CR

Equipo Coordinador

IT

Ligia Alvarenga (CARE) Margarita Fernndez (CARE) Ivn Morales (PNUD) Noel Barillas (PNUD) Werner Ohligschlaeger (GTZ) Ondina Castillo (GTZ) Patricia Navarro del Fons Valencia (Fons Valenci per la Solidaritat) Roberto Rivera Ocampo (FUNDEMUCA) Fray Arriaza (AECID) Carlos Roberto Pinto (COMURES) Margarita Alfaro Bulle (COMURES)

Equipo responsable de la investigacin y elaboracin de los mdulos

Jos Antonio Morales Ehrlich (ASCIA/ISAM) Edmundo Chinchilla Moscoso (ASCIA/ISAM)

O
S

Revisin de textos
Mnica Escalante de Rosales Carolina Herrera de Gonzlez

Dibujos, diseo y diagramacin

Centro Integral de Comunicaciones y Periodismo (CICOP) Esta publicacin puede ser reproducida total o parcialmente siempre y cuando se cite la fuente. Este documento ha sido publicado con el apoyo de GTZ -cooperacin tcnica alemana-

CONTENIDO
Presentacin Obras pblicas municipales
Generalidades Caractersticas de las obras pblicas municipales Clasificacin de las obras pblicas Funciones de las obras pblicas municipales Planificacin de las obras Mantenimiento de las obras Las obras pblicas municipales en la legislacin salvadorea

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Servicios pblicos municipales

Concepto Clasificacin de los servicios pblicos Caractersticas de los servicios pblicos Los servicios pblicos municipales en la legislacin salvadorea Formas de prestacin de los servicios pblicos municipales Planificacin de los servicios pblicos municipales Financiamiento de los servicios pblicos municipales

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PRESENTACIN
El municipio constituye la Unidad Poltica Administrativa primaria dentro de la organizacin estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular en la permanente formacin y conduccin de la sociedad local, con autonoma para darse su propio gobierno, el cual como parte instrumental del municipio, est encargado de la rectora y gerencia del bien comn local, en coordinacin con las polticas y actuaciones nacionales orientadas al bien comn general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonoma suficientes.
Cdigo Municipal de El Salvador.

Un grupo de Cooperantes Internacionales: CARE en El Salvador, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Fundacin DEMUCA, Fons Valenci per la Solitaritat, GTZ -cooperacin tcnica alemana- y Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, AECID, en conjunto con la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador, COMURES, tomando en cuenta que, en El Salvador, cada tres aos se eligen 2,890 miembros de Concejos Municipales entre Alcaldes, Sndicos y Regidores se propusieron elaborar una serie de mdulos que les permitiera fortalecer sus conocimientos acerca del papel que tiene el municipio dentro de un Estado democrtico de derecho. El propsito fundamental de estos mdulos es proporcionar informacin esencial para ilustracin, formacin, orientacin y consulta de mujeres y hombres que desempean cargos como Alcaldes, Sndicos y Regidores, as como, de funcionarios de carrera administrativa municipal, dirigentes comunales, estudiantes universitarios, funcionarios de instituciones nacionales o privadas relacionadas con el fortalecimiento de la gestin pblica a nivel municipal.
MDULO 4 Obras y servicios pblicos municipales

La serie de mdulos que se ha producido responde a temticas de gran importancia para los gobiernos municipales y ha sido elaborada tomando en cuenta distintos puntos de vista como el derecho pblico, la sociologa y la administracin; es producto de una investigacin bibliogrfica de las modernas teoras, investigaciones y experiencias a nivel mundial y nacional acerca del Estado, el municipio y el desarrollo local, as como de una investigacin directa de las prcticas de gobierno, de las polticas, estrategias y programas desarrollados nacionalmente por las municipalidades y las diversas instituciones gubernamentales y no gubernamentales de respaldo municipal. Esperamos con esta serie de mdulos contribuir a la generacin de una cultura democrtica, fortalecer la gobernabilidad y la transparencia en El Salvador desde el mbito local (municipal), coadyuvar al mejoramiento de la calidad de las prcticas en el ejercicio del gobierno municipal y al fortalecimiento de capacidades, todo con el objetivo de que los mismos sean tiles para aquellas personas que contribuyen con el desarrollo a nivel municipal. La parte investigativa, as como la elaboracin de los mdulos fueron encomendadas a la Asociacin Salvadorea para la Promocin de las Ciencias Sociales, y de la Administracin, ASCIA, por medio de su Instituto Salvadoreo para la Administracin Municipal, ISAM.
MDULO 4 Obras y servicios pblicos municipales

OBRAS PBLICAS municipales

Se considera obra pblica municipal todo trabajo que realice el gobierno local, individual o asociadamente con otros municipios, con recursos propios del o de los municipios que realicen la obra. Las obras pueden construirse en forma directa por los municipios, o por medio de terceros.

Generalidades
Se considera obra pblica municipal todo trabajo que realice el gobierno local, individual o asociadamente con otros municipio, con recursos propios del o de los municipios que realicen la obra. Las obras pueden construirse en forma directa por los municipios, o por medio de terceros. Generalmente los trabajos consisten en construir, crear, modificar o conservar un bien inmueble o instalaciones que se utilicen para la prestacin de un servicio pblico municipal o que fomenten el desarrollo econmico, social, cultural o medio ambiental del o de los municipios que participen en su realizacin. La obra pblica municipal se refiere a la construccin de la infraestructura necesaria al municipio para sustentar la prestacin de servicios y la realizacin de actividades tendientes a la satisfaccin de necesidades colectivas dentro del mbito territorial o microregional comprendidas dentro de sus competencias legales y objetivos trazados por el gobierno local, que como lo manda la ley, no pueden ser otros que los orientados a la bsqueda del bien comn.

Muchas personas confunden las obras con los servicios municipales y ello porque a partir de la construccin de una obra generalmente se da inicio a la prestacin de un servicio o a la inversa, dentro del proceso de prestacin de un servicio se vuelve necesario construir una determinada obra para la mejor prestacin de aqul, por ello es conveniente examinar sus caractersticas.

