Tomasz Geodecki Grzegorz Gorzelak Jarosaw Grniak Jerzy Hausner Stanisaw Mazur Jacek Szlachta Janusz Zaleski

Raport powsta dziki wsparciu Telekomunikacji Polskiej S.A.

Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej ul. Rakowicka 10B/10 31-511 Krakw www.fundacja.e-gap.pl

Fundacja GAP

Projekt graczny i skad: Olisons Project www.olisons.pl Druk: Olisons Project

Redakcja jzykowa i korekta: Anna Chrabszcz, Agnieszka Szopiska

ISBN: 978-83-934679-0-7

SPIS TRECI

Wstp ................................................................................................................................... 4 Synteza i rekomendacje ....................................................................................................... 8 Rozdzia 1. Polska wobec wyzwa rozwojowych ............................................................... 18 1.1. 1.2. 1.3. Globalny kryzys ................................................................................................... 19 Innowacyjno i midzynarodowa konkurencyjno polskiej gospodarki ............. 24 Instytucjonalna sabo pastwa i administracji publicznej wobec nowych trendw rozwoju gospodarczego ................................................. 39

Rozdzia 2. Ramy instytucjonalne Europejskiej Polityki Spjnoci i wykorzystanie jej instrumentw w Polsce ..................................................... 52 2.1. 2.2. 2.3. Zasady i reguy Europejskiej Polityki Spjnoci ..................................................... 53 Ocena wykorzystywania przez Polsk instrumentw strukturalnych Unii Europejskiej ........................................................................... 55 Wykorzystanie rodkw unnych na wsparcie innowacyjnoci gospodarki ............................................................... 63

Rozdzia 3. Nowy model czonkostwa Polski w Unii Europejskiej ..................................... 68 3.1. 3.2. 3.3. Przyszo Europejskiej Polityki Spjnoci ............................................................. 69 Uczestnictwo Polski w Europejskiej Polityce Spjnoci ......................................... 75 Suwerenno w warunkach midzynarodowej wspzalenoci i integracji gospodarczej ....................................................................................... 78

Rozdzia 4. Nowy model rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski ................................. 82 4.1. 4.2. 4.3. Model i polityka rozwoju ..................................................................................... 83 Ksztatowanie nowego podejcia do konkurencyjnoci i innowacyjnoci polskiej gospodarki .................................................................... 87 Nowe podejcie do prowadzenia polityki rozwoju w Polsce ................................. 96

Literatura .......................................................................................................................... 104

WSTP

WSTP
Przedmiotem niniejszego raportu jest, zasadniczo, kwestia innowacyjnoci polskiej gospodarki, ktr oczywicie naley rozwa a w kontekcie rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski. Zakres zawartej w raporcie analizy pokazuje rysunek 1. RYSUNEK 1.
Podstawowe skadowe polityki rozwoju

LIDERZY

FINANSOWANIE

INSTRUMENTY ZASADY PROWADZENIA POLITYKA ROZWOJU SYSTEM WDRAANIA

INSTYTUCJE

rdo: opracowanie wasne.

Pokazujemy ten rysunek, aby obrazowo wyjani, e dziki wejciu do UE i pozyskaniu rodkw unnych otrzymalimy nowoczesny motocykl. Okazao si, e potramy nim jedzi, nawet cakiem zgrabnie, ale tak jakbymy ucieszeni jazd zapomnieli, dokd zmierzamy. Chocia wielu komentatorw uwa a, e naszemu motocyklowi naley ju tylko usun hamulce, my jestemy przekonani, e zamiast mkn autostrad rozwoju, coraz bardziej zbaczamy na manowce. Pora zatem zmieni cel i kierunek jazdy.

Uksztatowany w okresie dwch ostatnich dekad model rozwoju naszego kraju powoli, ale wyra nie si wyczerpuje Polska znalaza si w rozwojowym dry e. Przy czym rozwojowy dryf rozumiemy w tym raporcie jako eksploatacj dostpnych i pozyskanych w nastpstwie unnej akcesji zasobw rozwojowych w sposb coraz bardziej ekstensywny i co wa niejsze w niewielkim stopniu je pomna ajcy. Dotychczasowy model rozwojowy Polski dobrze przyczyni si do zdynamizowania i wzrostu polskiej gospodarki oraz do wyra nego skrcenia rozwojowego dystansu dzielcego Polsk od pastw wysoko rozwinitych, zwaszcza zachodnioeuropejskich. Obecnie jednak jego moc si wyczerpuje, przede wszystkim dlatego, e przez 20 lat innowacyjno polskiej gospodarki bya gwnie efektem hurtowego importu technologii dla nas nowoczesnych, cho w skali wiatowej ju przestarzaych ucielenionych w maszynach i urzdzeniach oraz formu zarzdzania wnoszonych do naszych organizacji, co dziao si gwnie za spraw napywu kapitau zagranicznego. Postp w zakresie innowacyjnoci polskiej gospodarki, ktrego wyrazem by wysoki wzrost produktywnoci i wydajnoci pracy, stanowi zatem rezultat dyfuzji naladowczej. Podanie t ciek nie spowoduje ju dalszego szybkiego przyrostu produktywnoci oraz nowej dynamiki gospodarczej ani nie umoliwi skracania rozwojowego dystansu. Konieczne staje si przejcie do formuy dyfuzji kreatywnej, w ktrej importowi technologii i odpowiadajcych im rozwi za zarzdczych towarzysz intensywne starania o ich twrcz, a nie wycznie imitacyjn adaptacj i rozwinicie. Teraz przewa nie po prostu instalujemy to, co zakupimy, a rzecz w tym, aby to, co kupimy, umie praktycznie zaadaptowa i twrczo rozwin. Kiedy takie postpowanie si upowszechni, z czasem bdziemy w stanie tak e generowa i wdra a wasne liczce si technologie i rozwi zania: nie incydentalnie, a regularnie. Polska nie jest wyjtkiem. Tego typu procesy i dylematy rozwojowe obserwujemy we wszystkich krajach pokomunistycznych. Formowanie otwartej gospodarki rynkowej przebiegao w nich podobnie jak w Polsce moemy tu pomin oczywiste rnice wynikajce z szybkoci i gbokoci przemian oraz z odmiennoci terapii szokowej i zmian gradualnych (cho ju po 20 latach, podczas ktrych Polska okazaa si zdolna do najszybszego wzrostu, a jednoczenie wykazaa, jak dotd, najwiksz odporno na zakcenia zewntrzne, mona z duym prawdopodobiestwem oceni, e model szybkich i gbokich zmian okaza si skuteczniejszym sposobem transformacji). Wszystkie kraje Europy rodkowej i Wschodniej stoj przed koniecznoci wypracowania wasnych zdolnoci innowacyjnych i stopniowego uniezaleniania si od prostego przejmowania technologii i wzorcw organizacyjnych a tak e, szerzej, wzorcw spoecznych z krajw bardziej zaawansowanych w rozwoju gospodarczym i spoecznym. Mogoby si zdawa, e przechodzenie do formuy dyfuzji kreatywnej bdzie w Polsce szczeglnie uatwione dziki moliwoci skorzystania z instrumentw strukturalnych Unii Europejskiej i ogromnej puli rodkw nansowych udostpnionych Polsce w biecym okresie budetowym, czyli w latach 20072013. Mamy jednak za sob 2/3 tego okresu i wyra nie wida, e tak si nie dzieje. Przeciwnie, pod wzgldem innowacyjnoci polska gospodarka buksuje, a to oznacza, e wkrtce utracimy nasze przewagi konkurencyjne, wynikajce ze wzgldnej (cho zmniejszajcej si) tanioci oferowanych dbr i usug w porwnaniu do naszej produktywnoci. A zatem najwyszy czas na zasadnicze zmiany. Tym bardziej, e wanie teraz trwa debata o przyszoci Europy i rozstrzyga si kwestia nowego modelu Europejskiej Polityki Spjnoci (EPS) na lata 20142020. Polska powinna w niej uczestniczy niezwykle aktywnie, majc na

uwadze, z jednej strony, zdolno rozwojow caej Unii, a z drugiej wasny model czonkostwa w odnowionej Unii. Nasz raport jest pomylany jako gos w tej debacie, ktra w Polsce niestety rozwa si niemrawo, przytoczona politycznymi waniami, zorientowanymi gwnie na przeszo i tera niejszo, na rozrachunek krzywd, a nie podjcie przyszociowych wyzwa rozwojowych. Dyskurs o Unii Europejskiej zosta w Polsce na wiele miesicy strywializowany i sprowadzony do kwestii 300 mld z unnego wsparcia. Raport przygotowa zesp w skadzie: dr Tomasz Geodecki (UEK), prof. dr hab. Grzegorz Gorzelak (UW), dr hab. prof. UJ Jarosaw Grniak (UJ), prof. dr hab. Jerzy Hausner (UEK), dr hab. Stanisaw Mazur (UEK), prof. dr hab. Jacek Szlachta (SGH) oraz prof. dr hab. Janusz Zaleski (IMGW/ Politechnika Wrocawska). Podstaw do jego napisania byo sze opracowa studyjnych: T. Geodecki [2011], Model innowacyjnoci w Polsce; G. Gorzelak, A. Olechnicka, A. Poszaj [2011], Wykorzystanie instrumentw strukturalnych UE dla wzmacniania innowacyjnoci polskiej gospodarki; J. Grniak [2011], Mechanizm rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski; S. Mazur [2011], Wykorzystanie instrumentw strukturalnych dla prowadzenia polityki rozwoju; perspektywa jakoci rzdzenia; J. Szlachta [2011], Ramy unne dla polityki rozwoju w Polsce; wyzwania, diagnoza, rekomendacje; J. Zaleski, B. Nowak, T. Korf, M. Krzykaa, G. Lisowiec, M. Zaleska [2011], Organizacja krajowych ram wykorzystania instrumentw strukturalnych UE do wspierania rozwoju innowacyjnoci polskiej gospodarki; diagnoza wyzwania.

