LAS FUENTES

INTERNACIONALES
DE LAS POLTICAS
DOMSTICAS
OIga en
Luis Sanz (comps.)
OIga Gil y Luis Sanz
Peter Gourevitch
Robert D. Putnam
J. Zysman y M. Borrus
G. Garret y P. Lange
EDITORIAL
La "segunda imagen"
invertida: los orgenes
internacionales de las
polticas domsticas
Peter Gourevitch
MUJERES, DEMOCRACIA Y DESARROLLO EN EL MAGREB
Gema Martn Muoz (Comp.)
J. Messaoudi, C. Ruiz de Almodvar, A. Cherif Chamari,
S. Bessis, F. Z. Tarnouh, S. Khodja, C. Prez Beltrn,
F. Oussedik, W. Actis, T. Losada, MaA. Ramrez,
C. de la Cruz, R. Ben Lahbib, S. Ghezali,
M. Embarek Lpez.
Las sociedades magrebes actuales afrontan importantes desafos con res-
pecto a su identidad cultural-religiosa, a la necesidad de impulsar el desarro-
llo y superar la crisis socio-economica, a la emancipacin de la y
la construccin de la democracia. En todas estas cuestiones la sacralizacin
de la sociedad patriarcal, el sentimiento de amenaza a los valores rabe-mu-
sulmanes, o el papel de las ideologas en relacin con el modelo social a
adoptar, son factores sustanciales en los que la familia y las mujeres constitu-
yen el centro del debate. El objeto de este libro es presentar al lector una
perspectiva de complejo de problemas que afecta a una regin, el Magreb,
histrica y geogrficamente prxima a Espaa.
232 pgs.
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o giro postal
Ha caducado la distincin entre las relaciones internacionales y
la poltica domstica? Quizs. Plantearse esta pregunta presupo-
ne que en algn momento existi, lo que no deja de ser dudoso.
Sin embargo, las dos ramas de la ciencia poltica han tenido, al
menos, diferentes sensibilidades. Cada cual puede aproximarse
al mismo problema sin plantearse las mismas preguntas. El espe-
cialista de las relaciones internacionales busca explicar la polti-
ca exterior y la poltica internacional. Le preocupa el sistema do-
mstico en tanto que ste sea til para tal propsito. Si se
encuentra poco satisfecho con explicaciones basadas puramente
en el sistema internacional, puede hacer su propia incursin en
la poltica domstica, un viaje que frecuentemente puede traer
descubrimientos (como el de Allison en Essence 01 Decision 1)
tiles sobre todo para los comparativistas. Sin embargo, la inten-
cin ltima del viaje contina siendo la comprensin de la din-
mica internacional. Para el estudioso de las relaciones interna-
The Second Image Rcversed: the InternationaI Sources of Domestic Politics,
Intemational Organization, vol. 32, nm. 4 (1978), pp. 881-912 MIT Press. Tra-
duccin de OIga Gil.
1 G. Allison, Essence of Decision (Boston: Little and Brown, 1971).
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cionales la estructura domstica es una variable independiente
o interviniente y, en ocasiones, irrelevante 2, La mayor parte. de
la literatura que hace referencia a la interaccin del sistema
internacional y la estructura domstica es obra de autores con
preocupaciones internacionalistas. Como consecuencia, esta lite-
ratura se centra en la influencia de la estructura domstica en las
relaciones internacionales.
El comparativista a menudo busca explicar la naturaleza de la
estructura domstica: por qu es como es?, cmo-lleg a ser
como es?, por qu una estructura difiere de otra?, cmo esta
estructura afecta a distintos aspectos de la vida, como la salud, la
distribucin del ingreso, el crecimiento econmico, la vivienda?
Para responder a estas preguntas el mismo sistema internacional
puede convertirse en una variable explicativa. En lugar de causa
de la poltica internacional, la estructura domstica puede ser una
consecuencia de la misma. Los sistemas internacionales tambin
se convierten en causas en lugar de consecuencias.
Como a la mayora de los que trabajan en estos campos, me
interesan las cuestiones planteadas por ambos enfoques. En este
ensayo, sin embargo, quiero concentrarme en las planteadas por
los comparativistas. Todos sabemos que existe interaccin; en-
tendemos que la poltica internacional y las estructuras domsti-
cas se influyen mutuamente. Habiendo ledo recientemente, por
varios motivos, gran parte de la literatura actual que explora
esta interaccin, pienso que la perspectiva del comparativista ha
sido dejada de lado, esto es, el estudio de la repercusin del sis-
tema internacional sobre la estructura domstica. Mis comenta-
rios y crticas a esta literatura se centran en tres aspectos interre-
lacionados:
Primero, al utilizar la estructura domstica como una varia-
ble que explica la poltica exterior, debemos explorar hasta qu
punto esta estructura se deriva de las exigencias del sistema in-
ternacional. Como contribucin a esta explicacin examinar va-
rios argumentos encontrados en diversos escritos que abordan
esa misma problemtica.
Segundo, al usar la estructura domstica como variable para
2 K. Waltz, Theory o lnternational Relations, en F. Greenstein y Nelson
Polsby (comps.), Handbook 01 Political Science: /nternational Relations (Menlo
Park: Addison-Wesley, 1975), vol. 8, p. 86.
explicar la poltica exterior, gran parte de la literatura es "apol-
tica". Acenta las caractersticas estructurales de los regmenes
domsticos que constrien las polticas sin tener en cuenta ni el
contenido de los intereses que persiguen sus objetivos a travs
de las polticas pblicas, ni la orientacin poltica de las personas
que controlan la maquinaria del Estado. Abordar este proble-
ma con un breve debate sobre la distincin que se hace a menu-
do entre Estados "fuertes" y "dbiles" como explicacin de la
poltica econmica exterior.
Finalmente, cuando se exploran los lazos entre la polftica
internacional y la domstica se mantiene que ha habido una rup-
tura con el pasado, de modo que el carcter presente de la inter-
accin representa una discontinuidad que requiere nuevas cate-
garfas de anlisis. En concreto se destacan la interdependencia,
la permeabilidad, los actores transnacionales y el declive de la
soberana. A pesar de ser efectivamente cierto que el presente
no es idntico al pasado, esta defensa de la novedad es exagera-
da. Muchos rasgos considerados como caractersticos del presen-
te (interdependencia, el papel del comercio, los actores transna-
cionales, la permeabilidad, el conflicto dentro del Estado sobre
las que han de ser polfticas deseables) tambin parece relevante
para los sistemas y regmenes del pasado; y, al contrario, carac-
tersticas del pasado (guerra, inestabilidad, soberana, poder mi-
litar, anarqua internacional) parecen estar todava con nosotros.
La mayor parte del trabajo se refiere al primer punto. Los
otros dos son abordados demasiado breve y tentativamente.
Los considero conjuntamente, con el riesgo de saturar al lector,
porque quiero mostrar que tambin son tiles a los especialistas
de las relaciones internacionales interesados en los puntos se-
gundo y tercero que estn dispuestos a hacer incursiones en el
primero. Abordarlos conjuntamente nos obligar a pensar de
forma distinta el lazo existente entre las relaciones internaciona-
les y la poltica domstica.
PRIMERA PARTE: EL IMPACTO DEL SISTEMA INTERNACIONAL
EN LA POLTICA DOMSTICA
Hay dos aspectos del sistema internacional que tienen efectos
poderosos sobre las caractersticas de los regmenes domsticos:
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la distribucin de poder entre Estados, o sistema internacional,
y la distribucin de la riqueza y de la actividad econmica, o
economa internacional. Simplemente, el desarrollo poltico est
influenciado por la guerra y el comercio.
Ciertamente estas dos categoras no son exhaustivas. Existen
otras fuerzas externas. Las ideas o ideologas, por ejemplo, pue-
den influenciar en mucho el desarrollo poltico; catlicos versus
protestantes; Napolen y la Revolucin francesa versus el Anti-
guo Rgimen; fascismo, comunismo, y democracia burguesa, los
tres como ideologas enfrentadas. Estas lneas de tensin ideol-
gica dieron forma no slo al sistema internacional, sino tambin
a la poltica internacional. Esto no debe sorprendernos. Las
ideas, junto con la guerra y el comercio, estn ntimamente liga-
das a las tareas a las que todo rgimen se ha de enfrentar: la de-
fensa contra los invasores, la satisfaccin de necesidades mate-
riales y la gratificacin de necesidades ideales 3
Desde luego, la forma ms clara de influencia externa sobre
la poltica es la invasin y ocupacin directa; aunque la ocupa-
cin puede ser compleja, ya que necesita colaboradores nativos.
Menos claro empricamente, pero igualmente obvio conceptual-
mente, es la "intromisin"; subsidios a peridicos o a quintas co-
lumnas, espionaje, asesinato, etc. Ninguna de estas categoras re-
quiere mucha investigacin. No necesitamos mirar muy lejos
para encontrar ejemplos de regmenes alterados por la llegada
de tropas extranjeras: Alemania despus de ambas guerras mun-
diales, Italia en 1943, Austria-Hungra en 1918, Hungra en 1956,
Checoslovaquia en 1968. Tampoco es difcil encontrar casos de
intromisin: Irn en 1954, Guatemala en el mismo ao, Chile en
1973, Vietnam desde la segunda guerra mundial. El papel de las
ideas requiere una consideracin cuidadosa, pero por razones de
espacio y de economa mental limitar mi discusin al sistema
internacional de Estados y a la economa internacional.
De modo similar, limitar la amplitud de los resultados a exa-
minar. "El impacto sobre la poltica domstica" puede incluir
efectos variados: acontecimientos y decisiones especficos, una
poltica, un tipo de rgimen y un patrn de coalicin. No es difcil
pensar en ejemplos de los tres primeros: la carta de Zinoviev y
las elecciones britnicas de 1924; la declaracin de guerra de Es-
3 F. Schunnann, The Logic ofWorld Power, Nueva York: Panteon, 1974.
tados Unidos despus de Pear! Harbour; la subida de los niveles
de tarifas mundiales despus de la cada de precios desde 1873.
Aqu me centrar en los resultados ms complejos. Primero, el
tipo de rgimen: autoritario o constitucional, democracia burgue-
sa o fascismo o comunismo, monrquico o aristocrtico o demo-
crtico, liberal o totalitario, dbil o efectivo, unitario o federal,
presidencial o parlamentario. Segundo, el patrn de coalicin:
tipo y composicin de las elites dominantes: propietarios o elites
polticas, ejrcito, finanzas, manufacturas o sindicatos; movimien-
tos de clase trabajadora integrados, autnomos o radicales; poder
muy concentrado o ampliamente compartido. El tipo de rgimen
y el patrn de coalicin estn interconectados y no es fcil dibu-
jar una distincin clara. Por el primero me refiero a la estructura
institucional, la maquinaria, procedimientos y procesos de toma
de decisiones. El patrn de coalicin tiene que ver con qu grupo
es el que est y lo que quiere. El tipo de rgimen enfatiza las pro-
piedades formales de los lazos que existen entre ellos. Con nues-
tros objetivos, stos son los resultados ms significativos ya que
constituyen rasgos perdurables de un sistema poltico dado,
aquellos que operan a travs del tiempo dando forma al compor-
tamiento en momentos especficos de formacin de polticas, de-
cisiones o acontecimientos. El tipo de rgimen y el patrn de coa-
licin son las variables del sistema poltico ms usadas para
explicar la poltica exterior. Estas diferentes fuerzas exteriores y
los resultados que producen se presentan en forma de cuadro en
el apndice. El resto de la primera seccin se refiere a aquellas
tesis que avanzan el impacto de dos tipos de estmulos interna-
cionales en la formacin del tipo de rgimen y del patrn de coa-
licin: la economa y el sistema internacional de Estados.
La economa internacional
Tanto la literatura sobre relaciones internacionales como los
acontecimientos recientes nos han concienciado del impacto de
las fuerzas del mercado mundial sobre la poltica domstica. Ci-
tar el embargo de petrleo despus de la guerra rabe-Israel de
1973 hace innecesario otros ejemplos. Los efectos, sin embargo,
no son nuevos. Por s sola la Gran Depresin no encumbr a
Hitler al poder: lo hicieron la historia alemana, las instituciones,
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los partidos, la cultura poltica, las clases e individuos especfi-
cos, pero es imposible imaginar que sin los millones que se que-
daron sin trabajo despus de la contraccin en la economa esta-
dounidense tras la crisis de 1929, estas otras fuerzas pudieran
haber forzado ese resultado.
El ciclo econmico que se ha llamado de la Gran Depresin
de 1873-1896 tambin tuvo efectos dramticos en la vida poltica
a nivel mundial. Incrementos enormes de la produccin agrcola
industrial llevaron a una cada en picado de los precios' de ambos
tipos de bienes. En Gran Bretaa, la entrada de cereales extran-
jeros produjo la expulsin de muchas personas fuera de la tierra,
socav la aristocracia terrateniente y aceler la democratizacin
de la vida poltica (el sufragio secreto, el sufragio universal, las
elecciones de gobiernos locales, la separacin de la Iglesia del
Estado). En Francia y Alemania la cada de precios amenaz a
los intereses industriales y terratenientes. En ambos pases estos
grupos consiguieron protegerse erigiendo altos aranceles. En
Francia, la frmula sirvi para fortalecer a la repblica, en Ale-
mania, fortaleci el imperio destartalado de nuevo cuo de Bis-
marck. De este modo, en ambos pases, grupos preindustriales
consiguieron mantener y prolongar sus posiciones, con desastro-
sas consecuencias para el gobierno constitucional: fascismo en
Alemania, el colapso francs de los aos treinta y, ms tarde,
Vichy. Italia, Rusia, y el sudeste europeo no fueron capaces de
proveer ni siquiera sustentar a la mayor parte de sus poblaciones
y enviaron olas de emigrantes alrededor del mundo. En Estados
Unidos la depresin de finales del siglo XIX sirvi para expandir
el populismo, un reto poderoso al sistema bipartidista y a la he-
gemona de intereses industriales. ste fue finalmente derrota-
do, en parte porque los emigrantes conocedores de los efectos
de la crisis en Europa apoyaron a los empresarios republicanos
en contra de los granjeros demcratas y de los populistas 4
En todos estos pases, lo que ahora conocemos como actores
trasnacionales estuvieron efectivamente presentes (al menos en
cierto sentido del trmino) 5; los inversores britnicos, los empre-
4 P. Gourevitch, Intemational Trade, Domestic Coalitions and Liberty:
Comparative Responses to the.Crisis of 1873-1896>" Ioumal of Inierdisciplinary
History, VIII, 2 (1977): 281-313.
