You are on page 1of 26

˛D ZACHODNI PRZEGLA 2012, nr 1

ROBERT KMIECIAK Robert Kmieciak Poznan ´

FORMY SAMORZA ˛DU KORPORACYJNEGO W POLSCE ´ CIA LAT DOS ´ WIADCZEN ´ – DWADZIES ´ STWA DEMOKRATYCZNEGO PAN ˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza
˛CIE SAMORZA ˛DU KORPORACYJNEGO ISTOTA I POJE

˛kszych osia ˛gnie ˛c Jednym z najwie ´ procesu transformacji społeczno-politycznej w Polsce jest szeroka decentralizacja sfery władztwa publicznego. W znaczeniu prawa administracyjnego decentralizacja jest rozumiana jako system, w kto ´ rym ˛ksza liczba samodzielnych os ˛cych kompetencjami istnieje wie ´ rodko ´ w dysponuja publicznoprawnymi przy jednym centralnym. Decentralizacja to zatem procedura przekazywania zorganizowanym korporacyjnie grupom obywateli pewnych funkcji ˛d do kompetencji rza ˛du centralnego. Samorza ˛d publicznych zastrzez ˙ onych dota ˛da ˛cy egzemplifikacja ˛ decentralizacji nie jest jednak poje ˛ciem postrzeganym be w sposo ´ b jednoznaczny. ˛ z ro ˛du. Pis W literaturze spotykamy sie ´z ˙ nym ujmowaniem samorza ´ miennictwo ˛d” w szerszym znaczeniu (socjologicznym czy polityczuz ˙ ywa terminu „samorza ˛ samorza ˛dnos ˛ ro ˛dz nym), gdzie ceche ´ ci przypisuje sie ´z ˙ nym grupom społecznym ba ´ ˛du na to, czy realizuja ˛ funkcje administwyłonionym przez nie organom, bez wzgle ˛ciu atrybuty samorza ˛dnos ˛ zwia ˛zki zawodoracji publicznej. W takim uje ´ ci posiadaja ˛d w we ˛z we, stowarzyszenia lub spo ´ łdzielnie. Nas interesuje jednak samorza ˙ szym ˛puje w doktrynie pan znaczeniu, w jakim wyste ´ stwa demokratycznego. Oto ´z ˙ w tym ˛d traktowac ˛dziemy tylko te grupy społeczne drugim rozumieniu przez samorza ´ be ˛, kto i ich reprezentacje ´ re zostały powołane przez przepisy prawa w celu sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych 1. ˛d nie jest „czwarta ˛ władza ˛” w pan ˛ Samorza ´ stwie. „Pozostaje wmontowana ˛ decydowania w sprawach publicznych o znaczeniu w struktury pan ´ stwa forma ˛dowej, ale na lokalnym. Nie jest przeciwstawiony (...) takz ˙ e administracji rza ˛ w sprawowaniu administpodstawie ustaw komplementarnie uczestniczy wraz z nia racji publicznej” 2.
1 2

Z. Leon ´ ski, Samorza˛d terytorialny w RP, Warszawa 1998, s. 5. ˛ pien ˛d Terytorialny” 1991, nr 1-2, s. 91. J. St e ´ , Samorza˛d a pan ´ stwo, „Samorza

44

Robert Kmieciak

˛zku z powyz ˛dowa W zwia ˙ szym nalez ˙ y stwierdzic ´, z ˙ e administracja samorza ˛dowa, ro ˛dzy spełnia materialnie te same zadania co administracja rza ´z ˙ nica zas ´ mie ˛cej na odmiennych zasadach organizacyjnych, nimi jest natury formalnej, polegaja jak niepodległos ´c ´ hierarchiczna i zasadnicza samodzielnos ´c ´ w stosunku do organo ´w ˛dowych lub takz ˛dowych. rza ˙ e i do innych organo ´ w samorza ˛c samorza ˛d jest oparta ˛ na przepisach ustawy zdecentralizowana ˛ adTak wie ˛ pan ˛, wykonywana ˛ przez lokalne organy, niepodległe hierarministracja ´ stwowa ˛dku chicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogo ´ lnego porza prawnego 3. Jego istota polega zatem na wykonywaniu funkcji publicznych lub ˛dowym do takich funkcji, kto ´ re pan ´ stwo w drodze ustawy zleci jednostkom samorza ˛ sie ˛ ro wykonywania. Przez to zadania te staja ´ wnoczes ´ nie publicznymi i pan ´ stwo˛dowych, wymi; gdyby pan ´ stwo nie delegowało do ich wypełnienia organo ´ w samorza ˛dowe 4. musiałoby delegowac ´ organy rza ˛d w swej codziennej działalnos Samorza ´ ci nie moz ˙ e byc ´ nadmiernie ograniczany ˛ pan ˛. Nie powinien przekraczac przez administracje ´ stwowa ´ włas ´ ciwie tylko jednej ˛cej na przyznawaniu jednostkom samorza ˛dowym własnych praw granicy, polegaja ˛cych sie ˛ tej zwierzchnich, niezalez ˙ nych od władzy pan ´ stwowej i przeciwstawiaja ˛c samodzielnos ˛zko ˛dowych nie polega na stawiawładzy. Tak wie ´c ´ zwia ´ w samorza ˛ kontrola ˛, ale na tym, z ˛dowe, jako niepodległe niu ich poza wszelka ˙ e organy samorza ˛ nieskre ˛powane dyrektywami tych władz, hierarchicznie wyz ˙ szym władzom, moga ˛c ˛da ˛ce w zgodnos samodzielnie powzia ´ uchwały be ´ ci z przepisami prawa. ˛du. W klasycznej teorii jest on Kolejny problem dotyczy klasyfikacji samorza ˛ca podstawe ˛ dzielony na zakładowy i korporacyjny. Grupa obywateli stanowia ˛du zakładowego nie jest zwia ˛zana osobnym stosunkiem członkowskim. samorza ˛du jest istnienie materialnych ba ˛dz Punktem wyjs ´ cia tego typu samorza ´ finansowych ˛cych działalnos s ´ rodko ´ w, słuz ˙a ´ ci okres ´ lonego celu, podejmowanej w instytucjonal˛du zakładowego moz ˛cy nych ramach zakładu. Przykładem samorza ˙ e byc ´ posiadaja ˛ tradycje ˛ samorza ˛d uniwersytecki. bogata ˛d akademicki stanowi rzadka ˛ postac Samorza ´ zdecentralizowanej administracji ˛zkiem oso ˛, jak gmina, izba samorza ˛du publicznej; nie jest on zwia ´ b, czyli korporacja gospodarczego czy zawodowego, jest natomiast wyro ´z ˙ nikiem przyznawanym ˛ m.in. niekto ´ rym tzw. samoistnym zakładom publicznym, do kto ´ rych zaliczane sa uniwersytety i szkoły akademickie w uznaniu ich niezwykłej uz ˙ ytecznos ´ ci społecz˛d akademicki, niezawisły od organo ˛dowej, jest nej. Samorza ´ w administracji rza ˛ demogwarantem wolnos ´ ci nauki i akademickiego nauczania; jest legitymacja kratycznego pan ´ stwa prawa i wyrazem zaufania do uczonych, do ich kompetencji naukowej i moralnej 5.
J. Panejko, Geneza i podstawy samorza˛du europejskiego, Paryz ˙ 1926, s. 98. Ibidem, s. 100. 5 ˛ towicz, Samorza˛d akademicki a wolnos S. Wykre ´c ´ nauki, w: Ekonomia, red. B. Borkowska, G. Wrzeszcz-Kamin ´ ska, Wrocław 2006, s. 53.
4 3

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

45

˛ szczego ˛cego samorza ˛du korporacyjnego jest Z kolei jednostka ´ lnie nas interesuja ˛zek oso zwia ´ b o przymusowym charakterze członkostwa, wyposaz ˙ ony zazwyczaj ˛ i powołany do wykonywania przez swoje organy okres w osobowos ´c ´ prawna ´ lonych zadan ´ administracji pan ´ stwowej na zasadach samodzielnos ´ ci i niezalez ˙ nos ´ ci od ˛du. Obywatel staje sie ˛ „członkiem” zwia ˛zku samorza ˛dowego automatycznie rza z mocy prawa, gdy spełnia pewne warunki, np. wykonuje okres ´ lony zawo ´ d czy tez ˙ ˛ z cech samorza ˛du korporacyjnego jest zamieszkuje na okres ´ lonym obszarze. Jedna ˛ca sie ˛ takz ˛bnym prawie jego podmiotowos ´c ´ publicznoprawna, przejawiaja ˙ e w odre własnos ´ ci. ˛d korporacyjny, kto ˛ksza rola niz Samorza ´ remu przypada nieporo ´ wnanie wie ˙ ˛dowi zakładowemu, dzieli sie ˛ z kolei na terytorialny i specjalny. Samorza ˛d samorza terytorialny ma charakter powszechny, obejmuje bowiem wszystkich obywateli zamieszkałych na terenie okres ´ lonej jednostki podziału terytorialnego-admini˛d specjalny obejmuje osoby czynne w danej gałe ˛zi stracyjnego. Natomiast samorza ˛d gospodarczy: przemysłowo-handlowy, rolniczy, rzemies gospodarki (samorza ´ l˛dz ˛ce okres ˛d zawodowy: lekarski, adwokaniczy), ba ´ wykonuja ´ lony zawo ´ d (samorza cki, itp.) 6. ˛ pytanie dotycza ˛ce znaczenia tak rozumianego W tym miejscu pojawia sie ˛du korporacyjnego w procesie kształtowania sie ˛ demokratycznej Polski. samorza Ostatnie ponad dwadzies ´ cia lat to okres fundamentalnych dla naszego kraju zmian ˛cych sfere ˛ społeczna ˛, polityczna ˛ i gospodarcza ˛. Jednym instytucjonalnych obejmuja ˛ z najwaz ˙ niejszych efekto ´ w transformacji było uruchomienie i pogłebienie procesu ˛ naturalna ˛ odpowiedzia ˛ na funkcjonowanie wysoce decentralizacji, kto ´ ra stała sie centralistycznego modelu pan ´ stwa socjalistycznego. ˛c do szczego Przechodza ´ łowej analizy warto zatem scharakteryzowac ´ wszystkie ˛du korporacyjnego, dopiero bowiem kompleksowa ocena ich działaformy samorza ˛tych w naszym kraju z go ˛ nia daje spo ´ jny obraz reform decentralizacyjnych podje ´ ra dwie dekady temu.
˛D TERYTORIALNY SAMORZA

˛du terytorialnego jest jednym z gło Rozwo ´ j samorza ´ wnych czynniko ´ w kształ˛cych model ustrojowy wspo tuja ´ łczesnej Polski. W preambule Konstytucji Rzeczy˛ do zasady pomocniczos pospolitej z 2 kwietnia 1997 r. ustawodawca odnio ´ sł sie ´ ci, ˛dzania sprawami kto ´ ra umacnia uprawnienia obywateli i ich wspo ´ lnot do zarza publicznymi. Z kolei w art. 15 podkres ´ lono, z ˙ e ustro ´ j terytorialny Rzeczypospolitej ˛ władzy publicznej 7. Polskiej zapewnia decentralizacje
H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1997, s. 139-140. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. Nr 78, poz. 483, por. E. J. Nowacka, Samorza˛d terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 40.
7 6

