis alteraes na legislao nacional sobre educao. Esta uma clara
* Texto baseado na palestra proferida na Mesa de Abertura da Conferncia Nacional de Educao (Conae), Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: Plano Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao, realizada em Braslia/DF, em 29 de maro de 2010. ** Doutora em Educao. Professora Associada da Universidade de Braslia. Conselheira do Conselho Nacional de Educao. Bolsista da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) em Estgio Snior no exterior. E-mail: <regina@fe.unb.br>.
Revista Retratos da Escola, Braslia, v. 4, n. 6, p. 53-64, jan./jun. 2010. Disponvel em: <http//www.esforce.org.br>
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evidncia da importncia dada legislao como expresso e sustentao de polticas pblicas. Assim tem sido, por exemplo, nos importantes debates da Contituinte de 1987/1988; ao longo do percurso de tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), no Congresso Nacional, de 1988 a 1996; durante a elaborao e tramitao legislativa do Plano Nacional de Educao (PNE 2001/2011); e, hoje na Conae, sobretudo pela estreita relao que sinalizada entre a Conferncia e o PNE 2011/2020, a ser constitudo em Lei. Nessas ocasies, papel de destaque tomam os movimentos sociais, ao trazerem suas demandas, que pontuam, dentre outras coisas, a urgncia de encaminhamentos consistentes sobre o SNE. A diferena que destaco que, agora, de forma pioneira, o prprio Estado, por meio do atual governo, que convoca a sociedade brasileia a participar desse debate, para, certamente, colher subssios e encaminhar politicamente as deliberaes da Conae, sob a forma de um PNE que atenda s demandas e aspiraes dessa mesma sociedade. Nesse cenrio, proponho uma reflexo sobre trs questes que me parecem alvo de posturas controversas: (1) H necessidade de um SNE?; (2) se o SNE uma demanda histrica dos educadores, porque ele no consegue ser concretizado?; e (3) poderia haver no Brasil um SNE sem que fosse ferida a autonomia dos entes federados?
H necessidade de um Sistema Nacional de Educao? A educao no Brasil um direito social, pela Constituio Federal de 1988 (art. 6), e um direito humano, pela Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (art. XXVI). Esse direito se expressa na legislao1 com caractersticas que traduzem sua compatibilidade ao sentido republicano: uma educao de qualidade e universal. Assim, como prtica social, a educao tem como lcus privilegiado, mas no exclusivo, a instituio educativa, entendida como espao de garantia desses direitos. Alm disso, esse direito se realiza no contexto democrtico, que desafia a superao das desigualdades e o reconhecimento e respeito diversidade. Pois bem, como todo direito implica responsabilizao, cabe ao Estado garantir2, portanto, o direito educao pblica, gratuita, laica, democrtica, inclusiva e de qualidade social para todos. Em contraste com grande parte dos pases do mundo, que se responsabilizou amplamente pela educao pblica de seu povo, o poder pblico no Brasil no garantiu esse direito para todos, optando por no institucionalizar o SNE como instrumento para concretizao de seus deveres. Tal opo contribuiu para que nossa histria educacional fosse tributria de polticas pblicas, cuja marca tem sido a da excluso, revelada pelo, ainda, alto ndice de analfabetismo3, pela pouca escolaridade dos brasileiros4, pelo frgil desempenho dos estudantes5, pela no universalizao da educao bsica6 e a no democratizao de acesso educao superior7. Tudo isso
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resultando de uma lgica organizativa fragmentada e desarticulada do projeto educacional do Pas. A instituio do SNE, como posio poltica e forma de gesto, pode propiciar organicidade e articulao na proposio e materializao das polticas educativas, pautadas pela garantia da educao pblica como direito social e humano, via universalizao do acesso, ampliao da jornada escolar e garantia da permanncia bem-sucedida de crianas, adolescentes, jovens e adultos, em todas as etapas e modalidades da educao brasileira.