5 S. Huntington, Transnational Organizations, World Politics, nm. 25
(1973): 338368.
sarios acereros alemanes, los ingenieros franceses, los misione-
ros americanos.
Parece incontrovertible que las fuerzas internacionales del
mercado afectan a la poltica y que lo han venido haciendo du-
rante mucho tiempo, podernos encontrar hiptesis que estable-
cen relaciones sistemticas entre estas fuerzas y ciertas configu-
raciones de regmenes polticos y patrones de coalicin?
Industrializacin tarda y control estatal centralizado
Una de las tesis ms conocidas en este sentido es la que encon-
tramos en el famoso ensayo de Alexander Gerschenkron, Eco-
nomic Backwardness in Historical Perspective 6. Brevemente, la
argumentacin de Gerschenkron es como sigue: los requeri-
mientos polticos y econmicos de aquellos pases que se indus-
trializan temprano, cuando stos se enfrentan con pocos y sim-
ples competidores, y tecnologa de capital baja, son diferentes de
los requerimientos de aquellos que se industrializan cuando la
competencia ya existe y la industria se ha convertido en algo
complejo, masivo y caro. Cuanto ms avanzada est la economa
mundial, mayor va ser el coste de entrada. El pago de estos cos-
tes requiere mayor movilizacin colectiva, lo cual supone mayor
coordinacin central. Las sociedades que antes de la industriali-
zacin desarrollaron instituciones centrales fuertes encontrarn
estas instituciones muy tiles para alcanzar a los industrializado-
res "tempranos."
El primer pas industrializado, Gran Bretaa, disfrut de
congruencia entre el carcter liberal de su sociedad y la natura-
leza relativamente simple del desarrollo econmico en la prime-
ra etapa de la Revolucin industrial en el siglo XVIII. La sociedad
6 A. Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspcctive, en
Eeonomic Baekwardness in Hstorical Perspeetive, Cambridge: Harvard U. P.,
1963). Vase el desarrollo brillante de la lnea de Gerschenkron de James Kurt,
combinando el argumento del primero con otras lneas de razonamiento, en
The Political Consecuences of Product Cycle: Industrial History and Compara-
tive Politics, lnternational Organization (en prensa), y su ensayo igualmente
brillante Delayed Developmentand European Politicss (mmeo, 1977), que
formar parte prximamente de un volumen sobre Amrica Latina compilado
por David Collier y sufragado por el Joint Comrnitte on Latin American Studies
del Social Science Research Council.
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tena gremios dbiles o inexistentes, que fueron incapaces de
prevenir la introduccin de prcticas nuevas. Tena una mano
de obra abundante que fue expulsada de la tierra a las fbricas y
una aristocracia y clase media orientadas al comercio, ambas con
mucha vista para encontrar. nuevas formas de hacer beneficios.
Su Marina fue capaz de atender los mercados mundiales. Su Es-
tado fue suficientemente poderoso para sostener a la Marina y
mantener el orden de fronteras dentro, sin menoscabar la inicia-
tiva y la bsqueda de beneficios incluso cuando, como en el caso
de los cercamientos de tierras (enclosures), amenazaban la esta-
bilidad social. La industria atravesaba la etapa textil, en su pri-
mera encarnacin: innovacin en pequea escala, relativamente
individualista y dependiente de los artesanos, mientras que los
requerimientos organizacionales y de capital eran pocos y fcil-
mente movilizables por las fuerzas del mercado 7.
En el siglo XVIII, la sociedad alemana no pudo imitar este mo-
delo. La fragmentacin poltica limitaba el empuje de la deman-
da. La fortaleza de los gremios previno la innovacin. El rgimen
de tenencia de la tierra a lo largo de lo que luego sera Alemania
variaba considerablemente, pero, en su mayor parte, los campesi-
nos, a pesar de carecer de las libertades de sus homlogos ingle-
ses, no pudieron ser expulsados de ella. La clase media tena una
composicin tradicional: abogados, funcionarios estatales, profe-
sores, mercaderes, todos ellos con poca inclinacin a la innova-
cin industrial. La aristocracia se diferenciaba considerablemen-
te. En el Este, la pequea aristocracia estaba ms orientada a
producir beneficios, pero obtena su dinero de la tierra y de acti-
vidades relacionadas con ella, como la elaboracin de cerveza,
estando poco inclinada a invertir en actividades nuevas que pu-
dieran poner en peligro la hegemona de la tierra. Mientras que
el Estado alemn no exista, s que existan Estados locales. stos
tenan tradiciones estatales muy fuertes, especialmente en lo que
a la orientacin de la actividad econmica se refiere 8,
7 E. J. Hobsbawm, Industry and Empire, Baltimore: Penguin, 1970 [Industria
e imperio, Barcelona, Ariel, 3.
a
ed., 1988J; D. J. Landes, The Unbound Prome-
theus, Oxford: Oxford U. P., 1969.
B F. Carsten, The Origins o/ Prusia, Oxford: Clarendon Press, 1968; T. Ha-
merow, Revoluiion, Restoration, Reaetion, Princeton: Princeton U. P., 1958;
J. H. Clapman, Eeonomie Development o/ Franee and Germany, 4.
a
ed., Cam-
bridge: Cambridge U. P., 1935.
Un siglo despus algunos de estos inconvenientes se convir-
tieron en ventajas. Cuando la Revolucin Industrial pas de los
textiles al hierro, el acero y la industria qumica; de la implanta-
cin de pequeos telares a las gigantescas fbricas, minas y altos
hornos, las necesidades de capital se dispararon. Tanto la orga-
nizacin como la coordinacin se convirtieron en componentes
crticos de la productividad. El carcter corporativo de la socie-
dad alemana, que en un primer momento fue un problema, de
repente se convirti en una gran ayuda. Una vez que se alcanza-
ba cierto nivel tecnolgico, ya no era necesario imitar a Inglate-
rra. Los bancos y el Estado organizaron una industrializacin al-
tamente centralizada de manera muy rpida, que no tuvo
paralelo en Gran Bretaa. Este tipo de corporatismo centraliza-
do de Estado fue altamente recompensado por los mercados in-
ternacionales. Alemania se encontraba por delante de Gran
Bretaa en el cambio de siglo.
El artculo de Gerschenkron analiza slo el final del si-
glo XIX, pero es posible extender su argumento a un perodo ms
amplio. Barrington Moore lo hace al sugerir que la democracia
burguesa, el fascismo y el comunismo son formas sucesivas de
modernizacin, ms que opciones disponibles para un pas con-
creto en un momento determinado. Moore atribuye el fascismo
a las consecuencias de acceder a la industrializacin en un mo-
mento ms tardo. La configuracin misma que hizo posible el
que Alemania y Japn, y en menor medida Italia, alcanzasen a
Gran Bretaa tan rpidamente (la supervivencia de clases, insti-
tuciones y valores de una era preindustrial y anticonstitucional),
tambin hizo que estos pases fuesen ms vulnerables al fascis-
mo. Moore avanza una extrapolacin para los casos de las revo-
luciones de base campesina de China y Rusia: en el momento en
que estos pases se incorporan al sistema mundial de Estados y
competencia econmica, la situacin ha avanzado ms incluso,
los modelos Alemn y el Japons ya no son vlidos. La alianza
de burcratas, industriales y terratenientes resultaba demasiado
dbil en relacin a un campesinado y un proletariado nacientes
que podan ser movilizados bajo condiciones de presin extre-
ma, fruto sta de las guerras mundiales y la penetracin capita-
lista. En el siglo xx, el desarrollo autnomo requera autarqua;
y polticamente, las masas eran la nica base plausible para ase-
gurar tal poltica, con el requisito aadido de un partido discipli-
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ZONA ABIERTA 74 (1996) 31
nado que fuese capaz de expulsar a las viejas elites. Moore es-
quematiza su argumento de' la siguiente manera:
Slo hasta un cierto punto estos tres tipos -revolucin burguesa culmi-
nando en la forma de democracia occidental, revoluciones conservado-
ras desde arriba, que terminan en fascismo y revoluciones campesinas
que desembocan en comunismo- pueden constituir elecciones y rutas
alternativas. Son ms bien etapas histricas sucesivas. Como tales, la re-
lacin que puede establecerse entre ambas es limitada. Los mtodos de
modernizacin elegidos en un pas cambian las d i m e n s i o n ~ s del proble-
ma para los pases que deciden dar el mismo paso, corno bien reconoci
Veblen al acuar ese trmino ahora de moda, "las ventajas del atraso".
Sin la anterior modernizacin democrtica de Inglaterra, los mtodos
reaccionarios adoptados en Alemania y Japn difcilmente habran sido
posibles. Sin las experiencias capitalista y reaccionaria, el mtodo co-
munista habra sido algo enteramente diferente, eso si hubiese llegado a
darse [...]. Aunque han existido algunos problemas comunes en la cons-
truccin de las sociedades industriales, la tarea sigue enfrentando un
continuo cambio. Las precondiciones histricas de cada una de las prin-
cipales especies polticas difieren extremadamente de las otras 9.
Las ideas de Gerschenckron tambin han encontrado reso-
nancia en estudios sobre Amrica Latina. Albert Hirschman, en
un artculo muy conocido sobre la sustitucin de importaciones
en la industrializacin, encuentra similitudes y diferencias entre
el desarrollo tardfo de Amrica Latina y el modelo germano-ja-
pons. Lo "tardo" puede no estar correlacionado de una forma
lineal con crecimiento vigoroso, concentracin alta y un gobier-
no fuerte; en algunos casos, la curva puede inclinarse hacia atrs:
despus de cierto momento, la tardanza lleva al crecimiento es-
pordico y a una direccin central errtica 10. Basndose en
9 B. Moore, Jr., Social Origins 01 Dictatorship and Democraey, Boston: Lit-
tle, Brown, 1966, pp. 413-444 [Los orgenes sociales de la dictadura y la democra-
cia, Barcelona, Edicions 62, 1991]. Para una crtica a Moore dirigida al desarrollo
insuficiente de una perspectiva intcrsectorial, vase T. Skocpol, A Critical Re-
view of Barrington Moore's Social Origins of Dictatorship and Democracy, Po-
iitics and Society, (1973): 1-34.
10 A. Hirschman, The Political Economy of Impart Substituting Industriali-
zation in Latin Amrica, en A Bias [or Hope, New Haven: Yale University
Press, 1971, pp. 85-123, Y The Turn to Authoritarianism in Latin America and
the Search for its Economic Determinants, en el volumen en prensa compilado
por David Collier, A Generalized Linkage Approach to Developement, with
Hirschman, Guillermo O'Donnell ofrece una explicacin para la
extensin de la dictadura en America Latina. Estos regmenes
"burocrtico autoritarios" se derivan de una crisis en la estrate-
gia de desarrollo de sustitucin de importaciones cnyos fallos in-
ducen presiones diversas, que a su vez provocan duras tcnicas
de represin poltica para su control 11.
En un fascinante trabajo sobre los pafses latinos europeos,
James Kurth hace una sntesis brillante del razonamiento gers-
chenkroniano y otros conceptos derivados de autores tan diver-
sos como Raymond Vernon (sobre el ciclo productivo), Joseph
Schumpeter (sobre la innovacin) y Max Weber (sobre los tipos
de autoridad), al servicio de especulaciones sobre los rasgos ca-
racterfsticos comunes a Portugal, Espaa, Italia, Grecia y los
pafses latinoamericanos. Al igual que en otros pafses de desarro-
llo tardfo, la poltica en cada uno de stos est muy influenciada
por la yuxtaposicin de clases industriales y preindustriales; la
alternancia entre formas liberales y autoritarias deriva en parte
de tal combinacin. En contraste con los pafses desarrollados en
una etapa anterior, los pafses de Europa del Sur se enfrentan
a una estructura econmica internacional ms desarrollada, en
la cual adoptan ciertas formas de actividad industrial que son de-
sechadas por los pases ms avanzados, o ms exactamente por
corporaciones en busca de menores costes de trabajo. El sistema
gira como un rpido tiovivo: Italia, Grecia, Espaa o Portugal
pueden subirse slo cuando ciertos tipos de mercancas favore-
cen su particular mezcla de fuerza de trabajo y capacidades de
organizacin, pero carecen de la madurez para permanecer en
este puesto, y consecuentemente se enfrentan al peligro constan-
te de ser expulsados del mismo. Esta situacin tambin constrie
la polftica, impulsando hacia y contra el liberalismo 12.
Special Reference to Staples, Economic Development and Cultural Change, 25
(Supplement 1977), 67-98.
11 G. O'Donnell, Modernization and Bureaueratic Authoritarianism, Berke-
ley: University of California, Institute for International Studies, Politics and Mo-
demization Series, nm. 9, 1973, Y Reflections on the General Tendencies o
Change in Bureaucratic-Autoritarian States, Latin American Research Review,
en prensa.
rz J. Kurth, Patrimonial Authority, Delayed Development, and Mediterra-
uean Politics, American Political Science Association (Nueva Orleans, 1973) y
Political Consecuences o Product Cycle, y Delayed Development and Euro-
pean Politcs.
32 ZONA ABIERTA 74 (1996) ZONA ABIERTA 74 (1996)
33
Para e! grupo de autores con los que asocio la nocin gers-
chenkroniana del desarrollo tardo, los resultados polticos dentro
de los pases estn enormemente afectados por el carcter de la
economa mundial en el momento en el que intenta industrializar-
se. A causa de la competencia y el cambio tecnolgico, cada nue-
vo pas entrante en la "carrera de la industrializacin" se enfrenta
a un juego diferente con reglas distintas. Sin embargo, todos estos
autores coinciden con que el impacto de cada situacin interna-
cioual no puede ser determinado sin el conocimiento del carcter
interno de cada sociedad. Gerschenkron mostr cmo algunas ca-
ractersticas de la sociedad alemana y rusa llegaron a ser ventajas
al producirse los cambios econmicos. Moore, Hirschman,
'Donnell y Kurth coinciden tambin en su nfasis sobre los fac-
tores internos: el carcter del desarrollo social en el momento en
el que el pas es incorporado a la economa internacional. ste,
entre otros aspectos, les diferencia del grupo siguiente, los teri-
cos de la "dependencia" o del "centro-periferia."