46

Robert Kmieciak

˛d terytorialny, zwany tez ˛ksze znaczenie, Samorza ˙ powszechnym, ma najwie skupia bowiem wszystkich obywateli. Oparty jest w naszym kraju na dorobku ˛du europejskiego. Samorza ˛d w rozumieniu, jakie mu teorii i praktyki samorza nadaje doktryna pan ´ stw zachodnich, wprowadziła ustawa z dnia 8 marca 1990 r. ˛dzie terytorialnym (obecnie gminnym) wraz z kompleksem ustaw o samorza ˛cych 8. towarzysza Wyz ˙ ej wymieniona regulacja prawna stanowiła pierwszy z akto ´ w normatyw˛cych sytuacje ˛ prawna ˛ nowo powstałych gmin samorza ˛dowych, kto nych, okres ´ laja ´ re ˛ły zadania i kompetencje byłych rad narodowych i terenowych organo przeje ´w administracji pan ´ stwowej stopnia podstawowego. ˛dzie gminnym, mieszkan Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorza ´ cy gminy ˛ ˛ ˛dowa ˛, ˛ca ˛ tworza z mocy prawa wspo ´ lnote samorza obejmuja „odpowiednie terytorium”. Co szczego ´ lnie waz ˙ ne, gmina wykonuje zadania publiczne we własnym ˛ odpowiedzialnos imieniu i na własna ´c ´ . Ustawa nadaje gminie, kto ´ ra działa na ˛ i zapewnia ochrone ˛ sa ˛dowa ˛. Gmina podstawie swojego statutu, osobowos ´c ´ prawna ˛tkiem tych, kto realizuje lokalne zadania publiczne, z wyja ´ re w mys ´ l zasady ˛ zastrzez domniemania kompetencji sa ˙ one na rzecz innych podmioto ´ w. Zadania ˛ jednolitego charakteru prawnego, gdyz ˛dzie gmin nie maja ˙ ustawa o samorza terytorialnym podzieliła je na własne i zlecone. Do zadan ´ własnych gminy nalez ˙ y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspo ´ lnoty, a w szczego ´ lnos ´ ci spraw z zakresu: ˛gi, lokalny transport – infrastruktury technicznej (np. drogi, ulice, wodocia zbiorowy, budownictwo mieszkaniowe), – infrastruktury społecznej (np. os ´ wiata i kultura, ochrona zdrowia, opieka społeczna, rekreacja i kultura fizyczna), – ładu przestrzennego (np. planowanie przestrzenne, gospodarka terenowa, zielen ´ i zadrzewienie), ˛dku publicznego (np. obrona cywilna, ochrona prze– bezpieczen ´ stwa i porza ciwpoz ˙ arowa). Z kolei zadania zlecone gmina moz ˙ e wykonywac ´ na podstawie ustaw lub ˛dowej. W takim wypadku gmina otrzymuje porozumien ´ z organami administracji rza ˛ przekazys ´ rodki finansowe w formie dotacji celowych z budz ˙ etu pan ´ stwa, kto ´ re sa wane przez wojewodo ´ w. Ich wysokos ´c ´ powinna gwarantowac ´ pełne i terminowe wykonywanie zleconych zadan ´. ˛ decentralizacji Ustawa z 8 marca 1990 r. była pierwszym krokiem w strone ˛pnych latach trwały w naszym kraju administracji pan ´ stwowej w Polsce. W naste ˛ce potrzeby wprowadzenia kolejnych szczebli samodyskusje i konsultacje dotycza ˛du. Przybrały one na sile w 1997 r. po obje ˛ciu władzy w Polsce przez koalicje ˛ rza
8 ˛zku Po wejs ´ ciu w z ˙ ycie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niekto ´ rych ustaw w zwia z wdroz ˙ eniem reformy ustrojowej pan ´ stwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) tytuł ustawy otrzymał brzmienie ˛dzie gminnym”. „o samorza

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

47

˛dowych został zaakceptowany przez Sejm, przy AWS – UW. Pakiet ustaw samorza ˛kszos ˛ nan konstruktywnym stanowisku wie ´ ci opozycji, w 1998 r. Złoz ˙ yły sie ´: ˛dzie wojewo – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza ´ dztwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576), ˛dowej w wojewo – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rza ´ dztwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), ˛dzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza poz. 578), – ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego tro ´ jstopniowego ˛ podziału terytorialnego pan ´ stwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603), zw. dalej ustawa o podziale terytorialnym, ˛cych – ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niekto ´ rych ustaw okres ´ laja ˛zku z reforma ˛ ustrojowa ˛ kompetencje organo ´ w administracji publicznej – w zwia ˛ kompetencyjna ˛, pan ´ stwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), zw. dalej ustawa ˛dzie – ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejs ´ ciu w z ˙ ycie ustawy o samorza ˛dzie wojewo powiatowym, ustawy o samorza ´ dztwa oraz ustawy o administracji ˛dowej w wojewo rza ´ dztwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631), – ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiato ´ w i sejmiko ´ w wojewo ´ dzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602). ˛du – ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorza terytorialnego w latach 1999-2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983) 9, – ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014) 10. Według zamierzen ´ two ´ rco ´ w reformy podstawowymi celami jej wprowadzenia miała byc ´ : decentralizacja pan ´ stwa poprzez przeniesienie wielu zadan ´ i kompetencji ˛dowych, uporza ˛dkowanie ładu terytorialnego, z centrum do jednostek samorza zmiana systemu finanso ´ w publicznych, budowa demokratycznych instytucji społeczen ´ stwa obywatelskiego oraz przystosowanie organizacji terytorialnej kraju ˛du do standardo i struktur samorza ´ w Unii Europejskiej, co w przyszłos ´ ci miało byc ´ szczego ´ lnie pomocne w konteks ´ cie implementacji wspo ´ lnotowej polityki regionalnej. ˛d terytorialny w modelu tro Samorza ´ jszczeblowym uznano za obligatoryjny ˛zek mieszkan ˛dowych, utworzony zwia ´ co ´ w gmin, powiato ´ w i wojewo ´ dztw samorza dla realizowania zadan ´ o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz zadan ´ o charakterze regionalnym przez wojewo ´ dztwa, w celu zapewnienia rozwoju
˛du terytorialnego okres Obecnie podstawy finansowania samorza ´ la ustawa z 13 listopada 2003 r. ˛du terytorialnego – tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 o dochodach jednostek samorza z po ´z ´ n. zm. 10 ˛ce finanso Ustawodawstwo dotycza ´ w publicznych było w po ´z ´ niejszym czasie dwukrotnie modyfikowane, zob. ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) ˛zuja ˛ca ˛ obecnie ustawe ˛ z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – Dz. U. Nr 157, oraz obowia poz. 1240 z po ´z ´ n. zm.
9

48

Robert Kmieciak

danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych (z zakresu uz ˙ ytecznos ´ ci publicznej) ludnos ´ ci tego terenu. ˛du terytorialnego powstawały z mocy prawa, Poszczego ´ lne jednostki samorza ˛ jednostka ˛ podstawowa ˛, przy czym w jego modelu tro ´ jszczeblowym gmina stała sie ˛, a wojewo ˛. Podział taki został dokonany powiat – pos ´ rednia ´ dztwo – najwyz ˙ sza ˛ do wykonania wymienione jednostki, nie zas z uwagi na zakres zadan ´ , jakie maja ´ ze 11 ˛du na zakres podległos wzgle ´ ci . ˛ samorza ˛du terytorialWprowadzony od 1 stycznia 1999 r. powiat jest jednostka ˛ one charakter ponadgminny. nego jak gmina, lecz o innych zadaniach, gdyz ˙ maja ˛c utworzone po to, aby razem z gminami wchodza ˛cymi w ich Powiaty zostały wie skład stworzyc ´ system realizacji całokształtu zadan ´ publicznych o charakterze ˛dowych. Dotycza ˛ one mie ˛dzy innymi: infrastruklokalnym w strukturach samorza tury technicznej i społecznej, edukacji publicznej, pomocy społecznej, kultury i ochrony do ´ br kultury, kultury fizycznej i turystyki, ochrony s ´ rodowiska i przyrody, ˛dowego, porza ˛dku publicznego i bezpieczen rolnictwa, les ´ nictwa i rybactwa s ´ ro ´ dla ´stwa obywateli, obronnos ´ ci, przeciwdziałania bezrobociu, ochrony praw konsumenta oraz promocji powiatu. Do okres ´ lonego powyz ˙ ej zakresu działania powiatu nalez ˙ y ro ´ wniez ˙ wykonywanie zadan ´ powiatowych słuz ˙ b, inspekcji i straz ˙ y 12. ˛d wojewo ˛ rozwoju wojewo Z kolei samorza ´ dztwa okres ´ la strategie ´ dztwa, ˛dniaja ˛ca ˛ w szczego uwzgle ´ lnos ´ ci: ˛gnowanie polskos – piele ´ ci oraz rozwo ´ j i kształtowanie s ´ wiadomos ´ ci narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkan ´ co ´ w, – pobudzanie aktywnos ´ ci gospodarczej, – podnoszenie poziomu konkurencyjnos ´ ci i innowacyjnos ´ ci gospodarki wojewo ´ dztwa, ˛– zachowanie wartos ´ ci s ´ rodowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzgle dnieniu potrzeb przyszłych pokolen ´, – kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Strategia rozwoju wojewo ´ dztwa jest realizowana poprzez regionalne programy ˛d wojewo operacyjne. Samorza ´ dztwa przy formułowaniu strategii rozwoju regionu i realizacji polityki jego rozwoju wspo ´ łpracuje przede wszystkim z jednostkami ˛du terytorialnego oraz samorza ˛dem gospodarczym i zawodolokalnymi samorza ˛ rza ˛dowa ˛, szczego ˛. wym, a takz ˙ e administracja ´ lnie z wojewoda W tym miejscu nalez ˙ y zaznaczyc ´, z ˙ e w wojewo ´ dztwie, inaczej niz ˙ w gminie czy ˛puje dualizm władzy. Poza organami samorza ˛du wojewo powiecie, wyste ´ dztwa ˛ publiczna ˛ wykonuja ˛ zatem organy administracji rza ˛dowej (adminiadministracje ˛ zespolona ˛ tworzy wojewoda oraz stracja zespolona i niezespolona). Administracje
11

˛ bska, Nowy model samorza˛du terytorialnego, „Samorza ˛d Terytorialny” 1999, nr 1-2, M. Jastrze

s. 14.
12 ˛dzie powiatowym. Dz. U. Nr 91, poz. 578, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza por. S. Kan ´ duła, J. Przybylska, Organizacja działalnos ´ ci gospodarczej samorza˛du terytorialnego w Polsce, Poznan ´ 2008, s. 22.

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

49

˛cy pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych słuz działaja ˙ b, inspek˛du wojewo cji i straz ˙ y, dyrektor generalny urze ´ dzkiego oraz dyrektorzy wydziało ´w ˛du wojewo ˛cy zadania i kompetencje okres urze ´ dzkiego wykonuja ´ lone w ustawach 13. ˛dowej działaja ˛ce Z kolei administracja niezespolona to organy administracji rza ˛dkowane naczelnym lub centralnym organom niezalez ˙ nie od wojewody, podporza administracji pan ´ stwowej. ˛du wojewo ˛ Rola samorza ´ dzkiego wzrosła w momencie, kiedy Polska stała sie ˛tkowo przedakcesyjnych, a po beneficjentem s ´ rodko ´ w unijnych, pocza ´z ´ niej struk˛d regionalny został wzmocniony poprzez zapisy w takich turalnych. Samorza regulacjach prawnych, jak: ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego 14, ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju 15 oraz w ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 16. ˛du terytorialnego podstawowa ˛ W strukturze organizacyjnej jednostek samorza ˛ odgrywa organ stanowia ˛cy i kontroluja ˛cy, tj. w gminie – rada gminy, role w powiecie – rada powiatu, w wojewo ´ dztwie – sejmik wojewo ´ dztwa. Ich skład ˛dowych (radni sa ˛ reprezentantami ustalany jest w wyniku wyboro ´ w samorza mieszkan ´ co ´ w odpowiednio gminy, powiatu i wojewo ´ dztwa. Rada (sejmik) obraduje ˛cego rady (sejmiku). na sesjach zwoływanych przede wszystkim przez przewodnicza Do podstawowych kompetencji rad gminy, powiatu oraz sejmiku wojewo ´ dztwa moz ˙ na zaliczyc ´: – uchwalanie statutu – odpowiednio gminy, powiatu, wojewo ´ dztwa, ˛ – podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w miedzynarodowych i krajo˛zko wych zrzeszeniach regionalnych (sejmik wojewo ´ dztwa), tworzenie zwia ´ w, stowarzyszen ´ i porozumien ´ powiato ´ w (rada powiatu) oraz gmin (rada gminy), – uchwalanie strategii rozwoju i plano ´ w zagospodarowania przestrzennego, – powoływanie i odwoływanie komisji rewizyjnej (innych komisji stałych ˛du (powiatu͞wojewo i doraz ´ nych rady͞sejmiku) oraz zarza ´ dztwa) i jego przewod˛cego, nicza – uchwalanie budz ˙ etu, – rozpatrywanie sprawozdan ´ z wykonania budz ˙ etu oraz innych sprawozdan ´ finansowo-rzeczowych, ˛dowi z tytułu wykonania – udzielanie lub nieudzielanie absolutorium zarza budz ˙ etu, – uchwalanie stawek, ulg i zwolnien ´ w podatkach i opłatach lokalnych, ˛tkowych 17. – podejmowanie uchwał w sprawach maja