Se o Sistema Nacional de Educao uma demanda histrica dos educadores, por que ele no consegue ser concretizado? Diversos autores, cada qual ao seu modo, tm se esmerado em estudar o SNE, suas possibilidades, limites, componentes e articulaes. Dentre muitos, situo alguns obstculos, desafios e dificuldades para a implantao do SNE, neles identificados e que, em ltima instncia, buscam revelar um intrincado de variveis que, somadas, mantm a realidade vigente. Bordignon (2009) compreende que os desafios so de ordem lgica: a da cultura de poder nos processos de gesto; a da colaborao como processo de transferncia de responsabilidades; e a da crena no poder da norma para mudar a realidade. Cury (2009) identifica trs desafios:
1. Um [...] est posto pelo carter de nossa sociedade [...] desigualdade sistmica que congnita sociedade capitalista ainda que dentro de um movimento contraditrio (Ibid., p. 2);
2. Outro se relaciona ao prprio

[...] [formato da Repblica Federativa, onde] os poderes de governo so repartidos entre instncias governamentais por meio de campos de poder e de competncias legalmente definidas [...] temos uma organizao da educao nacional e no um sistema nacional. (Ibid., p. 13, 18).
3. O que decorre da Constituio de 1988, que

[...] optou por um federalismo cooperativo sob a denominao de regime de colaborao recproca, descentralizado, com funes compartilhadas entre os entes federativos [...] relaes interfederativas no se do mais por processos hierrquicos e sim por meio do respeito aos campos prprios das competncias. (Ibid., p. 20).
Alm disso, ele tambm aponta receios advindos de dois campos privado e pblico:
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[...] receio, por parte do segmento privado na educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no falta quem assinale o perigo do monoplio estatal. [...] medo da parte da prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva, sobretudo no que se refere ao financiamento da educao bsica. (Ibid., p. 19).
Saviani (2009, p. 1), por sua vez, identifica quatro espcies de obstculos para a construo do SNE: econmicos, polticos, filosfico-ideolgicos e legais. Eles so, respectivamente, (1) [...] traduzidos na tradicional e persistente resistncia manuteno do ensino pblico; (2) [...] expressos na descontinuidade das iniciativas de reforma da educao; (3) [...] representados pelas ideias e interesses contrrios ao SNE; e (4) [...] correspondentes resistncia aprovao de uma legislao que permita a organizao do ensino na forma de um sistema nacional em nosso Pas. Abicalil (2009) identifica mais obstculos ao afirmar que:
Nunca se logrou que o poder pblico central tivesse responsabilidade relevante na escolarizao das maiorias. A esta caracterstica correspondeu, sempre, a consagrao de desigualdades regionais agudas, a pulverizao de sistemas (e redes), a desarticulao curricular ou a sua rgida verticalidade e o estabelecimento de ao concorrencial entre as esferas de governo.
E o documento referncia da Conae tambm contribui com o debate ao mostrar que:

Vrios foram os obstculos que impediram a implantao do SNE no Brasil, sobretudo aqueles que, reiteradamente, negaram um mesmo sistema pblico de educao de qualidade para todos os cidados, ao contrrio do que aconteceu nos pases que viabilizaram a organizao de um sistema nacional prprio. (BRASIL, 2008).
Nesse panorama, concordo com Bordignon (2009), quanto importncia de identificar as lgicas que perpassam as aes, pois compreendo que a gesto educacional est eivada de posturas autoritrias, centralizadoras e legalistas; com Saviani (2009), quando ele destaca os obstculos de base filosfico-ideolgicos, na medida em que revelam ideias e interesses contrrios ao SNE, que me parecem ser precedentes s demais espcies; com Cury (2009, p. 2), de que a questo central est no [...] [carter de nossa sociedade com] desigualdade sistmica que congnita sociedade capitalista ainda que dentro de um movimento contraditrio; e com Abicalil (2009), no sentido de que a no escolarizao das maiorias, [...] correspondeu, sempre, a consagrao de desigualdades regionais agudas. Mas fundamental, nessa anlise, estar atenta ao alerta de Frigotto (2006, p. 1):
Um dos equvocos mais frequentes e recorrentes nas anlises da educao no Brasil, em todos os seus nveis e modalidades, tem sido o de trat-la em si mesma e no como constituda e constituinte de um projeto dentro de uma sociedade cindida em classes, fraes de classes e grupos sociais desiguais e com marcas histricas especficas colnia durante sculos, escravocrata e, atualmente, capitalismo associado e dependente.