Teoras del imperialismo, del centro-periferia
y de la dependencia
Un segundo grupo de tericos atribuye an ms importancia a la
economa poltica internacional como forjadora del desarrollo
poltico que los que he llamado gerschenkronianos. Este grupo
diverso de escritores (a los que llamar tericos de la dependen-
cia, a pesar de ser mejor conocidos por su asociacin con alguna
otra etiqueta, como teoras imperialistas o de centro-periferia)
se esfuerza an ms en evitar el "reduccionismo" al nivel de la
poltica interna; en realidad, puede tratarse del nico grupo que
permanece en el nivel de! sistema internacional, o parece muy
cercano a esta posicin. Al igual que los gerschenkronianos, los
tericos de la depeudencia enfatizan la naturaleza irrepetible del
desarrollo, las nuevas reglas para cada pas que se incorpora, la
importancia de la competencia. En contraste con aqullos, aun-
que menos que los liberales, los tericos de la dependencia atri-
buyen poco peso a factores puramente nacionales o internos
COfiO las tradiciones histricas especficas, las instituciones, las
formas econmicas y la poltica. Tambien son ms pesimistas so-
bre las posibilidades y beneficios del proceso.
Lo que los tericos de la dependencia enfatizan es la matriz
que erigen los pases capitalistas avanzados, un sistema de presio-
nes que constrie extremadamente y, an ms, determina, las op-
ciones disponibles para los pases en desarrollo. Los pases centra-
les pueden marcar los trminos bajo los cuales el capital, el
conocimiento y los mercados sern provistos a la periferia ya que
tienen en sus manos el capital, la organizacin tecnolgica y la
preponderancia militar. Las fuerzas del centro condenan a la peri-
feria a la subordinacin: proveedores de materias primas, compra-
dores de bienes acabados, fabricantes slo de aquello qne el cen-
tro les permite. Los pases en desarrollo son incapaces de asignar
sus recursos de acuerdo con sus necesidades internas, ni de seguir
alguna visin alternativa de desarrollo. Como resultado se en-
cuentran encerrados en una estructura en la que los beneficios del
crecimieuto fluyen desproporcionadamente hacia el centro. Los
pases de la periferia desarrollan economas duales: un sector mo-
derno en expansin ligado a las necesidades del centro, y un sec-
tor miserable y estancado, irrelevante para las necesidades del ca-
pitalismo internacional, y por tanto abandonado e ignorado.
Para la periferia, la consecuencia poltica de este sistema es
algn tipo de imperialismo: colonialismo absoluto para Lenin y
Hobson, en el que las periferias son gobernadas directamente
por los poderes centrales; neocolonialismo para Gunder Frank 13,
en el que las periferias tienen soberana formal pero en realidad
son prisioneras de una estructura que no pueden alterar.
Ninguno de los tericos lleva muy lejos sus especulaciones
sobre cun variadas pueden ser las formas polticas que este tipo
de relaciones permite tener a los regmenes dependientes. No
ofrecen ninguna explicacin de por qu algunos pases en una
posicin neocolonial son ms liberales qne otros, algnnos ms
autoritarios, unos civiles y otros militares. Los autores general-
mente encuentran una tendencia hacia el autoritarismo en los
pases neocoloniales, que es de dos tipos. Autoritarismo basado
en las elites (la variedad extranjero-dependiente, con la elite del
comprador o el aliado extranjero), que suprime las presiones po-
pnlares con el objeto de controlar una mayor proporcin de la
13 A. Gunder Frank, Capitalism and Underdevelopment in Latin America,
Nueva York: Monthly Review Press, 1967 [Capitalismo y subdesarrollo en Am-
rica Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 3.
a
ed., 1976}.
34
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35
riqueza, o que persigue un tipo de desarrollo diferente (Brasil,
Chile, Argentina, Uruguay). Autoritarismo con base popularil
la Cuba, que moviliza el apoyo necesario de las masas para reti-
rarse de la economa capitalista internacional y seguir una estra-
tegia de desarrollo socialista o comunista.
Algunos autores en este grupo tambin recogen consecuen-
cias polticas para los pases del centro: Hobson y Lenin, desde
luego, vieron el imperialismo como el resultado de la exporta-
cin de los conflictos internos -descenso de las ganancias y
aumento de la presin de los trabajadores- que llevan a los ca-
pitalistas a invertir en el extranjero. Hobson pens que la reds-
tribucin del ingreso podra resolver el problema de la demanda
domstica pero se mostr escptico de que esta posibilidad pu-
diese ocurrir. Lenin estaba seguro de que no poda. De nuevo, el
tipo de variacin en la forma poltica que se permite a los pases
del centro no est del todo claro: ni Lenin ni Hobson derivan
ninguna explicacin sistemtica del desarrollo parlamentario
versus autoritario de sus teoras del imperialismo.
El intento ms ambicioso de extrapolar formas polticas es"
pecficas desde la economa internacional ha sido el ofrecido por
1mmanuel Wallerstein 14 Mientras que su argumento ha sido de-
tallado y cuidadoso para el perodo 1450-1650, Wallerstein in-
tenta aplicarlo hasta el presente y est trabajando en ms vol-
menes. Su argumento, muy brevemente, es el siguiente: el
desarrollo del capitalismo en el siglo xv trajo consigo la forma-
cin de un centro, una semiperiferia y una periferia. En cada
polo los requerimientos polticos especficos fueron diferentes.
Cada pas gener, por tanto, formas polticas que se correspon-
den al lugar que ocupan en el sistema. Las economas del centro
requeran Estados fuertes, las perifricas dbiles, mientras que
en las semiperifricas eran hbridos. As, en Francia e Inglaterra
eran fuertes como conviene al centro, mientras que en Polonia y
en la Prusia anterior al Gran Elector eran dbiles, como convie-
ne a la periferia.
El tratamiento de Wallerstein es complejo: tiene vicios y vir-
tudes sobre los que hemos escrito varios autores. Con la inten-
cin que nos ocupa, la importancia de su discusin yace en su in-
14 1. Wallerstein, The Modern World System, Nueva York The Academic
Press, 1974 [El moderno sistema mundial, Madrid, Siglo XXI, 1979].
sistencia sobre la perspectiva del "sistema mundial." Wallerstein
ve su trabajo como una ruptura con aproximaciones estadocn-
tricas del desarrollo econmico y poltico. Ni la agricultura co-
mercial, los comienzos de la manufactura o el sistema fabril pue-
den ser entendidos en trminos nacionales o desagregados. Las
economas nacionales crecieron interactuando entre ellas desde
un principio. Por lo tanto el analista debe intentar entender las
propiedades del sistema como un todo. La diferenciacin es una
de las propiedades centrales del sistema, y que adems confirma
la necesidad de un punto de vista mundial, ya que sus efectos
slo pueden ser detectados desde tal perspectiva. Para Wallers-
tein la esencia misma del capitalismo yace en este tipo de dife-
renciacin: la actuacin de las fuerzas del mercado conduce a la
acentuacin de diferencias, no a su reduccin. En cierto momen-
to diferencias bastante pequeas pueden explicar por qu es un
rea o pas en lugar de otro el que empieza a ocupar un lugar en
el sistema -por qu, por ejemplo, Europa occidental se convier-
te en el centro, en lugar de Europa oriental. Una vez que el sis-
tema comienza a articularse, magnifica las consecuencias de las
diferencias de los primeros momentos.
Tambin para Wallerstein la diferenciacin poltica debe ser
contemplada en el sentido que va del sistema mundial al pas, y
no al revs. El sistema internacional es la unidad bsica de anli-
sis, ms que las unidades de poder que deben su existencia a al-
gn tipo de proceso concebido separadamente de la operacin
del sistema mismo. Los Estados son las resultantes concretas del
sistema, no las unidades bsicas que lo componen. Quizs no es
una casualidad que este argumento haya sido enunciado por un
socilogo, en vez de hacerlo un politlogo o ms particularmen-
te un especialista en relaciones internacionales. Parte de Durk-
heim y de Marx, y no, como hara un especialista en relaciones
internacionales, de Hobbes, Rousseau y Kant. Durkheim deriva
lo individual de la sociedad: l es una individualidad diferencia-
da de otras segn lo permite la sociedad, de acuerdo con su divi-
sin del trabajo. Igualmente, Wallerstein deriva el Estado del
sistema. La divisin internacional del trabajo es lo que determi-
na la variacin en formas polticas que puede permitirse a las
unidades que lo componen. La posicin en la divisin del traba-
jo determina el tipo de Estado: los Estados del centro deben ser
fuertes; los Estados de la periferia deben ser dbiles.
36
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En ciertos momentos Wallerstein se aparta de la aplicacin'
estricta del esquema del sistema mundial. Cuando explica por
qu el centro necesita poder, nota que los Estados centrales ne-
cesitan gobiernos capaces de defenderse militannente de sus n-
vales, de imponerse en ciertos mercados y fuentes de materiales,
y de crear internamente grandes mercados uniformes. El razo-
namiento es circular: que el Estado sea fuerte es lo que lleva a
ocupar una posicin central, y no es la posicin central lo que
genera Estados fuertes. El que exista una interaccin tiene mu-
cho sentido, pero reduce el poder explicativo de la tesis central.
La explicacin de la fuerza no puede conectarse tan limpiamen-
te a la tesis del nivel en el sistema. Resulta por tanto indispensa-
ble explorar la dinmica interna, lo que nos devuelve al campo
Gerschenkroniano. Desde el punto de vista del sistema mundial
resulta complicado entender por qu algunos pases se diferen-
cian polticamente: por qu, por ejemplo, Polonia y Prusia se
convierten en adalides de Estados dbiles y fuertes respectiva-
mente, a pesar de tener tanto sistemas econmicos como una
posicin en la divisin internacional del trabajo muy similares. Y
por qu Holanda, Gran Bretaa y Francia fueron tan diferentes
en el siglo XVII cuando todos formaban parte del centro. De nue-
vo la respuesta nos lleva a la poltica domstica, que abordar
con ms profundidad en la prxima seccin del artculo.
Para dramatizar las diferencias me he centrado en los teri-
cos de la dependencia que enfatizan extremadamente las cons-
tricciones internacionales. No todos los escritores asociados con
tal escuela lo hacen de igual grado. Cuando para explicar el tipo
de rgimen los tericos de la dependencia prestan atencin a las
fuerzas internas y los gerschenkronianos enfatizan las externas,
las fronteras entre los dos campos quedan diluidas. Fernando
Henrique Cardoso es quiz el mejor ejemplo del matrimonio en-
tre estos dos modos de razonar 15.
15 F. H. Cardoso, Associated Dependent Dcvelopment: Theoretical and
Practical Implications, en A. Stepan, (comp.), Authoritarian Brazil, New H ~
ven: Yale University Press, 1973, y Industrialization, Dependency and Power m
Latin America Berkeley Journal of Sociology, XVII (1972). El trabajo ms cita-
do de Cardoso fue escrito con Enza Faletto, Dependencia y desarrollo en Amri-
ca Latina, Mxico, Siglo XXI, 14.
2
ed., 1978. Tambin se ha difundido una litera-
tura interesante sobre desarrollo dependiente en pases que no pertenecen al
Tercer Mundo como, por ejemplo, Canad. Vase Tom Naylor, The Third
La escuela liberal del desarrollo
Los tericos liberales del desarrollo econmico ofrecen un anli-
sis bastante apoltico en algunos sentidos. Tambin atribuyen una
importancia considerable a la economa internacional. El juego
relativamente libre de las fuerzas del mercado promueve el creci-
miento y la riqueza tanto para inversores como para receptores.
Cuando un pas se incorpora a la economa internacional, las le-
yes de la oferta y la demanda y la ventaja comparativa le adscri-
ben el ro! de vendedor-comprador sugerido por los grupos de
tericos anteriores. Pero el pas no se mantiene en esta posicin.
La inversin externa desencadena una serie de reacciones que
llevan a niveles ms altos de industrializacin. No hay obstculos
inherentes para la consecucin de la paridad o "madurez." La in-
teraccin de dos cuerpos desiguales conduce finalmente a su ho-
mogeneizacin, a la eliminacin de la desigualdad; esto es, como
Michael Hechter ha analizado, una "teora de la difusin" 16
En contraste acusado con los Gerschenkronianos y los teri-
cos de la dependencia, los liberales tratan de modo similar todas
las trayectorias del desarrollo. Todos los desarrollistas dan vuel-
tas al mismo modelo, el de! pas pionero. La presencia de la
competencia y las nuevas tecnologas son una ventaja, que per-
mite a los pases que se incorporan beneficiarse del conocimien-
to y el excedente de sus predecesores. Segn los liberales, la pre-
gunta que hay que plantearse no es si la relacin entre el centro
y la periferia es desigual, sino qu hubiese ocurrido con la segun-
da de no existir el contacto con el primero; a lo que los liberales
responden que los pases subdesarrollados habran permanecido
atrapados en esta condicin. Los tericos liberales dicen poco de
la poltica, excepto para condenar los esfuerzos de interferencia
con las fuerzas del mercado.
Commercial Empire of the Sto Lawrence, en G. Teeple, (comp.), Economics
and tne National Question, Toronto: University of Toronto Press, 1972, pp. 1-42;
lean Laux, Global Interdependence and State Intervention, en B. Tomlin,
(comp.), Canada's Foregn Policy: Analysis and Trends, Toronto: Methuen, 1978,
pp. 110-135; Kari Levitt, The Silent Surrender, Toronto: Macmillan, 1970.
Hi El libro de Michael Hechter, Internal Colonialsm: Berkeley: University of
California Press, 1976, provee una discusin excelente del difusionismo liberal,
la dependencia y los modelos coloniales.
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39
Para los otros tericos, el contacto con el centro puede ser
realmente indispensable, pero los resnltados no son aquellos
predecidos por los liberales. La naturaleza del proceso de indus-
trializacin cambia con la transformacin de la economa mun-
dial. Nuevas condiciones precisan de nuevos modelos, nuevas
formas de organizar a la gente, los recursos, las instituciones y la
poltica. No existe una razn inherente por la cual aquellos que
tardan ms en incorporarse deberan desarrollar las instituciones
de sus predecesores (cuyas instituciones tampoco eran unifor-
mes de todos modos). En realidad, la evidencia parece indicar
que los sistemas polticos de aquellos que se incorporan deben
ser diferentes.