13 ˛dowej w wojewo Zob. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rza ´ dztwie, Dz. U. Nr 91, poz. 577, art. 1 i 2. 14 Dz. U. Nr 48, poz. 550. z po ´z ´ n. zm. 15 Dz. U. Nr 116, poz. 1206. z po ´z ´ n. zm. 16 Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z po ´z ´ n. zm. 17 ˛ bska, op. cit., s. 18-19. M. Jastrze

50

Robert Kmieciak

W przypadku okres ´ lenia kompetencji organo ´ w wykonawczych jednostek samo˛du terytorialnego trudno o podobne uogo ˛zane z radykalnymi rza ´ lnienia. Jest to zwia zmianami w zakresie funkcjonowania organo ´ w wykonawczych gminy, kto ´ re wprowadziła ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpos ´ rednim wyborze wo ´ jta, ˛du gminy burmistrza i prezydenta miasta 18. W miejsce kolegialnego organu zarza ˛cym na czele, kto ˛pował w podwo z jej przewodnicza ´ ry wyste ´ jnej roli przewod˛cego organu kolegialnego – zarza ˛du oraz organu monokratycznego o własnych nicza kompetencjach, wprowadziła wybieralne monokratyczne organy wykonawcze, a mianowicie wo ´ jta, burmistrza i prezydenta miasta 19. ˛bna ˛ sytuacje ˛ niz ˛dowym Zatem na szczeblu gminy mamy odre ˙ w samorza ˛d oraz jego przewodpowiecie i wojewo ´ dztwie, gdzie pozostał kolegialny zarza ˛cy o swoistej sytuacji: starosta czy marszałek wojewo nicza ´ dztwa. Odpadł zatem na ˛cego zarza ˛du 20. szczeblu gminy spo ´ r co do charakteru prawnego przewodnicza Kompetencje monokratycznych organo ´ w gminy normuje przede wszystkim art. 30 ustawy z 1990 r. Powierza on funkcje okres ´ lone ustawami, a przede wszystkim: – przygotowanie projekto ´ w uchwał rady gminy, – okres ´ lenie sposobu wykonania uchwały, – gospodarowanie mieniem komunalnym, – wykonanie budz ˙ etu, – zatrudnianie i zwalnianie kierowniko ´ w gminnych jednostek organizacyjnych. ˛ takz Do kompetencji monokratycznych organo ´ w gminy nalez ˙a ˙ e zadania ˛ce sfery bezpieczen ˛trznego, spokoju i porza ˛dku publicznego. dotycza ´ stwa wewne ˛, ogłasza Przykładowo wo ´ jt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzia ˛c i odwołuje alarm przeciwpowodziowy. Jez ˙ eli w inny sposo ´ b nie moz ˙ na usuna ´ bezpos ´ redniego niebezpieczen ´ stwa dla z ˙ ycia ludzi lub mienia, wo ´ jt moz ˙e ˛dzic ˛ z obszaro zarza ´ ewakuacje ´ w bezpos ´ rednio zagroz ˙ onych. Wo ´ jt kieruje takz ˙e ˛cymi sprawami gminy oraz reprezentuje ja ˛ na zewna ˛trz. Jest ponadto biez ˙a ˛du gminy (miasta) i z tej racji jest zwierzchnikiem słuz kierownikiem urze ˙ bowym ˛du. pracowniko ´ w urze Na poziomie powiatu i wojewo ´ dztwa organami wykonawczymi w dalszym ˛gu sa ˛ zarza ˛dy, kto ˛ waz cia ´ re spełniaja ˙ ne funkcje w kierowaniu tymi jednostkami. ˛d powiatu wybierany jest przez rade ˛ powiatu, natomiast zarza ˛d wojewo Zarza ´ dztwa
˛ z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Dz. U. Nr 113, poz. 984. Ustawa została uchylona przez ustawe wyborczy, Dz. U. Nr 21, poz. 112. 19 ˛ w dniu rozpocze ˛cia Organem wykonawczym gminy jest wo ´ jt – jego kadencja rozpoczyna sie ˛ gminy i trwa do kon kadencji rady gminy lub wyboru go przez rade ´ ca kadencji rady. Burmistrz jest ˛ w mies organem wykonawczym w gminie, w kto ´ rej siedziba władz znajduje sie ´ cie połoz ˙ onym na jej terytorium, natomiast w miastach powyz ˙ ej 100.000 mieszkan ´ co ´ w organem wykonawczym jest prezydent ˛dzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, miasta, zob. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorza poz. 1591 z po ´z ´ n. zm., art. 26. 20 Z. Leon ´ ski, Ustro ´ j i zadania samorza˛du terytorialnego, w: Samorza˛d w Polsce. Istota, formy, ˛towicz, Poznan zadania, red. S. Wykre ´ 2008, s. 182.
18

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

51

˛du wchodzi przewodnicza ˛cy zarza ˛du, wybiera sejmik wojewo ´ dztwa. W skład zarza ˛pcy oraz pozostali członkowie. Przewodnicza ˛cym zarza ˛du powiatu jest jego zaste ˛cym zarza ˛du wojewo starosta, natomiast przewodnicza ´ dztwa jest marszałek wojewo ´ dztwa. ˛du powiatu, a takz ˛du wojewo Do podstawowych funkcji zarza ˙ e zarza ´ dztwa moz ˙ na zaliczyc ´: – wykonywanie uchwał rady (sejmiku), – przygotowywanie projekto ´ w uchwał rady (sejmiku), – gospodarowanie mieniem – odpowiednio powiatowym, wojewo ´ dzkim, – przygotowanie projektu budz ˙ etu oraz sprawozdania z jego wykonania, – wykonanie budz ˙ etu, ˛cych zmian w budz – zgłaszanie wniosko ´ w dotycza ˙ ecie w trakcie roku budz ˙ etowego, – dokonywanie zmian w budz ˙ ecie i dysponowanie rezerwami budz ˙ etowymi z upowaz ˙ nienia rady (sejmiku), – zatrudnianie i zwalnianie kierowniko ´ w jednostek organizacyjnych. ˛dy ˛ ˛ce ˛ odpowiednio: staroZarza wykonuja stoja przed nimi zadania za pomoca ˛du marszałkowskiego. Kierownikiem starostwa powiastwa powiatowego oraz urze ˛du marszałkowskiego oraz towego jest starosta, natomiast kierownikiem urze ˛du marszałek wojewo zwierzchnikiem słuz ˙ bowym pracowniko ´ w tego urze ´ dztwa. ˛du terytorialnego jest wzgle ˛dnie Jednym z bardzo waz ˙ nych atrybuto ´ w samorza ˛cie niezalez ˙ na gospodarka finansowa oparta na własnych z ´ ro ´ dłach dochodo ´ w. Poje ˛du terytorialnego moz ˛ciu podmiotowym finanso ´ w samorza ˙ e byc ´ rozpatrywane w uje i przedmiotowym. ˛ciu podmiotowym sa ˛ to finanse gmin, powiato ˛dowych, W uje ´ w samorza ˛dowych oraz odpowiednio ich zwia ˛zko wojewo ´ dztw samorza ´ w, stowarzyszen ´ i po˛ciu przedmiotowym finanse samorza ˛du terytorialnego to przede rozumien ´ . W uje ˛zane z jej wszystkim ich gospodarka budz ˙ etowa oraz wszelkie zjawiska zwia funkcjonowaniem, takie jak: opracowywanie, uchwalanie i wykonywanie budz ˙ etu, ewidencja i sprawozdawczos ´c ´ , kontrola, dochody i wydatki budz ˙ etowe 21. ˛du W latach 1990-1998 funkcjonował w Polsce jednoszczeblowy model samorza ˛d tez ˛cie finanse samorza ˛dowe było toz terytorialnego, sta ˙ poje ˙ same z terminem finanse gminy. Wskazac ´ moz ˙ na na wiele kryterio ´ w podziału dochodo ´ w gmin, ws ´ ro ´d ˛ klasyfikacje ˛ dwudzielna ˛ – dochody własne i dochody kto ´ rych szeroko stosuje sie ˛trzne (zasilaja ˛ce). W bardziej szczego zewne ´ łowej klasyfikacji tro ´ jdzielnej wskazuje ˛ na – dochody własne, dochody z udziało ˛cych docho sie ´ w w podatkach stanowia ´d pan ´ stwa oraz subwencje i dotacje. ˛du terytorialnego wskazuje naste ˛puja ˛cy Ustawa o dochodach jednostek samorza rejestr dochodo ´ w własnych gminy:

21

Zob. G. Krasowska-Wal czak, Finanse publiczne, Poznan ´ 1996, s. 130.

52

Robert Kmieciak

1) wpływy z podatko ´ w: od nieruchomos ´ ci, rolnego, les ´ nego, od s ´ rodko ´w transportowych, dochodowego od oso ´ b fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, od spadko ´ w i darowizn, od czynnos ´ ci cywilno-prawnych, 2) wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od ˛cych dochody gminy, uiszposiadania pso ´ w, eksploatacyjnej, innych stanowia ˛bnych przepiso czanych na podstawie odre ´ w, 3) dochody uzyskiwane przez jednostki budz ˙ etowe gminy oraz wpłaty od zakłado ´ w budz ˙ etowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budz ˙ etowych gminy, ˛tku gminy, 4) dochody z maja 5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy, ˛z ˛bnych przepisach, 6) dochody z kar pienie ˙ nych i grzywien okres ´ lonych w odre ˛zku 7) 5,0% dochodo ´ w uzyskiwanych na rzecz budz ˙ etu pan ´ stwa w zwia ˛ zadan ˛dowej oraz innych zadan z realizacja ´ z zakresu administracji rza ´ zleconych ˛bne przepisy nie stanowia ˛ inaczej, ustawami, o ile odre ˛, 8) odsetki od poz ˙ yczek udzielanych przez gmine ˛cych dochody 9) odsetki od nieterminowo przekazanych nalez ˙ nos ´ ci stanowia gminy, 10) odsetki od s ´ rodko ´ w finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, ˛du terytorialnego, 11) dotacje z budz ˙ eto ´ w innych jednostek samorza ˛bnych przepiso 12) inne dochody nalez ˙ ne gminie na podstawie odre ´ w, 13) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b fizycznych zamieszkałych na terenie gminy, w wysokos ´ ci 39,34% wpływo ´ w, 14) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b prawnych, od ˛cych siedzibe ˛ na terenie gminy w wysokos podatniko ´ w tego podatku posiadaja ´ ci 6,71%. ˛ ro Gminy czerpia ´ wniez ˙ s ´ rodki finansowe z subwencji i dotacji. Kaz ˙ da gmina ˛ ogo ˛, w skład kto ˛ trzy cze ˛s otrzymuje subwencje ´ lna ´ rej wchodza ´ ci – wyro ´ wnawcza, ˛ca i os ˛ takz ro ´ wnowaz ˙a ´ wiatowa. Gminy moga ˙ e korzystac ´ z dotacji celowych ˛dowej, zlecone gminie oraz z budz ˙ etu pan ´ stwa na zadania z zakresu administracji rza 22 na inne zadania zlecone ustawami . ˛du Jez ˙ eli natomiast chodzi o powiaty, to ustawa o dochodach jednostek samorza ˛puja ˛ce dochody własne: terytorialnego wskazuje na naste
E. Kornberger-Sokołowska, J. Zdunkiewicz, R. Cies ´ lak, Jednostki samorza˛du terytorialnego jako beneficjenci s ´ rodko ´ w europejskich, Warszawa 2010, s. 64-66, por. Z. Gil owska, Finansowanie samorza˛du terytorialnego według ustaw o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek ˛d Terytorialny” 1999, nr 3, s. 70, por. A. Talar, System dochodo samorza˛du terytorialnego, „Samorza ´w jednostek samorza˛du terytorialnego z tytułu podatko ´ w i opłat lokalnych w II oraz III Rzeczypospolitej. Zarys problemu, w: 20 lat samorza˛du terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej, red. J. Korczak, Kolonia Limited 2010, s. 347-348.
22

