NAJWYSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA W OPOLU

Nr ewid. 192/2012/ P12158/LOP LOP- 4101- 02-00/2012

Informacja o wynikach kontroli windykacji dochodw z tytuu mandatw karnych i kar administracyjnych

O p o l e

k w i e c i e

2 0 1 3

Misj

Najwyszej Izby Kontroli jest dbao o gospodarno i skuteczno w subie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej

Wizj Najwyszej Izby Kontroli jest cieszcy si powszechnym autorytetem najwyszy organ kontroli pastwowej, ktrego raporty bd oczekiwanym i poszukiwanym rdem informacji dla organw wadzy i spoeczestwa
Dyrektor Delegatury: Iwona Zyman

Akceptuj: Wojciech Kutya

Wiceprezes Najwyszej Izby Kontroli

Zatwierdzam: Jacek Jezierski

Prezes Najwyszej Izby Kontroli

Najwysza Izba Kontroli ul. Filtrowa 57 00-950 Warszawa tel./fax: 022-4445000 www.nik.gov.pl

Spis treci
1. Zaoenia kontroli......................................................................................................................................................... 4 2. Podsumowanie wynikw kontroli............................................................................................................................... 5 2.1. Ocena kontrolowanej dziaalnoci......................................................................................................................... 5 2.2. Synteza wynikw kontroli...................................................................................................................................... 6 2.3. Uwagi kocowe i wnioski ...................................................................................................................................... 8 3. Informacje szczegowe ............................................................................................................................................ 11 3.1. Charakterystyka stanu prawnego ....................................................................................................................... 11 3.2. Uwarunkowania ekonomiczne ............................................................................................................................ 11 3.3. Istotne ustalenia kontroli ..................................................................................................................................... 12 3.3.1. Rozliczanie wystawionych mandatw oraz otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych ................................................................................................................................ 12 3.3.2. Rozliczanie rodkw pieninych pobranych w gotwce .......................................................................... 14 3.3.3. Organizacja procesu obsugi mandatw i tytuw wykonawczych............................................................. 15 3.3.4. Podejmowanie i dokumentowanie czynnoci poprzedzajcych zastosowanie rodkw egzekucyjnych............................................................................................................................... 19 3.3.5. Podejmowanie czynnoci egzekucyjnych, ich dokumentowanie i skuteczno ........................................ 26 3.3.6. Nadzr nad egzekucj administracyjn, w tym stosowane narzdzia zarzdcze ..................................... 35 4. Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli................................................................................................ 38 4.1. Organizacja i metodyka kontroli.......................................................................................................................... 38 4.2. Przebieg kontroli ................................................................................................................................................. 42 4.3. Finansowe rezultaty kontroli ............................................................................................................................... 43 5. Zaczniki .................................................................................................................................................................... 43 5.1. Wykaz skontrolowanych jednostek ..................................................................................................................... 43 5.2. Lista osb bdcych kierownikami jednostek kontrolowanych ........................................................................... 45 5.3. Analiza stanu prawnego...................................................................................................................................... 47 5.4. Zestawienia dotyczce najwaniejszych ustale kontroli w zakresie obejmowania tytuami wykonawczymi nalenoci z tytuu mandatw karnych w urzdach wojewdzkich............................................ 53 5.5. Zestawienie najwaniejszych ustale kontroli w zakresie wszczynania i podejmowania czynnoci egzekucyjnych w urzdach skarbowych ............................................................................................ 54 5.6. Notatka z panelu ekspertw.................................................................................................................................. 56 5.7. Wykaz organw, ktrym przekazano informacj o wynikach kontroli ................................................................... 58

1. Zaoenia kontroli Temat i numer kontroli Windykacja dochodw z tytuu mandatw karnych i kar administracyjnych (P/12/158) Cele kontroli i jej zakres Celem gwnym kontroli bya ocena dziaa podejmowanych w celu uzyskania nalenych Skarbowi Pastwa dochodw z tytuu mandatw karnych i kar administracyjnych. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyszej Izbie Kontroli1 kontrol przeprowadzono w Ministerstwie Finansw, 8 urzdach wojewdzkich, 8 komendach powiatowych Policji oraz 16 urzdach skarbowych (w tym po 8 urzdw tzw. maych i duych2) w wojewdztwach: lskim, opolskim, maopolskim, witokrzyskim, mazowieckim, warmisko-mazurskim, pomorskim, wielkopolskim. Przedmiotem kontroli w komendach powiatowych Policji byy rozliczenia dotyczce otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych oraz naoonych mandatw karnych, rodkw pieninych z tytuu naoonych mandatw gotwkowych, a take organizacja procesw w tym zakresie. W urzdach wojewdzkich kontrol objto organizacj procesu obsugi mandatw i tytuw wykonawczych obejmujcych nalenoci z tytuu mandatw i wybranych kar administracyjnych oraz podejmowanie i dokumentowanie czynnoci poprzedzajcych zastosowanie rodkw egzekucyjnych. W urzdach skarbowych skontrolowano prowadzenie czynnoci egzekucyjnych dotyczcych nalenoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych oraz ich dokumentowanie i skuteczno, a take rozliczenia rodkw pieninych pobranych z ww. tytuw w gotwce przez poborcw skarbowych oraz organizacj procesw w tym zakresie. Nadzr nad egzekucj administracyjn oraz stosowane narzdzia zarzdcze stanowiy przedmiot kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Finansw. Kontrol przeprowadzono z uwzgldnieniem kryteriw okrelonych w art. 5 ust. 1 ustawy o NIK (legalnoci, gospodarnoci, celowoci i rzetelnoci). Okres objty kontrol Kontrol objto okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. W uzasadnionych przypadkach dopuszczono dokonywanie ustale obejmujcych rwnie okresy wczeniejsze, o ile miay one bezporedni zwizek z przedmiotem kontroli.

1 2

Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. Mae urzdy - zatrudnienie do 60 etatw, due urzdy powyej 130 etatw w 2012 r. - wg zacznika nr 3 do Zada dla dyrektorw izb skarbowych i urzdw skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej pastwa w 2012 r. oraz wytycznych do ich realizacji opracowanych przez Departament Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansw.

Uzasadnienie podjcia kontroli Kontrola zostaa podjta przez NIK z wasnej inicjatywy w ramach priorytetu Zapewnienie biecej i dugookresowej stabilnoci finansowej pastwa. Dotychczasowo, problematyka skutecznoci dziaa organw pastwowych majcych na celu doprowadzenie do wykonania kar grzywny naoonych w drodze mandatw karnych, jak rwnie kar administracyjnych badana bya w ograniczonym zakresie, w ramach corocznie prowadzonych kontroli wykonania budetu pastwa3. Std te istotnym byo objcie kontrol caego obszaru, ju od etapu naoenia kary, a do jej przymusowego wyegzekwowania, w przypadku braku dokonania przez ukaranego dobrowolnej wpaty. Kontrole budetowe, w kolejnych latach, wykazyway wzrost zalegoci z tytuu naoonych kar pieninych, a w wystpieniach pokontrolnych skierowanych do wojewodw NIK wnosia, m.in. o bezzwoczne przypisywanie nalenoci z tytuu mandatw karnych bd o kontynuowanie dziaa nadzorczych w celu zwikszenia skutecznoci realizacji dochodw budetowych z tego tytuu. Argumentem przemawiajcym za podjciem kontroli byo ryzyko opieszaoci w podejmowaniu przez organy administracji publicznej dziaa majcych na celu doprowadzenie do wykonania naoonych kar, a w konsekwencji uzyskanie rodkw nalenych Skarbowi Pastwa lub nieuzasadnionego zaniechania dziaa, skutkujcego w zwizku z upywem czasu, brakiem moliwoci ich przymusowego dochodzenia. Uzasadnieniem dla podjcia kontroli bya ponadto konieczno wyjanienia przyczyn ograniczonej skutecznoci dziaa podejmowanych przez te organy, obniajcej prewencyjny charakter naoonych kar i utrwalajcej spoecznie naganne postawy, wynikajce z poczucia bezkarnoci. 2. Podsumowanie wynikw kontroli 2.1. Ocena kontrolowanej dziaalnoci Najwysza Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidowoci4, dziaania podejmowane w latach 2011-2012 (I procze) przez objte kontrol podmioty, majce na celu uzyskanie przez Skarb Pastwa nalenoci z tytuu mandatw karnych i kar administracyjnych. Poziom realizacji przez komendy powiatowe Policji, urzdy wojewdzkie, jak i urzdy skarbowe przypisanych tym jednostkom zada, umoliwi uzyskanie przez Skarb Pastwa z tego tytuu dochodw stanowicych ok. 70% nalenoci zaewidencjonowanych w kontrolowanym okresie. Znaczca cz zrealizowanych dochodw (ok. 47% nalenoci z tego tytuu) pochodzia z wpat osb ukaranych, ktre dokonywane byy na rachunki bankowe wojewodw, a w nielicznych

badaa zagadnienia zwizane z prowadzeniem windykacji dochodw z tytuu mandatw karnych i innych kar administracyjnych przez urzdy wojewdzkie. 4 W kontroli zastosowano trzystopniow skal ocen: pozytywna, pozytywna mimo nieprawidowoci, negatywna.

3 NIK

przypadkach mandatw gotwkowych5, bezporednio funkcjonariuszom Policji. W takiej sytuacji, dziaania jednostek Policji i urzdw wojewdzkich sprowadzay si w znacznej mierze do prowadzenia ewidencji mandatw oraz dokonywania stosownych rozlicze. Pozostaa cze zrealizowanych dochodw (ok. 23% ww. nalenoci) zostaa uzyskana w wyniku prowadzonych postpowa egzekucyjnych. Oznacza to, e ok. 30% nalenoci (co 3-4 naoona kara) nie bya wyegzekwowana i z duym prawdopodobiestwem do jej skutecznej egzekucji nie dojdzie6, co nie wynika jednak z racych nieprawidowoci w dziaalnoci objtych kontrol jednostek. W ocenie NIK gwn przyczyn takiego stanu by zarwno brak ujawnionych rde dochodw oraz majtku osb ukaranych, jak rwnie brak wprowadzenia w obowizujcych przepisach mechanizmw ograniczajcych korzyci dla zobowizanego z uchylania si od zapaty kary.

2.2. Synteza wynikw kontroli 1. W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. funkcjonariusze Policji skontrolowanych komend wystawili cznie 131,5 tys. mandatw7 na kwot 20 944,7 tys. z. W analogicznym okresie, w objtych kontrol urzdach wojewdzkich, zaewidencjonowano cznie 4 205,8 tys. mandatw8 na kwot 665 896,2 tys. z, z ktrych 1 957,6 tys. na kwot 302 404,5 tys. z zostao dobrowolnie zapaconych, a pozostae 2 248,2 tys. (53,5%) wymagao podjcia dalszych czynnoci przez wojewodw i organy egzekucyjne. Wojewodowie sporzdzali tytuy egzekucyjne, ktre nastpnie przekazywane byy naczelnikom urzdw skarbowych, zgodnie z

waciwoci miejscow urzdu. Do skontrolowanych 16 urzdw skarbowych wpyno

188,8 tys. tytuw wykonawczych wystawionych przez wojewodw na czn kwot 30 025,4 tys. z, z czego do 30 czerwca 2012 r. z ww. kwoty wyegzekwowano 13 384,7 tys. z (44,6%). Kontrola ujawnia zarwno przypadki nieuzasadnionej zwoki w podejmowaniu wymaganych czynnoci, jak rwnie bezzasadne odstpowanie od realizacji zada naoonych na skontrolowane podmioty. We wszystkich urzdach skarbowych, po upywie dopiero 60 dni od dnia wpywu tytuu wykonawczego wszczynane byy postpowania egzekucyjne9 lub podejmowano pierwsze czynnoci egzekucyjne. Negatywne skutki takiej opieszaoci miay

Nakadanych jedynie na osob przebywajc czasowo na terytorium kraju, ktra nie posiada w Polsce staego miejsca zamieszkania lub pobytu. 6 Wyniki kontroli wskazuj, e po upywie dwch lat od wystawiania tytuu wykonawczego skuteczno egzekucji ksztatuje si na poziomie od 1,2% do 1,9% kwot objtych tytuami. 7 Od 13,46 tys. w KPP Szczytno do 22,45 tys. w KPP Jarocin. 8 Do poszczeglnych wojewodw wpywaj mandaty wystawione na bloczkach, ktre rozprowadzi i rozliczy ten wojewoda. 9 Kontrol objto postpowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytuw wykonawczych wojewodw, ktre wpyny do urzdw skarbowych w latach 2011-2012 (I procze).
5

jednak ograniczony zakres, gdy tylko w trzech jednostkach brak podjcia dziaa egzekucyjnych, jak i poprzedzajcych egzekucj, z uwagi na przedawnienie, skutkowa bezpowrotnym utraceniem nalenych z tego tytuu dochodw. 2. Pi z omiu skontrolowanych jednostek Policji terminowo, tj. przed upywem 30 dni, informowao waciwych wojewodw o grzywnach naoonych w drodze mandatu karnego oraz przekazywao odcinki mandatw, ktre w przypadku braku uiszczenia grzywny stanowiy podstaw do wystawienia tytuu wykonawczego. Nieprawidowoci w tym zakresie wystpiy w trzech skontrolowanych jednostkach, a ich skala w badanej prbie wyniosa od 15% do 65%. [str. 12-14] 3. Funkcjonariusze Policji rzetelnie, tj. bez zbdnej zwoki wpacali do kasy komendy gotwk pobran od ukaranych, ktra przekazywana bya na bieco na rachunek wojewody. W 7 jednostkach wystpiy nieprawidowoci, co w jednym przypadku, z uwagi na naruszenie wewntrznych terminw dokonywania takich rozlicze, skutkowao negatywn ocen legalnoci dziaania w tym obszarze. W 13 z 16 urzdach skarbowych prawidowo rozliczane byy rodki pobrane od zobowizanych w gotwce, a w pozostaych jednostkach stwierdzone nieprawidowoci miay jedynie formalny charakter i nie wpyway na rzetelno dokonywanych rozlicze. [str. 14-14] 4. W znaczcej wikszoci (w 21 z 24) skontrolowanych urzdw10, organizacja procesu obsugi mandatw i tytuw wykonawczych, bya prawidowa. Umoliwiaa ona podejmowanie naoonych na wojewodw i organy egzekucyjne zada majcych na celu skuteczne dochodzenie objtych kontrol nalenoci budetu pastwa. W urzdach wojewdzkich stwierdzono wzrost liczby ewidencjonowanych mandatw i wystawianych tytuw wykonawczych, jak rwnie znaczne rozbienoci pomidzy obcieniem pracownikw poszczeglnych urzdw. Wzrost liczby spraw do zaatwienia, jak te ograniczenia kadrowe powodoway wyduenie okresu pomidzy wpywem mandatw, a wysaniem tytuw wykonawczych obejmujcych nalenoci z tego tytuu. Obcienie prac w urzdach skarbowych w caym kontrolowanym okresie ksztatowao si na porwnywalnym poziomie. Wystpoway natomiast znaczce rnice w obcieniu pracownikw obsug tytuw wykonawczych w poszczeglnych urzdach (od 1,4 tys. do 3,5 tys. tytuw na 1 pracownika). W jednym przypadku (II Urzd Skarbowy w Kielcach) stwierdzono bezporedni zwizek pomidzy bardzo wysokim obcieniem prac, a liczb stwierdzonych nieprawidowoci. [str. 15-19, 28] 5. We wszystkich objtych kontrol urzdach wojewdzkich wystpiy nieprawidowoci przy podejmowaniu i dokumentowaniu czynnoci poprzedzajcych zastosowanie rodkw egzekucyjnych, jednake ich skala i charakter nie by jednolity. Dotyczyy one zarwno zwoki

w sporzdzaniu i przekazywaniu do organw egzekucyjnych tytuw wykonawczych, jak te niepodejmowania dziaa w celu dochodzenia nalenoci budetu pastwa, skutkujcego ich bezpowrotn utrat. [str. 19-26] 6. Nieprawidowoci stwierdzono take we wszystkich objtych kontrol urzdach skarbowych. Jedynie w dwch urzdach, skala i charakter stwierdzonych nieprawidowoci bya nieznaczna, co umoliwiao sformuowanie ocen pozytywnych. Nieprawidowoci, ktrych wystpowanie skutkowao sformuowaniem ocen pozytywnych mimo nieprawidowoci (12) i negatywnych (2) polegay gwnie na wszczynaniu postpowa lub podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych ze zwok, w stosunku do terminu zalecanego przez Ministerstwo Finansw (60 dni), nieuzasadnionym odstpowaniu od podjcia dziaa egzekucyjnych lub podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych, pomimo upywu okresu przedawnienia wykonania kary. [str. 26-35] 7. Minister Finansw rzetelnie, w ramach obowizujcych przepisw, realizowa obowizki polegajce na kontroli wykonania przez naczelnikw urzdw skarbowych zada dotyczcych egzekucji administracyjnej oraz sprawowaniu zwierzchniego nadzoru nad legalnoci podejmowanych przez nich dziaa. Ministerstwo Finansw dysponowao szerokim zakresem informacji odnoszcych si do tego obszaru aktywnoci organw, ktre wykorzystywane byy zarwno do sporzdzenia analiz i ocen, jak te formuowania propozycji zmian obowizujcych przepisw [str. 35-38]. Nieprawidowoci, ktre wystpiy w dziaalnoci jednostek Policji, urzdw wojewdzkich i urzdw skarbowych miay negatywny wpyw na skuteczno realizowanych zada. W wietle ustale kontroli, wpywu tego nie mona jednak uzna za decydujcy o nieuzyskaniu w peni nalenych budetowi pastwa dochodw. Istotne bowiem ograniczenia byy niezalene od kontrolowanych jednostek i wynikay zarwno z rosncej liczby wpywajcych spraw, przy jednoczenie porwnywalnym poziomie zatrudnienia, jak rwnie z braku moliwoci zaspokojenia wierzycieli z majtku ukaranych osb, pomimo podejmowania czynnoci egzekucyjnych. Stwierdzone nieprawidowoci powodoway zagroenie wystpienia korupcjogennych mechanizmw konfliktu interesw i dowolnoci postpowania. Jak wynika z ustale dokonanych w Ministerstwie Finansw mechanizmy te ujawnione zostay w trakcie kontroli prowadzonych przez pracownikw izb skarbowych w podlegych urzdach skarbowych. 2.3. Uwagi kocowe i wnioski Ograniczone moliwoci zatrudniania pracownikw do obsugi mandatw i tytuw wykonawczych w jednostkach organizacyjnych Policji, urzdach wojewdzkich i urzdach skarbowych, a take bdy

10

cznie skontrolowane urzdy wojewdzkie i skarbowe.

w realizacji kontrolowanych zada miay negatywny, lecz nie decydujcy wpyw na niepen skuteczno dochodzenia nalenoci z tego tytuu. Kluczowe znaczenie w tej sprawie, w ocenie NIK, maj ograniczenia wynikajce z braku wprowadzenia w obowizujcych przepisach mechanizmw motywujcych osoby ukarane, do dokonywania bez zbdnej zwoki i w sposb dobrowolny stosownych wpat. Unikanie zapaty grzywny naoonej w drodze mandatu karnego, nie wie si dla ukaranego z jakkolwiek dotkliw inn sankcj o charakterze finansowym11 bd niefinansowym12, stanowic tym samym zacht do odoenia w czasie dokonania nalenej patnoci. Skutkuje to koniecznoci dodatkowego zaangaowania zarwno pracownikw urzdw wojewdzkich, jak i urzdw skarbowych, co ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy ograniczony jest czas, w ktrym mona przymusowo doprowadzi do wykonania kary. Jedynie ok. 47% ukaranych mandatami decyduje si na dobrowoln ich zapat13, a ok. 23% nalenoci zostaje wyegzekwowane przez organy egzekucyjne14. Pozostae nalenoci (tj. ok. 1/3) s w wysokim stopniu zagroone przedawnieniem wykonania kary15. Sytuacja ta dotyczya w szczeglnoci kar naoonych na osoby wielokrotnie ju ukarane mandatami, ktre nie ukoczyy 35 roku ycia (w tym bdce na utrzymaniu rodzicw), a take na osoby, ktre nie posiaday ustalonych rde dochodw, w stosunku do ktrych podejmowane dziaania egzekucyjne miay ograniczon skuteczno. Znaczca skala przypadkw, w ktrych pomimo zaangaowania organw pastwa, nie doszo do wyegzekwowania naoonych kar, utrwala w czci spoeczestwa przekonanie o braku nieuchronnoci ich wykonania. Powyszy stan jest szczeglnie niepokojcy w obliczu planowanego zwikszenia wpyww do budetu m.in. poprzez zwikszenie liczby wystawianych mandatw karnych16, a take rozwaanej rozbudowy systemu nadzoru nad kontrol prdkoci pojazdw17. Zmiany takie wprawdzie skutkowayby wzrostem dochodw Skarbu Pastwa z tego tytuu, ale - przy jednoczesnym braku dokonania zmian o charakterze systemowym -