SYNTEZA I REKOMENDACJE

SYNTEZA I REKOMENDACJE
Gwna teza naszego raportu jest nastpujca: Znajdujemy si w fazie rozwojowego dryfu w sytuacji, gdy po wiecie rozlewa si wieloletni kryzys o nierozpoznanej naturze i nieprzewidywalnych konsekwencjach. Bronimy si przed jego skutkami w miar skutecznie, ale niemale wycznie za pomoc rodkw odnoszcych si do koniunkturalnego wymiaru funkcjonowania gospodarki, zaniedbujc dziaania strukturalne. W efekcie pogbilimy znaczco decyt budetowy i zaduenie pastwa do poziomu, ktry musi by uznany za niebezpieczny. To, co nas dora nie ochronio, w rednim okresie nam zaszkodzi, zwaszcza jeli nie nastpi globalne oywienie gospodarcze i wiatowy kryzys nie zostanie przezwyciony. A na to si nie zanosi. Przeciwnie, moemy oczekiwa duszego okresu globalnej stagnacji gospodarczej. Tym samym wyjcie z rozwojowego dryfu i otwarcie perspektyw rozwojowych jest uzalenione nie od koniunktury i koniunkturalnych posuni, parametrycznych korekt, ale od podjcia politycznie trudnych zmian systemowych strukturalnych i instytucjonalnych ktre pozwol na uformowanie si nowego modelu rozwoju Polski. Sednem tego modelu musi by wykorzystanie nie tylko szeroko rozumianego potencjau innowacyjnego znajdujcego si w sferze prywatnej, ale tak e tego zakumulowanego, cho w znacznej mierze zamroonego, w sferze publicznej oraz w sferze obywatelskiej. Tak, aby w rezultacie moliwe byo uruchomienie w masowej skali krajowego potencjau kreatywnoci i innowacyjnoci. Jeli to zadanie nie zostanie podjte lub si nie powiedzie, to w konsekwencji polska gospodarka wejdzie w faz stagnacji i zostanie na lata speryferyzowana w systemie nowej globalnej architektury gospodarczej, a w ka dym razie znajdzie si z pewnoci daleko od centrum. Ta oglna teza jest wynikiem zrealizowanych i przedstawionych w raporcie analiz oraz wyprowadzonych z nich poniszych tez i konkluzji. Trzeba uzna, e na razie UE nie jest w stanie poradzi sobie z konsekwencjami kryzysu, ktry nastpi w sytuacji obniajcej si konkurencyjnoci Europy w gospodarce globalnej, a w znacznym stopniu zosta spowodowany niezreformowanym pastwem opiekuczym w krajach, w ktrych konsumpcja (publiczna i prywatna) przez wiele lat znacznie wyprzedzaa wzrost produktywnoci. By moe w nastpstwie skoordynowanych dziaa rzdw, bankw centralnych i midzynarodowych organizacji nansowych nie dojdzie do kolejnego znaczcego zaamania handlu wiatowego, ale z ca pewnoci wykluczone jest w najbliszych latach przywrcenie jego wysokiej dynamiki. Konkurencja midzynarodowa zaostrzy si i sprostaj jej tylko efektywni i innowacyjni wytwrcy. Ka de ograniczenie handlu wiatowego, ktre odczuje gospodarka niemiecka, rykoszetem uderzy w dynamik polskiej gospodarki. Zarzdzanie globalnymi procesami gospodarczymi zaczyna przypomina himalajsk wypraw, ktrej uczestnicy znaleli si w skrajnych warunkach pogodowych, rozproszyli si i podzielili na mae grupy, ktre nie mog ju sobie wzajemnie pomc, ale jeszcze si ze sob komuniku-

j. Generalnie, w wiecie i w Polsce prbuje si nerwowo szuka rodkw sucych osabianiu skutkw kryzysu, zamiast jego trwaemu pokonaniu oraz zniwelowaniu jego przyczyn co byoby jedyn gwarancj, e podobny kryzys, ju jednak zwielokrotniony, nie powtrzy si w nieodlegej przyszoci. Wydaje si, e przywdcy wiata nie radz sobie z kryzysem ani intelektualnie, ani analitycznie, a co dopiero politycznie i instytucjonalnie. Polska nie jest gwnym graczem na gospodarczej i politycznej mapie wiata. Jest jednak krajem wa nym, liczcym si cho gospodarczo zalenym od ekonomicznych potg. Zaleno ta, jeeli prowadzi do rozwoju przez imitacj, moe jednoczenie spowodowa osabienie lub nawet utracenie podmiotowoci. Podmiotowo za stanowi klucz do uzyskiwania korzyci w warunkach wspzalenoci pozytywnej. Podmiotowo t trzeba rozumie jako zdolno do okrelania kierunku wasnego rozwoju w korespondencji z rozwojem podmiotw wspzalenych oraz wywierania wpywu na reguy i mechanizmy wspzalenoci. Jeli zatem integracj midzynarodow postrzegamy jako dobrowoln i zaawansowan form wspzalenoci, to moe ona przynosi znaczce korzyci tylko tym pastwom, ktre potra prowadzi wasn polityk rozwoju, zapewniajc im konwergencj strukturaln w relacji do innych pastw czonkowskich, oraz wpywa na proces integracji w taki sposb, aby strukturaln konwergencj czyni moliw. Wspczesny wiat charakteryzuje wielostronna wspzaleno. Podmiotowo w warunkach midzynarodowej wspzalenoci jest przede wszystkim pochodn wewntrznej siy danego pastwa narodowego, czerpanej przez nie z dynamiki krajowej gospodarki, aktywnoci i kreatywnoci obywateli oraz wasnej sprawnoci i zdolnoci do skutecznego podejmowania przedsiwzi strategiczno-rozwojowych. Takie pastwo nie musi si obawia wspzalenoci, o ile nie jest w midzynarodowych relacjach wycznie reaktywne, a wykazuje zdolno dziaa wyprzedzajcych, prospektywnych, wanie strategiczno-rozwojowych. Zamiast wierzy w moliwo jednostronnego wyczenia si z midzynarodowej wspzalenoci i do niego dy, rozsdniej jest umacnia swoj podmiotowo i pozycj we wspzalenoci. Wspczenie wszystko, co daje moliwo dziaania, wypywa ze wspzalenoci (w jzyku angielskim oddaje to trafnie fraza: everything that is possible is compossible). Instytucjonalnej zdolnoci do dziaa strategiczno-rozwojowych pastwo nie moe wytworzy samo z siebie wynika ona z rozbudowanego i utrwalonego partnerstwa wewntrznego. Nie da si go jednak dobrze uformowa bez ustanowienia wewntrznego, krajowego wielopoziomowego wspzarzdzania osadzonego na ustrojowej zasadzie pomocniczoci (subsydiarnoci). W warunkach midzynarodowej wspzalenoci podmiotowo moe sobie zapewni tylko takie pastwo narodowe, ktre aby by pastwem rozwojowym (zdolnym do prowadzenia polityki rozwoju), musi by zarazem pastwem wspierajcym. Integracja europejska nie oznacza likwidacji pastwa narodowego, lecz wymusza jego zasadnicze zredeniowanie. Polega ono zasadniczo na tym, e narodowe pastwo czonkowskie staje si aktywnym podmiotem w systemie wielopoziomowego wspzarzdzania. Pastwo nie moe by suwerenne w sensie absolutnym, ale moe by suwerenne w sensie relacyjnym: w pewnym zakresie ma mniej moliwoci ni przed integracj, ale w innych dziedzinach ma tych moliwoci wicej tylko e we wspdziaaniu z innymi. A to, o ile wicej moe, jest funkcj jego wasnej podmiotowoci, ktr ksztatuje zarwno samodzielnie, jak i w relacjach z innymi podmiotami.

10

Wielopoziomowe wspzarzdzanie jest niezwykle trudnym mechanizmem koordynacji dziaa autonomicznych i wspzalenych podmiotw. Jego wykorzystywanie wymaga instytucjonalnej zdolnoci posugiwania si rwnolegle rnymi instrumentami: nie tylko przymusem czy pienidzem (czyli rodkami twardymi), ale tak e sensem i wzajemnym zobowi zaniem (czyli rodkami mikkimi). Nie da si takiego mechanizmu wykreowa bez wsplnoty wartoci uczestniczcych w nim wspzalenych podmiotw i przyjcia przez nie, e w sytuacjach koniktowych wyrzekaj si uycia siy, zdajc si na mediacj, a ostatecznie na arbitra . Dla polityki rozwoju kluczowe znaczenie maj charakter i rnorodno otoczenia instytucjonalnego gospodarki, determinujce efektywno adaptacyjn i innowacyjno podmiotw gospodarczych. Polityka ta musi bowiem umiejtnie pogodzi domen rynku i domen publiczn, poczy rynkow konkurencj i partnerskie zarzdzanie publiczne (wielopoziomowe wspzarzdzanie). Nie polega ona na scentralizowanym planowaniu gospodarczym i odgrnym narzucaniu form i prolu gospodarowania. Kluczowym aspektem nowoczesnego modelu rozwoju jest ekonomia sieci. Stworzenie takiego mechanizmu rozwojowego wymaga istnienia w gospodarce wielopodmiotowych, policentrycznych i wystpujcych w rnych skalach horyzontalnych sieci koordynacji dziaa. I nie wystarcz do tego wertykalnie uformowane organizacje, suce gwnie mechanizmowi ekonomii skali. Konkurencyjno ukadw terytorialnych ma dwa oblicza. Konkurencyjnymi nazwiemy te z nich, ktre wygrywaj globaln rywalizacj o kapita, szczeglnie kapita kreatywny (zarwno materialny, jak i ludzki), oraz te, ktre stwarzaj warunki pozwalajce rmom w nich zlokalizowanym uzyska wysok konkurencyjno. Nietrudno zauwa y, e obydwa te aspekty konkurencyjnoci terytorialnej s wzajemnie powi zane innowacyjny kapita, napywajc jedynie do miejsc dla niego atrakcyjnych, poprawia z reguy warunki dla kolejnych rm, zagszcza bowiem miejscow tkank instytucjonaln, gospodarcz i spoeczn, zwikszajc tym samym moliwoci kooperacji. Niestety polityka publiczna w Polsce nie odnosi si waciwie do wspczesnych tendencji rozwojowych i nie respektuje nowego podejcia do polityki rozwoju. To praktyczny przejaw oglnie niskiej sprawnoci pastwa. Problemy saboci pastwa w interesujcej nas dziedzinie odnosimy w szczeglnoci do: niskiej jakoci przywdztwa politycznego; niewielkiego znaczenia sfery publicznej i publicznego dyskursu o zasadniczych kwestiach rozwoju kraju; wadliwych mechanizmw ustanawiania celw strategicznych pastwa; saboci instrumentw prowadzenia, monitorowania i ewaluacji polityki rozwoju. Istotnym mankamentem polityki rozwojowej Polski jest brak umiejtnoci wygenerowania znaczcych rodkw na rozwj, zarwno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Konsekwencjami takiej sytuacji s zawanie polityki rozwojowej w naszym kraju do Europejskiej Polityki Spjnoci (EPS) oraz problemy ze wspnansowaniem programw europejskich. Naszym zdaniem programy i fundusze EPS ze wzgldu na swoj skal, charakter i mechanizm wieloletniego

