ANLISIS Aplicacin de la teora de la toma de decisiones a la poltica exterior de los Estados Unidos de Amrica con respecto a la Repblica Islmica

de Irn: Anlisis de la Executive Order 12959 y la Iran Libya Sanctions Act de 1996[1]. Jorge Paulo Botta PRLOGO Al leer este trabajo sobre las relaciones entre la Repblica Islmica de Irn (RII) y los Estados Unidos de Amrica (EUA), alguien podra preguntarse: Por qu un argentino escribe sobre estos temas tan ajenos a la realidad de nuestro pas?. Respondiendo, en primer lugar, quiero dejar bien claro que no me mueve ningn nimo apologtico hacia estos paises, puesto que considero que ellos se saben defender muy bien solos. Por otra parte, debemos recordar que nuestro pas ha sufrido dos graves ataques terroristas (Embajada de Israel y AMIA) y en ambos casos, en forma directa o indirecta, las acusaciones o las pruebas nos llevaron hacia la RII. Como consecuencia de ello nuestras relaciones diplomticas y comerciales se han resentido bastante. Ahora bien, las informaciones a travs de las cuales se pretende esclarecer estos hechos que violaron la seguridad de la Repblica Argentina (ms all de la ficcin jurdica de la extraterritorialidad de las embajadas) y mataron a ciudadanos argentinos y extranjeros en territorio argentino nos vienen dadas en su gran mayora. Lo que quiero es llamar la atencin con respecto a un aspecto de esto: No hay en la Argentina (primer estado afectado) quienes posean los conocimientos adecuados sobre la problemtica de Medio Oriente que trabajen en una necesaria crtica a los datos que se nos acerca; o por lo menos, por lo que se sabe, no han actuado en estos casos. Nadie cuida nuestros intereses, slo argentinos pueden y deben hacerlo, sobre todo en temas tan delicados y de tanta trascendencia como es la proteccin de nuestros ciudadanos frente al peligro del terrorismo. Por lo tanto, que se estudie las relaciones entre los EUA y la RII, no es algo fuera de lugar, sino, desde mi punto de vista, necesario. Un mayor conocimiento de los factores que influyen en estas relaciones posiblemente brinde elementos que puedan ser tiles a nuestro pas al desarrollar una estrategia de acercamiento al Medio Oriente. Que quede claro, acercamiento segn nuestros propios intereses, no avanzando como peones sin saber hacia adonde nos dirigimos, ni en funcin de que. Nada ms ni nada menos que lo que se pide a un Estado soberano.

INTRODUCCIN El objetivo de este trabajo es analizar el proceso de toma de decisiones que llev a los EUA a adoptar dos medidas con respecto a la RII: la Executive Order 12959 ( 6 de mayo de 1995) y la Iran Libya Sanctions Act (5 agosto de 1996). Hemos tomado precisamente esas dos debido a que han sido las ms significativas, marcan un punto de inflexion el las relaciones entre estos paises y ambas son productos de la administracin Clinton. Al tomar conocimiento de las dos decisiones mencionadas nos surgen una serie de preguntas: Siguiendo que objetivos actua EUA con respecto a RII?, Por qu las decisiones fueron tomadas en esas fechas?, Qu actitudes o acciones de la RII generaron en los EUA la necesidad de tales medidas?, tenan los EUA otras opciones?. Del anlisis de las teoras que podran ayudarnos a responder estas preguntas se lleg a la conclusin de que el punto de vista dado por la Teora de la Toma de Decisiones sera el adecuado para este caso. Por lo tanto, en una primera parte estableceremos los supuestos y elementos que segn esta teora deben considerarse , para luego contrastarlos con los hechos en el anlisis de las dos decisiones mencionadas. Analizaremos la forma en que se tomaron estas decisiones y los factores que influyeron en la consideracin y adopcin de estos cursos de accin. Esto lo haremos en funcin de los intereses estratgicos de los EUA en el Golfo Prsico (segunda parte) para ver si las decisiones se

guiaron por estos intereses, o por el contrario, hubo otras motivaciones. Si logramos demostrar esta ltima explicacin, significara terminar en parte con la idea que sostiene que la poltica exterior de los EUA es intrnsecamente contraria a la RII, lo cual basndose en argumentos civilizatorios es la tesis central de S. Huntington[2]. Posteriormente, en una tercera parte, trataremos de ver, a travs del estudio de cada una de las dos decisiones, si se evidencia una contraposicin con los intereses de los EUA en la regin que nos permita o no demostrar nuestra tesis central, la cual sostiene que las dos decisiones no fueron la respuesta de los EAU a acciones del gobierno iran, sino que obedecieron principalmente a causas internas de los EUA. En definitiva lo que queremos demostrar es que: 1. Existieron diferencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo de los EUA al considerar las medidas a tomar con respecto a la RII. 2. Se evidenci la influencia del lobby pro-israel que presion a estos actores para que se tomaran las medidas ms duras para con la RII. 3. Ambas decisiones fueron producto de causas internas (poltica y situacin interna) de los EUA, adems de las presiones extragubernamentales antedichas y no de acciones realizadas por la RII en contra de los intereses de EUA en esas fechas. Dems est decir que puesto que nos centraremos en la gnesis de las decisiones no trataremos 2

nada referido a los resultados obtenidos o las consecuencias acarreadas, aunque s, necesariamente, cuales fueron los objetivos a alcanzar por los EUA que justificaban la adopcin de esas medidas. SUPUESTOS TERICOS DE LA INVESTIGACIN Para el anlisis de los casos elegidos no utilizaremos una sola teora de la toma de decisiones, sino que hemos tomado elementos de las teoras de G. Allison [3] y R. Snyder[4] lo que nos permitir un acercamiento al tema en cuestin desde la ptica deseada. Los supuestos bsicos que conformarn nuestro marco terico son: - Dejar de considerar al Estado como una caja cerrada o como un ente monoltico y omnisciente a la hora de relacionarse con los otros Estados. Esta es la postura clsica de la escuela realista, para la cual los Estados son los actores que monopolizan la escena del sistema internacional. Sostener esto significara situarnos en un nivel de anlisis que no nos permitira obtener una respuesta a nuestros interrogantes y resultara insuficiente para los objetivos planteados. En contraposicin a esta postura los tericos que seguimos en este trabajo coinciden en realizar un acercamiento al proceso al proceso de toma de decisiones interno de los estados tratando de evitar la falacia antropomrfica en que cae el realismo. - Diferencias entre Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo al