M.in. moliwo naliczania odsetek karnych, konieczno poniesienia kosztw egzekucyjnych w wysokoci odzwierciedlajcej faktyczne koszty zaangaowania organw publicznych do przymusowego dochodzenia nalenoci. 12 M.in. zagroenie utrat uprawnie do kierowania pojazdami w zwizku z np. kumulowaniem si punktw karnych w przypadku niezapacenia grzywny. Wprowadzona w art. 25 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykrocze (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.) moliwo zarzdzenia przez sd zastpczej kary aresztu, w przypadku bezskutecznej egzekucji grzywien naoonych w drodze mandatu karnego, jest wykorzystana w bardzo ograniczonym zakresie i tym samym nie moe by uznana za wystarczajc motywacj dla ukaranych do dokonywania dobrowolnych wpat. 13 W badanych urzdach wojewdzkich 53,5% nalenoci z tytuu mandatw karnych zaewidencjonowanych w okresie 2011-2012 (I procze) objto tytuami wykonawczymi. 14 Ustalono, e w ww. okresie wyegzekwowano przez urzdy skarbowe 42,1% nalenoci objtych tytuami wykonawczymi, ktre wpyny do urzdw skarbowych w ww. okresie. 15 W okresie 2011-2012 (I procze) w skontrolowanych 8 urzdach wojewdzkich odpisano z powodu przedawnienia nalenoci z tytuu 625,2 tys. mandatw w kwocie 96 029,8 tys. z. 16 W projekcie ustawy budetowej na 2013 r. (druk nr 755) w zaczniku nr 1 dochody niepodatkowe z tyt. m.in. opat i grzywien przewidziano dochody w kwocie 20,2 mld (na poprzedni rok zaplanowano 16,2 mld, co oznacza wzrost o ok. 25%). 17 W rzdowym projekcie programu pn. Narodowy Program Bezpieczestwa Ruchu Drogowego 2013-2020 (z dnia 4 stycznia 2013 r.), planuje si m.in. rozbudow systemu automatycznego nadzoru nad kontrol prdkoci dziaajcego pod nadzorem GITD oraz rozbudow nadzoru kontroli prdkoci przez Policj, a take modyfikacj trybu karania narusze w ruchu drogowym zwizanych z nadmiern prdkoci.
11

doprowadziyby do zwikszenia odsetka mandatw niewyegzekwowanych przez organy administracji publicznej. Stwarza to zagroenie nieuzyskania spodziewanej poprawy bezpieczestwa na drogach, pomimo czstszego wymierzania kar za wykroczenia drogowe. W wietle powyszego, poza koniecznoci cigej optymalizacji dziaa podejmowanych przez urzdy wojewdzkie i skarbowe, zasadnym staje si wprowadzenie mechanizmw sucych zarwno mobilizacji ukaranych grzywn naoon w drodze mandatu karnego do dobrowolnego dokonywania wpat z tego tytuu, jak te ograniczeniu korzyci z uchylania si od wykonania tych kar. Powysze miaoby istotny wpyw na zmniejszenie liczby przypadkw wymagajcych angaowania urzdw skarbowych w sytuacji, gdy ukarany nie ma moliwoci uniknicia skutecznego cignicia grzywny w drodze przymusu egzekucyjnego (dotyczy to np. osb posiadajcych ujawnione rda dochodw lub wystarczajce rodki zgromadzone na rachunkach bankowych). Z uwagi na znaczne koszty funkcjonowania systemu egzekucji administracyjnej, zasadnym byoby koncentrowanie si tych organw na dochodzeniu nalenoci od osb, ktre wiadomie unikaj zapaty cicych na nich zobowiza. W ocenie NIK, jednym ze sposobw poprawy skutecznoci wykonywania kar grzywny, w odniesieniu do mandatw naoonych za naruszenia przepisw ruchu drogowego - byoby uzalenienie moliwoci usunicia punktw karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowcw (przed upywem trzyletniego terminu wykonania kary grzywny), od uprzedniego uiszczenia grzywny naoonej za naruszenie, za ktre przyznane zostay te punkty18. Powysza zamiana nie wizaaby si z dodatkow dolegliwoci finansow dla ukaranych osb, co miaoby miejsce w przypadku wdroenia innych rozwiza systemowych, polegajcych np. na urealnieniu wysokoci kosztw egzekucyjnych19. Ustalenia kontroli, zgodnie z ktrymi jedynie ok. 47% ukaranych mandatami dokonao dobrowolnie nalenych z tego tytuu wpat, jak rwnie wyniki analiz przeprowadzonych w tym zakresie przez Ministerstwo Finansw wskazuj, e obowizujce rozwizania pozwalajce na automatyczne usuwanie punktw karnych po upywie roku, ktre nie jest uzalenione od wykonania kary grzywny, ograniczaj dotkliwo naoonej kary, przyczyniajc si tym samym do zwikszenia liczby spraw wymagajcych zaangaowania organw pastwowych.

Zgodnie z treci art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.) punkty za naruszenie przepisw ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa si po upywie 1 roku od dnia naruszenia chyba, e przed upywem tego okresu kierowca dopuci si narusze, za ktre na podstawie prawomocnych rozstrzygni przypisana liczba punktw przekroczyaby 24 punkty (). Przepis ten bdzie obowizywa do 4 stycznia 2016 r., w ktrym to dniu wejdzie w ycie art. 98 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujcych pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) w myl ktrego informacje o otrzymanej liczbie punktw zgromadzone w centralnej ewidencji kierowcw usuwa si z upywem roku od daty uprawomocnienia si rozstrzygnicia. 19 Problem urealnienia wysokoci kosztw egzekucyjnych (w tym opat za dokonane czynnoci egzekucyjne) i sposobu ich naliczania (tj. uniezalenienie od wysokoci dochodzonej kwoty) byy podnoszony zarwno przez kierownikw kontrolowanych jednostek, jak i przez ekspertw uczestniczcych w panelu, ktry odby si 12 marca 2013 r.
18

10

Naley mie rwnie na uwadze, e wprowadzenie postulowanych mechanizmw nie bdzie skuteczne w stosunku do tych ukaranych, ktrzy popeniajc inne wykroczenia pospolite, notorycznie lekcewa normy ycia spoecznego. Nakadanie na takie osoby mandatw (a wic jedynie kar o charakterze finansowym) nie zapewnia wychowawczego i zapobiegawczego oddziaywania takich kar. Ustalenia przeprowadzonych kontroli i stwierdzone nieprawidowoci stanowiy podstaw

do sformuowania szczegowych wnioskw, ktre zawarto w dalszej czci informacji. 3. Informacje szczegowe 3.1. Charakterystyka stanu prawnego Podstawowymi aktami prawnymi regulujcymi tematyk objt kontrol s: ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postpowania w sprawach o wykroczenia20, rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie sposobu dokumentacji i ewidencji grzywien za wykroczenia, ciganych w postpowaniu mandatowym, oraz organw waciwych w sprawach rozprowadzania i rozliczania bloczkw mandatowych21, a take ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postpowaniu egzekucyjnym w administracji22. Szczegow charakterystyk stanu prawnego przedstawiono w zaczniku 5.3. do Informacji. 3.2. Uwarunkowania ekonomiczne Wpywy z mandatw nakadanych przez Policj stanowi dochody budetu pastwa - czci 85/02-32 wojewdztwa23. Do dochodw budetu pastwa zalicza si rwnie kary administracyjne nakadane przez wojewod, a take nakadane przez inne organy, ale do dochodzenia ktrych uprawniony jest wojewoda. Za realizacj dochodw i wydatkw budetu pastwa, m.in. dochodw z tytuu niepodatkowych nalenoci budetowych o charakterze publiczno-prawnym (w tym mandatw karnych i kar administracyjnych) odpowiada Minister Finansw. Wedug analizy wykonania budetu pastwa i zaoe polityki pieninej w 2011 r. dochody w dziale 750 - Administracja publiczna zostay zrealizowane w kwocie 2 112,2 mln z i byy wysze od prognozowanych o 306,6 mln z, tj. o 17,0%. W porwnaniu z 2010 r. dochody te byy wysze o 44,9%, tj. o 654,1 mln z. Najwysze dochody w kwocie 761,8 mln z wykonano w czciach budetu pastwa wojewdztwa (85/02-32), w tym z tytuu grzywien, mandatw i kar pieninych od ludnoci 612,4 mln z. Zalegoci na koniec 2011 r. w tym dziale wynosiy 1 100,7 mln z, i w porwnaniu

Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm. Dz. U. Nr 131, poz. 663 ze zm. 22 Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. 23 Grzywna naoona w drodze mandatu karnego stanowi dochd budetu pastwa, a jedynie gdy naoy j funkcjonariusz organu podlegego wadzom jednostki samorzdu terytorialnego - dochd tej jednostki samorzdu (art. 100 Kodeksu postpowania w sprawach o wykroczenia).
20 21

11

z 2010 r. wzrosy o 204,4 mln z, tj. o 22,8%. Dominujc pozycj stanowiy zalegoci z tytuu grzywien, mandatw i innych kar pieninych od ludnoci w czci 85/02-32 wojewdztwa w kwocie 609,4 mln z i w porwnaniu z 2010 r. wzrosy o 35,5 mln z, tj. o 6,2%. Z powodu przedawnienia nalenoci z tytuu naoonych mandatw karnych kredytowanych w 2010 r., najwysze kwoty odpisano w ewidencji nalenoci w wojewdztwie mazowieckim (24,9 mln z), lskim (11,9 mln z), pomorskim (7,6 mln z) oraz wielkopolskim (5,1 mln z). 3.3. Istotne ustalenia kontroli 3.3.1. Rozliczanie wystawionych mandatw oraz otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych Zgodnie z obowizujcymi przepisami24 pracownicy jednostek organizacyjnych Policji byli zobowizani nie rzadziej ni raz w miesicu do rozliczenia z wojewod otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych oraz naoonych i uiszczonych grzywien. Wszystkie objte kontrol jednostki przedstawiay wojewodom zbiorcze informacje w tym zakresie. Przepisy nie wskazyway natomiast terminw przekazywania odcinkw D naoonych mandatw, ktre stanowiy podstaw, w przypadku braku dokonania dobrowolnej wpaty kary, do wystawienia przez wojewodw tytuw egzekucyjnych. Z uwagi na powysze, w kontroli tej przyjto, i stanem podanym jest przekazywanie ww. dokumentw w terminie do 30 dni od dnia wystawienia mandatu. Dobr praktyk w tym zakresie byo wprowadzenie przez niektrych Komendantw Wojewdzkich Policji wewntrznych zasad okrelajcych terminy przekazywania do urzdu wojewdzkiego odcinkw D mandatw, ktre jak wykazaa kontrola byy przestrzegane25 . I tak: decyzj Komendanta Wojewdzkiego Policji w Olsztynie odcinki D mandatw naleao przekazywa do Warmisko-Mazurskiego Urzdu Wojewdzkiego 1-2 razy tygodniowo, decyzj Mazowieckiego Komendanta Wojewdzkiego Policji w przypadku naoenia duej iloci mandatw karnych rozliczanie odcinkw naoonych mandatw karnych nastpowa bdzie sukcesywnie w systemie cotygodniowym, witokrzyski Komendant Wojewdzki Policji poleci przekazywanie odcinkw D mandatw witokrzyskiemu Urzdowi Wojewdzkiemu do 10 dni od daty naoenia grzywny, decyzj Komendanta Wojewdzkiego Policji w Katowicach przekazywanie odcinkw D do lskiego Urzdu Wojewdzkiego miao nastpowa w terminach do 10 dni roboczych od daty naoenia grzywny, natomiast wykaz zbiorczy naleao przekazywa poczt elektroniczn (programu komputerowego I-SEM) do 5 dni roboczych od daty naoenia grzywny,

24 25

Analiza m.in. przepisw obowizujcych w tym zakresie zostaa zamieszczona w zaczniku 5.3. do Informacji KPP Szczytno, KPP Wyszkw, KPP Pszczyna, KPP Sandomierz w 100% badanych przypadkw terminowo przekazywano odcinki mandatw , a KPP Jarocin sytuacja taka dotyczya 99,7% przypadkw.

12

Pierwszy Zastpca Komendanta Wojewdzkiego Policji w Poznaniu zaleci przekazywanie do Wielkopolskiego Urzdu Wojewdzkiego odcinkw D mandatw nie pniej ni w cigu 15 dni od daty ich naoenia.

W okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. funkcjonariusze Policji w skontrolowanych komendach wystawili cznie 131,55 tys. mandatw na kwot 20 944,7 tys. z. (w tym w I proczu 2012 r. 47,67 tys. mandatw na kwot 7 526,2 tys. z, co stanowio 113% mandatw wystawionych w analogicznym okresie roku poprzedniego). Ponad 97% naoonych mandatw stanowiy mandaty kredytowane26. Spord zbadanych 1,86 tys. mandatw (1,4% mandatw wystawionych) odcinki D 1,69 tys. mandatw (90,9%) zostay przekazane wojewodom w terminie do 30 dni od daty ich wystawienia, 0,14 tys. mandatw (7,5%) w terminie od 31 do 60 dni, a 0,03 tys. mandatw (1,6%) w terminie powyej 60 dni od daty wystawienia. W kontekcie trzyletniego okresu przedawnienia moliwoci wykonania kary, stwierdzone nieprawidowoci w dziaalnoci Policji, nie miay istotnego wpywu na skrcenie okresu pozostaego do skutecznego dochodzenie nalenoci z tytuu grzywien, zarwno przez wojewodw, jak i naczelnikw urzdw skarbowych. Tylko w dziaalnoci 227 z 8 komend nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidowoci. W pozostaych 6 nieprawidowoci wystpoway, w tym w 328 - dotyczyy one terminowoci przekazywania mandatw oraz wykorzystanych bloczkw mandatowych29. I tak, po upywie 30 dni od dnia naoenia grzywny: w KPP Pruszcz Gdaski przekazano 15% odcinkw, w KPP Zakopane 33%, a w KPP Kluczbork a 65%30. Wprawdzie Opolski Komendant Wojewdzki Policji poleci ewidencjonowanie i przekazywanie do Opolskiego Urzdu Wojewdzkiego danych zawartych w formularzu D mandatu poczt elektroniczn programu komputerowego I-SEM, nie rzadziej ni raz w tygodniu i przedkadanie odcinkw D w wersji papierowej raz w miesicu, w okresach nie duszych ni 30 dni pomidzy kolejnymi rozliczeniami, jednake rozwizania te nie byy w KPP Kluczbork przestrzegane, a w komendzie tej nie zapewniono skutecznych mechanizmw weryfikacji ich stosowania. Rwnie w pozostaych dwch jednostkach nieprawidowoci te wynikay z niewaciwej organizacji pracy. Poza nienaleyt terminowoci dokonywania ww. rozlicze, kontrola wykazaa, e formularze mandatw wypeniane byy w sposb nie zapewniajcy czytelnoci zapisw (w KPP Kluczbork dotyczyo to 37 mandatw, a w KPP Szczytno 24 wystawionych mandatw31) i wystpoway bdy w ich

Grzywn w drodze mandatu innego ni kredytowany mona naoy jedynie na osob przebywajca czasowo na terenie kraju, ktra nie posiada w Polsce staego miejsca zamieszkania lub pobytu (mandat gotwkowy) lub w przypadku, gdy sprawcy wykroczenia nie zastano na miejscu jego popenienia (mandat zaoczny). 27 KPP Wyszkw i KPP Sandomierz. 28 KPP Kluczbork, KPP Zakopane, KPP Pruszcz Gdaski. 29 Sposb doboru prby w badaniu wykorzystania bloczkw mandatowych oraz terminowoci przekazywania odcinkw D mandatw do urzdw wojewdzkich opisano w pkt. 4.1. Informacji. 30 W komendzie tej 14% odcinkw D przekazanych zostao dopiero po upywie 60 dni. 31 Na 100 kontrolowanych formularzy.
26

13

wypenieniu (w KPP Jarocin dotyczyo to 28 mandatw)32. Powysze skutkowao samym angaowania ograniczonych zasobw kadrowych kontrolowanych jednostek.

koniecznoci

podejmowania dodatkowych dziaa wyjaniajcych, w tym z wykorzystaniem systemu PESEL, i tym Pozostae stwierdzone nieprawidowoci (np. nieterminowe przekazywanie do urzdw wojewdzkich zbiorczych informacji dotyczcych liczby otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych, bdy w przekazywanych rozliczeniach) miay charakter formalny i nie ograniczay istotnie moliwoci podejmowania przez wojewodw dalszych dziaa windykacyjnych. Kontrola nie wykazaa nieprawidowoci w zakresie anulowania formularzy mandatw, a w konsekwencji wystpowania zjawisk budzcych podejrzenie korupcji. 3.3.2. Rozliczanie rodkw pieninych pobranych w gotwce

Nieprawidowoci w zakresie rozliczania rodkw pieninych w gotwce stwierdzono w 733 z 8 skontrolowanych jednostkach Policji oraz w 334 z 16 skontrowanych urzdach skarbowych. W badanym okresie funkcjonariusze kontrolowanych komend powiatowych Policji wystawili 3,62 tys. mandatw gotwkowych na czn kwot 542,5 tys. z. Obowizujce w tych jednostkach zasady i terminy przekazywania rodkw pieninych z tytuu naoonych mandatw gotwkowych ustalane byy przez poszczeglnych komendantw wojewdzkich lub powiatowych. I Kontrola wykazaa jednak, e zasady te nie zawsze byy przestrzegane, co skutkowao przekazywaniem rodkw do urzdu wojewdzkiego, nawet po upywie ponad 30 dni od dnia naoenia mandatu gotwkowego. I tak, po upywie 30 dni przekazano: w KPP Kluczbork 87% rodkw w zbadanej prbie 88 mandatw na kwot 11 600 z35, w KPP Jarocin 36% rodkw w prbie obejmujcej 77 mandatw na kwot 11 860 z, a w KPP Zakopane 16% rodkw w prbie 118 mandatw na kwot 16 800 z. W pozostaych jednostkach nieprawidowoci miay charakter jednostkowy36. Gwn przyczyn powyszych nieprawidowoci bya nieuzasadniona zwoka w dokonywaniu przez funkcjonariuszy Policji wpat pobranej przez nich gotwki lub niewaciwa organizacja pracy (KKP Kluczbork, KPP Jarocin), pomimo e obowizujce w kontrolowanych jednostkach rozwizania organizacyjne wprowadzay mechanizmy umoliwiajce prawidow realizacj zada objtych kontrol. Poborcy skarbowi zatrudnieni we wszystkich skontrolowanych urzdach skarbowych, bez zbdnej zwoki dokonywali wymaganych rozlicze i wpat pobranych w drodze egzekucji rodkw pieninych, a stwierdzone w tym zakresie jednostkowe nieprawidowoci miay charakter formalny.

Dotyczce m.in. daty naoenia mandatu, danych osobowych ukaranego, czy wysokoci naoonej kary. KPP Kluczbork, KPP Zakopane, KPP Szczytno, KPP Wyszkw, KPP Jarocin, KPP Pszczyna, KPP Sandomierz. 34 II US w Kielcach, US Pozna Jeyce, US w Olecku. 35 W tym kwot 4 850 z po upywie ponad 50 dni. 36 Np. w KPP Wyszkw i KPP Sandomierz stwierdzono przypadki przekazania na rachunek urzdu wojewdzkiego rodkw po 56 i 35 dniach od daty naoenia mandatu.
32 33

14

3.3.3.

Organizacja procesu obsugi mandatw i tytuw wykonawczych

W 21 z 24 skontrolowanych urzdw wojewdzkich organizacja w zakresie obsugi mandatw i tytuw wykonawczych bya prawidowa, natomiast w 3 przypadkach (2 urzdy skarbowe37 i Mazowiecki Urzd Wojewdzki) w obszarze tym wystpiy nieprawidowoci. W 8 urzdach wojewdzkich czne rednioroczne zatrudnienie (w etatach) pracownikw zaangaowanych w obsug mandatw i tytuw wykonawczych wynioso w I i II proczu 2011 r. oraz I proczu 2012 r. odpowiednio 221, 214 i 209 osb (przecitnie od 8 osb w Opolskim Urzdzie Wojewdzkim do 48 osb w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim). W urzdach tych w ww. okresach odpowiednio: zaewidencjonowano 1.278,8, 1.419,6, 1.507,3 mandatw i wystawiono 827,3 tys., 872,9 tys., 865,4 tys. tytuw wykonawczych, co wymagao statystycznie zaangaowania odpowiednio 53, 51 i 50 pracownikw. Przecitne obcienie ww. pracownikw obsug tytuw wykonawczych w poszczeglnych okresach miao tendencj rosnc i wynioso od 15,5 tys. tytuw na jeden etat w I proczu 2011 r. do 17,2 tys. tytuw na jeden etat w analogicznym okresie roku nastpnego. Dane te przedstawiono na poniszym wykresie. (wykres 1)

37

II US w Gdasku i US w Kocierzynie.

15

Kontrola wykazaa, e najwiksze obcienie prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych wystpio w Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim (od 34,9 tys. do 43,9 tys. tytuw na jednego pracownika), gdzie wskutek zmniejszenia zatrudnienia osb zaangaowanych w obsug tytuw (z 4 w I poowie 2011 r. do 3 w I poowie 2012 r.) obcienie pracownikw tego urzdu wzroso w I proczu 2012 r. o 25,8%, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Skutkowao to drastycznym zwikszeniem udziau liczby tytuw wystawionych w terminie powyej 45 dni od daty wpywu mandatu (w I proczu 2011 r. stwierdzono 11% takich przypadkw, a w I proczu 2012 r. 94%). W caym objtym kontrol okresie najmniejsze obcienie prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych wystpio w witokrzyskim i Warmisko-Mazurskim Urzdzie Wojewdzkim. W pierwszym z tych urzdw obcienie to wynosio odpowiednio 6,2 tys., 8,1 tys. i 11,1 tys. tytuw na jednego pracownika, a w drugim 9,4 tys., 10 tys. i 8,5 tys. tytuw na jednego zatrudnionego. Na poniszym wykresie przedstawiono obcienie pracownikw poszczeglnych urzdw wojewdzkich obsug tytuw wykonawczych w I proczu 2012 r. (wykres 2)

W badanym okresie w siedmiu skontrolowanych urzdach wojewdzkich38 narzdziem informatycznym stosowanym do obsugi mandatw i tytuw wykonawczych by system TBD Mandaty Karne, w tym w trzech urzdach39 informacje o naoonych mandatach wprowadzane byy przez

38 Z wyjtkiem Wielkopolskiego Urzdu Wojewdzkiego, gdzie stosowano system Rozliczanie mandatw autorstwa Biura Obsugi i Informatyki ww. urzdu. 39 W dniu 26 czerwca 2012 r. porozumienie dotyczce stosowania internetowego systemu ewidencji mandatw ISEM zostao zawarte take pomidzy Wojewod witokrzyskim, a witokrzyskim Wojewdzkim Komendantem Policji.