Muchas personas confunden las obras con los servicios municipales y ello porque a partir de la construccin de una obra generalmente se da inicio a la prestacin de un servicio o a la inversa.

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Caractersticas de las obras pblicas municipales

Las obras pblicas municipales pueden ser construidas por el municipio individualmente o en forma asociada con otros municipios, pudiendo situarse en estos ltimos casos en la circunscripcin territorial de alguno o algunos de ellos.

Las caractersticas de una obra pblica municipal son las siguientes:

Constituye actividad primordial de la actividad municipal. Es susceptible de efectuarse de manera directa o indirecta. Est concebida para atender una necesidad colectiva, la prestacin de un servicio pblico o para crear una infraestructura. Implica realizacin fsica, con mano de obra, materiales y procedimientos tcnicos y administrativos. Requiere de un espacio fsico para su desarrollo, ya sea terrestre, martimo o fluvial. Conlleva necesariamente una inversin de recursos econmicos de la municipalidad. Resulta siempre un activo fijo, es decir un bien inmueble con valor determinado. Es mensurable y valuable, directa o indirectamente y es objeto de devaluacin o revaluacin segn los valores de mercado inmobiliario. Incrementa el patrimonio del municipio.

MDULO 4 Obras y servicios pblicos municipales

Como queda dicho, las obras pblicas municipales pueden ser construidas por el municipio individualmente o en forma asociada con otros municipios, pudiendo situarse en estos ltimos casos en la circunscripcin territorial de alguno o algunos de ellos, as por ejemplo, un relleno sanitario que ubicado en un determinado lugar, sirve a todos los municipios que participan en su construccin.

Clasificacin de las obras pblicas

Tomando en cuenta sus caractersticas esenciales y los objetivos perseguidos, las obras pblicas se clasifican en:

Obras pblicas de edificacin Comprenden todo trabajo de construccin, restauracin, ampliacin y conservacin de edificios y espacios de uso pblico, tales como: auditorios, teatros y museos; cementerios; clnicas y hospitales; dispensarios y asilos; edificios de gobierno municipal; escuelas e institutos; estaciones y terminales de transporte; ferias y salas de exposicin; bodegas y centros de acopio; monumentos y obras ornamentales; obras deportivas; plazas, parques y jardines; zonas, monumentos y edificios histricos, etc. Obras pblicas de infraestructura Comprenden la realizacin de obras necesarias a la prestacin de servicios pblicos, tales como: alumbrado pblico; calles y caminos; drenajes y alcantarillados; pozos y reservorios de agua; estacionamientos; recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin de desechos slidos y lquidos; tratamiento de aguas; mercados mayoristas y minoristas; rastros y tiangues; pasos a desnivel y puentes; red de agua potable; terminales y medios de transporte colectivo; viaductos y tneles, etc.

Funciones de las obras pblicas municipales

Las obras pblicas causan impactos en la sociedad local o comunidad en que se realizan y pueden agruparse en tres funciones principales, a saber:

La salud, y por ello se construyen clnicas y hospitales, se introduce agua potable y se construyen rellenos sanitarios;

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Funcin socio-cultural La obra pblica municipal debe ir encaminada a propiciar el desarrollo integral del municipio y de sus habitantes y a servir de soporte a un sistema de vida en el que se garanticen condiciones mnimas de existencia digna como:

La educacin y para ello se construyen escuelas y bibliotecas; La seguridad, y por ello se dota de alumbrado pblico; La recreacin y cultura, y a ella van destinados los parques, las plazas, museos, rescate de zonas y sitios histricos, zoolgicos; El deporte, mediante construccin de canchas e instalaciones deportivas; La eficacia de la comunicacin, y para ello se construyen caminos vecinales, calles y avenidas, etc. Tambin cumplen una funcin social las obras destinadas a la edificacin y equipamiento de aquellos bienes que presten un servicio pblico o se dediquen a programas sociales. Los municipios salvadoreos, generalmente orientan sus obras a la satisfaccin de necesidades bsicas de la poblacin an cuando stas sean competencia de instituciones estatales, porque la poblacin, ante la desatencin de la instancia nacional encargada, las solicita a sus gobiernos locales. Debe reflexionarse que hay municipios que invierten todos o casi todos sus ingresos en obras de edificacin o infraestructura que corresponden a instituciones del nivel nacional, tales como acueductos, unidades de salud, escuelas, obras de electrificacin etc., descuidando las obras propias de su competencia.

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Funcin econmica Se refiere a los efectos que la construccin de obras tiene en la generacin de empleos, compra de insumos, promocin de pequeas y medianas empresas, etc., de la localidad, microregin o regin, que lgicamente estimula el desarrollo econmico local y la calidad de vida de la sociedad local.
Es de reflexionar que la preferencia de grandes empresas que cuentan con maquinaria y recursos tcnicos de gran escala, limitan los niveles de ocupacin local. Siempre que las circunstancias lo permitan debe propiciarse o pactarse en el caso de ejecucin por terceros, la ocupacin de una porcin importante de mano de obra local.

Funcin poltica Las obras pblicas municipales cumplen una funcin poltica cuando los gobiernos locales promueven y toman en cuenta la participacin ciudadana en la toma de decisiones, en la seleccin y planeacin de los trabajos a realizar, as como en la ejecucin de las obras. Esta apertura fortalece el sistema democrtico participativo, permitiendo una mejor seleccin y ejecucin de las obras, adems de una mayor transparencia y gobernabilidad basada en la concertacin y aprobacin popular.

Funciones de las obras pblicas Funcin sociocultural La salud La educacin La recreacin y cultura El deporte La eficacia de la comunicacin

La planificacin participativa, es esencial para garantizarse la priorizacin de las obras y la colaboracin y respaldo de la comunidad. Al respecto cabe agregar que las obras pblicas deben sustentarse en conceptos de validez universal, como por ejemplo: atencin eficaz a las necesidades de la comunidad, manejo escrupuloso de los recursos, equidad en su distribucin para tratar de favorecer a las distintas comunidades o para lograr acercamiento de grupos humanos a lo urbano, a efecto de garantizarles su derecho a la ciudad y solucionar problemas de dispersin o imposibilidad de proveer servicios.