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

53

˛cych dochody powiatu, uiszczonych na podstawie 1) wpływy z opłat stanowia ˛bnych przepiso odre ´ w, 2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budz ˙ etowe powiatu oraz wpływy od powiatowych zakłado ´ w budz ˙ etowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budz ˙ etowych, ˛tku powiatu, 3) dochody z maja 4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu, ˛z ˛bnych przepisach, 5) dochody z kar pienie ˙ nych i grzywien okres ´ lonych w odre ˛zku 6) 5,0% dochodo ´ w uzyskiwanych na rzecz budz ˙ etu pan ´ stwa w zwia ˛ zadan ˛dowej oraz innych zadan z realizacja ´ z zakresu administracji rza ´ zleconych ustawami, 7) odsetki od poz ˙ yczek udzielanych przez powiat, ˛cych dochody 8) odsetki od nieterminowo przekazywanych nalez ˙ nos ´ ci stanowia powiatu, 9) odsetki od s ´ rodko ´ w finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, ˛du terytorialnego, 10) dotacje z budz ˙ eto ´ w innych jednostek samorza ˛bnych przepiso 11) inne dochody nalez ˙ ne powiatowi na podstawie odre ´ w, jak ro ´ wniez ˙ 12) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b fizycznych, od podatniko ´ w tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu w wysokos ´ ci 10,25%, 13) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b prawnych, ˛cych siedzibe ˛ na obszarze powiatu, od podatniko ´ w tego podatku posiadaja ˛cy 1,4%. wynosza W przypadku dochodo ´ w własnych wojewo ´ dztw wymienic ´ moz ˙ emy te same ˛ jedynie udziało kategorie co w odniesieniu do powiato ´ w. Pewne ro ´z ˙ nice dotycza ´w ˛cych docho w podatkach stanowia ´ d pan ´ stwa. W tym konteks ´ cie wskazac ´ nalez ˙ y na: 1) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b fizycznych, od podatniko ´ w tego podatku zamieszkałych na obszarze wojewo ´ dztwa w wysokos ´ ci 1,60%, 2) udział we wpływach z podatku dochodowego od oso ´ b prawnych, od ˛cych ˛ podatniko ´ w tego podatku posiadaja siedzibe na obszarze wojewo ´ dztwa w wysokos ´ ci 15,90%. ˛ ro Powiaty i wojewo ´ dztwa otrzymuja ´ wniez ˙ subwencje ogo ´ lne, kto ´ re w przypad˛ na cze ˛s ˛, ro ˛ca ˛ i os ˛, ku tych pierwszych dzielone sa ´c ´ : wyro ´ wnawcza ´ wnowaz ˙a ´ wiatowa ˛, regionalna ˛ oraz os ˛. natomiast w przypadku wojewo ´ dztw na: wyro ´ wnawcza ´ wiatowa ˛ byc Stałym z ´ ro ´ dłem dochodo ´ w powiato ´ w i wojewo ´ dztw moga ´ takz ˙ e dotacje celowe ˛dowej oraz na przeznaczane w gło ´ wnej mierze na zadania z zakresu administracji rza finansowanie zadan ´ własnych. ˛bna ˛ podstawa ˛ do dochodzenia przez jednostki samorza ˛du terytorialnego Odre ˛da ˛cy roszczen ´ z tytułu dofinansowania ich działalnos ´ ci jest kontrakt wojewo ´ dzki, be

54

Robert Kmieciak

˛ mie ˛dzy strona ˛ rza ˛dowa ˛, tj. Rada ˛ Ministro ˛dem wojewo umowa ´ w i samorza ´ dztwa ˛zana ˛ z realizacja ˛ regionalnych programo zwia ´ w operacyjnych wspo ´ łfinansowanych ze s ´ rodko ´ w krajowych i wspo ´ lnotowych. Obecnie kwestie kontraktu reguluje ˛zaniu z ustawa ˛ o finanustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w powia sach publicznych. ˛dem terytorialnym to opiera sie ˛ on na Jez ˙ eli chodzi o nadzo ´ r nad samorza kryterium zgodnos ´ ci z prawem. Organami uprawnionymi do kontroli nad samo˛dem terytorialnym sa ˛: prezes Rady Ministro rza ´ w, wojewoda, regionalna izba ˛ wkraczac obrachunkowa. Organy nadzoru moga ´ w działalnos ´c ´ gminy, powiatu, ˛ prawo z ˛dania wojewo ´ dztwa tylko w przypadkach okres ´ lonych ustawami i maja ˙a ˛cych ich organizacji i funkcjonowania, niezbe ˛dnych informacji oraz danych dotycza ˛cych im uprawnien do wykonywania przysługuja ´ nadzorczych 23. ˛c nalez ˛du terytorialnego Konkluduja ˙ y stwierdzic ´, z ˙ e model polskiego samorza ˛ spo od strony formalnoprawnej jest kompletny i w miare ´ jny. Z pakietu reform ˛tych przez rza ˛d Jerzego Buzka włas podje ´ nie dokon ´ czenie procesu decentralizacji ˛kszy sukces. moz ˙ na traktowac ´ jako najwie Ogo ´ lnie pozytywna ocena nie powinna nas jednak zwalniac ´ ze stawiania pytan ´ ˛cych ewentualnych modyfikacji tego systemu. Jak sie ˛ wydaje, najsłabszym dotycza ˛dowej jest powiat, kto ˛da ˛c jednostka ˛ samorza ˛du ogniwem struktury samorza ´ ry be ˛kszym stopniu staje sie ˛ arena ˛ zmagan lokalnego w coraz wie ´ partyjnych. Nie jest to ˛ca powiat, ale – jak sie ˛ wydaje – w pełni oczywis ´ cie skaza genetyczna, dezawuuja usprawiedliwione jest pytanie, czy w Polsce nie wystarczyłyby np. silniejsze gminy ˛dowe wojewo ˛ opinia ˛ moz i samorza ´ dztwa. Za taka ˙ e takz ˙ e przemawiac ´ niedoskonały, ˛cy role ˛ powiato ograniczaja ´ w system generowania przychodo ´ w budz ˙ etowych. Kry˛ce finansowania jednostek samorza ˛du terytorialnego maja ˛ tyczne uwagi dotycza ˛ ogo ˛s zreszta ´ lniejszy charakter. Przedmiotem najcze ´ ciej formułowanych zastrzez ˙ en ´ ˛cego finanso ˛dowych. jest nadmierne rozproszenie prawodawstwa dotycza ´ w samorza O ile moz ˙ na to uznac ´ za uzasadnione w odniesieniu do okres ´ lenia z ´ ro ´ deł dochodo ´w oraz zakresu ustalania podatko ´ w i opłat lokalnych, o tyle trudno jest wyjas ´ nic ´ celowos ´c ´ rozproszenia unormowania materii ustalania i wykonywania budz ˙ eto ´w oraz w ogo ´ le gospodarki finansowej. Daleki od doskonałos ´ ci jest takz ˙ e system ´ ro ˛ kształtowania dochodo ´ w powiato ´ w i wojewo ´ dztw. Z ´ dłem ich finansowania sa ˛ nazbyt szczupłe, dotacje i subwencje, a nie dochody własne, kto ´ re z załoz ˙ enia sa ˛kszej niezalez gwarantem wie ˙ nos ´ ci organizacyjnej i racjonalnos ´ ci prowadzonej ˛dy gospodarki finansowej. przez samorza Merytoryczne i formalne braki unormowania prawnofinansowej strony działal˛du terytorialnego nakazuja ˛ traktowac ˛ finanso ˛donos ´ ci samorza ´ materie ´ w samorza ˛, co musi rzutowac wych jako szczego ´ lnie niedopracowana ´ na jakos ´c ´ funkcjonowa˛du 24. nia obecnego systemu samorza
23 24

Por. B. Dol nicki, Samorza˛d terytorialny, Zakamycze 2001, s. 25. H. Izdebski, Samorza˛d terytorialny. Podstawy ustroju i działalnos ´ ci, Warszawa 2009, s. 288.

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

55

˛du regionalnego. W tej chwili jest Waz ˙ ne jest takz ˙ e pytanie o przyszłos ´c ´ samorza on wspo ´ łgospodarzem wojewo ´ dztwa i niewiele przemawia za rozszerzeniem jego kompetencji w sferze publicznej. Utrzymanie dualizmu administracyjnego w woje˛dowych, poniewaz ˛ksza kontrola nad wo ´ dztwie jest korzystne dla władz rza ˙ wie ˛du na znacza ˛ce unijne s wojewo ´ dztwem jest obecnie istotna ze wzgle ´ rodki struk˛ce przez regiony. turalne przepływaja ˛ jednak ogo Sformułowane wyz ˙ ej uwagi nie zmieniaja ´ lnie pozytywnej oceny ˛du terytorialnego w Polsce. W cia ˛gu ostatnich lat stał sie ˛ on waz samorza ˙ nym elementem przejrzystego i jednolitego dla całego kraju systemu władz publicznych. ˛ H. Izdebskiemu, z Nalez ˙ y przyznac ´ racje ˙ e od 1990 r. w gminie, a od 1999 r. ˛d takz ˙ e w odtworzonym powiecie i nowo ukształtowanym wojewo ´ dztwie samorza terytorialny stanowi nadzwyczaj waz ˙ ny składnik systemu władz publicznych, ˛du na zadania, jak i obywatelski najbliz ˙ szy mieszkan ´ com zaro ´ wno ze wzgle ˛cych, zapewniaja ˛cy tez charakter jego organo ´ w stanowia ˙ – zwłaszcza w gminie ˛zi władzy publicznej z wyborcami. – moz ˙ liwos ´c ´ realnego utrzymywania wie ˛d terytorialny stanowi zatem standardowa ˛ instytucje ˛ demokratycznego Samorza ˛ ˛ca ˛ ˛kszym stopniu pan ´ stwa prawnego o gospodarce rynkowej, beda w coraz wie 25 ˛dzynarodowego . przedmiotem unormowania prawnomie

˛D GOSPODARCZY SAMORZA

˛ forma ˛ samorza ˛du korporacyjnego jest samorza ˛d gospodarczy. Dla Kolejna dalszych naszych rozwaz ˙ an ´ niezwykle istotne jest prawidłowe zdefiniowanie ˛du gospodarczego, dbaja ˛c bowiem o jednoznaczny zakres merytoryczny samorza ˛cia powinnis ˛ce na celu tego poje ´ my rozro ´z ˙ nic ´ inicjatywy stowarzyszeniowe maja ˛cznie partykularnych intereso ˛biorreprezentowanie wyła ´ w pewnych grup przedsie ˛cych publiczno-administracyjny zakres kompetencji, co ´ w od działan ´ obejmuja ˛du korporacyjnego. typowy dla samorza ˛c samorza ˛d gospodarczy, moz Definiuja ˙ emy za J. Hubertem stwierdzic ´, z ˙e ˛zek zorganizowany na zasadach przedstawicielstwa wspo jest to zwia ´ lnych, ko˛cych do okres lektywnych i osobistych intereso ´ w oso ´ b nalez ˙a ´ lonego stanu gospodarczego lub zawodu 26. ˛d gospodarczy ro ˛ od samorza ˛du terytorialnego tym, z Samorza ´z ˙ ni sie ˙ e gdy ten ˛czy ˛du na ich ostatni ła (organizuje) ogo ´ ł mieszkan ´ co ´ w pewnego obszaru bez wzgle ˛d gospodarczy zrzesza okres ˛c osobiste interesy, to samorza ´ lone kategorie oso ´ b biora ˛ przede wszystkim ich kwalifikacje i odpowiadaja ˛ce im interesy z pod uwage ˙ yciowe. ˛ w tym przypadku na drugim Kryterium zamieszkania, chociaz ˙ istotne, znajduje sie
Ibidem, s. 9. J. Hubert, Samorza˛d gospodarczy. Skrypt z wykłado ´ w w roku akademickim 1925͞26, Poznan ´ 1926, s. 1.
26 25