16

jednostki organizacyjne Policji, przy uyciu internetowego systemu ewidencji mandatw I-SEM40, skd nastpnie byy importowane do ww. systemu TBD Mandaty Karne. Dane wprowadzane do systemu I-SEM przez jednostki organizacyjne Policji byy importowane do systemu TBD Mandaty Karne przez pracownikw urzdw wojewdzkich po otrzymaniu odcinkw D mandatw i zweryfikowaniu zgodnoci danych przesanych w wersji elektronicznej z treci tego odcinka. Przyjcie wyej opisanych rozwiza organizacyjnych wprawdzie wyeliminowao konieczno wprowadzania danych przez pracownikw urzdw wojewdzkich, jednake nie spowodowao skrcenia okresu pomidzy dniem wystawienia mandatu, a dniem jego ujcia w ewidencji systemu TBD Mandaty Karne, gdy dane wprowadzone wczeniej przez Policj byy importowane do ewidencji urzdw wojewdzkich w dalszym cigu dopiero po wpywie odcinkw D mandatw. Rozwizanie to nie skutkowao rwnie ogln redukcj kosztw osobowych zwizanych z realizacj ww. zada, a jedynie ich przesuniciem pomidzy jednostkami (koszty ponoszone wczeniej przez urzdy wojewdzkie, obecnie obciaj jednostki organizacyjne Policji). Stwierdzono te, e cz wykorzystywanych wersji systemu TBD Mandaty Karne nie umoliwiaa rejestracji daty wpywu mandatw od zewntrznych jednostek organizacyjnych41, a adna z uytkowanych wersji ww. systemu nie przewidywaa rejestracji daty wysania tytuu wykonawczego do organw egzekucyjnych. W skontrolowanych 16 urzdach skarbowych rednioroczne zatrudnienie osb (w etatach) zaangaowanych w obsug tytuw wykonawczych i egzekucj nalenoci42 wynioso w I proczu 2012 r. 275 osb i byo wysze o 4,6% od redniorocznego zatrudnienia w 2011 r. (263 osoby). W urzdach tych do zaatwienia w 2011 r. pozostawao 957,7 tys. tytuw wykonawczych43 (w tym 363,2 tys. tytuw W244), a w I proczu 2012 r. 786,9 tys. tytuw (w tym 292,2 tys. tytuw W2). W stosunku do liczby tytuw do zaatwienia w I proczu 2011 r. nastpi wzrost liczby takich tytuw o 4,8%, w tym tytuw W2 o 8%. W 2011 r. zrealizowano w ww. urzdach 401,8 tys. tytuw (w tym 156,5 tys. tytuw W2), a w I proczu 2012 r. 186,1 tys. tytuw (w tym 84,7 tys. tytuw W2). W stosunku do liczby tytuw zrealizowanych w I proczu 2011 r. nastpi wzrost liczby tytuw zrealizowanych o 8,5%, w tym tytuw W2 o 12,4%. Przecitne obcienie pracownikw urzdw skarbowych obsug tytuw wykonawczych i egzekucj nalenoci wynioso w I proczu 2012 r. 2,9 tys. tytuw na jeden etat i ksztatowao si na porwnywalnym do I procza 2011 r. poziomie. Na jednego zatrudnionego przypadao w I proczu

Przykadowo: w 2008 r. lski Urzd Wojewdzki przekaza do uytkowania jednostkom Policji 63 zestawy komputerw oraz z oprogramowaniem system I-SEM. 41 M.in. wersje programu uytkowane w urzdach wojewdzkich: Opolskim, lskim, Pomorskim. 42 Oprcz zatrudnionych na etatach uwzgldniono take osoby zatrudnione na umowach cywilnoprawnych oraz staystw. 43 Liczba tytuw niezaatwionych wg stanu na pierwszy dzie okresu i liczba tytuw, ktre wpyny w trakcie okresu. 44 Tytuy wykonawcze niepodatkowe wierzycieli innych ni ZUS.
40

17

2012 r. przecitnie 676 tytuw zrealizowanych, tj. o 1,7% wicej ni w analogicznym okresie roku poprzedniego. W skontrolowanych urzdach skarbowych wyegzekwowano w 2011 r. 210 575,7 tys. z nalenoci objtych tytuami wykonawczymi (w tym 20 866,3 tys. nalenoci objtych tytuami W2), a w I proczu 2012 r. 111 531,1 tys. z (w tym 12 246,9 tys. z nalenoci objtych tytuami W2). W stosunku do I procza 2011 r., w I proczu 2012 r. nastpi wzrost wyegzekwowanych kwot w odpowiednio o 17,9% i 17,6%. Na jednego pracownika realizujcego ww. zadania przypadaa w I proczu 2012 r. wyegzekwowana kwota 405,3 tys. z (110% kwoty przypadajcej na jednego zatrudnionego w analogicznym okresie roku poprzedniego). Najwiksze obcienie prac osb obsugujcych tytuy wykonawcze wystpio w I Urzdzie Skarbowym w Opolu (od 3,5 tys. tytuw na jednego zatrudnionego w I proczu 2011 r. do 4,1 tys. w I proczu 2012 r.), a najmniejsze w Urzdzie Skarbowym w Miechowie (od 1,4 tys. do 1,6 tys. tytuw na jednego zatrudnionego w analogicznych okresach) i w Urzdzie Skarbowym w Olenie (odpowiednio od 1,6 tys. do 1,7 tys. tytuw na zatrudnionego). Obcienie pracownikw obsugujcych tytuy wykonawcze wszystkich skontrolowanych urzdw skarbowych przedstawiono na wykresie: (wykres 3)

18

Wyniki kontroli wsparcia informatycznego procesu obsugi tytuw wykonawczych w urzdach skarbowych, wskazuj m.in., e: przesyanie tytuw wykonawczych przez urzdy wojewdzkie do urzdw skarbowych za pomoc platformy ePUAP spowodowao wprawdzie, e dane zamieszczone w tych dokumentach nie byy wprowadzane rcznie do podsystemu EGAPOLTAX45 przez pracownikw urzdw skarbowych, lecz podobnie jak w przypadku ww. przekazywania przez jednostki Policji danych dotyczcych mandatw import danych odbywa si dopiero w momencie wpywu do urzdu tytuw w formie papierowej. Tym samym, nie powodowao to skrcenia okresu pomidzy dat wystawienia tytuu i jego przesania w formie elektronicznej, a dat jego ujcia w ewidencji urzdu skarbowego, co jednak z uwagi na ustawowy obowizek dorczenia zobowizanemu odpisu tytuu wykonawczego, byo dziaaniem uzasadnionym, podsystem EGAPOLTAX nie umoliwia automatycznej weryfikacji nalenoci z tytuu mandatw karnych, ktrych z uwagi na upyw czasu nie mona byo dochodzi, co miao istotny wpyw na dalsze postpowanie organu egzekucyjnego. Brak moliwoci tworzenia raportw z tego podsystemu uwzgldniajcych daty naoenia mandatw, utrudnia identyfikacj nalenoci przedawnionych i skutkowa koniecznoci dokonania dodatkowych analiz danych zawartych w dokumentach sporzdzonych w formie papierowej. Oprcz dodatkowego angaowania ograniczonych zasobw kadrowych w tym zakresie, powysze istotnie zwikszao ryzyko nieuzasadnionego podejmowania czynnoci egzekucyjnych po upywie terminu przedawnienia. Przyczyny braku dokonywania modyfikacji tego podsystemu przedstawiono na str. 37 Informacji. 3.3.4. Podejmowanie i dokumentowanie czynnoci poprzedzajcych zastosowanie rodkw egzekucyjnych We wszystkich objtych kontrol urzdach wojewdzkich wystpiy nieprawidowoci przy podejmowaniu i dokumentowaniu czynnoci poprzedzajcych zastosowanie rodkw egzekucyjnych, w stosunku do nalenoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych. Jedynie w dwch przypadkach niewielka skala tych nieprawidowoci umoliwia sformuowanie ocen pozytywnych. W jednym46 znaczca skala nieprawidowoci dotyczcych kar administracyjnych, skutkowaa negatywn ocen tego obszaru47. W latach 2011-2012 (do 30 czerwca) w skontrolowanych urzdach wojewdzkich

Podsystem POLTAXU (systemu ewidencjonowania i przetwarzania danych o podatnikach) sucy do wspomagania informatycznego dziaw egzekucyjnych administracji skarbowej. 46 Mazowiecki Urzd Wojewdzki. 47 Z 8 skontrolowanych urzdw wojewdzkich 2 urzdy zostay ocenione pozytywnie, 5 urzdw oceniono pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidowoci, a 1 urzd oceniono pozytywnie w zakresie windykacji
45

19

zaewidencjonowano 4 205,8 tys. mandatw48, z tego odpowiednio 1 278,9 tys. i 1 419,6 tys. w I i II proczu 2011 r. oraz 1 507,3 tys. w I proczu 2012 r. (tj. o 17,9% wicej ni w analogicznym okresie roku poprzedniego). W okresie tym wojewodowie wystawili 2 570,9 tys. tytuw wykonawczych obejmujcych nalenoci z tytuu mandatw, w tym 2 248,2 tys. tytuw dotyczyo mandatw zaewidencjonowanych w latach 2011-2012 (do 30 czerwca)49. Tytuami wykonawczymi objto wic nalenoci dotyczce 53,5%50 mandatw zaewidencjonowanych w kontrolowanym okresie. Ponadto ww. okresie wymierzono 556 objtych badaniem kar administracyjnych i wystawiono 90 tytuw wykonawczych dotyczcych takich kar, z ktrych 48 dotyczyo kar naoonych w kontrolowanym okresie51. W latach 2011-2012 (do 30 czerwca) skontrolowane urzdy wojewdzkie uzyskay dochody zaewidencjonowane w 057 (Grzywny, mandaty i inne kary pienine od osb fizycznych) i 058 (Grzywny, mandaty i inne kary pienine od osb prawnych i innych jednostek organizacyjnych) w kwocie 563 863,9 tys. z, w tym 372 053,3 tys. z w 2011 r. (100,4% dochodw uzyskanych w 2010 r.) i 191 810,6 tys. z w I proczu 2012 r. (104,7% dochodw uzyskanych w I proczu 2011 r.). Na dzie 30 czerwca 2012 r. nalenoci pozostae do zapaty wyniosy 393 898,7 tys. z, w tym 387 117,9 tys. z (98,3%) stanowiy zalegoci netto52. W stosunku do stanu zalegoci z tego tytuu na dzie 1 stycznia 2011 r. (372 674,1 tys. z) nastpi wzrost zalegoci netto na 30 czerwca 2012 r. o 3,9%. Na wysoko powyszych zalegoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych istotny wpyw miay odpisy nalenoci z powodu przedawnienia wykonania orzecze, ktre w skontrolowanych urzdach wojewdzkich w badanym okresie wyniosy cznie 96 029,8 tys. z (625,2 tys. mandatw). Kwota wystawionych53, a niezapaconych do 30 czerwca 2012 r. mandatw wyniosa 371 794,3 tys. z, w tym kwota 335 297,5 tys. z dotyczya mandatw wystawionych przez jednostki organizacyjne Policji (90,2%). W kwocie 371 794,3 tys. z nalenoci wynoszce 141 850,7 tys. z (38,2%) dotyczyy mandatw naoonych przed 1 stycznia 2011 r., co przedstawiono na poniszym wykresie.

dochodw z tytuu mandatw, natomiast negatywnie w zakresie windykacji dochodw z tytuu kar administracyjnych. 48 Od 218,2 tys. mandatw w Opolskim Urzdzie Wojewdzkim do 980,2 tys. w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim. 49 Od 109,8 tys. tytuw w Opolskim Urzdzie Wojewdzkim do 622 tys. w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim. 50 Wskanik ten wynis od 41,5% w Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim do 63,5 % w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim. 51 Tytuami wykonawczymi objto wic 8,6% kar naoonych w badanym okresie. 52 Nalenoci pozostae do zapaty, ktrych termin zapaty min i mog by objte egzekucj. 53 Mandaty wystawione przez 24 kategorie wystawcw, m.in. jednostki organizacyjne Policji i Pastwowej Stray Poarnej, inspekcj sanitarn, weterynaryjn, pracy i transportu drogowego, inspektoraty nadzoru budowlanego i Sub Ochrony Kolei (w tym ok. 90% mandatw wystawili funkcjonariusze Policji)

20

(wykres 4)

W skontrolowanych urzdach wojewdzkich, tytuami wykonawczymi objto 92,6% ww. nalenoci na 30 czerwca 2012 r., w tym 99,96% nalenoci z tytuu mandatw naoonych przed 1 stycznia 2011 r. Do 30 czerwca 2012 r. nie objto tytuami wykonawczymi nalenoci w kwocie 51,8 tys. z wynikajcych z mandatw naoonych przed 1 stycznia 2011 r., z czego 38 tys. z stanowiy nalenoci, ktrych wierzycielem by Wojewoda Pomorski, a przyczyn takiego stanu by brak moliwoci ustalenia adresu osb ukaranych, ktre wymeldoway si z poprzedniego miejsca pobytu. Zgodnie z przyjtymi zaoeniami kontroli w zakresie terminowoci wystawianie tytuw wykonawczych stanem podanym, stanowicych przejaw rzetelnego dziaania urzdu, byo podjcie ww. dziaa do 75 dni od daty wystawienia mandatu. Jedynie w Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim, gdzie istniaa moliwo jednoznacznego wskazania dnia wpywu mandatu do urzdu w caym badanym okresie - 45 dni od dnia takiego wpywu. Ponadto za stan prawidowy uznano wysyanie tytuw egzekucyjnych do 15 dni od daty ich wystawienia. Przypadki zwoki w podejmowaniu ww. dziaa wystpiy we wszystkich skontrolowanych jednostkach, a wskanik spraw w poszczeglnych urzdach, gdzie stwierdzono zwok w wystawianiu tytuw wynis od 0,15% - 0,16% w lskim i Opolskim Urzdzie Wojewdzkim do 29,5% i 33,7% odpowiednio w witokrzyskim i Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim54. Na podstawie danych zbiorczych obejmujcych osiem skontrolowanych urzdw wojewdzkich stwierdzono, e skala ww. opnie w wystawianiu tytuw wykonawczych wyniosa 12% badanych spraw. Naley jednak zaznaczy, e w 7,6% przypadkw badanych spraw tytuy wystawiono przed upywem nastpnych 15 dni. Oznacza to,

54

Szczegowe zestawienie wynikw kontroli w tym zakresie przedstawiono w zaczniku nr 5.4.1

21

e w 95,6% przypadkw tytuy wykonawcze wystawiane byy przed upywem 90 dni od dnia naoenia mandatu55. Charakterystyczne przykady w tym zakresie, obrazuj nastpujce opisy stanw nieprawidowych56: Wielkopolski Urzd Wojewdzki: w badanym okresie nalenoci z tytuu 141,3 tys. mandatw (33,7%) na kwot 19 795,7 tys. z objto tytuami wykonawczymi po upywie 45 dni od daty wpywu mandatu do Urzdu. witokrzyski Urzd Wojewdzki: spord 206,9 tys. wystawionych w badanym okresie tytuw wykonawczych na nalenoci z tytuu mandatw karnych w kwocie 30 779,7 tys. z, w czasie duszym ni 75 dni od daty ukarania57 wystawiono 61,1 tys. (29,5%) tytuw wykonawczych na kwot 9 225,1 tys. z. () Analiza losowo wybranych 30 mandatw karnych wykazaa, e tytuy wykonawcze na nalenoci z tych mandatw wystawiono po upywie od 76 do 643 dni od daty naoenia mandatu (). Jako przyczyn wystawiania tytuw wykonawczych w czasie duszym ni 75 dni od daty ukarania Dyrektor Wydziau Finansw i Budetu Urzdu wskazaa niski stan zatrudnienia oraz dugie terminy zwrotu odcinka mandatu karnego przez jednostki nakadajce kary. Znaczna rozbieno w skali wystpujcych nieprawidowoci w skontrolowanych urzdach wojewdzkich (od 0,16% do 33,71%) wskazuje, e przyczyna opisanych powyej stanw nie ley wycznie w nadmiernym obcieniu prac, gdy jak wynika z ustale kontroli, w witokrzyskim Urzdzie Wojewdzkim, gdzie odnotowano najmniejsze obcienie prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych58 wysoki by odsetek przypadkw (29,5%) stwierdzenia zwoki w wystawianiu tytuw. W 7 z 8 skontrolowanych urzdw wojewdzkich59 stwierdzono rwnie przypadki wysyania tytuw wykonawczych do organw egzekucyjnych dopiero po upywie ponad 15 dni, od dnia wystawienia tytuu60. W 16 skontrolowanych urzdach skarbowych ustalono, e odsetek tytuw wykonawczych, dla ktrych wierzycielem byli wojewodowie, a ktre wpyny do tych urzdw po upywie 21 dni od daty ich wystawienia, wynis przecitnie 48,2%, a w poszczeglnych badanych urzdach od 5,2%61 do 87,5% 88,3%62. Przyczyn tego stanu, w ocenie NIK, bya nierzetelno dziaania urzdw przejawiajca si w niskiej czstotliwoci wysyania tytuw wykonawczych do organw egzekucyjnych, wynikajca z przyjtej

Szczegowe zestawienie wynikw kontroli w tym zakresie przedstawiono w zaczniku nr 5.4.2 Sposb doboru prby w badaniu terminowoci wystawiania tytuw wykonawczych opisano w pkt. 4.1. Informacji. 57 W przypadku, gdy w ewidencji urzdu wojewdzkiego nie odnotowywano daty wpywu mandatu jako wyznacznik przyjto dat wystawienia mandatu, a jako prg - 75 dni od tej daty. 58 W witokrzyskim Urzdzie Wojewdzkim obcienie to wynosio od 6,2 do 11,1 tys. tytuw na pracownika, podczas gdy w Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzki od 34,9 do 43,9 tys. tytuw na pracownika. 59 Za wyjtkiem Wielkopolskiego Urzdu Wojewdzkiego. 60 Sposb doboru prby w badaniu terminowoci przekazywania tytuw do organw egzekucyjnych opisano w pkt. 4.1. Informacji. 61 US w rodzie Wlkp. 62 II US w Kielcach i US w Piczowie.
55 56

22

i stosowanej od lat organizacji pracy63. Jedynie w trzech urzdach wojewdzkich64 wprowadzono wewntrzne zasady czstszego ni raz w miesicu wystawiania i wysyania tytuw wykonawczych. Zdaniem NIK wystawianie i wysyanie tytuw egzekucyjnych jedynie raz w miesicu powoduje, e znaczna ich cz jest przekazywana do urzdw skarbowych dopiero po upywie ponad 15 dni od daty ich wystawienia, co skraca czas pozostay do podjcia przez organ egzekucyjny skutecznej egzekucji. Na dzie 30 czerwca 2012 r. nalenoci z tytuu kar administracyjnych objtych kontrol65 wyniosy 9 557,3 tys. z, w tym kwota 7 555,4 tys. z (79,1%) dotyczya kar naoonych przez organy nadzoru budowlanego. W kwocie 9 557,3 tys. z nalenoci wynoszce 6 705 tys. z (70,2%) dotyczyy kar naoonych przed 1 stycznia 2011 r. Tytuami wykonawczymi objto 31,6% nalenoci z tego tytuu na dzie 30 czerwca 2012 r., w tym 38,9% nalenoci z kar naoonych przed 1 stycznia 2011 r. Do 30 czerwca 2012 r. nie objto tytuami wykonawczymi nalenoci w kwocie 4 097,3 tys. z wynikajcych z kar administracyjnych naoonych przed 1 stycznia 2011 r., w tym m.in. 313,4 tys. z takich nalenoci odnotowano w lskim Urzdzie Wojewdzkim, 511,8 tys. z w Maopolskim Urzdzie Wojewdzkim i 3 062,1 tys. z w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim. Przyczyn takiego stanu, w dwch pierwszych urzdach, byy m.in. toczce si postpowania wyjaniajce i sdowe w odniesieniu do postanowie stanowicych podstaw wystawienia tytuw. Charakterystyczne przykady braku podejmowania dziaa lub zwoki w podejmowaniu dziaa poprzedzajcych egzekucj kar administracyjnych stwierdzone w trakcie kontroli prby obejmujcej w kadym urzdzie do 45 tytuw66, obrazuj nastpujce opisy stanw nieprawidowych: W Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim dopuszczono do przedawnienia dwch kar administracyjnych na czn kwot 150 tys. z naoonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie (75 tys. z67) oraz w yrardowie (75 tys. z)68 za nielegalne uytkowanie samowolnie wybudowanych stacji tankowania gazem. () Mazowiecki Urzd Wojewdzki nie podj dziaa windykacyjnych zmierzajcych do wyegzekwowania ww. nalenoci. W odniesieniu do kary naoonej przez ww. inspektorat w Ciechanowie Urzd wezwa ukaranych do zapaty nalenoci w dniu 12 stycznia 2012 r. Zobowizani wnieli o umorzenie postpowania z powodu przedawnienia, a Urzd