Planificacin de las obras

Toda obra, si a de ser de utilidad pblica y prestar un servicio eficaz, debe partir de un proceso previo de planificacin. Una municipalidad democrtica y transparente inicia este proceso mediante la consulta a su comunidad, utilizando para ello los diversos mecanismos de participacin ciudadana que el mismo Cdigo Municipal le recomienda o algn otro que asegure una real, efectiva y permanente participacin, especialmente de todos aquellos vecinos que se vern beneficiados o afectados por la realizacin de la obra. Una vez la obra ha sido identificada y definida participativamente, se debe iniciar lo que se conoce tcnicamente como la ingeniera del proyecto, la que dependiendo de la complejidad de la obra a emprender se puede encomendar a especialistas individuales o a una empresa. La ingeniera del proyecto se ocupa de establecer previamente la factibilidad tcnica y econmica de realizar la obra, es decir, si se cuenta con todos los elementos tcnicamente necesarios y es posible financiar su construccin, sea con fondos propios o con

MDULO 4 Obras y servicios pblicos municipales

Toda obra, si a de ser de utilidad pblica y prestar un servicio eficaz, debe partir de un proceso previo de planificacin. Una municipalidad democrtica y transparente inicia este proceso mediante la consulta a su comunidad, utilizando para ello los diversos mecanismos de participacin ciudadana que el mismo Cdigo Municipal le recomienda.

prstamos; en este ltimo caso, apegndose a las disposiciones de la Ley Reguladora del Endeudamiento Pblico Municipal. La factibilidad tcnica incluye determinar la ubicacin ptima y el lugar de la obra a edificar, el trazado de la calle, del acueducto o red elctrica, para asegurarse que se cuenta con la mejor solucin tcnica y el mejor acceso para los usuarios, debiendo adicionalmente la municipalidad asegurarse de la disponibilidad de los terrenos donde se va a construir la obra, en el caso de edificaciones para cualquier destino o los derechos de va en el caso de calles y caminos, la calidad, volumen y propiedad de la fuente de agua en el caso de construccin de acueductos, la ubicacin y permisos de conexin a la red de las distribuidoras elctricas, en el caso de introduccin de este servicio. Por ltimo, aunque resulte obvio, debe disponerse de los diseos y planos correspondientes, de los permisos ambientales y de las instancias de gobierno que regulen la construccin de cada tipo de obras, como ANDA, la Superintendencia de Electricidad y Comunicaciones, Ministerio de Obras Pblicas, etc. Una vez establecida la factibilidad tcnica, se procede elaborar la factibilidad econmica que se fundamenta en una serie de decisiones del Concejo o de los Concejos propietarios de la obra, comenzando por determinar la importancia de la necesidad a resolver o la naturaleza del servicio a que se destinar la obra, es decir, si es una inversin para el bienestar general de una o varias comunidades, tales como un camino vecinal, una unidad de salud o aulas de una escuela, considerados como proyectos sociales, o si la obra se destinar para la prestacin de un servicio municipal con tarifas a cobrar por su prestacin. En el caso de un proyecto social debe realizarse un anlisis del proyecto mediante lo que se conoce como anlisis costo-beneficio, que consiste en determinar si los

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beneficios supuestos del proyecto justifican su costo y el nivel de prioridad dentro de las necesidades comunitarias que tiene ese proyecto en particular, su impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios, etc. Para el financiamiento de este tipo de proyectos es conveniente que adems del uso de fondos propios, se logren fondos de terceros en concepto de contribucin o donacin y tambin, de algn aporte de los beneficiarios, en dinero o especies. En el caso de un proyecto productivo, para su anlisis debe estimarse lo que se conoce como flujo descontado de fondos, que sirve para determinar la conveniencia de realizar el proyecto desde el punto de vista econmico y preferirlo con relacin a otros que compiten, dado que los fondos de que disponen las municipalidades son limitados. Este flujo se construye mediante la estimacin de los ingresos que producir a lo largo de la vida til la obra o servicio, restndole los costos de la inversin inicial y los costos de operacin que necesariamente se producirn cada ao de esa vida til. Este tipo de anlisis, aunque tcnicamente sencillo, es recomendable asignrselo a un profesional especialista, sea ste contratado por la municipalidad o mediante la asistencia tcnica del ISDEM, FISDL, COMURES u otra entidad de asistencia tcnica. Este anlisis es la base para establecer la factibilidad econmica. Una vez que se ha determinado que el monto de la inversin est dentro de la capacidad financiera y presupuestaria de la municipalidad, el Concejo o Concejos debern tomar decisiones adicionales tales como:

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Decidir si la obra se va a realizar por administracin o contrato con terceros. Decidir cul va a ser la fuente de fondos para su financiamiento, debiendo considerar si existirn aportes de la comunidad o donaciones externas. En el caso de proyectos productivos que se decidan financiar con prstamos, debe solicitarse la calificacin de la capacidad de endeudamiento de la o las municipalidades al Ministerio de Hacienda, de conformidad con la Ley Reguladora del Endeudamiento Pblico Municipal. Por ltimo y no menos importante, preparar la licitacin para su construccin, incluyendo en los trminos de referencia la obligatoriedad de incluir en las ofertas un plan de ejecucin y la programacin de actividades hasta la terminacin y entrega de la obra a satisfaccin a la o las municipalidades propietarias de la misma.

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Las obras debern adaptarse a la realidad social y econmica del municipio y de la comunidad y en lo posible deben obedecer al plan de desarrollo local, pues de lo contrario se corre el riesgo de construir obras carentes de sentido o en tiempos y lugares inapropiados. Todo plan contempla objetivos de corto, mediano y largo plazo y por ello se traduce en programas, mediante los cuales se permite ordenar y vincular cronolgica, espacial y tcnicamente las actividades y los recursos necesarios para alcanzar en un tiempo dado las metas propuestas. La ejecucin oportuna y transparente de las obras planificadas y programadas es de la mayor importancia pues no puede ignorarse que la poblacin est pendiente de la efectividad de sus autoridades municipales y de la forma en que se manejen los fondos, as como de la generacin y justa distribucin de empleos como consecuencia de la misma, adems de otros detalles aparentemente insignificantes de oportunidad y ejecucin, pero que son observados celosamente por la poblacin. La ejecucin de obras debe hacerse de acuerdo a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica o por el sistema de administracin por las propias municipalidades, pero siempre de acuerdo al Art. 2 de la citada Ley.