56

Robert Kmieciak

˛d gospodarczy ma charakter nieterytorialnych, planie. Innymi słowy samorza ˛zko ˛puja ˛cych jako zwia ˛zki ekopublicznoprawnych zwia ´ w przymusowych, wyste nomiczne. Ich kompetencji podlega s ´ cis ´ le okres ´ lona sfera działalnos ´ ci gospo˛ darczej, pewnej kategorii oso ´ b, kto ´ re w sposo ´ b zorganizowany i władczy wykonuja ˛du terytorialnego, zdecentralizowana ˛ cze ˛s na ro ´ wni z organami samorza ´c ´ administracji pan ´ stwowej. ˛c sie ˛ na tych załoz ˛czyc Opieraja ˙ eniach nalez ˙ y zdecydowanie wyła ´ z zakresu ˛du gospodarczego wszelka ˛ działalnos ˛ jedynie do samorza ´c ´ , kto ´ ra ogranicza sie ˛cznie do zaste ˛pstwa funkcji doradczych w sprawach publicznych lub tez ˙ wyła ˛dowych, intereso ´ w okres ´ lonych grup zawodowych. Mylenie podmioto ´ w samorza ˛cych okres posiadaja ´ lone władztwo administracyjne ze stowarzyszeniami funk˛cymi ˛ niepoz ˛dana ˛, wprowadzaja ˛ca ˛ cjonuja w sferze gospodarki jest tendencja ˙a ˛t organizacyjny i kompetencyjny, co w efekcie moz zame ˙ e prowadzic ´ do zde˛du gospodarczego. Trzeba sobie us zawuowania idei samorza ´ wiadomic ´, z ˙ e siła ˛du gospodarczego tkwi w jego publicznoprawnym charakterze. Powinien samorza ˛ w demokratyczny sposo ˛ i moz on byc ´ zatem wyłaniana ´ b, powszechna ˙ liwie ˛ ˛ ˛ ˛ ˛ca ˛ apolityczna reprezentacja s ´ rodowiska przedsiebiorco ´ w, beda partnerem tak ˛dowej, jak i samorza ˛du terytorialnego. W tym miejscu pojawia administracji rza ˛ pytanie, czy działaja ˛ce w Polsce izby gospodarcze spełniaja ˛ scharakteryzowane sie ˛c na nie odpowiedzi musimy sie ˛gna ˛c ˛tko wyz ˙ ej kryteria? Szukaja ´ do pocza ´w transformacji ustrojowej w Polsce. ˛powały w naszym kraju w kon Przełomowe wydarzenia polityczne, jakie naste ´ cu ˛ca ˛ działalnos lat 80., nie mogły pozostac ´ bez wpływu na biez ˙a ´c ´ i okres ´ lenie ˛du gospodarczego. Nowe władze, opieraja ˛c swa ˛ działalnos przyszłos ´ ci samorza ´c ´ na ˛du. zasadach wolnos ´ ci politycznej i gospodarczej, sprzyjały rozwojowi samorza Nalez ˙ y jednak podkres ´ lic ´, z ˙ e najwaz ˙ niejsze akty prawne, na podstawie kto ´ rych ˛to w Polsce tworzenie organizacji samorza ˛dowych przedsie ˛biorco rozpocze ´ w, były ˛cych wtedy ze sceny politycznej przedstawicieli dawnego rez dziełem schodza ˙ imu. Podstawy prawne funkcjonowania izb gospodarczych zostały okres ´ lone przede wszystkim w ustawie z 30 maja 1989 r. 27 Paradoksalnie regulacja ta, mimo wielu ˛kszos ˛biorco ˛zuwad wskazywanych przez wie ´c ´s ´ rodowiska przedsie ´ w, nadal obowia ˛c, z je sprawiaja ˙ e reprezentacja intereso ´ w sfer gospodarczych pozostawia wiele do ˛ wprawdzie, z z ˙ yczenia. W artykule 2 tej ustawy mo ´ wi sie ˙ e „izba gospodarcza jest ˛ samorza ˛du gospodarczego, reprezentuja ˛ca ˛ interesy gospodarcze zrzeorganizacja szonych w niej podmioto ´ w w zakresie ich działalnos ´ ci wytwo ´ rczej, handlowej, budowlanej lub usługowej, w szczego ´ lnos ´ ci wobec organo ´ w pan ´ stwowych”, jednak ˛ droga ˛ dalsza analiza tego aktu prawnego w z ˙ adnym razie nie potwierdza tezy, z ˙ e ta ˛ rzeczywistego samorza ˛du gospodarczego. moz ˙ na powołac ´ organizacje Najpowaz ˙ niejsze mankamenty tej ustawy to: 1) wprowadzenie zasady dobrowolnej przynalez ˙ nos ´ ci do izb gospodarczych, 2) sposo ´ b powoływania izb
27

Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, Dz. U. Nr 35, poz. 195.

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

57

gospodarczych w trybie inicjatywy załoz ˙ ycielskiej samych zainteresowanych, ˛tku izb gospodarczych na składkach członkowskich, a takz ˙ e 3) oparcie maja darowiznach, spadkach, zapisach oraz dochodach z własnej działalnos ´ ci izby. Trzeba jasno powiedziec ´, z ˙ e takie uregulowanie podstaw działania izb gos˛zko podarczych w z ˙ adnym razie nie zapewnia im pozycji zwia ´ w publicznopraw˛ podmiotowos nych, kto ´ re uzyskuja ´c ´ z tytułu posiadania władzy i faktycznej mocy ˛trznego. Pozostałe cechy zwia ˛zko uz ˙ ycia przymusu zewne ´ w publicznoprawnych ˛ sposobu powstania i członkostwa oraz stosunku do pan dotycza ´ stwa. Jez ˙ eli chodzi ˛tajmy, z ˛zku publicznoo pierwszy z tych elemento ´ w, to pamie ˙ e utworzenie zwia ˛c na przykład izby przemysłowo-handlowej, a takz prawnego, a wie ˙ e jego likwidacja moz ˙ e zachodzic ´ tylko w drodze ustawodawczej, po wysłuchaniu wniosko ´ w okres ´˛dowych. lonych ciał samorza Wola członko ´ w jest zatem na drugim planie, o po˛zku decyduja ˛ władze pan wstaniu, przekształceniu lub likwidacji zwia ´ stwowe. ˛zku publicznoPodkres ´ lic ´ nalez ˙ y ro ´ wniez ˙ fakt obligatoryjnego członkostwa w zwia prawnym oraz prawo organo ´ w pan ´ stwa do sprawowania nadzoru nad tego typu instytucjami. Niestety cech tych nie znajdujemy ani u regionalnych izb gospodarczych, ani u Krajowej Izby Gospodarczej, kto ´ rej powołanie zapowiadała wspomniana ustawa. ˛du wyz Z tego tez ˙ wzgle ˙ ej wymienione organizacje moz ˙ emy traktowac ´ jedynie jako ˛du gospodarczego. Uwaga ta stowarzyszenia gospodarcze, a nie jednostki samorza dotyczy wszystkich izb przemysłowo-handlowych, izb budownictwa, izb turystycznych i innych powołanych na mocy ustawy z 30 maja 1989 r. 28 Niedoskonałos ´c ´ ˛ do podje ˛cia działan ˛cych wymienionej wyz ˙ ej regulacji skłoniła ustawodawce ´ maja ˛dzie gospodarczym. Z perspektywy na celu uchwalenie jednolitej ustawy o samorza ˛ niepowodzeniem. Przyznac ponad 20 lat widzimy, z ˙ e zamierzenia te zakon ´ czyły sie ´ ˛ce sie ˛ w cia ˛gu ostatnich niemal dwo trzeba obiektywnie, z ˙ e pojawiaja ´ ch dekad ˛dzie gospodarczym, mimo wprowadzenia zapisu o poprojekty ustaw o samorza ˛kszos ˛do wszechnym członkostwie, powielały wie ´c ´ błe ´ w regulacji z 30 maja 1989 r. ˛ smutnej refleksji, z o izbach gospodarczych 29. Trudno oprzec ´ sie ˙ e spowodowane to było albo niedostatecznym zrozumieniem ze strony parlamentarzysto ´ w i ministro ´w ˛do ˛du gospodarczego, albo było wynikiem przemys kolejnych rza ´ w istoty samorza ´˛cej na celu s ˛pu do decyzji o charaklanej taktyki, maja ´ cisłe reglamentowanie doste ˛z ˛ to nierozła ˛cznie z problemem braku jasnej, logicznie terze gospodarczym. Wia ˙ e sie ˛ce od lat pytanie o to, czy skonstruowanej wizji jego funkcjonowania. Powracaja ˛d gospodarczy ma sie ˛ opierac samorza ´ na zasadzie dobrowolnos ´ ci czy obligatoryjno˛c racjonalne rozs ´ ci, dzieli s ´ rodowiska gospodarcze i polityko ´ w, uniemoz ˙ liwiaja ˛cie tej kwestii. Rozbiez ˛zane i da ˛z strzygnie ˙ nos ´ ci z tym zwia ˙ enie do dalekiego od
˛ towicz, Samorza˛d jako wyraz demokracji obywatelskiej, w: Samorza˛d Por. S. Wykre w Polsce..., s. 84. 29 Szerzej na ten temat: R. Km ieciak, Samorza˛d gospodarczy w Polsce. Rozwaz ˙ ania na temat modelu ustrojowego, Poznan ´ 2004, s. 143-146.
28

58

Robert Kmieciak

doskonałos ´ ci kompromisu znalazły swoje odzwierciedlenie ro ´ wniez ˙ w projektach ˛dzie gospodarczym. ustaw o samorza ˛zanej z funkcjonowaniem Szczego ´ lnie razi pomieszanie problematyki zwia ˛biorco dobrowolnych zrzeszen ´ przedsie ´ w, utworzonych gło ´ wnie w celu reprezen˛ samorza ˛du gospodarczego. Nadawanie towania ich intereso ´ w z problematyka ˛c zwia ˛zkom o charakterze prywatnym, stowarzyszeniom gospodarczym, a wie atrybutu powszechnos ´ ci (obligatoryjnos ´ ci), jest całkowicie niezasadne, poniewaz ˙ ˛trzna, status prawny, jak i pozycja w strukturze adminiich organizacja wewne ˛dem gospodarczym. stracyjnej, nie ma wiele wspo ´ lnego z rzeczywistym samorza Takie uregulowanie tej sprawy prowadzi do przyznania stowarzyszeniom gospodar˛du gospodarczego. Jest to bardzo niedobry trend, umoz czym rangi samorza ˙ liwia on ˛du, bowiem wykreowanie instytucji ułomnego samorza kto ´ ry nie posiada z ˙ adnych konkretnych funkcji publicznoprawnych. ˛d gospodarczy w Polsce? Nie W jaki zatem sposo ´ b nalez ˙ y zorganizowac ´ samorza ˛tpliwos ˛c ro ˛du ulega wa ´ ci, z ˙ e pozostaja ´ wnoprawnym w stosunku do samorza ˛ cze ˛s terytorialnego, stanowic ´ on powinien immanentna ´c ´ systemu administracji ˛ zadowalaja ˛ca ˛ z formalnoprawnego punktu publicznej w Polsce. W tej chwili jedyna ˛ jest ustawa z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych 30, kto widzenia regulacja ´ ra ˛d rolniczy. Jez wprowadza powszechny samorza ˙ eli chodzi o izby rzemies ´ lnicze to ustawa o rzemios ´ le z 22 marca 1989 r. 31 wymaga, mimo wprowadzenia kilku ˛du rzemies istotnych zmian, nowego podejs ´ cia do kwestii miejsca samorza ´ lniczego w strukturze administracyjnej pan ´ stwa. Z kolei funkcjonowanie izb przemys˛cych na podstawie tego samego aktu prawnego łowo-handlowych, a takz ˙ e działaja izb budownictwa czy tez ˙ izb turystycznych, powinno zostac ´ uregulowane od ˛ i anachroniczna ˛ ustawe ˛ o izbach gospodarczych z 30 maja podstaw. Ogo ´ lnikowa ˛pic ˛ zakładaja ˛ca ˛ obligatoryjny, czy – jak twierdza ˛ inni 1989 r. nalez ˙ y zasta ´ regulacja – powszechny charakter izb gospodarczych w Polsce. Oznaczałoby to, z ˙ e kaz ˙ de ˛biorstwo przemysłowe, handlowe lub usługowe, poza rolnictwem i rzemioprzedsie ˛ własna ˛ reprezentacja ˛, stawałoby sie ˛ członkiem izby przemyssłem, kto ´ re dysponuja łowo-handlowej w momencie zarejestrowania działalnos ´ ci gospodarczej 32. W tym
Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3 z po ´z ´ n. zm. Dz. U. Nr 17, poz. 92; por. Ustawa z 6 wrzes ´ nia 2001 r. o zmianie ustawy o rzemios ´ le, Dz. U. Nr 129, poz. 1445. 32 ˛cych działalnos ˛ w sposo Członkostwo obejmowałoby wszystkich prowadza ´c ´ gospodarcza ´b ˛gły w: przemys zorganizowany i cia ´ le, handlu, budownictwie, usługach oraz poszukiwaniu i eksploatacji ˛d gospodarczy przemysłu i handlu stanowiłyby: osoby fizyczne prowazasobo ´ w mineralnych. Samorza ˛ce działalnos ˛ – przedsie ˛biorcy i wspo dza ´c ´ gospodarcza ´ lnicy, spo ´ łki jawne, spo ´ łki komandytowe, spo ´ łki ˛ odpowiedzialnos ˛, spo ˛biorstwa pan z ograniczona ´ cia ´ łki akcyjne, spo ´ łdzielnie, przedsie ´ stwowe, jednostki ˛biorcy zagraniczni w rozumieniu przepiso badawczo-rozwojowe, przedsie ´ w o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalnos ´ ci gospodarczej w zakresie drobnej wytwo ´ rczos ´ ci przez ˛biorstwami zagranicznymi”, towarzystwa zagraniczne osoby prawne i fizyczne, zwane dalej „przedsie ˛ odpowiedzialnos ˛ ubezpieczen ´ wzajemnych, oddziały zagranicznych spo ´ łek akcyjnych, z ograniczona ´ cia ˛cych w Polsce; zob. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym i komandytowo-akcyjnych działaja
31 30

