D ZACHODNI PRZEGLA 2012, nr 1

ROBERT KMIECIAK Robert Kmieciak Poznan

FORMY SAMORZA DU KORPORACYJNEGO W POLSCE CIA LAT DOS WIADCZEN DWADZIES STWA DEMOKRATYCZNEGO PAN du korporacyjnego w Polsce Formy samorza
CIE SAMORZA DU KORPORACYJNEGO ISTOTA I POJE

kszych osia gnie c Jednym z najwie procesu transformacji spoeczno-politycznej w Polsce jest szeroka decentralizacja sfery wadztwa publicznego. W znaczeniu prawa administracyjnego decentralizacja jest rozumiana jako system, w kto rym ksza liczba samodzielnych os cych kompetencjami istnieje wie rodko w dysponuja publicznoprawnymi przy jednym centralnym. Decentralizacja to zatem procedura przekazywania zorganizowanym korporacyjnie grupom obywateli pewnych funkcji d do kompetencji rza du centralnego. Samorza d publicznych zastrzez onych dota da cy egzemplifikacja decentralizacji nie jest jednak poje ciem postrzeganym be w sposo b jednoznaczny. z ro du. Pis W literaturze spotykamy sie z nym ujmowaniem samorza miennictwo d w szerszym znaczeniu (socjologicznym czy polityczuz ywa terminu samorza samorza dnos ro dz nym), gdzie ceche ci przypisuje sie z nym grupom spoecznym ba du na to, czy realizuja funkcje administwyonionym przez nie organom, bez wzgle ciu atrybuty samorza dnos zwia zki zawodoracji publicznej. W takim uje ci posiadaja d w we z we, stowarzyszenia lub spo dzielnie. Nas interesuje jednak samorza szym puje w doktrynie pan znaczeniu, w jakim wyste stwa demokratycznego. Oto z w tym d traktowac dziemy tylko te grupy spoeczne drugim rozumieniu przez samorza be , kto i ich reprezentacje re zostay powoane przez przepisy prawa w celu sprawowania funkcji administracji publicznej w formach zdecentralizowanych 1. d nie jest czwarta wadza w pan Samorza stwie. Pozostaje wmontowana decydowania w sprawach publicznych o znaczeniu w struktury pan stwa forma dowej, ale na lokalnym. Nie jest przeciwstawiony (...) takz e administracji rza w sprawowaniu administpodstawie ustaw komplementarnie uczestniczy wraz z nia racji publicznej 2.
1 2

Z. Leon ski, Samorzad terytorialny w RP, Warszawa 1998, s. 5. pien d Terytorialny 1991, nr 1-2, s. 91. J. St e , Samorzad a pan stwo, Samorza

44

Robert Kmieciak

zku z powyz dowa W zwia szym nalez y stwierdzic , z e administracja samorza dowa, ro dzy spenia materialnie te same zadania co administracja rza z nica zas mie cej na odmiennych zasadach organizacyjnych, nimi jest natury formalnej, polegaja jak niepodlegos c hierarchiczna i zasadnicza samodzielnos c w stosunku do organo w dowych lub takz dowych. rza e i do innych organo w samorza c samorza d jest oparta na przepisach ustawy zdecentralizowana adTak wie pan , wykonywana przez lokalne organy, niepodlege hierarministracja stwowa dku chicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogo lnego porza prawnego 3. Jego istota polega zatem na wykonywaniu funkcji publicznych lub dowym do takich funkcji, kto re pan stwo w drodze ustawy zleci jednostkom samorza sie ro wykonywania. Przez to zadania te staja wnoczes nie publicznymi i pan stwodowych, wymi; gdyby pan stwo nie delegowao do ich wypenienia organo w samorza dowe 4. musiaoby delegowac organy rza d w swej codziennej dziaalnos Samorza ci nie moz e byc nadmiernie ograniczany pan . Nie powinien przekraczac przez administracje stwowa was ciwie tylko jednej cej na przyznawaniu jednostkom samorza dowym wasnych praw granicy, polegaja cych sie tej zwierzchnich, niezalez nych od wadzy pan stwowej i przeciwstawiaja c samodzielnos zko dowych nie polega na stawiawadzy. Tak wie c zwia w samorza kontrola , ale na tym, z dowe, jako niepodlege niu ich poza wszelka e organy samorza nieskre powane dyrektywami tych wadz, hierarchicznie wyz szym wadzom, moga c da ce w zgodnos samodzielnie powzia uchway be ci z przepisami prawa. du. W klasycznej teorii jest on Kolejny problem dotyczy klasyfikacji samorza ca podstawe dzielony na zakadowy i korporacyjny. Grupa obywateli stanowia du zakadowego nie jest zwia zana osobnym stosunkiem czonkowskim. samorza du jest istnienie materialnych ba dz Punktem wyjs cia tego typu samorza finansowych cych dziaalnos s rodko w, suz a ci okres lonego celu, podejmowanej w instytucjonaldu zakadowego moz cy nych ramach zakadu. Przykadem samorza e byc posiadaja tradycje samorza d uniwersytecki. bogata d akademicki stanowi rzadka postac Samorza zdecentralizowanej administracji zkiem oso , jak gmina, izba samorza du publicznej; nie jest on zwia b, czyli korporacja gospodarczego czy zawodowego, jest natomiast wyro z nikiem przyznawanym m.in. niekto rym tzw. samoistnym zakadom publicznym, do kto rych zaliczane sa uniwersytety i szkoy akademickie w uznaniu ich niezwykej uz ytecznos ci spoeczd akademicki, niezawisy od organo dowej, jest nej. Samorza w administracji rza demogwarantem wolnos ci nauki i akademickiego nauczania; jest legitymacja kratycznego pan stwa prawa i wyrazem zaufania do uczonych, do ich kompetencji naukowej i moralnej 5.
J. Panejko, Geneza i podstawy samorzadu europejskiego, Paryz 1926, s. 98. Ibidem, s. 100. 5 towicz, Samorzad akademicki a wolnos S. Wykre c nauki, w: Ekonomia, red. B. Borkowska, G. Wrzeszcz-Kamin ska, Wrocaw 2006, s. 53.
4 3

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

45

szczego cego samorza du korporacyjnego jest Z kolei jednostka lnie nas interesuja zek oso zwia b o przymusowym charakterze czonkostwa, wyposaz ony zazwyczaj i powoany do wykonywania przez swoje organy okres w osobowos c prawna lonych zadan administracji pan stwowej na zasadach samodzielnos ci i niezalez nos ci od du. Obywatel staje sie czonkiem zwia zku samorza dowego automatycznie rza z mocy prawa, gdy spenia pewne warunki, np. wykonuje okres lony zawo d czy tez z cech samorza du korporacyjnego jest zamieszkuje na okres lonym obszarze. Jedna ca sie takz bnym prawie jego podmiotowos c publicznoprawna, przejawiaja e w odre wasnos ci. d korporacyjny, kto ksza rola niz Samorza remu przypada nieporo wnanie wie dowi zakadowemu, dzieli sie z kolei na terytorialny i specjalny. Samorza d samorza terytorialny ma charakter powszechny, obejmuje bowiem wszystkich obywateli zamieszkaych na terenie okres lonej jednostki podziau terytorialnego-adminid specjalny obejmuje osoby czynne w danej gae zi stracyjnego. Natomiast samorza d gospodarczy: przemysowo-handlowy, rolniczy, rzemies gospodarki (samorza ldz ce okres d zawodowy: lekarski, adwokaniczy), ba wykonuja lony zawo d (samorza cki, itp.) 6. pytanie dotycza ce znaczenia tak rozumianego W tym miejscu pojawia sie du korporacyjnego w procesie ksztatowania sie demokratycznej Polski. samorza Ostatnie ponad dwadzies cia lat to okres fundamentalnych dla naszego kraju zmian cych sfere spoeczna , polityczna i gospodarcza . Jednym instytucjonalnych obejmuja z najwaz niejszych efekto w transformacji byo uruchomienie i pogebienie procesu naturalna odpowiedzia na funkcjonowanie wysoce decentralizacji, kto ra staa sie centralistycznego modelu pan stwa socjalistycznego. c do szczego Przechodza owej analizy warto zatem scharakteryzowac wszystkie du korporacyjnego, dopiero bowiem kompleksowa ocena ich dziaaformy samorza tych w naszym kraju z go nia daje spo jny obraz reform decentralizacyjnych podje ra dwie dekady temu.
D TERYTORIALNY SAMORZA

du terytorialnego jest jednym z go Rozwo j samorza wnych czynniko w ksztacych model ustrojowy wspo tuja czesnej Polski. W preambule Konstytucji Rzeczy do zasady pomocniczos pospolitej z 2 kwietnia 1997 r. ustawodawca odnio s sie ci, dzania sprawami kto ra umacnia uprawnienia obywateli i ich wspo lnot do zarza publicznymi. Z kolei w art. 15 podkres lono, z e ustro j terytorialny Rzeczypospolitej wadzy publicznej 7. Polskiej zapewnia decentralizacje
H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1997, s. 139-140. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. Nr 78, poz. 483, por. E. J. Nowacka, Samorzad terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 40.
7 6