Mantenimiento de las obras

Es de la mayor importancia la conservacin y mantenimiento de las obras pblicas municipales. Los gobiernos locales deben tener en cuenta que los mtodos de prevencin y mantenimiento cambian de acuerdo al clima, densidad vehicular, tipo de obra, etc. La determinacin de los procedimientos de conservacin y mantenimiento requiere de una clara definicin de las partes que integran la obra; cada obra es una unidad formada por una serie de elementos identificables, con caractersticas que le son propias tanto en los materiales que la conforman como en su propio diseo. Estas caractersticas determinan en cierta forma los requerimientos que se deben cubrir cuando la obra es sometida al uso a que est destinada. Dos son los tipos normales de mantenimiento: Mantenimiento preventivo Mantenimiento correctivo

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Mantenimiento preventivo Es el conjunto de acciones que asegura el correcto funcionamiento de la obra a lo largo del perodo de tiempo definido por su diseo. Mantenimiento correctivo Son las acciones orientadas a corregir fallas producidas por desgaste de las partes que conforman la obra, por el uso excesivo o alguna otra razn que implique rehacer, reponer o reparar uno o ms elementos que forman parte de la obra.
Las tareas de mantenimiento permiten la promocin de medianas y pequeas empresas contratadas al efecto, disminuyendo as la planta de empleados y trabajadores. En el presupuesto de la municipalidad no debe faltar una partida para gastos de conservacin y mantenimiento.

Las obras pblicas municipales en la legislacion salvadorea

La competencia municipal original, contemplada en el Art. 4 No. 25 del Cdigo Municipal, relativa a planificacin, ejecucin y mantenimiento de obras, ha sufrido un franco retroceso a partir de la entrada en vigencia de las reformas al Cdigo Municipal emitidas por la Asamblea Legislativa mediante Decreto Legislativo No. 929 del 20 de Diciembre de 2005, publicado en el Diario Oficial de fecha 18 de Enero de 2006, pues antes de la reforma, los municipios podan planificar, ejecutar y desde luego dar mantenimiento a todo gnero de obras necesarias al municipio, pero a raz de la reforma, la competencia se circunscribe a la planificacin, ejecucin y mantenimiento de obras de servicios bsicos, que beneficien al municipio.
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Los legisladores ignoraron que de acuerdo a la ciencia de la administracin municipal, las obras municipales no se refieren nicamente a los servicios bsicos, sino que se extienden a todas las que son necesarias para la satisfaccin de las necesidades colectivas, derivadas de las diferentes competencias que la Ley les confiere. Ser un serio problema para las municipalidades, la falta de competencia para construir el cmulo de obras de orden cultural, social y econmico que no se refieren a servicios bsicos e incluso para construir las obras propias de los servicios bsicos, ya que de acuerdo a la Ley Reguladora de Endeudamiento Pblico Municipal, en los casos en que se necesite de financiamiento externo para su construccin, la calificacin de servicio bsico no queda al arbitrio de la municipalidad sino del Ministerio de Hacienda y desde luego, que tambin, la Corte de Cuentas de la Repblica puede tener su propia interpretacin.

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Salta a la vista el desorden legislativo de ese momento, pues mientras en las reformas al Cdigo Municipal, aprobadas por Decreto 929 de fecha 20 de Diciembre de 2005 se reduce drsticamente la competencia municipal a la construccin de obras de servicios bsicos, al da siguiente, por Decreto No. 930 de fecha 21 de Diciembre de 2005, se emite la Ley Reguladora de Endeudamiento Pblico Municipal y se legisla de manera diferente, estableciendo que las obras que se pretendan construir con crditos pactados a plazo mayor de un ao, debern ser obras que permitan obtener ingresos a la municipalidad, obras de infraestructura social o econmica contemplada en los planes de desarrollo municipal u obras para operaciones de reestructuracin de sus pasivos.

Las obras pblicas municipales, de conformidad al Art. 94 del Cdigo Municipal, se regirn por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, LACAP.

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Pero el desorden no termina ah, pues la Ley Reguladora de Endeudamiento Pblico Municipal, que se quera que entrara en vigencia de manera inmediata, fue sancionada por el Presidente de la Repblica el mismo da de su aprobacin y publicada en el Diario Oficial tambin de ese mismo da 21 de Diciembre de 2005, en tanto las reformas al Cdigo Municipal siguieron la rutina normal de sancin presidencial y promulgacin y as fueron publicadas en el Diario Oficial del 18 de Enero de 2006, por lo que son de posterior vigencia y por lo mismo derogan tcitamente lo contemplado en la Ley de Endeudamiento Pblico Municipal en todo aquello que la Ley posterior regule de forma distinta. De manera que con crdito o sin l, las municipalidades nicamente pueden construir obras de servicios bsicos. Es de hacer notar, que muchos no se han dado cuenta del problema anterior, y pocos han recapacitado en el desaguisado cometido en la reforma, pero los gobiernos locales no pueden ignorarlo porque no ser remota, la aplicacin de reparos y sanciones administrativas a los Concejos Municipales por infraccin a la dichosa disposicin.