11

programowania mog i powinny by koem zamachowym dla polityki strukturalnej pastwa, stymulujc kreatywn innowacyjno. Nie moemy jednak uzna, e sposb wykorzystania tych rodkw jest w peni waciwy1. Za jego gwny mankament uwa amy syndrom, ktry okrelamy jako opium absorpcji. Zasady dziaania premiujce tych, ktrzy szybko wydaj rodki nansowe, i ograniczenie kryteriw i debaty publicznej gwnie do tego aspektu zagospodarowania rodkw pomocowych uruchomiy niebezpieczny i szkodliwy mechanizm selekcji, sprawiajcy, e preferowane s projekty szybkie, z reguy mae lub rednie (ze wzgldu na czas realizacji) i o niskim ryzyku opnie w realizacji. Zazwyczaj s to te projekty, ktre absorbuj wzgldnie due alokacje rodkw w stosunku do uzyskiwanych produktw. W efekcie osoby i instytucje odpowiedzialne za wdraanie rodkw UE niechtnie i z rezerw podchodz do ambitnych, innowacyjnych, a tym samym trudnych i dugotrwaych projektw rozwojowych, nie zauwa ajc w nich szans na zmiany cywilizacyjne i rzeczywisty postp, lecz raczej dostrzegajc ryzyko niewydatkowania rodkw w zaoonym czasie i zagroenie obnieniem pozycji w rankingu absorpcji. Do tego dochodzi ogromna liczba regulacji prawnych i ich detaliczny charakter (czciowo tylko wytwarzanych w Komisji Europejskiej, a w znacznej mierze bdcych wynikiem wasnej biurokratycznej dziaalnoci) oraz, co gorsza, lawina czysto krajowych wytycznych niszego rzdu. Przez to cay system jest nieefektywny i staje si tak e coraz bardziej niewydolny. Stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zakada podporzdkowywanie rozwoju Polski logice pozyskiwania i absorpcji rodkw unnych. Wspiera t tendencj czysto ksigowe podejcie Ministerstwa Finansw do tych rodkw. Mamy ministerstwo absorpcji rodkw unnych, ale nie mamy ministerstwa od polityki rozwoju kraju. W rezultacie rozwa si w Polsce specy czna formua europeizacji, zorientowana gwnie na absorpcj rodkw. Prowadzi to nas w kierunku pasywnego i reaktywnego dostosowywania si, zamiast do wyprzedzajcego aktywnego i kreatywnego przestawiania si. Jednoczenie wdra aniu rodkw unnych towarzyszy tendencja do centralizacji dziaa i decyzji kosztem zmniejszania prerogatyw samorzdw. Reforma samorzdowa jest jednym z najwikszych sukcesw ostatniego dwudziestolecia i naleaoby raczej zwiksza samodzielno, tak e nansow, aktorw regionalnych. Nie sposb bowiem zbudowa nowoczesnego pastwa bez utwierdzenia znaczcych jego funkcji w realizacji idei samorzdnoci i spoeczestwa obywatelskiego. Sposb wykorzystania w Polsce rodkw unnych sprawia, e w stopniu dominujcym zostay one ukierunkowane na wywoanie efektu popytowego. To niewtpliwie nakrca koniunktur, agodzi nierwnowag budetow oraz pobudza wzrost gospodarczy, co okazao si szczeglnie pomocne w latach 20092010, w ktrych polska gospodarka pozytywnie si wyrniaa w Europie pod wzgldem dynamiki. Zielon wysp stalimy si tak e za spraw popytowego efektu absorpcji rodkw unnych. Jednak jeeli nie wywouj one w znaczcej mierze trwaego efektu poda owego a tak wanie jest w naszym przypadku to nie przyczyniaj si w zadowalajcym stopniu do trwaoci tendencji wzrostowej i rozwoju gospodarczego. W wykorzystaniu rodkw unnych nie ma orientacji na zmian i samopodtrzymywalno; jest ona przesonita przez orientacj na trwanie i utrzymywanie zewntrznego zasilania.

W tym miejscu musimy wyra nie stwierdzi, e moliwo korzystania ze rodkw UE nie jest jedyn korzyci z naszego czonkostwa, a by moe wrcz nie jest najwa niejsza. Bezpieczestwo, otwarcie granic, handel, nap yw kapitau i technologii itp. to niewtpliwe pozytywne czynniki rozwoju gospodarczego i spoecznego Polski, zwielokrotnione dziki naszemu czonkostwu w UE. Pamitajc o tym, dalsze wywody koncentrujemy na EPS i na naszym z niej korzystaniu.

12

W odniesieniu do wykorzystania instrumentw EPS w obszarze innowacyjnoci mona oglnie stwierdzi, e samo wydatkowanie rodkw w niewielkim stopniu przekada si na jej wzrost. Mimo przeznaczenia na ten cel znaczcej puli rodkw unnych Polska nie poprawia swojej pozycji w zakresie innowacyjnoci gospodarki, administracji, sfery usug publicznych. Kontynuowanie obecnego modelu nie pomoe tego zmieni. Niezbdna jest polityka suca innowacyjnoci, a nie urzdowo zamierzonym i zaplanowanym innowacjom. Obecnie w praktyce pastwo, uywajc do tego unnych rodkw, zastpuje przedsibiorcw, w faszywym przekonaniu, e wie od nich lepiej i zrobi za nich lepiej. Midzy potencjaem badawczym i potencjaem innowacyjnym nie ma bezporedniego i automatycznego zwi zku. Popyt na wyniki prac badawczo-rozwojowych zaley od wielu czynnikw, ktre w Polsce wci wystpuj w niewielkiej skali. Jeli chcemy ukszta towa u nas proinnowacyjny model rozwojowy, to zmianom gospodarczym musz zacz towarzyszy adekwatne przemiany spoeczne i instytucjonalne w takich obszarach, jak kultura, edukacja, szkolnictwo wysze i nauka. Cz proponowanych zmian w EPS jest korzystna dla ksztatowania nowoczesnej polityki rozwojowej w Polsce po 2013 r., jednak wikszo rozwi za sugerowanych na lata 20142020 bdzie hamowaa wykorzystanie naszego potencjau rozwojowego i utrudni efektywne zagospodarowanie rodkw, jakie pozyskamy z Unii Europejskiej. W sumie planowane na lata 2014 2020 rozwi zania s gorsze ni obowi zujce. Pod hasem uproszczenia procedur wielokrotnie kryje si obszerniejsza dokumentacja i sprawozdawczo. Wydatkowanie rodkw unnych bdzie wymagao jeszcze wikszego wysiku biurokratycznego, a niekoniecznie wywoa silniejszy impuls rozwojowy. Kierownictwo polityczne kraju powinno podj zdecydowane starania, aby ostatecznie przyjte w EPS rozwi zania stwarzay dla Polski moliwie najkorzystniejsze warunki wczenia jej instrumentw strukturalnych w realizacj naszej krajowej koncepcji rozwoju. Jednoczenie potrzebne s rnorodne konsekwentne dziaania po naszej stronie, aby rzeczywicie efektywne wykorzystanie rodkw unnych w nastpnym okresie programowania byo moliwe i jak najbardziej prawdopodobne. Poniej formuujemy list 10 najwa niejszych dziaa (ich szerszy opis znajduje si w punkcie 3.2. prezentowanego raportu): 1. Znaczce zwikszenie nansowania nauki oraz prac badawczo-rozwojowych. 2. Kierowanie rodkw wspierajcych przedsibiorstwa na faktycznie innowacyjne przedsiwzicia. 3. Skuteczna koordynacja realizacji poszczeglnych programw i projektw, tak by maksymalnie suyy rozwojowi kraju i regionw oraz ekspansji krajowych przedsibiorstw. 4. Zwikszenie elastycznoci procedur naboru i selekcji projektw. 5. Stworzenie mechanizmw zapobiegania powielaniu dziaa wspierajcych innowacyjno. 6. Krytyczne podejcie do modnych koncepcji wspierania innowacyjnoci i realistyczna ocena ich moliwego oddziaywania.

13

7. Powizanie nansowanych dziaa z uwarunkowaniami danego obszaru terytorialnego. 8. Zintegrowanie dziaa realizowanych w ramach rnych programw i nansowanych z rnych rde. 9. Kojarzenie (monta) rnych rde nansowania przez upowszechnienie partnerstwa publiczno-prywatnego. 10. Upowszechnianie idei innowacyjnoci. W naszym przekonaniu rzetelne przygotowanie i uruchomienie tych dziaa umoliwi usunicie, a przynajmniej znaczce osabienie zasadniczych saboci dotychczasowej formuy uczestnictwa Polski w EPS. W szczeglnoci za pozwoli przezwyciy kult absorpcji w wykorzystaniu rodkw UE, ktry redukuje wag kryteriw efektywnociowych i powoduje, e rodki unne su gwnie petry kowaniu istniejcych struktur i ochronie interesw grup je kontrolujcych, zamiast innowacyjnoci i rozwojowi. Zadanie to staje si jeszcze trudniejsze, poniewa w nastpnym okresie budetowym (20142020) wielkim wyzwaniem bdzie zapewnienie krajowego wspnansowania w odpowiedniej skali. Dlatego konieczne jest wdroenie takiego programu naprawy nansw publicznych, ktrego realizacja umoliwi uwolnienie wikszej puli rodkw budetowych na przedsiwzicia rozwojowe. Powysze, do skrtowo przedstawione tezy uzasadniaj gwne, ju zarysowane przesanie niniejszego raportu, mwice, e sia impulsu rozwojowego wynikajcego z wejcia Polski do Unii Europejskiej powoli si wyczerpuje. Ten oraz inne czynniki powoduj, e Polska znajduje si w rozwojowym dry e. Do tych innych determinant zaliczamy w szczeglnoci: wyczerpywanie si prostych zasobw rozwojowych; brak suwerennej myli i koncepcji rozwojowej; reaktywny styl uprawiania polityki; instrumentalizacj polskiej obecnoci w UE (rozwinicie tych tez znajduje si w zasadniczej czci prezentowanego raportu). Aby wyj z rozwojowego dryfu, naley wic doprowadzi do ukszta towania si nowego modelu rozwoju Polski. Pierwszym krokiem w tym kierunku musi by przyjcie przez elit polityczn, e strategiczne rzdzenie jest procesem uczenia si i kumulatywnego wytwarzania wiedzy spoecznej, sucej wspieraniu procesw rozwojowych bazujcych na eksperymencie, przedsibiorczoci, kreatywnoci i innowacyjnoci. A rozwj to zmiana spoeczna, bdca rezultatem rekombinacji zasobw i rekonguracji struktur, w istotnej mierze od pastwa niezalenych, jako twrczej metody integrowania wielu zrnicowanych, a zarazem komplementarnych wzgldem siebie zasobw rozwojowych pozostajcych we wadaniu rnych podmiotw spoecznych. W dziaaniu pastwa moemy dostrzec zdolno do reagowania, natomiast zdolno do dziaa wyprzedzajcych jest rozwinita w stopniu minimalnym. Zatem w otoczeniu zachodz tak gbokie przeobra enia, e musimy wypracowa nowy model spoeczno-gospodarczy. Przyjmmy ponadto, e Unia Europejska nie moe da nam recepty na rozwj i go snansowa moe najwyej udostpni pewne dobre pomysy i wzorce, po-