disear la poltica Exterior de los EUA con respecto a la RII (Poltica Burocrtica en trminos de G. Allison). Este autor llama la atencin acerca de la escasa utilidad explicativa del llamado Modelo I (Modelo Racional) al sealar que ste pasa por alto que: Las decisiones de un gobierno reflejan rara vez un conjunto nico, coherente y congruente de estimaciones acerca de los intereses de seguridad nacional[5]. Para completar esta visin seguiremos la concepcin de R. Snyder que define al estado por sus rganos decisorios, as diramos que: la accin del Estado es la accin realizada por los que actan en nombre del estado[6]. Los rganos que en los EUA tienen la responsabilidad de disear la Poltica Exterior son el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo; por lo tanto, a travs de las acciones de esos dos actores aplicando el modelo de poltica burocrtica de Allison veremos si hubo diferencias entre ambos, tal como lo seala la teora, o por el contrario, en este caso, no se dio tal diferenciacin de criterios e intereses. A los efectos de este estudio consideraremos al Poder Legislativo como un ente homogneo, sin hacer referencia a las diferencias que en ese cuerpo colegiado existan. En particular esta visin responde a una simplificacin basada en que en esa poca en este poder la mayora de ambas cmaras estaba en manos del Partido Republicano, mientras que la presidencia era ocupada por un miembro del Partido Demcrata. As, esto nos permitir resaltar la contraposicin de posturas frente al tema estudiado entre los partidos 3

del sistema poltico norteamericano, contraposicin esta hecha a priori por nosotros y que podr o no verificarse. Puesto que uno de los objetivos del presente trabajo es demostrar que las decisiones se debieron a causas de poltica interna trataremos de sealar algunos hechos relevantes que tenan lugar en los EUA en esos das para brindar un marco de comprensin adecuado. - Influencia de actores no gubernamentales en el proceso de toma de decisiones, fundamentalmente el lobby proisrael. En la formulacin de la poltica de los EUA no intervienen slo los agentes estatales, sino que tambin lo hacen grupos de presin haciendo oir sus opiniones y propuestas a los funcionarios del gobierno, accin esta permitida por la Primera Enmienda de la Constitucin de los EUA (Derecho de Peticin). Snyder sostiene que existen factores y relaciones no gubernamentales que han de tenerse en cuenta en todo sistema de anlisis[7]. En el caso del Congreso norteamericano la actividad de los lobbies (entendidos como grupos de presin) est regulada por el Acta Federal de Registro de Lobbies de 1946 que exige a los individuos, asociaciones corporaciones y dems fuerzas que podran influir sobre la legislacin, registrar y declarar informes trimestrales que incluyan una indicacin especfica de proyectos de ley en las que estn interesados, una lista de publicaciones editadas en conexin con sus intereses legislativos, recibos ... y gastos [8].

El nico lobby judo inscripto en dicha acta es el American Israel Public Affairs Committee (AIPAC) que desde su fundacin en 1959 ha tenido una particular importancia a la hora de asegurarse que los intereses de Israel sean escuchados y entendidos por los lderes de Amrica[9], centrando su actividad principalmente en el Congreso. En este trabajo nos centraremos en las presiones o influencias ejercidas sobre el Poder Legislativo no sobre los Medios de Comunicacin social. Este tipo de lobbies informan al Congreso acerca de aspectos prcticos de la legislacin proyectada, a quien beneficiara, a quien no, a quien est dirigida, y a menudo son los iniciadores de nuevas ideas de legislacin. Pero lo ms importante es que las presiones de los grupos de inters (Cualquier asociacin o individuo, ya sea formalmente organizado o no que intenta influir en las polticas pblicas) estn presentes en todos los niveles y etapas del proceso legislativo[10] Lo que haremos ser constatar si cuando se tom cada una de estas dos decisiones, este lobby tuvo algo que decir al respecto y esas posturas fueron contempladas en las decisiones tomadas para as constatar o no la influencia del mismo en torno a estos temas. Es decir, veremos si en este proceso de tira y afloje propio de la poltica burocrtica, el AIPAC a travs de sus acciones o publicaciones y siguiendo sus propios intereses, apoy a aquel actor (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo) que tena una posicin ms afn a la suya, esto es, aislar econmicamente a la RII.

Con respecto a la importancia de la comunidad juda en los EUA debemos recordar que el porcentaje de judos que vota en las elecciones es el ms alto de cualquier grupo tnico[11]. Teniendo en cuenta este dato la posibilidad de que se influya desde estos grupos es importante. As debemos recordar que: Para que se produzca una influencia tnica sobre la poltica exterior norteamericana se precisa: uno, una amenaza electoral, dos, un aparato de intriga, y tres, una acertada apelacin a los smbolos de la esencia nacional norteamericana. {...} La amenaza electoral ms poderosa es la desviar lealtades de un partido a otro, y la menor, desviarlas de un candidato a otro, dentro del mismo partido[12]. Utilizando esta terminologa diremos que el AIPAC es el ms importante de los aparatos de intriga de la comunidad juda en los EUA. La influencia de grupos extragubernamentales tambin es reconocida por Hans Morgenthau cuando seal que: En EUA los intereses de grupo ejercen una presin constante sobre la direccin de nuestra poltica exterior, reclamando su identidad con el Interes Nacional ... dada la naturaleza de la poltica interna de los EUA es posible que la poltica exterior americana, dado que es objeto de presiones debidas a intereses sectoriales, sea el producto de un compromiso de intereses sectoriales divergentes[13]. Wilhelmy sostiene que existen fuentes internas de la poltica exterior, es decir, que sta es el resultado de un juego en el que intervienen diversos grupos del

