Por qu una poltica agrcola? Los macroeconomistas y funcionarios pblicos ponen en duda la raison dtre de la poltica agrcola.

Se arguye que los requisitos bsicos para una exitosa transicin econmica o experiencia de desarrollo son una correcta poltica macroeconmica, la mxima privatizacin posible de las empresas pblicas, y la eliminacin de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales daosas. De acuerdo con este punto de vista, no habra necesidad de una poltica sectorial per se, una vez que los mercados sean liberalizados y la estabilidad macroeconmica garantizada. Es relevante principalmente para las zonas rurales pobres de los pases de ms bajos ingresos, que tienden a producir mayormente para el autoconsumo. Pero se hace menos aplicable a medida que la economa mundial se integra y el comercio exterior de alimentos se expande en casi todos los pases. Se acepta cada vez ms que la nutricin de la mayora de las familias pobres depende ms de sus ingresos y condiciones de salud que de si producen o no alimentos bsicos. La agricultura es la fuente principal de ingreso y empleo en el medio rural; de hecho, en los pases ms pobres es a menudo la mayor fuente de empleo de toda la economa. El crecimiento agrcola es tambin el camino principal para reducir la pobreza, tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Se reconoce universalmente que el alivio de la pobreza es una preocupacin vlida y una responsabilidad de la poltica econmica. La agricultura usa, y a veces abusa, varios recursos vitales que son limitados y agotables: agua, tierra, bosques, reservas pisccolas. Estos son precisamente los recursos naturales cuya utilizacin se ha demostrado muy difcil de sujetar a las reglas del mercado. El enfoque de no-intervencin absoluta, o de poltica de laissez faire, ha demostrado ser insostenible en todos los pases pues invariablemente lleva a la sobre explotacin de estos recursos. El estado legal y el papel de la tierra en la sociedad son temas de importancia para la agricultura. Asimismo, la contaminacin de la tierra y el agua como resultado de las actividades agrcolas y ganaderas puede afectar severamente a las comunidades urbanas, si no se establecen polticas apropiadas para amortiguar el dao. Por lo tanto, una poltica que prematuramente desincentive la actividad agrcola y promueva el crecimiento urbano puede acarrear efectos irreversibles en la economa y la sociedad, y tambin puede ser costosa.

Es importante que la poltica econmica de los pases considere cuidadosamente el papel de la agricultura en el desarrollo nacional y elabore las medidas apropiadas. Existen muchas razones convincentes para otorgar elevada prioridad al desarrollo de polticas agrcolas apropiadas. Las polticas agrcolas son fuertemente interdependientes entre s. Por ejemplo, las polticas tendientes a mejorar la comercializacin estn normalmente vinculadas a las relativas al comercio internacional, a las polticas para fomentar la competencia en las agroindustrias y a la poltica de financiacin. CARACTERSTICAS DE AGRCOLA Tipos de polticas agrcolas El contenido de la poltica macroeconmica es inequvoco: el dficit fiscal; la oferta monetaria; los instrumentos requeridos para llevar estas variables a sus niveles meta, entre otros, el gasto pblico y la recaudacin fiscal, la emisin de bonos, las metas monetarias, las tasas de inters, el encaje legal y los regulaciones bancarias; y, en muchos pases, la tasa de cambio. A pesar de la gran antigedad de la agricultura y de las intervenciones gubernamentales en el sector, no existe un consenso parecido acerca de la sustancia de la poltica agrcola. La concepcin de la poltica agrcola est experimentando cambios en todo el mundo. Histricamente, uno de los principales instrumentos de la poltica agrcola ha sido el gasto pblico. En todos los pases se han efectuado erogaciones fiscales para una variedad de propsitos en el sector. Algunas de las formas ms prominentes de gasto han sido las inversiones en infraestructura para propsitos tales como riego, almacenamiento, transporte y mercadeo; la provisin directa de crdito a los productores y subsidios al crdito privado; la financiacin de la investigacin, la extensin, y la produccin de semillas; financiacin de los dficit incurridos por los programas de compra de granos a los agricultores a altos precios y su venta a los consumidores a precios ms bajos; y los pagos directos en programas ligados al no cultivo de tierras y otros esquemas de ayuda. A manera de resumen, la respuesta es que la poltica agrcola tiene un amplio espacio en todos los pases, pero en la mayora requiere enfoques diferentes a los del pasado. Una tarea principal de la poltica agrcola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, con atencin especial al acceso y a las condiciones de la participacin de las familias pobres en dichos mercados. En algunos casos, esto requiere inversin en LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA

infraestructura, pero casi siempre tambin requiere buenas polticas. Los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales. La participacin de las familias rurales en el mercado de trabajo, por ejemplo, se puede mejorar mediante programas de capacitacin y de extensin agrcola. La poltica agrcola debe ser coordinada con otras polticas y con los organismos a cargo de stas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas en el caso de las polticas financieras rurales, con el Ministerio de Economa o de Comercio para las polticas de comercio exterior agrcola, con el Ministerio de Finanzas respecto a los programas de riego e investigacin, y con el Ministerio del Medio Ambiente o Recursos Naturales para las polticas de riego. Una tarea principal de toda poltica agrcola moderna es promover el desarrollo de instituciones adecuadas para satisfacer los requerimientos de la economa rural en expansin, desde el mercadeo hasta el suministro de servicios y financiacin de la produccin. Otra tarea general de la poltica es asegurar que el marco legal sea apropiado para el desarrollo agrcola, que estimule la actividad econmica en vez de obstaculizarla y que al mismo tiempo proporcione el grado adecuado de proteccin a los intereses de los productores, los consumidores y el medio ambiente. Esta tarea puede involucrar una extensa revisin de la legislacin, desde el cdigo de trabajo, el cdigo de comercio y las leyes de proteccin al consumidor, hasta las leyes de tenencia de la tierra, manejo de los recursos naturales y muchas otras normas jurdicas. Una taxonoma de las polticas agrcolas Dada la diversidad de las polticas agrcolas, resulta til analizarlas desde el punto de vista de los requerimientos del productor. Para poder trabajar provechosamente, los productores necesitan tres cosas bsicas: incentivos adecuados para producir, una base de recursos segura (tierra agrcola, agua) y acceso a los mercados de insumos y productos, incluyendo la tecnologa. En consecuencia, la poltica agrcola consta de tres grandes componentes: 1.- Poltica de precios, que en la economa de mercado est determinada en su mayor parte, pero no totalmente, por las polticas macroeconmicas. 2.- Polticas de recursos; incluyendo la poltica de tenencia de tierras y las polticas de manejo de los recursos (tierra, agua, bosques y pesqueras). 3.- Polticas de acceso, incluyendo el acceso a insumos agrcolas, mercados de productos y tecnologa. La poltica financiera rural es una parte importante de la

poltica de acceso, ya que la financiacin es en muchos casos un prerrequisito para obtener insumos y comercializar los productos. Las divisiones entre estos tres grandes grupos de polticas no son rgidas. Por ejemplo, las medidas de poltica diseadas para mejorar los canales del mercadeo (mejorar el acceso) probablemente tambin elevan los precios en las fincas y, por tanto, forman parte de la poltica de precios. Una concepcin amplia de la poltica de recursos incluye al capital humano, un recurso bsico para el cual son esenciales la educacin rural y los programas de capacitacin. El papel de la poltica de tenencia de tierras es proporcionar seguridad de acceso a este recurso, lo cual puede ser tan importante como el acceso fsico a la tierra. La mayora de las polticas son relevantes para todo el sector, o la mayor parte, y generalmente no son especficas para cultivos determinados. En este sentido, no hay una poltica para la yuca o una poltica para el maz, ni una poltica para el trigo o para el pltano. Las buenas polticas facilitan el trabajo del agricultor, una parte del cual consiste en seleccionar la combinacin de cultivos y productos ganaderos. La diferenciacin de polticas segn productos corre el riesgo de crear mayores incentivos para unos que para otros, y los gobiernos usualmente no cuentan con los mejores criterios para definir los cultivos que tienen perspectivas ms favorables. El mercado y el criterio de los agricultores pueden realizar esa eleccin con mayor confiabilidad. Sin embargo, es prctica comn establecer programas pblicos para productos importantes: programas para la renovacin de los cafetales o el desarrollo lechero o el mejoramiento del arroz. Dichos programas representan uno de los medios para la implementacin de las polticas. Polticas, programas y proyectos Los programas son limitados en tiempo y recursos. Requieren la participacin activa del gobierno (an cuando su ejecucin sea contratada con el sector privado), y terminan cuando se acaba la financiacin. En cambio, las polticas son permanentes, por lo menos hasta que se disee y ponga en prctica un nuevo sistema de polticas. Los programas consisten en actividades directamente administradas (usualmente con personal cuantioso), que requieren una interaccin directa con agricultores, instituciones financieras y otros agentes privados de la economa. Muchas polticas, al contrario, ejercen su influencia indirectamente y consisten en la definicin de las reglas del juego econmico a travs de leyes, decretos y reglamentos; en principio muchas de ellas pueden aplicarse con ayuda de un pequeo grupo de especialistas de un ministerio.