14

mc w gospodarczej i instytucjonalnej (w tym naukowej i technologicznej) wsppracy, otworzy zamone (lecz wymagajce) rynki oraz dostarczy jedynie cz rodkw potrzebnych do realizacji suwerennej myli strategicznej i prowadzenia zgodnej z ni polityki rozwoju Polski. Jeli w odniesieniu do procesw zachodzcych w skali globalnej tak niewiele od nas zaley, to zrbmy doskonale to, co do nas naley, i starajmy si w ten sposb poszerzy nasze moliwoci i podmiotowo dziaania, aby umocni swoj pozycj. Gdy zagroenia gruj nad szansami, ka d z nich trzeba szczeglnie dobrze spoytkowa. Przekonani, e niewiele da si zrobi, robimy niewiele, a na pewno mniej ni rzeczywicie musimy i moemy [zob. Judt 2011, s. 124]. Dlatego naley konsekwentnie tworzy zdolno wewntrznego autonomicznego dziaania, bo w ten sposb zwikszymy odporno na zewntrzne zakcenia i szoki. Wyrzeczenie si suwerennej myli rozwojowej to wyrzekanie si podmiotowoci. rodki unne nie s w stanie zastpi wasnego wysiku rozwojowego, a w praktyce okazuje si, e nawet mog go osabia. Musz zatem zosta przeprowadzone zasadnicze zmiany w administracji publicznej i gospodarce. I tylko w ten sposb bdzie mona przeama wewntrzny dryf rozwojowy, a zarazem sprosta zewntrznym wyzwaniom, z ktrych najwa niejsze to: wzmocnienie potencjau kreatywnego jako warunek zapewnienia innowacyjnoci i trwaej konkurencyjnoci gospodarki; dokonanie gbokich zmian w systemie edukacji pod ktem rozwania edukacji dla kreatywnoci, edukacji kulturowej, edukacji medialnej oraz edukacji obywatelskiej; ksztatowanie przestrzeni publicznej generujcej aktywno obywatelsk i twrcz. Nowy model rozwoju spoeczno-gospodarczego nie bdzie mg si rozwin, jeli nie zostan przeprowadzone istotne zmiany funkcjonowania pastwa i systemu politycznego. Do tych najistotniejszych zaliczamy: wprowadzenie skutecznych mechanizmw rozliczalnoci podmiotw i przedstawicieli wadzy publicznej (np. kontrola obywatelska, wery kacja skadanych deklaracji politycznych przez profesjonalne think tanki i wyspecjalizowane organizacje pozarzdowe, monitoring mediw); rewitalizacj sfery publicznej jako miejsca dyskursu o zasadniczych kwestiach rozwoju Polski i uzgadniania przez obywateli wsplnych interesw i dziaa; kszta towanie kultury administracyjnej zorientowanej na osiganie wymiernie okrelonych celw rozwojowych, w ktrej procedura jest narzdziem, a nie wartoci nadrzdn; formowanie systemu wielopoziomowego zarzdzania w sferze publicznej i w odniesieniu do poszczeglnych polityk publicznych; odejcie od mylenia wertykalnego na rzecz mylenia horyzontalnego w projektowaniu i prowadzeniu polityk oraz wdra aniu programw publicznych; ograniczenie niezliczonej liczby fasadowych komitetw i cia opiniujcych oraz wprowadzenie rozwi za zapewniajcych praktyczn uyteczno procesw konsultacyjnych (tak dla wadzy publicznej, jak i dla benecjentw i interesariuszy jej okrelonych dziaa); nasycenie administracji publicznej nowoczesnymi technologiami informacyjnymi i komunikacyjnymi (e-administracja, portale, intranet, informatyczne systemy przepywu informacji i dokumentw, bazy danych, informatyczne narzdzia wspierania procesw decyzyjnych);

15

stosowanie elastycznych i zadaniowych form organizacyjnych wyprowadzonych z koncepcji organizacji uczcej si (stosowanie paskich struktur organizacyjnych, wprowadzanie formuy zespow zadaniowych oraz efektywnych systemw informacyjno-komunikacyjnych zorientowanych na szybki przepyw informacji i wiedzy); stworzenie wysokiej rangi zaplecza analityczno-projekcyjnego rzdu; stworzenie systemu analiz polityk publicznych, tak e przy pomocy krajowych rodowisk uniwersyteckich, dostarczajcych decydentom rzetelnych podstaw do dokonywania strategicznych wyborw; doskonalenie kompetencji zawodowych urzdnikw (skuteczny system szkole i doskonalenia zawodowego, wprowadzanie bodcw skaniajcych do podnoszenia kompetencji zawodowych, konkurencyjne systemy rekrutacji pracownikw, zobiektywizowane oceny pracownicze oraz planowanie rozwoju zawodowego); faktyczne wykorzystywanie wynikw bada ewaluacyjnych w procesach decyzyjnych.

16

17

POLSKA WOBEC WYZWA ROZWOJOWYCH

1. POLSKA WOBEC WYZWA ROZWOJOWYCH

W tym rozdziale chcemy scharakteryzowa gwne wyzwania, ktre stoj przed polityk rozwoju spoeczno-gospodarczego w Polsce.

1.1. Globalny kryzys

Gospodarka zawsze podlega koniunkturalnym uktuacjom. Kryzys stanowi nieodczny element rozwoju. Dla gospoZarzdzanie kryzysowe darki rynkowej typowe s tak e kryzysy strukturalne. Reakcj na nie jest signicie do arsenau rodkw zarzdzania w kryzysie kryzysowego. W przypadku obecnego kryzysu znane instrumenty i mechanizmy zarzdzania kryzysowego zawodz. A to oznacza, e mamy do czynienia z kryzysem obecnej formy systemu gospodarki kapitalistycznej, a tym samym z instytucjonalnym kryzysem zarzdzania kryzysowego. Zwraca si uwag przede wszystkim na kryzys nansowy, ktrego zasadniczym rdem jest kilkusetprocentowy wzrost wartoci globalnych aktyww nansowych wobec zaledwie kilkuprocentowego wzrostu wartoci wytwarzanych dbr i usug w ci gu ostatnich trzech dekad. wiatowy wzrost gospodarczy przez kilkadziesit lat by ci gnity przez dug, co stao si moliwe wanie w nastpstwie pojawienia si tego szczeglnego mnonika nansowego.

Na zadueniu pastw i podmiotw gospodarczych zbudowano globaln piramid nansow

W przypadku rozejcia si wartoci aktyww nansowych i wartoci wytwarzanych dbr i usug istniej, jak si wydaje, cztery podstawowe moliwoci ich stopniowego zblienia si i przezwycienia wynikajcej z tego rozbienoci, tj.: (1) obnienie (delewarowanie) wartoci aktyww nansowych; (2) inacyjne podniesienie wartoci (cen) wytwarzanych dbr i usug; (3) efektywnociowe podniesienie Prbuje si nerwowo szuka rodkw wartoci wytwarzanych dbr i usug oraz osabiania skutkw kryzysu zamiast (4) poszerzenie sfery wytwrczej poprzez sposobw na wyjcie z niego wczenie do niej zasobw dotychczas niewykorzystywanych. Dotychczasowe dora ne dziaania poszczeglnych pastw oraz midzynarodowych ugrupowa i organizacji s ukierunkowane na dwa pierwsze sposoby; poszukuje si odpowiedniej proporcji i sekwencji ich zastosowania. Jednak zasadnicze znaczenie w rednim i dugim okresie bd miay dwie kolejne cieki postpowania. Pastwa, ktre

19

pod nimi szybciej od innych, maj szans na znaczce umocnienie swojej pozycji i konkurencyjnoci swych gospodarek w okresie pokryzysowym. Wykorzystanie ostatniej ze wskazanych metod wytwarzania oznacza w praktyce wdroenie istotnych innowacji spoecznych, gdy polega zasadniczo na wykreowaniu komplementarnych segmentw gospodarki rynkowej, w szczeglnoci segmentu gospodarki (ekonomii) spoecznej. Tu tak e trzeba widzie palet moliwoci wczania gospodarstw domowych do obrotu gospodarczego, nie tylko po stronie konsumpcji, ale te poda y. W tym kierunku zmierzaj na przykad prace nad Kryzys kulturowy nowymi technologiami, ktre z gospodarstwa domowego nie tylko gospodarczy mog uczyni powszechn rezerw energetyczn, swego rodzaju bateri, bdc w stanie zarwno pobiera, jak tak e kumulowa i dostarcza energi w okresie szczytowego zapotrzebowania. W tym obszarze lokujemy te praktyczn realizacj koncepcji kompleksowych systemw dostarczania dbr, ktra zakada ich dostarczanie na kilka (alternatywnych lub komplementarnych) sposobw, przy wykorzystaniu tak e innych ni czysto komercyjne form dziaalnoci gospodarczej (np. przedsibiorstwa spoeczne). Na obecny kryzys nie naley jednak patrze jedynie jako na strukturalne niedostosowanie wydatkw (prywatnych i publicznych) do moliwoci produkcyjnych krajw wysoko rozwinitych. Kryzys ten ma gbsze podstawy kulturowe, zakorzenione w zamonych spoeczestwach Ameryki Pnocnej i Europy oraz ich rzdach (pamitajmy, e zaamanie gospodarcze objo waciwie tylko te dwa kontynenty, a w Azji, Afryce i Ameryce Poudniowej wyst pio ze znacznie mniejsz si, przyczyniajc si do spowolnienia wzrostu, ale nie powodujc otwartej recesji). Oto po dwch dekadach ogromnej powojennej prosperity, opartej na odrodzeniu przemysu, spoeczestwa przyzwyczaiy si do nieustannego wzrostu. Zaamanie lat 70. XX w. nieco zachwiao tym przyzwyczajeniem, ale recesja tego okresu bya cen zapacon przez bogaty zachd (wczamy do tak e Japoni i Australi) za pozbycie si balastu tradycyjnego przemysu (przesunitego do krajw rozwajcych si) i wejcie na drog usug zaawansowanych technologicznie. Przekonanie, e gospodarki bd corocznie rosy w kilkuprocentowym tempie a tym samym, e w podobnej skali nast pi poprawa warunkw ycia doprowadzio do nieustannego wzrostu konsumpcji, kosztem narastajcego dugu gospodarstw domowych i budetw pastw (ten ostatni by wynikiem denia populistycznie nastawionych elit politycznych do uzyskania i utrzymania wadzy). Obecny kryzys zakwestionowa t drog rozwoju. Zaamanie jest wynikiem nadkonsumpcji w krajach wysoko rozwinitych i niedokonsumpcji w krajach rozwajcych si, ktre przy ci gle sabym popycie wewntrznym uzyskuj rodki na rozwj dziki kredytowaniu eksportu do ci gle nienasyconych konsumentw krajw zamonych. Narasta wic, obok nierwnowagi wewntrznej w krajach bogatych, tak e globalna nierwnowaga w skali midzynarodowej. Takiej sytuacji nie da si utrzymywa w nieskoczono i jeeli kraje zamone nie zmieni swoich kulturowych podstaw rozwoju gospodarczego i spoecznego, b-