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Ser conveniente que se proponga a la Asamblea Legislativa, una nueva reforma al Art. 4 No. 25 del Cdigo Municipal para regular adecuadamente la competencia de los gobiernos locales en materia de planificacin y ejecucin de obras, aprovechando la oportunidad para ampliar la competencia a fines de desarrollo poltico, social, econmico, cultural y medioambiental en general, convenientes o necesarios al municipio. Las obras pblicas municipales, de conformidad al Art. 94 del Cdigo Municipal, se regirn por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, LACAP. La anterior Ley, en su Art. 2 establece que quedan sujetas a sus disposiciones las adquisiciones y contrataciones que se costeen con fondos municipales, agregando que las municipalidades podrn ejecutar obras de construccin bajo el sistema de administracin, a cargo del mismo Concejo y conforme las condiciones que seala dicha Ley. Lo anterior viene a ratificar los conceptos contenidos originalmente en el Cdigo Municipal, es decir, que los municipios pueden construir obras pblicas municipales de manera directa, por medio de sus propias dependencias y trabajadores, pudiendo adquirir todos los materiales de construccin que la obra requiera y si es necesario, contratar trabajadores de manera temporal y dedicarlos a la obra, pero todas las erogaciones de fondos, adquisiciones de materiales y otros bienes, debern regirse de acuerdo a las disposiciones de la LACAP. La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, LACAP, establece en su Art. 4 literal b), que quedan fuera del mbito de aplicacin de dicha Ley, los convenios que celebren las instituciones del Estado entre s, en lo que no se oponga a los objetivos de la misma Ley, es decir, que un municipio o municipios pueden celebrar convenios con otros municipios o con instituciones del Estado para que les construyan una obra y que en tales circunstancias, quedan obligados a pagar al municipio o institucin del Estado que la construya, el valor de la obra, en los trminos que se hubiere convenido. El municipio o institucin del Estado que realice la construccin de la obra, es la que queda sujeta en todo a las disposiciones de la LACAP.
Las reformas al Cdigo Municipal emitidas por la Asamblea Legislativa mediante Decreto Legislativo No. 929 del 20 de Diciembre de 2005, publicado en el Diario Oficial de fecha 18 de Enero de 2006, pues antes de la reforma, los municipios podan planificar, ejecutar y desde luego dar mantenimiento a todo gnero de obras necesarias al municipio, pero a raz de la reforma, la competencia se circunscribe a la planificacin, ejecucin y mantenimiento de obras de servicios bsicos, que beneficien al municipio.

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SERVICIOS PBLICOS municipales

El servicio pblico se ha definido como toda aquella accin pblica o privada que brinda beneficio social o colectivo.

Concepto
El servicio pblico se ha definido como toda aquella accin pblica o privada que brinda beneficio social o colectivo. Algunos otros, refirindose a los servicios pblicos municipales, los han definido como la actuacin concreta que tienda a satisfacer necesidades pblicas y que es realizada directamente por la municipalidad o por particulares mediante concesin, en la que se determinen las condiciones tcnicas y econmicas en que deben prestarse, a fin de asegurar su eficiencia, eficacia y continuidad, as como su menor costo. La primera definicin, incluye la tendencia privatizadora de servicios pblicos, la segunda obedece a un esquema en el que la prestacin del servicio pblico corresponde nicamente al ente pblico, el cual lo puede prestar directa o indirectamente.

Clasificacin de los servicios pblicos

Conceptualmente se pueden clasificar los servicios pblicos en las siguientes categoras:
Los servicios pblicos en especial debe velarse porque alcancen a los sectores pobres o desprotegidos social y econmicamente, no tanto por medio de asistencialismo gratuito, sino elevando sus capacidades econmicas.

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Servicios pblicos bsicos o mnimos Los servicios pblicos bsicos deben obedecer al principio rector fundamental de universalidad obligatoria e inexcusable, es decir que deben alcanzar a todos los municipios de un pas y a todas las comunidades municipales. En especial debe velarse porque alcancen a los sectores pobres o desprotegidos social y econmicamente, no tanto por medio de asistencialismo gratuito, sino elevando sus capacidades econmicas y sociales para que puedan conseguir esos servicios.
Los servicios bsicos mnimos dependen en gran medida del tipo de sociedad, de su nivel de desarrollo social, econmico, cultural y democrtico o evolucin histrica,

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pero en todo caso, deben incluirse aquellos fundamentales para la existencia humana, orientados a sectores, tales como: Salud, que comprende la atencin primaria en salud preventiva y curativa, el abastecimiento de agua potable, la recoleccin, tratamiento y disposicin final de desechos slidos, saneamiento ambiental, cementerios, sistema de seguridad social, etc. Educacin, referido a garantizar la escolaridad bsica a todos los habitantes.

Servicios pblicos Salud Educacin Vivienda Trabajo Ordenamiento territorial bsico Polica

Vivienda, para garantizar un techo digno a todas las familias. Trabajo, referido a la generacin de empleo para procurar los medios de subsistencia y acceso a alimentacin sana, vivienda, y a otros servicios que las personas adquieren en el mercado. Ordenamiento territorial bsico, referido al uso de los suelos, lmites del crecimiento urbano, prevencin de desastres, etc., que garanticen a los habitantes su existencia en lugares adecuados y dignos de la persona, sin riesgos a su salud y seguridad. Polica, para garantizar mayor seguridad ciudadana.

Servicios pblicos de desarrollo del bienestar Estos servicios tienen por objeto propiciar la gestin del desarrollo poltico, econmico, social, cultural y ambiental. Tambin se consideran en dicha categora los servicios orientados a la promocin humana, a la proteccin de los derechos humanos, al control del crecimiento demogrfico desmedido, a garantizar a los habitantes su existencia en una ciudad construida a escala humana, etc.