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Assim, a constatao, o fato ou o fenmeno, que se transforma no nosso objeto de anlise, deixa de ser o SNE em si e passa a ser a negao histrica de um nico sistema pblico de educao de qualidade para todos os cidados. Esta a chave para o entendimento da questo do SNE aqui trabalhada. E essa negao intencional e fruto de uma sociedade baseada em classes sociais, cujos interesses so antagnicos. Como se pode perceber, as dificuldades, desafios, obstculos, limites e receios aqui apontados revelam posturas e prticas contrrias a esse direito social, mesmo que assim eles no se apresentem; agora, mais que isso, so evidncias lgicas, econmicas, polticas, filosfico-ideolgicas e legais de contradies tpicas de um movimento marcado pelas diferenas entre as classes sociais. Certamente foi nessa direo a sinalizao de Cury (2009, p. 17) de que [...] a organizao de um sistema educacional tanto a busca de organizao pedaggica quanto uma via de jogo de poder. E eu diria, ratificando fortemente essa questo, que muito mais uma contenda por hegemonia entre classes sociais que a mera e aparente organizao pedaggico-adminstrativa. E, como reforo a esse quadro, tem-se que
[...] a educao como campo social de disputa hegemnica, resultante da condensao de foras entre a sociedade civil e a poltica, partimos de um referencial analtico fundamentalmente gramsciano, adotando a concepo de Estado ampliado, na qual se efetiva a articulao entre a base material e superestrutura. Tal perspectiva fundamental para a compreenso da anlise das particularidades que o Estado capitalista assume, como indicativo complexo do modo de produo, objeto das variadas combinaes particulares por ele conhecidas. (DOURADO, 2006, p. 26).
Imersa nesse campo e analisando o movimento que prorroga a discusso do SNE ou que promove pequenos e insuficientes ajustes na organizao educacional, recorro a Sarup (1986) quando ele apresenta uma forma de desvelar essa insistente postura de descompromisso do Estado.
Sempre que h um movimento para uma alterao radical no sistema educacional, ou para sua abolio, ouve-se dizer que o sistema basicamente slido, que precisa apenas de reformas menores [...] fato bem conhecido que, quando o sistema corre perigo agudo, a retrica dos atacantes cooptada por uma modificao limitada. As crticas originais so deslocadas e deformadas no processo, medida que vo sendo incorporaras ao Estado Capitalista. (SARUP, 1986, p. 166).
Esse raciocnio pode indicar motivao para, frequentemente, pessoas afirmarem que h um SNE, pois: h uma lei nacional; um Ministrio da Educao; um Conselho Nacional de Educao; alm de rgos executivos e colegiados nos estados, municpios e no DF. E me recordo que para interpelar esse tipo de postura, que buscava demonstrar que pequenas alteraes na organizao educacional brasileira eram forma
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robusta de um dado governo dotar a educao de maior organicidade, eu acabei por afirmar, naquela ocasio, que existe um sistema virtual de educao:
Apesar de haver dito que no temos um SNE explicitado, se olhar mais detidamente os ltimos anos, arriscaria a dizer que tivemos (e temos) um SNE virtual assentado na lgica econmica, voltado para um tipo especfico de educao subjugado ao mercado, antenado s determinaes dos organismos internacionais e que, organicamente, articulou financiamento pblico, papel do Conselho Nacional de Educao, gesto empresarial e avaliao de resultados [...] um SNE no denominado, no batizado, no explicitado. (GRACINDO, 2004a, p. 3).