Potrzebne jest nowe podejcie i niezbdne s zmiany instytucjonalne

20

dziemy wiadkami kolejnych, prawdopodobnie coraz gbszych zaama, ktre wreszcie (kiedy? po jakich stratach?) doprowadz do zmian modelu rozwoju i porzdku wiatowego. Zoono sytuacji polega na tym, e faktycznie wystpuj rwnoczenie co najmniej dwa inne kryzysy kryzys hegemonicznej pozycji USA oraz kryzys surowcowo-klimatyczny (rodowiskowy). Dlatego te obecny kryzys jest wielowymiarowy. A jednoczenie wielkim problemem jest fakt, e to kryzys globalny, w odniesieniu do ktrego nie istnieje adna nadrzdna, zewntrzna w skali wiata superwadza. Nie ma zatem nikogo, kto mgby ustanowi nowe mechaniKryzys globalny i wielowymiarowy zmy zarzdzania kryzysowego. Mog si one pojawi albo spontanicznie, albo w nastpstwie midzynarodowego porozumienia politycznego. To drugie nie jest jednak proste, gdy zostaa zachwiana wiatowa hegemonia USA. Nie dziaaj te, zwoywane praktycznie ad hoc, globalne grupy strategiczne typu G7, G8 czy G20. Naiwnoci jest te oczekiwanie na stworzenie geostrategicznego porozumienia USA i Chin w postaci G2. Po upadku ZSRR, Stany Zjednoczone stay si jedynym globalnym supermocarstwem, miay najsilniejsz i najnowoczeniejsz gospodark, a dolar peni przez lata funkcj jedynej wiatowej waluty rezerwowej. To wszystko rwnoczenie zostao podwa one i zachwiane. I na razie nie jest niczym zast pione. Mamy zatem do czynienia z sytuacj, ktr obrazowo mona by okreli jako G0. Gdyby nawet udao si stworzy jakie reprezentatywne globalne gremium i gdyby potrao ono wynegocjowa jakie wiatowe porozumienie gospodarcze, to i tak byoby to niewystarczajce (cho niezbdne) dla ogarnicia zoonoci obecnego kryzysu. Rwnolegle i komplementarnie konieczne s dziaania w skali midzynarodowej, kontynentalnej, a co dla nas szczeglnie wa ne na poziomie Unii Europejskiej, w tym strefy euro, oraz w skali krajowej na poziomie pastwa narodowego. Skoordynowanie dziaa globalnych, midzynarodowych i krajowych bdzie jednak Zamiast formowa nowe niezmiernie trudne. Minie sporo czasu, zanim zostan rozwizania instytucjonalne wypracowane, uzgodnione, ustanowione oraz zaczn psuje si istniejce dziaa nowe rozwi zania instytucjonalne. Naley to przyj jako moliwo i konieczno, ale przedtem podjte zostan liczne prby wykorzystania ju istniejcych instytucji w celu radzenia sobie z kryzysem. Na og jednak te prby niewiele dadz i bd raczej prowadziy do psucia instytucji ni ich rozwoju. Tu przykadem moe by silne denie do poszerzenia i rewizji funkcji bankw centralnych, ktre trac przy okazji swoj niezaleno i podmiotowo, a w konsekwencji z czasem oka si mao skuteczne w przeciwdziaaniu zarwno inacji, jak i psuciu pienidza. Sytuacja w stree euro i jej przyszo s niejasne. Kierunkowe decyzje przyjte przez wikszo przywdcw pastw czonkowskich na unnym szczycie w grudniu 2011 r. dotycz przede wszystkim tego, jak zapobiec w przyszoci kryzysowi podobnemu do obecnego. Ale wida wyra nie, e decyzje te nie stanowi satysfakcjonujcego rozwi zania obecnych problemw, zwaszcza W Unii Europejskiej kryzys w przypadku pastw wysoko zaduonych, ktrym przenosi si z poudnia grozi niewypacalno i ktre bez duego wsparcia nansowego nie bd w stanie obsugiwa na bieco do centrum i na pnoc swego dugu oraz szybko odbudowa wzrostu gospo-

21

darczego. Recesja w pastwach poudnia Europy ju powoduje przenoszenie si negatywnych tendencji do jej centrum, a z czasem z pewnoci i dalej na pnoc. W konsekwencji problemy gospodarcze dotykaj caej Europy i obniaj jej moliwoci rozwojowe. Staje si jasne, e problemem Unii Europejskiej jest nie tylko kryzys zadueniowy znaczcej czci pastw czonkowskich, ale tak e utrata przez nie konkurencyjnoci i dynamiki gospodarczej. Powoduje to, e strefa euro nie bdzie dobrze funkcjonowa, nawet gdyby udao si poprzez jak poowiczn, uomn form unii skalnej zapobiega w przyszoci wysokim decytom budetowym i nadmiernemu zaduaniu si pastw j tworzcych. Trzeba uzna, e na razie UE nie jest w stanie poradzi sobie z konsekwenW Europie przez kilka dekad konsumpcja cjami kryzysu, ktry nastpi w sytuacji rosa szybciej ni produktywno obniajcej si konkurencyjnoci Europy w gospodarce globalnej. W znacznym stopniu jest to wywoane tym, e nie zostao zreformowane pastwo opiekucze w krajach, w ktrych konsumpcja (publiczna i prywatna) przez wiele lat wyprzedzaa wzrost produktywnoci. Nawet pomylne przeprowadzenie planu ratowania strefy euro, przyjtego na wspomnianym szczycie europejskim, nie zapewni w krtkim okresie silnego pobudzenia wzrostu gospodarczego w krajach strefy euro, zwaszcza w takich, jak Wochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja, ktre utraciy w znaczcym stopniu konkurencyjno w stosunku do pozostaych pastw czonkowskich. Tym bardziej, e niezbdne w ich przypadku radykalne skonsolidowanie w sektorze nansw publicznych bdzie wzmacniao tendencj recesyjn. Potencjalne tempo wzrostu w stree euro Przed wiatem dekada bd coraz mocniej hamowa niekorzystne zmiany deniskiego wzrostu mograczne, ktre mog przynie trwae obnienie si tempa wzrostu tak e w Niemczech, podobnie jak stao si to w latach 90. w Japonii. Dodatkowym czynnikiem obniajcym tempo wzrostu w stree euro jest powolne, ale trwajce od duszego czasu pogarszanie si konkurencyjnoci gospodarki francuskiej w stosunku do gospodarki niemieckiej. Coraz wyra niej zarysowuje si zatem w Europie, a tak e chyba w skali globalnej, perspektywa dekady niskiego wzrostu. A to, obok strukturalnych czynnikw wewntrznych, bdzie dodatkowo implikowa trwae obnienie potencjalnego tempa wzrostu polskiej gospodarki. W przypadku tych krajw strefy euro, ktre strukturalnie utraciy zdolno konkurencyjn, zakup ich obligacji przez Europejski Bank Centralny (EBC) mgby by rodkiem tylko przejciowo skutecznym, poniewa podtrzymywaoby to sztucznie cen aktyww, do ktrych rynki nansowe fundamentalnie utraciy zaufanie. Argument mwicy, e takie interwencje dayby czas, na przykad WoKryzysy w UE w przeszoci chom, na powrt na ciek wzrostu, wydaje si czysto rozwizywano uciekajc yczeniowy, poniewa trudno sobie to wyobrazi, skoro do przodu tylko gdzie ta gospodarka znajduje si w stagnacji od dekady i nie moe liczy na odzyskanie konkurencyjnoci poprzez teraz jest przd? dostosowania kursowe. Wida zatem, e trwae przezwycienie kryzysu strefy euro i gospodarek j tworzcych wymaga bardzo zoonego pakietu dziaa, ktrych powodzenie zaley w kocu od trwaego odzyskania midzynarodowej konku-

22

rencyjnoci przez sabsze gospodarki tej strefy. A to wymagaoby przeprowadzenia w tych pastwach gbokich strukturalnych reform gospodarczych, a nie tylko rwnowaenia ich nansw publicznych. To drugie jest konieczne i pilne, ale nie zaatwia sprawy. Pakiet dziaa naprawczych w stree euro musi wic dotyczy rwnolegle trzech zagadnie: (1) zmiany mechanizmw funkcjonowania unii walutowej i uzupenienia jej o istotne elementy unii skalnej; (2) podjcia strukturalnych reform wewntrznych w pastwach, ktrych gospodarki utraciy zdolno konkurencyjn oraz (3) udzielenia tym pastwom skutecznego wsparcia, zapobiegajcego ich upadoci, ale jednoczenie mobilizujcego do przeprowadzenia reform wewntrznych. Warto dostrzec, e w latach 20082009 spadek globalnych obrotw handlowych okaza si wyra nie gbszy ni spadek wiatowego PKB. Czynnikiem sprawczym byo tu przede wszystkim zaamanie si obrotu i kredytu midzybankowego. wiatowy kryzys wchodzi obecnie w kolejn sw faz, przyjmujc w szczeglnoci form kryzysu zadueniowego poszczeglnych pastw. Niektre z nich s praktycznie niewypacalne lub znajduj si na krawdzi niewypacalnoci. W co najmniej kilku przypadkach konieczna bdzie czciowa restrukturyzacja dugu tych pastw, czego przykadem Konkurencja jest Grecja. A to musi si przekada na problemy bankw midzynarodowa posiadajcych ogromne pule obligacji wysoce zaduonych pastw. Do tego dochodz ponadto wprowadzane aktuzaostrzy si i sprostaj alnie midzynarodowe obostrzenia dotyczce wymogw jej tylko efektywni kapitaowych i bezpieczestwa obrotu bankowego. Nawet i innowacyjni wytwrcy jeli nie zostanie ustanowiony w UE podatek od transakcji nansowych, jako jedno z przyszociowych ostronociowych zabezpiecze, to i tak banki, szczeglnie europejskie, bd w rednim okresie przeywa powa ne trudnoci z pynnoci i niedostatkiem kapitau. Luk nansow bankw europejskich szacuje si aktualnie na 240 mld dolarw. Wyrazistym przykadem tego, do czego moe to prowadzi, s Wgry, gdzie w 2011 r. nast pi spadek kapitalizacji bankw a o 30%. W tej sytuacji trzeba si liczy z ograniczaniem przez banki kredytu zarwno dla przedsibiorstw, jak i w obrocie midzybankowym. A jednoczenie poszczeglne pastwa s zmuszone do zacienienia budetowego i wprowadzania duych pakietowych ogranicze wydatkw oraz podnoszenia podatkw. Obydwa te czynniki wpyn w kolejnych latach na ograniczanie skali dziaalnoci gospodarczej oraz dynamiki obrotw handlowych. By moe w nastpstwie skoordynowanych dziaa rzdw, bankw centralnych i midzynarodowych organizacji nansowych nie dojdzie do znaczcego zaamania handlu wiatowego, ale z ca pewnoci wykluczone jest w najbliszych latach przywrcenie jego wysokiej dynamiki. Dla wzrostu polskiej gospodarki to wyjtkowo niepokojca perspektywa, gdy od wielu lat czynnikiem istotnie si do tego wzrostu przyczyniajcym jest eksport netto. To ten czynnik pozwoli nam stosunkowo szybko wyj ze spowolnienia gospodarczego lat 20012002. Ogromne znaczenie miaa wwczas szybko zbliajca si perspektywa unnej akcesji i, pniej, szeroKade ograniczenie handlu kie otwarcie dla nas wsplnego rynku. Mowiatowego, ktre odczuje gospodarka na oceni, e ujmowanym wszechstronnie niemiecka, rykoszetem uderzy naszym powi zaniom gospodarczym z zagranic mona w 50% przypisa dynamik w dynamik polskiej gospodarki wzrostu polskiej gospodarki. Przy czym nasz

23

wzrost jest szczeglnie silnie skorelowany ze wzrostem gospodarki niemieckiej, ktra z kolei bazuje przede wszystkim na eksporcie. I z tym powanie trzeba si liczy. Jak ju jednak wspominalimy, owa transmisja negatywnych skutkw zewntrznych turbulencji bdzie tym wiksza, im silniej nasza gospodarka (a nawet szerzej kultura i model rozwoju) bd zalene od impulsw zewntrznych! Tym wa niejsze jest wic wzmacnianie wasnej podmiotowoci kulturowej, gospodarczej, innowacyjnej, gdy moe ono pozwoli na szersze korzystanie z dobrodziejstw wsppracy midzynarodowej i europejskiej integracji, a jednoczenie zwikszy nasz odporno na import gospodarczych zakce rozwoju spoecznego i gospodarczego.

