D ZACHODNI PRZEGLA 2012, nr 2

ANNA POTYRAA Anna Potyraa Poznan

POLITYKA IMIGRACYJNA UNII EUROPEJSKIEJ WIETLE WYDARZEN ARABSKIEJ WIOSNY LUDO W WS

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

PRACY PAN STW CZONKOWSKICH UE GENEZA WSPO W DZIEDZINIE IMIGRACJI Wspo praca wielostronna pan stw czonkowskich dzisiejszej Unii Europejskiej, cych sie skierowana na wypracowanie zasad traktowania cudzoziemco w ubiegaja ga roku 1985. W porozuo wjazd i pobyt na terytoriach tych pan stw, korzeniami sie tej w 1990 r., wskazano mieniu z Schengen oraz w konwencji wykonawczej przyje ce na zwalczanie nielegalnej imigracji 1, okres lono ro wniez instrumenty pozwalaja trznych i przemieszczania sie po terytoriach zasady przekraczania granic zewne ad hoc do spraw pan stw czonkowskich. W paz dzierniku 1986 r. powoano grupe migracji, odpowiedzialna za okres lenie zasad dostepu obywateli pan stw trzecich do obszaru Wspo lnoty (polityka imigracyjna, wizowa i azylowa), a w r. 1988 grupe gnie ciem tej pierwszej do spraw swobodnego przepywu oso b. Najwaz niejszym osia byo przygotowanie projektu tzw. konwencji dublin skiej w sprawie pan stwa ta w czeodpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosko w azylowych. Umowa, przyje go cym na rwcu 1990 r., staa sie wnym instrumentem polityki azylowej, pozwalaja wyeliminowanie przypadko w wielokrotnego skadania wniosko w azylowych przez sama osobe . W walce z przypadkami nielegalnego wjazdu ilub pobytu na te terytoriach pan stw czonkowskich pomocny mia byc ro wniez , przewidziany w ukadach schengen skich, System Informacyjny Schengen. tego w 1986 r., doa czono Pomimo z e do Jednolitego Aktu Europejskiego, przyje , wia z ca swobodny przepyw oso w zakresie imigracji 2, deklaracje a b ze wspo praca cie traktatu z Maastricht o Unii to przeomem w rozwoju wspo pracy byo przyje
transgraniczna oraz usunie cie i readmisje . Do instrumento w tych zaliczono pos cig i obserwacje Patrz: F. Jasin ski, P. Rakowski, Walka z przeste pczos cia zorganizowana i terroryzmem, w: Obszar wolnos ci, bezpieczen stwa i sprawiedliwos ci Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, F. Jasin ski, K. Smoter (red.), Warszawa 2005, s. 16.
2 1

214

Anna Potyraa

c obszary wspo Europejskiej. W tytule VI, definiuja lnego zainteresowania, wskaza imigracyjna , wizowa i azylowa , zadeklarowano ro cie no na polityke wniez przyje cych przekraczanie granic zewne trznych oraz zasad wjazdu i pobytu zasad reguluja zano sie takz obywateli pan stw trzecich na obszarze Unii Europejskiej. Zobowia e do imigracja , pobytem i praca obywateli pan walki z nielegalna stw trzecich. Wymienione powyz ej dziedziny uregulowano w trzecim filarze Unii Europejskiej, kto rego charakterystyczna staa sie wspo dzyrza dowa i brak uwspo cecha praca mie l kluczowa w decynotowienia. Tym samym pan stwa czonkowskie odgryway role dowaniu o tempie i kierunkach kooperacji, zas rola instytucji wspo lnotowych bya w ramach filaru trzeciego prowadzono przede znacznie ograniczona. Wspo prace c sie na prawie mie dzynarodowym, a wie z wszystkim opieraja z filarem pierwszym utrzymana bya przez wypoz yczenie instytucji wspo lnotowych, przy jednoczesnym odmiennym opisaniu ich zadan i kompetencji 3. Sabos ci trzeciego filaru uniemoz liwiay rzeczywiste prowadzenie kooperacji bienia, na w dziedzinie imigracji, wiz i azylu. W uwagi na koniecznos c jej poge imigracyjna , wizowa i azylomocy traktatu amsterdamskiego przeniesiono polityke z trzeciego filaru Unii Europejskiej do filaru pierwszego (tytu IV Wizy, azyl, wa imigracja i inne polityki zwiazane ze swobodnym przepywem oso b). Uzgodniono, iz gu 5 lat od wejs te zostana s w cia cia w z ycie traktatu amsterdamskiego przyje rodki ce do zniesienia kontroli granicznych na granicach wewne trznych oraz zmierzaja 4 trznych . Kompleksowe podejs cie do okres lenia zasad przekraczania granic zewne o rozwia zania prawne i instytucjonalne dotycza ce zasad wjazdu tych zagadnien obje na obszar Unii Europejskiej, kwestii wizowych, warunko w pobytu kro tko- i dugo na wzmocnienie wspo trwaego. Szansa pracy w ramach polityki imigracyjnej, wa czenie aquis Schengen w ramy Unii Europejskiej. wizowej i azylowej stao sie czony do traktatu amsterdamskiego, umoz Protoko drugi, doa liwi zastosowanie zasad wskazanych w porozumieniu z Schengen i konwencji wykonawczej we wspo pracy imigracyjnej, wizowej i azylowej, choc w stosunku do Wielkiej to specjalny status. Pan Brytanii, Irlandii i Danii przyje stwa te juz na etapie
Zwalczanie przeste pczos ci w Unii Europejskiej. Wspo praca sadowa i policyjna w sprawach karnych, A. Go rski, A. Sakowicz (red.), Warszawa 2006, s. 34-35. 4 to szes cych ksztat polityki imigracyjnej. W czerwcu W latach 1993-1997 przyje c akto w wskazuja a czenia rodzin jako cze s c, z 1993 r. zaakceptowano zasade c polityki imigracyjnej UE, wskazuja e wspo maz onek oraz dzieci osoby, kto ra posiada zezwolenie na pobyt w pan stwie czonkowskim, sa uprawnione do pobytu w tym pan stwie. W grudniu 1994 r. prawo pobytu zyskali studenci (osoby ce nauke na najwyz ce sie . Zgodnie pobieraja szym szczeblu edukacji) oraz osoby samozatrudniaja z ustaleniami, jakie zapady w 1996 r., osoba, kto ra przebywa nieprzerwanie w pan stwie czonkowskim o status staego lub dugotrwaego rezydenta (ang. long-term resident minimum 10 lat, moz e ubiegac sie pie do zatrudnienia. W grudniu 1997 r. LTR), nie zyskuje jednak prawa ro wnego traktowania w doste tzw. wygodnych maz c, iz prawo uregulowano kwestie en stw, wskazuja pan stwa czonkowskie maja zku maz sprawdzania faktycznos ci zwia en skiego, a w sytuacji stwierdzenia fikcyjnego maz en stwa osoba traci prawo pobytu.
3