Los liberales tampoco estn de acuerdo con sus colegas en
un sentido normativo: ven la economa mundial como beneficio-
sa para todos los participantes. La sensibilidad de los gerschen-
kronianos es ms tibia: buenas o malas las cosas son como son, y
no est claro que existan alternativas realistas. Los tericos de la
dependencia condenan el sistema; muchos de ellos creen que las
alternativas son posibles, generalmente en alguna forma de so-
cialismo.
Las relaciones transnacionales, la escuela de la modernizacin
y la interdependencia
Tomando a los autores que escriben sobre actores transnaciona-
les y la modernizacin en relaciones internacionales puede defi-
nirse una cuarta categora que englobe teoras sobre el impacto
de la economa internacional en la poltica domstica. El auge de
la interdependencia ha originado una fase nueva en relaciones
internacionales, en sta se observa una discontinuidad respecto
de otras anteriores en las que podan aplicarse los modelos tradi-
cionales de soberana; en la nueva fase la interdependencia cons-
trie la libertad de accin de los gobiernos severamente, afec-
tando incluso su organizacin interna 17,
17 R. Keohane y J. Nye, (comps.), Transnational Relations and World
Politics, Cambrigde: Harvard U. P., 1971, YPower and Interdependence, Bastan:
Littlc and Brown, 1977; E. Morse Modernization and the Transformaton. of In-
ternational Relations, Nueva York: Free Press, 1976. Como crticas vase
Las races de esta aproximacin que critica el paradigma
"realista" son bien conocidas. A mediados de los sesenta la crti-
ca del realismo se centr en su visin del Estado como un actor
unitario. El artculo de Graham Allison fue el modelo de estu-
dios que mostrara el conflicto entre distintas partes del Gobier-
no en la determinacin de las polticas pblicas ]8 En los setenta
la cuestin era cun central era el Gobierno mismo en la forrnu-
lacin de la poltica exterior. Nye y Keohane, Karl Kaiser, Ed-
ward Morse y otros enfatizaron el papel creciente de los actores
transnacionales, internacionales y multinacionales, as como de
fuerzas globales no militares como la tecnologa, el comercio las
comunicaciones y la cultura en la determinacin de la pol;ica.
Se deca que los Estados perdan control en reas importantes,
las econmicas especialmente. En lugar de explicar la poltica
extenor, que es estadocntrica implcitamente, el nfasis se po-
na en la explicacin de los "regmenes internacionales" en cier-
tas reas concretas, y no slo en el sistema internacional, que se
centra en el poder militar. Los pases difieren en estas reas se-
gn su "vulnerabilidad" y "sensibilidad" en distintos mbitos.
En su trabajo ms reciente Nye y Keohane llaman a este modelo
de "interdependencia compleja" y exploran las condiciones bajo
las cuales es ms aplicable que otros paradigmas 19
La interdependencia compleja altera las estructuras domsti-
cas al traducirse en cambios de poder que pasan de ciertas insti-
tuciones gubernamentales a otras; o incluso cambios que afectan
a actores del gobierno, actores privados, actores inter-
nacionales u otros actores extranjeros. La poltica se convierte
as, en el resultado de un remolino de fuerzas, en el que partici-
K. Waltz, The of National Interdependcnce, en Ch. P. Kindelberger
(comp.), Intemational Corporation; Cambrigde: xm'Prcss, 1970 (comp.).
]8 G. Allison, Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis, American
Political Science Review, LXII! (septiembre, 1970). Estos debates se refieren a los
cambios en la realidad: el realismo fue dominante en un perodo de confronta-
ciones militares y guerras; la suavizacin de las tensiones de la guerra fra y la
mayor fluidez en las relaciones internacionales se plasmaron en menores posibi-
lidades de constriccin del sistema, fruto de lo cual fue ms fcil desagregar al
Estado a travs de anlisis burocrticos; la importancia de los temas econmicos
los aos setenta llev incluso a una mayor desagregacin, y a un cierto
arrmconamiento de los estudios centrados en lo militar y de las aproximaciones
estadocntricas.
19 J. Nye y R. Keohane, Power and Interdependence, op. cit.
40
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pan parte del gobierno junto con empresas, sindicatos, grupos de
presin, organizaciones internacionales, tecnologa... Es posible
derivar patrones de estos resultados de la poltica; el sistema no
es totalmente anrquico o, al menos, a diferencia de los libera-
les, la mayora de estos autores no quieren que lo sea.
En su ltimo libro, Nye y Keohane son ms cautelosos. La
"interdependencia compleja" no es el paradigma del presente,
sino un modelo entre otros, cuya aplicabilidad debe ser determi-
nada empricamente caso por caso. Keohane y Nye aceptan que
los modelos tradicionales alcanzan relevancia en muchos temas,
especialmente en aquellos casos que llevan implcita una consi-
derable tensin entre los pases, ya que los que se refieren a las
capacidades militares comparten ms directamente el paradigma
realista. Si por un lado se agradece lo que se gana en aplicabili-
dad con estas reivindicaciones ms limitadas, por otro lado se
est contribuyendo a reducir la especificidad de la literatura so-
bre la interdependencia.
La tesis de la interdependencia ha sido llevada an ms lejos
por Edward Morse en su libro reciente 20. Morse defiende que
ambas estn ligadas: las sociedades modernas son sociedades in-
terdependientes. De modo que la modernidad ha alterado la na-
turaleza del sistema internacional a travs de la interdependen-
cia, de forma que el modelo "anrquico" de soberana pierde
relevancia. Todas las sociedades modernas en situaciones de in-
terdependencia adquieren caractersticas polticas comunes,
como fuertes presiones para extender el Estado de bienestar,
la burocratizacin, problemas de legitimacin que hacen ms
relevante la poltica domstica en su accin sobre la poltica in-
ternacional en comparacin con el perodo de la diplomacia cl-
sica. As, las esferas domstica e internacional se alzan con ma-
yor importancia que el nivel intermedio, el Estado nacional,
cuya importancia disminuye.
Los neomercantilistas y los marxistas centrados en el Estado
En contraste con la literatura sobre interdependencia y moder-
nizacin encontramos escritos que enfatizan la importancia del
20 E. Morse, Modernization and Transformation of International Relations,
op. cit.
Estado en la formulacin de respuestas a fuerzas internaciona-
les. Esta literatura no niega que el sistema internacional constri-
a a los Estados ni que el sistema afecte el contenido de las pol-
ticas que se formulan. En lugar de esto, desafa la tendencia a
ignorar el Estado que tienen algunos liberales, trasnacionalistas,
marxistas y dependentistas.
La formulacin neomercantilista ms representativa es la de
Robert Gilpin 21. Su tesis es que los gobiernos de los Estados tie-
nen y hacen valer alguna nocin del inters nacional, sea sta el
poder, la estabilidad, la seguridad o el bienestar, que no es redu-
cible a los objetivos de ninguna coalicin o grupo. Estos gobicr-
nos tienen la capacidad de actuar de una forma coherente, al
menos durante cierto espacio de tiempo, de modo que pueden
hacer que su criterio prevalezca sobre el de otros miembros del
gobierno. Cuando el Estado decide actuar, su poder es mayor
que el de cualquier otra subunidad, incluyendo a los actores
transnacionales como las corporaciones multinacionales. En ge-
neral, cuando los Estados hacen valer su criterio, pueden preva-
lecer sobre las organizaciones internacionales. La interdepen-
dencia se deriva de la poltica estatal, y no al revs; esto es,
existe porque los Estados permiten su existencia. Si los Estados
se oponen, la constriccin que fuerza tal interdependencia que-
dara rota. Todas estas proposiciones son ms validas para algu-
nos Estados que para otros, y tambin varan segn el perodo
histrico. Los regmenes internacionales son la expresin de la
configuracin de poder. Si existe un poder hegemnico, la eco-
noma internacional ser abierta; en un mundo multipolarl es
mas fcil que prevalezcan el nacionalismo econmico y el pro-
teccionismo. Los Estados estn constreidos por el sistema eco-
nmico internacional cuando no son poderes hegemnicos.
Cuando no existe un poder hegemnico, todos los Estados estn
constreidos por el sistema. Sin embargo, para los neomercanti-
listas, el sistema permite cierta laxitud de respuesta poltica. Al
21 R. Gilpin, US Power and the Muuinatonal Corporation, Nueva York: Ba-
sic Books, 1975; Gilpin, Three Models of the Puture, lruemational Organiza-
tion, nm. 29 (1975): 37-60; S. Krasner, State Power and the Structure of Inter-
national Trade, World Politics XXVIII (abril, 1976): 317-347, el equilibrio entre
las dimensiones militar y econmica no queda claro en la definicin de poder he-
gemnico.
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menos en el caso de los pases ms grandes, la determinacin de
tal respuesta no recae en los actores privados sino en el Estado.
Los escritos marxistas sobre la economa internacional son
criticados generalmente por su visin econmico-reduccionista
del papel de las instituciones y la poltica. Esto suele ser cierto
en la literatura que se cita ms frecuentemente: Magdoff, Baran,
y Sweezy ". Estos autores tienden a derivar el comportamiento
poltico estrictamente de exigencias econmicas: el impulso para
actuar contra las ganancias decrecientes, o para obtener recursos
estratgicos para la defensa tecnolgica de los Estados capitalis-
tas, o para exportar contradicciones domsticas. El Estado es el
instrumento de la clase capitalista.
Entre la literatura marxista reciente se encuentran argumen-
tos menos reduccionistas sobre el papel del Estado. ste es visto
con una autonoma considerable respecto de cualquier sector de
la clase capitalista u objetivo econmico formulado estrecha-
mente, como pueda ser garantizar un recurso o proteger un mer-
cado en particular. El Estado busca la preservacin del sistema
capitalista, principio con el que estn de acuerdo los autores que
coinciden as bajo la rbrica de marxistas, pero para hacerlo lle-
van a cabo polticas que sectores especficos de la clase capitalis-
ta no aprecian: bienestar, nacionalizacin, intervencinguberna-
mental o sindicalismo. Algunas veces los capitalistas han de ser
salvados ellos mismos. Tales "salvadores contra la voluntad de
su clase" incluyen a Bismarck ya F. D. Roosevelt.
Hasta el momento estos marxistas estadocntricos no se han
preguntado demasiado por la poltica exterior. Ms bien se
han concentrado en explicar los lmites del reformismo de las so-
ciedades capitalistas avanzadas. Cuando estos escritos se centran
en la poltica exterior se encuentran en bastante armona con los
neomercantilistas. Ambos atribuyen gran importancia a la eco-
noma internacional; los mercantilistas enfatizan el poder como
el determinante de esta economa, mientras que los marxistas
ven la economa como lo bsico. Para ambos la economa inter-
nacional es un campo de fuerza poderoso actuando sobre cada
pas. Ambos estn de acuerdo en que este campo deja cierta li-
22 H. Magdoff, The Age of Irnperialism, Nueva York: Monthly Review Press,
1969 [Era del imperialismo, Madrid, Pequeas Editoriales, 1973]; P. Baran y
P. Sweezy, Monopoly Capital, Nueva York: Monthly Review Press, 1968 [El ca-
pital monopolista, Mxico, Siglo XXI, 20.
a
ed., 1988].
bertad de accin para que cada pas pueda escoger. La eleccin
es poltica, y ocurre en un proceso en el que el Estado juega un
papel importante.
El ejemplo ms notable de la influencia de esas ideas en los
escritos sobre relaciones internacionales es la obra de Franz
Schurmann The Logic 01 World Power 23. Schurmann presta
atencin a variables como las ideas, la ideologa, las rivalidades
democrticas, tradiciones nacionales, fragmentacin de grupos,
que son enfatizadas normalmente por no marxistas, pero l bus-
ca relacionar estos factores con el mbito de los intereses, las lu-
chas de base econmica para conseguir ventajas entre las clases,
segmentos de clase o industrias. As, busca especificar el isomor-
fismo de las visiones alternativas del papel de Estados Unidos en
el mundo (aislacionismo, internacionalismo, imperialismo), con
distintos segmentos del capitalismo americano, y el proceso de
adquisicin y conservacin del poder poltico. Su visin no es re-
duccionista porque ninguna de estas relaciones es un simple epi-
fenmeno del inters de clases; la estructura internacional y la
poltica importan mucho. La diferencia entre los neomercantilis-
tas y los marxistas de la corriente estadocntrica no yace en su
visin de la autonoma del Estado, en la que coinciden ms que
cualquiera de las otras escuelas sino en su visin de los fines que
sirve el Estado (el inters nacional para los mercantilistas, inte-
reses parciales para los marxistas de la corriente estadocntrica),
y en su conceptualizacin de las fuerzas domsticas con las que
ha de tratar el Estado (grupos para los primeros, clases para los
segundos). Y por supuesto los dos difieren normativamente. Los
neomercantilistas no desaprueban necesariamente el orden eco-
nmico internacional: su mayor preocupacin es la estabilidad
(la necesidad de liderazgo). Y la preservacin de unos valores
nacionales que no son defendidos por ciertos intereses podero-
sos dentro del Estado. As, pueden defenderse de crticas que
traen a colacin a las compaas petroleras con las que los mar-
xistas haran pocas excepciones 24. Los marxistas estadocntricos
valoran menos la estabilidad y mucho ms el cambio drstico del
capital y los pases en desarrollo.
23 F. Schurmann, The Logic ofWorld Power.
24 S. Krasner, The Great Oil Sheikdown, Foreign Policy 13 (1973-1974):
123-138.
44
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En lo que al papel del Estado se refiere, el debate interesan-
te se encuentra entre los neornercantilistas, marxistas estadocn-
tricos y gerschenkronianos, por una parte, y los liberales, nter-
dependentistas y marxistas economicistas dentro de la escuela
de la dependencia, por la otra. El ltimo grupo tiende a favore-
cer los anlisis en que o bien el Estado es desagregado o bien la
aproximacin es reduccionista, ya sea en el nivel internacional o
en otros procesos de un nivel ms bajo como la economa; en to-
dos los casos el Estado desaparece. .
Las escuelas de interdependencia y de dependencia acercan
sus tesis en otro sentido: ambas buscan ofrecer una explicacin
del sistema internacional, del que derivan la respuesta de los Es-
tados. La diferencia entre ambas, que se discutir en profundi-
dad en la ltima seccin, parte de esta interdependencia. Para
Nye, Keohane, y Morse es fruto de la modernidad, especialmen-
te desde la segunda guerra mundial. Para Wallerstein tiene casi
medio milenio.