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

59

˛ zastanowic ˛ utrzymywania wielu rozdrobnionych miejscu warto sie ´ nad zasadnos ´ cia ˛cych interesy poszczego organizacji reprezentuja ´ lnych s ´ rodowisk gospodarczych. ˛zaniem be ˛dzie wła ˛czenie izb budownictwa, izb turystyczByc ´ moz ˙ e lepszym rozwia nych, izby ubezpieczen ´ , a takz ˙ e zrzeszen ´ handlu i usług oraz zrzeszen ´ transportu ˛ strukture ˛ maja ˛cych znacza ˛cy potencjał społeczno-ekonomiczny izb w jednolita przemysłowo-handlowych. ˛du gospodarczego przemysłu Instytucjami tak szeroko rozumianego samorza i handlu powinny byc ´ niezalez ˙ ne od siebie i samodzielne w ramach ogo ´ lnego ˛dku prawnego: okre ˛gowe izby przemysłowo-handlowe, regionalne (wojewo porza ´dzkie) izby przemysłowo-handlowe oraz Krajowa Izba Przemysłowo-Handlowa, ˛da ˛ca naczelnym organem samorza ˛dowej ewentualnie Krajowa Izba Gospodarcza, be ˛biorco reprezentacji przedsie ´ w. ˛ce jako Wypływa z tego wniosek, z ˙ e jedynie izby gospodarcze działaja ˛ zapewnic ˛biorcom działaja ˛cym w Polsce instytucje publicznoprawne moga ´ przedsie ˛ reprezentacje ˛ ich intereso ˛ w stanie tego zrobic prawidłowa ´ w. Nie sa ´ branz ˙ owe ˛ce elitarny charakter – organizacje przedzrzeszenia gospodarcze czy tez ˙ – maja ˛biorco ˛cych sie ˛ formalnie rzesie ´ w. W Polsce działa wiele organizacji zajmuja cznictwem intereso ´ w podmioto ´ w gospodarczych. Moz ˙ emy tu wymienic ´ m.in. organizacje pracodawco ´ w, takie jak: Konfederacja Pracodawco ´ w Polskich, Polska Konfederacja Pracodawco ´ w Prywatnych „Lewiatan” czy Business Centre Club ˛c zasług wymienionych powyz oraz izby branz ˙ owe. Nie dezawuuja ˙ ej podmioto ´w ˛biorco w sferze reprezentowania intereso ´w s ´ rodowiska przedsie ´ w w naszym kraju, ˛ one mandatu do wyste ˛powania w interesie całego zwaz ˙ my jednak, z ˙ e nie maja ˛cych spektrum polskiej gospodarki. Nie wynika to z braku dobrej woli tworza ˛tajmy bowiem, z ˛cznie je oso ´ b, ale moz ˙ liwos ´ ci formalnoprawnych, pamie ˙ e wyła ˛zki publiczne, za kto ˛ okres zwia ´ rymi stoja ´ lone kompetencje administracyjne, ˛ byc moga ´ rzeczywistym partnerem władz pan ´ stwowych w procesie kształtowania polityki gospodarczej kraju. ˛du gospodarczego nie Dodajmy w tym miejscu, z ˙ e podmiotowos ´c ´ samorza ˛ do szczebla centralnego. Ro ˛kszenie powinna ograniczac ´ sie ´ wnie waz ˙ ne jest zwie jego wpływo ´w w s ´ rodowisku regionalnym i lokalnym. Obecnie, w dobie implementacji w Polsce unijnej polityki strukturalnej, na nowej płaszczyz ´ nie nalez ˙ y usytuo˛dzy samorza ˛dowymi izbami gospodarczymi a samorza ˛dem wac ´ relacje pomie terytorialnym. Z jednej strony władze lokalne i regionalne powinny zostac ´ ˛dniania opinii zorganizowanego w ten sposo zobligowane do uwzgle ´b s ´ rodowiska gospodarczego w przygotowywaniu strategii i programo ´ w o charakterze lokalnym i wojewo ´ dzkim, z drugiej zas ´ izby gospodarcze nalez ˙ y wyposaz ˙ yc ´ w kompetencje beneficjenta kon ´ cowego s ´ rodko ´ w europejskich.
˛dowym, Dz. U. Nr 121, poz. 769; por. Ustawa z dnia 15 wrzes Rejestrze Sa ´ nia 2000 r. – Kodeks spo ´ łek handlowych, Dz. U. 2000, Nr 94, poz. 1037, z 2001 r., Nr 102, poz. 1117, z 2003 r., Nr 49, poz. 408.

60

Robert Kmieciak

˛du gospodarW tym konteks ´ cie szczego ´ lnie istotne jest zaangaz ˙ owanie samorza ˛dem miasta czy gminy czego w sferze działan ´ lokalnych. Wspo ´ łpraca izb z samorza ˛co na poziom z wpływac ´ moz ˙ e znacza ˙ ycia mieszkan ´ co ´ w zalez ˙ ny przeciez ˙ w gło ´ wnej mierze od kondycji miejscowej gospodarki. ˛c rozwaz ˛du gospodarczego nalez Podsumowuja ˙ ania na temat samorza ˙ y podkres ´˛dzie moz lic ´, z ˙ e jego pełny rozwo ´ j be ˙ liwy jedynie pod warunkiem pozytywnego ˛ władz publicznych, zaro ˛dowych, do odniesienia sie ´ wno centralnych, jak i samorza procesu decentralizacji stosunko ´ w gospodarczych. Dos ´ wiadczenia ostatnich kilku˛ niestety optymizmem. Rza ˛dza ˛cy do tej pory Polska ˛, bez nastu lat nie napawaja ˛du na autorament polityczny, nie wykazuja ˛ widocznego zainteresowania wzgle ˛ samorza ˛du gospodarczego. Najlepszym tego potwierdzeniem jest problematyka ˛ o samorza ˛dzie gospodarczym, trwaja ˛ca z wie ˛kszym lub jałowa dyskusja nad ustawa ˛ ˛tku mniejszym natez ˙ eniem od pocza lat 90. ubiegłego wieku. W tym konteks ´ cie ˛ lub nie wielce symptomatyczna jest postawa parlamentarzysto ´ w, kto ´ rzy nie moga ˛ rozstrzygna ˛c ˛cych przyszłos ˛du gospodarczego chca ´ kwestii dotycza ´ ci samorza ˛ w naszym kraju. Wspomniana niemoc polskiego ustawodawcy wynika – jak sie ˛cej wiedzy na temat samorza ˛du gospodarczego, wydaje – z braku zadowalaja ˛c natomiast suponowana nieche ´ do tego typu instytucji ma swoje z ´ ro ´ dło w uleganiu wpływom wymienianych wczes ´ niej stowarzyszen ´ gospodarczych i organizacji pracodawco ´ w. ˛, z ˛ Wskazane powyz ˙ ej przesłanki dowodza ˙ e administracja publiczna z duz ˙a ˛ odnosi sie ˛ do perspektywy przekazania cze ˛s ˛dowi rezerwa ´ ci kompetencji samorza ˛du, jak i samorza ˛du gospodarczemu. Dystans ten dotyczy w ro ´ wnym stopniu rza ˛ cze ˛s ˛zanych terytorialnego, kto ´ ry nie chce pozbywac ´ sie ´ ci uprawnien ´ i zwia z tym moz ˙ liwos ´ ci generowania przychodo ´ w budz ˙ etowych. Doraz ´ ny interes nie moz ˙ e jednak przesłaniac ´ celu strategicznego, jakim jest zbudowanie społeczen ´ stwa ˛cego swoje potrzeby w ramach demokratycznego, opartego obywatelskiego realizuja ˛ciu funkcjonowania władz na szerokiej decentralizacji pan ´ stwa. W takim uje ˛ znalez ˛du gospodarczego, kto publicznych musi sie ´c ´ miejsce dla samorza ´ rego ˛du – wynika z zasady subprzesłanie – podobnie jak innych form samorza sydiarnos ´ ci.

˛D ZAWODOWY SAMORZA

˛d zawodowy zajmuje waz Samorza ˙ ne miejsce w systemie demokracji obywatels˛ ˛du na dobro kiej. Ma on na celu ochrone pewnych zawodo ´ w, kto ´ re ze wzgle ˛ najwyz społeczne wymagaja ˙ szych kwalifikacji merytorycznych i moralnych 33. ˛du zawodowego nie ma wa ˛tpliwos Nalez ˙ y podkres ´ lic ´, z ˙ e w przypadku samorza ´ ci
33

˛ towicz, Samorza˛d jako wyraz demokracji obywatelskiej..., s. 59. S. Wykre

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

61

˛cych charakteru członkostwa i istoty tego typu zwia ˛zformalnoprawnych dotycza ˛ one jednoznacznie postrzegane jako korporacje publicznoprawne stanowia ˛ko ´ w. Sa ce waz ˙ ny element struktury administracyjnej pan ´ stwa. Warto w tym miejscu zaznaczyc ´, z ˙ e działalnos ´c ´ publicznoprawna to forma ˛cy byc aktywnos ´ ci, kto ´ rej podmiotem jest czynnik władzy pan ´ stwowej moga ´ albo ˛ wymiarem sprawiedliwos ´ ci, albo ustawodawstwem, albo wreszcie administracja ˛. Podmiot publiczny ro ˛ od podmiotu prawa prywatnego tym, z pan ´ stwowa ´z ˙ ni sie ˙ e nie ˛ korzys działa bezpos ´ rednio we własnym imieniu i na własna ´c ´ , natomiast opiera ˛ aktywnos ˛zki swoja ´c ´ na czynniku władzy i wykonuje swoje prawa i obowia ˛d w imieniu pan ´ stwa lub organo ´ w pan ´ stwowych. Powyz ˙ sze kryteria spełnia samorza zawodowy. ˛cie rozumiemy organizacyjna ˛ forme ˛ zrzeszania sie ˛ oso ˛Przez to poje ´ b wykonuja ˛ cych ten sam zawo ´ d, kto ´ rej celem jest miedzy innymi reprezentowanie ich intereso ´ w wobec władz pan ´ stwowych, doskonalenie zawodowe i czuwanie nad ˛ wykonywania zawodu oraz ochrona socjalna tychz etyka ˙ e oso ´ b, a takz ˙ e realizowa˛zko nie zadan ´ typowych dla zwia ´ w publicznoprawnych, jak chociaz ˙ by prowadzenie ˛cych prawo wykonywania danego zawodu. To włas rejestru oso ´ b posiadaja ´ nie ˛du zawodowego decyduje o jego istocie publicznoprawny zakres działan ´ samorza i wyro ´z ˙ nia go spos ´ ro ´ d organizacji o charakterze typowo zrzeszeniowym. ˛d zawodowy opiera sie ˛ niemal Jak wynika z powyz ˙ szej definicji, samorza ˛cznie na podstawie zawodowej. Tym co ła ˛czy jednostki dla zorganizowania ich wyła do udziału w administracji publicznej, jest szczego ´ lna sytuacja społeczno-zawodo˛ sytuacje ˛ wytwarza z jednej strony specjalizacja zawodowa, wa danej jednostki. Te ˛ta w organizacji z przyje ˙ ycia gospodarczego jako podstawa bytu jednostek, a z dru˛dek prawny, kto ˛ re ˛kojmie ˛ społeczna ˛. giej strony porza ´ ry tej specjalizacji daje prawna ˛ki temu zawo ˛ stanowa ˛ i wytwarza wewne ˛trzne oraz Dzie ´ d otrzymuje forme ˛trzne wie ˛zy, ła ˛cza ˛ce jednostki w grupy. zewne ˛z ˛cza ˛ca członko ˛du Podkres ´ lmy w tym miejscu raz jeszcze, z ˙ e wie ´ ła ´ w samorza musi miec ´ charakter publicznoprawny. Nie kaz ˙ da forma reprezentowania intereso ´w grupowych spełnia to kryterium. Nieporozumieniem jest zatem mylenie dwo ´ ch ˛z ˛ z prawem do zarza ˛dzania ro ´z ˙ nych da ˙ en ´ , a mianowicie prawa do zrzeszania sie ˛ca ˛ własnymi sprawami. O ile wynikaja z prawa do zrzeszania sie zasada dobrowolnos ´ ci nie budzi zastrzez ˙ en ´ w odniesieniu do stowarzyszen ´ , o tyle nie ulega ˛tpliwos ˛ z podstawowymi aspektami wyraz ˛cymi istote ˛ korporacji wa ´ ci, z ˙ e kło ´ ci sie ˙ aja ˛ izby samorza ˛du zawodowego 34. publicznych, a takimi sa ˛ stowarzyszeniami i nie moga ˛ działac ˛cznie w imieniu Izby zawodowe nie sa ´ wyła ˛ swojej decyzji przyste ˛puja ˛ lub z kto ˛puja ˛, ale oso ´ b, kto ´ re do nich moca ´ rych wyste ˛du musza ˛ obejmowac ˛ce dany z istoty idei samorza ´ wszystkie osoby uprawiaja
34

Por. M. Zdyb, Działalnos ´c ´ gospodarcza i publiczne prawo gospodarcze, Zakamycze 2002,

s. 131.