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

215

wa czeniu zapiso negocjacji sprzeciwiay sie w porozumien schengen skich do 5 stw doprowadziy do dorobku prawnego . Derogacje w odniesieniu do tych pan ustanowienia mechanizmu wzmocnionej wspo pracy 6. dziaan Wejs cie w z ycie traktatu nicejskiego skutkowao intensyfikacja cych rozwia zania imigracyjne, prawodawczych w zakresie polityk uzupeniaja tj. polityki wizowej i azylowej. W 2003 r. uzgodniono tzw. wspo lne instrukcje ce ujednolicona procekonsularne (Common Consular Instructions), wprowadzaja rozpatrywania wniosko to decyzje dure w wizowych. W tym samym roku przyje c na niezbe dne zabezw sprawie harmonizacji formularza wizowego, wskazuja pieczenia wiz wydawanych przez pan stwa czonkowskie (zaro wno wiz Schengen, da na jak i krajowych). Sprecyzowano ro wniez , jakie informacje umieszczane be zan formularzach wizowych. W ramach rozwia azylowych 18 lutego 2003 r. to tzw. regulacje Dublin II, maja ca bezpos przyje rednie zastosowanie we wszystkich tkiem Danii. Rozporza dzenie potwierdzio popan stwach czonkowskich z wyja c osobom wnioskuja cym stanowienia konwencji dublin skiej z 1990 r., przyznaja szanse na otrzymanie ochrony w Unii Europejskiej. 29 kwietnia 2004 r. o azyl jedna to natomiast dyrektywe ustanawiaja ca minimalne standardy przyznania przyje cia statusu uchodz i cofnie cy. Okres lono w niej kryteria, na podstawie kto rych c o przyznaniu ochrony w postaci statusu uchodz moz na podja decyzje cy lub tzw. ochrony subsydiarnej. Najwaz niejszym postanowieniem jest jednak uznanie, iz przyznania statusu uchodz podstawa cy jest przes ladowanie, kto rego autorem moga byc zaro wno wadze pan stwowe, jak i tzw. aktorzy niepan stwowi (non-state actors). wejs Z chwila cia w z ycie traktatu lizbon skiego, w odniesieniu do polityki trznych ochrony granic, imigracji i azylu, uzgodniono zniesienie granic wewne i zapewnienie braku jakiejkolwiek kontroli oso b, niezalez nie od ich przynalez nos ci trzne granice Unii Eupan stwowej. Kontrola ta przeniesiona zostaa na zewne dzania granicami. Jest to ropejskiej w ramach zintegrowanego systemu zarza szczego lnie istotne zwaz ywszy na fakt, z e co roku na obszar Unii Europejskiej cy stanowia nielegalni przybywa 1,5-2 miliono w oso b 7, w tym okoo 500 tysie c o zwie kszenie skutecznos imigracja , imigranci. Zabiegaja ci w walce z nielegalna
S. Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Essex 2000, s. 39. ta, jes Wzmocniona wspo praca moga byc podje li: miaa na celu szybsze przeksztacenie Unii Europejskiej w przestrzen wolnos ci, bezpieczen stwa i sprawiedliwos ci (artyku 40 TUE); suz ya realizacji celo w Unii Europejskiej i wzmocnieniu integracji (artyku 43 pkt a); respektowaa traktaty i jednolite ramy instytucjonalne i szanowaa dorobek wspo lnotowy (artyku 43 pkt b i c); dotyczya co najmniej os miu pan stw czonkowskich (artyku 43 pkt g); respektowaa prawa i wolnos ci pan stw, kto re nie uczestniczyy we wzmocnionej wspo pracy (artyku 43 pkt h); bya otwarta dla wszystkich pan stw czonkowskich (artyku 43 pkt j oraz artyku 43b); stosowana bya jako s rodek ostateczny, gdy cele gnie te w rozsa dnym terminie przy zastosowaniu odpowiednich powspo pracy nie mogy byc osia stanowien przewidzianych w traktacie (artyku 43a). 7 G. Gancarz, J. Wis niewski, Unia Europejska a wyzwania migracyjne, Biuletyn Analiz UKIE 2009, nr 23, s. 42.
6 5

216

Anna Potyraa

dna uznano s kooperacje suz za niezbe cisa b granicznych pan stw czonkowskich, Agencje Zarza dzania Wspo wspomaganych przez Frontex Europejska praca na Granicach Zewne trznych Pan Operacyjna stw Czonkowskich Unii Europejskiej. byc Dziaania podejmowane przez krajowe suz by graniczne i Frontex musza zuja cymi rozwia zaniami prawnymi, nakazuja cymi odmienne zgodne z obowia cych o mie dzynarodowa traktowanie imigranto w nielegalnych i oso b zabiegaja . Z tego wzgle du w traktacie lizbon ochrone skim podkres lono koniecznos c wprowadzania dalszych regulacji w zakresie azylu, imigracji, polityki wizowej i kontroli na trznych. Przyznano Unii Europejskiej moz granicach zewne liwos c zawierania z pan dzynarodowych dotycza cych wspo dzaniu stwami trzecimi umo w mie pracy w zarza cych sie o azyl, ochrone tymczasowa przepywami oso b, w szczego lnos ci ubiegaja 8. lub subsydiarna

CHARAKTERYSTYKA POLITYKI IMIGRACYJNEJ UNII EUROPEJSKIEJ

Wspo praca pan stw czonkowskich Unii Europejskiej w zakresie imigracji na walce z imigracja nielegalna oraz na regulacji przyjazdo koncentruje sie w dnieniem dwo legalnych. Kwestia imigracji rozpatrywana jest z uwzgle ch przeciw i suwerennos stawnych zasad: wolnos ci przemieszczania sie ci pan stwa. Wskazuje na prawo jednostki do opuszczenia wasnego pan sie stwa i wjazdu oraz osiedlenia w innym pan jednak charakteru bezwzgle dnego. sie stwie. Uprawnienia te nie maja Pan stwo jest wadne okres lac warunki wjazdu i pobytu na swym terytorium, moz e ro wniez zakazac wjazdu lub nakazac opuszczanie swego terytorium, jes li osoba dku wewne trznego lub zdrowia stanowi zagroz enie bezpieczen stwa pan stwa, porza publicznego. Na tym tle stwierdzic nalez y, z e imigracja legalna dotyczy wjazdu na obszar UE warunki pobytu kro obywateli pan stw trzecich, kto rzy speniaja tkotrwaego posia dokument toz cy obywatelstwo i uprawniaja cy do przedaja samos ci stwierdzaja , jes kraczania granic oraz wize li wymaga tego UE. Imigracja nielegalna obejmuje natomiast przypadki: lub nielegalnego wjazdu na terytorium pan stwa czonkowskiego przez zielona granice w przypadku braku wymaganych dokumento niebieska w lub przez wyznaczone legalne przejs cie graniczne, lecz przy uz yciu faszywych dokumendzynarodowego przemytu oso to w (indywidualnie lub w ramach tzw. mie b); przeduz onych pobyto w (tzw. overstaying lub pobyt przeterminowany) ponad ce w przypadku obywateli pan okres waz nos ci wizy lub ponad 3 miesia stw, wobec zek wizowy; kto rych zniesiono obowia
dowy Unii Por.: artyku 79(3), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urze Europejskiej C 115358, 9.05.2008.
8