Stosowane od lat w Opolski Urzdzie Wojewdzkim rozwizania organizacyjne dotyczce realizacji zada z zakresu postpowania mandatowego, jak wskaza Wojewoda Opolski gwarantoway, w jego ocenie waciwe i terminowe wykonywanie zada, pomimo tego, e np. do Pierwszego Urzdu Skarbowego w Opolu, a 72,3% tytuw wystawionych przez wojewod wpyno do urzdu po upywie 21 dni od dnia ich wystawienia. 64 Warmisko-Mazurski Urzd Wojewdzki, Maopolski Urzd Wojewdzki oraz Mazowiecki Urzd Wojewdzki. 65 Kary administracyjne, ktre nakada wojewoda lub do ktrych dochodzenia jest on uprawniony opisane w zaczniku nr 5.3 do Informacji. 66 W przypadku gdy liczba tytuw wykonawczych obejmujcych nalenoci z tytuu kar administracyjnych przekraczaa 15 w kadym z objtych kontrol proczu, badaniem objto do 15 pierwszych tytuw wystawionych w tych proczach. 67 Postanowienie z 15 grudnia 2005 r. 68 Postanowienie z 17 czerwca z 2005 r.
63

23

dokona odpisu tej nalenoci 8 marca 2012 r. Natomiast naleno z tytuu kary naoonej przez ww. inspektorat w yrardowie nie zostaa w ogle przypisana w ewidencji ksigowej budetu Wojewody. () Dopuszczono take do przedawnienia z dniem 1 stycznia 2012 r. nalenoci w kwocie 10 tys. z z tytuu kary naoonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu postanowieniem z 4 sierpnia 2006 r. () Urzd, poza wystosowaniem do ukaranego w grudniu 2009 r. wezwania do zapaty nie podj innych czynnoci windykacyjnych w tej sprawie. Gwny Ksigowy Budetu Wojewody wyjani przyczyn powyszego brakami kadrowymi. Szczegowe badanie 10 zalegoci z tytuu kar administracyjnych naoonych przed 1 stycznia 2011 r. na kwot 324 tys. z, na ktre do 30 czerwca 2012 r. nie wystawiono tytuw wykonawczych wykazao, e w okresie objtym kontrol Urzd nie podj adnych czynnoci windykacyjnych wobec tych zalegoci. (). Nie wystawiono tytuw wykonawczych na zalegoci w kwocie 1 369,3 tys. z w zwizku z 83 karami administracyjnymi naoonymi w latach 2011-2012 (do 30 czerwca). Szczegowe badanie terminowoci wystawiania tytuw wykonawczych na zalegoci z tytuu dziewiciu kar administracyjnych w kwocie 131 tys. z, ktre wpyny do Urzdu w okresie objtym kontrol wykazao, e tytuy te wystawiano w okresie od 169 do 446 dni od daty upywu terminu patnoci. Przyczyn powyszego, jak wyjani Dyrektor Wydziau Finansw Urzdu byy braki kadrowe. lski Urzd Wojewdzki: spord 10 tytuw wykonawczych objtych badaniem, dotyczcych zalegoci z tytuu kar administracyjnych, siedem sporzdzono po upywie od 35 do 84 dni od daty dorczenia upomnienia ukaranemu oraz po upywie od 104 do 156 dni od terminu patnoci kary69. Wielkopolski Urzd Wojewdzki: nie dochodzono nalenoci z tytuu odsetek za zwok w cznej wysokoci 53,9 tys. z od nieterminowych wpat kar administracyjnych naoonych na podstawie 30 decyzji Wojewody Wielkopolskiego na przewonikw lotniczych za przewiezienie drog powietrzn do granicy RP cudzoziemca nieposiadajcego wymaganej wizy, ani innego wanego dokumentu uprawniajcego do wjazdu i pobytu na terytorium RP.(). Spord 13 tytuw dotyczcych zalegoci wynikajcych z kar administracyjnych, stwierdzono, e w jednym przypadku zaleg kar na kwot 10 tys. z objto tytuem wykonawczym po 756 dniach od upywu terminu patnoci wynikajcego z treci decyzji (). Naley jednak wskaza, e naleno wynikajca z ww. kary organ egzekucyjny wyegzekwowa i przekaza do Urzdu w dniu 15 lipca 2012 r. Ponadto Urzd podj dziaania w celu wyegzekwowania nalenej kary w kwocie 6 tys. z z opnieniem sigajcym 670 dni od daty zakoczenia postpowania odwoawczego. Po skierowaniu do zobowizanego upomnienia z 18 padziernika 2011 r. i nastpnie rozoenia zalegej nalenoci na raty zostaa ona uregulowana w caoci.

W urzdzie tym obowizyway zasady wewntrzne, zgodnie z ktrymi, w sytuacji gdy zobowizany pomimo upomnienia, nie uici nalenoci, pracownik w terminie od 60 do 100 dni od dnia otrzymania przez zobowizanego upomnienia, wystawia tytu wykonawczy.
69

24

Pomorski Urzd Wojewdzki: tytu wykonawczy na kwot 5 tys. z wystawiono po 1174 dniach od daty upywu terminu patnoci okrelonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 listopada 2007 r. (). Powysze wynikao z omyki pracownika. Nieuzasadnione zaniechanie dziaa majcych na celu doprowadzenie do wyegzekwowania wykonania naoonych kar administracyjnych, jak te opieszao w ich dokonywaniu powoduje zagroenie wystpowania korupcjogennego mechanizmu dowolnoci postpowania.

Na podstawie danych zawartych w ewidencji mandatw stwierdzono, i w ok. 35 % przypadkw, odpisanie nalenoci wynikajcych z tych mandatw nastpowao przed upywem 30 dni od dnia przedawnienia wykonania kary. Badania szczegowe tego obszaru wskazuj, e w szeciu urzdach wojewdzkich70 wystpia zwoka w dokonywaniu w ksigach rachunkowych zapisw urealniajcych kwoty istniejcych zalegoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych71. I tak, przykadowo: witokrzyski Urzd Wojewdzki: nie dokonywano na bieco urealniania stanu nalenoci z tytuu mandatw karnych poprzez systematyczne odpisywanie z ewidencji grzywien naoonych w drodze mandatw, w sytuacji upywu okresu przedawnienia wykonania kary. Opolski Urzd Wojewdzki: w ewidencji ksigowej na dzie 30 czerwca 2012 r. ujto nalenoci z tytuu kary administracyjnej w wysokoci 75 tys. z, ktra ulega przedawnieniu w dniu 8 maja 2012 r. i w zwizku z tym winna zosta odpisana z ww. ewidencji. lski Urzd Wojewdzki: zbadano prb 20 zalegoci odpisanych z ewidencji ksigowej z grudniu 2012 r. i czerwcu 2013 r. stwierdzajc w 7 przypadkach odpisanie nalenoci ze zwok (5 przypadkw w miesicu nastpnym, 1 przypadku po 3 miesicach, a w ostatnim po 6 miesicach). Powysze nieprawidowoci stanowi naruszenie przepisw art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 wrzenia 1994 r. o rachunkowoci72 i skutkuj wykazywaniem w ewidencji ksigowej, a w konsekwencji rwnie w sprawozdaniach budetowych (Rb-27), nierzetelnych (nieodzwierciedlajcych stanu rzeczywistego) danych o stanie nalenoci, w tym zalegoci budetowych. Wprawdzie w wikszoci urzdw wojewdzkich regularnie dokonywano urealnienia treci ksig rachunkowych w tym zakresie, jednake nie oznaczao to, e dokonywano odpisu kwot przedawnionych w tych okresach sprawozdawczych, w ktrych zdarzenia te wystpiy. Jako przyczyn takiego stanu wskazywano m.in. oczekiwanie na zwrot z urzdu skarbowego tytuu wykonawczego, po

Ustalenia takie wystpiy w urzdach wojewdzkich: lskim, witokrzyskim, Warmisko-Mazurskim, Opolskim, Maopolskim i Mazowieckim. 71 Sposb doboru prby w badaniu terminowoci odpisywania z ewidencji ksigowej zalegoci z tytuu mandatw opisano w pkt. 4.1. Informacji. 72 Dz. U. z 2013 r., poz. 330.
70

25

umorzeniu postpowania egzekucyjnego, co jednak zdaniem NIK, nie moe stanowi okolicznoci uzasadniajcej brak biecego urealniania kwot zalegoci w ksigach rachunkowych urzdw. W Maopolskim Urzdzie Wojewdzkim stwierdzono ponadto nieprawidowoci polegajce na zanieniu w ksigach rachunkowych i sprawozdaniu Rb-27 za czerwiec 2011 r. stanu nalenoci pozostaych do zapaty, w tym stanu zalegoci (24 359,8 tys. z) o kwot 5 587,2 tys. z. Przyczyn powyszego byo zaewidencjonowanie w systemie finansowo-ksigowym mandatw z czerwca 2011 r. pod dat 1 lipca 2011 r. W Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim ustalono take liczne przypadki wystpowania nadpat z tytuu mandatw karnych, w stosunku do ktrych nie podejmowano adnych dziaa zmierzajcych do obowizkowego73 zwrotu nienalenie pobranych dochodw z tego tytuu (w objtej badaniem losowo wybranej prbie ustalono 51 takich przypadkw na kwot 44,2 tys. z). Gwn przyczyn powyszego byo dokonanie wpaty naoonej kary przez zobowizanego bezporednio na rachunek Wojewody Wielkopolskiego i jednoczesne wyegzekwowanie nalenoci przez organ egzekucyjny. Stwierdzono take przypadki poniesienia niegospodarnego wydatku (0,7 tys. z), gdzie wskutek zaniechania przez pracownika tego urzdu wojewdzkiego zawiadomienia organu egzekucyjnego o wyganiciu nalenoci objtej tytuem w zwizku z jej wczeniejsz zapat (kara administracyjna), pokryto koszty zbdnej w tej sytuacji opaty egzekucyjnej. Jako przyczyn powyszych nieprawidowoci wskazywano ograniczon ilo osb przydzielonych do ksigowania i rozliczania wpat oraz brak moliwoci usprawnienia dziaa zwizanych ze zwrotami nadpat. Udokumentowany przypadek nadpaty wystpi rwnie w Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim, gdzie do zakoczenia kontroli, pomimo upywu ponad 400 dni od dnia otrzymania rodkw, z uwagi na obcianie biecymi obowizkami, nie podjto dziaa zmierzajcych do wyjanienia przyczyn tej nadpaty. Z uwagi na ryzyko bdnego przypisywania w urzdach wpat do konkretnych mandatw i kar, zdaniem NIK, aby zapewni rzetelne prowadzenie ksig rachunkowych, niezbdne jest wyjanienie na bieco przyczyn wystpujcych rozbienoci. 3.3.5. Podejmowanie czynnoci egzekucyjnych, ich dokumentowanie i skuteczno

We wszystkich objtych kontrol urzdach skarbowych ujawnione zostay nieprawidowoci dotyczce wszczynania i prowadzenia postpowa egzekucyjnych. W dwch74, skala stwierdzonych nieprawidowoci skutkowaa sformuowaniem ocen negatywnych tego obszaru dziaalnoci urzdw, a pozostae zostay ocenione pozytywnie (dwa urzdy75) lub pozytywnie mimo nieprawidowoci (12 urzdw).

Obowizek zwrotu nienalenie pobranych dochodw wynika z treci 14 ust. 1 pkt 2 i 18 ust.2 rozporzdzenia Ministra Finansw z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budetowych i samorzdowych zakadw budetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). 74 Urzd Skarbowy Piaseczno, II Urzd Skarbowy w Kielcach. 75 Urzd Skarbowy w Miechowie, Urzd Skarbowy w Olsztynie.
73

26

Zgodnie z przyjtymi zaoeniami kontroli, w zakresie terminowoci wszczynania postpowa lub podejmowania pierwszych czynnoci egzekucyjnych stanem podanym, stanowicych przejaw rzetelnego dziaania urzdu, byo podjcie ww. dziaa do 60 dni od dnia wpywu tytuu egzekucyjnego do urzdu. W pozostaym zakresie podstaw oceny bya legalno i rzetelno dziaa podejmowanych w ramach egzekucji administracyjnej przez kontrolowane jednostki. Zgodnie z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Finansw w latach 2011-2012 (do 30 czerwca) do wszystkich 376 urzdw skarbowych w Polsce76 wpyno 3 085,3 tys. tytuw wykonawczych W2 wystawionych przez wojewodw na czn kwot nalenoci 512 629,5 tys. z., z tego w poszczeglnych proczach badanego okresu odpowiednio 1 024,2 tys., 1 104,3 tys. i 956,8 tys., na kwoty 168 811,4 tys. z, 187 794,2 tys. z i 156 023,9 tys. z. Do 30 czerwca 2012 r. z ww. kwoty cznej organy egzekucyjne wyegzekwoway 215 882,8 tys. z (42,1%). (wykres 5)

W ww. okresie do skontrolowanych 16 urzdw skarbowych wpyno 188,8 tys. tytuw wykonawczych W2 wystawionych przez wojewodw77 (6,1% wszystkich ww. tytuw, ktre wpyny do urzdw skarbowych w badanym okresie) na czn kwot 30 025,4 tys. z, z tego w I proczu 2011 r. i 2012 r. po 59,8 tys. i 69,2 tys. w II proczu 2011 r. Do 30 czerwca 2012 r. z ww. kwoty wyegzekwowano 13 384,7 tys. z (44,6%). W objtych kontrol tzw. maych urzdach skarbowych wskanik kwot wyegzekwowanych do kwot objtych tytuami W2 wystawionymi przez wojewodw wynis 52,5%78,

W tym 97 duych, 159 rednich i 120 maych US. Od 2,6 tys. tytuw w Urzdzie Skarbowym w Miechowie do odpowiednio 31,3 tys. i 31,8 tys. tytuw w II Urzdzie Skarbowym w Kielcach i Urzdzie Skarbowym w Olsztynie. 78 Najwyszy 70,4% w Urzdzie Skarbowym w rodzie Wlkp., najniszy 38,5 % w Urzdzie Skarbowym w Olecku
76 77

27

a w tzw. duych urzdach skarbowych 42,1%79. Uwzgldniajc natomiast dane obejmujce wszystkie urzdy skarbowe w Polsce (zgromadzone w hurtowni danych WHTAX) skuteczno w tym zakresie w 120 maych urzdach wyniosa 49,3%, a w 97 duych 41,3%. Kontrola wykazaa, e w przypadku 68,4 tys. tytuw z ww. 188,8 tys. (36,2%) przed upywem 60 dni nie byy wszczynane postpowania i/lub nie podejmowano czynnoci egzekucyjnych. Z tego w przypadku 14,5 tys. tytuw (21,2%), w ogle nie wszczto postpowa egzekucyjnych, jak i nie odnotowano podejmowania jakichkolwiek czynnoci egzekucyjnych w tych sprawach80. W ww. grupie 68,4 tys. tytuw wykonawczych, a 26,4 tys. (38,6%) tytuw odnotowano w II Urzdzie Skarbowym w Kielcach81. W poszczeglnych skontrolowanych urzdach skarbowych wskanik badanych spraw, gdzie stwierdzono zwok we wszczciu postpowania i/lub podjciu czynnoci egzekucyjnych wynis od 0,1%-0,3% w urzdach skarbowych w Kocierzynie, rodzie Wlkp. I Miechowie (tzw. mae urzdy skarbowe) do 84,3% w II Urzdzie Skarbowym w Kielcach (tzw. duy urzd skarbowy)82. Z duych urzdw skarbowych najniszy ww. wskanik spraw, gdzie stwierdzono zwok w podejmowaniu dziaa przez urzd odnotowano w I Urzdzie Skarbowym w Opolu (11,5%), pomimo tego, e w urzdzie tym odnotowano jednoczenie najwiksze obcienie prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych (od 3,5 tys. tytuw w I proczu 2011 r. do 4,1 tys. tytuw w I proczu 2012 r. na jednego zatrudnionego do obsugi tytuw wykonawczych). wiadczy to, wedug NIK, o moliwoci wprowadzenia takiej organizacji pracy, ktra umoliwia niedopuszczanie do powstawania zalegoci w realizowaniu zada, pomimo ponadprzecitnego obcienia prac. W swoich wyjanieniach, komornicy skarbowi powszechnie wskazywali, jako przyczyn podejmowania czynnoci egzekucyjnych i/lub wszczynania postpowa ze zwok, zbyt du liczb spraw przypadajcych na jednego pracownika, co byo zbiene z wyjanieniami naczelnikw urzdw skarbowych, ktrzy zwracali uwag na niewystarczajc obsad etatow, w tym na stanowiskach egzekucyjnych, jak rwnie na konieczno zaatwiania spraw z uwzgldnieniem ich hierarchii i wagi wynikajcej z rodzaju zalegoci i kwoty objtej tytuem wykonawczym. Najlepsze wyniki w zakresie bezzwocznego wszczynania i/lub podejmowania czynnoci egzekucyjnych odnotowano w maych urzdach skarbowych83, w ktrych obcienie prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych ksztatowao si poniej redniej wystpujcej we wszystkich skontrolowanych urzdach (2,9 tys. tytuw). Charakterystyczne przykady zwoki we wszczynaniu postpowa i podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych obrazuj nastpujce opisy stanw nieprawidowych:

Najwyszy 52,6% w II Urzdzie Skarbowym w Gdasku, najniszy 28,7% w Urzdzie Skarbowym w Piasecznie Sposb doboru prby do badania terminowoci wszczcia postpowania egzekucyjnego/podejmowania czynnoci egzekucyjnych oraz rzetelnoci podejmowanych czynnoci zarwno w stosunku do tytuw, ktre wpyny do urzdw w okresie objtym kontrol, jak i przed 1 stycznia 2011 r. opisano w pkt. 4.1. Informacji. 81 Tytuy te stanowiy 84,3% tytuw, ktre wpyny do urzdu w okresie 1 stycze 2010-30 czerwiec 2012 r. 82 Szczegowe zestawienie wynikw kontroli w tym zakresie przedstawiono w zaczniku nr 5.5. 83 Urzdy skarbowe w rodzie Wlkp., Miechowie i Kocierzynie.
79 80

28

Urzd Skarbowy Pozna-Jeyce: z grupy 10 tytuw, na podstawie ktrych nie wszczto egzekucji, dwa zostay wycofane przez wierzyciela, a w pozostaych omiu tytuw wykonawczych, w szeciu przypadkach podejmowane byy czynnoci84, co jednak nie skutkowao wszczciem postpowa, a w pozostaych dwch organ egzekucyjny nie podj adnych czynnoci (pomimo upywu odpowiednio 323 i 67 dni.) II Urzd Skarbowy w Kielcach: badanie 35 losowo wybranych tytuw wykonawczych W2 () wykazao, e w trzech przypadkach postpowania wszczto po upywie 242, 256 i 518 dni od wpywu tytuu do urzdu.(), nie zostay wszczte postpowania wobec zalegoci objtych czterema tytuami, przy czym w trzech przypadkach pierwsze czynnoci w celu wszczcia egzekucji podjto po upywie od 179 do 355 dni, a w jednym przypadku nie podjto adnych czynnoci, pomimo i od dnia wpywu tytuu upyno 253 dni. II Urzd Skarbowy w Bielsku-Biaej: w 10 tytuach wykonawczych objtych badaniem szczegowym () w przypadku tytuu otrzymanego 19 stycznia 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. nie wszczto postpowania, a pierwsz czynno (skierowanie do suby poborcy) podjto po upywie ponad 8 miesicy, w przypadku nastpnego tytuu egzekucyjnego postpowanie wszczto w trakcie kontroli NIK, tj. po upywie 586 dni od wpywu tytuu do urzdu, a pierwsz czynno wykonano po upywie 117 dni (). Opieszae dziaania organu egzekucyjnego w zakresie wszczynania i/lub podejmowania czynnoci egzekucyjnych istotnie zwikszaj ryzyko niewyegzekwowania nalenoci z tytuu grzywien naoonych mandatami przed upywem trzyletniego okresu przedawnienia. W skontrolowanych 16 urzdach skarbowych do 30 czerwca 2012 r. nie wszczto postpowa egzekucyjnych w stosunku do nalenoci na kwot 3 086 tys. z objtych 18,5 tys. tytuw wykonawczych W2, gdzie wierzycielem byli wojewodowie, wystawionych przed 1 stycznia 2011 r. Ponadto nie wszystkie nalenoci objte tytuami wystawionymi przed 1 stycznia 2011 r. zostay wyegzekwowane, pomimo wszczcia postpowa egzekucyjnych. W skontrolowanych urzdach, na dzie 30 czerwca 2012 r. nie zrealizowano cznie 32,8 tys. takich tytuw, na kwot 5 618,1 tys. z. W cznej liczbie 51,3 tys. tytuw wystawionych przed 1 stycznia 2011 r., 5,3 tys. (10,3%) stanowiy tytuy na kwot 816,6 tys. z, gdzie od daty ich wystawienia upyno ponad trzy lata, a pomimo tego tytuy te nadal ujte byy w podsystemie EGAPOLTAX jako czynne85 (z tego 3,9 tys. tytuw dotyczyo II Urzdu Skarbowego w Kielcach). Powysze wiadczy o nierzetelnym wykonywaniu obowizkw w tym zakresie przez pracownikw urzdw skarbowych. Jak wskazano w pkt. 4.3.3. Informacji, podsystem EGAPOLTAX nie umoliwia automatycznej weryfikacji nalenoci z tytuu mandatw karnych, ktrych z uwagi na upyw czasu nie mona

przypadku trzech tytuw jedyn czynnoci egzekucyjn jak przeprowadzono byo sprawdzenie informacji o zobowizanym w systemie POLTAX, pomimo e od dnia ich wpywu do urzdu upyno odpowiednio 508, 466 i 274 dni. 85 Obejmujce nalenoci podlegajce egzekucji.