46

Robert Kmieciak

d terytorialny, zwany tez ksze znaczenie, Samorza powszechnym, ma najwie skupia bowiem wszystkich obywateli. Oparty jest w naszym kraju na dorobku du europejskiego. Samorza d w rozumieniu, jakie mu teorii i praktyki samorza nadaje doktryna pan stw zachodnich, wprowadzia ustawa z dnia 8 marca 1990 r. dzie terytorialnym (obecnie gminnym) wraz z kompleksem ustaw o samorza cych 8. towarzysza Wyz ej wymieniona regulacja prawna stanowia pierwszy z akto w normatywcych sytuacje prawna nowo powstaych gmin samorza dowych, kto nych, okres laja re y zadania i kompetencje byych rad narodowych i terenowych organo przeje w administracji pan stwowej stopnia podstawowego. dzie gminnym, mieszkan Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorza cy gminy dowa , ca tworza z mocy prawa wspo lnote samorza obejmuja odpowiednie terytorium. Co szczego lnie waz ne, gmina wykonuje zadania publiczne we wasnym odpowiedzialnos imieniu i na wasna c . Ustawa nadaje gminie, kto ra dziaa na i zapewnia ochrone sa dowa . Gmina podstawie swojego statutu, osobowos c prawna tkiem tych, kto realizuje lokalne zadania publiczne, z wyja re w mys l zasady zastrzez domniemania kompetencji sa one na rzecz innych podmioto w. Zadania jednolitego charakteru prawnego, gdyz dzie gmin nie maja ustawa o samorza terytorialnym podzielia je na wasne i zlecone. Do zadan wasnych gminy nalez y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspo lnoty, a w szczego lnos ci spraw z zakresu: gi, lokalny transport infrastruktury technicznej (np. drogi, ulice, wodocia zbiorowy, budownictwo mieszkaniowe), infrastruktury spoecznej (np. os wiata i kultura, ochrona zdrowia, opieka spoeczna, rekreacja i kultura fizyczna), adu przestrzennego (np. planowanie przestrzenne, gospodarka terenowa, zielen i zadrzewienie), dku publicznego (np. obrona cywilna, ochrona prze bezpieczen stwa i porza ciwpoz arowa). Z kolei zadania zlecone gmina moz e wykonywac na podstawie ustaw lub dowej. W takim wypadku gmina otrzymuje porozumien z organami administracji rza przekazys rodki finansowe w formie dotacji celowych z budz etu pan stwa, kto re sa wane przez wojewodo w. Ich wysokos c powinna gwarantowac pene i terminowe wykonywanie zleconych zadan . decentralizacji Ustawa z 8 marca 1990 r. bya pierwszym krokiem w strone pnych latach trway w naszym kraju administracji pan stwowej w Polsce. W naste ce potrzeby wprowadzenia kolejnych szczebli samodyskusje i konsultacje dotycza du. Przybray one na sile w 1997 r. po obje ciu wadzy w Polsce przez koalicje rza
8 zku Po wejs ciu w z ycie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niekto rych ustaw w zwia z wdroz eniem reformy ustrojowej pan stwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) tytu ustawy otrzyma brzmienie dzie gminnym. o samorza

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

47

dowych zosta zaakceptowany przez Sejm, przy AWS UW. Pakiet ustaw samorza kszos nan konstruktywnym stanowisku wie ci opozycji, w 1998 r. Zoz yy sie : dzie wojewo ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza dztwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576), dowej w wojewo ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rza dztwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), dzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza poz. 578), ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego tro jstopniowego podziau terytorialnego pan stwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603), zw. dalej ustawa o podziale terytorialnym, cych ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niekto rych ustaw okres laja zku z reforma ustrojowa kompetencje organo w administracji publicznej w zwia kompetencyjna , pan stwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), zw. dalej ustawa dzie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejs ciu w z ycie ustawy o samorza dzie wojewo powiatowym, ustawy o samorza dztwa oraz ustawy o administracji dowej w wojewo rza dztwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631), ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiato w i sejmiko w wojewo dzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602). du ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorza terytorialnego w latach 1999-2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983) 9, ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014) 10. Wedug zamierzen two rco w reformy podstawowymi celami jej wprowadzenia miaa byc : decentralizacja pan stwa poprzez przeniesienie wielu zadan i kompetencji dowych, uporza dkowanie adu terytorialnego, z centrum do jednostek samorza zmiana systemu finanso w publicznych, budowa demokratycznych instytucji spoeczen stwa obywatelskiego oraz przystosowanie organizacji terytorialnej kraju du do standardo i struktur samorza w Unii Europejskiej, co w przyszos ci miao byc szczego lnie pomocne w konteks cie implementacji wspo lnotowej polityki regionalnej. d terytorialny w modelu tro Samorza jszczeblowym uznano za obligatoryjny zek mieszkan dowych, utworzony zwia co w gmin, powiato w i wojewo dztw samorza dla realizowania zadan o charakterze lokalnym przez gminy i powiaty oraz zadan o charakterze regionalnym przez wojewo dztwa, w celu zapewnienia rozwoju
du terytorialnego okres Obecnie podstawy finansowania samorza la ustawa z 13 listopada 2003 r. du terytorialnego tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 o dochodach jednostek samorza z po z n. zm. 10 ce finanso Ustawodawstwo dotycza w publicznych byo w po z niejszym czasie dwukrotnie modyfikowane, zob. ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) zuja ca obecnie ustawe z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz. U. Nr 157, oraz obowia poz. 1240 z po z n. zm.
9

48

Robert Kmieciak

danego terenu i zaspokojenia potrzeb zbiorowych (z zakresu uz ytecznos ci publicznej) ludnos ci tego terenu. du terytorialnego powstaway z mocy prawa, Poszczego lne jednostki samorza jednostka podstawowa , przy czym w jego modelu tro jszczeblowym gmina staa sie , a wojewo . Podzia taki zosta dokonany powiat pos rednia dztwo najwyz sza do wykonania wymienione jednostki, nie zas z uwagi na zakres zadan , jakie maja ze 11 du na zakres podlegos wzgle ci . samorza du terytorialWprowadzony od 1 stycznia 1999 r. powiat jest jednostka one charakter ponadgminny. nego jak gmina, lecz o innych zadaniach, gdyz maja c utworzone po to, aby razem z gminami wchodza cymi w ich Powiaty zostay wie skad stworzyc system realizacji caoksztatu zadan publicznych o charakterze dowych. Dotycza one mie dzy innymi: infrastruklokalnym w strukturach samorza tury technicznej i spoecznej, edukacji publicznej, pomocy spoecznej, kultury i ochrony do br kultury, kultury fizycznej i turystyki, ochrony s rodowiska i przyrody, dowego, porza dku publicznego i bezpieczen rolnictwa, les nictwa i rybactwa s ro dla stwa obywateli, obronnos ci, przeciwdziaania bezrobociu, ochrony praw konsumenta oraz promocji powiatu. Do okres lonego powyz ej zakresu dziaania powiatu nalez y ro wniez wykonywanie zadan powiatowych suz b, inspekcji i straz y 12. d wojewo rozwoju wojewo Z kolei samorza dztwa okres la strategie dztwa, dniaja ca w szczego uwzgle lnos ci: gnowanie polskos piele ci oraz rozwo j i ksztatowanie s wiadomos ci narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkan co w, pobudzanie aktywnos ci gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjnos ci i innowacyjnos ci gospodarki wojewo dztwa, zachowanie wartos ci s rodowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzgle dnieniu potrzeb przyszych pokolen , ksztatowanie i utrzymanie adu przestrzennego. Strategia rozwoju wojewo dztwa jest realizowana poprzez regionalne programy d wojewo operacyjne. Samorza dztwa przy formuowaniu strategii rozwoju regionu i realizacji polityki jego rozwoju wspo pracuje przede wszystkim z jednostkami du terytorialnego oraz samorza dem gospodarczym i zawodolokalnymi samorza rza dowa , szczego . wym, a takz e administracja lnie z wojewoda W tym miejscu nalez y zaznaczyc , z e w wojewo dztwie, inaczej niz w gminie czy puje dualizm wadzy. Poza organami samorza du wojewo powiecie, wyste dztwa publiczna wykonuja zatem organy administracji rza dowej (adminiadministracje zespolona tworzy wojewoda oraz stracja zespolona i niezespolona). Administracje
11

bska, Nowy model samorzadu terytorialnego, Samorza d Terytorialny 1999, nr 1-2, M. Jastrze

s. 14.
12 dzie powiatowym. Dz. U. Nr 91, poz. 578, Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorza por. S. Kan dua, J. Przybylska, Organizacja dziaalnos ci gospodarczej samorzadu terytorialnego w Polsce, Poznan 2008, s. 22.

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

49

cy pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych suz dziaaja b, inspekdu wojewo cji i straz y, dyrektor generalny urze dzkiego oraz dyrektorzy wydziao w du wojewo cy zadania i kompetencje okres urze dzkiego wykonuja lone w ustawach 13. dowej dziaaja ce Z kolei administracja niezespolona to organy administracji rza dkowane naczelnym lub centralnym organom niezalez nie od wojewody, podporza administracji pan stwowej. du wojewo Rola samorza dzkiego wzrosa w momencie, kiedy Polska staa sie tkowo przedakcesyjnych, a po beneficjentem s rodko w unijnych, pocza z niej strukd regionalny zosta wzmocniony poprzez zapisy w takich turalnych. Samorza regulacjach prawnych, jak: ustawa z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego 14, ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju 15 oraz w ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 16. du terytorialnego podstawowa W strukturze organizacyjnej jednostek samorza odgrywa organ stanowia cy i kontroluja cy, tj. w gminie rada gminy, role w powiecie rada powiatu, w wojewo dztwie sejmik wojewo dztwa. Ich skad dowych (radni sa reprezentantami ustalany jest w wyniku wyboro w samorza mieszkan co w odpowiednio gminy, powiatu i wojewo dztwa. Rada (sejmik) obraduje cego rady (sejmiku). na sesjach zwoywanych przede wszystkim przez przewodnicza Do podstawowych kompetencji rad gminy, powiatu oraz sejmiku wojewo dztwa moz na zaliczyc : uchwalanie statutu odpowiednio gminy, powiatu, wojewo dztwa, podejmowanie uchwa w sprawie uczestnictwa w miedzynarodowych i krajozko wych zrzeszeniach regionalnych (sejmik wojewo dztwa), tworzenie zwia w, stowarzyszen i porozumien powiato w (rada powiatu) oraz gmin (rada gminy), uchwalanie strategii rozwoju i plano w zagospodarowania przestrzennego, powoywanie i odwoywanie komisji rewizyjnej (innych komisji staych du (powiatuwojewo i doraz nych radysejmiku) oraz zarza dztwa) i jego przewodcego, nicza uchwalanie budz etu, rozpatrywanie sprawozdan z wykonania budz etu oraz innych sprawozdan finansowo-rzeczowych, dowi z tytuu wykonania udzielanie lub nieudzielanie absolutorium zarza budz etu, uchwalanie stawek, ulg i zwolnien w podatkach i opatach lokalnych, tkowych 17. podejmowanie uchwa w sprawach maja

