Manual de la nueva administracin pblica argentina

Juan Manuel Abal Medina y Horacio Cao (comps.) Ariel, Buenos Aires, 2012. 285 pginas. ISBN 978-987-1496-41-9

por Pablo Bulcourf

Desde su creacin, y principalmente en los ltimos aos, las investigaciones y publicaciones vinculadas al Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP) han representado un material indispensable tanto para el investigador cientfico como as tambin para aquellas personas e instituciones vinculadas a la gestin y administracin del sector pblico. Como bien han sealado desde hace dcadas Guillermo ODonnell y Oscar Oszlak la clave para comprender la dinmica entre el Estado y la sociedad no se encuentra en lo polos de la ecuacin sino en el y que hace de nexo entre ambas. Esto nos permite incorporar la riqueza y la especificad histrica de cada pas y sus etapas. El Manual de la nueva administracin pblica es un estudio profundo y detallado de carcter multinivel que parte de un despliegue minucioso de las teoras sobre el Estado centradas en los aportes de la ciencia poltica y la sociologa que se aplica al caso argentina. Continuando varios de sus publicaciones anteriores, Juan Manuel Abal Medina da cuenta de nuestra historia en esta clave, al desarrollar los elementos principales que dieron origen al proceso de construccin estatal argentino, como bien seala Carlos Acua en el prlogo del libro. De esta forma un elemento central del trabajo consiste en: Dar sentido histrico, espacial y temporal a nuestro objeto de estudio, para ODonnell resultaba ineludible en la explicacin. Consideraba que sin este conocimiento no resulta posible sostener generalizaciones tericas. Nos enseaba que la estructura social sintetiza, en definitiva, un proceso histrico. Sostena, de esta forma, que en la produccin fuera de la regin o fuera de nuestra sociedad, hay elementos que sirven y valen para capitalizarnos en la comprensin de nuestras realidades; y tambin hay elementos que se nos presentan sin historia (p. 123). A partir de all, es de de donde parte el recorrido, con el primer trabajo de la obra, que intenta hacer un sendero tanto terico como emprico del fenmeno estatal, imbricando las teoras que pensaron al Estado (entendiendo este en su faceta de articulacin entre Estado y sociedad) y el Estado (entendiendo esto como la manifestacin del fenmeno burocrtico). De esta manera se reconocen tres modelos para comprender este ltimo: El modelo tradicional burocrtico; el modelo de la nueva gerencia pblica; y el modelo de gobernanza, ubicando a los mismos en forma histrica. Pero, sin lugar a dudas lo ms importante es la adaptacin de la clasificacin de las fases histricas en donde menciona cuatro etapas de la evolucin del Estado-Nacin en nuestro pas, periodizando la fase liberal (1880-1930); keynesiana de bienestar (1930-1976); neoliberal (1976-2001), y la finaliza con la etapa actual. Aqu resalta tres aspectos: los cambios en la relacin Estado-

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Sociedad, entiendo que se mueven otra vez las fronteras entre estos dos, ampliando la esfera de lo pblico; el aumento de las capacidades estatales, a partir de su intervencin tanto directa (mediante estatizaciones) e indirecta (subsidios y regulaciones); y por ltimo, los aspectos burocrticos, que se apuntan a descanclarse de la tradicin gerencialista y volver a una profesionalizacin de la carrera administrativa. En conjunto, este fortalecimiento de las capacidades fundamentales indica una nueva concepcin en torno al rol del Estado en la sociedad. No se trata de una rplica del modelo estatal que rigi durante parte del siglo XX, ya que hoy como lo afirma el modelo de la gobernanza- el Estado debe cooperar y colaborar con una serie de actores (gobiernos subnacionales, actores privados y de la sociedad civil) para el desarrollo efectivo de sus polticas. En la actualidad es Estado no es el nico actor de las polticas pblicas (p. 160). Los tres captulos siguientes a partir de la estrategia histrico-analtica desarrollada por Abal Medina, encaran el anlisis actual de la dinmica estatal de nuestro pas. El artculo de Beatriz Hebe Lpez y Roxana Rubins, toma la perspectiva histrica para comparar las fases que propone el compilador en el primer captulo. Luego intentan retratar a los principales organismos de la administracin pblica centralizada y descentralizada; luego las empresas pblicas; para finalmente efectuar un anlisis del aspecto financiero y de gestin de recursos humanos de este nivel estatal. Por su parte Horacio Cao, aborda de manera descriptiva como se ubican dentro en la Constitucin las provincias y cules son por normativa sus principales potestades. As mismo, realiza un estudio de las provincias por dentro, analizando el gasto y las principales funciones de las subunidades a partir de lo que este autor llama los grandes sistemas: Educacin, salud y seguridad. Mnica Iturburu es la autora del cuarto captulo; se dedica a pensar y describir el tercer nivel: la gestin local, realizando un recorrido histrico sobre el surgimiento de institucin local y los antecedentes de la autonoma local en nuestra historia. Sobresale aqu la nocin de las asimetras entres estas unidades, ya que el alto nivel de heterogeneidad y desigualdad que caracteriza a las provincias argentinas se potencia cuando se analiza la realizad municipal, debido a que los promedios provinciales no dan cuenta de los extremos que muestra el interior de los territorios de las distintas dimensiones analizadas. Debido a que el diseo institucional del rgimen municipal es definido por cada provincia, el universo es muy variado con pocas similitudes entre provincias- y cambiante, a tal punto que los especialistas no acuerdan de acuerdo al nmero de gobiernos locales que existen en el pas (p. 187). De esta manera replica el tipo de estudio realizado por Cao en el apartado anterior, radiografiando la estructura de los municipios, los gastos, su deuda, sus recursos humanos y los poderes que lo conforman. Martn Astarita, Santiago Bonifacio y Natalia del Cogliano encaran el ltimo trabajo presente en el libro. Se dedican a analizar la evolucin de las relaciones intergubernamentales, a partir del concepto neoinstitucionalista de estado multinivel en donde se producen mecanismos de coordinacin intergubernamental que llevan adelante decisiones polticas. De esta forma estudian empricamente, cules han sido estos mecanismos, identificando los programas nacionales de ejecucin descentralizada, y el rgimen de coparticipacin federal de impuestos. Posteriormente se encara la modificacin de las relaciones entre niveles que se expres en la descentralizacin de los aos noventa, y los diversos elementos que fueron marcando la relacin entre la nacin y sus subunidades; llegando a afirmar que: las dimensiones de la descentralizacin tienen

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condiciones y dinmicas propias, y que las relaciones intergubernamentales han sido redefinidas a cada paso por la implementacin de polticas de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal, complejizando los procesos de coordinacin intergubernamental. En este marco, el proceso de desnacionalizacin del sistema de partidos 8sin ser un tema bajo anlisis dentro del presente captulo) resultar una variable muy importante a la hora de comprender las dificultades de coordinacin entre los actores de diferentes niveles (p. 275). Siguiendo el camino emprendido por otras obras de relevancia como Lecturas sobre el Estado y las polticas pblica: retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, y Teora del proceso de las polticas pblicas compiladas por Acua y Sabatier respectivamente, el Manual de la nueva administracin publica constituye una obra fundamental para comprender al Estado como a su estructura en sus niveles nacional, provincial y municipal; su lectura es un camino obligado para todos los que intentan analizar la poltica y la toma de decisiones en la Argentina.

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