El sistema de Estados internacional
Hasta ahora se ha pasado revista a las tesis que imputan gran
fuerza al sistema econmico internacional en la determinacin
del carcter de las estructuras polticas domsticas. El sistema de
Estados internacional es el otro aspecto destacado del sistema
internacional al que se ha imputado una capacidad similar. La
anarqua del medio internacional supone una amenaza para los
Estados que lo componen: la amenaza de ser conquistado, ocu-
pado, aniquilado o subordiuado. Lo coutrario de la amenaza es
la oportunidad: poder, dominacin, imperio, gloria, seguridad
"total". El estado de guerra induce a los Estados a organizarse
internamente para hacer frente a los desafos exteriores. La gue-
rra es como el mercado: castiga ciertas formas de organizacin y
premia a otras. La vulnerabilidad de los Estados a tales presio-
nes no es uniforme, ya que algunos ocupan una posicin ms ex-
puesta que otros. Por consiguiente, la presin por enmarcarse en
ciertas formas organizacionales difiere. En esta lnea de razona-
miento la explicacin del distinto desarrollo poltico se encuen-
tra en sealar los distintos medios externos relacionados con la
seguridad nacional.
El ejemplo clsico de esta tesis (y de otras muchas) es el con-
traste entre Inglaterra y Prusia. Al disminuir el canal de La
Mancha las posibilidades de invasin, Inglaterra no tuvo necesi-
dad de constituir un ejrcito permanente, ni la consiguiente mo-
vilizacin de recursos nacionales para mantenerlo. En su lugar
se vio obligada al mantenimiento de uua Marina, instrumento de
guerra que implicaba caractersticas especiales para el desarrollo
constitucional del pas. Uua Marina no puede utilizarse como
instrumento de represin domstica, o al menos no tan fcilmen-
te como un ejrcito. El medio de seguridad internacional en el
que Inglaterra se hallaba inmersa facilit as el desarrollo de un
orden poltico constitucional y liberal.
En contraste, la situacin geopoltica de Prusia era muy vul-
nerable. Rodeada de una llanura y penetrada por ros navega-
bles, sin fronteras naturales que justificasen la existencia del
pas, surgi como respuesta a la guerra, lo que tambin dio for-
ma a su orgauizacin interna. En el siglo XV[[ el Gran Elector de
Prusia persuadi a los Estados para formar un ejrcito financia-
do autuomamente bajo su control directo, siu necesidad de la
supervisin de instituciones representativas. Se convirti en un
Estado militarizado. La importancia continua de preocupaciones
militares le daba al ejrcito y a la corona una mayor influeucia
de la que hubiese sido esperable de haber importado menos los
temas de seguridad y poder. Las consecuencias para el desarro-
llo poltico alemn y la democracia en este pas son demasiado
conocidas para que las repitamos aqu.
Las tesis de seguridad
Un ejemplo clsico de esta tesis puede encontrarse en la obra de
Otto Hiutze Military Organization aud the Organization of the
State 2.\ toda organizacin estatal fue originariamente una orga-
nizacin militar, una organizacin para la guerra 26.
25 O. Hintze, Military Organization and the Organization of the State, en
F. GIlbert (comp.), The Historical Essays oj Ouo Hintze, Nueva York: Oxford,
1975. pp. 178215.
26 tu, p. 181.
46 ZONA ABIERTA 74 (1996)
ZONA ABIERTA 74 (1996) 47
[...] en breve, la poltica del poder y la poltica de equilibrio de poder
sent las bases de la Europa moderna: tanto del sistema internacional
como del sistema absolutista y del ejrcito permanente en el Continen-
te. Inglaterra, como resultado de su seguridad insular, no estaba ex-
puesta directamente al peligro de esas guerras, no necesitaba un ejrci-
to permanente, o al menos no en las proporciones del Continente, sino
slo una marina que sirviera objetivos tanto comerciales como de gue-
rra. Por lo tanto, el absolutismo no se desarroll. En el Continente el
absolutismo y el militarismo van de la mano, como lo hacen el autogo-
bierno y la milicia en Inglaterra. La principal explicacin para el dis-
tinto tipo de organizacin poltica y militar que se desarrolla en Inglate-
rra y el Continente -y que resulta ms acusada desde la mitad del
siglo XVII- yace en la distinta situacin geogrfica 27.
Hintze critica bastante explcitamente los anlisis del des-
arrollo poltico que se centran en las relaciones internas. Para
entender estas relaciones le resulta ms atractivo el anlisis de
clases, aunque lo encuentra insuficiente,
Si queremos entender las relaciones entre la organizacin militar y la
organizacin del Estado, debemos centrar nuestra atencin en dos fe-
nmenos que condicionaron la organizacin del Estado especialmente.
stos son la estructura de las clases sociales, y el orden externo de los
Estados -sus posiciones en relacin con el resto, y su posicin en el
mundo.
Es una exageracin y por tanto resulta falso considerar el conflicto
de clases como la nica fuerza que dirige la historia. El conflicto entre
naciones ha sido mucho ms importante; y a lo largo de las pocas las
presiones que surgan desde dentro han sido una influencia determinan-
te de la estructura internacional.".
Hintze cita a Herbert Spencer, con quien concuerda en la im-
portancia de los objetivos militares industriales en la determina-
cin de la organizacin social, pero critica a Spencer por su esca-
so optimismo acerca de la extensin de la industria y del
comercio.
En los cuatro mil aos de la historia de la humanidad hacia los que hoy
volvemos nuestra vista, ha habido un incuestionable aumento de la acti-
27 lbid., p. 199.
28 Ibid., p. 183.
vidad comercial, pero no ha disminuido la disposicin de los Estados
para la guerra 29.
Esta frase est llena de significado para las discusiones actua-
les sobre interdependencia y las relaciones transnacionales.
Una versin reciente de este argumento, brillantemente for-
mulada, es la de Perry Anderson en Lineages of the Absolutist
State 30. Anderson busca explicar la aparicin del absolutismo en
la Europa occidental y la Europa oriental durante los siglos XVI
y XVII. En la Occidental, segn l, el absolutismo fue una res-
puesta a la crisis de las relaciones feudales generada desde den-
tro. Como consecuencia de la disminucin de la poblacin y la
economa en el siglo XIV, las relaciones econmicas feudales em-
pezaron a tambalearse: las obligaciones del trabajo se cambiaron
por las rentas, resurgi el comercio, se racionaliz el uso de la
tierra... estos desarrollos socavaron el poder de la aristocracia
sobre la vida, especialmente a nivel de los pueblos. Anderson ve
en el absolutismo un medio para proteger a la aristocracia me-
diante una refundicin del poder en la cpula. Las monarquas
centralizadas restablecieron la posicin de privilegio de la noble-
za, aunque de forma diferente y pagando como precio ciertas
concesiones. La nueva relacin de la corona con los nobles y
otros grupos tambin le concedi alguna autonoma; pudo hacer
frente a tareas modernizadoras que la nobleza nunca hubiese
podido realizar por cuenta propia. De modo que Anderson pue-
de enclavarse con los neomarxistas de los que se ha tratado con
anterioridad, que encuentran las races de la autonoma del Es-
tado en las relaciones de clase. En los siglos XVI y XVII la crisis
en Europa occidental, y las respuestas, fueron fundamentalmen-
te desarrollos endgenos.
En Europa oriental, segn Anderson, el absolutismo fue in-
ducido exgenamente. Las fuerzas del mercado fortalecieron las
relaciones feudales, en lugar de relajarlas como en la zona occi-
dental. De haber sido ste el nico estmulo, la aristocracia no
hubiese necesitado un gobierno central fuerte. En su lugar, el
Este estuvo continuamente envuelto en guerras. Los Estados
29 lbid., p. 130.
30 P. Anderson, Passages from Antiquity to Feudalism and Lineages of the
Absolutist State, Londres: New Left Books, 1974 [Transiciones de la antigedad
al feudalismo, Madrid, Siglo XXI, 9.
8
ed., 1995].
48 ZONA ABIERTA 74 (1996) ZONA ABIERTA 74 (1996) 49
ms avanzados de Occidente (Espaa, Francia, Suecia, Holanda,
Inglaterra), adems de las grandes invasiones turcas desde el
Asia Central, forzaron a los Estados y territorios del Este europeo
a actuar en un sistema internacional de Estados que les forz a
adaptarse o a hundirse. Prusia, Austria y Rusia generaron reg-
menes absolutistas centralizados capaces de poner en marcha
ejrcitos regulares. Polonia no lo hizo, y estos tres vecinos se la
repartieron en el siglo XVIII.
Otros ejemplos recientes de tesis coincidentes incluyen los
ensayos de Stein Rokkan Dimensions of State Forrnation and
Nation-Building 3J, YSamuel Finer State Building, State Boun-
daires, and Border Control 32 Rokkan relaciona su modelo par-
soniano de desarrollo estatal 33 con el paradigma de "exit and
volee" de Albert Hirschman 34, Finer relaciona estos conceptos
explcitamente a los casos francs e ingls. Francia desarroll el
absolutismo como medio de prevencin de un impulso constante
a la salida. En Inglaterra, donde estas tendencias centrfugas no
se dieron, fue posible una mayor expresin por medio del parla-
mentarismo.
La naturaleza especfica de las relaciones exteriores
Las guerras han preocupado siempre a los tericos de la poltica.
Normalmente, nos presentan modelos de organizacin de la vida
en una comunidad, polis o Estado. Algunos como Hobbes to-
man como modelo del sistema internacional las relaciones de la
vida sin un soberano. Siempre se ha entendido que las relaciones
exteriores plantean problemas caractersticos que afectan a la
orgauizacin misma del Estado. La intencin de las mximas de
Maquiavelo era ayudar a que el prncipe consiguiera unificar
Italia. La discusin de Badina sobre la soberanla se centraba en
31 S. Rokkan, Dimensions of State Formation and State Building>', en
Ch. Tilly, (comp.), The Formation of National States in Western Europe, Prince-
ton: Princeton U. P., 1975, pp. 562-600.
32 S. Finer, State Building, State Boundaires and Border Control, Social
Scences lnformation, nm. 43 (4/5): 79-126.
33 S. Rokkan y S.M. Lipset, Introduction, Party Systems and Voter Align-
ments, Nueva York: Free Press, 1967.
34 A. Hirschman, Exit, Voiee and Loyauy, Cambridge: Harvard U. P., 1970.
cmo poda la corona defender el Estado sin pasar por encima
de la Ley. La defensa era la funcin quintaesencial que requera
de un soberano nico; rapidez, autoridad, secreto y extensin.
Estos atributos estaban ms all del alcance de las asambleas re-
presentativas. De modo que la implicacin en el sistema interna-
cional significaba inevitablemente ms poder para la Corona. Y
sta era la tesis avanzada por algunos aislacionistas estadouni-
denses. Los "enredos en el exterior" ponan en peligro la demo-
cracia domstica al inclinar la balanza de poder del lado de la
presidencia. La misma crtica de las conquistas imperiales que se
hizo en Grecia y Roma clsicas, y se repeta en Estados Unidos
durante la guerra de Vietnam35.
La construccin del Estado como poltica exterior:
la compensacin territorial
El sistema internacional de Estados puede afectar tambin el
desarrollo poltico mediante la accin deliberada de un Estado
sobre otro, como la compensacin territoriaL Por tal causa sur-
gi y desapareci Prusia. Desde los siglos XVI al XIX, Francia
promovi la fragmentacin en Europa central como medio para
resistir el arrinconamiento a que se vea sometida por el imperio
de los Habsburgo. No quera que existiese concentracin de po-
der cerca de sus fronteras. Prusia fue una de las beneficiadas con
esa poltica, al ser dbil desde sus orgenes y encontrarse lejos
del Rhin, Francia cedi territorio a Prusia con el fin de constituir
un contrapeso efectivo a Austria, amortiguada por Sajonia, Ha-
nver y el Palatinado, cercanos todos a la frontera francesa. Sin
los premios territoriales repartidos en la Paz de Westfalia, el
Tratado de Utrecht, la Paz de Pars y el Congreso de Viena, Pru-
sia nohubiese podido convertirse en el monstruo de Frankens-
tein que luego result para su benefactor. Una eleccin desafor-
tunada de aliados en momentos crticos socav la habilidad de
Bavaria y Sajonia para reaccionar contra el liderazgo prusiano
en el siglo XIX. Asimismo, centrndose en la poltica internacio-
nal, resulta bastante plausible explicar el desmembramiento ale-
35 S. Hoffmann, Primaey of World Order: American Foreign Policy sinee the
Cold War, Nueva York: McGraw Hill, 1978.
Los problemas de implicarse en el exterior
SEGUNDA PARTE: LAS ESTRUCTURAS DOMSTICAS
Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
mn tras 1945, as como el carcter de los dos regmenes que
surgieron despues en el Estey el Oeste
36

51 ZONAABlERTA 74 (1996)
dependiente, soslayando hasta que punto tanto sta como el sis-
tema internacional son partes de un sistema interactivo.
En esta seccin, retomo la pregunta tradicional: cul es el
aspecto de la estructura domstica que explica mejor el compor-
tamiento de un pas en la esfera internacional? Hay un nico ar-
gumento que hara tal cuestin innecesaria, y sera aquel que de-
rivase absolutamente la estructura domstica del sistema
internacional. sta es una aproximacin no reduccionista (en el
lenguaje de Waltz) 38 y este tipo de tesis no son totalmente con-
vincentes. El sistema internacional, ya sea en su forma poltica,
militar o econmica no es tan determinante. El medio puede
ejercer fuertes presiones pero, exceptuando la ocupacin real,
existe cierto margen de maniobra para responder a tales presio-
nes. Un pas puede hacer frente a la competencia o puede fallar.
Frecuentemente suele existir ms de un medio para lograrlo. Un
argumento fundamentado puramente en el sistema internacional
se basa en una necesidad funcional para explicar los resultados
domsticos; esto es insatisfactorio porque los requisitos funcio-
nales pueden incumplirse. En realidad, la variedad de respuestas
al medio exterior es una posibilidad cierta. La explicacin de la
eleccin entre las distintas posibilidades fuerza necesariamente a
examinar la poltica domstica.