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Servicios pblicos de amplio acceso a travs del mercado Estos servicios obedecen a la demanda de los usuarios, es decir, slo se prestan a quienes lo quieren recibir, pero por sus especiales caractersticas son demandados por grandes contingentes de personas. Ejemplo de estos servicios son el servicio de telfonos, energa elctrica, transportacin terrestre y area, seguridad social, etc. Generalmente son prestados por el Estado y tambin por municipalidades de algunas capitales y grandes ciudades. Estos servicios son los que tienden a privatizarse, es decir a venderse a la empresa privada para que sta los preste conforme a las reglas del mercado.
Otra clasificacin comnmente aceptada es la siguiente:
Clasificacin de los servicios pblicos Servicios pblicos bsicos o mnimos Servicios pblicos de desarrollo del bienestar Servicios pblicos de amplio acceso a travs del mercado Servicios pblicos sin contraprestacin ciudadana

Servicios pblicos sin contraprestacin ciudadana Que son los prestados en provecho indiscriminado de la ciudadana, costeados con los ingresos generales, sin contraprestacin inmediata y directa de quien los goza o recibe. Ejemplo de stos son los parques y jardines, planeacin urbana, ornato, calles y caminos vecinales, mantenimiento, polica, etc. Servicios pblicos con contraprestacin ciudadana Son servicios que favorecen a la ciudadana pero por medio de la prestacin directa del servicio a los ciudadanos y que por lo mismo exigen contraprestacin directa de quien los recibe. Entre estos servicios se tienen los relativos al transporte, agua, alumbrado, energa elctrica, mercados, recoleccin, tratamiento y disposicin final de desechos slidos, servicios sanitarios, cementerios, bancos municipales, vivienda, registro del estado familiar, expedicin de licencias de conducir, etc.
Las clasificaciones anteriores valen para el Estado y para los municipios, aunque como ya se ha visto, los servicios de amplio acceso nicamente se prestan por muy pocas municipalidades en el mundo.

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Caractersticas de los servicios pblicos

Los servicios pblicos presentan las caractersticas siguientes:

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Constituyen una actividad tcnica que demanda administracin y mantenimiento permanente. Son permanentes y generales. No tienen propsito de lucro para el Estado o municipalidad. Satisfacen necesidades colectivas. Se basan en normas, procedimientos y disposiciones previamente determinadas.

Servicios privados En la actualidad, dentro de la reforma del Estado obligada por la globalizacin, en la cual est encuadrada la descentralizacin, existe una tendencia sostenida por algunos, en el sentido de que la descentralizacin debe orientarse a la privatizacin y que por lo mismo, debe dejarse al mercado la prestacin de los servicios pblicos, mediante su privatizacin o mediante iniciativas de la empresa privada.
Fundamentan la anterior tendencia en el hecho de que resulta indiferente si detrs de la prestacin de un servicio pblico se encuentra una entidad pblica o una privada, lo importante es que haya quien atienda o satisfaga eficientemente esa demanda colectiva y adems en la necesidad de contar para el desarrollo, tanto con la participacin ciudadana como de un capital privado, que a la par que se incorpore a prestar servicios, que antes prestaba con dificultades y pocos recursos la municipalidad, haga buenos negocios con una rentabilidad regular y estable. Lo anterior no es enteramente cierto, pues por un lado el Estado y los municipios, cada cual en su mbito, tienen la obligacin constitucional y legal de buscar y lograr el bien comn y por ende, prestar el conjunto de servicios pblicos que hagan posible ese bien comn. Por otro lado, no puede olvidarse que la empresa privada es movida por el nimo de lucro o la bsqueda de ganancias o beneficios, sin perjuicio que pueda prestar algunos servicios altruistas secundarios a su giro ordinario de negocios. A nadie se le ocurrira pensar que una empresa privada va a concurrir al mercado de servicios pblicos, como recoleccin, tratamiento y disposicin final de desechos slidos, por ejemplo, sin pensar en tener ganancias sino slo por razones de solidaridad, cooperacin o altruismo.

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Quede claro, que son susceptibles de privatizacin las instituciones estatales o municipales capaces de producir ganancias, as en El Salvador se ha privatizado la telefona, la electricidad y se ha permitido por ley la prestacin de servicios antes reservados al Estado o municipios, como es el caso de la seguridad y los cementerios. No se niega, que en algunos casos, la calidad del servicio puede haber mejorado pero tambin es inocultable que ha encarecido grandemente el costo de vida de la poblacin y que no llegan a toda la poblacin. En el caso del servicio de cementerios, el enterramiento de los pobres contina como responsabilidad de los municipios.

SE VENDE: TELFONOS ESPACIOS EN EL CEMENTERIO

El Estado y los municipios, cada cual en su mbito, tienen la obligacin constitucional y legal de buscar y lograr el bien comn y por ende, prestar el conjunto de servicios pblicos que hagan posible ese bien comn.

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La relacin directa entre descentralizacin y privatizacin que algunos pretenden establecer es objeto de cuestionamientos, sobre todo en sociedades con graves problemas de desigualdad social, exclusin, pobreza estructural, marginalidad y falta de solidaridad como nota histrica. Es obvio, que el mercado, por sus propias caractersticas y motivaciones, jams garantizar la cobertura de servicios pblicos que no dejen ganancias. De conformidad a la legislacin salvadorea, el municipio no puede privatizar ningn servicio pblico. Lo que s pueden hacer es delegar su gestin en terceros, es decir, prestarlos indirectamente, modalidad que permite concesionar o contratar a pequeas empresas o a personas naturales para que lo presten en nombre de la municipalidad, as, algunas municipalidades han contratado personas que

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recogen las basuras en carretas y la trasladan al lugar de disposicin final, y otras, las han contratado para que las recojan en carretillas y las lleven a lugares de acopio en donde las recogen los camiones recolectores, especialmente en zonas marginales en las que no pueden ingresar camiones. Tambin pueden asociarse con otros municipios y con particulares.

Los servicios pblicos municipales en la legislacin salvadorea

Se ha dejado sentado antes, que en el municipio se presentan prcticamente todos los conflictos polticos y sociales que a nivel nacional se presentan en el Estado, y que adems la Constitucin y las diferentes leyes les impone a ambos la obligacin de garantizar el bien comn o bienestar general y por ende, la prestacin del conjunto de servicios pblicos que hagan posible ese bienestar. Los servicios pblicos, por su propia naturaleza y denominacin son de inters y responsabilidad pblica y de all que corresponda a las autoridades municipales la competencia para la prestacin y gestin de los servicios pblicos locales. As lo recoge la Constitucin de la Repblica en su Art. 204 por el cual concede autonoma a los municipios para crear, modificar y suprimir tasas por servicios y en el Art. 207 por el que faculta a las municipalidades para actuar asociadamente en la prestacin de servicios.