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

217

zawarta w decyzji ramowej handlu ludz mi, rozumianego (zgodnie z definicja 2002629 z lipca 2002 r.) jako werbowanie, przewo z, przekazywanie, prze, z uz chowywanie, przymusowe przerzucanie oso b przez granice yciem siy, pu, oszustwa lub naduz zastraszenia, podste ycia finansowego, naduz ycia wadzy da cej ofiara handlu lub pos rednictwo w takich dziaaniach. Zgoda osoby, be , jes ludz mi, nie jest brana pod uwage li zastosowano jedno z dziaan wskazanych powyz ej. Skuteczna regulacja legalnej imigracji oraz walka z przejawami imigracji trznych. To nielegalnej uzalez niona jest od wzmocnienia kontroli granic zewne z z koniecznos budowania wzajemnego zaufania mie dzy z kolei wia e sie cia trznych pan stwami czonkowskimi. Odpowiedzialnos c za nadzo r granic zewne cych takie granice, ale ro spoczywac musi nie tylko na pan stwach posiadaja wniez na pozostaych czonkach Unii Europejskiej, gdyz zahamowanie napywu imigranto w cych do UE. czynione jest w interesie wszystkich pan stw nalez a c pod uwage powyz Biora sze, w maju 2002 r. Rada zaakceptowaa projekt dzania granicami zewne trzwspo lnej, zintegrowanej polityki bezpieczen stwa i zarza cej nymi Unii Europejskiej, maja podstawowe znaczenie w tworzeniu spo jnej trznych uzalez polityki imigracyjnej. Bezpieczen stwo na granicach zewne niono od spo jnego funkcjonowania czterech elemento w 9. kontrole graniczne na granicach zewne trznych. Pierwszym elementem sa Zgodnie z postanowieniami wprowadzonymi na mocy porozumienia z Schengen trznych oraz konwencji wykonawczej uzgodniono, z e przekraczanie granic zewne dowych zielonych, morskich niebieskich oraz granic na mie dzynarodowych (la moz lotniskach) odbywac sie e jedynie w miejscach do tego wyznaczonych. Kaz da pro ba przekroczenia granicy w innym miejscu jest nielegalna i podlega penalizacji. ca granice zewne trzna Unii Europejskiej podlega kontroli Osoba przekraczaja cej na identyfikacje . Celem kontroli jest stwierdzenie dokumento w, pozwalaja toz samos ci osoby na podstawie okazanego dokumentu oraz zapobieganie i wykrywanie zagroz en dla bezpieczen stwa narodowego. Obywatel pan stwa trzeciego (jes dodatkowo posiadac musi wize li z pan stwem trzecim prowadzony jest ruch wizowy), wskazac na cel i czas pobytu w pan stwie czonkowskim, nie moz e dku pan stanowic zagroz enia dla prawa i porza stwa czonkowskiego (w tym celu informacje zawarte m.in. w systemie SIS). Pan wykorzystywane sa stwa czonkowczne prawo do decydowania o przyznaniu lub odmowie skie zachoway wya przyznania prawa wjazdu obywatelowi pan stwa trzeciego. trznych, 26 paz W celu usprawnienia kontroli na granicach zewne dziernika a decyzje o utworzeniu wspomnianej Europejskiej Agencji 2004 r. Rada podje dzania Wspo Operacyjna na Granicach Zewne trznych Pan Zarza praca stw : koordynacje wspo Czonkowskich UE. Mandat Frontex obja pracy pan stw
Por.: Report on the implementation of programmes, ad hoc centres, pilot projects and joint operations, 1005803, 3.06.2003.
9

218

Anna Potyraa

dzania granicami zewne trznymi Unii Europejskiej, czonkowskich w zakresie zarza udzielanie pan stwom czonkowskim pomocy technicznej i operacyjnej; prowadzecych sie ochrona granic; pomoc nie szkolen dla narodowych instytucji zajmuja w zakresie organizowania programo w powroto w dla nielegalnych imigranto w, to decyzje o usunie ciu lub readmisji oraz uchodz w odniesieniu do kto rych podje co w odsyanych do pan stw bezpiecznych i repatrianto w. W dziaaniach agencja ro Siec wspierana jest przez S dziemnomorska Patroli Przybrzez nych (Mediterranean Coastal Patrol Network MEDSEA), europejski system nadzoru policyjnego, tzw. narodowe siy policyjne, graniczne i celne. Istotnym elementem wspo pracy sa RABITs (Rapid Border Intervention Teams) graniczne grupy szybkiego powoania granicznych grup szybkiego reagowania, reagowania. Propozycje a Komisja kto rych celem ma byc ograniczenie nielegalnej imigracji, wysune dzenia Europejska w lipcu 2006 r., zatwierdzia zas Rada na mocy rozporza sie ze 8632007WE z 11 lipca 2007 r. Zgodnie z zaoz eniem grupy skadaja danie staego zespou okoo 200-300 oso b, zdolnego do interwencji na kaz de z a pan stwa czonkowskiego. Udzia pan stw czonkowskich w siach jest dobrowolny. europejska straz graniczna , lecz Graniczne grupy szybkiego reagowania nie sa a przeznaczona do konkretnych zadan ca na konkretne kryzysy grupa , reaguja imigracyjne. trznych jest przedmiotem wspo Ochrona granic zewne lnej odpowiedzialnos ci to decyzje o finansowaniu jej koszto pan stw czonkowskich. Z tego powodu podje w tkowo dziaania skierowane na zapewnienie z budz etu Unii Europejskiej. Pocza trznych finansowano z tymczasowego Funduszu bezpieczen stwa na granicach zewne dzanie granicami zewne trznymi Unii Europejskiej jest Schengen. Obecnie zarza trznych, utworzony na mocy wspomagane przez Europejski Fundusz Granic Zewne zaniu do postanowien decyzji 5742007WE z 23 maja 2007 r., w nawia Programu dzania Przepywami Migracyjnymi. Fundusz odw sprawie Solidarnos ci i Zarza dzy innymi za wspieranie pan powiedzialny jest mie stw w zakresie: prowadzenia cych granice zewne trzne; podnoszenia kwalifikacji ewidencji oso b przekraczaja straz y granicznej i wprowadzenia jednolitego systemu szkolenia; skutecznego dzania przepywami oso trznych; organizowania szkolen zarza b na granicach zewne z zakresu wykrywania podrobionych, sfaszowanych dokumento w; jednolitego przepiso cego stosowania przez straz graniczna w prawa wspo lnotowego dotycza dzenia ustanawiaja cego wspo przekraczania granic (w szczego lnos ci rozporza lnocych przepyw oso towy kodeks zasad reguluja b przez granice tzw. kodeks graniczny zane z infrastruktura przejs Schengen). Fundusz wspiera dziaania zwia c graniczdnymi do ochrony granic mie dzy przejs nych, zabudowaniami i systemami niezbe tem operacyjnym (czujniki, sprze t do monitoringu wizyjciami granicznymi, sprze dzenia do badania dokumento pem do systemo nego, urza w, terminale z doste w SIS, ce kontrole granic zewne trznych, sprze t VIS, FADO, s rodki transportu zapewniaja cy wymiane informacji, programamy szkolenia, wymiany i delegacji umoz liwiaja personelu, inwestycje w rozwo j, testowanie i wykorzystanie najnowszej techno-