13 dowej w wojewo Zob. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rza dztwie, Dz. U. Nr 91, poz. 577, art. 1 i 2. 14 Dz. U. Nr 48, poz. 550. z po z n. zm. 15 Dz. U. Nr 116, poz. 1206. z po z n. zm. 16 Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z po z n. zm. 17 bska, op. cit., s. 18-19. M. Jastrze

50

Robert Kmieciak

W przypadku okres lenia kompetencji organo w wykonawczych jednostek samodu terytorialnego trudno o podobne uogo zane z radykalnymi rza lnienia. Jest to zwia zmianami w zakresie funkcjonowania organo w wykonawczych gminy, kto re wprowadzia ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpos rednim wyborze wo jta, du gminy burmistrza i prezydenta miasta 18. W miejsce kolegialnego organu zarza cym na czele, kto powa w podwo z jej przewodnicza ry wyste jnej roli przewodcego organu kolegialnego zarza du oraz organu monokratycznego o wasnych nicza kompetencjach, wprowadzia wybieralne monokratyczne organy wykonawcze, a mianowicie wo jta, burmistrza i prezydenta miasta 19. bna sytuacje niz dowym Zatem na szczeblu gminy mamy odre w samorza d oraz jego przewodpowiecie i wojewo dztwie, gdzie pozosta kolegialny zarza cy o swoistej sytuacji: starosta czy marszaek wojewo nicza dztwa. Odpad zatem na cego zarza du 20. szczeblu gminy spo r co do charakteru prawnego przewodnicza Kompetencje monokratycznych organo w gminy normuje przede wszystkim art. 30 ustawy z 1990 r. Powierza on funkcje okres lone ustawami, a przede wszystkim: przygotowanie projekto w uchwa rady gminy, okres lenie sposobu wykonania uchway, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonanie budz etu, zatrudnianie i zwalnianie kierowniko w gminnych jednostek organizacyjnych. takz Do kompetencji monokratycznych organo w gminy nalez a e zadania ce sfery bezpieczen trznego, spokoju i porza dku publicznego. dotycza stwa wewne , ogasza Przykadowo wo jt opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzia c i odwouje alarm przeciwpowodziowy. Jez eli w inny sposo b nie moz na usuna bezpos redniego niebezpieczen stwa dla z ycia ludzi lub mienia, wo jt moz e dzic z obszaro zarza ewakuacje w bezpos rednio zagroz onych. Wo jt kieruje takz e cymi sprawami gminy oraz reprezentuje ja na zewna trz. Jest ponadto biez a du gminy (miasta) i z tej racji jest zwierzchnikiem suz kierownikiem urze bowym du. pracowniko w urze Na poziomie powiatu i wojewo dztwa organami wykonawczymi w dalszym gu sa zarza dy, kto waz cia re speniaja ne funkcje w kierowaniu tymi jednostkami. d powiatu wybierany jest przez rade powiatu, natomiast zarza d wojewo Zarza dztwa
z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Dz. U. Nr 113, poz. 984. Ustawa zostaa uchylona przez ustawe wyborczy, Dz. U. Nr 21, poz. 112. 19 w dniu rozpocze cia Organem wykonawczym gminy jest wo jt jego kadencja rozpoczyna sie gminy i trwa do kon kadencji rady gminy lub wyboru go przez rade ca kadencji rady. Burmistrz jest w mies organem wykonawczym w gminie, w kto rej siedziba wadz znajduje sie cie pooz onym na jej terytorium, natomiast w miastach powyz ej 100.000 mieszkan co w organem wykonawczym jest prezydent dzie gminnym tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, miasta, zob. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorza poz. 1591 z po z n. zm., art. 26. 20 Z. Leon ski, Ustro j i zadania samorzadu terytorialnego, w: Samorzad w Polsce. Istota, formy, towicz, Poznan zadania, red. S. Wykre 2008, s. 182.
18

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

51

du wchodzi przewodnicza cy zarza du, wybiera sejmik wojewo dztwa. W skad zarza pcy oraz pozostali czonkowie. Przewodnicza cym zarza du powiatu jest jego zaste cym zarza du wojewo starosta, natomiast przewodnicza dztwa jest marszaek wojewo dztwa. du powiatu, a takz du wojewo Do podstawowych funkcji zarza e zarza dztwa moz na zaliczyc : wykonywanie uchwa rady (sejmiku), przygotowywanie projekto w uchwa rady (sejmiku), gospodarowanie mieniem odpowiednio powiatowym, wojewo dzkim, przygotowanie projektu budz etu oraz sprawozdania z jego wykonania, wykonanie budz etu, cych zmian w budz zgaszanie wniosko w dotycza ecie w trakcie roku budz etowego, dokonywanie zmian w budz ecie i dysponowanie rezerwami budz etowymi z upowaz nienia rady (sejmiku), zatrudnianie i zwalnianie kierowniko w jednostek organizacyjnych. dy ce odpowiednio: staroZarza wykonuja stoja przed nimi zadania za pomoca du marszakowskiego. Kierownikiem starostwa powiastwa powiatowego oraz urze du marszakowskiego oraz towego jest starosta, natomiast kierownikiem urze du marszaek wojewo zwierzchnikiem suz bowym pracowniko w tego urze dztwa. du terytorialnego jest wzgle dnie Jednym z bardzo waz nych atrybuto w samorza cie niezalez na gospodarka finansowa oparta na wasnych z ro dach dochodo w. Poje du terytorialnego moz ciu podmiotowym finanso w samorza e byc rozpatrywane w uje i przedmiotowym. ciu podmiotowym sa to finanse gmin, powiato dowych, W uje w samorza dowych oraz odpowiednio ich zwia zko wojewo dztw samorza w, stowarzyszen i pociu przedmiotowym finanse samorza du terytorialnego to przede rozumien . W uje zane z jej wszystkim ich gospodarka budz etowa oraz wszelkie zjawiska zwia funkcjonowaniem, takie jak: opracowywanie, uchwalanie i wykonywanie budz etu, ewidencja i sprawozdawczos c , kontrola, dochody i wydatki budz etowe 21. du W latach 1990-1998 funkcjonowa w Polsce jednoszczeblowy model samorza d tez cie finanse samorza dowe byo toz terytorialnego, sta poje same z terminem finanse gminy. Wskazac moz na na wiele kryterio w podziau dochodo w gmin, ws ro d klasyfikacje dwudzielna dochody wasne i dochody kto rych szeroko stosuje sie trzne (zasilaja ce). W bardziej szczego zewne owej klasyfikacji tro jdzielnej wskazuje na dochody wasne, dochody z udziao cych docho sie w w podatkach stanowia d pan stwa oraz subwencje i dotacje. du terytorialnego wskazuje naste puja cy Ustawa o dochodach jednostek samorza rejestr dochodo w wasnych gminy:

21

Zob. G. Krasowska-Wal czak, Finanse publiczne, Poznan 1996, s. 130.

52

Robert Kmieciak

1) wpywy z podatko w: od nieruchomos ci, rolnego, les nego, od s rodko w transportowych, dochodowego od oso b fizycznych opacanego w formie karty podatkowej, od spadko w i darowizn, od czynnos ci cywilno-prawnych, 2) wpywy z opat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od cych dochody gminy, uiszposiadania pso w, eksploatacyjnej, innych stanowia bnych przepiso czanych na podstawie odre w, 3) dochody uzyskiwane przez jednostki budz etowe gminy oraz wpaty od zakado w budz etowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budz etowych gminy, tku gminy, 4) dochody z maja 5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy, z bnych przepisach, 6) dochody z kar pienie nych i grzywien okres lonych w odre zku 7) 5,0% dochodo w uzyskiwanych na rzecz budz etu pan stwa w zwia zadan dowej oraz innych zadan z realizacja z zakresu administracji rza zleconych bne przepisy nie stanowia inaczej, ustawami, o ile odre , 8) odsetki od poz yczek udzielanych przez gmine cych dochody 9) odsetki od nieterminowo przekazanych nalez nos ci stanowia gminy, 10) odsetki od s rodko w finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, du terytorialnego, 11) dotacje z budz eto w innych jednostek samorza bnych przepiso 12) inne dochody nalez ne gminie na podstawie odre w, 13) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b fizycznych zamieszkaych na terenie gminy, w wysokos ci 39,34% wpywo w, 14) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b prawnych, od cych siedzibe na terenie gminy w wysokos podatniko w tego podatku posiadaja ci 6,71%. ro Gminy czerpia wniez s rodki finansowe z subwencji i dotacji. Kaz da gmina ogo , w skad kto trzy cze s otrzymuje subwencje lna rej wchodza ci wyro wnawcza, ca i os takz ro wnowaz a wiatowa. Gminy moga e korzystac z dotacji celowych dowej, zlecone gminie oraz z budz etu pan stwa na zadania z zakresu administracji rza 22 na inne zadania zlecone ustawami . du Jez eli natomiast chodzi o powiaty, to ustawa o dochodach jednostek samorza puja ce dochody wasne: terytorialnego wskazuje na naste
E. Kornberger-Sokoowska, J. Zdunkiewicz, R. Cies lak, Jednostki samorzadu terytorialnego jako beneficjenci s rodko w europejskich, Warszawa 2010, s. 64-66, por. Z. Gil owska, Finansowanie samorzadu terytorialnego wedug ustaw o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek d Terytorialny 1999, nr 3, s. 70, por. A. Talar, System dochodo samorzadu terytorialnego, Samorza w jednostek samorzadu terytorialnego z tytuu podatko w i opat lokalnych w II oraz III Rzeczypospolitej. Zarys problemu, w: 20 lat samorzadu terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej, red. J. Korczak, Kolonia Limited 2010, s. 347-348.
22