1.2. Innowacyjno i midzynarodowa konkurencyjno polskiej gospodarki

Relatywnie niska pozycja Polski pod wzgldem innowacyjnoci gospodarki znajduje swoje odzwierciedlenie w wynikach bada zlecanych przez Komisj Europejsk (Innovation Union Scoreboard [IUS 2010], zob. rysunek 2). RYSUNEK 2.
Uporz dkowanie krajw UE wg ich si y innowacyjnej

0,800 0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,206 0,226 0,227 0,237 0,269 0,278 0,327 0,351 0,364 0,395 0,414 0,421 0,436 0,466 0,487 0,495 0,516 0,543 0,555 0,573 0,578 0,591 0,611 0,618 0,695 0,696 0,735 Dania 0,100 0,000 Sowacja Portugalia otwa Litwa Hiszpania otwa Holandia Austria Belgia Luksemburg W. Brytania Finlandia Bugaria Rumunia Polska Wgry Grecja Czechy Wochy Sowenia Irlandia Niemcy Malta Estonia UE Francja Szwecja 0,750

Skromni innowatorzy

Umiarkowani innowatorzy

Gonicy (followers)

Liderzy innowacji

rdo: http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/les/ius/ius-2010_en.pdf

24

Dekompozycja wska nika potencjau innowacyjnego wskazuje, e jedynymi wymiarami, w ktrych Polska nie lokuje si na kocowych pozycjach uporzdkowa wrd krajw UE, s jako kapitau ludzkiego (wyksztacenie) oraz nieco niej inwestycje rm. We wszystkich pozostaych wymiarach (jako systemu bada, nansowanie bada, przedsibiorczo i powi zania, zasoby intelektualne, efekty gospodarcze) Polska znajduje si na kocu, a najniej w kategorii innowatorzy (przedostatnie miejsce, przed otw).

W porwnaniu z Europ poziom innowacyjnoci w Polsce jest relatywnie niski

Polskie regiony nie licz si w Europie pod wzgldem innowacyjnoci

aden z polskich regionw nawet metropolitalnych nie moe zosta uznany za majcy wysoki potencja wiedzy. W Regional Innovation Scoreboard (dane z 2006 r.) na 226 regionw europejskich wojewdztwo mazowieckie (czyli de facto Warszawa) zostao sklasy kowane na 65. miejscu, wojewdztwo maopolskie na 132.

W projekcie ESPON Knowledge Innovation Technology opracowano trzy szczegowe typologie regionw europejskich (w ramach tzw. ESPON Space), bdce wynikiem umiejscowienia regionw typu NUTS2 (Nomenclature of Units for Territorial Statistics Nomenklatura Jednostek Statystyki Terytorialnej) na okrelonych skalach. Dla typologii zaawansowanie technologiczne skalami s: specjalizacja w produkcji high-tech oraz specjalizacja w usugach high-tech; dla typologii regionw naukowych skalami s: potencja badawczy oraz kapita ludzki; dla typologii usieciowienia skalami s: powizania przestrzenne (z regionami pobliskimi) oraz powizania a-przestrzenne (w skali globalnej). Polskie regiony podobnie jak regiony krajw Europy rodkowo-Wschodniej i Poudniowej (poza regionami metropolitalnymi oraz wysoko uprzemysowionymi) lokuj si z reguy na niskich pozycjach wszystkich szeciu skal. W rezultacie, jak wskazuje syntetyczny obraz, z analizowanego punktu widzenia stanowimy peryferie Europy, czyli obszar technologicznie i naukowo zapniony, w dodatku sabo powizany z regionami ssiednimi oraz z ukadem globalnym.

25

RYSUNEK 3.
Regionalne zrnicowanie gospodarki wiedzy w Europie

Reyk Re ykjavik Reykjavik Wyspy Kanaryjskie Martynika Gwadelupa Reunion

Oslo

He ki Helsinki Sztokholm Talin

Gujana Francuska

Madera Ryga Du Dublin Kopenhaga Wilno

Misk

Azory

Londyn

Ams Amsterdam Bruksela

Berlin

rszawa Warsz Warszawa

Kijw Praga Wiede Bratysawa Budapeszt Lublana Zagrzeb Belgrad wo Sarajewo Sofia Skopje Sk Ankara Bukareszt

Pary y

Luksemburg

Vaduz Berno

Kiszyniw

Lizbona

Madryt

Rzym

ca Podgorica Tirana

Ateny Algier Rabat Tunis tta Vallett Valletta

0 250

Nikozja
500 km

Politecnico di Milano, Project KIT, 2011

Bez profilu Regiony zaawansowane technologicznie (TAR) Regiony naukowe Regiony usieciowione

Regiony TAR i naukowe Regiony TAR i usieciowione Regiony naukowe i usieciowione Zintegrowane regiony wiedzy

rdo: KIT Knowledge, Innovation, Territory, Interim Report, 2011, http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/kit.html

26

Pozycja Polski w europejskim rankingu innowacyjnoci odzwierciedla bardzo niski poziom nakadw na badania Bardzo niskie nakady na badania i rozwj i rozwj (B+R). Udzia tych nakadw tak publiczne, jak i przedsibiorstw w relacji do PKB (GERD ang. Gross Expenditure on Research and Development) wynosi w 2009 r. w przypadku Polski 0,68%, przy redniej dla UE 27 powyej 2%. Znajdowalimy si pod tym wzgldem na 23. miejscu wrd 27 krajw UE. W Polsce na nakady B+R przeznaczano w 2010 r. ponad 0,74% PKB, podczas gdy 10 lat wczeniej byo to 0,64% (a w 1999 r. 0,69%). Naleymy jednak do nielicznego krgu pastw czonkowskich UE, w ktrych wska nik ten od dekady zwikszy si tylko nieznacznie (zob. rysunek 4).

RYSUNEK 4.
Wydatki B+R w relacji do PKB w wybranych krajach w latach 2000 i 2010 (%)

4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0

Portugalia

W. Brytania

Grecja ***

UE 27

Wochy

Niemcy

Estonia

Francja

Irlandia

Sowenia

Czechy

Wgry

Chiny**

Polska

Hiszpania

Finlandia

Bugaria

otwa

Litwa

Rosja

2000

2010

* 2009 r., **Chiny bez Hong Kongu (lata 2001 i 2008), *** lata 1999 i 2007. rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

Rumunia

Dania

USA*

Sowacja

27

Ramka 1. Wskaniki IUS w zakresie osigni naukowych

W ramach midzynarodowej wsppracy publikacyjnej przedstawiciele polskiej nauki publikowali rednio 186 publikacji na 1 mln mieszkacw, co stanowio 70% redniej unnej. Jednak znaczenie tych publikacji byo stosunkowo niewielkie: spord 10% najczciej cytowanych publikacji zaledwie 4% byo autorstwa Polaka, co stanowio 35% redniej unnej. Skromne osignicia polskiej nauki nie zachcay te obcokrajowcw spoza UE do podjcia w naszym kraju studiw doktoranckich stanowili oni nieco ponad 2% wszystkich doktorantw (12% redniej UE).

rdo: IUS 20102.

Ramka 2. Wskaniki IUS z zakresu nansowania i wsparcia innowacji

Odsetek publicznych wydatkw badawczych w PKB w 2009 r. sytuowa Polsk na poziomie 55% redniej unnej przy redniorocznym 13-procentowym wzrocie wartoci owego wskanika w 5-letnim okresie poprzedzajcym. Niespena 0,05% wynosia relacja do PKB kapitau ryzyka (ang. venture capital) w dwch najwczeniejszych, a wic najwaniejszych fazach inwestowania (faza wczesna: kapita zalkowy i pocztek produkcji, faza ekspansji i zastpienia kapitaowego). Udzia ten zmniejszy si nieco w porwnaniu z 2005 r. i stanowi okoo 40% redniej wartoci dla krajw czonkowskich.

rdo: IUS 2010.

Ramki w dalszej czci raportu odnosz si do poszczeglnych wymiarw innowacyjnoci, wyodrbnionych przez autorw Innovation Union Scoreboard (w wydaniu z lutego 2011 r.). IUS to ranking krajw Unii Europejskiej pozwalajcy oceni sabe i mocne strony ich systemw innowacyjnych, przyjty przez Komisj Europejsk jako system monitorowania strategii Europa 2020 w jej wymiarze innowacyjnym. Publikowany jest co roku przez UNU-MERIT.

28

Ramka 3. Wskaniki IUS dotyczce inwestycji przedsibiorstw innowacyjnych

Udzia nakadw B+R przedsibiorstw w PKB Polski od 2005 r. praktycznie si nie zmieni i stanowi jedynie okoo 14% redniej dla krajw UE. Znacznie wyej od redniej UE ksztatowa si natomiast poziom wydatkw innych ni B+R prawie 180% redniej europejskiej. Taki rozkad wydatkw jest charakterystyczny dla pastw o niszym stopniu zaawansowania technologicznego.
rdo: IUS 2010.