Estado y varios grupos de inters[14] - Las decisiones de poltica exterior no se entienden plenamente al considerarlas nicamente como respuestas a estmulos externos, sino que hay que considerar el marco interno en el cual tuvieron su origen. Segn el modelo 1 (Modelo Racional) de Allison se llega a la conclusin de que la conducta de cada nacin se explica como una reaccin a la conducta de otra[15]. Para demostrar que esto no se dio, lo cual indicara que esa perspectiva no explica las decisiones a analizar, veremos en los Daily Press Briefings del Departamento de Estado (que son la fuente de las posturas oficiales de ese organismo) si en esas fechas haba la RII protagonizado algn hecho que mereciera la respuesta de los EUA (Contexto internacional de la situacin). Dar importancia al marco interno (segn la terminologa utilizada por Snyder) no significa descuidar el marco externo que incluye los factores y condiciones que rebasan los lmites territoriales del Estado, las acciones y reacciones de otros Estados (de sus rganos decisorios) y las sociedades para las que actan y el mundo fsico[16]. Ambos marcos utilizados al analizar los hechos no representan sino visiones complementarias que nos llevan a una mejor comprensin de la situacin. INTERESES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMRICA EN EL GOLFO PRSICO Durante la etapa de la guerra fra el norte de la poltica exterior de 5

los EUA estaba claramente definido como la contencin de la URSS y sus satlites, con la cada del rgimen sovitico la era post-guerra fra presenta desafos que no son tan fciles de identificar y aislar. Hoy el sistema internacional es ms complejo y los peligros a la seguridad internacional tienen una dimensin transnacional. La poltica de los EUA en el Golfo Prsico durante la administracin Clinton ha sido delineada y conocida como Poltica de la doble contencin, diseada por Martin Indyk, director para asuntos del Cercano oriente y Asia del sur del Consejo Nacional de Seguridad y ex miembro del AIPAC, en mayo de 1993; esta propona un cambio radical el la orientacin de la poltica exterior con respecto a Irn e Irak fundamentalmente, la cual, histricamente, se haba basado en el apoyo alternativo de uno u otro pas para actuar de contrapeso en el juego de poder en la zona. Por el contrario la nueva propuesta apuntaba a presionar a Irak a travs de las sanciones impuestas por la ONU, y a Irn a travs de sanciones econmicas. De esta manera EUA se asegurara que estos estados dejaran de lado su conducta de rogue states y se incorporaran a la comunidad internacional. La poltica de la doble contencin no busca en Irn producir un cambio de gobierno. Para la RII se pretende aplicar la suficiente presin que induzca a un cambio en el comportamiento del rgimen, considerado inaceptable en algunos aspectos, incluyendo el intento de desarrollar armas nucleares, abusos de los derechos humanos, apoyo a actividades

terroristas, asesinato de oponentes al rgimen y oposicin al proceso de paz[17] La poltica de la doble contencin explicara la eleccin de sanciones comerciales como medida tomada en funcin del inters de los EUA en la zona, sin embargo en Europa, las explicaciones usuales acerca de las diferencias a travs del Atlntico acerca de la poltica a seguir con Irn estn basadas en considerar ... que la hostilidad de Washington es exagerada y est basada en razones de poltica interna ms que en intereses estratgicos[18] Al tratar de ver es cuales son los intereses de los EUA en esa zona del planeta, los cuales son obstruidos por la conducta de Irn e Irak, nos basaremos en las consideraciones hechas por el Central Command, que es brazo armado de los norteamericanos en el Golfo Prsico: Objetivos de los EUA en Medio Oriente y Asia del Sur: Los EUA buscan una zona en paz, donde el acceso a los recursos naturales estratgicos a precios estables sea ininterrumpido y la libertad de mercado est en expansin. La regin no ser estable hasta que no se d una paz justa y completa entre rabes e israeles ... tampoco podr ser alcanzada mientras estados como Irak, Irn y Libia no se sometan a las leyes internacionales y dejen de amenazar la seguridad de la regin. El peligro de la existencia y uso de armas de destruccin masiva por parte de esos estados debe ser evitado, adems el traspaso de tecnologa de uso dual detenido y el terrorismo efectivamente controlado[19]

En definitiva, los intereses de os EUA en el Golfo Prsico y , en particular la RII, podran resumirse en: Evitar la proliferacin de armas de destruccin masiva. Detener la amenaza del Terrorismo contra objetivos norteamericanos o aliados de los EUA. ( Al respecto sostenemos que el terrorismo no es slo una cuestin de apoyo financiero sino tambin hay otras causas que lo motivan). Centrando la lucha contra este flagelo desde el punto de vista de la financiacin, como los EUA pretenden hacerlo con la RII, es tener una visin simplista del mismo. Progresos en el Proceso de Paz entre israeles y palestinos. Con respecto a este tema podramos preguntarnos: Si acaso la RII apoya a este proceso, el problema se termina? Hoy la continuidad del proceso depende ms de Israel que de otros actores regionales. Asegurar un flujo sin inconvenientes del petrleo de la regin a precios estables. Si este es el verdaderamente el objetivo, permitir que empresas de los EUA tengan una participacin en el mercado sera la mejor manera de influir en esta actividad estratgica[20]. Promover la Democracia y el respeto por los Derechos Humanos[21]. Aumentar las oportunidades de negocios para las compaas americanas[22]. Mantener nuestro compromiso de seguridad con Israel[23]. los Adems de los objetivos de EUA que sera el enfoque

utilizado por los analistas que siguen el modelo clsico, debemos tener en cuenta los del AIPAC, uno de los actores considerados en nuestra investigacin. Newson basndose en publicaciones de este grupo concluye que entre ellos encontramos: Asegurar la ayuda a Israel en los trminos ms favorables posibles; obtener de los EUA armas modernas; mover la Embajada de los EUA de Tel Aviv a Jerusalen; mantener el status de exencin impositiva de las organizaciones judas funcionando en los EUA; y, oponerse a las medidas o propuestas de los EUA consideradas como peligrosas para la seguridad de Israel[24]. Ms precisamente en la trigsimo sexta conferencia anual del AIPAC llevada a cabo en Washington D.C. en mayo de 1995 su director, Neil Sher, coment que contener a Irn era la prioridad nmero uno del lobby[25]. ANALISIS DECISIONES DE LAS