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

53

cych dochody powiatu, uiszczonych na podstawie 1) wpywy z opat stanowia bnych przepiso odre w, 2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budz etowe powiatu oraz wpywy od powiatowych zakado w budz etowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budz etowych, tku powiatu, 3) dochody z maja 4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu, z bnych przepisach, 5) dochody z kar pienie nych i grzywien okres lonych w odre zku 6) 5,0% dochodo w uzyskiwanych na rzecz budz etu pan stwa w zwia zadan dowej oraz innych zadan z realizacja z zakresu administracji rza zleconych ustawami, 7) odsetki od poz yczek udzielanych przez powiat, cych dochody 8) odsetki od nieterminowo przekazywanych nalez nos ci stanowia powiatu, 9) odsetki od s rodko w finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, du terytorialnego, 10) dotacje z budz eto w innych jednostek samorza bnych przepiso 11) inne dochody nalez ne powiatowi na podstawie odre w, jak ro wniez 12) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b fizycznych, od podatniko w tego podatku zamieszkaych na obszarze powiatu w wysokos ci 10,25%, 13) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b prawnych, cych siedzibe na obszarze powiatu, od podatniko w tego podatku posiadaja cy 1,4%. wynosza W przypadku dochodo w wasnych wojewo dztw wymienic moz emy te same jedynie udziao kategorie co w odniesieniu do powiato w. Pewne ro z nice dotycza w cych docho w podatkach stanowia d pan stwa. W tym konteks cie wskazac nalez y na: 1) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b fizycznych, od podatniko w tego podatku zamieszkaych na obszarze wojewo dztwa w wysokos ci 1,60%, 2) udzia we wpywach z podatku dochodowego od oso b prawnych, od cych podatniko w tego podatku posiadaja siedzibe na obszarze wojewo dztwa w wysokos ci 15,90%. ro Powiaty i wojewo dztwa otrzymuja wniez subwencje ogo lne, kto re w przypad na cze s , ro ca i os , ku tych pierwszych dzielone sa c : wyro wnawcza wnowaz a wiatowa , regionalna oraz os . natomiast w przypadku wojewo dztw na: wyro wnawcza wiatowa byc Staym z ro dem dochodo w powiato w i wojewo dztw moga takz e dotacje celowe dowej oraz na przeznaczane w go wnej mierze na zadania z zakresu administracji rza finansowanie zadan wasnych. bna podstawa do dochodzenia przez jednostki samorza du terytorialnego Odre da cy roszczen z tytuu dofinansowania ich dziaalnos ci jest kontrakt wojewo dzki, be

54

Robert Kmieciak

mie dzy strona rza dowa , tj. Rada Ministro dem wojewo umowa w i samorza dztwa zana z realizacja regionalnych programo zwia w operacyjnych wspo finansowanych ze s rodko w krajowych i wspo lnotowych. Obecnie kwestie kontraktu reguluje zaniu z ustawa o finanustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w powia sach publicznych. dem terytorialnym to opiera sie on na Jez eli chodzi o nadzo r nad samorza kryterium zgodnos ci z prawem. Organami uprawnionymi do kontroli nad samodem terytorialnym sa : prezes Rady Ministro rza w, wojewoda, regionalna izba wkraczac obrachunkowa. Organy nadzoru moga w dziaalnos c gminy, powiatu, prawo z dania wojewo dztwa tylko w przypadkach okres lonych ustawami i maja a cych ich organizacji i funkcjonowania, niezbe dnych informacji oraz danych dotycza cych im uprawnien do wykonywania przysuguja nadzorczych 23. c nalez du terytorialnego Konkluduja y stwierdzic , z e model polskiego samorza spo od strony formalnoprawnej jest kompletny i w miare jny. Z pakietu reform tych przez rza d Jerzego Buzka was podje nie dokon czenie procesu decentralizacji kszy sukces. moz na traktowac jako najwie Ogo lnie pozytywna ocena nie powinna nas jednak zwalniac ze stawiania pytan cych ewentualnych modyfikacji tego systemu. Jak sie wydaje, najsabszym dotycza dowej jest powiat, kto da c jednostka samorza du ogniwem struktury samorza ry be kszym stopniu staje sie arena zmagan lokalnego w coraz wie partyjnych. Nie jest to ca powiat, ale jak sie wydaje w peni oczywis cie skaza genetyczna, dezawuuja usprawiedliwione jest pytanie, czy w Polsce nie wystarczyyby np. silniejsze gminy dowe wojewo opinia moz i samorza dztwa. Za taka e takz e przemawiac niedoskonay, cy role powiato ograniczaja w system generowania przychodo w budz etowych. Kryce finansowania jednostek samorza du terytorialnego maja tyczne uwagi dotycza ogo s zreszta lniejszy charakter. Przedmiotem najcze ciej formuowanych zastrzez en cego finanso dowych. jest nadmierne rozproszenie prawodawstwa dotycza w samorza O ile moz na to uznac za uzasadnione w odniesieniu do okres lenia z ro de dochodo w oraz zakresu ustalania podatko w i opat lokalnych, o tyle trudno jest wyjas nic celowos c rozproszenia unormowania materii ustalania i wykonywania budz eto w oraz w ogo le gospodarki finansowej. Daleki od doskonaos ci jest takz e system ro ksztatowania dochodo w powiato w i wojewo dztw. Z dem ich finansowania sa nazbyt szczupe, dotacje i subwencje, a nie dochody wasne, kto re z zaoz enia sa kszej niezalez gwarantem wie nos ci organizacyjnej i racjonalnos ci prowadzonej dy gospodarki finansowej. przez samorza Merytoryczne i formalne braki unormowania prawnofinansowej strony dziaaldu terytorialnego nakazuja traktowac finanso donos ci samorza materie w samorza , co musi rzutowac wych jako szczego lnie niedopracowana na jakos c funkcjonowadu 24. nia obecnego systemu samorza
23 24

Por. B. Dol nicki, Samorzad terytorialny, Zakamycze 2001, s. 25. H. Izdebski, Samorzad terytorialny. Podstawy ustroju i dziaalnos ci, Warszawa 2009, s. 288.

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

55

du regionalnego. W tej chwili jest Waz ne jest takz e pytanie o przyszos c samorza on wspo gospodarzem wojewo dztwa i niewiele przemawia za rozszerzeniem jego kompetencji w sferze publicznej. Utrzymanie dualizmu administracyjnego w wojedowych, poniewaz ksza kontrola nad wo dztwie jest korzystne dla wadz rza wie du na znacza ce unijne s wojewo dztwem jest obecnie istotna ze wzgle rodki strukce przez regiony. turalne przepywaja jednak ogo Sformuowane wyz ej uwagi nie zmieniaja lnie pozytywnej oceny du terytorialnego w Polsce. W cia gu ostatnich lat sta sie on waz samorza nym elementem przejrzystego i jednolitego dla caego kraju systemu wadz publicznych. H. Izdebskiemu, z Nalez y przyznac racje e od 1990 r. w gminie, a od 1999 r. d takz e w odtworzonym powiecie i nowo uksztatowanym wojewo dztwie samorza terytorialny stanowi nadzwyczaj waz ny skadnik systemu wadz publicznych, du na zadania, jak i obywatelski najbliz szy mieszkan com zaro wno ze wzgle cych, zapewniaja cy tez charakter jego organo w stanowia zwaszcza w gminie zi wadzy publicznej z wyborcami. moz liwos c realnego utrzymywania wie d terytorialny stanowi zatem standardowa instytucje demokratycznego Samorza ca kszym stopniu pan stwa prawnego o gospodarce rynkowej, beda w coraz wie 25 dzynarodowego . przedmiotem unormowania prawnomie

D GOSPODARCZY SAMORZA

forma samorza du korporacyjnego jest samorza d gospodarczy. Dla Kolejna dalszych naszych rozwaz an niezwykle istotne jest prawidowe zdefiniowanie du gospodarczego, dbaja c bowiem o jednoznaczny zakres merytoryczny samorza cia powinnis ce na celu tego poje my rozro z nic inicjatywy stowarzyszeniowe maja cznie partykularnych intereso biorreprezentowanie wya w pewnych grup przedsie cych publiczno-administracyjny zakres kompetencji, co w od dziaan obejmuja du korporacyjnego. typowy dla samorza c samorza d gospodarczy, moz Definiuja emy za J. Hubertem stwierdzic , z e zek zorganizowany na zasadach przedstawicielstwa wspo jest to zwia lnych, kocych do okres lektywnych i osobistych intereso w oso b nalez a lonego stanu gospodarczego lub zawodu 26. d gospodarczy ro od samorza du terytorialnego tym, z Samorza z ni sie e gdy ten czy du na ich ostatni a (organizuje) ogo mieszkan co w pewnego obszaru bez wzgle d gospodarczy zrzesza okres c osobiste interesy, to samorza lone kategorie oso b biora przede wszystkim ich kwalifikacje i odpowiadaja ce im interesy z pod uwage yciowe. w tym przypadku na drugim Kryterium zamieszkania, chociaz istotne, znajduje sie
Ibidem, s. 9. J. Hubert, Samorzad gospodarczy. Skrypt z wykado w w roku akademickim 192526, Poznan 1926, s. 1.
26 25