84 W

29

byo dochodzi. W konsekwencji wymuszao to konieczno przegldania dokumentacji papierowej, co dodatkowo angaowao ograniczone zasoby kadrowe, a zaniechania w tym zakresie skutkoway podejmowaniem przez organy egzekucyjne czynnoci egzekucyjnych, pomimo upywu okresu przedawnienia. Nieprawidowoci te wystpiy w 11 z 16 skontrolowanych urzdw skarbowych86 (69%). Poniej przedstawiono opisy charakterystycznych stanw nieprawidowych: I Urzd Skarbowy w Opolu: w 12 przypadkach na 35 badanych (34,3%) tytuy przydzielano poborcom skarbowym oraz podejmowano czynnoci egzekucyjne wobec dunikw, w stosunku do ktrych moliwo dochodzenia zobowiza ulega przedawnieniu, w tym w dwch przypadkach tytuy te byy przydzielane do suby trzykrotnie i dwukrotnie po upywie okresu przedawnienia. Urzd Skarbowy Pozna-Jeyce: o braku monitorowania okresu przedawnienia wiadcz postpowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytuw wykonawczych, w przypadku ktrych dokonywano czynnoci egzekucyjnych jeszcze przez okres odpowiednio 368 i 117 dni pomimo przedawnienia si mandatw. W jednym przypadku od dnia przedawnienia nalenoci () dokonano czterech wizyt poborcy u zobowizanego, w drugim przypadku od dnia przedawnienia nalenoci () dokonano piciu czynnoci egzekucyjnych (dwch wizyt poborcy, dwch ogosze o licytacji i jednej sprzeday na licytacji). Urzd Skarbowy w Kocierzynie: w siedmiu postpowaniach podejmowano czynnoci egzekucyjne wobec dunikw, ktrych zobowizania ulegy przedawnieniu, w tym w jednej sprawie podjto nawet cztery czynnoci, a w trzech po dwie (czynnoci te podejmowano po upywie od 4 do 578 dni po dacie przedawnienia). Rwnie ustalenia kontroli w innych jednostkach (Urzd Skarbowy w Piczowie, II Urzd Skarbowy w Gdasku, II Urzd Skarbowy w Bielsko-Biaej) wskazyway na utrudnienia w pracy komrek egzekucyjnych spowodowane ograniczeniami systemu informatycznego, ktry uniemoliwia automatyczne monitorowanie zbliajcego si terminu przedawnienia. Powysze skutkowao rwnie brakiem dokonywania na bieco umorze postpowa egzekucyjnych, pomimo wystpienia przesanek, o ktrych mowa w art. 59 1 pkt 2 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym wiadczy wskazana powyej liczba 5,3 tys. tytuw uznanych jako czynne, pomimo e obejmoway nalenoci, ktrych nie mona byo ju skutecznie dochodzi. W latach 2011-2012 (do 30 czerwca) w skontrolowanych urzdach skarbowych na podstawie ww. przepisu87 umorzonych zostao 21,6 tys. postpowa egzekucyjnych dotyczcych nalenoci Skarbu

US Piczw, II US w Bielsku-Biaej, US w Piekarach l., US w Kocierzynie, II US w Gdasku, US PoznaJeyce, US w Kozienicach, US w rodzie Wlkp., US w Piasecznie, II US w Kielcach. 87 Postpowanie egzekucyjne umarza si, jeeli obowizek nie jest wymagalny, zosta umorzony lub wygas z innego powodu albo obowizek nie istnia.
86

30

Pastwa na kwot 4 249 tys. z, z tego 6,4 tys. postpowa (29,6%) na kwot 928 tys. z umorzono z powodu przedawnienia88. Charakterystyczne przykady opieszaoci w tym zakresie obrazuj nastpujce opisy stanw nieprawidowych: Urzd Skarbowy w Kocierzynie: w wyniku badania 20 postpowa umorzonych stwierdzono, e umarzanie i zamykanie 18 postpowa dotyczcych nalenoci przedawnionych nastpowao po upywie od 73 do 1087 dni od daty przedawnienia nalenoci. II Urzd Skarbowy w Bielsku-Biaej: w 12 przypadkach wystpiy znaczne opnienia (ponad 100 dniowe od daty przedawnienia) w wydawaniu postanowie o umorzeniu dochodzenia roszcze lub w zwrocie tytuw wykonawczych po przedawnieniach (w sytuacji, gdy nie wszczto postepowania), tj. wynoszce od 132 do 467 dni. Urzd Skarbowy w Olenie: w badanej prbie 20 tytuw umorzonych w jednym przypadku stwierdzono, e postanowienie o umorzeniu postpowania zostao wydane dopiero po upywie 3 lat i 3 miesicy od daty uzyskania potwierdzenia zapaty od wierzyciela (); pomimo przyjtej w Urzdzie zasady monitorowania przedawnie w okresach kwartalnych w jednym przypadku umorzono postpowanie dopiero po 182 dniach po upywie okresu, w ktrym orzeczona kara moga podlega wykonaniu. Urzd Skarbowy Krakw-Stare Miasto: w 9 badanych sprawach postpowania egzekucyjne nie zostay do 30 czerwca 2012 r. umorzone (tytuy byy ujte w EGAPOLTAX jako czynne), mimo e nalenoci z tytuu mandatw ulegy przedawnieniu pomidzy 1 maja 2011 r. i 14 kwietnia 2012 r. Urzd Skarbowy w Piczowie: umorzono postpowanie w sprawie tytuu wykonawczego () dopiero po upywie 2 136 dni od jego wystawienia oraz 1 095 dni od przedawnienia nalenoci. W 10 skontrolowanych urzdach skarbowych w wyniku kontroli 332 postpowa stwierdzono 57 przypadkw (17,2%), gdzie postpowania byy prowadzone nierzetelnie, tj. wystpoway nieuzasadnione zaniechania w podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych, czynnoci podejmowane byy z nisk czstotliwoci lub dziaania byy nieadekwatne do sytuacji i nie zapewniay skutecznej egzekucji. I tak: Urzd Skarbowy w Olecku: Naczelnik Urzdu jako organ egzekucyjny () majc od dnia 18 kwietnia 2012 r. w dyspozycji rodki finansowe z tytuu nadpaty z podatku dochodowego od osb fizycznych za 2012 r. nie przekaza ich niezwocznie do wierzyciela (Wojewody Podlaskiego) doprowadzajc do wyganicia tytuu egzekucyjnego (na kwot 350 z) i w rezultacie niezaspokojenia wierzyciela, postpowanie to umorzono (). Urzd Skarbowy Krakw-Stare Miasto: stwierdzono nieuzasadnione przerwy (13 i 21 miesicy) midzy czynnociami egzekucyjnymi w dwch postepowaniach egzekucyjnych. () W obydwu

88

Sposb doboru prby do badania zasadnoci i terminowoci umarzania postpowa egzekucyjnych opisano w pkt. 4.1. Informacji.

31

sprawach intensywniejsze dziaania egzekucyjne podjto w sierpniu 2012 r., tj. w trakcie kontroli NIK, w pierwszej sprawie skierowano zawiadomienie o zajciu rachunku bankowego, o ktrym Urzd mia informacj od co najmniej 17 miesicy, a w drugiej sprawie () skierowano zawiadomienie o zajciu wierzytelnoci do ZUS. Urzd Skarbowy w Piekarach lskich: w wyniku analizy 15 tytuw stwierdzono, e we wszystkich postpowaniach wystpiy okresy bezczynnoci organu trwajce wicej ni 6 miesicy, w tym w 11 przypadkach przerwy w skierowaniu tytuw do poborcw przekroczyy 10 miesicy (). Urzd Skarbowy w Piczowie: analiza 20 losowo wybranych przypadkw umorzenia postpowa egzekucyjnych, w tym 15 z powodu przedawnienia wykonania kary wykazaa, e w stosunku do piciu tytuw w okresie szeciu miesicy przed dat przedawnienia nie byy podejmowane czynnoci egzekucyjne. II Urzd Skarbowy w Bielsku-Biaej: w 11 przypadkach przydzielano do suby tytuy wykonawcze, pomimo przedawnienia roszcze nimi objtych (), w czterech przypadkach nie podejmowano czynnoci egzekucyjnych, w tym nie kierowano do suby ww. tytuw wykonawczych, pomimo i zblia si termin przedawnienia, a od ostatniego skierowania do suby mino od 6 do 21 miesicy. Urzd Skarbowy w Kocierzynie: w wyniku badania 20 postpowa umorzonych stwierdzono, e w 12 postpowaniach zaniechano dalszego podejmowania czynnoci egzekucyjnych (od daty dokonania ostatniej czynnoci do daty przedawnienia upyno od 181 do 881 dni); Urzd Skarbowy Pozna-Jeyce: w badaniu omiu spord 19 umorzonych postpowa stwierdzono, e Urzd nie podj adnych czynnoci w cigu od 192 do 1 031 dni przed dniem upywu terminu umoliwiajcego dochodzenie nalenoci. Urzd Skarbowy w rodzie Wlkp.: w jednej ze spraw umorzonej z powodu przedawnienia () pierwsza czynno zostaa wykonana dopiero po ponad 9 miesicach od dnia dorczenia odpisu tytuu wykonawczego zobowizanemu (). Urzd Skarbowy w Piasecznie: w 4 sprawach na kwot 1 050 z nie podjto adnych czynnoci egzekucyjnych i nalenoci przedawniy si. Nieuzasadnione zaniechanie w podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych, jak rwnie opieszao w realizacji obowizkw w tym zakresie powoduje zagroenie wystpowania korupcjogennego mechanizmu dowolnoci postpowania. W co drugim kontrolowanym urzdzie89 stwierdzono rwnie nieprawidowoci w rejestrowaniu danych w podsystemie EGAPOLTAX. Charakter tych nieprawidowoci by niejednorodny, a ich skala zrnicowana. I tak przykadowo:

89

US w rodzie Wlkp., US w Piasecznie, US w Kozienicach, US Krakw-Stare Miasto, US Pozna-Jeyce, II US w Gdasku, II US w Bielsku-Biaej, US w Olenie.

32

II Urzd Skarbowy w Gdasku: w 65 przypadkach (spord 70) odnotowana data wpywu tytuu do Urzdu bya niezgodna z dokumentami rdowymi, tj. bya pniejsza od jednego do 39 dni; w szeciu przypadkach (), data wszczcia postpowania egzekucyjnego bya niezgodna z dokumentami rdowymi, tj. bya pniejsza od dwch do 78 dni, natomiast w 10 przypadkach niezgodnie z datami wpisanymi na tytuach wykonawczych odnotowano dat czynnoci egzekucyjnej. Urzd Skarbowy w Piasecznie: badanie przeprowadzone na losowej prbie 73 tytuw wykonawczych wykazay, e w 34 (46,6%) przypadkach data faktycznego wpywu tytuw do Urzdu rnia si od daty wprowadzonej do systemu informatycznego. Jako dat wpywu wpisywano dat jego wprowadzenia do EGAPOLTAX, w tym w czterech przypadkach tytuy zostay wprowadzone do systemu 78 dni od daty wpywu, w 13 przypadkach w okresie od 30 do 45 dni, a w 17 przypadkach w okresie od 2 do 29 dni. W zwizku z powyszym, w ocenie NIK, dane dotyczce daty wpywu w caej populacji tytuw wykonawczych W2, w ktrych wierzycielami s wojewodowie, a ktre wpyny do Urzdu w latach 2011-2012 (I procze), nie mog by przyjmowane jako wiarygodne. Urzd Skarbowy w Kozienicach: w EGAPOLTAX bdnie wykazano kwot wynikajc z 2 930 tytuw wykonawczych, ktre wpyny do Urzdu w II proczu 2011 r. Kwota wykazana w ewidencji wynosia 5 544,9 tys. z, a faktycznie ww. tytuy opieway na kwot 483 tys. z. Rnica stanowia kwot 5 061,9 tys. z i wynikaa z bdnego wprowadzenia do ewidencji mandatu na kwot 100 z wystawionego 5.06.2011 r. (zamiast 100 z wprowadzono w rubryce kwota 5 062 011 z, tj. dat naoenia mandatu). Pomimo wystpowania opisanych powyej nieprawidowoci, w ocenie Najwyszej Izby Kontroli, skuteczno egzekucji nalenoci objtych tytuami wykonawczymi wystawionymi przez wojewodw bya zadowalajca, o czym wiadcz wyniki analizy skutecznoci egzekucji nalenoci objtymi ww. tytuami, ktre wpyny do urzdw w badanym okresie. I tak, skuteczno egzekucji90 wyniosa: dla tytuw ktre wpyny w I proczu 2011 52,2%, w II proczu 43,8%, a w I proczu 29,2%. Z uwagi na przyjte zaoenia, zgodnie z ktrymi upyw do 60 dni przed wszczciem postpowania i/lub podjciem czynnoci egzekucyjnych nie stanowi nieprawidowoci, w analizie tej naleao pomin dane odnoszce si do tytuw, ktre wpyny do urzdw w I poowie 2012 r. W konsekwencji skuteczno egzekucji tytuw z 2011 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. wyniosa 47,8%. Rozbienoci pomidzy obcieniem prac w zakresie obsugi tytuw wykonawczych w poszczeglnych badanych urzdach wskazuj, e istniej moliwoci dokonania zmian organizacyjnych, ktre pozytywnie wpywayby na rzetelno i terminowo podejmowanych dziaa. Ograniczone s natomiast moliwoci poprawy skutecznoci egzekucji. Jak wynika z ustale tej kontroli, na powysze, w sposb zasadniczy wpywa fakt, e nieskuteczna egzekucja dotyczy grupy ukaranych, ktrzy nie wykazuj dochodw, bd te uzyskuj dochody ze rde

Rozumiana jako stosunek kwot zalegoci objtych tytuami, ktre wypyny do urzdu w danym okresie, do kwot objtych tymi tytuami, ktre zostay wyegzekwowane do 30 czerwca 2012 r.
90

33

nieujawnionych, a take nie posiadaj majtku, z ktrego mona byoby zaspokoi wierzycieli. Dotyczy to w szczeglnoci osb bezrobotnych, pracujcych za granic, czy te modziey bdcej na utrzymaniu rodzicw. Ograniczeniem skutecznej egzekucji ww. nalenoci s te zobowizania podatkowe cice na osobach ukaranych, co powoduje, e wyegzekwowane od tych osb rodki, przeznaczane s przez organ egzekucyjny na zaspokojenie innych zalegoci (w szczeglnoci podatkowych). Naczelnicy urzdw skarbowych, jak rwnie komornicy skarbowi, po powyszymi okolicznociami wskazywali te na dodatkowe przyczyny ograniczonej egzekucji takich nalenoci, w tym: na czst migracj ludnoci poczon z niewypenieniem obowizku poinformowania organu podatkowego i egzekucyjnego o zmianie adresu zamieszkania, brak negatywnych konsekwencji zalegania z zapat mandatu (niskie koszty egzekucyjne, brak odsetek od nieterminowych wpat, brak wpisu zobowizanego do rejestru dunikw), brak moliwoci przerwania biegu przedawnienia (wiele osb nie paci zobowiza, liczc na to, e kara nie bdzie podlegaa wykonaniu, z uwagi na upyw czasu), wysok kwot rodkw zgromadzonych na rachunkach bankowych wyczon spod egzekucji administracyjnej (zgodnie z zapisem art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe91 rodki pienine na rachunkach bankowych s wolne od zajcia do wysokoci trzykrotnego przecitnego miesicznego wynagrodzenia ogaszanego przez Prezesa GUS). Sformuowana powyej zadowalajca ocena skutecznoci egzekucji ww. nalenoci odnosi si jedynie do dziaa podejmowanych w stosunku do tytuw biecych (tj. tych, ktre wpyny do urzdw w badanym okresie). Ustalenia kontroli wskazuj, e na skuteczno egzekucji istotny wpyw miao podejmowanie dziaa przez uprawnione organy bez zbdnej zwoki. wiadczy o tym zarwno znaczca liczba tytuw, ktre wpyny do skontrolowanych urzdw przed 1 stycznia 2011 r., a ktre do dnia 30 czerwca 2012 r. nie zostay zaatwione (tytuw tych byo cznie 51,3 tys., a w badanym okresie wpyno 188,8 tys. tytuw), jak i analiza danych dotyczcych skutecznoci egzekucji obejmujcych nalenoci objte tytuami zarwno wystawionymi w badanym okresie, jak i tytuami z lat poprzednich. Wskanik skutecznoci egzekucji tytuw W292 w badanym okresie w 8 skontrolowanych duych urzdach skarbowych ksztatowa si na poziomie 18,8%, a w 8 maych urzdach 26,1%, i nawet uwzgldniajc to, e tytuy W2 oprcz tytuw wystawionych przez wojewodw obejmuj wystawione przez inne organy w zwizku z niezapaconymi nalenociami alimentacyjnymi, jest on znaczco niszy od wskanika odnoszcego si do obszaru objtego t kontrol. Niezalenie od sformuowanej w niniejszej informacji oceny dziaalnoci organw egzekucyjnych, Najwysza Izba Kontroli zwraca uwag na liczn grup ukaranych osb, ktre w rzeczywistoci nie ponosz skutkw swoich zachowa stanowicych podstaw naoenia kar, o czym wiadczy odsetek

91 92

Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm. Wyliczony jako relacja kwoty wyegzekwowanych nalenoci do wszystkich nalenoci objtych tytuami W2 do zaatwienia, bez wzgldu na termin wpywu tytuu do urzdu.

34

spraw, w ktrych nie wyegzekwowano nalenoci. Stan ten naley uzna za spoecznie niepodany, a wic wymagajcy zmiany. 3.3.6. Nadzr nad egzekucj administracyjn, w tym stosowane narzdzia zarzdcze

Zadania z zakresu nadzoru nad egzekucj administracyjn, w imieniu Ministra Finansw wykonywane byy przez Departament Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansw. Nadzr ten sprawowany by rzetelnie i obejmowa kontrol wykonywania przez naczelnikw urzdw skarbowych zada dotyczcych egzekucji administracyjnej (prowadzon przez pracownikw ministerstwa, a take izb skarbowych) oraz zwierzchni nadzr nad przestrzeganiem przepisw obowizujcych w tym zakresie. W ramach realizowania obowizku sprawowania kontroli prawidowoci wykonywania zada przez naczelnikw urzdw skarbowych, pracownicy Departamentu Administracji Podatkowej oraz pracownicy izb skarbowych, w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r., przeprowadzili w urzdach skarbowych 344 kontrole dotyczce egzekucji administracyjnej, w tym w dwch przypadkach kontrol prawidowoci postpowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytuw wykonawczych W2 dotyczcych mandatw karnych93. W toku ww. kontroli ustalono m.in., e w stosunku do znacznej liczby skontrolowanych tytuw wykonawczych wystawionych na mandaty karne () stwierdzono bezskuteczno postpowa egzekucyjnych z powodu braku majtku zobowizanych lub przebywania poza miejscem zamieszkania, umarzano postpowania egzekucyjne po jednorazowym przydziale tytuw do suby bez podjcia prby ustalenia wierzytelnoci i praw majtkowych i zalecono m.in.: dokonywa umorzenia postpowania egzekucyjnego jedynie w sytuacjach stwierdzenia cakowitego braku majtku, nie dopuszcza do sytuacji niepodejmowania adnych czynnoci egzekucyjnych w sprawach dotyczcych mandatw, wszczyna postpowania bez zbdnej zwoki. Ponadto 3 izby skarbowe94 przeprowadziy kontrole dorane z zakresu realizacji tytuw wykonawczych, ktrymi objto nalenoci z tytuu grzywien nakadanych w drodze mandatu karnego na pracownikw ww. izb i podlegych urzdw skarbowych. Kontrole te wykazay m.in. przewleke prowadzenie postpowa, zaniechanie stosowania rodkw egzekucyjnych prowadzcych do wykonania obowizku (np. poprzez zajcie rachunku bankowego), niesprawdzenie w dostpnych systemach informacji o majtku zobowizanych, przydzielanie do suby poborcy skarbowemu tytuu wystawionego na tego poborc. Kontrola Izby Skarbowej w Gdasku ujawnia ponadto wiadome i celowe doprowadzenie do przedawnienia egzekwowanych nalenoci. W wyniku tych ustale zalecono prowadzenie postpowania bez zbdnej zwoki z zastosowaniem rodkw, ktre prowadz bezporednio do wykonania obowizku, wyczenie z postpowania pracownikw, ktrych postpowanie dotyczy, wszczynanie postpowa wyjaniajcych w przypadku ujawnienia niedopenienia obowizkw przez

93 94

Kontrola przeprowadzona przez Izb Skarbow we Wrocawiu i Izb Skarbow w Olsztynie. Izby skarbowe w: Kielcach, Szczecinie, Gdasku.

35

pracownika. wiadczy to, e w ramach kontroli prawidowoci wykonywania zada przez urzdy skarbowe, weryfikowana bya te moliwo wystpowania mechanizmw korupcjogennych lub zjawisk budzcych podejrzenie korupcji. W ramach sprawowania nadzoru nad egzekucj administracyjn Departament Administracji Podatkowej opracowywa i przekazywa do stosowania dyrektorom izb skarbowych i naczelnikom urzdw skarbowych zadania, ktrych realizacja miaa na celu m.in. popraw i zwikszenie skutecznoci egzekucji nalenoci pieninych95. Zacznikami do ww. zada byy Podstawowe mierniki oceny wykonania zada (), ktre przewidyway dokonywanie kwartalnych ocen rwnie w obszarze egzekucji administracyjnej. Przyjte w tym zakresie mierniki byy wyliczane w oparciu o dane zawarte w rejestrach informatycznych urzdw skarbowych, a take udostpniane w formie raportw w hurtowni danych WHTAX. Dane te stanowiy take podstaw do sporzdzenia w kontrolowanym okresie przez ww. departament Oceny dziaalnoci organw egzekucyjnych (naczelnikw urzdw skarbowych) za rok 2010 i 2011. Jednym z ww. miernikw by wskanik EG. SWE96, gdzie dla oceny sprawnoci wszczynania egzekucji tytuu wykonawczego zalecono termin 60 dni od daty jego wpywu do urzdu skarbowego. Pomimo tego, e terminowo podejmowania powyszych dziaa stanowia element oceny urzdw, kontrola NIK stwierdzia liczne przypadki wszczynania postpowa po upywie zalecanego terminu (str. 28 Informacji). W jednym przypadku, jako przyczyn takiego stanu komornik skarbowy97 wskaza zalecenia pokontrolne sformuowane przez Izb Skarbow w Opolu, aby dorcza odpisy tytuw wykonawczych tylko zobowizanemu przy pierwszej czynnoci egzekucyjnej dokonywanej przez poborc skarbowego z udziaem zobowizanego, pomimo tego, e istniaa moliwo dorczenia tytuu egzekucyjnego w sposb przewidziany w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego98. Powysze stanowisko Izby Skarbowej nie wynikao z zalece wydanych przez Ministerstwo Finansw. W Ministerstwie tym opracowuje si natomiast jednolity zbir zasad dotyczcych procesw poboru i egzekucji. Najwysza Izba Kontroli zauwaa, e narzdzia informatyczne stosowane do monitorowania przebiegu egzekucji administracyjnej, a w szczeglnoci podsystem EGAPOLTAX, pomimo opisanych powyej nieprawidowoci dotyczcych rzetelnego wprowadzania wymaganych danych99, umoliwiay ocen skutecznoci i efektywnoci podejmowanych dziaa egzekucyjnych.