EXECUTIVE ORDER 12959 Para este caso en particular es importante destacar el lugar en el cual fue anunciada el 30 de abril de 1995: el presidente Bill Clinton concurri en Nueva York a una cena organizada por el Congreso Judo Mundial en la cual recibi el premio Nahum Goldman. All, en el Hotel Waldorf-Astoria en presencia del Ministro de Relaciones Exteriores de Israel, S. Peres y el Presidente del Congreso Judo Mundial, E. Bronfman, anunci que en los das subsiguientes (finalmente fue el 6 de mayo), firmara una executive order mediante la cual se decretaba 7

un embargo total a la RII por parte de los EUA. Dicha medida (Executive order 12959, Federal Registration 24757) contemplaba entre otras cosas : 1. Prohibicin de exportaciones desde el los EUA a la RII o al gobierno de la RII de bienes, tecnologa y servicios; 2. Prohibicin de re-exportacin de ciertos bienes y tecnologas de los EUA a la RII desde terceros pases; 3. Prohibicin de los contratos entre personas de los EUA con respecto de bienes y servicios de origen iran o del gobierno iran; 4. Prohibicin a las compaas o personas norteamericanas y a subsidiarias extranjeras de ese origen la inversin en la RII [26]. Para tomar esta medida, Clinton se bas en La International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), que desde su aprobacin en 1977, le brinda al presidente amplios poderes para regular o prohibir al Congreso la inversin y transacciones financieras con el extranjero por motivos referidos a la seguridad nacional, poltica exterior o ante una emergencia econmica internacional. Debemos sealar que en esos momentos existan dos iniciativas en ambas cmaras del congreso de los EUA que contemplaban esta misma solucin elegida por Clinton: En el senado el senador republicano por Nueva York Alfonse D Amato haba ingresado el 25 de enero de ese ao la Comprehesive Iran Sanctions Act of 1995 (S. 277) y con el mismo texto haba hecho lo propio el representante republicano por Nueva York Peter King el 23 de febrero de 1995 en la Cmara de representantes (HR 1033). A este

respecto J. Phillips comenta: El Congreso 104 dominado por republicanos tom la iniciativa con respecto a la penalizacin de Irn. Adems presion al Banco Mundial para que deje de otorgar crditos a ese pas aprobando una legislacin segn la cual EUA rebajara su contribucin a dicha institucin por un monto equivalente al de los crditos que se aprobasen para Irn. Esta legislacin contenida en las disposiciones aprobadas para el Ao Fiscal 1994, 1995 y 1996 (leyes sobre asignaciones de ayuda externa) ha hecho que el Banco Mundial se niegue a aprobar nuevos prstamos[27] Es importante recordar que desde las elecciones de noviembre de 1994, los republicanos haban obtenido la mayora en ambas cmaras del congreso por primera vez desde 1952. Esto es, el presidente demcrata gobernaba con un congreso liderado por la oposicin. Era la poca en la que el vocero de la Cmara de Representantes, Newt Gingricht lideraba la agresiva campaa Contrato con Amrica , Clinton haba perdido toda iniciativa poltica. Cuando el Presidente seala en su discurso del 30 de abril en la cena del Congreso Judo Mundial que no estaba dispuesto a aplicar sanciones unilaterales a firmas extranjeras que realicen negocios con la RII puesto que tal actitud traera problemas entre los EUA y sus aliados europeos o Japn, lo que estaba haciendo era tomar posicin frente a las ideas del bloque republicano. El 27 de marzo de 1995 el senador D Amato haba ingresado la Iran Foreign Sanctions Act of 1995 (S. 630), la que contemplaba esta medida de 8

aplicacin extraterritorial de la legislacin norteamericana a la cual Clinton se opona; al parecer en respuesta del problema planteado con la Conoco Oil Company en ese mes (este caso ser analizado como parte del marco interno ms adelante). Con un Congreso de mayora republicana aprobar esta iniciativa no hubiera sido muy difcil, en vista de tal situacin el Presidente se adelant al Legislativo y firm la Executive Order 12959 con lo cual evit que el congreso tomara una medida considerada excesiva por el Ejecutivo. Esta interpretacin es la sostenida por J. Phillips al decir: El Presidente Clinton firm una executive order prohibiendo todo comercio de EUA con Irn ... en parte para evitar que el Congreso tome acciones ms duras, incluyendo la medida de prohibir la importacin a los EUA de productos de compaas extranjeras que continuaran comerciando con Irn[28]. En lo expuesto se evidencia las diferencias existentes entre los poderes ejecutivo y legislativo con respecto a las medidas a tomar. Para la administracin Clinton hasta ese momento su poltica con respecto a la RII aislamiento poltico no era sinnimo de aislamiento econmico. En 1994 compaas de los EUA (a travs de subsidiarias extranjeras) compraron el 33 % de las exportaciones de petrleo iran (825.000 barriles diarios que significaron 4,5 billones de dlares) y las exportaciones de EUA a la RII ascendieron a 326 millones de dlares[29] . Por esto la oposicin y el lobby pro-israel acusaban a Clinton de ser demasiado blando con la RII.