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

219

dziaan logii). Budz et na realizacje finansowanych z tego funduszu w latach rodki te rozdzielane sa stosownie do 2007-2013 wynosi ponad 10 miliono w euro. S Brytania i Irlandia , stopnia zaangaz owania pan stw czonkowskich (poza Wielka w funduszu oraz Bugaria i Rumunia , kto udzia kto re nie uczestnicza re biora dzanie granicami zewne trznymi z uwzgle dnieniem w funduszu od 2010 r. 10) w zarza dwo ch rodzajo w czynniko w: trznej, liczbe 1) staych, do kto rych zaliczono m.in. dugos c granicy zewne przejs c granicznych i oficero w straz y granicznej, oraz cych granice zewne trzna ). 2) zmiennych (liczba oso b przekraczaja dzania granicami Drugi element zintegrowanej polityki bezpieczen stwa i zarza cych granice zewne trzne obejmuje wymiane informacji o osobach przekraczaja Unii Europejskiej. Suz a temu przede wszystkim System Informacyjny Schengen (SIS, SIS II), System Informacji Wizowej (VIS), System Identyfikacji Oso b Wnioscych o Azyl (Eurodac) oraz system informacyjny Europolu. kuja trznych uzalez Zagwarantowanie bezpieczen stwa na granicach zewne niono ro wniez od skutecznego wykrywania przeste ci transgranicznej, ze szczepczos dnieniem nielegalnej imigracji. Chodzi zaro z mie dzygo lnym uwzgle wno o walke narodowym przemytem oso b, jak i nielegalnym handlem ludz mi. Ws ro d regulacji cych zwalczania nielegalnej imigracji kluczowe znaczenie ma decyzja dotycza ramowa 2002946WSSW z listopada 2002 r. w sprawie wzmocnienia systemu karnego w celu zapobiegania uatwianiu nielegalnego wjazdu, przejazdu i pobytu. obowia zek naoz Pan stwa czonkowskie maja enia kar na osoby odpowiedzialne za pomoc lub organizowanie nielegalnego wjazdu, przejazdu lub pobytu obywateli pan stw trzecich. Obok sankcji izolacyjnych (kara minimum 6 lat pozbawienia gnie cia korzys wolnos ci, a w sytuacji, gdy dziaano w celu osia ci finansowej, pczej lub z naraz w zorganizowanej grupie przeste eniem z ycia oso b kara minimum 8 lat pozbawienia wolnos ci) moz liwe jest zastosowanie konfiskaty s rodka transportu pstwa, zakazu wykonywania dziaalnos uz ytego do popenienia przeste ci zawodopstwa, a nawet wydalenia osoby odpowiedziawej, podczas kto rej dokonano przeste pstwa 11. W odniesieniu do oso zku lnej za dokonanie przeste b prawnych, w zwia kary finansowe, z nielegalnym wjazdem, przejazdem lub pobytem, stosuje sie a takz e zakaz korzystania ze s rodko w publicznych lub pomocy publicznej, zakaz dowy, a nawet (czasowy lub stay) prowadzenia dziaalnos ci gospodarczej, nadzo r sa dowy nakaz likwidacji osoby prawnej. Zwracaja c uwage , iz sa walka ze zjawiskiem dzynarodowym przemytem ludzi uzalez handlu ludz mi oraz mie niona jest od a dyrekwyeliminowania moz liwos ci przewozu, 28 czerwca 2001 r. Rada przyje 200151WE w sprawie kar finansowych dla przewoz tywe niko w. Na przewoz zek odsyania obywateli pan niko w naoz ono obowia stw trzecich, kto rym odmo wiono wjazdu na obszar Unii Europejskiej. Na przewoz niko w naoz one zostay
10 Commission Decision of 18.12.2007 adopting the annual programme for Community actions within the framework of the External Borders Fund for the year 2007, C (2007) 6437, Brussels 2007. 11 dowy L 328, 5.12.2002. Patrz: Dziennik Urze

220

Anna Potyraa

kary finansowe w minimalnej wysokos ci 3000 euro (lub ro wnowartos c tej kwoty przewoz osobe . Maksymalna wysokos w walucie krajowej) za kaz da ona c kar dowy moz ustalono na poziomie 5000 euro. Dodatkowo organ sa e zdecydowac o konfiskacie s rodko w transportu uz ytych do nielegalnego przewozu; zakazie prowadzenia dziaalnos ci zawodowej, podczas wykonywania kto rej doszo do pstwa; zakazie prowadzenia dziaalnos popenienia przeste ci gospodarczej, a nawet o likwidacji osoby prawnej 12. dzania granicami zewne tOstatnim elementem systemu bezpieczen stwa i zarza rznymi jest wspo praca z pan stwami pochodzenia imigranto w, w szczego lnos ci z po nocnej Afryki i Bliskiego Wschodu. W listopadzie 2006 r. Komisja Europejska zaprezentowaa komunikat Podejs cie globalne do migracji w rok po z niej: ku 13 zuja c kompleksowej europejskiej polityce migracyjnej . Nawia do raportu z grud podejs c trzy powody nia 2000 r., optowaa za zmiana cia do imigracji, wskazuja spoeczen takiego stanowiska: 1) perspektywy demograficzne i starzenie sie stwa europejskiego (patrz: tabela 1); 2) koniecznos c zagwarantowania konkurencyjnos ci UE na s wiatowym rynku; a takz e 3) brak moz liwos ci skutecznego zapobiegania zku z tym zaproponowano naste puja ce nielegalnemu napywowi oso b. W zwia podejs cie do kwestii imigracji. Kluczowym elementem miaa byc kooperacja z pan stwami trzecimi. Postulowano wzmocnienie dialogu i wspo pracy nie tylko z pan stwami pochodzenia, ale takz e pan stwami tranzytowymi, zwaszcza w rejonie to propozycje stworzenia w pan po nocnej Afryki. Wysunie stwach pochodzenia cych imigranto imigranto w tzw. stref ochronnych, zapobiegaja przedostawaniu sie w zano z funkcjonowaniem grup wspardo Unii Europejskiej. Strefy buforowe powia cia migracji (Migration Support Teams), kto rych zadaniem jest udzielanie pan stwom trzecim pomocy technicznej i o charakterze eksperckim. Z drugiej strony, z 2000 r. dotycza ca legalizowania imigracji na zasadzie ponowiono propozycje systemu kwotowego chodzio o coroczne wskazywanie liczby oso b, kto re moga c w pan legalnie wjechac , przebywac i podja prace stwach czonkowskich, a takz e o coroczne okres lenie zawodo w, do wykonywania kto rych potrzebni byliby imigranci, go wnie wysoko wykwalifikowani. Postulowano stworzenie europejskich portali mobilnos ci pracy (European Job Mobility Portals), w ramach kto rych pniane be da informacje o moz cia pracy w Unii Europejskiej 14. udoste liwos ci podje da natomiast Centra Mobilnos ci Migracyjnej, finansowane z budz etu UE, be odpowiedzialne za organizowanie wymiany studento w, naukowco w, zatrudnienia dla pracowniko w sezonowych oraz szkolen zawodowych zgodnie z zapotrzebowadowy L 187, 10.07.2001. Patrz: Dziennik Urze Szerzej: The Global Approach to Migration One Year on: Towards a comprehensive European migration policy, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Brussels, 30.11.2006, COM (2006) 735 final. 14 Szerzej: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on Circular Migration and Mobility Partnerships between the European Union and Third Countries, Brussels, 16.05.2007, COM (2007) 248 final, s. 10.
13 12

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w Tabela 1 Dynamika demograficzna w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Po nocnej w poro wnaniu z Unia Europejska w latach 2005-2030 (dane w milionach, obejmujace osoby w wieku 15-64 lata) Rok 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Region Bliskiego Wschodu i Afryki Po nocnej 286 836 322 423 354 452 384 648 414 696 443 154 Unia Europejska 330 137 332 364 328 430 322 832 315 800 306 471

221

ro Z do: opracowanie wasne na podstawie Ph. Fargues, Emerging Demographic Patterns across Mediterranean and Their Implications for Migration through 2030, Washingon 2008, s. 7.

niem europejskiego rynku pracy. Inicjatywy te przynies c miay obopo lne korzys ci, c do wzmocnienia rynko zek prowadza w pracy i rozwoju gospodarczego. Na zwia dzy imigracja i rozwojem wskazaa ro trzmie wniez Rada UE ds. Stosunko w Zewne nych 20 listopada 2007 r. W przyjetych wo wczas konkluzjach podkres lono, z e dzanie migracja moz zi mie dzy pan was ciwe zarza e promowac bliskie wie stwami pochodzenia, tranzytowymi i pan stwami docelowymi, a w konsekwencji przyczynic do rozwoju tych pan sie stw i pomo c w projektowaniu polityk zatrudnienia 15. realizacje tych zaoz Praktyczna en zapewnic ma Program na rzecz nowych Europejska w 2010 r. umieje tnos ci i zatrudnienia, zaprezentowany przez Komisje Chodzi o prowadzenie kompleksowej polityki migracji zarobkowej, kto ra umoz liwiaby elastyczne zaspokajanie potrzeb rynku pracy 16 we wspo pracy z pan stwami trzecimi. W JAKO CZYNNIK DETERMINUJA CY ZMIANY ARABSKA WIOSNA LUDO W EUROPEJSKIEJ POLITYCE IMIGRACYJNEJ O tym, jak istotne znaczenie ma kooperacja z pan stwami pochodzenia imigrandy pan to w, przekonyway rza stw naraz onych na napyw oso b z rejonu po nocnej Afryki, zwaszcza z Algierii, Egiptu, Libii, Maroka i Tunezji (patrz tabela 2).
15 Pkt. 7, EU Council conclusions on coherence between EU migration and development policies, CL 07-275EN, 20.11.2007. 16 Ibidem.