Los servicios pblicos, por su propia naturaleza y denominacin son de inters y responsabilidad pblica y de all que corresponda a las autoridades municipales la competencia para la prestacin y gestin de los servicios pblicos locales. As lo recoge la Constitucin de la Repblica en su Art. 204.

El Cdigo Municipal desarrollando la norma constitucional, establece en su Art. 3 la autonoma del municipio para crear, modificar o suprimir tasas por servicios. El mismo Cdigo establece en su Art. 4, como competencia de los municipios, la prestacin de una gama de servicios pblicos y en los Arts. 7 y siguientes regula la prestacin de los mismos en forma directa e indirecta, as como la potestad de intervenir los servicios cuya gestin se ejecute indirectamente en forma deficiente y de revocar las concesiones cuando el servicio se preste defectuosamente. De conformidad a la legislacin salvadorea, corresponde al municipio la prestacin obligatoria de los siguientes servicios:

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Legales
Registro del Estado Familiar.

De planificacin
Planificacin del desarrollo local urbano y rural. Planificacin y mantenimiento de toda clase de obras pblicas necesarias al municipio. Promocin de vivienda y renovacin urbana.

De regulacin
Supervisin de precios, pesas y medidas. Regulacin y supervisin de espectculos y publicidad comercial, en cuanto conciernan a los intereses municipales. Regulacin turstica y deportiva de lagos, ros, islas, bahas, playas y dems propios del municipio. Regulacin y desarrollo de planes y programas destinados a la preservacin, restauracin, aprovechamiento racional y mejoramiento de recursos naturales, la regulacin de la poda y tala de rboles en zonas urbanas. Regulacin del transporte local y del funcionamiento de terminales de pasajeros y de carga. Regulacin de la actividad de los establecimientos comerciales, industriales, de servicios y otros similares. Regulacin del funcionamiento extraordinario obligatorio de las farmacias y otros negocios similares. Regulacin del funcionamiento de restaurantes, bares, clubes nocturnos y otros establecimientos similares. Regulacin de mercados, tiangues, rastros y mataderos. Control de cementerios y servicios funerarios particulares.
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Regulacin de la tenencia de animales domsticos y salvajes. Regulacin del uso de calles, aceras, parques y otros sitios pblicos municipales. Autorizacin y regulacin del funcionamiento de casas de juego, loteras, rifas y otros similares. Autorizacin y fiscalizacin de parcelaciones, notificaciones, urbanizaciones y dems obras particulares. Regulacin de la nomenclatura.

De ornato
Desarrollo y control del ornato pblico.

Culturales
Promocin de la educacin, la cultura, el deporte, la recreacin, las ciencias y las artes.

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De salud
Promocin y desarrollo de programas de salud, saneamiento ambiental, prevencin y combate de enfermedades. Servicio de aseo, barrido de calles, recoleccin y disposicin de basuras y desechos slidos. Cementerios y servicios funerarios.

De gestin del desarrollo

Promocin del turismo. Promocin del desarrollo industrial, comercial, agrcola, artesanal y de servicios. Servicios que faciliten el mercadeo y el abastecimiento como mercados, tiangues, mataderos y rastros. Promocin de ferias y festividades pblicas.

De gestin del medio ambiente

Incremento y proteccin de recursos naturales renovables y no renovables.

De seguridad
Servicio de polica.

Cvicos y democrticos
Promocin de la participacin ciudadana en la toma de decisiones y solucin de los problemas locales. Fortalecimiento de la conciencia cvica y democrtica.

De desarrollo humano
Promocin y desarrollo de programas y actividades destinadas a fortalecer la equidad de gnero.
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Defensa, promocin y desarrollo de los derechos de la niez, la adolescencia, la mujer y los adultos mayores.

Financieros
Financiamiento de programas de vivienda y renovacin urbana.

Propios de la vida local o de la esencia del municipio

Cualquier servicio que a juicio de los gobiernos locales sea necesario para la satisfaccin de necesidades y bsqueda del bien comn y superacin de las condiciones de vida de los habitantes.

Servicios atribuidos por otras leyes

Construccin, mejoramiento y conservacin de caminos vecinales. Regulacin de la poda y tala de rboles en zonas urbanas. Construccin, reparacin y mantenimiento de las calles urbanas.

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Formas de prestacin de los servicios pblicos municipales

De conformidad al Art. 7 del Cdigo Municipal, las municipalidades pueden prestar los servicios pblicos de su competencia en forma directa o en forma indirecta, es decir, por medio de terceros. Con independencia de la forma que se adopte, lo importante es la garanta al ciudadano de la buena prestacin de tales servicios.

Prestacin directa de servicios Se entiende prestado directamente el servicio cuando la municipalidad individual o asociadamente asume el riesgo econmico de la prestacin del servicio, es decir que el gobierno local no solamente presta el servicio sino que asume las prdidas, en caso de haberlas.
Es necesario dejar sentado, que aunque de acuerdo al Art. 13 del Cdigo Municipal, las municipalidades nicamente se obligan y responden en la medida y aportes sealados en los estatutos de las entidades que hubieren concurrido a constituir y que igualmente, de acuerdo al Cdigo de Comercio responden nicamente de sus aportes en los casos de sociedades mercantiles o de economa mixta que hubieren constituido, las disposiciones se refieren al caso concreto y a las responsabilidades y obligaciones que puedan derivarse del fracaso o quiebra de la entidad o sociedad que preste el servicio, pero que eso no exime a las municipalidades de responder de su adecuada prestacin a la ciudadana y de su obligacin de continuar prestando el servicio de que se trate, sin que pueda eximirse de su competencia alegando la quiebra de la entidad o sociedad.

Las municipalidades pueden prestar los servicios pblicos de su competencia en forma directa o en forma indirecta, es decir, por medio de terceros. Con independencia de la forma que se adopte, lo importante es la garanta al ciudadano de la buena prestacin de tales servicios.

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Prestacin indirecta de servicios Se entiende prestado indirectamente un servicio cuando el riesgo es trasladado a la tercera persona que presta el servicio, sea sta persona natural o jurdica de carcter privado o sociedad en la que el capital pertenece slo en parte a la o las municipalidades. En caso de incumplimiento o transgresin a las clusulas de la concesin o contrato, la municipalidad puede exigir judicialmente al tercero que cumpla o responda econmicamente para garantizar los intereses de la ciudadana que haya salido perjudicada por culpa del intermediario.