Al ver cual era el marco interno en el momento en que Clinton anuncia su decisin un hecho acaparaba la atencin: El 19 de abril se haba producido el ataque terrorista al edificio federal de Oklahoma que dej un saldo de 176 muertos. La opinin pblica esperaba que el gobierno tomara alguna medida con respecto al terrorismo y el Presidente aprovech la ocasin para sancionar a la RII tal y como l lo consideraba pertinente. Ante una situacin de terrorismo interno respondi con sanciones a la RII, arrebatndole al poder legislativo el crdito ante la opinin pblica nacional. Debemos recordar que en el mes de marzo de ese ao la empresa norteamericana Conoco Oil Company de Houston (Texas) subsidiaria de la petrolera Du Pont, haba cerrado un contrato con la National Iranian Oil Company (perteneciente al gobierno de la RII) para iniciar obras de exploracin y explotacin en los yacimientos gasferos y petroleros Sirri A y Sirri E por un monto de un billn de dlares, luego de cuatro aos de negociaciones con el gobierno iran. Este contrato fue prohibido por el presidente al tomar conocimiento del caso mediante la Executive Order 12957 (16 de marzo de 1995), a travs de la cual se prohiba la inversin de empresas de los EUA en el sector de hidrocarburos de la RII. Unos de los accionistas ms importantes de la empresa son Edgar Bronfman (presidente del Congreso Judio Mundial y presente en la cena del Waldorf-Astoria) y sus hijos Edgar Jr. y Charles, quienes utilizaron su doble condicin 9

de dirigentes de la comunidad juda y miembros de la empresa para presionar al Presidente de la empresa Constantine Nicandros para que abandonara el contrato. Tambin mantuvieron reuniones con el representante Gingricht y el senador Dole para exponer su inters en que el contrato se anulara[30] . Si bien algunos podran entender que evitar futuras situaciones parecidas a la protagonizada por la Conoco Oil Company fue una de las motivaciones que impuls al presidente a firmar la Executive Order 12959, por el contrario sostenemos que ese contrato era una seal de buena voluntad por parte de la RII hacia los EUA al dar la concesin a una firma norteamericana (ms all de la necesidad de inversin extranjera por parte del sector de hidrocarburos iran exista un elemento simblico ya que esa misma empresa haba sido una de las expulsadas en 1979). Por otra parte, los EUA contaban con los elementos legales que le permitieran evitar la proliferacin de armas de destruccin masiva en la RII si esto era su temor. A esto se refiere el Daily Press Briefing del Departamento de Estado el martes 7 de marzo se 1995 cuando sostiene que la transferencia de tecnologa de posible uso dual se encuentra regulada por el acta Iran-Irak de no proliferacin de 1992. En definitiva, este aspecto de las relaciones entre EUA y la RII ya estaba regulado. Mientras tanto, a principios del mes de abril el AIPAC difundi su posicin con respecto a la poltica a seguir con la RII a travs de un

documento titulado Comprehensive US sanctions against Iran: A plan for action[31], en el mismo seala su apoyo a las iniciativas republicanas (S.277, H.R. 1033 y S. 630) haciendo hincapi en la factibilidad de la aplicacin de sanciones por parte de los EUA a compaas extranjeras que comercien o inviertan en la RII. Tambin resalta que la poltica de la doble contencin al carecer de herramientas en las cuales se manifieste no es ms que un slogan, postura que segn hemos sealado no comparta el Departamento de Estado. El apoyo al poder legislativo es claro, lo que nos lleva a pensar que el presidente al conocer cual era la posicin del lobby pro-israel y al considerar la situacin planteada con el caso Conoco, se le brind la oportunidad de oro para aprovecharla en propio beneficio, ante una situacin de desventaja poltica como la que atravesaba se adelant al Congreso. Resulta significativo la ausencia de los lobbies petroleros, principales afectados por las decisiones, algo al respecto nos comenta R. Tanter cuando dice: los intereses petroleros son reacios a ingresar a este juego de intereses debido a que el AIPAC lleva la delantera con respecto a la legislacin anti-iran, ... ninguno esta interesado en ser acusado de antisemita o de aparecer en oposicin a las polticas contra el terrorismo[32]. A travs de la lectura de los Daily Press Briefings de los das previos a esta executive order no encontramos se haga referencia a ningn hecho particular por parte de

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la RII que explicara la decisin de los EUA, lo que se menciona es: Lunes 17 de abril de 1995: Informaciones indican la posibilidad de cooperacin nuclear entre la RII y la Repblica Popular China, en momentos en que este ltimo pas y los EUA estn teniendo reuniones diplomticas de alto nivel. Viernes 21 de abril de 1995: La postura del Departamento de Estado y del Secretario Christopher es que las sanciones deben ser reforzadas. Jueves 27 de abril de 1995: La administracin ha estado considerando medidas para tratar de aislar a Irn, ... la posicin del Departamento de Estado y del Secretario Christopher es ... que debe haber un refuerzo de dichas sanciones. Pero estamos esperando la decisin de la Casa Blanca. La utilizacin de sanciones unilaterales por parte de los EUA refuerza la idea de poltica burocrtica y la influencia de los lobbies segn R. Haas cuando seala: El crecimiento de poder del Congreso tambin ayuda a entender el predominio de las sanciones econmicas. La constitucin dividi el manejo de los asuntos exteriores entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, y en el pasado cuarto de siglo el pndulo se ha dirigido hacia el primero. Por eso sanciones son introducidas en forma regular por miembros del congreso - muchas veces a instancias de individuos o grupos de inters- como legislacin o enmienda de legislacin[33]. Podra entenderse tambin que el Poder Ejecutivo tom esta medida ante la gravedad de la situacin planteada (lo cual no se dio como la hemos demostrado), pero esto no significara un choque

de intereses con el Congreso. Si esto hubiera ocurrido, no se entiende que el Secretario de Estado para Asuntos de Medio Oriente, R. Pelletreau, sostuviera ante el Subcomit de Poltica Econmica Internacional y Comercio del Comit de Relaciones Internacionales de la Cmara de Representantes el 2 de mayo de 1995: Esperemos que la audaz accin del Presidente tenga el apoyo del Congreso ... con respecto a la aplicacin extraterritorial de la ley de los EUA, concluimos que el riesgo de perder el apoyo de pases cuya cooperacin necesitamos para maximizar la efectividad de nuestra poltica hacia Irn sobrepasa cualquier potencial beneficio[34]. Finalmente, concluimos diciendo la legislacin fue controvertida no slo por su gravedad sino por que fue inesperada y pareci injustificada. Irn no haba incentivado su conducta inaceptable ... las especulaciones giraron en torno a Dnde terminan los intereses de los EUA y empiezan los Israeles?[35] IRAN LYBIA SANCTIONS ACT (ILSA 1996) Esta acta fue firmada por el Presidente Clinton el 5 de agosto de 1995. Lo hizo en la Casa Blanca en presencia del Senador D Amato, los congresales Cardin, Gejdenson, Gilman, King y Matsui, familiares de las vctimas del vuelo 103 de Pan Am (Lockerbie) y dos norteamericanos que estuvieron de rehenes en la RII. Esta ley haba sido ingresada a la Cmara de Representantes el 19 de marzo (H.R. 3107) por el Representante republicano Gilman, 11