Prusia y Polonia, por ejemplo, ocuparon posiciones similares
respecto a las fuerzas econmicas mundiales y fueron igualmen-
te vulnerables en temas de seguridad. La primera desarroll un
absolutismo militar poderoso que la llev a conquistar a sus ve-
cinos lingsticos para formar Alemania. La segunda dio lugar
al veto de liberum, a una larga literatura sobre constituciones
fallidas en el siglo XVIll, y termin finalmente con su territorio
repartido. La diferencia se explica en trminos de poltica do-
mstica. De modo que tanto la formacin de tipo de rgimen
como del patrn de coalicin requiere referencias a la poltica
interna.
As lo hacen la mayora de las categoras que se usan para
discutir el tipo de rgimen o la estructura domstica. La literatu-
ZONAABIERTA 74 (1996)
Hasta aqu, las tesis presentadas trataban del efecto de la polti-
ca internacional sobre la poltica domstica. Mientras que las te-
sis diferan ampliamente en el tipo de relacin explicitada, tanto
en plausibilidad como en el nfasis, la muestra es suficiente para
sugerir que los estudiantes de la poltica comparada tratan con
demasiada frecuencia la estructura domstica como variable in-
Finalmente, deben abordarse los argumentos que examinan las
constricciones que el sistema internacional de Estados impone
en la sociedad como un todo. Esto resulta ms evidente en el es-
tudio de las revoluciones. Tanto las revoluciones inglesa, france-
sa y rusa, como china, comenzaron con algn tipo de perturba-
cin internacional que puso bajo cuerda al sistema poltico. Para
los ingleses fue la necesidad de luchar contra Escocia; en Fran-
cia, la injerencia en la revolucin estadounidense; en Rusia, las
derrotas de la segunda guerra mundial; para China, la invasin
japonesa tambin durante esta guerra. La guerra civil estadouni-
dense fue el equivalente ms cercano a una revolucin por su
impacto sobre las instituciones y la sociedad 37 El surgimiento y
el resultado de estas revoluciones es ininteligible sin el examen
de los factores internacionales. En el momento actual, Israel, L-
bano y los Estados rabes ofrecen ejemplos obvios del impacto
de estas fuerzas.
50
36 K. Kaiser, German Foreign Policy in Transition, Londres: Oxford U. P.,
1968.
37 Vase el excelente estudio de Th. Skocpol, France, Russia, China: A
Structural Analysis of Social Revolutions, Comparative Studies in Social and
Economic History 18 (abril, 1976): 175-210. Vase tambin su libro sobre las re-
voluciones, que ser publicado por Oxford University Press.
3S K. Waltz, Theory of Intemational Relations. Waltz entiende por no re-
duccionista aquella explicacin de la poltica internacional que se da al nivel del
sistema, una tercera en lugar de segunda imagen. Aqu estoy extendiendo mi ar-
gumento intentando distinguir entre explicaciones endgeneas y exgenas del
tipo de rgimen.
52 ZONA ABIERTA 74 (1996) ZONAABIERTA 74 (1996)
53
fa sobre relaciones internacionales contiene numerosos argu-
mentos sobre la importancia de la estructnra domstica. El de-
bate se ha centrado sobre cul es el aspecto ms importante: la
presencia y carcter de la bnrocracia (Kissinger, Allison, Halpe-
rin); la existeucia de presin de las masas sobre el proceso de las
polticas pblicas o la falta de tal presin (Kissinger, Wilson, Le-
nin); la fuerza y autonoma del Estado (Gilpin, Krasner, Kat-
zenstein); las fuerzas directrices de la economa capitalista avan-
zada (Lenin, Magdoff, Baran y Sweezy); los lderes (Jervis,
Steinbrunner, Brecher); estilos nacionales (Hoffmann); la lgica
del desarrollo industrial (Kurth); el carcter de las coaliciones
domsticas (Gourevitch, Katzenstein); el peso relativo de los ac-
tores transnacionales en unpolity dado (Nye y Keohane) o el ni-
vel de modernizacin (Morse)".
El haber hecho el ejercicio de la primera parte nos ayuda a
identificar una deficiencia en muchos de estos argumentos o en
las formulaciones presentes que de ellos tenemos. La mayora
de las tesis se centran en los procesos y en los acuerdos institu-
cionales, entendindolos aislados de la poltica; sobre la estruc-
tnra en el sentido de procedimientos, separada sta de los gru-
pos y los intereses que actan a travs de la poltica; sobre las
propiedades formales de las relaciones entre grupos, ms que en
el contenido de las relaciones entre ellos; en el carcter de las
decisiones (consistencia, coherencia...), ms que en el contenido
de las decisiones mismas. De alguna manera la poltica desapa-
rece. Claramente, una defensa cuidadosa de aseveraciones de
tanto alcance requerira examinar cada una de las tesis que criti-
co. No hay espacio para ello en el artculo. En lugar de esto con-
siderar un ejemplo, elegido porque trata de la poltica econmi-
ca exterior, un rea que he trabajado. La lnea de argumento a la
que me estoy refiriendo es aquella que usa como variable expli-
cativa fundamental la fuerza del Estado ("Estados fuertes" ver-
39 Adems del los trabajos ya citados, vease Robert Jervis, Perception and
Misperception in ln.ternational Politics, Princeton, N. J., Princeton U. P., 1976;
John Steinbrunner, The Cybernetic Theory of Decission: New Dimensione (Jf Po-
litical Analysis, Princeton, H. J.: Princeton U. P., 1974; Michac1 Brecher, The Fo-
reign Policy System of Israel: Setting, Images, Processes, New Haven: Yale U. P.,
1975. Vase tambin R. Harrison Wagner, Disolving the State: Three Recent
Perspectives on International Relations, lntemational Organization nm. 28
(1974): 435466.
sus "Estados dbiles," o "redes de poltica estadocntricas" ver-
sus "redes de poltica centradas en la sociedad") "'.
La tesis del Estado fuerte es como sigue. En sociedades con
Estados fuertes o redes de poltica estadocntricas, la formacin
de las polticas pblicas le corresponde a un modelo de gobierno
unitario: el Estado que deriva su soberana del pueblo o de otra
fuente, formula la poltica, que es una articulacin de los intere-
ses colectivos. El Estado habla en nombre de objetivos ms am-
plios que los de cualquier grupo especfico. Su estructura unita-
ria le permite imponer tal poltica, por encima de las objeciones
de intereses particularistas.
En sociedades con Estados dbiles (o con redes de poltica
centradas en la sociedad) la formacin de las polticas se corres-
ponde con un modelo pluralista de gobierno: las fuerzas sociales
son fuertes y estn bien organizadas. Las instituciones pblicas
estn fragmentadas; el poder est distribuido formahnente en un
gran nmero de organismos interdependientes pero autnomos.
De estas partes del Estado se apropian distintos intereses priva-
dos que, de este modo, son capaces de utilizarlas para ejercer
poder de veto sobre las polticas pblicas, o para adquirir incluso
un control total de las polticas en determinado campo concreto.
Las polticas son el resultado del conflicto de esta compleja red
de relaciones de intereses pblicos y privados. Estados Unidos
es en este sentido el ejemplo ms citado.
El predominio de uno u otro tipo de Estado o red puede ex-
plicarse histricamente: depende del tipo de relaciones entre el
Estado y la sociedad que se dieron en el proceso de moderniza-
4D S. Krasner, Raw Materials, lnvestment and American Foreign Policy, Prin-
ceton: Univcrsity Press, en prensa; P. Katzenstein, Introduction y
Conclusin en Between Powcr and Plenty: Foreign Economic Policies of Ad-
States, International Organiuuion nm. 31 (1977) Y Interna-
tional Relations and Domestc Structures: Foreign Economic Policics of Advan-
ced Industrial States, Intemational Organization nm. 30 (1976); Stanlcy
Hoffmarm, The Statc: For What Society, Decline OrRenewal, Nueva York: Vi-
king Press, 1974; B. Andrews, Surplus Security and National Security: State Po-
licy as Domestic Social Action, Intemational Studies Association, Washington
D.C., 22-26 de febrero de 1978. John Zysman, en su estudio de la industria elec-
trnica francesa, ha hecho comentarios bastante astutos sobre la conexin entre
las formas institucionales y el contenido de la poltica sobre competicin interna-
cional: Political Strategies [or Industrial Order, Berkeley: University o California
Prcss, 1977.
54
ZONA ABIERTA 74 (1996) ZONA ABIERTA 74 (1996) 55
cin, A pesar de las similitudes que ciertos pases puedan com-
partir en otros aspectos, estas diferencias persisten y continan
siendo relevantes. La naturaleza de la red o de la estructura del
Estado explica, de acuerdo con esta escuela, aspectos esenciales
de la poltica exterior. En varios ensayos particularmente ambi-
ciosos 41, Peter Katzenstein defiende por ejemplo, que la poltica
econmica exterior de Estados Unidos es menos consistente y
est ms dominada por consideraciones econmicas que su ho-
mloga francesa, que tiende a ser ms coherente y preocuparse
acerca de su posicin en el mundo. Ms recientemente este au-
tor contrast la orientacin al mercado de las polticas britnica,
estadounidense y alemana con la orientacin dirigista de la fran-
cesa y la japonesa.
Careciendo de espacio para examinar cuidadosamente cada
uno de los pases, permtaseme traer a colacin dos problemas
que presenta este tipo de argumentos con dos ejemplos, el uno que
concierne a un pas con un "Estado dbil," y el otro a uno con
un "Estado fuerte." Katzenstein, Krasner y otros autores defien-
den que en Estados Unidos los intereses proteccionistas son
fuertes en el Congreso, mientras que los intereses del libre co-
mercio son ms fuertes en el Ejecutivo. El cambio del proteccio-
nismo al libre comercio despus de la segunda guerra mundial
requiri y fue facilitado por un desplazamiento de poder del
Congreso a la presidencia. No discuto el que la presidencia au-
mentase su poder y favoreciese el libre comercio, mientras los
proteccionistas graznaban en el Congreso. Sin embargo, el cam-
bio de poltica fue fruto realmente del cambio en el equilibrio
de las instituciones, o fueron ambos sntomas de algo distinto? la
tesis implica que de haber conseguido la presidencia adquirir
mayor poder con anterioridad, se habra dado un cambio en la
poltica comercial de Estados Unidos, lo que me parece dudoso.
Estados Unidos y muchos otros pases con modelos polticos
muy diferentes, igualmente Estados dbiles que fuertes, persi-
guieron polticas proteccionistas desde 1870 hasta 1945, salvo
muy escasas interrupciones. Hubiese podido prevenir el domi-
nio del Congreso el cambio hacia el libre comercio despus de la
segunda guerra mundial? Pongo en duda incluso esto. Muchos
intereses estadounidenses se estaban decantando hacia el libre
41 P. Katzenstein, artculos en International Organiuuion.
mercado. Quizs los votos en el Congreso habran estado ajusta-
dos, pero hubiese sido el resultado diferente?
En el caso francs la tesis del Estado fuerte implica que ha-
bramos de pensar que importa poco quin controla el Estado; el
hecho de tener redes estadocntricas adquiere ms relevancia
que la orientacin poltica del gobierno. De modo que, segn tal
tesis, el cambio de la V Repblica a De Gaulle no fue importan-
te, ya que la burocracia fue la directora en ambos perodos, igual
que bajo la III Repblica. Es esto posible? Hubiese sido ver-
dad esto mismo si la izquierda hubiese ganado las elecciones de
1978? No se hubiera dado un cambio de poltica por el mero
hecho de la continuidad de una red estatal fuerte, o porque el
equilibrio entre Estado y sociedad fuese el mismo? O se habra
producido un cambio debido a que la maquinaria del Estado se
hallaba ahora en manos de personas con diferentes objetivos en
trminos de polticas? Incluso una continuidad en las polticas
hubiese sido difcilmente interpretable. De haberse comportado
de manera cautelosa y prudente una coalicin de izquierda, con
polticas similares a las de Giscard, habra sido por las constric-
ciones de la maquinaria estatal, o por el miedo de la coalicin a
la presin externa, a la huelga de inversores, la fuga de capitales,
la militancia sindical o el descontento de los votantes: en defini-
tiva, polticas de una clase similar a pesar de esta distincin entre
Estado fuerte y dbil? La tesis del Estado fuerte-Estado dbil
sugiere que es el tipo de relacin lo que finahnente predomina,
de modo que no importa la identidad de la coalicin gobernante.
sta es una tesis muy poco poltica.
El problema bsico de esta lnea de razonamiento es que no
explica la orientacin de las polticas estatales en pases en los
que existe supuestamente un predominio del Estado. En vez de
esto, el mirar a las polticas y al Estado tiene la ventaja de que
nos permite escapar de problemas bien conocidos de aproxima-
ciones reduccionistas pluralistas y marxianas: la poltica no pue-
de derivase simplemente del inters de uno u otro grupo. Pri-
mero, existen conflictos entre grupos poderosos. Segundo, la
interaccin entre los grupos se ve afectada por las estructuras.
Tercero, tanto los polticos como los burcratas que dirigen el
Estado tienen cierto margen de maniobra. De modo que es pa-
tente la importancia tanto del Estado como de la poltica. La
nocin de un Estado fuerte en su aplicacin actual escapa de la
56
ZONA ABIERTA 74 (1996) ZONA ABIERTA 74 (1996) 57
trampa pagando el precio de caer en una distinta: en lugar de
explicar la sociedad (de donde los grupos derivan sus orienta-
ciones, porque algunos son ms fuertes que otros), hemos de
explicar el Estado. Por qu el Estado va en cierta direccin en
lugar de otra?, por qu articula una concepcin especfica del
inters nacional sobre otro?, por qu usa su capacidad para
imponerse sobre unos grupos especficos y no sobre otros?;
por qu el Estado francs no usa su poder para promover el
control de las fbricas por los trabajadores, la igualdad en la
distribucin del ingreso o un control ms estricto de la contami-
nacin? Por qu apoya a la pequea industria y a la industria
tradicional?, por qu promueve la concentracin de la indus-
tria?, cmo decide si apoyar a la pequea o mediana empre-
sa? Cualquier poltica puesta en marcha por el Estado debe ser
capaz de recabar apoyo social suficiente para que los lderes del
gobierno se mantengan en el poder. De modo que la explica-
cin de las polticas estatales requiere examinar la poltica que
existe tras la accin de gobierno. Hablar de un Estado fuerte
implica que la poltica puede ser suprimida de la ecuacin para
determinados pases y no serlo para otros. La accin de un Es-
tado fuerte depende tanto de la poltica como la de un Estado
dbil.