222

Anna Potyraa Tabela 2 Emigracja z pan stw Afryki Po nocnej w 2000 r.

Pan stwo pochodzenia Algieria Egipt Libia Maroko Tunezja

Liczba emigranto w 2 070 840 2 173 711 78 109 2 589 108 607 491

cych Procent oso b przebywaja w UE 79,1% 8,9% 24,6% 71,9% 75,1%

ro Z do: opracowanie wasne na podstawie L. Marchiori, F. Docquier, The impact of MENA-to-EU migration in the context of demographic change, Luxemburg 2010, s. 8-9; oraz Ph. Fargues, International Migration in the Arab Region: Trends and Policies, United Nations Expert Group Meeting on International Migration and Development in the Arab Countries, Beirut 2006, s. 24-25.

dniaja c skale imigracji z tych pan trznych Uwzgle stw, ministrowie spraw wewne Francji, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Niemiec i Woch, od 1999 r. dyskutowali zanych ze zjawiskiem nielegalnej imigracji. Spotkanie o niebezpieczen stwach zwia cia trzech rekomendacji w sprawie: w La Baule w 2003 r. doprowadzio do przyje bezpiecznych pan stw trzecich, minimalnych kwot, jakie przy wjez dzie na obszar UE posiadac ce sie o wize Schengen oraz w sprawie obowia zku musza osoby ubiegaja linii lotniczych przekazywania informacji na temat pasaz ero w (w celu identyfikacji oso b, kto re nie wykorzystay bileto w powrotnych i zachodzi podejrzenie, z e to propozycje utwopozostay w Unii Europejskiej) 17. Podczas spotkania wysunie ro s rzenia tzw. strefy bezpieczen stwa z zachodniej cze ci Morza S dziemnego, c imigracja w kto rej udzia miay wzia pan stwa najbardziej zagroz one nielegalna z tego rejonu (Hiszpania, Francja, Wochy) oraz pan stwa pochodzenia imigranto w (Algieria, Tunezja i Maroko). Chodzio o wsparcie finansowe pan stw afrykan skich, ce lepsze zarza dzanie ruchami migracyjnymi. umoz liwiaja Podczas nieformalnego spotkania Rady Europejskiej w Hampton Court 27 paz dziernika 2005 r. przedstawiona zostaa francusko-hiszpan ska inicjatywa dotyca opracowania skutecznych metod walki z nielegalna imigracja z pan cza stw afrykan skich. Efektem szczytu byo wydanie komunikatu Komisji Europejskiej Dziaania priorytetowe stanowiace odpowiedz na wyzwania zwiazane z migracja: te pierwsze dziaania podje te w naste pstwie szczytu w Hampton Court. Przyje wo wczas tzw. globalne podejs cie do migracji, potwierdzone w konkluzjach Rady do wspo z grudnia 2006 r., sprowadzao sie pracy UE z pan stwami afrykan skimi
s d Dyplomatyczny 2004, t. 4, E. Posel-Cze cik, Grupa Pie ciu plus Polska?, Polski Przegla nr 1, s. 60-61.
17

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

223

ro dzania migracja i z rejonu Morza S dziemnego 18. Zaangaz owanie na rzecz zarza wspo lnie z pan stwami po nocnej Afryki znalazo wyraz w lipcu 2006 r. podczas cej migracji i rozwoju oraz podczas konferencji konferencji w Rabacie dotycza uwage zwro ministerialnej w Trypolisie w listopadzie 2006 r. 19 Szczego lna cono na dnieniem artykuu 8 i 13 koniecznos c prowadzenia dialogu politycznego z uwzgle porozumienia z Cotonou. W efekcie, w grudniu 2007 r. podczas szczytu Unia strategie , Europejska Afryka w Lizbonie zaaprobowano plan dziaania i wspo lna ce sie na Partnerstwo UE - Afryka na rzecz migracji, mobilnos skadaja ci i zatrudnienia. Stworzyo ono, podejmowane w interesie obu partnero w, mechanizmy wspo lnej odpowiedzi na wskazane wyzwania. Wydarzenia z 2011 r., okres lane mianem Arabskiej Wiosny Ludo w, przyczyniy . sie do wszczecia ogo lnounijnej debaty nad polityka imigracyjna Choc pierwsze reakcje europejskiej dyplomacji na wydarzenia w krajach Afryki Po nocnej gliwos w 2011 r. byy zaledwie wezwaniem do pows cia ci w uz yciu siy i poszanowania podstawowych wolnos ci, a takz e nawoywaniem do wysuchania uczestniko w protesto w 20, napyw imigranto w na terytoria pan stw czonkowskich wymusi wieksza aktywnos c UE. W stan najwyz szej gotowos ci postawione zostay zaro wno Biuro Pomocy Humanitarnej Wspo lnoty Europejskiej (ECHO), jak dne uznano podje cie konkretnych kroko cych i Frontex 21. Za niezbe w, przejawiaja w udzieleniu wsparcia tym pan sie stwom czonkowskim, kto re zanotoway wzmociu nowych rozwia zan z one fale migracyjne oraz w opracowaniu i przyje , skadaja . cych sie na europejska polityke imigracyjna
Wsparcie dla pan stw czonkowskich du Wysokiego Komisarza NZ ds. Uchodz Zgodnie z danymi Urze co w, w okresie od 20 lutego do 2 marca 2011 r. pan stwa po nocnej Afryki opus cio okoo 88,5
, obejmuja c nia pan dzy W czerwcu 2007 r. rozszerzono kooperacje stwa innych regiono w, mie rodkowej i Dalekiego Wschodu oraz Rosje , Ukraine i pan innymi Azji S stwa bakan skie. Szerzej: Communication from the Commission of 16 May 2007 to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions applying the Global Approach to Migration to the Eastern and South-Eastern Regions Neighbouring the European Union, COM (2007) 247 final. 19 Szerzej: Rabat Declaration and Action Plan, Euro-African Ministerial Conference on Migration and Development, Rabat, 10-11 July 2006, http:europa.eu (18.12.2011) oraz Joint Africa-EU Declaration on Migration and Development and Ouagadougou Action Plan to combat trafficking in human beings, especially women and children, Africa-EU Ministerial Conference on Migration and Development, Tripoli, 22-23 November 2006, http:europa.eu (18.12.2011). 20 Sowa Catherine Ashton. Cyt. za: Tunisia closes schools and universities following riots, BBC News, http:www.bbc.co.uk (4.03.2011) oraz Libia jak Egipt? Dzien gniewu wobec Muammara Kaddafiego, http:www.tokfm.pl (17.10.2011). 21 Voice after exit revolution and migration in the Arab world, http:www.social-europe.eu201105 (14.10.2011).
18