este proyecto slo contemplaba sanciones para la RII (el proyecto del AIPAC, como veremos ms adelante) siendo aprobado el 14 de junio con reformas, aqu ya se contemplaban sanciones para Libia tambin. El 20 de junio ingres al Senado siendo aprobada el 23 de julio por el voto afirmativo de legisladores republicanos y demcratas. Es conocida como ley D Amato por el senador republicano por Nueva York que haba sido el que lider esta idea de imponer sanciones a empresas extranjeras que mantengan relaciones comerciales con la RII (S. 630 ingresada al Senado el 27 de marzo de 1995). Esta ley estableca que las empresas extranjeras que invirtieran ms de 40 millones de dlares en el sector de hidrocarburos iran seran sancionadas por el Presidente de los EUA con dos de las siguientes posibles medidas: Prohibicin de recibir prstamos del Export-Import Bank USA, prohibicin de exportar mercaderas a los EUA, exclusin de participar en licitaciones del gobierno federal de los EUA, tener un lmite de 10 millones de dlares anuales en los prstamos dados por bancos estadounidenses, negacin de permiso para exportaciones de tecnologa estadounidense a esa empresa e imposibilidad de operar como comerciante de ttulos del Estado norteamericano. En esta situacin tambin hubo diferencias entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, al igual que en el caso antes estudiado (Executive Order 12959). As, el subsecretario de Estado para asuntos polticos R. Tarnoff deca frente al comit de

Relaciones Internacionales de la Cmara de Representantes: Sabemos que el Congreso est considerando sancionar a compaas extranjeras que vendan equipamiento y tecnologa a la industria petrolera iran. Compartimos el deseo de explorar medidas adicionales que incrementen la presin sobre Irn. Nosotros tambin queremos limitar el desarrollo y explotacin de las fuentes de gas y petrleo iranes ... tenemos alguna preocupacin con la ley, sin embargo quisiramos trabajar con ustedes para aprobarla[36]. Aqu es evidente la necesidad de buscar alguna forma de acuerdo entre el Ejecutivo y el Legislativo y sus respectivos intereses. Frente a esta situacin algunas empresas cancelaron sus contratos con la RII al saber de la ley que se estaba tratando en el Congreso de EUA (lo que era mostrado por el AIPAC como un antecedente para seguir adelante con el tratamiento de la misma), sin embargo este no era un sentimiento generalizado. En el encuentro de Sharm el Sheikh (Egipto) contra el terrorismo, celebrado en marzo de 1996, se constataron diferencias entre los EUA y Europa puesto que estos gobiernos pretendan continuar con su poltica de dilogo crtico con la RII adems de negarse ha hacer referencia explcita a este Estado al redactar la declaracin final. De la lectura de los Daily Press Briefings del Departamento de Estado de esos das no hemos extrado ningn hecho que tuviera por protagonista a la RII. Lo nico que se menciona es que el Presidente Clinton no vetara la ILSA 12

1996[37]. Esto es el comportamiento iran no se haba agudizado. Las razones por las cuales se tom esta decisin hay que buscarlas en el mbito interno de los EUA: Bajo presin de las empresas petroleras de los EUA [...] el Congreso aprob la ILSA esperando que esto evitara que las compaas extranjeras invirtieran en Irn[38]. Adems aqu se dio una comunidad de intereses entre los lobbies petroleros y el lobby proisrael. El AIPAC sealaba que esta ley posibilitar que los competidores extranjeros no aventajen a las compaas de los EUA invirtiendo donde estas ltimas no pueden hacerlo[39]. La postura inicial del AIPAC era la de no incluir a Libia en la ley (proyecto ingresado a la Cmara de Representantes), ante lo cual los familiares de las vctimas del vuelo 103 de Pan Am acusaron al lobby (y a los congresales que lo apoyaban) de estar ms interesado en proteger a israeles del terrorismo iran que a norteamericanos del terrorismo libio[40]. Adems, durante estos meses una serie de hechos lamentables pusieron sobre el tapete el tema del terrorismo: El 25 de junio un camin con explosivos caus la muerte de 19 personas y heridas a 160 en la base de apoyo areo de los EUA en Dahran (Arabia Saudita); el 17 de julio el vuelo 800 de la TWA que parti de Nueva York hacia Paris, explot en el aire muriendo sus 230 ocupantes; y el 28 de julio una bomba en el Parque Centenario de la ciudad de Atlanta, donde se realizaban los Juegos Olmpicos, mat a tres personas hiriendo a muchas ms (los responsables de

este hecho fueron las milicias de derecha). A esto se refera Clinton cuando al firmar la ILSA 1996 deca Desde los cielos de Lockerbie a las Torres Khobar, desde el World Trade Center al Parque Centenario, Amrica ha sentido el dolor del terrorismo en el exterior y en casa[41]. Con respecto al atentado de Arabia Saudita (Torres Khobar) el 2 de agosto, el Secretario de Estado, W. Christopher, dijo en un discurso ante la Radio Pblica Nacional que los EUA tomara medidas contra cualquier pas que estuviera involucrado en el ataque ... sealando como posible la conexin internacional que apuntaba a Irn[42]. Luego ulteriores investigaciones llegaron a la conclusin que haba sido obra de un grupo opositor saud, la organizacin de Osama Ben Laden. Al tratar de encontrar las causas de la explosin del vuelo 800 de la TWA, desde un principio se manejaron dos hiptesis: Accidente o atentado. Ante esta ltima posibilidad la RII apareca como el sospechoso nmero uno. Tanter seala: A menos de un mes de la explosin y a pesar de que no haba evidencia que ligara a Irn con el hecho, ... los congresales culparon a la RII sin esperar pruebas. Estos polticos ganaron prestigio poltico con la comunidad pro-israel al aumentar las sanciones a Irn[43]. En diciembre de 1997 la comisin investigadora concluy que la causa del siniestro fue un accidente y no un atentado. Con la mente puesta en estos hechos Clinton concurri en el mes de julio a una reunin del Grupo de los 7 y Rusia donde se aprob un 13