Zasadnicz cz wydatkw badawczych w krajach wysoko rozwinitych stanowi nakady przedsibiorstw (BERD ang. business expenditures on R&D), w Polsce natomiast w 2010 r. udzia wydatkw przedsibiorstw (BERD) w GERD stanowi jedynie 1/4 (zob. rysunek 5). RYSUNEK 5.
Wska niki BERD i GERD wybranych krajw w 2010 r. (% PKB)
4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 Portugalia W. Brytania Grecja *** Francja Sowenia Estonia Niemcy Czechy Wochy Wgry UE 27 Szwecja Finlandia Chiny** Hiszpania Polska Rosja Litwa Bugaria Sowacja otwa Dania USA* Rumunia

GERD

BERD

*2009 r., ** Chiny bez Hong Kongu (lata 2001 i 2008), *** 2007 r. rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

29

Przyjrzenie si zalenociom pomidzy intensywnoci B+R a liczb patentw pozwala dostrzec silniejsz korelacj liczby patentw z wydatkami badawczymi przedsibiorstw (BERD) ni z wszystkimi wydatkami badawczymi w kraju (GERD). Im Dugookresowego wzrostu wicej rodkw biznes przeznacza na badania, tym gospodarczego pobudzanego wicej wynalazkw do opatentowania zgaszaj reprzez innowacje nie da si zydenci danego kraju (w krajach unnych zrnicooprze na publicznej protezie wanie liczby patentw w 93% moe by wyjanione zrnicowaniem nakadw badawczo-rozwojowych przedsibiorstw). Wynika z tego, e jeli chodzi o komercjalizacj bada, czyli osi ganie efektw gospodarczych z prowadzonej dziaalnoci badawczej, bardziej efektywny jest sektor przedsibiorstw, oraz e to motywacja i popyt przedsibiorstw s kluczowe dla gospodarczego wykorzystania nauki. Badania publiczne maj charakter wspierajcy (jeeli jednak nie osign pewnej wartoci krytycznej, to uruchomienie B+R w przedsibiorstwach moe by niemoliwe). Ramka 4. Wskaniki IUS z zakresu ochrony w asnoci intelektualnej

Warto wskanika dotyczcego wnioskw patentowych zoonych w EPO (European Patent Ofce) ksztatowaa si dla Polski na poziomie 0,31 wniosku patentowego na 1 mld PKB wyraonego w euro wedug standardu siy nabywczej. Stanowio to 8% wartoci redniej dla krajw UE i w latach 20042009 wskanik ten nie uleg zmianie. Nieco korzystniej ksztatowaa si aktywno polskich podmiotw gospodarczych w 2009 r. w zakresie ochrony wasnoci przemysowej niebdcej efektem B+R liczba znakw towarowych zarejestrowanych we Wsplnocie w stosunku do PKB to ponad poowa wartoci redniej europejskiej, a w zakresie ochrony wzorw uytkowych nasi przedsibiorcy osigali redni poziom UE. W obu przypadkach obserwowano dynamiczny wzrost wartoci tych wskanikw.

rdo: IUS 2010.

30

Ramka 5. Wskaniki IUS z zakresu dziaalnoci przedsibiorczej i powiza

Wskaniki czstkowe IUS 2010 odnoszce si do aktywnoci gospodarczej i powiza przedsibiorczych wiadcz o tym, e odsetek polskich MP, ktre samodzielnie wypracoway rozwizania innowacyjne (in-house innovations) w latach 20062008, to 13,8%, czyli mniej ni poowa wartoci tego wskanika dla UE. Niespena 7% oglnej liczby MP (tj. 57% redniej UE) miao podpisan umow o wsppracy innowacyjnej (z innymi rmami lub instytucjami). Wartoci obu tych wskanikw zmniejszyy si w cigu ostatnich piciu lat. Pewn popraw odnotowano natomiast w dziedzinie wsplnych publikacji prywatno-publicznych, cho ich liczba 2,5 na 1 mln mieszkacw sytuowaa wspprac publikacyjn na poziomie 7% redniej UE.
rdo: IUS 2010.

Na rysunku 6 pokazano wartoci dwunastu wska nikw dotyczcych larw konkurencyjnoci [Schwab 2011] w Polsce (ciemnoszara linia), ktre zestawiono z ksztatowaniem si tych miar w innych krajach odrabiajcych dystans rozwojowy. Wzito pod uwag dwie rne grupy pastw kraje akcesyjne z dowiadczeniem w bloku sowieckim (niebieska linia obrazujca redni dla grupy obejmujcej kraje ba tyckie, wyszehradzkie bez Polski oraz Bugari i Rumuni) oraz uboszych czonkw starej UE, w najwikszym stopniu czerpicych unne rodki strukturalne (granatowa linia rednia dla Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Woch). W porwnaniu tym Polska wypada do dobrze prawie we wszystkich dziedzinach, ze szczeglnym uwzgldnieniem poziomu wyksztacenia, jakoci rynWarunki dla rozwoju ku nansowego i, co moe wyda si zaskakujce, ini konkurencyjnoci rm stytucji (z uwagi na docenienie sprawnoci instytucji rynku nansowego, ktre pomogy uchroni polsk s zrnicowane gospodark przed skutkami globalnego kryzysu nansowego). Podobnie jak w innych porwnywanych krajach kszta tuj si dla nas wska niki owiaty i zdrowia. Obszarami, w ktrych polskie warunki dla biznesu odstaway w 2010 r. w najwikszym stopniu in minus, bya gotowo technologiczna (gwnie za spraw niskiej absorpcji technologii przez rmy) oraz, przede wszystkim, infrastruktura.

31

RYSUNEK 6.
Wartoci dwunastu wska nikw dotycz cych larw konkurencyjnoci w Polsce

INSTYTUCJE INNOWACJE

8 6

INFRASTRUKTURA

ZAAWANSOWANIE BIZNESU

4 2

RODOWISKO MAKROEKONOMICZNE

WIELKO RYNKU

ZDROWIE I OWIATA

GOTOWO TECHNOLOGICZNA

WYKSZTACENIE WYSZE

RYNEK FINANSOWY RYNEK PRACY

RYNEK DBR

PL

Europa r.-wsch. (BG, CZ, EE, HU, LT, LV, RO, SK)

Europa pd. (ES, GR, IT, PT))

rdo: opracowanie wasne na podstawie Schwab 2011.

Jednym z wymiarw decytu infrastrukturalnego w Polsce jest relatywna sabo infrastruktury telekomunikacyjnej. W tym obszarze symptomatyczne jest to, e tam, gdzie dla zwikszenia poda y usug telekomunikacyjnych w sytuacji monopolu naturalnego potrzebne jest dziaanie pastwa, sytuacja nie wyglda dobrze. Kiedy natomiast Decyt infrastrukturalny przedsibiorcy zaspokajaj swoje potrzeby na konkurencyjnym rynku, potra zapewni sobie dostp do usug telekomunikacyjnych na tyle skutecznie, e na 100 mieszkacw przypada 120 telefonw komrkowych, a pozycja rankingowa Polski jest wysza (zob. tabela 1).

32

TABELA 1.
Miejsca Polski w rankingu Global Competitiveness Report w zakresie infrastruktury teleinformatycznej (obejmujcym 142 kraje) w 2010 r.

Telefonia Stae linie telefoniczne Abonenci telefonii komrkowej Internet U ytkownicy internetu Abonenci internetu szerokopasmowego Internet szerokopasmowy (ilo kb/s na mieszkaca)
rdo: Schwab 2011.

Miejsce w rankingu 48. 42.

37. 43. 30.

Stosunkowo dobrze ksztatuj si dla Polski wska niki z zakresu kapitau ludzkiego, co obrazuje zarwno ranking IUS, jak i Global Competitiveness Report. Szczeglny awans cywilizacyjny odnotowalimy w zakresie ksztacenia na poziomie wyszym, co przedstawia rysunek 7. RYSUNEK 7.

Cigle jestemy nieli pod wzgldem kapitau ludzkiego

Udzia osb z wyksztaceniem wy szym w populacji w wieku 2534 lata w Polsce i UE, lata 20002010 (%)
40

UE 27
35

Polska
30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

33

Zmianom ilociowym nie towarzyszyy jednak wystarczajce zmiany jakociowe. Masowo ksztacenia doprowadzia w wielu obszarach do jego powierzchownoci i nie najlepszego dostosowania do potrzeb gospodarki. Trzeba te pamita, e to kompetencje, a nie formalny poziom wyksztaMasowe, ale sabe cenia, stanowi kluczowy skadnik kapitau ludzkiego. Na studiach wyszych bardzo trudno jest nadrobi jakociowo ksztacenie na braki, szczeglnie w zakresie najoglniejszych kompoziomie wyszym petencji, w tym kompetencji transferowalnych, takich jak np. zdolno do pracy zespoowej w reimach projektowych, umiejtno rozwi zywania problemw, kreatywno, samoorganizacja i obowi zkowo, umiejtno wyszukiwania i syntezy informacji.

Ramka 6. Wskaniki IUS z zakresu kapitau ludzkiego

W przypadku nadawanych stopni doktora, ich roczna liczba na 1000 mieszkacw (niespena 1) sytuuje Polsk na poziomie 64% redniej UE, co oznacza zmniejszenie tego wskanika o rednio 2,6% rocznie w cigu ostatnich piciu lat. Znacznie lepiej ksztatuje si warto wskanika populacji w wieku 3034 lata z ukoczonymi studiami wyszymi w 2009 r. byo to 102% redniej UE. Od 2004 r. wzgldna warto tego wskanika w stosunku do redniej UE wzrastaa w rocznym tempie prawie 10%. Praktycznie nie zmienia si pozycja Polski, jeli chodzi o warto wskanika modziey z wyksztaceniem rednim jakkolwiek w sytuacji, gdy udao si osign ponad 90-procentow skuteczno (co oznaczao warto o 16% wysz od redniej UE i 4. miejsce w Europie), trudno si spodziewa dalszych przyrostw tego wskanika. Lepsze efekty osigay tylko Czechy i Sowacja.
rdo: IUS 2010.

W ostatnich dwu dekadach podjto wiele projektw badawczych koncentrujcych si na jakoci instytucji. Wysoko cenione s wska niki Banku wiatowego z serii Government Matters3. W ta3

W 2010 r. dotyczy y one 210 pastw i terytoriw zalenych. Wska niki zosta y oparte na kilkuset zmiennych gromadzonych przez ponad 30 organizacji, a obejmujcych opini respondentw na temat kluczowych z punktu widzenia dziaalnoci gospodarczej aspektw funkcjonowania wadz publicznych. I cho percepcja nie zawsze obiektywnie oddaje rzeczywisto, to z jednej strony, jak zauwa aj autorzy opracowania, podmioty opieraj swoje dziaania na wasnym postrzeganiu, wra eniach i ogldzie [Kaufmann i in. 2008, s. 3], z drugiej strony za wielo rde wykorzystywanych przy tworzeniu miernikw syntetycznych pozwala wyeliminowa wp yw ewentualnych bdw metodologicznych czy obserwacji znaczco odstajcych.