224

Anna Potyraa

ca oso cy Tunezje 22. Kryzys humanitarny doprowadzi do tysia b, w tym 85 tysie cia akcji ewakuacyjnych do 14 marca zorganizowano 161 loto rozpocze w przy dzynarodowej Organizacji ds. Migracji, umoz c opuszudziale UNHCR i Mie liwiaja ca oso czenie Egiptu i Tunezji grupie blisko 25,5 tysia b 23. Obok zorganizowanych tku Arabskiej Wiosny Ludo ewakuacji od pocza w obserwowano niezorganizowane fale migracyjne, w kierunku Unii Europejskiej, a w szczego lnos ci Woch. Od poowy stycznia do 14 marca 2011 r. do niewielkiego woskiego portu Lampedusa, oddalonego okoo 225 km od wybrzez y Tunezji i okoo 280 km od Sycylii, przybyo cy imigranto ponad 8,8 tysie w. Do poowy kwietnia 2011 r. wadze Malty odca imigranto notoway przyjazd ponad tysia w. cie natychmiastowych dziaan Sytuacja ta wymusia na Unii Europejskiej podje , cych wesprzec maja pan stwa czonkowskie naraz one na wzmoz ony napyw imigrantych Arabska Wiosna Ludo to w z pan stw obje w. Zainicjowana na wniosek Woch w lutym 2011 r. operacja Hermes 2011 zmierzaa do udzielenia pomocy w nadzorowaniu poudniowej granicy UE i prowadzenia kontroli statko w z imigrantami cymi przedostac na wody terytorialne Woch. Na poudnie Woch usiuja sie skierowano dwudziestu specjalisto w Frontexu, a takz e odzie patrolowe i samoloty w ramach granicznych grup szybkiego reagowania. Wsparcia w tym zakresie to udzieliy: Francja, Hiszpania, Holandia, Malta i Niemcy 24. 23 marca 2011 r. podje o przeduz c cy i obje cie nia ro decyzje eniu operacji Hermes o pie miesie wniez migracyjna z Algierii). Podkres c koniecznos Sardynii (kto ra odnotowaa presje laja c kszono liczbe i zasie g zapewnienia wsparcia technicznego i osobowego, zwie patroli, kto rych zadaniem byo z jednej strony zawracanie odzi z imigrantami i niedopuszczenie do przekroczenia granic UE 25, a z drugiej pomoc w rozpatrywaniu wniosko w o status uchodz cy lub inne formy ochrony przewidziane w prawie europejskim. O tym, jak kontrowersyjne byy dziaania podejmowane w ramach operacji Hermes, s wiadczyc moz e przypadek statku Mistral Express, na c osiemset oso kto rego pokadzie przebywao ponad tysia b z Maroka, Egiptu, Libii, Algierii, Tunezji, Syrii, a nawet Sudanu i Mauretanii. Statek nie zosta wpuszczony trznych Woch przed na woskie morze terytorialne, gdyz ministerstwo spraw wewne cie na morze terytorialne i wody wewne trzne usiowao wydaniem zgody na wpynie da zyskac informacje, kto rzy z imigranto w zoz a wnioski azylowe, a kto rzy be o prawo pobytu w UE. Cze s dotrzec ubiegali sie c z imigranto w, kto rym udao sie legalnie do Woch, a kto rzy nie otrzymali zgody na pobyt czasowy, usiowaa na terytorium Francji. Doprowadzio to do ostrego sporu na linii przedostac sie
22 Update No. 1 on the Humanitarian Situation in Libya and in the Neighbouring Countries, UNHCR, Geneva, 2.03.2011, http:www.unhcr.ch (7.11.2011). 23 Update No. 8 on the Humanitarian Situation in Libya and in the Neighbouring Countries, UNHCR, Geneva, 15.03.2011, http:www.unhcr.ch (7.11.2011). 24 Hermes 2011 Running, http:www.frontex.europa.eunewsroom (14.12.2011). 25 Hermes Operation Extended, http:www.frontex.europa.eunewsroom (14.12.2011).

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

225

c sie na koniecznos Rzym-Paryz 26. Francuskie wadze, powouja c zagwarantowania dku wewne trznego, chca c unikna c porza napywu imigranto w, uniemoz liwiy wjazd go pocia w z Woch. Przywro cono tym samym kontrole graniczne na przejs ciu poda z c do Ventimiglia-Menton. W s lad za Francja yy wadze Danii, wracaja trznych. W ten sposo kontroli na granicach wewne b obalony zosta mit europejskiej jednos ci i solidarnos ci wobec wyzwan i zagroz en . Wsparcie ze strony instytucji niezbe dne. europejskich i innych pan stw czonkowskich okazao sie , iz Warto zwro cic uwage pomoc dla pan stw czonkowskich naraz onych na jedynie do warstwy napyw imigranto w z po nocnej Afryki nie ograniczya sie technicznej i osobowej w ramach operacji Hermes 2011. W pierwszym etapie tych w odpowiedzi na kryzysy w po dziaan podje nocnej Afryce, Unia Europejska i repatriacje wyasygnowaa s rodki w wysokos ci 102 miliono w euro na ewakuacje cym. obywateli Unii Europejskiej oraz na zapewnienie pomocy osobom potrzebuja trznych i Europejskiego Funduszu na Rzecz Ze s rodko w Funduszu Granic Zewne Uchodz co w przekazano kolejne 25 miliono w euro na pomoc pan stwom czonkowtym presja migracyjna z po skim dotknie nocnej Afryki. Byo to szczego lnie istotne poniewaz do poowy maja 2011 r. do Woch przybyo blisko 38 tysiecy imigranto w, cej cze s cy) i Libii (okoo 14 tysie cy). Do w przewaz aja ci z Tunezji (okoo 24 tysie gne y blisko 43 tysie cy 27, z czego 1,5 tysia ca dotaro na poowy czerwca liczby te sie , pozostali do Woch. W poowie sierpnia liczba imigranto Malte w przybyych do ce. Woch wyniosa ponad 52 tysia konsekwencja wydarzen Warto odnotowac , z e bezpos rednia Arabskiej Wiosny cie decyzji o zwie kszeniu s dzanie bezpieLudo w byo podje rodko w na zarza trznych i realizacje polityki wizowej. W ramach czen stwem na granicach zewne trznych na 2012 r. zapowiedziano 35% wzrost s Funduszu Granic Zewne rodko w narodowych programo ksza na realizacje w do kwoty 370 miliono w euro. Najwie ro s cze c przypadnie pan stwom czonkowskim basenu Morza S dziemnego 53 przeznaczone dla Woch, ponad 48 miliono miliony euro zostana w euro dla Hiszpanii, ponad 44,5 miliona euro dla Grecji, blisko 15 miliono w euro dla Malty i 7 miliono w dla Cypru 28. Propozycje nowych rozwia imigracyjnych zan Napyw imigranto w jako skutek Arabskiej Wiosny Ludo w uzmysowi wadzom pan stw czonkowskich i przedstawicielom Unii Europejskiej koniecznos c zreformowania wspo lnej polityki imigracyjnej.
Voice after exit revolution... Update No. 26 on the Humanitarian Situation in Libya and in the Neighbouring Countries, UNHCR, Geneva, 27.05.2011, http:www.unhcr.ch (7.11.2011) 28 EU External Borders Fund to allocate euro 370 million to Member States in 2012, European Commission Press Release, 5.08.2011, IP11953.
27 26