56

Robert Kmieciak

d gospodarczy ma charakter nieterytorialnych, planie. Innymi sowy samorza zko puja cych jako zwia zki ekopublicznoprawnych zwia w przymusowych, wyste nomiczne. Ich kompetencji podlega s cis le okres lona sfera dziaalnos ci gospo darczej, pewnej kategorii oso b, kto re w sposo b zorganizowany i wadczy wykonuja du terytorialnego, zdecentralizowana cze s na ro wni z organami samorza c administracji pan stwowej. c sie na tych zaoz czyc Opieraja eniach nalez y zdecydowanie wya z zakresu du gospodarczego wszelka dziaalnos jedynie do samorza c , kto ra ogranicza sie cznie do zaste pstwa funkcji doradczych w sprawach publicznych lub tez wya dowych, intereso w okres lonych grup zawodowych. Mylenie podmioto w samorza cych okres posiadaja lone wadztwo administracyjne ze stowarzyszeniami funkcymi niepoz dana , wprowadzaja ca cjonuja w sferze gospodarki jest tendencja a t organizacyjny i kompetencyjny, co w efekcie moz zame e prowadzic do zdedu gospodarczego. Trzeba sobie us zawuowania idei samorza wiadomic , z e sia du gospodarczego tkwi w jego publicznoprawnym charakterze. Powinien samorza w demokratyczny sposo i moz on byc zatem wyaniana b, powszechna liwie ca apolityczna reprezentacja s rodowiska przedsiebiorco w, beda partnerem tak dowej, jak i samorza du terytorialnego. W tym miejscu pojawia administracji rza pytanie, czy dziaaja ce w Polsce izby gospodarcze speniaja scharakteryzowane sie c na nie odpowiedzi musimy sie gna c tko wyz ej kryteria? Szukaja do pocza w transformacji ustrojowej w Polsce. poway w naszym kraju w kon Przeomowe wydarzenia polityczne, jakie naste cu ca dziaalnos lat 80., nie mogy pozostac bez wpywu na biez a c i okres lenie du gospodarczego. Nowe wadze, opieraja c swa dziaalnos przyszos ci samorza c na du. zasadach wolnos ci politycznej i gospodarczej, sprzyjay rozwojowi samorza Nalez y jednak podkres lic , z e najwaz niejsze akty prawne, na podstawie kto rych to w Polsce tworzenie organizacji samorza dowych przedsie biorco rozpocze w, byy cych wtedy ze sceny politycznej przedstawicieli dawnego rez dzieem schodza imu. Podstawy prawne funkcjonowania izb gospodarczych zostay okres lone przede wszystkim w ustawie z 30 maja 1989 r. 27 Paradoksalnie regulacja ta, mimo wielu kszos biorco zuwad wskazywanych przez wie c s rodowiska przedsie w, nadal obowia c, z je sprawiaja e reprezentacja intereso w sfer gospodarczych pozostawia wiele do wprawdzie, z z yczenia. W artykule 2 tej ustawy mo wi sie e izba gospodarcza jest samorza du gospodarczego, reprezentuja ca interesy gospodarcze zrzeorganizacja szonych w niej podmioto w w zakresie ich dziaalnos ci wytwo rczej, handlowej, budowlanej lub usugowej, w szczego lnos ci wobec organo w pan stwowych, jednak droga dalsza analiza tego aktu prawnego w z adnym razie nie potwierdza tezy, z e ta rzeczywistego samorza du gospodarczego. moz na powoac organizacje Najpowaz niejsze mankamenty tej ustawy to: 1) wprowadzenie zasady dobrowolnej przynalez nos ci do izb gospodarczych, 2) sposo b powoywania izb
27

Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych, Dz. U. Nr 35, poz. 195.

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

57

gospodarczych w trybie inicjatywy zaoz ycielskiej samych zainteresowanych, tku izb gospodarczych na skadkach czonkowskich, a takz e 3) oparcie maja darowiznach, spadkach, zapisach oraz dochodach z wasnej dziaalnos ci izby. Trzeba jasno powiedziec , z e takie uregulowanie podstaw dziaania izb goszko podarczych w z adnym razie nie zapewnia im pozycji zwia w publicznopraw podmiotowos nych, kto re uzyskuja c z tytuu posiadania wadzy i faktycznej mocy trznego. Pozostae cechy zwia zko uz ycia przymusu zewne w publicznoprawnych sposobu powstania i czonkostwa oraz stosunku do pan dotycza stwa. Jez eli chodzi tajmy, z zku publicznoo pierwszy z tych elemento w, to pamie e utworzenie zwia c na przykad izby przemysowo-handlowej, a takz prawnego, a wie e jego likwidacja moz e zachodzic tylko w drodze ustawodawczej, po wysuchaniu wniosko w okres dowych. lonych cia samorza Wola czonko w jest zatem na drugim planie, o pozku decyduja wadze pan wstaniu, przeksztaceniu lub likwidacji zwia stwowe. zku publicznoPodkres lic nalez y ro wniez fakt obligatoryjnego czonkostwa w zwia prawnym oraz prawo organo w pan stwa do sprawowania nadzoru nad tego typu instytucjami. Niestety cech tych nie znajdujemy ani u regionalnych izb gospodarczych, ani u Krajowej Izby Gospodarczej, kto rej powoanie zapowiadaa wspomniana ustawa. du wyz Z tego tez wzgle ej wymienione organizacje moz emy traktowac jedynie jako du gospodarczego. Uwaga ta stowarzyszenia gospodarcze, a nie jednostki samorza dotyczy wszystkich izb przemysowo-handlowych, izb budownictwa, izb turystycznych i innych powoanych na mocy ustawy z 30 maja 1989 r. 28 Niedoskonaos c do podje cia dziaan cych wymienionej wyz ej regulacji skonia ustawodawce maja dzie gospodarczym. Z perspektywy na celu uchwalenie jednolitej ustawy o samorza niepowodzeniem. Przyznac ponad 20 lat widzimy, z e zamierzenia te zakon czyy sie ce sie w cia gu ostatnich niemal dwo trzeba obiektywnie, z e pojawiaja ch dekad dzie gospodarczym, mimo wprowadzenia zapisu o poprojekty ustaw o samorza kszos do wszechnym czonkostwie, powielay wie c be w regulacji z 30 maja 1989 r. smutnej refleksji, z o izbach gospodarczych 29. Trudno oprzec sie e spowodowane to byo albo niedostatecznym zrozumieniem ze strony parlamentarzysto w i ministro w do du gospodarczego, albo byo wynikiem przemys kolejnych rza w istoty samorza cej na celu s pu do decyzji o charaklanej taktyki, maja cise reglamentowanie doste z to nieroza cznie z problemem braku jasnej, logicznie terze gospodarczym. Wia e sie ce od lat pytanie o to, czy skonstruowanej wizji jego funkcjonowania. Powracaja d gospodarczy ma sie opierac samorza na zasadzie dobrowolnos ci czy obligatoryjnoc racjonalne rozs ci, dzieli s rodowiska gospodarcze i polityko w, uniemoz liwiaja cie tej kwestii. Rozbiez zane i da z strzygnie nos ci z tym zwia enie do dalekiego od
towicz, Samorzad jako wyraz demokracji obywatelskiej, w: Samorzad Por. S. Wykre w Polsce..., s. 84. 29 Szerzej na ten temat: R. Km ieciak, Samorzad gospodarczy w Polsce. Rozwaz ania na temat modelu ustrojowego, Poznan 2004, s. 143-146.
28

58

Robert Kmieciak

doskonaos ci kompromisu znalazy swoje odzwierciedlenie ro wniez w projektach dzie gospodarczym. ustaw o samorza zanej z funkcjonowaniem Szczego lnie razi pomieszanie problematyki zwia biorco dobrowolnych zrzeszen przedsie w, utworzonych go wnie w celu reprezen samorza du gospodarczego. Nadawanie towania ich intereso w z problematyka c zwia zkom o charakterze prywatnym, stowarzyszeniom gospodarczym, a wie atrybutu powszechnos ci (obligatoryjnos ci), jest cakowicie niezasadne, poniewaz trzna, status prawny, jak i pozycja w strukturze adminiich organizacja wewne dem gospodarczym. stracyjnej, nie ma wiele wspo lnego z rzeczywistym samorza Takie uregulowanie tej sprawy prowadzi do przyznania stowarzyszeniom gospodardu gospodarczego. Jest to bardzo niedobry trend, umoz czym rangi samorza liwia on du, bowiem wykreowanie instytucji uomnego samorza kto ry nie posiada z adnych konkretnych funkcji publicznoprawnych. d gospodarczy w Polsce? Nie W jaki zatem sposo b nalez y zorganizowac samorza tpliwos c ro du ulega wa ci, z e pozostaja wnoprawnym w stosunku do samorza cze s terytorialnego, stanowic on powinien immanentna c systemu administracji zadowalaja ca z formalnoprawnego punktu publicznej w Polsce. W tej chwili jedyna jest ustawa z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych 30, kto widzenia regulacja ra d rolniczy. Jez wprowadza powszechny samorza eli chodzi o izby rzemies lnicze to ustawa o rzemios le z 22 marca 1989 r. 31 wymaga, mimo wprowadzenia kilku du rzemies istotnych zmian, nowego podejs cia do kwestii miejsca samorza lniczego w strukturze administracyjnej pan stwa. Z kolei funkcjonowanie izb przemyscych na podstawie tego samego aktu prawnego owo-handlowych, a takz e dziaaja izb budownictwa czy tez izb turystycznych, powinno zostac uregulowane od i anachroniczna ustawe o izbach gospodarczych z 30 maja podstaw. Ogo lnikowa pic zakadaja ca obligatoryjny, czy jak twierdza inni 1989 r. nalez y zasta regulacja powszechny charakter izb gospodarczych w Polsce. Oznaczaoby to, z e kaz de biorstwo przemysowe, handlowe lub usugowe, poza rolnictwem i rzemioprzedsie wasna reprezentacja , stawaoby sie czonkiem izby przemyssem, kto re dysponuja owo-handlowej w momencie zarejestrowania dziaalnos ci gospodarczej 32. W tym
Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 3 z po z n. zm. Dz. U. Nr 17, poz. 92; por. Ustawa z 6 wrzes nia 2001 r. o zmianie ustawy o rzemios le, Dz. U. Nr 129, poz. 1445. 32 cych dziaalnos w sposo Czonkostwo obejmowaoby wszystkich prowadza c gospodarcza b gy w: przemys zorganizowany i cia le, handlu, budownictwie, usugach oraz poszukiwaniu i eksploatacji d gospodarczy przemysu i handlu stanowiyby: osoby fizyczne prowazasobo w mineralnych. Samorza ce dziaalnos przedsie biorcy i wspo dza c gospodarcza lnicy, spo ki jawne, spo ki komandytowe, spo ki odpowiedzialnos , spo biorstwa pan z ograniczona cia ki akcyjne, spo dzielnie, przedsie stwowe, jednostki biorcy zagraniczni w rozumieniu przepiso badawczo-rozwojowe, przedsie w o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dziaalnos ci gospodarczej w zakresie drobnej wytwo rczos ci przez biorstwami zagranicznymi, towarzystwa zagraniczne osoby prawne i fizyczne, zwane dalej przedsie odpowiedzialnos ubezpieczen wzajemnych, oddziay zagranicznych spo ek akcyjnych, z ograniczona cia cych w Polsce; zob. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym i komandytowo-akcyjnych dziaaja
31 30