Dokumenty pn.: Zadania dla dyrektorw izb skarbowych i naczelnikw urzdw skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej pastwa w 2011 r. oraz wytyczne do ich realizacji, Zadania dla dyrektorw izb skarbowych i naczelnikw urzdw skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej pastwa w 2012 r. oraz wytyczne do ich realizacji. 96 Wskanik sprawnoci wszczynania egzekucji tytuw wykonawczych ogem czynnych. 97 Ustalenie np. w US w Olenie 98 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. 99 Nieprawidowoci te wystpiy w poowie skontrolowanych urzdach skarbowych, jednake skala ich wystpowania, nie daje podstaw do kwestionowania prawidowoci analiz i ocen, dokonywanych przez Ministerstwo Finansw na podstawie zagregowanych danych.
95

36

Stwierdzono jednak, e pomimo zalecanego naczelnikom urzdw skarbowych100 analizowania tytuw wykonawczych obejmujcych zalegoci z lat ubiegych w celu niedopuszczenia do ich przedawnienia, podsystem EGAPOLTAX nie przewidywa wprowadzenia daty naoenia kary101, co ograniczao funkcjonalno tego narzdzia do przeciwdziaania powstawania zalegoci zagroonych przedawnieniem. Powysze zagraa w szczeglnoci brakiem intensyfikacji podejmowanych przed upywem okresu przedawnienia czynnoci egzekucyjnych, umarzaniem postpowa ze zbdn zwok w stosunku do terminu, w ktrym orzeczona kara nie podlegaa ju wykonaniu, lub podejmowaniem zbdnych czynnoci egzekucyjnych. Skutkuje wic angaowaniem ograniczonych zasobw ludzkich i finansowych, ktre mogyby by wykorzystane efektywnie w innych postpowaniach. Przyczyn takiego stanu jest brak przeprowadzenia analiz i ocen przydatnoci narzdzi informatycznych w zakresie egzekucji administracyjnej, ktrych dokonanie zdaniem Z-cy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansw - w wietle realizacji programu ePodatki102 mijaoby si z celem i powodowao nieefektywne wydatkowanie rodkw publicznych. W dniu 1 lutego 2013 r., tj. po zakoczeniu kontroli, zostaa zawarta umowa na Budow, wdroenie i utrzymanie Systemu e-Podatki wraz z usugami dodatkowymi. Umowa ta bdzie realizowana w latach 2013- 2021103. Ministerstwo Finansw w okresie poprzedzajcym okres objty kontrol, przy okazji opiniowania aktw prawnych postulowao zmiany przepisw polegajce na wprowadzeniu rozwiza systemowych uzaleniajcych usunicie z centralnej ewidencji kierowcw punktw za naruszenie przepisw ruchu drogowego od uregulowania nalenoci pieninej dotyczcej wykroczenia oraz w 2012 r. zmiany przepisw polegajce na zmianie niekorzystnego dla wierzycieli publicznoprawnych zbiegu egzekucji administracyjnej z sdow. Problem z dochodzeniem nalenoci z tytuu mandatw karnych w drodze egzekucji sdowej zosta zgoszony w pimie Wojewody Opolskiego do Ministra Finansw z dnia 11 marca 2011 r., w ktrym wskazano sytuacje, w ktrej komornicy sdowi po przejciu caej egzekucji dali od wierzyciela publicznoprawnego zaliczek na poczet wydatkw prowadzonego postpowania egzekucyjnego, niejednokrotnie przewyszajcych wysoko egzekwowanego mandatu. Skutkiem dziaa podjtych przez Ministerstwo Finansw z dniem 3 maja 2012 r. wesza w ycie zmiana art. 773 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postpowania cywilnego104, dotyczca prowadzenia cznej egzekucji jedynie z rzeczy lub prawa majtkowego, w stosunku do ktrych nastpi zbieg egzekucji

dziaalnoci organw egzekucyjnych (naczelnikw urzdw skarbowych) za rok 2011 str. 58/59. EGA-SPRAW dla tytuw wykonawczych nie przewiduj pola dla wpisania daty orzeczenia stanowicego podstaw prawn dochodzenia nalenoci, w tym przypadku daty wystawienia mandatu. 102 W Opisie przedmiotu zamwienia na budow, wdroenie i utrzymanie Systemu- e-Podatki () wskazano, ze jeden z planowanych podsystemw ma m.in. realizowa wikszo funkcji zwizanych z egzekucj administracyjn. 103 http://www.mf.gov.pl/en/ministerstwo-finansow/wiadomosci/komunikaty//asset_publisher/2UWl/content/id/2621607;jsessionid=33B35E988416F7D7CC6C4529EB7C7846 104 Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.
101Tablice

100Ocena

37

administracyjnej i sdowej (czynnoci w zakresie egzekucji z rzeczy lub praw majtkowych nieobjtych zbiegiem, dokonywane s odrbnie, w ramach prowadzonych rwnolegle postpowa egzekucyjnych). Postulowane natomiast zmiany przepisw w zakresie usunicia punktw karnych za naruszenie przepisw ruchu drogowego, dopiero po dokonaniu zapaty mandatu, nie zostay wprowadzone pomimo wskazania przez Ministerstwo Finansw nastpujcych korzyci, ktre mogyby przynie takie zmiany: 1/ dobrowolne regulowanie nalenoci pieninych z tytuu grzywien z uwagi na zagroenie kumulowania si punktw karnych, a co si z tym wie wiksze zagroenie utraty uprawnienia do kierowania pojazdami, 2/ regulowanie nalenoci pieninych z tytuu grzywny naoonej w drodze mandatu karnego przez osoby, co do ktrych egzekucja jest nieskuteczna, z uwagi na brak majtku u takich zobowizanych, np. osoby na utrzymaniu rodzicw oraz niewykazujce dochodw (), a take osoby wyjedajce do pracy poza granice kraju koszty nieskutecznej egzekucji w tym przypadku ponosz wszyscy podatnicy, 3/ odcienie w ww. sprawach organw administracji publicznej wierzycieli i organw egzekucyjnych co nie pozostanie bez wpywu na zmniejszenie wydatkw budetu pastwa i budetw jednostek samorzdu terytorialnego, 4/ zwikszenie autorytetu organw administracji publicznej i funkcja wychowawcza w zakresie ksztatowania waciwych postaw podmiotw zobowizanych do wykonania obowizkw. Zdaniem Ministerstwa Finansw, dla obsugi ww. rozwizania nie jest konieczne tworzenie nowego systemu informatycznego, a jedynie rozbudowa bd dostosowanie istniejcego systemu ewidencjonujcego punkty karne. W kontekcie ustale niniejszej kontroli, ktrej wyniki wskazuj, e ponad 30% nalenoci z tytuu mandatw karych nie zostaje wyegzekwowane od zobowizanych, pomimo zaangaowania organw pastwowych, wniosek o uzalenienie usunicia z centralnej ewidencji kierowcw punktw za naruszenie przepisw ruchu drogowego, m.in. od uregulowania nalenoci pieninej z tytuu naoonej grzywny, zdaniem Najwyszej Izby Kontroli, jest uzasadniony. Powysze wymaga jednak stworzenia sprawnego sytemu przepywu informacji pomidzy urzdami, na rachunek ktrych wpacane s grzywny, a administratorem centralnej ewidencji kierowcw.

4. Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli 4.1. Organizacja i metodyka kontroli Kontrol zaplanowano i przeprowadzono w 33 jednostkach, jako kontrol zgodnoci. Czynnoci kontrolne wykonywano w Ministerstwie Finansw, 8 urzdach wojewdzkich (usytuowane na terenie wojewdztw objtych waciwoci miejscow delegatur NIK: w Gdasku, Katowicach, Kielcach, Krakowie, Olsztynie, Opolu, Poznaniu i Warszawie.), 8 komendach powiatowych Policji, 16 urzdach skarbowych.

38

Przy wyborze jednostek kierowano si, w przypadku jednostek Policji (podmiotu, ktrego udzia w cznej liczbie mandatw naoonych w okresie poprzedzajcym i objtym kontrol by najwikszy105) liczb mieszkacw danego powiatu (ok. 25 tys. osb), przebiegiem drg krajowych i liczb mandatw wystawionych w 2010 r., natomiast w przypadku urzdw skarbowych - ich wielkoci. Ministerstwo Finansw poddane byo kontroli, z uwagi na sprawowany przez Ministra Finansw nadzr nad egzekucj administracyjn. Wykaz skontrolowanych jednostek oraz osb zajmujcych kierownicze stanowiska stanowi zaczniki nr 5.1. i 5.2. do Informacji. W kontroli wykorzystano narzdzie informatyczne w postaci oprogramowania ACL, ktre umoliwio dokonanie analiz obejmujcych dane zawarte m.in. w systemie TBD-Mandaty oraz podsystemie EGAPOLTAX. Pozwolio to na uzyskanie obiektywnych informacji o ksztatowaniu si zdarze majcych istotne znaczenie dla dokonania ocen kontrolowanych obszarw. W zwizku z tym, oceny te mogy by formuowane w odniesieniu do wystpowania ww. zdarze w caych badanych populacjach (mandatw i tytuw wykonawczych). Oprogramowanie ACL wykorzystano take przy dokonywaniu doboru prb dokumentacji, ktrych szczegowa analiza stanowia podstaw do ustalenia przyczyn stwierdzonych stanw nieprawidowych, ich skutkw, a take osb odpowiedzialnych. W poniszym zestawieniu przedstawiono sposb doboru prb objtych szczegowym badaniem: Jednostka Komenda powiatowa Policji Obszar objty kontroli Wykorzystanie bloczkw mandatowych Terminowo przekazywania odcinkw D mandatw Sposb doboru prby Dobr losowy z grupy bloczkw przygotowanych do rozliczenia z urzdem wojewdzkim. Dobr losowy z grup objtych ostatnim rozliczeniem mandatw dokonanym w czerwcu 2011 r., grudniu 2011 r. i czerwcu 2012 r. Dobr dowolny po 5 odcinkw, ktre ujto w ewidencji 2011 r. i 2012 r. Dobr dowolny po 10 odpisw dokonanych w styczniu 2011 r. i styczniu 2012 r. Dobr losowy z wykorzystaniem ACL z grupy mandatw, ktre nie zostay zaewidencjonowane przed upywem 60 dni od dnia naoenia mandatu Dobr losowy z wykorzystaniem ACL: Liczno 5 bloczkw (100 manatw) 3 x 5 mandatw (150 mandatw)

Urzd wojewdzki

Rzetelno ewidencjonowania daty wpywu odcinka D mandatu do urzdu Terminowo odpisywania z ewidencji ksigowej zalegoci z tytuu mandatw Terminowo wprowadzania mandatw do ewidencji

10 odcinkw 20 zalegoci

20 mandatw

Terminowo wystawiania tytuw wykonawczych

do 40 tytuw

105

Ok. 90%

39

Terminowo przekazywania tytuw do organw egzekucyjnych

Urzd skarbowy

Przyczyny wycofywania przez wojewod tytuw wykonawczych Terminowo wszczcia postpowania egzekucyjnego oraz rzetelno podejmowanych czynnoci (tytuy wykonawcze, ktre wpyny do urzdu po 1 stycznia 2011 r.)

Terminowo wszczcia postpowania egzekucyjnego oraz rzetelno podejmowanych czynnoci (tytuy wykonawcze, ktre wpyny do urzdu przed 1 stycznia 2011 r.)

Zasadno i terminowo umarzania postpowa egzekucyjnych

- 10 przypadkw gdzie nie wystawiono tytuu pomimo upywu 75 dni od dnia naoenia mandatu106 - 5 przypadkw, w ktrych tytuy wystawiono w terminie 75-90, 91-120, 121-180, 181365 i powyej 355 dni od dnia naoenia mandatu107 Dobr celowy po 15 pierwszych tytuw dotyczcych nalenoci z tytuu kar administracyjnych wystawionych w kadym proczu objtym kontrol Dobr losowy z wykorzystaniem ACL z grupy tytuw, ktre wypyny do urzdu skarbowego po upywie 21 dni od daty wystawienia tytuu Dobr celowy po 10 pierwszych tytuw wycofanych w 2011 r. i 2012 r. Dobr losowy z wykorzystaniem ACL: - 10 z grupy tytuw, w ktrej pomimo upywu 60 dni od dnia wpywu do urzdu nie wszczto postpowania, - po 5 przypadkw, w ktrych postpowania wszczto w terminie 61-90, 91-120, 121180, 181-365, 366-910 i ponad 910 dni od dnia wpywu tytuu do urzdu Dobr losowy z wykorzystaniem ACL: 5 z grupy tytuw, w ktrej do 30 czerwca 2012 r. nie wszczto postpowania, 10 z grupy tytuw, ktre wystawione zostay ponad 3 lata do dnia 30 czerwca 2012 r. i wykazywane byy w ewidencji EGAPOLTAX jako tytuy czynne. Dobr losowy z wykorzystaniem ACL: 20 z grupy postpowa

do 45 kar administracyjnych)

do 10 tytuw

20 wycofanych tytuw do 40

Do 15 tytuw

Do 20 tytuw

W Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim 45 dni od dnia wpywu mandatu do urzdu W Wielkopolskim Urzdzie Wojewdzkim przedziay te wynosiy 45-60, 61-90, 91-120, 121-180, 181-365 i powyej 355 dni od dnia wpywu mandatu do urzdu.
106 107

40

umorzonych, w tym 15 z powodu przedawnienia. Z uwagi na ograniczony czas, w ktrym organy pastwowe mog przymusowo dochodzi nalenoci z tytuu naoonych kar, istotnym jest, aby podejmoway one bez zbdnej zwoki czynnoci umoliwiajce wszczcie postpowania i podjcie czynnoci egzekucyjnych (tj. przed upywem terminu przedawnienia karalnoci). Terminowo podejmowanych przez kontrolowane jednostki dziaa, z uwagi na brak obowizujcych w tym zakresie przepisw, oceniana bya z uwzgldnieniem kryterium rzetelnoci. Jedynie w przypadku wszczynania postpowa egzekucyjnych terminowo ta moga by odniesiona do zalece Ministra Finansw108, zgodnie z ktrymi, wszczcie egzekucji powinno nastpi przed upywem 60 dni, od dnia wpywu tytuu do organu egzekucyjnego. Termin ten, wykorzystano do dokonywania ocen w ramach tej kontroli. W pozostaych przypadkach rwnie istniaa konieczno ujednolicenia dokonywanych ocen terminowoci podejmowanych dziaa. Dlatego te, w kontroli przyjto nastpujce zasady definiowania stanw nieprawidowych uznawanych za nieprawidowo o zasadniczym znaczeniu: Typ jednostki komendy powiatowe Policji Nieprawidowo o zasadniczym znaczeniu przekazywanie do urzdw wojewdzkich odcinkw D formularza mandatw w terminie ponad 30 dni od dnia wystawienia mandatu, rozliczanie z urzdem wojewdzkim rodkw pieninych z tytuu mandatw gotwkowych po upywie ponad 30 dni od daty naoenia mandatu; wystawianie tytuw wykonawczych po upywie ponad 45 dni od wpywu mandatu do urzdu/niewystawienie tytuw wykonawczych, pomimo upywu tego terminu/wystawienie tytuw wykonawczych po upywie ponad 75 dni od daty wystawienia mandatu, wysyanie tytuw egzekucyjnych po upywie ponad 15 dni od daty wystawienia tytuu; wszczynanie postpowa egzekucyjnych po upywie ponad 60 dni od daty wpywu tytuu wykonawczego do urzdu, a w przypadku braku wszczcia postpowa, podjcie pierwszej czynnoci egzekucyjnej. nieuzasadnione zaniechanie podejmowania dziaa zmierzajcych do przeciwdziaania powstawaniu zalegoci zagroonych przedawnieniem, brak podejmowania czynnoci egzekucyjnych lub ich niska czstotliwo skutkujca niewyegzekwowaniem nalenoci objtych tytuami W2.

urzdy wojewdzkie

urzdy skarbowe -

Ponadto za nieprawidowoci o zasadniczym znaczeniu uznano: -

Do oceny sprawnoci wszczynania egzekucji tytuw wykonawczych Minister Finansw zaleci termin 60 dni, co znalazo wyraz w konstrukcji wskanika EG.SWE - braku sprawnoci wszczynania egzekucji tytuw wykonawczych ogem (czynnych).
108

41

4.2. Przebieg kontroli Kada z omiu delegatur NIK biorcych udzia w kontroli przeprowadzia j w jednostce organizacyjnej Policji, urzdzie wojewdzkim oraz w 2 urzdach skarbowych, ponadto Delegatura w Opolu przeprowadzia kontrol w Ministerstwie Finansw. Czynnoci kontrolne rozpoczy si 3 lipca 2012 r., a ostatnie wystpienie pokontrolne zostao podpisane 6 listopada 2012 r. W wystpieniach pokontrolnych przekazanych kierownikom kontrolowanych jednostek zawarto cznie 74 wnioski pokontrolne, ktre dotyczyy w szczeglnoci: podjcia dziaa w celu zapewnienia dokonywania w jednostkach Policji rozlicze pobranych i wykorzystanych bloczkw mandatowych, odcinkw D formularzy mandatw oraz rodkw pieninych z tytuu naoonych mandatw gotwkowych bez zbdnej zwoki, wprowadzenia w jednostkach Policji mechanizmw monitorujcych realizacj zada w zakresie gospodarki mandatowej, wyeliminowania w urzdach wojewdzkich opnie w wystawianiu tytuw wykonawczych na zalegoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych, wyegzekwowania odsetek z tytuu nieterminowych wpat uiszczonych kar administracyjnych, przekazywania bez zbdnej zwoki do urzdw skarbowych wystawionych przez urzdy wojewdzkie tytuw egzekucyjnych, biecego urealniania stanu nalenoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych poprzez systematyczne odpisywanie z ewidencji kwot przedawnionych, wszczynania w urzdach skarbowych postpowa egzekucyjnych oraz podejmowania pierwszych czynnoci egzekucyjnych bez zbdnej zwoki, wyeliminowania przypadkw nieuzasadnionych przerw w podejmowaniu czynnoci egzekucyjnych, wyeliminowania przypadkw podejmowania czynnoci egzekucyjnych i przydzielania do suby poborcom skarbowym spraw dunikw, ktrych zobowizania ulegy przedawnieniu lub wygasy, zapewnienia zgodnoci danych wprowadzanych do podsystemu EGAPOLTAX z dokumentacj rdow i stanem faktycznym oraz zamykania w ww. podsystemie spraw przedawnionych bez zbdnej zwoki. Do dnia sporzdzenia niniejszej informacji 71 wnioskw (96%) zostao przyjtych do realizacji lub ju zrealizowano. Kierownicy 3 jednostek kontrolowanych109 zgosili zastrzeenia do wystpienia pokontrolnego. W jednym przypadku Komisja Rozstrzygajca uwzgldnia w caoci zgoszone zastrzeenia110,

109

Komendant Powiatowy Policji w Kluczborku, Wojewoda lski, Naczelnik Urzdu Skarbowego Pozna-Jeyce

42

w drugim przypadku oddalia zastrzeenia w caoci111, a w trzecim - uwzgldnia w czci jedno z zastrzee112. W odpowiedzi na wystpienia pokontrolne kierownicy skontrolowanych jednostek poinformowali NIK o podjtych dziaaniach w celu realizacji wnioskw pokontrolnych. Do dnia sporzdzenia niniejszej kontroli zostay skierowane dwa zawiadomienia o ujawnieniu faktw wskazujcych na naruszenie dyscypliny finansw publicznych, polegajcych na: - niedochodzeniu nalenoci z tytuu trzech kar administracyjnych na czn kwot 160 tys. z (str. 23 Informacji), - niedochodzeniu nalenoci w cznej kwocie 53,9 tys. z z tytuu odsetek od nieterminowych wpat kar administracyjnych (str. 24 Informacji). 4.3. Finansowe rezultaty kontroli W wyniku kontroli ujawniono finansowe skutki nieprawidowoci cznie na kwot 266,2 tys. z, z tego: 161,4 tys. z - stanowiy kwoty uszczuplenia aktyww odpowiadajce niepobranym nalenociom i wielkociom bezpowrotnie utraconych dochodw budetu pastwa w wyniku postpowania kontrolowanych jednostek uznanego za nierzetelne - w wyniku zaniechania podjcia jakichkolwiek dziaa windykacyjnych dopuszczono do przedawnienia si nalenoci z tytuu mandatw i kar administracyjnych (str. 23, 31, 32 Informacji), 59,9 tys. z - stanowiy wyegzekwowane, w wyniku realizacji wniosku pokontrolnego, odsetki z tytuu
nieterminowych wpat kar administracyjnych, naoonych przez Wojewod Wielkopolskiego na przewonikw lotniczych i uiszczonych w latach 2011 2012. (str. 24 Informacji),

44,2 tys. z - stanowiy kwoty nienalenie pobrane lub pobrane w kwocie wyszej ni wynika z prawidowego wyliczenia (str. 26 Informacji),

0,7 tys. z - stanowiy kwoty wydatkowane niecelowo z naruszeniem zasad naleytego zarzdzania finansami (str. 26 Informacji).