62

Robert Kmieciak

˛zku z zamieszaniem poje ˛ciowym ostatnich lat trzeba podkres zawo ´ d. W zwia ´ lic ´, z ˙e „dobrowolnos ´c ´ ” przynalez ˙ nos ´ ci do izby zawodowej oznacza przekształcenie samo˛du zawodowego w stowarzyszenie (zrzeszenie), działaja ˛ce wyła ˛cznie w stosunku rza do swoich członko ´ w 35. ˛du zawodowego w Polsce był konsekwencja ˛ oz Rozwo ´ j samorza ˙ ywienia społe˛piły czno-politycznego u progu dekady lat 90. Przemiany ustrojowe, jakie nasta ˛dzy innymi aktywizacje ˛ ro w naszym kraju w tym czasie, spowodowały mie ´z ˙ nych s ´ rodowisk zawodowych, kto ´ re postanowiły oprzec ´ swoje funkcjonowanie na publicznoprawnych formach działania. Oznaczało to w praktyce wykreowanie ˛du korporacyjnego. Wola członko organizacji o charakterze samorza ´ w, choc ´ istotna, ˛cym. Utworzenie samorza ˛du nie była jednak w tym przypadku czynnikiem decyduja zawodowego, a co za tym idzie okres ´ lenie jego uprawnien ´ , pozostawało bowiem ˛gu pozostaje kompetencja ˛ administracji pan i w dalszym cia ´ stwowej, w szczego ´ lno36 s ´ ci jej organo ´ w ustawodawczych . ˛dowi zawodoZakres, w jakim pan ´ stwo przekazuje władztwo publiczne samorza wemu, obejmuje: – reprezentowanie intereso ´ w okres ´ lonych zawodo ´ w wobec władz pan ´ stwowych, – nadzo ´ r nad nalez ˙ ytym wykonywaniem zawodu i prowadzenie rejestru oso ´b ˛cych prawo wykonywania danej profesji, posiadaja ˛ wykonywania zawodu, – kształtowanie zasad i czuwanie nad etyka ˛downictwa dyscyplinarnego, – organizowanie i prowadzenie sa – doskonalenie zawodowe i okres ´ lanie programo ´ w kształcenia w danym zawodzie oraz prowadzenie działalnos ´ ci edukacyjnej. Reprezentowanie intereso ´ w okres ´ lonych korporacji wobec władz pan ´ stwowych ˛d na pozycji partnerskich relacji w stosunku do administracji sytuuje samorza publicznej. Najlepszym przykładem tego typu działan ´ jest opiniowanie projekto ´w ˛zanych z wykonywaniem danej profesji, a takz akto ´ w prawnych zwia ˙ e zgłaszanie władzom spostrzez ˙ en ´ i wniosko ´ w z tego zakresu. ˛ kompetencja ˛, kreuja ˛ca ˛ w istocie rzeczy publicznoprawny Niezwykle waz ˙ na zakres działania korporacji zawodowych, jest nadzo ´ r nad wykonywaniem zawodu. ˛du znajduje sie ˛ wiele prerogatyw z zakresu W tej mierze po stronie samorza ˛ spos „władztwa administracyjnego”. Najistotniejsza ´ ro ´ d nich jest dysponowanie ˛cym na wykonywanie okres ˛cz prawem zezwalaja ´ lonego zawodu. Jest to wre
˛ pien J. St e ´ , Miejsce adwokatury we wspo ´ łczesnym pan ´ stwie, „Palestra” 2009, nr 3-4, s. 309. ˛d dla swych celo J. Panejko podkres ´ lał, z ˙ e „skoro pan ´ stwo powołało do z ˙ ycia samorza ´ w, to ˛zko ˛dowych moga ˛ byc z ´ ro ´ dłem praw i obowia ´ w wszystkich instytucji samorza ´ jedynie ustawy pan ´ stwowe. ˛ z ich samorza ˛dowego charakteru, jako organo Cel i zadania tych instytucji wypływaja ´ w pan ´ stwa ˛zko ˛dnie korporacji prawnych, a granice ˛ dla nich stanowia ˛ i z natury ich jako zwia ´ w kolektywnych, wzgle zawsze ustawy pan ´ stwowe”, zob. J. Panejko, op. cit., s. 100.
36 35

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

63

˛du korporacyjnego, opartego na przymusowych zwia ˛zmodelowy przykład samorza ˛ wiele przekazanych im kach oso ´ b, kto ´ re w zinstytucjonalizowanej formie realizuja ustawowo kompetencji publicznych. ˛du zawodowego jest takz Istotnym zadaniem publicznoprawnym samorza ˙e ustalanie zasad deontologii zawodowej oraz ich respektowanie poprzez sprawo˛downictwa dyscyplinarnego za poste ˛powanie sprzeczne z przyje ˛tymi wanie sa ˛zane jest z moz normami. Nadzorowanie postaw członko ´ w w tym zakresie zwia ˙˛ zastosowania systemu sankcji dyscyplinarnych dotycza ˛cych prawa wykoliwos ´ cia ˛cego mie ˛dzy innymi zawieszenie w czynnos nywania zawodu obejmuja ´ ciach zawodowych lub wydalenie z zawodu. ˛dowe dbaja ˛ takz Korporacje samorza ˙ e o jakos ´c ´ s ´ wiadczonych przez swoich ˛du organizuja ˛ system szkolen członko ´ w usług. Z tego wzgle ´ zawodowych, kto ´ rych ˛tnos celem jest stałe doskonalenie poziomu umieje ´ ci i zasobu wiedzy fachowej. ˛d adwokacki czy samorza ˛d biegłych rewidenNiekto ´ re korporacje, jak np. samorza ˛zuja ˛ swoich członko to ´ w, zobowia ´ w do uczestnictwa w tego typu szkoleniach. ˛d zawodowy badan Uzasadnienie znajduje takz ˙ e wykonywanie przez samorza ´ ˛d zawodowy zrzesza naukowych i prowadzenie działalnos ´ ci edukacyjnej. Samorza w swoich szeregach profesjonalisto ´ w z zakresu danej dziedziny aktywnos ´ ci ˛ oni niezwykle cenne wiadomos ˛ce danego ludzkiej. Posiadaja ´ ci praktyczne dotycza ˛zanych z nim rzeczowo. Bardzo waz zawodu oraz dyscyplin naukowych powia ˙ ne ˛c jest zabezpieczenie moz ˛dz wie ˙ liwos ´ ci wykorzystania tego potencjału, ba ´ to ˛dz poprzez kontakty z os ´ rodkami naukowymi, ba ´ przez struktury powołane w ra˛du. Zapewnienie s mach samorza ´ cisłej wspo ´ łpracy z os ´ rodkami naukowymi i prowa˛zanych z konkretna ˛ działalnos ˛ zawodowa ˛, wpływa na podzenie badan ´ zwia ´ cia ˛ warunko prawienie jakos ´ ci s ´ wiadczonych w tym zawodzie usług i na poprawe ´w 37 wykonywania danej profesji . Wysoki poziom kompetencji profesjonalnych powinien is ´c ´ w parze z przestrzeganiem standardo ´ w etycznych tradycyjnie kształtowanych przez samo s ´ ro˛tpliwos dowisko zawodowe. Nie ulega zatem wa ´ ci, z ˙ e szczego ´ lnie predestynowane ˛dowej sa ˛ „zawody zaufania do funkcjonowania w ramach korporacji samorza publicznego”. ˛cej zawo Przynalez ˙ nos ´c ´ do grupy wykonuja ´ d zaufania publicznego powinna byc ´ ˛ ˛cej ˛zuja ˛cych forma nobilitacji społecznej, wynikaja z obowia ws ´ rodowisku wysokich standardo ´ w profesjonalnych i nienagannej postawy etycznej. Obserwacja ˛cych obecnie w Polsce samorza ˛do działaja ´ w zawodowych prowadzi do wniosku, z ˙e ˛dnej spoistos wiele spos ´ ro ´ d nich nie wykazuje niezbe ´ ci moralnej, deontologicznej i organizacyjnej. Jest to argument dla krytyko ´ w korporacjonizmu zawodowego,

M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadan ´ publicznych przez organy samorza˛do ´w zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 61.

37

64

Robert Kmieciak

˛, z kto ´ rzy podkres ´ laja ˙ e niekto ´ re profesje zdecydowanie za wczes ´ nie obdarzone 38 ˛du . zostały zaufaniem publicznym i przywilejem samorza ˛cie zawodu zaufania publicznego pojawiło sie ˛ po raz pierwszy ws Poje ´ ro ´ d norm polskiego prawa konstytucyjnego w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Stwierdzono w nim, z ˙ e: „W drodze ustawy moz ˙ na tworzyc ´ ˛dy zawodowe, reprezentuja ˛ce osoby wykonuja ˛ce zawody zaufania publiczsamorza ˛ce piecze ˛ nad nalez nego i sprawuja ˙ ytym wykonywaniem tych zawodo ´ w w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Zapis ten był w istocie rzeczy uznaniem stanu faktycznego, bowiem w momencie jego wprowadzenia juz ˙ od ˛du zawodowego. Pierwkilkunastu lat funkcjonowały w Polsce korporacje samorza ˛ce adwokato ˛ły sze organizacje tego typu, obejmuja ´ w i radco ´ w prawnych, rozpocze swoje funkcjonowanie na podstawie ustaw uchwalonych w 1982 r. ˛zuje 15 uregulowan Obecnie w polskim systemie prawnym obowia ´ rangi ˛cych powołanie naste ˛puja ˛cych samorza ˛do ustawowej, umoz ˙ liwiaja ´ w zawodowych: 1) adwokackiego, na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz. U. 1982 r., Nr 16, poz. 124 z po ´z ´ n. zm.), 2) radco ´ w prawych ,na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (D. U. z 1982 r., Nr 19, poz. 145 z po ´z ´ n. zm.), 3) lekarskiego, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich ˛zuje (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 158 z po ´z ´ n. zm.). Od 1 stycznia 2010 r. obowia ˛ca samorza ˛du lekarskiego, a mianowicie ustawa nowa regulacja prawna dotycza z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1708), 4) lekarsko – weterynaryjnego, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko – weterynaryjnych (Dz. U. z 1991r., Nr 8, poz. 27 z po ´z ´n ´ . zm.), 5) notarialnego, na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. z 1991 r., Nr 22, poz. 91, z po ´z ´ n. zm.), ˛gniarek i połoz 6) piele ˙ nych, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r., ˛dzie piele ˛gniarek i połoz o samorza ˙ nych (Dz. U. z 1991 r., Nr 41, poz. 178 z po ´z ´n ´ . zm.), 7) aptekarskiego, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 1991 r., Nr 41 poz. 179 z po ´z ´ n. zm.), 8) biegłych rewidento ´ w, na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 1994 r. ˛dzie (Dz. U z 1994 r., Nr 121, poz. 592 z po o biegłych rewidentach i ich samorza ´z ´ n. ˛zuje nowa regulacja prawna dotycza ˛ca samorza ˛du biegłych zm.) Od 2009 r. obowia rewidento ´ w, a mianowicie ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich ˛dzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdan samorza ´ finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649),
38 Por. M. Kulesza, Poje ˛cie zawodu zaufania publicznego, w: Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja wersus wolnos ´c ´ wykonywania zawodu, (red.) S. Legat, M. Lipin ´ ska, Warszawa 2002, s. 25-31.