A marca forte da negao do direito escola unitria pblica e de qualidade a todos e, por suposto, da no existncia de um SNE, a dualidade que ainda hoje caracteriza a educao brasileira. Nesse sentido, o documento de Referncia da Conae sinaliza um SNE como
[...] concebido como expresso institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educao, tendo como finalidade precpua a garantia de um padro unitrio de qualidade nas instituies educacionais pblicas e privadas em todo o Pas. (BRASIL, 2008, p 12).
Mas a forma peculiar de lidar com as diferenas de classe que configuram essa educao dual encontra explicao, quando se constata que
[...] a cincia burguesa percebe os problemas concretos como o da desigualdade nos diferentes mbitos humanos sociais, que inerente forma social capitalista, como uma mera disfuno, e acaba sempre atacando, de forma focalizada, as consequncias, e no as determinaes. (FRIGOTTO, 2001, p. 24).
Com base nessa postura analtica, e apesar de entender ser desejvel, quero crer no ser necessria a superao do capitalismo para a implantao do SNE, pois, se assim fosse, nenhum pas moldado por esse sistema econmico haveria de conseguir implantar seu SNE, garantindo uma escola pblica una para todos. Exemplo disso, dentre outros, foi a implantao da escola pblica na Republica Francesa, logo aps sua Revoluo, demonstrando que esta prerrogativa, ideia ou compromisso est inscrita na viso liberal clssica, a face poltica do sistema econmico capitalista, da poca.
Pode haver um Sistema Nacional de Educao sem impedir a autonomia dos entes federados? Apesar de perceber que algumas vezes o argumento de que a implantao do SNE iria impedir a autonomia dos entes federados, retrica que esconde posio
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contrria universalizao da escola pblica una e de qualidade para todos, quero identificar como legtimo esse temor, pois a maior ou menor centralizao ou uniformidade do sistema depender da configurao a ser dada ao SNE. Como no caberia aqui aprofundar o desenho do SNE, o certo destacar que ele no poder minimizar ou desconsiderar essa autonomia, mas, ao contrrio, dever se construir tendo a autonomia como princpio fundamental e base para a afirmao da unidade que garante o carter da nacionalidade brasileira; aquilo que pode ser considerado como caractersticas da unidade nacional. E sobre essas caractersticas que o SNE dever estabelecer as polticas, legislao, normas e mecanismos de gesto nacionais. Enfim, um SNE que, sem desmontar o sistema federativo, busca garantir a universalidade e a democratizao do conhecimento para todos os brasileiros, de modo articulado, respeitando as especificidades regionais e locais em todo o territrio nacional. Tentando situar o SNE em relao aos entes federados, no reduzindo essa relao a uma viso funcional-estruturalista, verifico um movimento dialtico prprio daqueles que surgem quando as diferenas se encontram, com todas as suas contradies. E sendo o SNE a conjugao das redes pblica e privada de educao, tanto federal, quanto estaduais, municipais e do DF, h que se estabelecer a unidade da diversidade, que ser decorrncia do trabalho articulado entre os sistemas de ensino, como atividade preliminar para a consolidao do Regime de Colaborao. E partindo da premissa de que o [...] regime de colaborao um preceito constitucional que, obviamente no fere a autonomia dos entes federativos (SAVIANI, 2009, p. 29), a questo da autonomia dos estados, municpios e DF fica assegurada na organizao do SNE, posto que o entendimento do termo autonomia est, na justa medida, condicionado s demandas de sua diversidade local. Com isso, no panorama da autonomia/diversidade se inscreve a liberdade de agir dos entes federativos, garantindo, de um lado, os direitos da diversidade e, do outro, os direitos da unidade. Faz-se necessrio, para tanto, esforo integrado e colaborativo, a fim de consolidar novas bases na relao entre todos os entes, visando a garantir o direito escola pblica unitria para todos.
Consideraes Finais Uma pequena provocao ao final dessas reflexes: quando falo em Sistema Nacional de Educao estou falando em algo prximo ao Sistema nico de Sade (SUS)? Existem inmeras possibilidades de promover aproximaes e distanciamentos entre a organizao e a prtica do atendimento da educao e da sade no Brasil, das quais, grosso modo, destaco algumas.