5. Zaczniki 5.1. Wykaz skontrolowanych jednostek Delegatura Gdask Jednostka Ocena

Komenda Powiatowa Policji w Pruszczu Pozytywna mimo stwierdzonych

Zmieniono ocen w Komendzie Powiatowej Policji w Kluczborku z negatywnej na pozytywn mimo stwierdzonych nieprawidowoci. 111 US Pozna-Jeyce. 112 W lskim Urzdzie Wojewdzkim uwzgldniono w czci zastrzeenie dotyczce opisu jednej z nieprawidowoci dotyczcej kar administracyjnych, lecz zmiana ta nie przeoya si na zmian ocen czstkowej i oglnej.
110

43

Gdaskim Pomorski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Gdasku Urzd Skarbowy w Kocierzynie Katowice Komenda Powiatowa Policji w Pszczynie lski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Bielsku-Biaej Urzd Skarbowy w Piekarach lskich Kielce Komenda Powiatowa Policji w Sandomierzu witokrzyski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Kielcach Urzd Skarbowy w Piczowie Krakw Komenda Powiatowa Policji w Zakopanem Maopolski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy Krakw-Stare Miasto Urzd Skarbowy w Miechowie Olsztyn Komenda Powiatowa Policji w Szczytnie Warmisko-Mazurski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy w Olsztynie Urzd Skarbowy w Olecku Opole Komenda Powiatowa Policji w Kluczborku Opolski Urzd Wojewdzki Pierwszy Urzd Skarbowy w Opolu Urzd Skarbowy w Olenie Ministerstwo Finansw Pozna Komenda Powiatowa Policji w Jarocinie

nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna mimo stwierdzonych

44

nieprawidowoci Wielkopolski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy Pozna-Jeyce Urzd Skarbowy w rodzie Wielkopolskiej Warszawa Komenda Powiatowa Policji w Wyszkowie Mazowiecki Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy w Piasecznie Urzd Skarbowy w Kozienicach Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci Pozytywna Pozytywna - mandaty Negatywna administracyjne Negatywna Pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidowoci

kary

5.2. Lista osb bdcych kierownikami jednostek kontrolowanych Jednostka Komenda Powiatowa Gdaskim Policji w Kierownik Pruszczu Radosaw Pietrzak Ryszard Stachurski Marcin Matyjasik Leszek Synak Dariusz Polis Zygmunt ukaszczyk Janusz Dbowski Marek Michaowski Zbigniew Kotarski Boentyna Paka-Koruba Jolanta Piwowarczyk-Cedro Maria Zygua-Koziara Jzef ukasik Jerzy Miller Aneta Czerwiska Mariola Farmas Robert Kwiatkowski Marian Podziewski Elbieta Fk Janusz ukowski Wojciech Augustynek

Pomorski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Gdasku Urzd Skarbowy w Kocierzynie Komenda Powiatowa Policji w Pszczynie lski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Bielsku-Biaej Urzd Skarbowy w Piekarach lskich Komenda Powiatowa Policji w Sandomierzu witokrzyski Urzd Wojewdzki Drugi Urzd Skarbowy w Kielcach Urzd Skarbowy w Piczowie Komenda Powiatowa Policji w Zakopanem Maopolski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy Krakw-Stare Miasto Urzd Skarbowy w Miechowie Komenda Powiatowa Policji w Szczytnie Warmisko-Mazurski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy w Olsztynie Urzd Skarbowy w Olecku Komenda Powiatowa Policji w Kluczborku

45

Opolski Urzd Wojewdzki Pierwszy Urzd Skarbowy w Opolu Urzd Skarbowy w Olenie Ministerstwo Finansw Komenda Powiatowa Policji w Jarocinie Wielkopolski Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy Pozna-Jeyce Urzd Skarbowy w rodzie Wielkopolskiej Komenda Powiatowa Policji w Wyszkowie Mazowiecki Urzd Wojewdzki Urzd Skarbowy w Piasecznie Urzd Skarbowy w Kozienicach

Ryszard Wilczyski Halina Hoszowska Krzysztof Kraso Jan Vincent-Rostowski Krzysztof Rzepczyk Piotr Florek Magorzata Talkowska Joanna Nowicka Adam Krzemiski Jacek Kozowski Radosaw Pers Roman Frckiewicz

46

5.3. Analiza stanu prawnego Postpowanie mandatowe Mandat karny, w rozumieniu przepisw ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postpowania w sprawach o wykroczenia113 jest szczegln form rozstrzygnicia odpowiedzialnoci za popenienie czynu zabronionego. Wprowadzenie tego rodzaju rozstrzygnicia wynika z potrzeby zapewnienia szybkiej reakcji na najbardziej pospolite i najczciej popeniane wykroczenia. Jego istot jest fakultatywno, przejawiajca si prawem odmowy przyjcia mandatu, a wwczas sprawa zostaje rozpoznana na zasadach oglnych. Jeeli jednak sprawca mandat przyjmie (mandat kredytowany) lub grzywn zapaci (mandat zaoczny i gotwkowy) postpowanie w tej sprawie koczy si. W myl art. 95 1 ww. ustawy postpowanie mandatowe prowadzi Policja i inspektor pracy ( 3), a take inne organy, gdy przepis szczeglny tak stanowi. Przepisami takimi s rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw wydane na podstawie art. 95 5114 lub ustawy szczeglne115. Zgodnie z art. 97 ust. 1 Kodeksu postpowania w sprawach o wykroczenia, w postpowaniu mandatowym funkcjonariusz uprawniony do nakadania grzywny w drodze mandatu karnego moe j naoy jedynie, gdy: 1) schwytano sprawc wykroczenia na gorcym uczynku lub bezporednio po popenieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popenienie wykroczenia naocznie pod nieobecno sprawcy, a nie zachodzi wtpliwo, co do sprawcy czynu, 3) stwierdzi popenienie wykroczenia za pomoc przyrzdu kontrolno-pomiarowego lub urzdzenia rejestrujcego, a sprawca nie zosta schwytany na gorcym uczynku lub bezporednio potem, i nie zachodzi wtpliwo, co do sprawcy czynu - w tym take, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbdnym zakresie czynnoci wyjaniajcych, podjtych niezwocznie po ujawnieniu wykroczenia. Przepis art. 98 1 ww. ustawy przewiduje moliwo nakadania grzywien w drodze mandatu karnego gotwkowego, kredytowanego i zaocznego. Grzywn w drodze mandatu gotwkowego mona naoy jedynie na osob przebywajc czasowo na terytorium kraju, ktra nie posiada w Polsce staego miejsca zamieszkania lub pobytu. Mandat taki staje si prawomocny z chwil uiszczenia grzywny funkcjonariuszowi (art. 98 2). Najczciej wydawane s natomiast mandaty kredytowane. Mandat taki powinien zawiera pouczenie o obowizku uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od dnia jego przyjcia oraz o skutkach nieuiszczenia grzywny, tj. o wszczciu egzekucji w trybie przepisw postpowania egzekucyjnego w administracji Mandat staje si prawomocny w momencie pokwitowania odbioru przez ukaranego (art. 98 3). Trzeci kategori mandatw, s mandaty zaoczne, ktre mog zosta naoone, gdy sprawcy wykroczenia nie zastano na miejscu jego popenienia, ale nie ma wtpliwoci, kim jest osoba, ktra si go dopucia (art. 98 4). Mandat zaoczny staje si prawomocny z chwil uiszczenia grzywny we wskazanym miejscu i terminie (art. 98 5). Zgodnie z art. 45 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykrocze116 orzeczona kara lub rodek karny (w tym kara grzywny naoona w drodze mandatu) nie podlega wykonaniu, jeeli od daty uprawomocnienia si rozstrzygnicia upyny trzy lata (art. 45 3).

Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm. Np. rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie nadania inspektorom Inspekcji Ruchu Drogowego oraz pracownikom Gwnego Inspektoratu Transportu Drogowego uprawnie do nakadania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 135, poz. 790 ze zm.), rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw z dnia 16 padziernika 2002 r. w sprawie nadania pracownikom nadzoru budowlanego uprawnie do nakadania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 174, poz. 1423). 115 Np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o straach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). 116 Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.
113 114

47

Rozliczanie bloczkw mandatowych Zasady wydawania i rozliczania bloczkw mandatowych okrela rozporzdzenie Rady Ministrw z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie sposobu dokumentacji i ewidencji grzywien za wykroczenia, ciganych w postpowaniu mandatowym, oraz organw waciwych w sprawach rozprowadzania i rozliczania bloczkw mandatowych117. Zgodnie z 1 ust. 1 tego rozporzdzenia organem waciwym w sprawach rozprowadzania i rozliczania bloczkw mandatowych, przydziau i rozliczania serii oraz numerw mandatw generowanych przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego jest waciwy terytorialnie wojewoda. Bloczki mandatowe wydawane s na podstawie zapotrzebowania zoonego w dwch egzemplarzach przez organ upowaniony. Jeden egzemplarz zapotrzebowania pozostawia si w urzdzie wojewdzkim jako dowd rozchodu bloczkw mandatowych, a drugi otrzymuje organ upowaniony jako dowd przychodu bloczkw ( 2 ust 2-4). Wpywy i nalenoci z tytuu grzywien naoonych w drodze mandatu karnego ewidencjonuj - zgodnie z przepisami o zasadach prowadzenia rachunkowoci - urzdy wojewdzkie i urzdy gmin118 oraz Gwny Inspektorat Transportu Drogowego w zakresie grzywien nakadanych przez wasnych pracownikw ( 3). Organ upowaniony nie rzadziej ni raz w miesicu sporzdza w trzech egzemplarzach zbiorcz informacj dotyczc liczby otrzymanych i wykorzystanych bloczkw mandatowych oraz naoonych i uiszczonych grzywien i przedstawia j wraz z grzbietami wykorzystanych bloczkw waciwemu terytorialnie wojewodzie w celu dokonania rozliczenia. Po dokonaniu rozliczenia i potwierdzenia zgodnoci przedstawionej informacji pierwszy egzemplarz informacji pozostawia si w urzdzie wojewdzkim, drugi egzemplarz przekazuje si organowi, ktry zoy informacj, trzeci egzemplarz przekazuje si urzdom, o ktrych mowa w 3. Rozliczenia z funkcjonariuszami nakadajcymi grzywny w drodze mandatu karnego z wykorzystanych bloczkw mandatowych i dokonanych wpat przeprowadza organ upowaniony ( 5). Wzr formularza mandatu karnego i sposb nakadania grzywien w drodze mandatu karnego okrelony zosta w rozporzdzeniu Prezesa Rady Ministrw z dnia z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakadania grzywien w drodze mandatu karnego119. Zgodnie z tym rozporzdzeniem formularz, przy wykorzystaniu ktrego nakada si grzywn w drodze mandatu karnego, skada si z 5 odcinkw: "A", "B", "C", "D" i "E", oznaczonych seri i numerem, uoonych w ksik, umieszczon w zespolonym pakiecie, w postaci bloczka, z zachowaniem cigoci numeracji. Jak wynika z 4 tego rozporzdzenia funkcjonariusz, nakadajc na sprawc wykroczenia mandat karny kredytowany, po oddzieleniu czci A i B od czci C-E: 1) na odcinku "A" formularza wpisuje wysoko naoonej grzywny, 2) na odcinku "C" formularza: a) wpisuje wysoko naoonej grzywny, b) oznacza rodzaj mandatu oraz wypenia rubryki dotyczce ukaranego zgodnie z opisem; w razie niemonoci stwierdzenia numeru PESEL wpisuje si dat urodzenia ukaranego, c) wpisuje rodzaj i charakter wykroczenia oraz kwalifikacj prawn, d) w przypadku naruszenia przepisw o ruchu drogowym, wpisuje liczb punktw przewidzianych za to naruszenie na podstawie odrbnych przepisw, e) wpisuje swj numer subowy, dat naoenia mandatu oraz skada swj podpis. Sprawca wykroczenia potwierdza przyjcie mandatu karnego kredytowanego, skadajc czytelny podpis na odcinku "C" formularza, a nastpie otrzymuje odcinki "A", "B" i "C" formularza. Kary administracyjne Obowizujce przepisy przewiduj rwnie wiele kar administracyjnych stanowicych sankcj o charakterze pieninym (lub innym), stosowan przez organ administracji publicznej w przypadku naruszenia prawa. I tak kary administracyjne (pienine), ktre nakada wojewoda, lub do ktrych dochodzenia jest on uprawniony, objte niniejsz kontrol, przewiduj ustawy:

Dz. U. Nr 131, poz. 663 ze zm. Dotyczy grzywien stanowicych dochd jednostki samorzdu, tj. takich, ktre naoy funkcjonariusz organu podlegego wadzom jednostki samorzdu terytorialnego. 119 Dz. U. Nr 20, poz. 201 ze zm.
117 118

48

- z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej120 (art. 130 i 131) - kara za: a/ prowadzenie placwki zapewniajcej caodobow opiek nad osobami niepenosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszym wieku bez zezwolenia wojewody, b/ brak realizacji zalece pokontrolnych skierowanych przez wojewod do ww. kontrolowanych placwek, - z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach121 (art. 138 i 139 ust. 3) - kara naoona przez wojewod na wniosek komendanta placwki Stray Granicznej na przewonika, ktry przywiz do granicy cudzoziemca nieposiadajcego wanego dokumentu podry uprawniajcego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego wanego dokumentu uprawniajcego do wjazdu i pobytu na terytorium RP, zezwolenia na wjazd do innego pastwa lub zezwolenia na pobyt w innym pastwie, jeeli zezwolenia takie s wymagane, - z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy122 (art. 115) kara za: a/ brak realizacji zalece pokontrolnych wojewody w zakresie rynku pracy, a dotyczcych zada w tym zakresie wykonywanych przez marszaka wojewdztwa lub starost, wojewdzkie lub powiatowe urzdy pracy oraz inne podmioty, b/ nie stosowanie do standardw usug rynku pracy, - z dnia 15 kwietnia 2011 r. o dziaalnoci leczniczej123 (art. 35) - kara nakadana na kierownika podmiotu leczniczego wykonujcego dziaalno lecznicz w rodzaju stacjonarne i caodobowe wiadczenia zdrowotne bez zachowania trybu okrelonego w art. 34 ww. ustawy, - z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane124 (art. 57 ust. 7 i art. 59f i 59g) - kary za: a/ nielegalne uytkowanie obiektu budowlanego (przystpienie do uytkowania obiektu budowlanego lub jego czci z naruszeniem art. 54 i 55 ww. ustawy), b/ nieprawidowoci stwierdzone w trakcie obowizkowej kontroli budowy w zakresie, o ktrym mowa w art. 59a ust. 2 ww. ustawy, przeprowadzonej w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami okrelonymi w pozwoleniu na budow. Ww. kary nakadane s w formie decyzji administracyjnej, za wyjtkiem okrelonych w przepisach Prawa budowlanego nakadanej w drodze postanowienia. Egzekucja kar Egzekucja ww. kar pieninych, jak rwnie odsetek za zwok nastpuje w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postpowaniu egzekucyjnym w administracji125, ktra okrela m.in. sposb postpowania wierzycieli w przypadkach uchylania si zobowizanych od wykonania cicych na nich obowizkw, wyszczeglnionych w art. 2 tej ustawy oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postpowanie i stosowane przez nie rodki przymusu suce doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania ww. obowizkw. Na podstawie art. 6 1 tej ustawy, w razie uchylania si zobowizanego od wykonania obowizku wierzyciel powinien podj czynnoci zmierzajce do zastosowania rodkw egzekucyjnych. Tryb postpowania wierzycieli nalenoci pieninych przy podejmowaniu takich czynnoci okrelony zosta w rozporzdzeniu Ministra Finansw z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektrych przepisw ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji126. Zgodnie z 3 tego rozporzdzenia, jeeli warto nalenoci nie zostanie zapacona w terminie okrelonym w decyzji lub wynikajcym z przepisw prawa, wierzyciel wysya do zobowizanego upomnienie, z zagroeniem wszczcia egzekucji po upywie siedmiu dni od dnia dorczenia upomnienia. W przypadku niektrych nalenoci, w tym m.in. okrelonych w orzeczeniu lub z tytuu grzywien naoonych w drodze mandatu karnego w postpowaniu w sprawach o wykroczenia, postpowanie egzekucyjne moe by wszczte bez uprzedniego dorczenia upomnienia ( 13 rozporzdzenia). Wierzyciel127 jest zobowizany do

Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm. 122 Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. 123 Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm. 124 Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. 125 Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. 126 Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. 127 Ktry nie jest jednoczenie organem egzekucyjnym.
120 121

49

niezwocznego skierowania tytuu wykonawczego do waciwego miejscowo naczelnika urzdu skarbowego, a take przekazania organowi egzekucyjnemu posiadane informacje o majtku i rdach dochodu zobowizanego ( 6 ust. 1 i 7 rozporzdzenia). W administracyjnym postpowaniu egzekucyjnym jego podmiotami s: - wierzyciel - w przypadku nalenoci przypadajcych budetowi pastwa (np. z tytuu naoonych przez Policj mandatw karnych) bdzie to wojewoda (art. 5 1 pkt 1 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych128); - organ egzekucyjny - art. 1a pkt 7 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji, - zobowizany - art. 1a pkt 20 ww. ustawy. Zasady prowadzenia egzekucji zostay okrelone w dziale I rozdzia III ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie art. 26 tej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucj administracyjn na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytuu wykonawczego. Wszczcie egzekucji administracyjnej nastpuje z chwil dorczenia zobowizanemu odpisu tytuu wykonawczego lub dorczenia dunikowi zajtej wierzytelnoci zawiadomienia o zajciu wierzytelnoci lub innego prawa majtkowego, jeeli to dorczenie nastpio przed dorczeniem zobowizanemu odpisu tytuu wykonawczego (art. 26 5). Organ egzekucyjny zobowizany jest do stosowania takich rodkw egzekucyjnych przewidzianych w ww. ustawie, ktre prowadz bezporednio do wykonania obowizku, a w przypadku moliwoci zastosowania kilku takich rodkw, organ egzekucyjny zobowizany jest do stosowania rodkw najmniej uciliwych dla zobowizanego (art. 7 1-2 ustawy). rodki egzekucyjne w postpowaniu dotyczcym nalenoci pieninych okrelone zostay w dziale II ustawy. Przez rodek egzekucyjny w postpowaniu dotyczcym nalenoci pieninych, rozumie si egzekucj z: pienidzy, wynagrodzenia za prac, wiadcze z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia spoecznego, a take z renty socjalnej, rachunkw bankowych, innych wierzytelnoci pieninych, praw z instrumentw finansowych w rozumieniu przepisw o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierw wartociowych lub innym rachunku, oraz z wierzytelnoci z rachunku pieninego sucego do obsugi takich rachunkw, papierw wartociowych niezapisanych na rachunku papierw wartociowych, weksla, autorskich praw majtkowych i praw pokrewnych oraz z praw wasnoci przemysowej, udziau w spce z ograniczon odpowiedzialnoci, pozostaych praw majtkowych, ruchomoci i nieruchomoci (art. 1a pkt 12 lit. a ustawy). Podstaw zastosowania ww. rodkw egzekucyjnych, stanowi w szczeglnoci zawiadomienie o zajciu prawa majtkowego zobowizanego u dunika zajtej wierzytelnoci. Egzekucja z pienidzy stanowi najprostszy sposb dochodzenia nalenoci, ktrego przedmiotem s pienidze (waluta polska co porednio wynika z art. 105 4 ustawy, zgodnie z ktrym zajte waluty obce lub inne wartoci dewizowe organ egzekucyjny sprzedaje bankowi prowadzcemu ich skup). Poborca skarbowy wzywa zobowizanego do zapaty nalenoci dobrowolnie (art. 68 1), a dopiero, gdy ten nalenoci nie uici, przystpuje do jej odebrania w drodze przeszukania pomieszcze, schowkw, odziey, teczek, itp. przedmiotw (art. 48). Jeeli zobowizany na wezwanie poborcy skarbowego wpaci dochodzon naleno pienin lub nastpi odebranie pienidzy w wyniku przeszukania pomieszcze i schowkw, rodkw transportu oraz odziey, teczek, waliz i podobnych przedmiotw, poborca wystawia pokwitowanie odbioru pienidzy, ktre wywiera ten sam skutek prawny, co pokwitowanie wierzyciela. Za pokwitowan naleno pienin organ egzekucyjny ponosi odpowiedzialno wobec wierzyciela (art. 68 1 i 3 ustawy). Wpata dokonana przez dunika zajtej wierzytelnoci do organu egzekucyjnego wywiera ten sam skutek, co wpata dokonana przez zobowizanego do rk wierzyciela (art. 68a ustawy). Egzekucja z rachunkw bankowych i wkadw oszczdnociowych: w przypadku zajcia wierzytelnoci z rachunku bankowego organ egzekucyjny przesya do dunika zajtej wierzytelnoci (banku prowadzcego rachunek zobowizanego, a jeeli bank posiada oddziay - do waciwego oddziau) zawiadomienie o zajciu wierzytelnoci z rachunku bankowego. Jednoczenie organ wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywa wypat z rachunku do wysokoci zajtej wierzytelnoci, lecz przekaza j organowi na pokrycie dochodzonej nalenoci. Wraz z przesaniem

128

Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.