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

59

zastanowic utrzymywania wielu rozdrobnionych miejscu warto sie nad zasadnos cia cych interesy poszczego organizacji reprezentuja lnych s rodowisk gospodarczych. zaniem be dzie wa czenie izb budownictwa, izb turystyczByc moz e lepszym rozwia nych, izby ubezpieczen , a takz e zrzeszen handlu i usug oraz zrzeszen transportu strukture maja cych znacza cy potencja spoeczno-ekonomiczny izb w jednolita przemysowo-handlowych. du gospodarczego przemysu Instytucjami tak szeroko rozumianego samorza i handlu powinny byc niezalez ne od siebie i samodzielne w ramach ogo lnego dku prawnego: okre gowe izby przemysowo-handlowe, regionalne (wojewo porza dzkie) izby przemysowo-handlowe oraz Krajowa Izba Przemysowo-Handlowa, da ca naczelnym organem samorza dowej ewentualnie Krajowa Izba Gospodarcza, be biorco reprezentacji przedsie w. ce jako Wypywa z tego wniosek, z e jedynie izby gospodarcze dziaaja zapewnic biorcom dziaaja cym w Polsce instytucje publicznoprawne moga przedsie reprezentacje ich intereso w stanie tego zrobic prawidowa w. Nie sa branz owe ce elitarny charakter organizacje przedzrzeszenia gospodarcze czy tez maja biorco cych sie formalnie rzesie w. W Polsce dziaa wiele organizacji zajmuja cznictwem intereso w podmioto w gospodarczych. Moz emy tu wymienic m.in. organizacje pracodawco w, takie jak: Konfederacja Pracodawco w Polskich, Polska Konfederacja Pracodawco w Prywatnych Lewiatan czy Business Centre Club c zasug wymienionych powyz oraz izby branz owe. Nie dezawuuja ej podmioto w biorco w sferze reprezentowania intereso w s rodowiska przedsie w w naszym kraju, one mandatu do wyste powania w interesie caego zwaz my jednak, z e nie maja cych spektrum polskiej gospodarki. Nie wynika to z braku dobrej woli tworza tajmy bowiem, z cznie je oso b, ale moz liwos ci formalnoprawnych, pamie e wya zki publiczne, za kto okres zwia rymi stoja lone kompetencje administracyjne, byc moga rzeczywistym partnerem wadz pan stwowych w procesie ksztatowania polityki gospodarczej kraju. du gospodarczego nie Dodajmy w tym miejscu, z e podmiotowos c samorza do szczebla centralnego. Ro kszenie powinna ograniczac sie wnie waz ne jest zwie jego wpywo w w s rodowisku regionalnym i lokalnym. Obecnie, w dobie implementacji w Polsce unijnej polityki strukturalnej, na nowej paszczyz nie nalez y usytuodzy samorza dowymi izbami gospodarczymi a samorza dem wac relacje pomie terytorialnym. Z jednej strony wadze lokalne i regionalne powinny zostac dniania opinii zorganizowanego w ten sposo zobligowane do uwzgle b s rodowiska gospodarczego w przygotowywaniu strategii i programo w o charakterze lokalnym i wojewo dzkim, z drugiej zas izby gospodarcze nalez y wyposaz yc w kompetencje beneficjenta kon cowego s rodko w europejskich.
dowym, Dz. U. Nr 121, poz. 769; por. Ustawa z dnia 15 wrzes Rejestrze Sa nia 2000 r. Kodeks spo ek handlowych, Dz. U. 2000, Nr 94, poz. 1037, z 2001 r., Nr 102, poz. 1117, z 2003 r., Nr 49, poz. 408.

60

Robert Kmieciak

du gospodarW tym konteks cie szczego lnie istotne jest zaangaz owanie samorza dem miasta czy gminy czego w sferze dziaan lokalnych. Wspo praca izb z samorza co na poziom z wpywac moz e znacza ycia mieszkan co w zalez ny przeciez w go wnej mierze od kondycji miejscowej gospodarki. c rozwaz du gospodarczego nalez Podsumowuja ania na temat samorza y podkres dzie moz lic , z e jego peny rozwo j be liwy jedynie pod warunkiem pozytywnego wadz publicznych, zaro dowych, do odniesienia sie wno centralnych, jak i samorza procesu decentralizacji stosunko w gospodarczych. Dos wiadczenia ostatnich kilku niestety optymizmem. Rza dza cy do tej pory Polska , bez nastu lat nie napawaja du na autorament polityczny, nie wykazuja widocznego zainteresowania wzgle samorza du gospodarczego. Najlepszym tego potwierdzeniem jest problematyka o samorza dzie gospodarczym, trwaja ca z wie kszym lub jaowa dyskusja nad ustawa tku mniejszym natez eniem od pocza lat 90. ubiegego wieku. W tym konteks cie lub nie wielce symptomatyczna jest postawa parlamentarzysto w, kto rzy nie moga rozstrzygna c cych przyszos du gospodarczego chca kwestii dotycza ci samorza w naszym kraju. Wspomniana niemoc polskiego ustawodawcy wynika jak sie cej wiedzy na temat samorza du gospodarczego, wydaje z braku zadowalaja c natomiast suponowana nieche do tego typu instytucji ma swoje z ro do w uleganiu wpywom wymienianych wczes niej stowarzyszen gospodarczych i organizacji pracodawco w. , z Wskazane powyz ej przesanki dowodza e administracja publiczna z duz a odnosi sie do perspektywy przekazania cze s dowi rezerwa ci kompetencji samorza du, jak i samorza du gospodarczemu. Dystans ten dotyczy w ro wnym stopniu rza cze s zanych terytorialnego, kto ry nie chce pozbywac sie ci uprawnien i zwia z tym moz liwos ci generowania przychodo w budz etowych. Doraz ny interes nie moz e jednak przesaniac celu strategicznego, jakim jest zbudowanie spoeczen stwa cego swoje potrzeby w ramach demokratycznego, opartego obywatelskiego realizuja ciu funkcjonowania wadz na szerokiej decentralizacji pan stwa. W takim uje znalez du gospodarczego, kto publicznych musi sie c miejsce dla samorza rego du wynika z zasady subprzesanie podobnie jak innych form samorza sydiarnos ci.

D ZAWODOWY SAMORZA

d zawodowy zajmuje waz Samorza ne miejsce w systemie demokracji obywatels du na dobro kiej. Ma on na celu ochrone pewnych zawodo w, kto re ze wzgle najwyz spoeczne wymagaja szych kwalifikacji merytorycznych i moralnych 33. du zawodowego nie ma wa tpliwos Nalez y podkres lic , z e w przypadku samorza ci
33

towicz, Samorzad jako wyraz demokracji obywatelskiej..., s. 59. S. Wykre

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

61

cych charakteru czonkostwa i istoty tego typu zwia zformalnoprawnych dotycza one jednoznacznie postrzegane jako korporacje publicznoprawne stanowia ko w. Sa ce waz ny element struktury administracyjnej pan stwa. Warto w tym miejscu zaznaczyc , z e dziaalnos c publicznoprawna to forma cy byc aktywnos ci, kto rej podmiotem jest czynnik wadzy pan stwowej moga albo wymiarem sprawiedliwos ci, albo ustawodawstwem, albo wreszcie administracja . Podmiot publiczny ro od podmiotu prawa prywatnego tym, z pan stwowa z ni sie e nie korzys dziaa bezpos rednio we wasnym imieniu i na wasna c , natomiast opiera aktywnos zki swoja c na czynniku wadzy i wykonuje swoje prawa i obowia d w imieniu pan stwa lub organo w pan stwowych. Powyz sze kryteria spenia samorza zawodowy. cie rozumiemy organizacyjna forme zrzeszania sie oso Przez to poje b wykonuja cych ten sam zawo d, kto rej celem jest miedzy innymi reprezentowanie ich intereso w wobec wadz pan stwowych, doskonalenie zawodowe i czuwanie nad wykonywania zawodu oraz ochrona socjalna tychz etyka e oso b, a takz e realizowazko nie zadan typowych dla zwia w publicznoprawnych, jak chociaz by prowadzenie cych prawo wykonywania danego zawodu. To was rejestru oso b posiadaja nie du zawodowego decyduje o jego istocie publicznoprawny zakres dziaan samorza i wyro z nia go spos ro d organizacji o charakterze typowo zrzeszeniowym. d zawodowy opiera sie niemal Jak wynika z powyz szej definicji, samorza cznie na podstawie zawodowej. Tym co a czy jednostki dla zorganizowania ich wya do udziau w administracji publicznej, jest szczego lna sytuacja spoeczno-zawodo sytuacje wytwarza z jednej strony specjalizacja zawodowa, wa danej jednostki. Te ta w organizacji z przyje ycia gospodarczego jako podstawa bytu jednostek, a z drudek prawny, kto re kojmie spoeczna . giej strony porza ry tej specjalizacji daje prawna ki temu zawo stanowa i wytwarza wewne trzne oraz Dzie d otrzymuje forme trzne wie zy, a cza ce jednostki w grupy. zewne z cza ca czonko du Podkres lmy w tym miejscu raz jeszcze, z e wie a w samorza musi miec charakter publicznoprawny. Nie kaz da forma reprezentowania intereso w grupowych spenia to kryterium. Nieporozumieniem jest zatem mylenie dwo ch z z prawem do zarza dzania ro z nych da en , a mianowicie prawa do zrzeszania sie ca wasnymi sprawami. O ile wynikaja z prawa do zrzeszania sie zasada dobrowolnos ci nie budzi zastrzez en w odniesieniu do stowarzyszen , o tyle nie ulega tpliwos z podstawowymi aspektami wyraz cymi istote korporacji wa ci, z e ko ci sie aja izby samorza du zawodowego 34. publicznych, a takimi sa stowarzyszeniami i nie moga dziaac cznie w imieniu Izby zawodowe nie sa wya swojej decyzji przyste puja lub z kto puja , ale oso b, kto re do nich moca rych wyste du musza obejmowac ce dany z istoty idei samorza wszystkie osoby uprawiaja
34

Por. M. Zdyb, Dziaalnos c gospodarcza i publiczne prawo gospodarcze, Zakamycze 2002,

s. 131.