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A primeira aproximao, evidente, o atraso histrico com que o Estado vem assumindo, no Brasil, sua responsabilidade nesses campos sociais. A segunda a fora dos servios privados na oferta dessas aes, por meio do acesso direto s instituies privadas, com ou sem financiamento pblico. A terceira diz respeito fora de seus movimentos sociais, que, de forma semelhente e tenazmente, lutam pela conquista e ampliao de direitos da cidadania. E o quarto a tentativa de conjugao dos recursos financeiros para melhor redistribuio entre os entes federados, que na sade se aglutinam no SUS e, na educao, apenas para a educao bsica, se reunem no Fundeb, ficando ainda fora dessa lgica a educao superior. Como distanciamentos, indico, primeiro, o tempo que separa a conquista da rea como direito social; a educao se antecipou nessa delimitao, apesar da letra da lei haver sido descumprida muitas vezes pelo Estado. De outro lado, como forma de controle social sobre o Estado, a sade teve um significativo avano ao estabelecer os conselhos de sade e as conferncias de sade, que cumprem, entre outras, essa funo de forma diferenciada e dinmica. Alm disso, a sade conseguiu implantar um sistema nacional (ou nico) que proporciona avano gerencial-administrativo em relao rea da educao, e que pode auxiliar na construo do regime de colaborao nesta rea. Assim, j que cada campo social tem seu movimento histrico prprio, falar em SNE no falar em SUS, apesar de imaginar que a experincia nacional do SUS pode vir a fornecer boas alternativas e indicaes para a construo do SNE. Vale notar que alguns pesquisadores do tema entendem que, no campo da educao, provavelmente mais adequada a criao de um Sistema Nacional Pblico de Educao, envolvendo a rede pblica de instituies de ensino e de pesquisa, e estabelecendo normas e marcos regulatrios para a rede privada de educao. Penso que esta uma questo que necessita ser melhor trabalhada, mas, sem dvida, dentre outras possibilidades e avanos, a proposta traz cena uma questo muito cara aos movimentos sociais: a dos recursos pblicos destinados apenas e exclusivamente para a rede pblica de ensino. E esta bandeira de luta dos educadores brasileiros tem no SUS um no-exemplo, dado o volume considervel de recursos pblicos canalizados para os servios privados de sade. Mesmo com os evidentes avanos e esforos que vm caracterizando o atual governo, no que concerne educao, com polticas pblicas que efetivamente esto resgatando parte da dvida educacional brasileira, ainda assim, resta avanar concretamente, como prope a Conae, no sentido de implantar o Sistema Nacional de Educao como interlocutor e articulador vital para a viabilizao de polticas pblicas de educao que superem, definitivamente, o quadro ainda perverso do analfabetismo brasileiro e que construam bases slidas para a existncia da escola pblica unitria e de qualidade social em todos os nveis, etapas e modalidades do ensino, pautada
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pela garantia da universalizao da educao bsica e da democratizao da educao superior. Ao constatar que nessa Conferncia a sociedade poltica e a sociedade civil, representadas por estudantes, funcionrios, professores, dirigentes, pais, mes e responsveis de estudantes, parlamentares, associaes cientficas, sindicatos, empresrios e rgos pblicos, esto tenazmente dispostas a discutir o futuro da educao brasileira, num esforo concentrado de quatro dias, conveno-me de que no demais reafirmar que o objeto de disputa na implantao do Sistema Nacional de Educao muito menos a forma de organizao de suas redes de escolas e instituies e muito mais a concepo de educao e de escola pblica universal e de qualidade para todos, como promessa de uma repblica antiga que precisa se concretizar, a partir do respeito explcito do Estado para com a educao e da emancipao de cada uma de suas crianas e de cada um de seus adolescentes, jovens e adultos. Recebido em maio de 2010 e aprovado em junho de 2010.