paquete de medidas destinadas a combatir el terrorismo. Se plantearon diferencias entre los EUA y los dems miembros puesto que estos se oponan a la lista negra confeccionada por el Congreso norteamericano que penalizaba a las compaas extranjeras que violaran el embargo establecido por su ley interna contra la RII. El canciller francs, H. De Charette, deca: Estas leyes no tienen nada que ver con el terrorismo. Son leyes que no sirven[44]. Si el Presidente de los EUA buscaba apoyo internacional y saba lo que pensaban los otros pases industrializados respecto a la ley aprobada por el Congreso por qu sigui adelante con la ILSA 1996 y no la vet?. Clinton decidi asumir el costo de oponerse a sus aliados europeos antes que permitir que los republicanos se llevaran el crdito de la lucha antiterrorista ante la opinin pblica a tres meses de las elecciones presidenciales. A este respecto Hamilton sostiene: La administracin tuvo reservas acerca de esta ley [...] En una poca de elecciones el Presidente la firm. Ahora est luchando para evitar aplicarla[45]. Adems hay otro aspecto a considerar, Clinton firm la ley, pero este acto no tuvo sino un carcter simblico puesto que si no lo haca de igual manera se hubiera convertido en ley a los 19 das (sin contar los domingos) de ser aprobada por ambas cmaras segn lo establece el sistema legal de los EUA. Fue algo pensado slo para la opinin pblica, para consumo interno preelectoral. Ninguno de los poderes quera aparecer como dubitativo a la hora de combatir al

terrorismo que tan de cerca haba golpeado a los EUA. Ni siquiera el Presidente que en abril de 1995 estaba en contra de las sanciones unilaterales. Otra posicin , segn nuestro punto de vista complementaria de la anterior sostiene que: El gobierno americano ha adoptado este curso de accin bajo la influencia de Israel. Israel tiene varias razones para esto. Desde el comienzo del Proceso de Paz con los rabes necesita un nuevo enemigo regional para convencer a los EUA y a Europa de que Israel est defendiendo su influencia en el Medio Oriente[46]. El inters de Israel no es tanto derrocar al rgimen iran como mantener su relacin privilegiada con los EUA (ayuda econmica y Defensa), aunque todo debilitamiento de los Estados de la regin redunda en su beneficio. Si el AIPAC durante toda su historia apoy los interese israeles, esta idea no parece tan descabellada. CONCLUSIN Al concluir el presente trabajo creemos haber logrado los objetivos planteados, esto es, se constataron las diferencias existentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo de los EUA con respecto a la poltica a seguir con hacia la RII. Apareci con fuerza la enorme influencia del contexto interno a la hora de tomar decisiones; en el primer caso, la necesidad de tomar la iniciativa por parte del Presidente ante un Congreso con mayora opositora. Adems, frente a una situacin dolorosa a nivel interno, atentado de Oklahoma, se tomaron medidas contra la RII que si bien no tena 14

nada que ver con la misma, permitieron al Presidente salir de la difcil situacin en que se encontraba al no poder cambiar la orientacin de una poltica que no le pareca justificada. En el segundo caso, una serie de atentados o accidentes en un ao electoral fueron la frmula usada para sancionar a las empresas extranjeras que invirtieran el la RII. Medida esta que no concuerda con los intereses de los EUA consistentes en ampliar su presencia en la regin del Golfo Prsico. La influencia del AIPAC ha sido sealada, aprovech las diferencias entre los poderes del gobierno para usar eso en beneficio de sus intereses. Con respecto a la Executive Order 12959 apoy al Poder Legislativo que pareca, por su posicin poltica interna, llevar adelante rpidamente las iniciativas que ms convenan al lobby. La accin del Presidente, si bien no llen todas las expectativas, por las circunstancias en que se produjo no signific una derrota, sino un avance. Al considerar la ILSA 1996, mucho del trabajo en el Congreso estaba hecho y las circunstancias hicieron que nadie quisiera aparecer como contrario a la lucha antiterrorista en vsperas de elecciones. Por los elementos aqu considerados parece no haber una correspondencia estrecha entre los intereses enunciados que dicen seguir los EUA en el Golfo Prsico y las dos decisiones estudiadas. Cerrar el comercio y retirarse unilateralmente del Estado ms poblado de Medio Oriente no es la medida ms apropiada para ejercer

influencia en la zona. Sobre todo si se tiene en cuenta que esta poltica no tiene casi apoyo exterior, que segn la Poltica de la Doble Contencin es uno de los presupuestos bsicos para lograr influir efectivamente en la conducta de la RII. Este estudio debera completarse con similares anlisis de otras decisiones de los EUA con respecto a la RII y a otros pases del Medio Oriente en la era Post Guerra Fra, para as determinar si se pueden hacer extensivas o no las conclusiones del presente trabajo. Es decir, la influencia del lobby proisrael en la formulacin de la Poltica Exterior de los EUA en la zona. BIBLIOGRAFIA AIPAC,Comprehensive U.S. sanctions against Iran: A plan for action, abril de 1995, en http://www.aipac.org/hot/MiddleEas t/iranapr.htm. How western credits underwrite Irans mullahs, Iran Report No. 4, febrero de 1996, en http://www.aipac.org/hot/MiddleEas t/iranwe.htm. Iran Foreign Sanctions Act (3107). Questions and answers, 5 de junio de 1996, en http://www.aipac.org/iran/iranqa.ht m. What is AIPAC? en http://www.aipac.org. BARBE, E. Relaciones Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1995. CANADIAN SECURITY INTELLIGENCE SERVICE, Containing Iran , Comentary No. 63, noviembre de 1995.