62

Robert Kmieciak

zku z zamieszaniem poje ciowym ostatnich lat trzeba podkres zawo d. W zwia lic , z e dobrowolnos c przynalez nos ci do izby zawodowej oznacza przeksztacenie samodu zawodowego w stowarzyszenie (zrzeszenie), dziaaja ce wya cznie w stosunku rza do swoich czonko w 35. du zawodowego w Polsce by konsekwencja oz Rozwo j samorza ywienia spoepiy czno-politycznego u progu dekady lat 90. Przemiany ustrojowe, jakie nasta dzy innymi aktywizacje ro w naszym kraju w tym czasie, spowodoway mie z nych s rodowisk zawodowych, kto re postanowiy oprzec swoje funkcjonowanie na publicznoprawnych formach dziaania. Oznaczao to w praktyce wykreowanie du korporacyjnego. Wola czonko organizacji o charakterze samorza w, choc istotna, cym. Utworzenie samorza du nie bya jednak w tym przypadku czynnikiem decyduja zawodowego, a co za tym idzie okres lenie jego uprawnien , pozostawao bowiem gu pozostaje kompetencja administracji pan i w dalszym cia stwowej, w szczego lno36 s ci jej organo w ustawodawczych . dowi zawodoZakres, w jakim pan stwo przekazuje wadztwo publiczne samorza wemu, obejmuje: reprezentowanie intereso w okres lonych zawodo w wobec wadz pan stwowych, nadzo r nad nalez ytym wykonywaniem zawodu i prowadzenie rejestru oso b cych prawo wykonywania danej profesji, posiadaja wykonywania zawodu, ksztatowanie zasad i czuwanie nad etyka downictwa dyscyplinarnego, organizowanie i prowadzenie sa doskonalenie zawodowe i okres lanie programo w ksztacenia w danym zawodzie oraz prowadzenie dziaalnos ci edukacyjnej. Reprezentowanie intereso w okres lonych korporacji wobec wadz pan stwowych d na pozycji partnerskich relacji w stosunku do administracji sytuuje samorza publicznej. Najlepszym przykadem tego typu dziaan jest opiniowanie projekto w zanych z wykonywaniem danej profesji, a takz akto w prawnych zwia e zgaszanie wadzom spostrzez en i wniosko w z tego zakresu. kompetencja , kreuja ca w istocie rzeczy publicznoprawny Niezwykle waz na zakres dziaania korporacji zawodowych, jest nadzo r nad wykonywaniem zawodu. du znajduje sie wiele prerogatyw z zakresu W tej mierze po stronie samorza spos wadztwa administracyjnego. Najistotniejsza ro d nich jest dysponowanie cym na wykonywanie okres cz prawem zezwalaja lonego zawodu. Jest to wre
pien J. St e , Miejsce adwokatury we wspo czesnym pan stwie, Palestra 2009, nr 3-4, s. 309. d dla swych celo J. Panejko podkres la, z e skoro pan stwo powoao do z ycia samorza w, to zko dowych moga byc z ro dem praw i obowia w wszystkich instytucji samorza jedynie ustawy pan stwowe. z ich samorza dowego charakteru, jako organo Cel i zadania tych instytucji wypywaja w pan stwa zko dnie korporacji prawnych, a granice dla nich stanowia i z natury ich jako zwia w kolektywnych, wzgle zawsze ustawy pan stwowe, zob. J. Panejko, op. cit., s. 100.
36 35

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

63

du korporacyjnego, opartego na przymusowych zwia zmodelowy przykad samorza wiele przekazanych im kach oso b, kto re w zinstytucjonalizowanej formie realizuja ustawowo kompetencji publicznych. du zawodowego jest takz Istotnym zadaniem publicznoprawnym samorza e ustalanie zasad deontologii zawodowej oraz ich respektowanie poprzez sprawodownictwa dyscyplinarnego za poste powanie sprzeczne z przyje tymi wanie sa zane jest z moz normami. Nadzorowanie postaw czonko w w tym zakresie zwia zastosowania systemu sankcji dyscyplinarnych dotycza cych prawa wykoliwos cia cego mie dzy innymi zawieszenie w czynnos nywania zawodu obejmuja ciach zawodowych lub wydalenie z zawodu. dowe dbaja takz Korporacje samorza e o jakos c s wiadczonych przez swoich du organizuja system szkolen czonko w usug. Z tego wzgle zawodowych, kto rych tnos celem jest stae doskonalenie poziomu umieje ci i zasobu wiedzy fachowej. d adwokacki czy samorza d biegych rewidenNiekto re korporacje, jak np. samorza zuja swoich czonko to w, zobowia w do uczestnictwa w tego typu szkoleniach. d zawodowy badan Uzasadnienie znajduje takz e wykonywanie przez samorza d zawodowy zrzesza naukowych i prowadzenie dziaalnos ci edukacyjnej. Samorza w swoich szeregach profesjonalisto w z zakresu danej dziedziny aktywnos ci oni niezwykle cenne wiadomos ce danego ludzkiej. Posiadaja ci praktyczne dotycza zanych z nim rzeczowo. Bardzo waz zawodu oraz dyscyplin naukowych powia ne c jest zabezpieczenie moz dz wie liwos ci wykorzystania tego potencjau, ba to dz poprzez kontakty z os rodkami naukowymi, ba przez struktury powoane w radu. Zapewnienie s mach samorza cisej wspo pracy z os rodkami naukowymi i prowazanych z konkretna dziaalnos zawodowa , wpywa na podzenie badan zwia cia warunko prawienie jakos ci s wiadczonych w tym zawodzie usug i na poprawe w 37 wykonywania danej profesji . Wysoki poziom kompetencji profesjonalnych powinien is c w parze z przestrzeganiem standardo w etycznych tradycyjnie ksztatowanych przez samo s rotpliwos dowisko zawodowe. Nie ulega zatem wa ci, z e szczego lnie predestynowane dowej sa zawody zaufania do funkcjonowania w ramach korporacji samorza publicznego. cej zawo Przynalez nos c do grupy wykonuja d zaufania publicznego powinna byc cej zuja cych forma nobilitacji spoecznej, wynikaja z obowia ws rodowisku wysokich standardo w profesjonalnych i nienagannej postawy etycznej. Obserwacja cych obecnie w Polsce samorza do dziaaja w zawodowych prowadzi do wniosku, z e dnej spoistos wiele spos ro d nich nie wykazuje niezbe ci moralnej, deontologicznej i organizacyjnej. Jest to argument dla krytyko w korporacjonizmu zawodowego,

M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadan publicznych przez organy samorzado w zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 61.

37

64

Robert Kmieciak

, z kto rzy podkres laja e niekto re profesje zdecydowanie za wczes nie obdarzone 38 du . zostay zaufaniem publicznym i przywilejem samorza cie zawodu zaufania publicznego pojawio sie po raz pierwszy ws Poje ro d norm polskiego prawa konstytucyjnego w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Stwierdzono w nim, z e: W drodze ustawy moz na tworzyc dy zawodowe, reprezentuja ce osoby wykonuja ce zawody zaufania publiczsamorza ce piecze nad nalez nego i sprawuja ytym wykonywaniem tych zawodo w w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zapis ten by w istocie rzeczy uznaniem stanu faktycznego, bowiem w momencie jego wprowadzenia juz od du zawodowego. Pierwkilkunastu lat funkcjonoway w Polsce korporacje samorza ce adwokato y sze organizacje tego typu, obejmuja w i radco w prawnych, rozpocze swoje funkcjonowanie na podstawie ustaw uchwalonych w 1982 r. zuje 15 uregulowan Obecnie w polskim systemie prawnym obowia rangi cych powoanie naste puja cych samorza do ustawowej, umoz liwiaja w zawodowych: 1) adwokackiego, na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz. U. 1982 r., Nr 16, poz. 124 z po z n. zm.), 2) radco w prawych ,na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (D. U. z 1982 r., Nr 19, poz. 145 z po z n. zm.), 3) lekarskiego, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich zuje (Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 158 z po z n. zm.). Od 1 stycznia 2010 r. obowia ca samorza du lekarskiego, a mianowicie ustawa nowa regulacja prawna dotycza z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1708), 4) lekarsko weterynaryjnego, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko weterynaryjnych (Dz. U. z 1991r., Nr 8, poz. 27 z po z n . zm.), 5) notarialnego, na podstawie ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz. U. z 1991 r., Nr 22, poz. 91, z po z n. zm.), gniarek i pooz 6) piele nych, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r., dzie piele gniarek i pooz o samorza nych (Dz. U. z 1991 r., Nr 41, poz. 178 z po z n . zm.), 7) aptekarskiego, na podstawie ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 1991 r., Nr 41 poz. 179 z po z n. zm.), 8) biegych rewidento w, na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 1994 r. dzie (Dz. U z 1994 r., Nr 121, poz. 592 z po o biegych rewidentach i ich samorza z n. zuje nowa regulacja prawna dotycza ca samorza du biegych zm.) Od 2009 r. obowia rewidento w, a mianowicie ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegych rewidentach i ich dzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdan samorza finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649),
38 Por. M. Kulesza, Poje cie zawodu zaufania publicznego, w: Zawody zaufania publicznego a interes publiczny korporacyjna reglamentacja wersus wolnos c wykonywania zawodu, (red.) S. Legat, M. Lipin ska, Warszawa 2002, s. 25-31.