226

Anna Potyraa

cony analizie sytuacji 11 marca 2011 r. zwoano nadzwyczajny szczyt pos wie w po nocnej Afryce. Z jednej strony celem spotkania bya dyskusja nad sposobami zagwarantowania bezpieczen stwa pan stw czonkowskich i moz liwos ciami zahamo z koniecznos wania napywu imigranto w, z drugiej jednak zdawano sobie sprawe ci z wsparcia demokratycznych da en w krajach afrykan skich. Zdaniem Alvaro de Vasconcelo, dyrektora Instytutu Badan nad Bezpieczen stwem (Institute for Security Studies) wydarzenia Arabskiej Wiosny Ludo w powinny byc wykorzystane przez Europejska : Przestan cy o demokracje w Afryce Unie my mys lec , z e ludzie walcza Syria , tak jak Biaorusia (...) Unia Po nocnej to ekstremis ci. Zajmujmy sie z Europejska musi teraz pokazac , z e wspiera da enia demokratyczne tych narote w efekcie spotkania pan do w 29. Stanowisko przyje stw czonkowskich przejawia po o sie przede wszystkim w uzalez nieniu pomocy dla pan stw regionu od poste w, gna na drodze ku transformacji. Pomoc obja c jakie osia miaa wsparcie w przeprowadzeniu wyboro w parlamentarnych (Tunezja) i prowadzenie dialogu z nowymi c, wadzami (Egipt). Go wny temat rozmo w stanowia sytuacja w Libii. Podkres laja d Muammara Kaddafiego przesta byc iz rza dla Unii Europejskiej partnerem do to dialog z tymczasowa rewolucyjna rada narodowa . Celem byo rozmo w, rozpocze przede wszystkim zagwarantowanie bezpieczen stwa obywatelom UE przebywaja cym w Libii i przeprowadzenie ich ewakuacji 30. Podstawowe znaczenie w ksztatowaniu nowej polityki imigracyjnej miay inicjatywy Komisji Europejskiej oraz konkluzje Rady UE i Rady Europejskiej 31. do Pod naciskiem rza w Francji i Woch, w zaprezentowanym 4 maja 2011 r. dne uznaa osia gnie cie wie kszej komunikacie, Komisja Europejska za niezbe solidarnos ci pan stw czonkowskich w przyjmowaniu imigranto w oraz wzmocnienie trznych granic w celu szybszego i bardziej skutecznego reagowania kontroli zewne na wyzwania imigracyjne. Podkres lia koniecznos c rozszerzenia mandatu Frontexu, a takz e rozwaz enia moz liwos ci jednostronnego przywro cenia przez pan stwo czonkowskie kontroli granicznych. Zdaniem przedstawicieli KE przywro cenie kontroli granicznych moz e byc uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznos ciami, takimi jak zewne trzna 32. Jednoczes silny, nieoczekiwany nacisk migracyjny na granice nie byc podkres lono jednak, z e kontrole takie moga przywro cone po uprzednim pnych s dzania imigracja , oraz ograniczone wykorzystaniu innych doste rodko w zarza conym imigracji czasowo i terytorialnie. 24 maja 2011 r. w komunikacie pos wie dna w zakresie polityki imigracyjnej uznaa poprawe i azylowi, KE za niezbe
29 11 marca szczyt UE ws. Libii, a potem strefy euro http:europarlament.pap.pl (14.10.2011) oraz wypowiedz dla Gazety Wyborczej z 9 marca 2011 r., http:www.gazeta.pl (14.10.2011). 30 to wspo z Urze dem Wysokiego Komisarza NZ ds. Uchodz W tym celu podje prace co w, dzynarodowa Organizacja ds. Migracji, a takz dzynarodowym Ruchem Czerwonego Krzyz Mie e Mie a z dowymi. i Czerwonego Po ksie yca oraz organizacjami pozarza 31 Por.: M. Duszczyk, Polityka imigracyjna UE odpowiedz na kryzys migracyjny 2011 r., Wspo lnoty Europejskie 2011, nr 4, s. 20. 32 Cyt. za: A. Franco, EU moots new Schengen rules, http:www.swissinfo.ch (14.10.2011).

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

227

infrastruktury przejs c granicznych, prowadzenie szkolen dla funkcjonariuszy granicznych, co skutkowac ma prowadzeniem skutecznych kontroli granicznych. Dodatkowo, w komunikacie podkres lono koniecznos c stworzenia mechanizmu pozwalacego na ocene skutecznos ja ci funkcjonowania strefy Schengen oraz zacies nienie dzy Frontexem Europolem i krajowymi suz wspo pracy mie bami imigracyjnymi, granicznymi i policyjnymi 33. przedmiotem dyskusji Rady UE ds. 9 czerwca 2011 r. propozycje te stay sie trznych (dalej: Rada WSSW). Podobna tematyke Sprawiedliwos ci i Spraw Wewne to podczas polskiej prezydencji. 18 i 19 lipca 2011 r. w ramach Rady WSSW podje w Sopocie doszo do nieformalnego spotkania ministro w sprawiedliwos ci i minitrznych pan conego dyskusjom nad stro w spraw wewne stw czonkowskich, pos wie funkcjonowaniem strefy Schengen, Wspo lnego Europejskiego Systemu Azylowego kszenia efektywnos dzania granicami zewne trzoraz moz liwos ciami zwie ci zarza wo dzy pan nymi 34. Uwidoczniy sie wczas ro z nice intereso w mie stwami czonkows dyplomacje , kimi. Przedstawiciele Francji i Woch, wsparci przez niemiecka cych optowali za wprowadzeniem zmian do porozumien schengen skich, przewiduja trznych. Polska prezydencja moz liwos c wprowadzenia kontroli na granicach wewne natomiast, wzmocniona m.in. stanowiskiem belgijskim, wskazywaa, iz pomysy zaprzeczeniem idei Europy bez granic. Postulowaa w zamian podje cie takie sa dzania w strefie Schengen, zarza dzania granicadziaan na rzecz usprawnienia zarza mi oraz ustanowienia nowych instrumento w polityki imigracyjnej i azylowej, cych pozwalaja na legalizacje imigracji i na stworzenie skutecznej, efektywnej i zro wnowaz onej polityki powroto w i readmisji 35. takz Kwestia migracji i azylu staa sie e przedmiotem zainteresowania Rady Europejskiej. Na spotkaniu z 24 czerwca 2011 r. podkres lono koniecznos c ro prowadzenia s cisej wspo pracy z pan stwami regionu Morza S dziemnego w celu rozwijania dialogu na rzecz migracji, mobilnos ci i bezpieczen stwa 36. W ten sposo b zano do rezolucji Parlamentu Europejskiego z 5 kwietnia 2011 r., w kto nawia rej czoowe miejsce 37. Celem byo zwie kszenie skutecznos postulat ten zaja ci zadzania imigracja legalna i ograniczenie nielegalnego napywu oso rza b. Podobnie jak wczes niej Komisja Europejska, tak i Rada Europejska rozwaz aa moz liwos c jednostronnego przywro cenia przez pan stwo czonkowskie kontroli granicznych.
33 Annual Report on Immigration and Asylum (2010). Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Brussels, 24.05.2010, COM (2011) 291 final, s. 10. 34 Nieformalna Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwos ci i Spraw Wewne trznych, http:pl2011.eu content (14.10.2011). 35 Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. 1 lipca 2011-31 grudnia 2011, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011, s. 25. 36 Co postulowano juz w marcu 2011 r. Por.: Komisja Europejska nawiazuje ambitne Partnerstwo ro dziemnego, na rzecz Demokracji i Wspo lnego Dobrobytu z poudniowym regionem Morza S http:europa.eurapidpressReleasesAction (14.10.2011). 37 Por.: European Parliament resolution of 5 April, 2011 on migration flows arising from instability: scope and role of EU foreign policy, 20102269 (INI).