Ignorar la poltica significa dirigir la discusin en un sentido
que no agrada a aquellos interesados en el tipo de Estado. El ar-
gumento revierte a explicaciones que implican la existencia de
un actor racional, as como un tipo de razonamiento realista, en
el que el Estado se convierte en actor unitario. Si no existe el
conflicto real o latente sobre lo que son polticas adecuadas, y si
no hay desacuerdo sobre el uso que se ha de hacer del poder p-
blico, el Estado o la red se convierte en un todo, que responde
de forma colectiva a los estmulos provenientes del exterior. El
anlisis de la poltica exterior es as reducible al examen del sis-
tema internacional. Si por otro lado, existe conflicto dentro de
cada pas, entonces las consecuencias de tener un cierto tipo
de Estado deben relacionarse con la lucha poltica por una u
otra opcin. Si no existe conflicto sobre las polticas, la falta
tambin ha de explicarse. Tal constreimiento puede derivarse
de distintas causas, la lgica de una situacin internacional (y
vuelta al anlisis de actor racional), o la lgica del capitalismo de
mercado (que requiere un anlisis de cmo y por qu se da esta
influencia, algo en lo que slo se ha interesado en mostrar la li-
teratura neomarxista) 42.
Mi argumento no es que el carcter de la estructura del Esta-
do o la red de la poltica no tiene impacto sobre las polticas. Por
el contrario, las instituciones, al sentar las reglas del juego, re-
compensan o penalizan a grupos especficos, intereses, visiones y
personas. Estos efectos pueden ser observados caso por caso,
como en la crisis cubana de los misiles, o en conjunto, como por
ejemplo las polticas arancelarias. Hay que aadir, sin embargo,
que el impacto de las estructuras no se encuentra en algn tipo
de cualidad inherente a las mismas, sino ms bien en la forma en
que una estructura concreta coadyuva a que unas opiniones pre-
valezcan sobre otras en un momento histrico especfico.
La estructura afecta hasta el punto de que la coalicin gober-
nante ha de hacer concesiones para constituirse como fuerza de
apoyo efectiva, el punto en el que puede imponer su perspectiva.
Afecta tambin a la posibilidad de tener en cuenta la posibilidad
misma de considerar ciertas polticas. Los ejemplos son abun-
dantes. Los tipos de impuestos que el Estado italiano puede re-
caudar estn limitados por la debilidad de la burocracia estatal;
los tipos de polticas industriales que pueden ponerse en marcha
en Gran Bretaa estn limitados por el carcter fragmentario de
la banca y la industria; el dirigismo francs viene facilitado por la
posicin del cuerpo burocrtico de elite; la poltica energtica
estadounidense tiene pocas posibilidades de convertirse en un
esquema coherente que ha de pasar por el Congreso como un
todo o quedarse fuera. En cada uno de los casos, el efecto de las
polticas se deriva de la voz que las estructuras dan a determina-
dos puntos de vista: los sistemas polticos relativamente frag-
mentados aumentan el nmero de grupos con poder de veto; los
sistemas relativamente cerrados o unitarios no eliminan los pun-
tos de veto o la necesidad de negociacin, pero los limitan.
Quien quiera que controle el Estado en sistemas unitarios goza
tambin de mayor capacidad para que sus leyes sean aprobadas,
aunque de aqu no se puede deducir claramente el que se haga
ms fcil la formacin de las polticas. Vase Gran Bretaa 43.
42 P. Bachrach y M. Baratz, Decissions and Non-decissions: An Analytic
Pramework, American Political Science Review, nm. 57 (1963).
43 Resulta mucho menos claro unir sistemticamente el contenido de las pol-
58
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59
Lo que la distincin Estado fuerte-dbil hace, al igual que
otro tipo de categorizaciones 'estructurales, es oscurecer cmo la
politica, nuestro foco de estudio, da forma a los resultados. Por
lo tanto, alimenta varios modos de reduccionismo. La necesidad
de asegurar el apoyo a determinada politica afecta su contenido
final. Las mayoras han de lograrse, las coaliciones construirse,
los trminos de intercambio entre aliados han de ser acordados,
han de desarrollarse argumentos que los legitimen... Estas tareas
constrien a los grupos, y estos frenos no pueden ser cmprendi-
dos si se analizan separadamente, que es el problema de las ar-
gumentaciones de liberales y marxistas reduccionistas, o exami-
nando las estructuras a travs de las cuales stos operan o
incluso las propiedades de las relaciones entre ellos, que es la in-
suficiencia que caracteriza a los autores que critico.
Esta idea queda aprisionada en el viejo concepto de negocia-
cin del voto (vulgarmente, "toma y daca"): la necesidad de lle-
gar a acuerdos altera el resultado final. La importancia de las or-
ganizaciones, partidos polticos, elecciones, ideologas, visiones
del mundo, propaganda, coercin, etc., es tan obvia como obvios
son los aspectos de inters econmico que se derivan de la nece-
sidad de los acuerdos. Lo que debe investigarse es cmo usan
qu armas los intereses especficos en su lucha para conseguir
sus objetivos a travs de las instituciones. Cada paso de la cade-
na afecta al resultado final. Podemos llamar a este tipo de apro-
ximacin "anlisis coalicional", ya que su objetivo es explicar las
polticas a travs de la investigacin del contenido de los intere-
ses de grupo y los esfuerzos de los grupos para formar alianzas
entre ellos.
El "anlisis coalicional" nos capacita para ver cmo los pro-
cesos para adoptar cierta poltica afectan a su contenido. Al ana-
lizar la poltica exterior de Bismarck, por ejemplo, Hans-Ulrich
Wehler enfatizaba la importancia de los objetivos de poltica do-
msticos en el maniobrar de la poltica exterior, der Primat des
Innepolitik over Aussenpolitik 44 Bismarck enfrent a un amplio
ticas al carcter del sistema (ms o menos abierto, ms o menos fuerte). El anli-
sis de tales variables tiene ms sentido centrndose en caractersticas de las deci-
siones que van ms all de su contenido estricto: por ejemplo, la coherencia de la
toma de decisiones en el caso de los aranceles, ms que su nivel real.
44 H.-U. Wehler, Bismarck's Imperialism, 1862-1890, Past and Present
n ~ m . 48 (1970): 119-155. Leopold Ranke es el mximo exponente de la primaca
elenco de fuerzas sociales disgustadas con el imperio que el ha-
bacreado: liberales, constitucionalistas, socialistas, catlicos,
particularistas. Con el objeto de mantener a la oposicin dividi-
da y de catapultar a algunos de sus miembros al ala conservado-
ra, Bismarck manipul el imperialismo y el nacionalismo. Segn
Wheler, las crisis de poltica exterior fueron usadas repetida-
mente como argamasa ideolgica para la coalicin heterognea
que mantuvo a Bismarck y al sistema al que dio forma en el po-
der. De nuevo, es evidente la cada en un argumento puramente
estructural: la maquinaria que encumbr a Bismarck al poder
era en s misma una creacin poltica. La poltica poda haberla
derribado, de modo que no era una variable independiente.
Paul Smith desarrolla un argumento similar refirindose a
Disraeli y el Partido Conservador 45. El sentimiento de imperio
provey los medios para cuadrar el crculo: hombres de nego-
cios, trabajadores del campo, y obreros, cuyas diferencias en te-
mas como aranceles, democratizacin y socialismo eran grandes.
En Estados Unidos, la rivalidad con los soviticos fue utilizada
para justificar purgas domsticas contra lderes sindicales de iz-
quierda, universidades, el gobierno y el mundo de los negocios
a fines de los aos cuarenta y principios de los cincuenta.
La Unin Sovitica utiliza esta rivalidad para controlar a la disi-
dencia.
En todos estos ejemplos, podra defenderse la importancia
de las estructuras. No trato de defender que por principio uno u
otro modo de anlisis sea siempre el adecuado. Podemos encon-
trarnos como en todos los casos interesantes, causacin mlti-
ple, o varios factores provocando un resultado, de modo que re-
sulte complicado decidir qu es lo que produce qu. Tomando el
ejemplo de la poltica energtica en Estados Unidos y Francia: el
Estado juega un papel mucho ms activo en Francia que en los
Estados Unidos, asegurando la oferta, las importaciones, los
precios, la distribucin y otros aspectos. El Estado francs juega
de la escuela de "poltica exterior". Vase Th. von Laue y L. Ranke, The Forma-
tive Years, Princeton: Princeton U. P., 1970. Tambin los comentarios de. Morse
en Modemization and the Transformationof International Relations. op. cu.
45 P. Smith, Disraelian Conservatism and Social Reform, Londres, 1967;
R. Brake, Disraeli, Nueva York, 1966. M. Kahlcr, Decolonization: Domestic
Structures of Extemal Policy, External Sources of Domestic Politics, tesis doc-
toral, Harvard University, 1977.
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un papel ms importante ocupndose de las relaciones francesas
sobre energa con otros pases. Francia va mucho ms all ate-
nuando la opinin rabe. Francia es mucho ms dependiente del
petrleo que Estados Unidos, tiene una industria energtica mu-
cho menos desarrollada y menos compaas privadas. De modo
que la relacin del Estado francs con este tema concreto es
completamente diferente. La conexin con la sociedad, con el
mundo exterior y las preocupaciones econmicas estratgicas di-
fieren radicalmente en los dos pases. No podran ests diferen-
cias explicar la disparidad de la poltica energtica francesa y es-
tadounidense, y el rol del Estado mismo? El test perfecto de las
consecuencias de la estructura (que es raramente practicable) es
encontrar dos pases con posiciones o intereses parecidos en al-
gn rea de la poltica pero con estructuras polticas diferentes;
si las polticas sou similares, la estructura no es importante; si las
polticas difieren, las estructuras pueden ser la explicacin. Mi
intento de probar esto mismo examinando los aranceles a fines
del siglo XIX, concluy con que las estructuras importaban mu-
cho menos que lo que las diferencias prominentes entre los siste-
mas polticos alemn, britnico, francs y norteamericano po-
dan hacer suponer. Los esfuerzos del presidente Carter para
poner en marcha un programa energtico slo nos ofrecen evi-
dencias dbiles: la separacin de poderes impone obstculos a la
amplitud del programa y fortalece la influencia de los grupos de
presin. Los gobiernos de gabinete lo han tenido ms fcil. Aun-
que tambin es verdad que en Estados Unidos los peligros de no
tener polticas energticas comprehensivas no son importantes
en comparacin con el caso de algunos pases europeos. Al ser
la situacin tan diferente, no podemos estar seguros de qu pro-
duce tan distinto resultado. La misma lgica puede llevar a re-
sultados diferentes al operar en situaciones distintas. Katzens-
tein enfatiza las diferencias de estructura; yo enfatizara las de
situacin.
A pesar de que es difcil llegar a uu acuerdo definitivo sobre
estas tesis, es necesario clarificar los argumentos. Sugiero que
son necesarias pruebas ms rigurosas de las distintas posiciones.
Dados mis intereses, las pruebas que sugiero estn pensadas con
el argumento presente del Estado dbil o Estado fuerte. Las te-
sis que defienden la importancia de la poltica econmica exte-
rior deben responder a las siguientes preguntas:
1. Cual es la posicin del pas estudiado en relacin con la
economa mundial? Esto es, qu posicin respecto de cierto
tema sera esperable dados los intereses existentes? (e.g. los pro-
ductores de petrleo buscan precios ms altos). Si las polticas
de cierto pas concuerdan' con esa suposicin, no existe razn
para elevar la explicacin de "estructura del Estado" sobre los
"intereses."
2. En la sociedad misma, a quin benefician ciertas polti-
cas? quin las apoya? quin se opone? se correponden las
polticas reales con los deseos de una coalicin importante de in-
tereses? De ser as, de nuevo no hay razn para preferir como
explicacin la "estructura del Estado" sobre la de "poltica de
grupos" o el "reducionismo marxista." Cuando los intereses
de los ms fuertes coinciden con las polticas no parece claro que
el Estado sea el que produzca el resultado. Tanto la estructura
como la poltica pueden ayudar a un grupo de inters en su in-
tento de prevalecer sobre otro. Resulta importante preguntarse
cul es la influencia de la estructura sobre los grupos de inters
en las batallas polticas?
3. Quin define las distintas alternativas posibles sobre las
polticas -tanto las que se debaten como las que finalmente se
adoptan: funcionarios del Estado, polticos y oficiales del Esta-
do, actores no estatales, empresarios, sindicatos, lderes volunta-
rios de asociaciones? Si la poltica se formula fuera del aparato
del Estado, tenemos evidencia de que el Estado es un "instru-
mento" 46. S la poltica es formulada dentro del aparato del Es-
tado, se puede aducir la importancia de ese mismo aparato.
4. Cmo se "legitima" la poltica? qu hace a una poltica
ser exitosa "polticamente"? qu oposicin podra bloquear las
polticas? qu oposicin podra imponer costes polticos sobre
aquellos que defienden tales polticas? tiene capacidad el Esta-
46 Vase la creciente e interesante literatura neomarxista sobre el Estado
como F. Bloch, The Ruling Class Does not Rule: Notes on the Marxist Theory
of the State, Social Revolutions nm. 33 (1977):6-28; D. Gold, Cl. Lo, y E. O.
Wright, Recent Developments in Marxist Theories o the Capitalists State,
partes 1 y 2, Monthly Review (oct.-nov. de 1975); K. Offe, Structural Problems
o the Capitalist State, en K. van Beyme (comp.), German. Political Studies,
Berverly Hills: Sage, 1976; K. Offe y V. Ronge, Theses 00 the Theory o the
State, New German. Critique, nm. 6 (1975); J. O'Connor, Fiscal Crisis of the
State, Nueva York St. Martin's Press, 1973 [La crisis fiscal del Estado, Barcelo-
na, Bdicions 62, 1981}.
62
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do para imponer las polticas, y sobre quin -una empresa, una
industria, un sector de la economa- y cmo -por medio de la
coercin, el convencimiento? qu clases de oposicin son posi-
bles -electoral, huelga de los trabajadores, huelga del capital?
Aqu encontramos el eslabn ms dbil de los argumentos esta-
docntricos. Incluso la coercin estatal requiere algn apoyo, ya
sea polica secreta ti otros. En cada caso es necesario ofrecer una
explicacin poltica del apoyo.