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

65

9) doradco w podatkowych, na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 1996 r., Nr 102, poz. 475 z po z n. zm.), 10) komorniczego, na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. o komornikach dowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 133, poz. 882 z po sa z n. zm.), 11) architekto w, inz yniero w budownictwa, urbanisto w, na podstawie ustawy dach zawodowych architekto z dnia 15 grudnia 2000 r., o samorza w, inz yniero w budownictwa oraz urbanisto w (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 z po z n. zm.), 12) rzeczniko w patentowych na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. z 2001r., Nr 49, poz. 509 z po z n. zm.), 13) psychologo w, na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie dzie zawodowym psychologo psychologa i samorza w (Dz. U. z 2001 r., Nr 73, poz. 763 ustawa wejdzie w z ycie od 1 stycznia 2006 r.), dowych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kurato14) kuratoro w sa dowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1071), rach sa 15) diagnosto w laboratoryjnych, na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2001r., Nr 100, poz. 1083). c nalez zastanowic Podsumowuja aoby sie nad tym, jaka jest przyszos c samodu zawodowego w Polsce. Wbrew pozorom antycypacja rozwoju wypadko rza w jest c, z wyste powania w tej mierze niezwykle trudna. Wynika to, najogo lniej rzecz biora cych sie wzajemnie da z dwo ch, wykluczaja en , jakie moz emy zaobserwowac w sfe propozycje utworzenia rze z ycia publicznego. Z jednej strony przedstawiane sa do nowych samorza w formuowane przez pracowniko w socjalnych, tumaczy przygych, geodeto dowych i liksie w i kartografo w, a takz e syndyko w, nadzorco w sa s widatoro w, z drugiej zas strony cze c klasy politycznej podejmuje dziaania ce w istocie rzeczy do zdezawuowania samorza du zawodowego w Polsce. prowadza zatem okazuje dyskusja na temat samorza du zawodowego staa sie Jak sie sie niespodziewanie sporem o ad ustrojowy Polski, w kto rym adwersarze odwouja dz ba to do potrzeby emancypacji zorganizowanych korporacyjnie grup obywateli, dz ba tez do wizji wzmocnienia pan stwa jako organizacji omnipotentnej, komplekcej porza dek spoeczny. sowo reguluja tpienia fundamentalne znaczenie dla Spo r o model ustrojowy pan stwa ma bez wa du zawodowego w Polsce. Trzeba bowiem sobie us przyszos ci samorza wiadomic , z e pozbawienie korporacji prawa do sprawowania nadzoru nad nalez ytym wykonydownictwa dyscyplinarwaniem zawodu, a takz e organizowania i prowadzenia sa dowe staja sie zbe dne. nego sprawia, z e izby samorza du zawodowego wzmoz Sytuacja taka wymaga od polskiego samorza onej aktywnos ci na rzecz zachowania wasnego stanu posiadania, ale takz e otwartos ci na krytyke . Us do nierzadko uzasadniona wiadomienie sobie wasnych be w moz e byc du zawokluczowym elementem procesu instytucjonalnego wzmocnienia samorza tpienia waz dowego, kto rego funkcjonowanie jest bez wa nym dopenieniem procesu

66

Robert Kmieciak

jednego z klasydecentralizacji w Polsce. W tym miejscu warto przywoac opinie dowej Fritza Fleinera, kto ko w niemieckiej mys li samorza ry stwierdzi, z e samod stanowi granice dla wszechwadztwa pan tajmy, z rza stwowego 39. Pamie e opinia du, ro du zawodowego. ta dotyczy kaz dej formy samorza wniez samorza

PODSUMOWANIE

du w Polsce po reformie ustrojoJednoznaczna ocena funkcjonowania samorza wej pan stwa jest niezwykle trudna. Jak juz podkres lono, moz emy obecnie wyro z nic du korporacyjnego, a mianowicie: terytorialny, w naszym kraju trzy formy samorza sie one charakterem wie zi a cza cych czonko gospodarczy i zawodowy. Ro z nia w du. Ws ksze znaczenie ma samorza d terytorialny, bowiem samorza ro d nich najwie brac skupia on wszystkich obywateli, kto rzy moga aktywny udzia w realizacji zadan z ycia zbiorowego jako zdecentralizowanej administracji publicznej. Samod terytorialny w Polsce stana obecnie wobec nowych wyzwan rza i oczekiwan spoecznych. Od 1 stycznia 1999 r. funkcjonuje on na szczeblu gminy oraz powiatu c bez wa tpienia waz i wojewo dztwa, stanowia ny element ustroju politycznego naszego pan stwa. Trudno z dzisiejszej perspektywy rozstrzygac o jego przyszos ci. jednak wydaje, aby podje te w Polsce reformy samorza dowe zakon Jak sie czyy sie dne jest spenienie przynajmniej dwo powodzeniem, niezbe ch warunko w. kszej aktywnos Po pierwsze, nalez aoby oczekiwac wie ci ze strony poszczego lnych wspo lnot lokalnych i regionalnych. Jest to najwaz niejszy krok w kierunku du oraz rozwoju spoeczen wzmocnienia samorza stwa obywatelskiego. Nawet do rozwoju samorza du wobec biernej najlepsze przepisy prawne nie doprowadza postawy samych zainteresowanych. Bardzo wiele racji mia wielki reformator c koniecznos pan stwa pruskiego Karl von Stein, kiedy w 1807 r., uzasadniaja c umocnienia wadzy lokalnej w Niemczech, pisa: nalez y przyzwyczaic naro d do zarza dzac tego, aby nauczy sie swoimi wasnymi interesami, aby wyszed nareszcie ctwa 40. ze stanu niemowle dne jest dalsze poge bianie procesu decentralizacji zarza dzania Po drugie, niezbe administracje pan stwem. Bardzo waz ne jest, aby deklarowana przez centralna dowa zasada pomocniczos c rozoz rza ci (subsydiarnos ci), a wie enia zadan , zgodnie byc z kto rymi pan stwo jako caos c wykonuje tylko te kompetencje, kto re nie moga realizowane przez samych obywateli lub przez ich wspo lnoty czy organizacje, nie cznie w sferze werbalnej. Do tego jednak niezbe dne jest mie dzy pozostawaa wya cie kwestii finansowania samorza du. innymi racjonalne rozstrzygnie
39 F. Fl einer, Institutionen des deutschen Verwaltungsrecht, Tbingen 1922, s. 98; cyt. za A. Kron ski, Teoria samorzadu terytorialnego, Warszawa 1932, s. 15. 40 A. Kron ski, Teoria samorzadu..., s. 15.

du korporacyjnego w Polsce Formy samorza

67

du gospodarczego. Warunkiem niezbe dnym Kolejny problem dotyczy samorza dalszego jego rozwoju jest powoanie do z ycia obligatoryjnych izb gospodarczych, cych w ukadzie terytorialnym i wyposaz dziaaja onych przez pan stwo w kompeten emy zapomicje z zakresu zdecentralizowanej administracji publicznej 41. Nie moz kaz du, a wie c i gospodarczego, jest przymusowa nac , z e istota dego samorza przynalez nos c do niego z mocy ustawy oraz okres lone wadztwo administracyjne. d zawodowy, to z formalnoprawnego punktu Jez eli natomiast chodzi o samorza ce obecnie w Polsce widzenia trudno wskazac na powaz niejsze zarzuty. Dziaaja charakter obligatoryjny i wykonuja okres korporacje zawodowe maja lone czynnos ci rzecza jest jednak poge bianie tego z zakresu administracji publicznej. Waz na z du zawodowego procesu i da enie do sytuacji, aby poszczego lne korporacje samorza d w sposo zaufaniem traktowane byy przez rza b podmiotowy i cieszyy sie zainteresowanych s rodowisk. dowa w Polsce jest zatem cia gle trwaja cym procesem. W tym Reforma samorza da z konteks cie niezwykle waz ne jest konsekwentne przeciwstawianie sie eniom dowej, kto centralizacyjnym administracji rza re moz na dostrzec w funkcjonowaniu kszos du korporacyjnego. Pewnego rozczarowania reforwie ci organizacji samorza decentralizacyjna nie ukrywa J. Regulski, kto ma ry jest jednym z jej two rco w. zbyt wolno. Za Stwierdzi on, z e Proces budowania Polski lokalnej posuwa sie opory ze strony si przeciwnych duz o pary idzie w gwizdek, zbyt duz e sa sie decentralizacji. W gruncie rzeczy kierownictwa partii politycznych boja rza dzic decentralizacji. Was ciwie wszystkie partie chca z go ry, centralnie, narzucac dy. Jest to mentalny wzorzec peerelowski, z kto obywatelom swoje pogla rego nie jako obywatele wydostac potrafimy sie 42. c nalez Podsumowuja y podkres lic raz jeszcze, z e sukces polskiej reformy dowej be dzie peny dopiero wo be da samorza wczas, kiedy harmonijnie rozwijac sie du korporacyjnego, bez wzgle du na charakter wie zi wszystkie formy samorza cza cych ich czonko a w.

ABSTRACT One of the biggest achievements of the process of the socio-political transformation in Poland is a vast decentralization of the sphere of public power. From the perspective of administrative law, decentralization is understood as a system in which there is a large number of independent centres equipped with public and legal competences and one main centre. Decentralization is therefore a procedure of transferring certain public functions so far restricted to the competence of the central government to groups of citizens organized as corporations. The object of the analysis presented in the article is corporative self-government grounded in the union of persons with obligatory membership.
41 42

Por. R. Tupin, Trzecia sfera samorzadnos ci, Rzeczpospolita 24.03.1999. J. Regulski, Gos w debacie. Mie dzy znieche ceniem a lenistwem, Nowe Pan stwo 2002, nr 11,

s. 16.

68

Robert Kmieciak

Corporative self-government which exemplifies decentralization is not a one-dimensional notion referring only to territorial relations. An essential role in the system of representing the interests of particular milieus falls to special self-government which is set apart by other criteria. According to this division, within the special self-government we further distinguish trade self-government and economic self-government. The article emphasizes the fact that the success of the Polish self-government reform will be complete only when there is a harmonious development of all the forms of corporative self-government irrespective of the character of bonds between their members. As legal entities, self-governments will then be in the service of democracy and will strengthen the civic society.