228

Anna Potyraa

W konkluzjach Rady z 23 i 24 czerwca zaproponowano wzmocnienie kompetencji dzania Frontexu oraz strefy Schengen, a takz e stworzenie spo jnej polityki zarza we wspo imigracja pracy z pan stwami trzecimi. dniaja c powyz WSSW, Rade EuroUwzgle sze postulaty wysuwane przez Rade i Komisje Europejska , oraz da z c do pogodzenia sprzecznych wizji pejska a cych europejskiej polityki imigracyjnej, podje to decyzje o rozszerzeniu dotycza dzenie z 26 paz mandatu Frontexu. Rozporza dziernika 2011 r. przewiduje wzrost ki wzmocnieniu personelu, ilos zdolnos ci operacyjnych agencji m.in. dzie ciowemu kszeniu granicznych grup szybkiego reagowania oraz moz zwie liwos ci wsparcia dzynarodowe zespoy pan przez mie stw czonkowskich, kto re z powodu duz ej presji da w stanie realizowac migracyjnej nie be samodzielnie kontroli granicznych 38. Kluczowe znaczenie przyznano kooperacji z pan stwami trzecimi opartej na cych finansowe i techniczne wsparcie w realizacji programo projektach przewiduja w c powroto w (readmisji i usunie ). Dodatkowo, z inicjatywy Parlamentu Europejsgu najbliz kiego, w cia szego roku. Komisja Europejska ma zbadac moz liwos ci cych juz powoania europejskiej straz y granicznej, zoz onej z istnieja zespoo w wsparcia, granicznych grup szybkiego reagowania i oddelegowanych przez pan stwa cych i nadanie nowych komkrajowych suz b granicznych. Rozszerzenie istnieja petencji ma usprawnic dziaanie agencji. Celem jest takz e bardziej skuteczna odpowiedz na ewentualne przysze kryzysy migracyjne. zuja c do wczes Nawia niejszych ustalen , po wydarzeniach w po nocnej Afryce ce podjeto konkretne dziaania zmierzaja do uruchomienia elektronicznego portalu zanego z centrami mobilnos imigracyjnego Unii Europejskiej, powia ci migracyjnej. cy od 18 listopada 2011 r., doste pny jest w je zyku angielskim, Portal, funkcjonuja ce wymogo hiszpan skim i arabskim. Zawiera podstawowe informacje dotycza w wjazdowych na obszar Unii Europejskiej, procedur migracyjnych, a takz e moz liwocia w pan s ci podje stwach czonkowskich legalnej pracy, nauki lub studio w. Tego samego dnia Komisja Europejska zaprezentowaa komunikat w sprawie globalnego podejs cia do problemu migracji. Zasygnalizowano dalsze uatwienia dla cych o legalny pobyt i prace w pan imigranto w zabiegaja stwach UE, przy jednoczes imigracja o charakterze indywidualnym, jak nym nasileniu walki z nielegalna dzynarodowym przemytem oso i mie b i zjawiskiem handlu ludz mi. Zapowiedziano o pobyt kro skro cenie procedur wizowych dla oso b, kto re zabiegaja tkoterminowy (dla celo w turystycznych, naukowych, badawczych lub pracy sezonowej) oraz systemu kwotowego dla oso cych sie osiedlic c 39. realizacje b chca i podja prace
Patrz: pkt 9,13-14 oraz artyku 3 (1b), 3b, 8a, Regulation (EU) No. 11682011of the European Parliament and the Council of 25 October 2011 amending Council Regulation (EC) No. 20072004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, Official Journal L 3041, 22.11.2011. 39 s Por.: Cze c 5, The Global Approach to Migration and Mobility, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels 18.11.2011, COM (2011) 743 final.
38

Polityka imigracyjna Unii Europejskiej w s wietle wydarzen Arabskiej Wiosny Ludo w

229

dzie system uznawania Istotnym elementem nowego podejs cia do imigracji be kwalifikacji i dyplomo w, a takz e rozwo j wspo pracy w zakresie azylu i innych form da do potencjalnych ochrony. W pierwszej kolejnos ci uatwienia skierowane be rozpocze cia dialogu na ten imigranto w z Egiptu, Tunezji i Maroka, z moz liwos cia temat z nowymi wadzami Libii. *** W 2003 r. imigranci stanowili 3,6% populacji w Unii Europejskiej. Siedem lat gne a ponad 20 miliono po z niej ich liczba sie w, co stanowio 4% ogo u mieszkan co w UE 40. Legalne i nielegalne przyjazdy obywateli pan stw trzecich, nastawionych na dugoterminowy pobyt na obszarze Unii Europejskiej, wymusiy koniecznos c cia wspo dzania imigracja . Choc tki tworzenia polityki przyje lnych zasad zarza pocza gaja 1993 r. (gdy na mocy traktatu z Maastricht imigracyjnej Unii Europejskiej sie czono rozwia zania imigracyjne, wizowe ustanowiono filar III, do kto rego wa i azylowe), a jej rozwo j przypada na okres funkcjonowania traktatu amsterdam do zainicjowania dyskusji nad skiego, to Arabska Wiosna Ludo w przyczynia sie zreformowania dotychczasowego podejs koniecznos cia cia do imigracji. Postulaty i skutkowac da w najbliz wysuwane w 2011 r. skutkuja be szym czasie przyjzan mowaniem nowych rozwia prawnych. Warto jednak podkres lic , z e choc cym zmiany by napyw imigranto czynnikiem determinuja w z po nocnej Afryki, to da odczuwalne nie tylko konsekwencje nowego ksztatu polityki imigracyjnej UE be dla nielegalnych imigranto w, ale ro wniez dla tych obywateli pan stw trzecich, kto rzy w ramach imigracji kro do Unii Europejskiej przybywaja tkoterminowej (turystyka, cie nauki, studio podje w lub badan , prowadzenie intereso w) i dugoterminowej i podje cie pracy). (legalne osiedlenie sie pan c koniecznos Cel, jaki wskazuja stwa czonkowskie uzasadniaja c reformy polityki imigracyjnej, jest wyraz nie okres lony: walka z nielegalnym napywem oso b z pan stw trzecich i ich nielegalnym pobytem na terytoriach pan stw UE. Zadaniem c ochrona licza cej 136 tysie cy kilometro trznej, jest wie w morskiej granicy zewne cy kilometro trznej granicy la dowej oraz ponad 300 lotnisk utrzymu9 tysie w zewne cych ruch mie dzynarodowy. Warto jednak zauwaz ja yc , z e ze strony wszystkich ro organo w i instytucji UE padaja wniez hasa o jednoczesnym legalizowaniu tpliwie imigracji na rzecz rozwoju i stabilizacji europejskiego rynku pracy. Niewa Europejska przez wpadnie ciem w tzw. zakle te koo takie podejs cie uchroni Unie granic zewne trznych polityki imigracyjnej 41, gdy wzrost nakado w na kontrole kszenia efektywnos kcelem zwie ci dziaan suz b granicznych prowadzi do zwie szenia spoecznego przekonania o zagroz eniu migracyjnym, co z kolei powoduje dalszy wzrost s rodko w przeznaczonych na kontrole graniczne.
40 41

Annual Report on Immigration and Asylum (2010)..., s. 1. zuja ce do koncepcji Douglasa S. Masseya. Nawia

230

Anna Potyraa ABSTRACT

Multilateral cooperation of the member states of todays European Union which is oriented towards the creation of uniform immigration legislation goes back to 1985 when the Schengen Treaty was signed. However, it was the ratification of the Maastricht Treaty on European Union that marked a turning point. When defining the areas of common interest the member states indicated immigration, visa and asylum policy and declared to accept regulations on the crossing of external borders. The objective agreed upon was to suppress illegal immigration, residence and work in the EU of the citizen of third countries. Implementation of a unified immigration policy for the member states of the EU proved to be especially important in the situation of an increased influx of people from the region of North Africa. Developments known as the Arab Spring and the migration pressure from North Africa triggered a debate on the necessity of reforming the EUs immigration policy. The object of the reform is twofold. On the one hand it is to increase the effectiveness of preventive measures against illegal influx of persons from third countries and their illegal residence in the EU. On the other hand, attention is drawn to constructing the EUs immigration policy in such a way as to facilitate legal immigration with a view to the development and stabilization of the European labor market.