Los proyectos, al igual que los programas, estn limitados en el tiempo y son intensivos en el uso de personal. Usualmente involucran un componente significativo de inversin. Dependen de la cuenta de capital del presupuesto pblico, mientras que los programas utilizan la cuenta corriente. Sin embargo, algunos programas tambin incluyen gastos de inversin, de modo que la distincin entre programas y proyectos no siempre es precisa. Esto es particularmente cierto en materia de capacitacin (formacin de capital humano), donde se utilizan gastos corrientes para crear capital. Frecuentemente se necesitan tanto programas como proyectos para implementar las polticas de una estrategia. OBJETIVOS DE LA POLTICA AGRCOLA Objetivos nacionales y sectoriales Los siguientes prrafos abordan el por qu y el qu de la poltica agrcola. La pregunta de para qu tambin debe ser respondida. Para qu propsitos se formula la poltica agrcola? Su objetivo ltimo es el de contribuir al desarrollo nacional. En la agricultura, igual que en otros sectores, la poltica econmica responde a los imperativos nacionales y a una visin social y poltica. Est diseada para alcanzar fines societarios que no son exclusivamente de ndole econmica. Por lo tanto, la base de la estrategia, o del conjunto de las polticas, debe ser la definicin de fines sociales, o societarios, de amplio alcance para la agricultura y el medio rural. Fundamentalmente, debe estar relacionado con la promocin del desarrollo humano. Los objetivos especficos del sector agrcola derivan de este fin ms general. En la mayora de los pases, las formas en que la agricultura puede apoyar el desarrollo humano ms eficazmente son: a) asegurando que la nutricin y otras necesidades sean satisfechas en las zonas rurales, y materiales bsicas

b) contribuyendo indirectamente a la satisfaccin de esas necesidades en el medio urbano. En muchos pases en desarrollo la nutricin es an deficiente en grupos rurales significativos, aunque es importante reconocer que, para el mundo en su conjunto,

la fraccin de la poblacin pobre se ha reducido considerablemente durante las ltimas tres dcadas. En muchos pases, por mucho tiempo, ha sido habitual definir al aumento de la produccin como el objetivo de la estrategia de desarrollo agrcola. Frecuentemente dicho objetivo se ha planteado en forma ms especfica, como incremento de la produccin de alimentos bsicos, usualmente granos y a veces los principales tubrculos. Sin embargo, si bien producir mayores cantidades de alimentos bsicos puede ser importante, una meta fsica de esta naturaleza no es suficiente para alcanzar el objetivo del desarrollo humano o, siquiera, el objetivo de elevar el bienestar material. La produccin por s sola no es necesariamente el mejor indicador de la situacin econmica de los hogares rurales. El ingreso es un indicador ms adecuado, ya que toma en consideracin los precios recibidos por los agricultores y sus costos de produccin. An ms relevante es el ingreso real, que ajusta los ingresos netos con la tasa de inflacin, para medir el poder de compra de las familias rurales. Por lo tanto, la contribucin ms eficaz de la agricultura a la seguridad alimentaria y a otras necesidades materiales bsicas es la de generar mayores ingresos reales para los hogares rurales. Este aporte, a su vez, depende de tres factores: 1. 2. 3. produccin, precios reales en fincas, y empleo no agrcola en zonas rurales.

Los precios reales estn casi siempre fuera del control de los agricultores, pero pueden ser influidos por las polticas. La produccin depende de la superficie cultivada (incluyendo las praderas) y la productividad o rendimientos unitarios. En muchos pases, a medida que se agota la disponibilidad de tierras cultivables (y a veces se sobrepasa), los aumentos de produccin dependen crecientemente de tecnologas que permitan mejorar la productividad. Los principios de la poltica agrcola Adems de establecer los objetivos y los medios de la poltica, el marco estratgico debe tambin tener en cuenta los principios que guan las medidas de poltica. En otras palabras, los objetivos de la poltica no se deben perseguir a cualquier costo. Los principios representan condiciones o lmites a los tipos de acciones (medios) utilizables para intentar alcanzar los objetivos estratgicos. Los cinco principios bsicos para que una estrategia agrcola sea sostenible en el largo plazo son:

1.- Sostenibilidad econmica. La estrategia debe encontrar maneras de procurar beneficios econmicos reales al sector rural. Si bien la disciplina fiscal es importante, aquello significa, entre otras cosas, no sujetar pura y simplemente el sector a los recortes fiscales de los programas de ajuste estructural 2.- Sostenibilidad social. La estrategia debe tambin mejorar el bienestar econmico de los grupos de bajos ingresos y otros grupos desaventajados, incluyendo las mujeres. De otra manera perdera su viabilidad social. 3.- Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender polticas, programas y proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente identificadas. 4.- Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las polticas deberan ser robustas y capaces de sostenerse por s solas en el futuro. Por ejemplo, las instituciones financieras que solamente otorgan crdito a los agricultores y ganaderos, sin la capacidad de captar depsitos, no tienen muchas posibilidades de sobrevivir a la larga. Igualmente, los servicios de investigacin y extensin sostenidos principalmente por prstamos internacionales y donaciones tampoco son sostenibles a largo plazo. 5.- Sostenibilidad ambiental. Se deberan aplicar polticas que fomenten el manejo sostenible de bosques y pesqueras y reduzcan a niveles manejables la contaminacin de las fuentes de agua y la degradacin del suelo. En algunos pases, un reto principal para la poltica agrcola es frenar o detener la expansin de la frontera agrcola, o sea las zonas donde el cultivo es posible slo si se derriban rboles. EL PAPEL DEL GOBIERNO El papel del gobierno en el desarrollo agrcola ha cambiado a travs del tiempo hacia un manejo menos directo de las actividades econmicas y menos controles sobre los precios y las cantidades de factores y productos. Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, apoyndose en aportes de Joseph Stiglitz, han resumido adecuadamente el estado del debate sobre el papel del estado en el desarrollo agrcola: En el sector pblico la organizacin y administracin de la agricultura, y los substitutos institucionales del mercado, tienden a ser malos e inadecuados para reaccionar ante la informacin y los incentivos. Adems, la informacin tiende a ser dbilmente procesada, debido en parte a relaciones jerrquicas que localizan a las autoridades que adoptan las decisiones lejos de los lugares en que se desarrollan las actividades econmicas

Los roles no discutibles de los gobiernos son suficientemente claros: proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir las obligaciones contractuales para fomentar la competencia, y suministrar bienes pblicos tales como investigacin, tecnologa, informacin e infraestructura. Los papeles ms controvertidos se relacionan con la redistribucin de recursos a travs de medidas forzosas, la estabilizacin de precios, la absorcin de riesgos y la provisin de crdito. Si los gobiernos donde los mercados privados temen entrar tienen que hacerlo con cautela y considerables resguardos. Gale Johnson ha proporcionado una clara definicin de los seis aspectos tradicionales que requieren accin de los gobiernos. Uno es la correccin de las fallas del mercado, pero es cauteloso en sus recetas para hacerlo y subraya principalmente la provisin de educacin. Sus afirmaciones, tomadas del original, son las siguientes: Provisin de bienes pblicos Hay algunos bienes y servicios que los mercados competitivos no suministran o lo hacen en cantidades menores a las ptimas. Estos incluyen a los bienes pblicos cuyo consumo no es excluyente, tales como el mantenimiento de la ley y el orden pblico, proteccin de los derechos civiles, defensa nacional, parques pblicos, investigacin agrcola y algunas formas de comunicacin. Hay bienes y servicios que las sociedades consideran que no son suministrados en cantidades adecuadas por mercados competitivos, debido a la existencia de economas de escala (servicios pblicos), o a que no son utilizados en cantidades socialmente ptimas por ciertos segmentos de la poblacin. Este ltimo es el argumento para proveer educacin primaria y secundaria gratuita. Desarrollo de la infraestructura La infraestructura rural no ha recibido la misma atencin e importancia que la urbana. Este fue especialmente el caso de los pases socialistas, en los cuales el descuido de las carreteras mantuvo inaccesibles a una alta proporcin de los pueblos y los hogares agrcolas en todo o gran parte del ao... Apoyo a la investigacin Las recientes tasas de crecimiento sin precedente de la produccin de alimentos en pases en vas de desarrollo se deben en gran medida a la provisin de un bien pblico, la investigacin agrcola. Hay evidencia abrumadora sobre las altas tasas de retorno a las inversiones en investigacin agrcola

Informacin La informacin de mercados es esencial para el eficiente funcionamiento de los mercados. En economas en desarrollo y en aqullas en transicin, es improbable que dicha informacin sea suministrada adecuadamente por las instituciones del mercado y, desafortunadamente, se est haciendo poco para suministrarla de forma sistemtica, en particular en las economas en transicin. Instituciones Los gobiernos tambin deben activamente limitar la importancia de los monopolios, sea a travs de incentivos a la competencia (incluyendo polticas liberales de comercio internacional), sea mediante la regulacin cuando la competencia no es una alternativa viable los monopolios pblicos pueden ser mucho ms poderosos y dainos que los monopolios privados ms fuertes. En las economas modernas, el sector privado y el gobierno juegan papeles de apoyo mutuo, y la frontera entre ambos no siempre est claramente definida. Los gobiernos pueden ayudar a promover la equidad y aliviar pobreza, polticas que en Asia oriental contribuyeron al crecimiento el papel exacto del gobierno cambia con el tiempo. El suministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en cuatro componentes: 1. 2. 3. 4. Financiacin del suministro Proceso de produccin del bien o servicio Regulacin del suministro, y Consumo