50

zawiadomienia o zajciu do banku, organ zawiadamia zobowizanego, dorczajc mu odpis tytuu wykonawczego, o ile nie zosta wczeniej dorczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypaty zajtej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego (art. 80 ustawy). W konsekwencji bank wstrzymuje wszelkie wypaty z zajtego rachunku i niezwocznie zawiadamia o zajciu wierzytelnoci z rachunku bankowego inne oddziay banku, inne banki, placwki pocztowe i inne podmioty uprawnione do dokonywania wypat zobowizanemu z zajtego rachunku. Zajcie nie dotyczy kwot wolnych od egzekucji (art. 86a 1). Egzekucja z wynagrodzenia za prac: zajcia wynagrodzenia organ egzekucyjny dokonuje przez przesanie do pracodawcy zobowizanego zawiadomienia o zajciu tej czci wynagrodzenia, ktra nie jest zwolniona spod egzekucji. Jednoczenie organ wzywa pracodawc do niewypacania zobowizanemu zajtej czci wynagrodzenia, lecz przekazania jej temu organowi, a do penego pokrycia egzekwowanych nalenoci pieninych. Zajcie wynagrodzenia za prac jest dokonane z chwil dorczenia pracodawcy zawiadomienia o zajciu (art. 72 1 i 2). Jednoczenie z przesaniem zawiadomienia, organ egzekucyjny m.in. zawiadamia zobowizanego o zajciu jego wynagrodzenia za prac, dorczajc mu odpis tytuu wykonawczego, o ile nie zosta wczeniej dorczony (art. 72 4).

Koszty egzekucyjne Zgodnie z art. 64c 1 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji opaty egzekucyjne, jak te wydatki poniesione przez organ egzekucyjny stanowi koszty egzekucyjne. Koszty te, za wyjtkiem przypadkw okrelonych wprost w ustawie, obciaj zobowizanego. Opaty za czynnoci egzekucyjne s nalenociami, ktre nie powoduj bezporedniego wydatkowania rodkw przez organ egzekucyjny za dokonywane czynnoci. Ich wysoko okrelona jest przewanie stawk procentow w stosunku do egzekwowanych nalenoci bd te kwotowo (art. 64). Wydatkami egzekucyjnymi s natomiast koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w zwizku z prowadzeniem egzekucji, a w szczeglnoci na opacenie: 1) przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora; 2) przewozu, zaadowania, rozadowania, przechowania, utrzymania i dozoru zwierzt oraz ruchomoci odebranych albo usunitych z oprnionych budynkw, lokali i pomieszcze; 3) przymusowego otwarcia rodkw transportu, pomieszcze i schowkw; 4) nalenoci wiadkw, biegych i rzeczoznawcw; 5) ogoszenia w prasie; 6) sporzdzenia dokumentw; 7) prowadzenia zarzdu zajtej nieruchomoci; 8) prowizji i opat pobieranych w zwizku z realizacj zajcia przez dunika zajtej wierzytelnoci lub przekazywaniem dochodzonych kwot do organu egzekucyjnego; 9) kosztu uzyskania informacji o majtku dunika; 10) wykonania zastpczego; 11) zastosowania przymusu bezporedniego (art. 64b). Zgodnie z art. 66. 1.ustawy na wierzycielu ciy obowizek ponoszenia wydatkw zwizanych z przekazaniem mu egzekwowanej nalenoci (tzw. opata komornicza).

Nadzr nad egzekucja administracyjn Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzdach i izbach skarbowych129 ministrowi waciwemu do spraw finansw publicznych podlegaj m.in. naczelnicy urzdw skarbowych, jako organy administracji rzdowej niezespolonej. Minister ten sprawuje kontrol prawidowoci wykonywania zada nalecych do zakresu dziaania tych naczelnikw oraz kontrol urzdw obsugujcych ten organ, a take kontrol przestrzegania zasad etyki zawodowej, bezstronnoci i obiektywizmu dziaania pracownikw zatrudnionych w tych urzdach (art. 5 ust. 1c). Rwnie

129

Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.

51

i prawidowo postpowa egzekucyjnych prowadzonych przez organy egzekucyjne podlega nadzorowi. Zgodnie z art. 23 1 ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji, nadzr nad egzekucj administracyjn sprawuj organy wyszego stopnia w stosunku do organw waciwych do wykonywania tej egzekucji, dlatego te nadzr nad naczelnikami urzdw skarbowych sprawuje waciwy miejscowo dyrektor izby skarbowej. Zwierzchni nadzr i kontrol przestrzegania w toku czynnoci egzekucyjnych przepisw ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne w zakresie egzekucji nalenoci pieninych, zgodnie z art. 25 1 tej ustawy sprawuje minister waciwy do spraw finansw publicznych.

52

5.4. Zestawienia dotyczce najwaniejszych ustale kontroli w zakresie obejmowania tytuami wykonawczymi nalenoci z tytuu mandatw karnych w urzdach wojewdzkich

5.4.1. Zestawienie kwot niezapaconych mandatw, skala zalegoci obejmowanych tytuami wykonawczyni wystawionych oraz rzetelno dziaa podejmowanych przez wojewodw w tym zakresie.
L . p . Urzd wojewdzki Kwota niezapaconych mandatw na dzie 30 czerwca 2012 r. tys. z W tym z tytuu mandatw naoonych przed 1 stycznia 2011 r. Ogem 1 2 1 Opolski 2 lski 3 WarmiskoMazurski 4 Pomorski 5 Mazowiecki 6 Maopolski 7 witokrzyski 8 Wielkopolski RAZEM 3 13 126,0 72 025,4 27 260,0 36 069,8 115 628, 3 30 582,5 28 593,0 48 509,3 371 794, 3 Tytuy wystawione w terminie* % niezapaconych mandatw na dzie 30 czerwca 2012 r. objtych tytuami wykonawczymi Dotyczcy nalenoci z tytuu mandatw naoonych przed 1 stycznia 2011r. (kolumna nr 4) Dotyczcy nalenoci z mandatw ogem (kolumna nr 3) Skala tytuw wykonawczych wystawionych w okresie 20112012 (I procze) wystawionych powyej 75 dni od daty naoenia niezapaconego mandatu* (%) 7 0,16% 0,15% 0,53% 2,45% 4,93% 19,23% 29,52% 33,71% 12,0%

4 5 135,6 29 391,3 11 679,4 15 162,8 46 472,0 9 490,9 10 014,6 14 504,1 141 850,7

5 97,9% 90,4% 93,5% 95,5% 96,2% 86,2% 91,7% 87,5% 92,6%

6 99,99% 99,97% 99,99% 99,74% 99,99% 99,99% 99,97% 100,00% 99,96%

*za wyjtkiem Wielkopolskiego Urzdu Wojewdzkiego, w ktrym z uwagi na rejestrowanie daty wpywu mandatu do urzdu, jako wyznacznik bezzwocznego (rzetelnego) wystawiania tytuu wykonawczego, przyjto 45 dni od daty wpywu mandatu.

5.4.2. Zestawienie terminowoci wystawiania tytuw wykonawczych

Skala tytuw wystawiona w Wyszczeglnienie Liczba tytuw poszczeglnych okresach (%) Skala zalegoci objtych tytuami wystawionymi w poszczeglnych okresach (%) 88,5%

Kwota zalegoci (w tys. z)

2 151 498,00

88,0%

346 801,2

53

Tytuy wystawione z opnieniem do 15 dni Tytuy wystawione z opnieniem od 16 do 45 dni Tytuy wystawione z opnieniem powyej 45 dni RAZEM

184 746,00 93 724,00 15 025,00 2 444 993,00

7,6% 3,8% 0,6% 100,0%

27 789, 8 14 615,0 2 720,9 391 926,9

7,1% 3,7% 0,7% 100,0%

* 75 dni od daty wystawienia mandatu, za wyjtkiem Wielkopolskiego Urzdu Wojewdzkiego, w ktrym z uwagi na rejestrowanie daty wpywu mandatu do urzdu przyjto 45 dni od daty wpywu mandatu.

5.5. Zestawienie najwaniejszych ustale kontroli w zakresie wszczynania i podejmowania czynnoci egzekucyjnych w urzdach skarbowych L.p. Urzd skarbowy Liczba tytuw wykona wczych W2* ktre wpyn y w okresi e od 1.01.20 1130.06.2 012 3 5 497 5 581 2 559 15 078 8 469 31 801 6 525 14 768 5 123 7 916 11 062 8 584 12 299 15 076 7 185 Liczba tytuw, gdzie pomimo upywu 60 dni od wpywu tytuu nie wszczto postpowa i nie podjto adnych czynnoci egzekucyjnych a czynnoci egzekucyjne podjto po 60 dniach Liczba tytuw, gdzie postpowa nia wszczto i czynnoci podjto po 60 dniach czna liczba tytuw z kolumn 4, 5i6 (4+5+6) % przypadkw, w ktrych brak byo zapisw o wszczciu postpowani a lub podjciu czynnoci egzekucyjnej w terminie do 60 dni od wpywu tytuu (7:3) 8 0,1% 0,1% 0,3% 11,5% 17,8% 21,7% 22,2% 24,6% 25,5% 27,2% 29,0% 41,3% 42,0% 46,0% 62,3%

1 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

2 US w Kocierzynie US w rodzie Wlkp. US w Miechowie I US w Opolu US Krakw-Stare Miasto US w Olsztynie US w Piekarach l. US Pozna-Jeyce US w Olenie US w Kozienicach II US w Gdasku US w Piczowie II US w BielskuBiaej US w Piasecznie US w Olecku

4 0 4 0 108 148 944 136 742 6 546 153 627 455 1 023 827

5 4 0 4 578 222 1 732 185 704 218 752 1 341 800 1 617 3 498 824

6 0 4 3 1 051 1 141 4 222 1 128 2 180 1 084 859 1 717 2 116 3 093 2 409 2 826

7 4 8 7 1 737 1 511 6 898 1 449 3 626 1 308 2 157 3 211 3 543 5 165 6 930 4 477

54

16. II US w Kielcach RAZEM

31 312 188 835

8 756 14 475

5 628 18 107

12 006 35 839

26 390 68 421

84,3% 36,2%

*dot. tytuw, w ktrych wierzycielem jest wojewoda

55

5.6. Notatka z panelu ekspertw Warszawa, dnia 19 marca 2013 r. W zwizku z przeprowadzon przez Delegatur NIK w Opolu kontrol Windykacja dochodw z tytuu mandatw karnych i kar administracyjnych (P/12/158) odby si w warszawskiej siedzibie NIK panel ekspertw. W panelu tym uczestniczyli zaproszeni gocie: Grzegorz Mrz - Zastpca Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansw, Bolesaw Darak - Naczelnik Urzdu Skarbowego w Kdzierzynie-Kolu, Marcin ozowski - Zastpca Naczelnika Pierwszego Urzdu Skarbowego w Opolu, Maciej Wroski Czonek Zarzdu Stowarzyszenia Partnerstwo dla Bezpieczestwa Drogowego oraz przedstawiciele NIK, w tym m.in. Iwona Zyman - Dyrektor Delegatury NIK w Opolu Janusz Madej - p.o. Wicedyrektor Delegatury NIK w Opolu Alina Hussein - Radca Prezesa NIK Ryszard Szyc - Radca Prezesa NIK Wiesaw Karliski - Wicedyrektor Departamentu Metodyki Kontroli i Rozwoju Zawodowego Grayna Stalska - gwny specjalista kontroli pastwowej w Delegaturze NIK w Opolu Krzysztof Rajczyk - gwny specjalista kontroli pastwowej w Delegaturze NIK w Opolu Celem panelu byo zapoznanie si z opini zaproszonych goci na temat gwnych przyczyn ograniczonego poziomu egzekwowania kar grzywny od ukaranych mandatami karnymi i wpywu takiego stanu na postawy spoeczne Polakw. W ramach przeprowadzonej dyskusji podjto prb identyfikacji negatywnych skutkw spoecznych wynikajcych z braku moliwoci wyegzekwowania ponad poowy mandatw objtych tytuami egzekucyjnymi skierowanymi do organw egzekucyjnych przez wojewodw. W ramach tego panelu przeprowadzana bya te dyskusja dotyczca rozwiza, ktrych wdroenie suyoby ograniczeniu korzyci z uchylania si popeniajcych wykroczenia od wykonania naoonych na nich kar, a tym samym zapewnieniu nieuchronnoci i bezzwocznoci ich wykonania. Uczestnicy spotkania zgodzili si, e przy obecnym obcieniu prac w urzdach skarbowych, duy odsetek ukaranych osb nie jest skonny dobrowolnie dokona zapaty mandatu, majc nadziej, e do jej skutecznego wyegzekwowania nie dojdzie w trzyletnim okresie przedawnienia wykonania kary grzywny. Powoduje to, e w stosunku do ponad poowy mandatw niezbdne jest angaowanie organw pastwa, do przymusowego dochodzenie nalenoci z tego tytuu. Brak wyegzekwowania naoonych kar, moe natomiast utrwala w czci spoeczestwa negatywne postawy wynikajce z poczucia bezkarnoci. Dotyczy to w szczeglnoci osb modych, gdy jak wynika z przedstawionych w trakcie tego spotkania danych Pierwszego Urzdu Skarbowego w Opolu, typowym dunikiem jest mczyzna w wieku od 25 do 30 lat, ktry posiada na swoim koncie ok. trzech niezapaconych mandatw. Zarwno przedstawiciel resortu finansw, jak i przedstawiciele urzdw skarbowych zwrcili szczegln uwag na kwesti braku negatywnych skutkw dla osb uchylajcych si od zapaty mandatw, wynikajc z niskiej wysokoci kosztw egzekucyjnych, do ktrych zapaty zobowizany jest dunik, a ktre powinny stanowi dodatkow dolegliwo o charakterze finansowym. Dlatego te naturalnym kierunkiem postulowanych zmian, s dziaania suce zwikszeniu dobrowolnoci wpat, zarwno poprzez zachty do dobrowolnego pacenia nalenoci, jak te wprowadzenie mechanizmw, ktre powodowayby, e dochodzenie tych nalenoci w drodze przymusu egzekucyjnego wizaoby si dla ukaranego z dodatkowymi realnymi dolegliwociami. Naley zatem dy, aby zobowizany by przekonany, e pastwo jest w stanie skutecznie dochodzi swoich nalenoci, a unikanie zapaty mandatu nie bdzie dla niego korzystne.

56

A zatem, istotny jest spoeczny przekaz potwierdzajcy, e pastwo nie zapomina o koniecznoci skutecznego wykonania kar i nie jest w tym zakresie bezsilne, a take odpowiednio reaguje. Zdaniem przedstawiciela Ministerstwa Finansw w wielu przypadkach wystarczajcym, a tym samym skutecznym dziaaniem byoby informowanie zobowizanych za pomoc rnych rodkw komunikacji o cicych na nich zalegociach niezwocznie po upywie terminu patnoci, ale jeszcze przed rozpoczciem dziaa egzekucyjnych. W przypadku koniecznoci zastosowania przymusu egzekucyjnego istotn staje si natomiast kwestia przepywu informacji. Potrzebna jest zatem cisa wsppraca pomidzy organami i instytucjami pastwowymi oraz wierzycielami, ktra umoliwiaaby lepsze wykorzystanie informacji o majtku zobowizanego (np. dostpnych w Centralnej Ewidencji Pojazdw i Kierowcw, czy bazach Zakadu Ubezpiecze Spoecznych), ograniczajc tym samym ryzyko moliwoci skutecznego ukrywania dochodw i majtku przed organami egzekucyjnymi. Ministerstwo Finansw realizuje obecnie program e-Podatki, w ramach ktrego w urzdach skarbowych powstanie jedna baza danych dotyczca wszystkich nalenoci i rozlicze podatkowych, jak te zwikszona zostanie interoperacyjno z innymi bazami danych. Zgodnie z przyjtymi zaoeniami, wprowadzony zostanie w szerokim zakresie elektroniczny przepyw informacji zarwno pomidzy podatnikiem, a urzdem skarbowym, ale i te pomidzy innymi interesariuszami, a urzdem skarbowym (takim interesariuszem moe by np. wierzyciel, czy komornik sdowy). Propozycje zmian obowizujcych przepisw prawnych przygotowane przez Ministerstwo Finansw umoliwi posugiwanie si w przyszoci w egzekucji administracyjnej wnioskiem egzekucyjnym i tytuem wykonawczym wygenerowanym i przesanym do skarbowego waciwego organu w formie elektronicznej, co w szczeglnoci wpynie na usprawnienie pracy w urzdach wojewdzkich oraz skarbowych. Drug istotn kwesti, zdaniem przedstawicieli resortu finansw, jest urealnienie wysokoci kosztw egzekucyjnych, ktre w obecnym stanie s nieadekwatne do kosztw faktycznie ponoszonych przez organ egzekucyjny prowadzcy postpowanie. Dlatego te w Ministerstwie Finansw prowadzone s prace nad zmian ustawy o postpowaniu egzekucyjnym w administracji, ktra poza wprowadzeniem mechanizmw umoliwiajcych przed wszczciem postpowania uzyskanie od wierzycieli informacji dotyczcych majtku zobowizanego, czy te moliwoci stwierdzania bezskutecznoci postpowa bez koniecznoci ich umarzania, dotyczy maj rwnie urealnienia wysokoci kosztw egzekucyjnych i uproszczenia sposobu ich naliczania. W trakcie narady zostaa rwnie poruszona kwestia proponowanej ju wczeniej przez Ministerstwo Finansw zmiany przepisw majcej skutkowa ograniczeniem liczby przypadkw, w ktrych konieczne byoby przymusowe egzekwowanie grzywien naoonych w drodze mandatw za popenienie wykrocze zwizanych z ruchem drogowym. Powysza zmiana miaaby polega na uzalenieniu moliwoci usuwania punktw karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowcw (przed upywem trzyletniego terminu wykonania kary grzywny), od uprzedniego uiszczenia grzywny naoonej za naruszenie, za ktre przyznane zostay te punkty. Zdaniem uczestnikw narady nieetycznym wydaje si takie postpowanie, e osoba ukarana mandatem moe przej procedur likwidacji zgromadzonych punktw karnych, pomimo tego, e naoony na t osob mandat nie zosta zapacony. Istotnym gosem w tej dyskusji by gos przedstawiciela Stowarzyszenia, ktry zwrci uwag na niebezpieczestwo doprowadzenia do deprecjacji prawa i obnienia poziomu prewencji, wskutek zastosowania nieproporcjonalnie ostrych rodkw. Wprowadzenie postulowanego rozwizania moe rwnie skutkowa, e nalenoci z tytuu mandatw bd uiszczane przez inne ni ukarane osoby, co sprzeczne jest z ide, e kara winna mie zastosowanie wycznie do sprawcy, a nie do osoby trzeciej, jak te nie zapewnia prewencyjnego oddziaywania kary. Istotny jest rwnie wpyw takiej regulacji na dotychczasowe, jak te majce wej w ycie w 2016 r. mechanizmy anulowania punktw karnych, w wyniku udziau osoby ukaranej w specjalistycznym kursie. W przypadku uzalenienia usunicia punktw od uprzedniego dokonania zapaty mandatu, zainteresowanie uczestnictwem w takim kursie moe by znacznie ograniczone. Przedstawiciel Stowarzyszenia, wyrazi rwnie pogld, e zmiany, ktre bd obowizywa od 2016 r. a dotyczce wprowadzenia tzw. okresu prby, mog korzystnie wpyn na zachowania modych kierowcw. Uczestnicy panelu zwrcili rwnie uwag, na inn kwesti majc istotny wpyw na niepeny poziom cigalnoci nalenoci Skarbu Pastwa z tytuu naoonych mandatw, a odnoszc si do tych

57

ukaranych, ktrzy notorycznie lekcewa normy ycia spoecznego, a zarazem nie mog by objci skuteczn egzekucj. Karanie takich osb jedynie mandatami, ktre to kary pomimo znacznych wysikw organw egzekucyjnych nie bd wykonane, nie zapewnia wychowawczego i zapobiegawczego oddziaywania takich kar. W trakcie spotkania poruszono rwnie kwesti wpywu wyposaenia jednostek Policji w terminale, umoliwiajce bezgotwkowe dokonywanie patnoci mandatw na zwikszenie poziomu dobrowolnych wpat, stwierdzajc jednak, e brak jest jednoznacznych podstaw do uznania, e rozwizanie to istotnie zwikszyoby poziom dotychczasowych wpat dokonywanych dobrowolnie przez ukarane osoby. W podsumowaniu stwierdzono, e pomimo znacznego obcienia prac w administracji skarbowej istniej obszary wymagajce usprawnie, ktre dotycz w szczeglnoci automatyzacji i informatyzacji dziaa oraz przepywu informacji, co winno spowodowa uwolnienie czci zasobw w urzdach skarbowych do innych zada. S to jednak dziaania wymagajce sporych nakadw finansowych i czasu na ich realizacj (w szczeglnoci w ramach programu e-Podatki). Istotne s rwnie inne zmiany systemowe, ktrych wdroenie miaoby na celu doprowadzenie do zwikszenia odsetka osb dokonujcych zapaty dobrowolnej. Polega by one mogy na urealnieniu kosztw egzekucji administracyjnej, co jednak wizaoby si z dodatkow dolegliwoci finansow dla ukaranych. Z drugiej strony, w przypadku mandatw naoonych za naruszenia przepisw ruchu drogowego, polega by one mogy na ograniczeniu liczby spraw wymagajcych zastosowania przymusu egzekucyjnego, wprowadzeniu mechanizmw umoliwiajcych usunicie punktw karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowcw, jedynie po uprzednim uiszczenia grzywny naoonej za naruszenie, za ktre przyznane zostay te punkty.

5.7. Wykaz organw, ktrym przekazano informacj o wynikach kontroli 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 2. Marszaek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 3. Marszaek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 4. Prezes Rady Ministrw 5. Minister Finansw 6. Minister Spraw Wewntrznych 7. Przewodniczcy Sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Pastwowej 8. Przewodniczcy Sejmowej Komisji Finansw Publicznych 9. Przewodniczcy Senackiej Komisji Budetu i Finansw Publicznych 10. Centralne Biuro Antykorupcyjne 11. Wojewodowie 12. Dyrektorzy Izb Skarbowych

58