Notas
1 LDB, Lei n 9.394, de 1996 (BRASIL, 1996) e PNE 2001-2010, Lei n 10.172, de 2001 (BRASIL, 2001).
2 Art. 3 da LDB (BRASIL, 1996). 3 Segundo dados do IBGE-PNAD, a taxa de analfabetismo entre pessoas de 15 anos ou mais de idade: 10,0%, e taxa de analfabetismo funcional: 21,0% - populao brasileira em 2008: 189.952 milhes de pessoas (BRASIL, 2008). Mdia de anos de estudo de acordo com o IBGE-PNAD: 7,1 anos, sem ainda representar o ensino fundamental (EF) concludo (BRASIL, 2008). Taxa de promoo dos estudantes, conforme dados do Inep/DTDIE: mdia 73% na educao bsica (EB) e 67,4% no ensino mdio (EM), (BRASIL, 2005). Segundo o Censo Educacional 2009 do MEC/Inep, 6.762.631 de matrculas na Educao Infantil (EI), (BRASIL, 2009); e segundo os dados do IBGE-PNAD, 94,9 % das crianas e adolescentes de 7 a 14 anos esto no EF; 50,4% dos adolescentes entre 15 e 17 anos esto no EM (BRASIL, 2008). De acordo com o IBGE-PNAD, 13,7% de jovens entre 18 e 24 anos esto na educao superior (ES), (BRASIL, 2008).
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Referncias
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Education National System and the public school quality for all
Abstract : The present text analyses the Sistema Nacional de Educao (SNE) [Education National System] from three questions: Exists the necessity of SNE? Why SNE cannot be concretized? Prevents the SNE the autonomy of federal entities? The education, as a right, implies the State responsibility, where the SNE propitiates organicity and articulation at the proposition and materialization of its policies. The implementation of SNE meets obstacles, which revels the negation of the right of unitary school, public and with quality. The arguments of its implantation touch at the autonomies and hides, many times, the contrary position to the universalization of public school, because the SNE, while ensuring the national unity, reinforcing the space for the local, regional specificities and the social actors. Keyword: Education National System. Public policy of education. Republican education. Autonomy of the federal entities.
Le systme national dducation et lcole publique de qualit pour tous

RSUM: Cet article analyse le Systme national dducation (SNE) partir de trois questions: Le SNE est ncessaire? Pourquoi le SNE ne peut tre atteint? Le SNE entrave lautonomie des entits fdres? Lducation, en tant que droit, implique la responsabilisation de ltat, o le SNE fournit organicit et articulation de la proposition et la mise en uvre de ses politiques. Lapplication du SNE rencontre des obstacles qui rvlent la ngation du droit lcole unitaire, publique et de qualit. Des arguments selon lesquels sa mise en uvre blesse les autonomies cachent souvent leur position contraire luniversalisation de lcole publique puisque le SNE, en assurant lunit nationale, renforce lespace pour des spcificits rgionales, locales et des sujets sociaux. Mots-cls: Systme national dducation. Politique publique dducation. ducation rpublicaine. Autonomie des entits fdres.
El Sistema Nacional de Educacin y la escuela pblica de calidad para todos

Resumen : El presente texto analiza el Sistema Nacional de Educacin (SNE) a partir de tres preguntas: Hay necesidad del SNE? Por qu el SNE no consigue concretarse? El SNE impide la autonoma de los entes federados? La educacin, como derecho, implica responsabilizacin del Estado, donde el SNE propicia organicidad y articulacin en la proposicin y materializacin de sus polticas. La implantacin del SNE encuentra obstculos que revelan la negacin del derecho a la escuela unitaria, pblica y de calidad. Argumentos de que suya implantacin damnifica autonomas ocultan, muchas veces, una posicin contraria a la universalizacin de la escuela pblica, pues el SNE, garantiendo unidad nacional, refuerza espacio para especificidades regionales, locales y sujetos sociales. Palabras clave: Sistema Nacional de Educacin. Polticas pblicas de educacin. Educacin republicana. Autonoma de los entes federados.
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3. O que decorre da Constituio de 1988, que

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E o documento referncia da Conae tambm contribui com o debate ao mostrar que:

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