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

65

9) doradco ´ w podatkowych, na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 1996 r., Nr 102, poz. 475 z po ´z ´ n. zm.), 10) komorniczego, na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. o komornikach ˛dowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 133, poz. 882 z po sa ´z ´ n. zm.), 11) architekto ´ w, inz ˙ yniero ´ w budownictwa, urbanisto ´ w, na podstawie ustawy ˛dach zawodowych architekto z dnia 15 grudnia 2000 r., o samorza ´ w, inz ˙ yniero ´w budownictwa oraz urbanisto ´ w (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 z po ´z ´ n. zm.), 12) rzeczniko ´ w patentowych na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. z 2001r., Nr 49, poz. 509 z po ´z ´ n. zm.), 13) psychologo ´ w, na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie ˛dzie zawodowym psychologo psychologa i samorza ´ w (Dz. U. z 2001 r., Nr 73, poz. 763 – ustawa wejdzie w z ˙ ycie od 1 stycznia 2006 r.), ˛dowych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kurato14) kuratoro ´ w sa ˛dowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1071), rach sa 15) diagnosto ´ w laboratoryjnych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2001r., Nr 100, poz. 1083). ˛c nalez ˛ zastanowic Podsumowuja ˙ ałoby sie ´ nad tym, jaka jest przyszłos ´c ´ samo˛du zawodowego w Polsce. Wbrew pozorom antycypacja rozwoju wypadko rza ´ w jest ˛c, z wyste ˛powania w tej mierze niezwykle trudna. Wynika to, najogo ´ lniej rzecz biora ˛cych sie ˛ wzajemnie da ˛z dwo ´ ch, wykluczaja ˙ en ´ , jakie moz ˙ emy zaobserwowac ´ w sfe˛ propozycje utworzenia rze z ˙ ycia publicznego. Z jednej strony przedstawiane sa ˛do nowych samorza ´ w formułowane przez pracowniko ´ w socjalnych, tłumaczy przy˛głych, geodeto ˛dowych i liksie ´ w i kartografo ´ w, a takz ˙ e syndyko ´ w, nadzorco ´ w sa ˛s widatoro ´ w, z drugiej zas ´ strony cze ´c ´ klasy politycznej podejmuje działania ˛ce w istocie rzeczy do zdezawuowania samorza ˛du zawodowego w Polsce. prowadza ˛ zatem okazuje dyskusja na temat samorza ˛du zawodowego stała sie ˛ Jak sie ˛ sie ˛ niespodziewanie sporem o ład ustrojowy Polski, w kto ´ rym adwersarze odwołuja ˛dz ba ´ to do potrzeby emancypacji zorganizowanych korporacyjnie grup obywateli, ˛dz ba ´ tez ˙ do wizji wzmocnienia pan ´ stwa jako organizacji omnipotentnej, komplek˛cej porza ˛dek społeczny. sowo reguluja ˛tpienia fundamentalne znaczenie dla Spo ´ r o model ustrojowy pan ´ stwa ma bez wa ˛du zawodowego w Polsce. Trzeba bowiem sobie us przyszłos ´ ci samorza ´ wiadomic ´, z ˙ e pozbawienie korporacji prawa do sprawowania nadzoru nad nalez ˙ ytym wykony˛downictwa dyscyplinarwaniem zawodu, a takz ˙ e organizowania i prowadzenia sa ˛dowe staja ˛ sie ˛ zbe ˛dne. nego sprawia, z ˙ e izby samorza ˛du zawodowego wzmoz Sytuacja taka wymaga od polskiego samorza ˙ onej aktywnos ´ ci na rzecz zachowania własnego stanu posiadania, ale takz ˙ e otwartos ´ ci na ˛ krytyke ˛. Us ˛do nierzadko uzasadniona ´ wiadomienie sobie własnych błe ´ w moz ˙ e byc ´ ˛du zawokluczowym elementem procesu instytucjonalnego wzmocnienia samorza ˛tpienia waz dowego, kto ´ rego funkcjonowanie jest bez wa ˙ nym dopełnieniem procesu

66

Robert Kmieciak

˛ jednego z klasydecentralizacji w Polsce. W tym miejscu warto przywołac ´ opinie ˛dowej Fritza Fleinera, kto ko ´ w niemieckiej mys ´ li samorza ´ ry stwierdził, z ˙ e „samo˛d stanowi granice ˛ dla wszechwładztwa pan ˛tajmy, z rza ´ stwowego” 39. Pamie ˙ e opinia ˛du, ro ˛du zawodowego. ta dotyczy kaz ˙ dej formy samorza ´ wniez ˙ samorza

PODSUMOWANIE

˛du w Polsce po reformie ustrojoJednoznaczna ocena funkcjonowania samorza wej pan ´ stwa jest niezwykle trudna. Jak juz ˙ podkres ´ lono, moz ˙ emy obecnie wyro ´z ˙ nic ´ ˛du korporacyjnego, a mianowicie: terytorialny, w naszym kraju trzy formy samorza ˛ sie ˛ one charakterem wie ˛zi ła ˛cza ˛cych członko gospodarczy i zawodowy. Ro ´z ˙ nia ´w ˛du. Ws ˛ksze znaczenie ma samorza ˛d terytorialny, bowiem samorza ´ ro ´ d nich najwie ˛ brac skupia on wszystkich obywateli, kto ´ rzy moga ´ aktywny udział w realizacji zadan ´ z ˙ ycia zbiorowego jako zdecentralizowanej administracji publicznej. Samo˛d terytorialny w Polsce stana ˛ł obecnie wobec nowych wyzwan rza ´ i oczekiwan ´ społecznych. Od 1 stycznia 1999 r. funkcjonuje on na szczeblu gminy oraz powiatu ˛c bez wa ˛tpienia waz i wojewo ´ dztwa, stanowia ˙ ny element ustroju politycznego naszego pan ´ stwa. Trudno z dzisiejszej perspektywy rozstrzygac ´ o jego przyszłos ´ ci. ˛ jednak wydaje, aby podje ˛te w Polsce reformy samorza ˛dowe zakon ˛ Jak sie ´ czyły sie ˛dne jest spełnienie przynajmniej dwo powodzeniem, niezbe ´ ch warunko ´ w. ˛kszej aktywnos Po pierwsze, nalez ˙ ałoby oczekiwac ´ wie ´ ci ze strony poszczego ´ lnych wspo ´ lnot lokalnych i regionalnych. Jest to najwaz ˙ niejszy krok w kierunku ˛du oraz rozwoju społeczen wzmocnienia samorza ´ stwa obywatelskiego. Nawet ˛ do rozwoju samorza ˛du wobec biernej najlepsze przepisy prawne nie doprowadza postawy samych zainteresowanych. Bardzo wiele racji miał wielki reformator ˛c koniecznos pan ´ stwa pruskiego Karl von Stein, kiedy w 1807 r., uzasadniaja ´c ´ umocnienia władzy lokalnej w Niemczech, pisał: „nalez ˙ y przyzwyczaic ´ naro ´ d do ˛ zarza ˛dzac tego, aby nauczył sie ´ swoimi własnymi interesami, aby wyszedł nareszcie ˛ctwa” 40. ze stanu niemowle ˛dne jest dalsze pogłe ˛bianie procesu decentralizacji zarza ˛dzania Po drugie, niezbe ˛ administracje ˛ pan ´ stwem. Bardzo waz ˙ ne jest, aby deklarowana przez centralna ˛dowa ˛ zasada pomocniczos ˛c rozłoz rza ´ ci (subsydiarnos ´ ci), a wie ˙ enia zadan ´ , zgodnie ˛ byc z kto ´ rymi pan ´ stwo jako całos ´c ´ wykonuje tylko te kompetencje, kto ´ re nie moga ´ realizowane przez samych obywateli lub przez ich wspo ´ lnoty czy organizacje, nie ˛cznie w sferze werbalnej. Do tego jednak niezbe ˛dne jest mie ˛dzy pozostawała wyła ˛cie kwestii finansowania samorza ˛du. innymi racjonalne rozstrzygnie
39 F. Fl einer, Institutionen des deutschen Verwaltungsrecht, Tübingen 1922, s. 98; cyt. za A. Kron ´ ski, Teoria samorza˛du terytorialnego, Warszawa 1932, s. 15. 40 A. Kron ´ ski, Teoria samorza˛du..., s. 15.

˛du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

67

˛du gospodarczego. Warunkiem niezbe ˛dnym Kolejny problem dotyczy samorza dalszego jego rozwoju jest powołanie do z ˙ ycia obligatoryjnych izb gospodarczych, ˛cych w układzie terytorialnym i wyposaz działaja ˙ onych przez pan ´ stwo w kompeten˙ emy zapomicje z zakresu zdecentralizowanej administracji publicznej 41. Nie moz ˛ kaz ˛du, a wie ˛c i gospodarczego, jest przymusowa nac ´, z ˙ e istota ˙ dego samorza przynalez ˙ nos ´c ´ do niego z mocy ustawy oraz okres ´ lone władztwo administracyjne. ˛d zawodowy, to z formalnoprawnego punktu Jez ˙ eli natomiast chodzi o samorza ˛ce obecnie w Polsce widzenia trudno wskazac ´ na powaz ˙ niejsze zarzuty. Działaja ˛ charakter obligatoryjny i wykonuja ˛ okres korporacje zawodowe maja ´ lone czynnos ´ ci ˛ rzecza ˛ jest jednak pogłe ˛bianie tego z zakresu administracji publicznej. Waz ˙ na ˛z ˛du zawodowego procesu i da ˙ enie do sytuacji, aby poszczego ´ lne korporacje samorza ˛d w sposo ˛ zaufaniem traktowane były przez rza ´ b podmiotowy i cieszyły sie zainteresowanych s ´ rodowisk. ˛dowa w Polsce jest zatem cia ˛gle trwaja ˛cym procesem. W tym Reforma samorza ˛ da ˛z konteks ´ cie niezwykle waz ˙ ne jest konsekwentne przeciwstawianie sie ˙ eniom ˛dowej, kto centralizacyjnym administracji rza ´ re moz ˙ na dostrzec w funkcjonowaniu ˛kszos ˛du korporacyjnego. Pewnego rozczarowania reforwie ´ ci organizacji samorza ˛ decentralizacyjna ˛ nie ukrywa J. Regulski, kto ma ´ ry jest jednym z jej two ´ rco ´ w. ˛ zbyt wolno. Za Stwierdził on, z ˙ e „Proces budowania Polski lokalnej posuwa sie ˛ opory ze strony sił przeciwnych duz ˙ o pary idzie w gwizdek, zbyt duz ˙ e sa ˛ sie ˛ decentralizacji. W gruncie rzeczy kierownictwa partii politycznych boja ˛ rza ˛dzic decentralizacji. Włas ´ ciwie wszystkie partie chca ´ z go ´ ry, centralnie, narzucac ´ ˛dy. Jest to mentalny wzorzec peerelowski, z kto obywatelom swoje pogla ´ rego nie ˛ jako obywatele wydostac potrafimy sie ´ ” 42. ˛c nalez Podsumowuja ˙ y podkres ´ lic ´ raz jeszcze, z ˙ e sukces polskiej reformy ˛dowej be ˛dzie pełny dopiero wo ˛ be ˛da ˛ samorza ´ wczas, kiedy harmonijnie rozwijac ´ sie ˛du korporacyjnego, bez wzgle ˛du na charakter wie ˛zi wszystkie formy samorza ˛cza ˛cych ich członko ła ´ w.

ABSTRACT One of the biggest achievements of the process of the socio-political transformation in Poland is a vast decentralization of the sphere of public power. From the perspective of administrative law, decentralization is understood as a system in which there is a large number of independent centres equipped with public and legal competences and one main centre. Decentralization is therefore a procedure of transferring certain public functions so far restricted to the competence of the central government to groups of citizens organized as corporations. The object of the analysis presented in the article is corporative self-government grounded in the union of persons with obligatory membership.
41 42

Por. R. Tupin, Trzecia sfera samorza˛dnos ´ ci, „Rzeczpospolita” 24.03.1999. J. Regulski, Głos w debacie. Mie ˛dzy znieche ˛ceniem a lenistwem, „Nowe Pan ´ stwo” 2002, nr 11,

s. 16.

68

Robert Kmieciak

Corporative self-government which exemplifies decentralization is not a one-dimensional notion referring only to territorial relations. An essential role in the system of representing the interests of particular milieus falls to special self-government which is set apart by other criteria. According to this division, within the special self-government we further distinguish trade self-government and economic self-government. The article emphasizes the fact that the success of the Polish self-government reform will be complete only when there is a harmonious development of all the forms of corporative self-government irrespective of the character of bonds between their members. As legal entities, self-governments will then be in the service of democracy and will strengthen the civic society.