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[3] ALLISON, G. Y HALPERIN, M. Poltica burocrtica: Un paradigma y algunas implicaciones poltcas, en VASQUEZ, J. (Compilador) El pensamiento de los clsicos. De. Linusa, Mxico, 1994. (Pg. 198-205). [4] SNYDER, R. , BRUCK, H. , y SAPIN.B, La gnesis de las decisiones como enfoque del estudio de la Poltica Internacional en HOFFMAN, S. Teoras contemporneas de las Relaciones Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1963. (Pg. 191-207). [5] ALLISON, G. y HALPERIN, M. Ibidem pg 200. [6], SNYDER, R. , BRUCK, H. Y SAPIN, B. Ibidem. pg 194. [7] SNYDER, R. , BRUCK, H. Y SAPIN, B. Ibidem pg. 195. [8] KEY, V.O. , Poltica, Partidos y grupos de presin, Instituto de Estudios Polticos , Madrid, 1962. Pg. 226. [9] AIPAC, What is AIPAC?, en http://www.aipac.org [10] IRANIANS FOR INTERNATIONAL COOPERATION, United States Sanctions against Iran. [11] NEWSOM, D. Foreign Policy Lobbies and their influence, en http://www.his.com/~cosmos/news om.html. [12] WEIL, M. Can the blacks do for Africa what Jews did for Israel? , en Foreign Affairs, num. 15, Summer 1974, pag. 109, citado por FRADE, F. En El voto judo y la Politica Exterior norteamericana en Oriente Medio,en Revista de Poltica Internacional, nm. 158, julioagosto 1978, pg. 86. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid.

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[13] MORGENTHAU, H. Otro gran debate. El inters nacional de los EUA, en Escritos de Poltica Internacional, Madrid, De. Tecnos, 1990 citado por BARBE, E. Relaciones Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 1995. (Pg.76). [14] WILHELMY, M. Poltica Internacional: Enfoques y realidades, Grupo Editor de Amrica Latina, Buenos Aires, 1988. (Pg. 52). [15] ALLISON, G. Y HALPERIN, M. Ibidem pg 201 [16] SNYDER, R. , BRUCK, H. , y SAPIN.B op.cit. pg.195. [17] CANADIAN SECURITY INTELLIGENCE SERVICE, Containing Iran, Commentary No. 63, noviembre de 1995. [18] CLAWSON, P. , U.S. sanctions on Iran: What has been achieved and at what cost?, Testimony before the House Committee on International Relations, 3 de junio de 1998. [19] CORDESMAN, A. , U.S. and USCENTCOM strategy and plans for regional warfare, Center for Strategic and International Studies. Middle East Studies program, abril, 1998. [20] Con respecto a una crtica a la importancia del petrleo del Golfo Prsico para los EUA ver CONRY, B. Americas misguided policy of Dual Containment in the Persian Gulf, Cato Institute, Foreign Policy Briefing No. 33, noviembre de 1994. [21] PELLETREAU, R. U.S. Middle East policy, Statemenr before the House International Relations Committee, 25 de septimbre, 1996. [22] PELLETREAU, R. Ibibem. [23] PELLETREAU, R. Ibidem. [24] NEWSOM, D. Ibidem.

[25] CANADIAN SECURITY INTELLIGENCE SERVICE, Ibidem. [26] UNITED STATES INFORMATION AGENCY, Clinton report to Congress on Iran National Emergency , 17 de septiembre de 1997. En http://usiahq.usis.usemb.se/regional /nea/gulfsec/clnt0917.htm [27] KATZMAN, K., Iran: Current developments in US policy, Congressional Research Service, Issue Brief IB93033,mayo 30, 1997, pg. 14, citado por PHILLIPS, J., Maintain International Pressure and sanctions on Iran, Committee Brief 1135, Septiembre 5, Heritage Foundation , 1997. Pg. 7. [28] PHILLIPS, J., The Persian Gulf and the Middle East, en Regional Strategies, Heritage Foundation, 1996,pg. 511. [29] AIPAC, Comprehensive U.S. Sanctions against Iran: A plan for action, abril 1995. [30] GREENWALD, J., The administration Down goes the deal, en Revista Time Domestic, 27 de marzo de 1995, vol. 145, Nm. 13. [31] Disponible en Internet en: http://www.aipac.org/hot/MiddleEas t/iranapr.htm. [32] TANTER, R., Rogue Regimenes, University of Michigan, septiembre de 1996 en http://wwwpersonal.umich.edu/~rtanter/rogue.i ran.html. [33] HAAS, R. Economic sanctions and American diplomacy, Council on Foreign Relations, 1998. [34] PELLETREAU, R. Ban on trade and investment whit Iran, United States Information Agency,1995. [35] IRANIANS FOR INTERNATIONAL COOPERATION, Ibidem. 18

[36] TARNOFF, P. Containing Iran, Statement before the House International Relations Committee, 9 de noviembre, 1995, United States Information Agency. [37] DEPARTMENT OF STATE, Daily Press Briefing, Mircoles 24 de julio de 1996. [38] DADWAL, S. Iran sets out to win friends in the arab world, Institute for Defence and Strategic Analyses, en http://www.idsa-india.org/an-may89.html. [39] AIPAC Iran Foreign Sanctions Act (3107). Questions and answers, 5 de junio de 1996. [40] IRANIANS FOR INTERNATIONAL COOPERATION, Ibidem. [41] CLINTON, B. Remarks by the President Clinton at signing the ILSA 1996, 5 de agosto de 1996. United States Information Agency. [42] TANTER, R. Ibidem. [43] TANTER, R. Ibidem. [44] AMBITO FINANCIERO, martes 30 de julio de 1996. Pg. 20. [45] HAMILTON, L. Reassessing U.S. Policy toward Iran, 15 de abril de 1998, Council on Foreign Relations, Washington D.C.. [46] IRANIANS FOR INTERNATIONAL COOPERATION, Ibidem.

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