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Debe quedar claro, que aunque el concesionario responda e indemnice a la o las municipalidades segn el caso y a los usuarios de su deficiente prestacin del servicio, las municipalidades continan obligadas ante la ciudadana a prestar el servicio de que se trate, procediendo a prestarlo directamente o a una nueva licitacin para prestarlo por medio de otro concesionario. No obstante que el Cdigo Municipal en su Art. 7 establece que la prestacin indirecta nicamente puede hacerse mediante concesin otorgada en licitacin pblica, debe entenderse que la limitacin est superada por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, por ser sta posterior al Cdigo Municipal y adems especial, permitiendo esta ltima Ley la licitacin por invitacin. Lo anterior es importante, porque las municipalidades tienen en ese mecanismo la gran oportunidad de promover las medianas y pequeas empresas para la prestacin de diversos servicios como el mantenimiento de edificios, obras y sitios pblicos; barrido de calles; recoleccin de residuos slidos, especialmente cuando se realiza por zonas, barrios o colonias; mantenimiento de caminos, etc. La delegacin de la gestin del servicio pblico, cosa distinta de la privatizacin, no slo genera empleo local sino que permite disminuir el tamao de la administracin municipal.

La delegacin de la gestin del servicio pblico, cosa distinta de la privatizacin, no slo genera empleo local sino que permite disminuir el tamao de la administracin municipal.

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Planificacion de los servicios pblicos municipales

El planteamiento de que una obra pblica se debe justificar mediante un estudio tcnicoeconmico porque se utilizarn fondos en competencia con otros proyectos, es tambin vlido para tomar la decisin de implementar un nuevo servicio municipal, es decir, la decisin de preferir invertir los fondos municipales en ese proyecto y no en otra obra o servicio, debe ser tcnica y econmicamente justificada. An cuando es comprensible que una municipalidad atienda la demanda de un servicio solicitado por una o varias comunidades, la decisin de hacerlo o no, se enfrenta a la realidad de que los fondos de que la Alcalda dispone son limitados y es responsabilidad del Concejo asegurarse de que esos fondos sean priorizados tanto socialmente como tcnica y econmicamente. En el caso de los servicios municipales, por ser de una variada naturaleza, algunos requerirn de fuertes inversiones, como sera el caso de un mercado, un rastro, un cementerio moderno, una terminal de transporte, etc., otros demandarn menos inversin, tales como lavaderos y baos pblicos, un tiangue, etc., y otros no demandan estrictamente la construccin de ninguna obra de infraestructura, adaptndose a la ya existente, tales como un servicio pblico para acceso a Internet (denominados cyber caf), la actualizacin del catastro, la modernizacin del Registro del Estado Familiar, etc., pero que ciertamente demandan una apreciable, inversin en software y equipo informtico. En todo caso, esos fondos al destinarse a ese servicio y no a otra demanda interna o comunitaria, producen cierto nivel de ineficiencia en los servicios no beneficiados y tambin de insatisfaccin en la comunidad cuya demanda todava no es atendida. Por esta razn, an cuando los proyectos de nuevos servicios o su mejoramiento hayan partido de un proceso participativo de priorizacin, requieren, para su seleccin final, de una evaluacin social de su impacto, basado en un anlisis de costo beneficio, as como de su viabilidad tcnica y econmica.

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Es conveniente que los Concejos Municipales analicen y tomen siempre en cuenta, el desarrollo equilibrado de todo el municipio para no invertir exageradamente en obras o servicios en uno o pocos sectores del municipio y dejen en abandono a otros, que lgicamente resentirn tal proceder.

Financiamiento de los servicios pblicos municipales

Los servicios municipales representan adems de una importante funcin pblica municipal, una fuerte erogacin de recursos del fondo municipal, erogacin esta que compite en su presupuestacin con los fondos destinados a la inversin en obras y otras actividades de carcter social o cultural que son responsabilidad de la municipalidad, como la construccin, mejoramiento y reparacin de caminos vecinales, construccin de infraestructura de educacin, salud, recreacin, deportes y cultura, saneamiento ambiental, seguridad ciudadana, etc.
Todo servicio municipal, sea ste de carcter jurdico-administrativo interno, de beneficio domiciliar o comunitario debe ser retribuido a la municipalidad mediante una tasa fijada mediante una Ordenanza Municipal aprobada por el Concejo respectivo.

Por lo anterior, todo servicio municipal, sea ste de carcter jurdico-administrativo interno, de beneficio domiciliar o comunitario debe ser retribuido a la municipalidad mediante una tasa fijada mediante una Ordenanza Municipal aprobada por el Concejo respectivo, todo ello de conformidad a lo dispuesto en el Cdigo Municipal y la Ley General Tributaria Municipal.

En la decisin del Concejo de la forma cmo se fijar la tarifa aplicable a un servicio, es necesario recordar que de acuerdo a la Ley General Tributaria Municipal, no se puede subsidiar ningn servicio, pues en sta se establece el costo de su operacin como base de la tarifa a fijar por el Concejo en la respectiva Ordenanza de Tasas por Servicios prestados por la municipalidad, concediendo a los Concejos la atribucin de incrementar la tarifa hasta en un 50% sobre esta base, con el propsito de aplicar este excedente para la mejora y ampliacin del mismo servicio.

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En un sentido estricto, un servicio debe retribuir la amortizacin de la inversin, la depreciacin de las construcciones y equipos utilizados en su prestacin, as como sus costos de operacin, especialmente cuando su realizacin se financia con prstamos de cualquier fuente. Puesto que al incluirse el monto de la inversin del proyecto en el anlisis, se puede tener un visin realista de la viabilidad econmica del Proyecto, an cuando el Concejo pueda por razones de poltica social, decidir no cargar la amortizacin del costo de la obra a la tarifa del servicio y sta se establezca considerando nicamente los costos de operar el servicio.

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