Un intento de dar respuesta a estas preguntas debera clarifi-
car este argumento. Sin esto, los casos difciles, en los que el
comportamiento del Estado y los deseos de un grupo dominante
parecen coincidir, difcilmente pueden ser resueltos. Katzenstein
indica que en sus casos de redes de poltica estadocntricas,
Francia y Japn, existe una simbiosis considerable entre el Esta-
do y los empresarios. Son abundantes los debates, la coopera-
cin, los intercambios... Quin coopta a quin? La relacin
existente entre las empresas y el Estado en Japn es similar a la
existente entre la industria area y el Civil Aeronautics Board
en Estados Unidos? En caso de respuesta afirmativa, resulta ab-
surdo caracterizar a Japn como un pas con una red de polticas
estadocntrica. Ni tampoco tiene sentido decir que Estados Uni-
dos tiene un Estado dbil, porque, despus de todo, el Estado es
capaz de hacer cumplir las regulaciones del CAB evitando la
competencia. Un Estado dbil sera incapaz de hacerlo.
Esta crtica de las tesis estadocntricas no es una crtica del
papel de las instituciones o la poltica. No avanzo un argumento
reduccionista centrado en un determinismo empresarial. El re-
duccionismo no es la nica alternativa a la estructura. Mostrar
cmo afectan la poltica y las instituciones a las luchas entre
fuerzas sociales es posible y preferible.
TERCERA PARTE: LAS RELACIONES INTERNACIONALES Y LA POLTICA
DOMSTICA, POR QU HABLAR DE INTERDEPENDENCIA?
Resulta llamativo leer en el espacio de pocos meses Moderniza-
ton and International Relations de Edward Morse, The Modern
World System de Immanuel Wallerstein y Lineagues o] Absolu-
tist State de Perry Anderson. En ciertos aspectos crticos, el pri-
mero contradice totalmente a los otros dos. En otros aspectos,
todos parecen compartir los mismos convencimientos.
El libro de Morse es un ejemplo de la literatura reciente so-
bre la interdependencia, y lo mejor en l es su comprensin te-
rica e histrica. La escuela de la interdependencia defiende que
la modernizacin crea una discontinuidad en la naturaleza de las
relaciones internacionales. Primero, interconexin significa que
existen lazos estructurados entre los Estados. Segundo, la inter-
dependencia significa que elementos variados en el mbito do-
mstico de la sociedad se relacionan a travs de fuerzas interna-
cionales; as, en los modelos tradicionales, basados en una
distincin tajante entre las polticas exterior y domstica, y en la
primacia del Estado, estas caractersticas son menos relevantes,
pueden haberse dado antes, pero es slo en el perodo moderno
(que Morse nunca define claramente -es 1789 1914 1945?)
en el que la cantidad fuerza un cambio cualitativo, alterando as
la esencia de las relaciones internacionales.
En el mundo que analizan Anderson y Wallerstein, sin em-
bargo, todas estas caractersticas existan presumiblemente des-
de hace siglos. El comercio y la guerra daban forma a cualquier
aspecto de la poltica domstica y el sistema internacional. La
poltica domstica y la exterior estaban irremediablemente in-
terconectadas. A pesar de mis crticas a la suficiencia en las tesis
de Anderson y Wallerstein como muestra de la determinacin de
un tipo especfico de Estado emergente, su esfuerzo por avanzar
un anlisis de las relaciones estatales es convincente.
Durante la guerra de Sucesin espaola, el duque de Marl-
borough tuvo que sufrir la inestabilidad del apoyo domstico a
sus ejrcitos y su poltica. La victoria electoral de los hacendados
en 1710 (apaciguadores, aislacionistas, preocupados por los im-
puestos, la Iglesia, en contra de aventuras caras en el extranje-
ro), sobre los magnates whg (los internacionalistas, intervencio-
nistas, interesados en el comercio internacional, el equilibrio
continental, el freno a la hegemona francesa) fue un regalo de
dios para Luis XIV. El nuevo gobierno fren a Marlborough
(evitando que llevase la guerra hasta Pars), y negoci una paz
ms beneficosa, con mucho, para los franceses que la que hubie-
se sido posible algunos aos antes.
Y qu hay de Prusia, el paradigma de la distincin entre la
poltica exterior y la domstica? La existencia y el poder de Pru-
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sia dependa de la organizacin militar, y por tanto de la poltica
domstica. La intencin del excelente libro de Gordon Craig es
mostrar cmo los ciclos sucesivos de alejamiento del ejrcito del
resto de la sociedad debilitaron a Prusia poltica y militarmen-
te 47. Repetidamente, el sistema poltico y el ejrcito haban de
abrirse, permitir la entrada de nuevos cuadros y premiar los m-
ritos. sta fue la razn del domino francs entre 1789 y 1815: la
organizacin social alter la capacidad militar. La guerra forz a
los prusianos a reformarse. Stein Hardenberg hizo posible la de-
rrota de Napolen. El conflicto sobre la Ley de Indemnizacin
del Ejrcito de 1862 y la guerras subsecuentes que llevaron a la
unificacin alemana en 1870 son buena muestra de la interrela-
cin de los aspectos constitucionales, econmicos, militares y de
seguridad, como muchos otros que podemos encontrar antes o
despus. Y la guerra entre Estados "modernos" difcilmente
puede decirse que haya desaparecido.
Y qu hay del comercio internacional? El cambio en las ru-
tas de comercio del Este hacia el Oeste en los siglos xv Y XVI
hundi pueblos, alter el equilibrio social y contribuy en Euro-
pa del Este al proceso de servidumbre del campesinado al com-
pleto. El empuje de los mercados holandeses indujo el impulso
de las granjas de ganado ovino en el sur de Inglaterra, que fue
catlisis de la descomposicin del feudalismo (cerca de tierras, el
cambio de las obligaciones, la expulsin de los campesinos de la
tierra, la crisis de los gremios...) y que se convirti en una de las
lneas de divisin de la guerra civil inglesa. Coincidiendo con la
guerra civil, y a pesar de dos siglos de cooperacin contra la he-
gemona catlica francoespaola, Gran Bretaa y Holanda an
tuvieron tiempo para enfrentarse en guerras navales por el con-
trol del comercio internacional. Se podra defender que en algu-
no de estos ejemplos las polticas afectaban a un pequeo grupo
de personas en cada pas, excepto en el caso de la servidumbre
versus el colapso del feudalismo. En el siglo XIX esto ya no era
cierto. Las fbrcas inglesas devastaron la economa textil de la
India. Qu significa la distincin entre lo internacional y lo do-
mstico en la lucha sobre las Corn Laws, Cobden-Chevalier o
los aranceles alemanes, franceses, italianos, canadienses, austra-
lianos, estadounidenses o rusos despus de 1873?
47 G. Craig, The Poltics of (he Prussian Army, Oxford: Oxford U. P., 1964.
En otros aspectos el presente no difiere tanto del pasado. A
pesar de la interdependencia, el Estado conserva su capacidad
para controlar a los actores trasnacionales, siempre que sea ca-
paz de reunir el apoyo poltico para hacerlo. La Unin Sovietica
y China dependen del mundo en muchos sentidos, pero tambin
controlan los trminos en los que interactan mucho ms estric-
tamente que los pases occidentales. En el caso de Rusia no es
porque sea menos moderno que Occidente, sino porque su siste-
ma poltico es diferente. Los paises occidentales podran hacer
lo mismo pero no lo hacen.
La interdependencia, la poltica burocrtica y la interpene-
traein de actores y fuerzas transnacionales parecen tan relevan-
tes para un anlisis del pasado como del presente. Luis XIV, Fe-
derico el Grande, Wallenstein podran todos ser estudiados
usando estas aproximaciones. La anarqua internacional, la se-
guridad y el poder estatal parecen ser tan relevantes en el pre-
sente como lo fueron en el pasado.
No estoy sugiriendo que el presente no tenga caractersticas
nicas: las Naciones Unidas y la bomba atmica son de las ms
destacadas. Esta ltima marca un cambio cualitativo en las rela-
ciones internacionales al confundir la relacin entre la existencia
de poder y su uso. La economa global es el cambio ms impor-
tante y dramtico que se haya visto. Pero lo es ms que la ex-
tensin del modelo de Roma por el mundo? Cada perodo tiene
sus rasgos caractersticos. Por qu defender la discontinuidad?
La contribucin ms importante que ha hecho la escuela de la
interdependencia es construir modelos basados en principios
distintos a la anarqua. Esto nos permite comparar perodos di-
ferentes. Como suele ser habitual, la realidad parecer confusa.
Ser difcil ponerse de acuerdo en los debates de un modo claro
y definitivo sobre si hemos pasado de un modelo a otro y cundo
se produjo este paso.
Cuando la realidad es demasiado confusa para dirimir la
discusin, es relevante e interesante plantear una pregunta
dentro del mbito de la sociologa del conocimiento: lo llamati-
vo resulta que autores muy diversos que se leen poco entre
ellos deberan formularse preguntas parecidas sobre perodos
muy diferentes. Wallerstein se interroga sobre la interdepen-
dencia en el siglo XVI; Morse lo mismo referido al siglo xx.
Por qu se interesan por el mismo tema? Por qu no se estu-
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dia Marlborough o Napolen bajo un modelo de poltica buro-
crtica?
Ciertamente, la respuesta es distinta para cada escuela de au-
tores, pero en ambos casos est marcada por aspectos ms pro-
fundos que ataen a los valores y puntos de vista polticos. No
digo esto como una crtica, sugiriendo que estos autores deber-
an haber limpiado su trabajo de tales elementos. La completa
neutralidad de valores es inalcanzable. Tanto los valores como
las polticas que con ellos se relacionan deben sr discutidos
abiertamente, y es siempre importante tener pistas sobre qu va-
lores permean los distintos trabajos.
Para la escuela de la modernizacin e interdependencia, la
principal preocupacin parece ser los peligros de la anarqua: se
dira que rechazan su importancia porque la temen. Al ser nue-
vo el mundo, existen nuevos requisitos para su mantenimiento.
Es necesario el liderazgo. Estados Unidos son el nico poder ca-
paz de proveerlo. Deberan hacerlo. Tal liderazgo no es mpe-
rium, ya que ste es un concepto que se aplica a la hegemona
innecesaria de un poder sobre otros. Ahora la interaccin es
obligada; la cuestin no es si sta existe, sino cmo ha de mane-
jarse.
Para la escuela de la dependencia, la preocupacin principal
son los peligros de la interdependencia que van ligados al capita-
lismo. Se oponen a ste por ser incompatible con el socialismo.
La interdependencia va unida al capitalismo, y el capitalismo
viene de antiguo; de modo que la interdependencia se remonta
mucho en el tiempo. En su aspecto de mercado, impide a las so-
ciedades desarrollarse segn su preferencia, en lugar de hacerlo
de acuerdo con las necesidades del sistema capitalista. Estos te-
ricos se centran en el Tercer Mundo, aunque existe un grupo
interesado en trazar un lazo de unin con el centro; la participa-
cin en el sistema termina corrompiendo por igual al domina-
dor. La interdependencia fue un elemento del capitalismo desa-
tendido por los marxistas y otras teoras que entendan que los
Estados y las trayectorias de desarrollo nacional no estaban vin-
culados. La explicacin tanto de las posibilidades de socialismo
como de los peligros requiere el anlisis del avance de la inter-
dependencia, de los constreimientos que sta impone.
Personalmente formo parte del grupo que comparte sus sim-
patas por ambas aproximaciones. Si la hegemona tiene conse-
cuencias nefastas, lo mismo sucede con el nacionalismo poltico
y econmico. El liderazgo es necesario pero fcilmente corrup-
tor y corruptible. Esto ha sido y es una verdad. La interdepen-
dencia es una realidad tan antigua como la anarqua. El argu-
mento debera ser sobre cmo difieren entre s situaciones de
interdependencia y anarqua, no si stas son una novedad.
CUARTA PARTE: CONCLUSIN
La relacin existente entre las tres partes de este trabajo puede
resumirse como sigue: el sistema internacional no es slo una
consecuencia de la poltica y estructura domsticas, sino una
causa de las mismas. Las relaciones econmicas y las presiones
militares constrien una amplia gama de comportamientos do-
msticos, que van desde decisiones polticas hasta las formas
polticas mismas. Las relaciones internacionales y la poltica do-
mstica estn tan interrelacionadas que deberan ser analizadas
simultneamente, como un todo.
Aun cuando son muy fuertes, las presiones externas no sue-
len ser totalmente determinantes, excepto cuando se da el caso
de ocupacin directa. Existe algn margen de respuesta a las
presiones, al menos conceptualmente. La eleccin de respuesta
requiere, pues, explicacin. Esta explicacin precisa un examen
de la poltica: la Incha entre respuestas alternativas.
El carcter interpenetrado de las relaciones internacionales y
la poltica domstica parece tan antiguo como los Estados mis-
mos. Por lo tanto, no hay razn alguna para asociar diferentes
formas de explicacin a los distintos perodos segn un hipotti-
co grado de interdependencia.
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Diplomacia
y poltica nacional:
la lgica de los juegos
de doble nivel
Robert D. Putnam
Diplomacy and Domestic Politics. The Logic of Two-Lcvel Garues", Internado-
nal Organization, vol. 42 (1988), pp. 427-460 MIT Press Journals. Traduccin
de Beln Barreiro.
En 1986, en el encuentro de la American Political Science Association se dis-
cuti una versin previa de este artculo. Estoy en deuda, por las crticas y suge-
rencias, con Robert Axelrod, Nicholas Bayne, Henry Brady, James A. Caporaso,
Barbara Crane, Ernst B. Haas, Stephan Haggard, C. Randall Henning, Peter B.
Kcnen, Robert O. Keohane, Stephen D. Krasner, Jacek Kugler, Lisa Martin,
John Odell, Robert Powell, Kenneth A. Shepsle, Steven Stedman, Peter Yu,
miembros de los seminarios de investigacin de las universidades de Iowa, Mi-
chigan y Harvard, y dos crticos annimos. Agradezco a la Fundacin Rockefe-
ller el haberme permitido finalizar esta investigacin.
INTRODUCCIN: LOS ENTRELAZAMIENTOS DE LA POLTICA
NACIONAL E INTERNACIONAL
La poltica nacional y las relaciones internacionales estn a me-
nudo interrelacionadas. Nuestras teoras, sin embargo, no han
aclarado an el fundamento de este entrelazamiento. Es intil
debatir si la poltica nacional realmente determina las relaciones
internacionales o viceversa. La respuesta a esta cuestin es, evi-
dentemente, que las dos influyen a veces, Las preguntas ms
interesantes de plantear son "cundo y cmo influyen". En este