34

beli 2 przedstawiono wartoci wska nikw instytucjonalnych dotyczce ostatniego dostpnego roku, tj. 2010, i dla porwnania roku 2000. Obrazuj one sytuacj w zakresie: rzdw prawa, skutecznoci rzdu (rozumianego jako administracja publiczna w ogle) oraz jakoci regulacji w 13 krajach UE, dla 9 krajw akcesyjnych (bez Malty, Cypru i Sowenii) oraz czterech krajw Europy Poudniowej. Ich wartoci wahaj si w przedziale od 0,41 do +1,82, przy moliwym przedziale waha od 2,5 (warto najgorsza) do +2,5. TABELA 2.
Wska niki jakoci instytucji w wybranych krajach UE w latach 2000 i 2010

Rzdy prawa 2000 Polska Czechy Wgry Sowacja Estonia otwa Litwa Bugaria Rumunia Grecja Wochy Portugalia Hiszpania 0,63 0,64 0,86 0,30 0,58 0,16 0,28 0,24 0,17 0,84 0,80 1,15 1,39 2010 0,69 0,95 0,78 0,58 1,15 0,82 0,76 0,08 0,05 0,62 0,38 1,04 1,19

Skuteczno rzdu 2000 0,58 0,67 0,90 0,54 0,77 0,23 0,08 0,05 0,41 0,66 0,80 1,01 1,82 2010 0,71 1,01 0,69 0,85 1,22 0,70 0,72 0,01 0,14 0,52 0,52 1,04 0,98

Jako regulacji 2000 0,63 0,77 0,98 0,46 1,34 0,74 0,78 0,19 0,12 0,84 0,89 0,95 1,29 2010 0,97 1,24 1,05 1,05 1,45 0,98 0,97 0,61 0,66 0,65 0,85 0,82 1,19

rdo: Kaufmann i in. 2010.

Uzupenieniem tego obrazu mog by wska niki Banku wiatowego z serii Doing Business. Po pierwsze, pozwalaj one przyjrze si bliej rozmaitym aspektom jakoci instytucji publicznych i praktycznym konsekwencjom saboci tych instytucji dla przedsibiorcy, ktry chce uruchomi rm, zbudowa hal fabryczn, otrzyma kredyt czy odzyska pienidze od nieuczciwego kontrahenta. Po drugie, jako e wska niki te bazuj na obiektywnych miernikach, takich jak liczba dni na zaatwienie sprawy czy liczba procedur, ktre naley wypeni, aby uzyska decyzj administracyjn, s one wa nym dopenieniem wska nikw z serii Government Matters (opartych na percepcji przedsibiorcw, a wic nie w peni obiektywnych).

35

W rankingu z 2011 r. Polska zaja 70. pozycj, co w porwnaniu do innych krajw naszego regionu byo wynikiem sabym. Zwraca uwag fakt, e inne kraje akcesyjne nie tylko wypaday lepiej od Polski, ale skala owej przewagi bya wyra na, jeeli spojrzymy w kierunku poudniowym (41. miejsce dla Sowacji i 46. dla Wgier, miejsca w przedziale 5163 dla Bugarii, Rumunii i Czech), i przytaczajca, jeeli porwnamy si z pastwami ba tyckimi (pozycje w drugiej i trzeciej dziesitce na wiecie). W krajach rdziemnomorskich gorzej od polskiego sklasy kowano rodowisko instytucjonalne Grecji i Woch, ktre w ostatnich latach przeywaj stagnacj gospodarcz, co pokazuje te istotny zwi zek midzy jakoci otoczenia instytucjonalnego i poziomem midzynarodowej konkurencyjnoci gospodarki. Poszczeglne subindeksy wskazuj obszary, w ktrych odnotowuje si najwiksze bariery w Polsce dugo trwa uruchomienie rmy i jej likwidacja, jak rwnie dochodzenie swoich praw w sdzie. Wzgldnie trudne jest pacenie podatkw, a na wydanie pozwolenia na budow czeka si najduej w naszej czci wiata. Stosunkowo atwo natomiast uzyska kredyt, inwestorzy podlegaj za relatywnie skutecznej ochronie.

Twarde instytucjonalne bariery dla przedsibiorczoci

TABELA 3.
Wybrane wska niki klimatu dla przedsibiorczoci Doing Business 2011

PL
1. Klimat dla biznesu 2. Uruchomienie rmy procedury czas (dni) 3. Uzyskanie pozwolenia na budow 4. Uzyskanie kredytu 5. Ochrona inwestorw 6. P acenie podatkw 7. Egzekwowanie umw procedury czas (dni) koszt 8. Likwidacja rmy czas (lata) 70. 113. 6 32 164. 15. 44. 121. 77. 38 830 12 81. 3

CZ
63. 130. 9 20 76. 46. 93. 128. 78. 27 611 33 32. 3,2

HU
46. 35. 4 4 86. 32. 120. 109. 22. 35 395 15 62. 2

SK
41. 68. 6 16 56. 15. 109. 122. 71. 31 565 30 33. 4

EE
17. 37. 5 7 24. 32. 59. 30. 50. 36 425 26,3 70. 3

LV
24. 53. 5 16 79. 6. 59. 59. 14. 27 309 23,1 80. 3

LT
23. 87. 6 22 59. 46. 93. 44. 17.

BG
51. 43. 4 18 119. 6. 44. 85. 87.

RO
56. 44. 6 10 84. 15. 44. 151. 54.

GR
109. 149. 15 19 51. 89. 154. 74. 88. 39 819 14,4 49. 2

ES
49. 147. 10 47 49. 46. 93. 71. 52. 39 515 17,2 19. 1

PT
31. 59. 6 6 111. 89. 44. 73. 24.

IT
80. 68. 6 6 92. 89. 59. 128. 157.

30 39 31 275 564 512 23,6 23,8 28,9 39. 83. 102. 1,5 3,3 3,3

31 41 547 1 210 13 29,9 21. 30. 2 1,8

Wartoci g wnych wska nikw oznaczonych cyframi oznaczaj miejsca w rankingu, a pozostae wartoci liczb procedur, czas zaatwienia sprawy (w dniach, latach) lub koszt (w % wartoci kontraktu). rdo: Bank wiatowy 2011.

36

Pknicie midzy wzgldnie wysokim poziomem wyDla innowacyjnoci istotne ksztacenia polskiego spoeczestwa oraz wysikiem innowacyjnym polskich przedsibiorcw a sabym znaczenie ma podoe otoczeniem instytucjonalnym i infrastrukturalnym, kulturowe i potencja a tak e konsekwencje tej dychotomii dla prowadzekreatywny spoeczestwa nia dziaalnoci gospodarczej i inwestowania dobrze obrazuj dwa bliniacze rankingi Banku wiatowego z zakresu gospodarki opartej na wiedzy. W 2009 r. Polska w rankingu KEI (Knowledge Economy Index) zostaa sklasy kowana na 37. miejscu (spord 145 krajw), zaraz za gospodark sowack biorc jednak pod uwag wartoci KI (Knowledge Index), wyej oceniana bya gospodarka polska. Rnica midzy tymi wska nikami polega na tym, e o ile KI obejmuje 14 wska nikw pogrupowanych w trzech larach: edukacja, innowacje, technologie (tele)komunikacyjne i informacyjne4 (ICT), o tyle KEI dodatkowo zawiera wska niki z zakresu ukadu gospodarczego i instytucjonalnego (ang. economic and institutional regime), stwarzajcego odpowiednie bodce do efektywnego zastosowania istniejcej i nowej wiedzy, i pozwalajcego na rozwj przedsibiorczoci. Innymi sowy, przyjto, e KI jest wska nikiem oglnego potencjau rozwoju wiedzy w danym kraju, a przy konstrukcji KEI zaoono, e istotne dla gospodarki opartej na wiedzy s nie tylko warunki do tworzenia i wymiany wiedzy, ale tak e czynniki instytucjonalne sprzyjajce jej gospodarczemu wykorzystaniu. Wartoci wska nikw KI i KEI dla Wzgldnie wysoki potencja Polski i Sowacji zostay przedstawione w tabeli 4. rozwojowy Polski marnowany W Polsce dwa z trzech skadnikw indeksu wiedzy jest przez le urzdzon sfer (edukacja i innowacje) kszta tuj si rednio nieco otoczenia gospodarki lepiej ni na Sowacji, jednak system instytucjonalny tworzcy ramy dla prowadzenia dziaalnoci gospodarczej oraz gorzej rozwinita infrastruktura teleinformatyczna w mniejszym stopniu umoliwiaj polskim przedsibiorcom wykorzystanie wiedzy do osi gania efektw gospodarczych i formowania opartej na niej gospodarki. TABELA 4.
Wartoci KEI i KI (wa one) dla Sowacji i Polski w 2009 r.

Pozycja w rankingu

Kraj

KEI

KI

Uk ad bodcw gospodarczych

Innowacje

Edukacja

ICT

36. 37.

Sowacja Polska

7,47 7,41

7,37 7,38

7,78 7,48

6,89 7,03

7,26 8,02

7,95 7,09

rdo: Bank wiatowy 2009, http://info.worldbank.org/etools/kam2/kam_page5.asp

Linie telefoniczne i telefony komrkowe na 1000 mieszkacw, liczba komputerw na 1000 mieszkacw, u ytkownicy internetu na 1000 mieszkacw.

37

Ramka 7. Wskaniki IUS z zakresu dziaalnoci innowacyjnej przedsibiorstw

Przedsibiorstwa wdraajce w 2008 r. innowacje produktowe i procesowe wypracowane albo samodzielnie, albo wsplnie z innymi rmami to 17,5% polskich MP, co byo wartoci o poow nisz od redniej UE. Podobnie odsetek przedsibiorstw wdraajcych innowacje organizacyjne i marketingowe (18,7% MP) osign warto o poow nisz od redniej unnej.
rdo: IUS 2010.

Ramka 8. Wskaniki IUS z zakresu gospodarczych efektw innowacji

Polski eksport charakteryzuje si wzgldnie wysokim poziomem intensywnoci B+R. Ponad 51% polskiego eksportu produktw to produkty redniej i wysokiej techniki (ang. medium and high technology; 108% redniej UE). W przypadku eksportu usug o duej intensywnoci wiedzy poczta i telekomunikacja, informatyka, nauka ich udzia w polskim eksporcie w 2008 r. wynis ponad 30%, co stanowio 62% redniej dla krajw UE. W cigu ostatnich piciu lat udzia ten wzrasta. Do pomiaru efektw gospodarczych innowacji stosuje si take wskanik udziau w obrotach rm wpyww ze sprzeday innowacji nowych dla rynku lub dla rmy (wskanik ten pokazuje innowacje zarwno w skali lokalnej/krajowej, jak i nowoci dla rmy). W Polsce stanowiy one 74% wartoci redniej dla UE i w porwnaniu do 2004 r. wyranie si zmniejszyy (rocznie o rednio 7,6%). Gospodarki odrabiajce dystans technologiczny charakteryzoway si wyszym udziaem nowych towarw i usug w obrotach przedsibiorstw, lecz niestety przewagi tej nie miay rmy polskie.
rdo: IUS 2010.

Jeeli intensywno B+R jest w Polsce niewielka, to czym wytumaczy duy udzia przemysw wysokiej i redniowysokiej techniki (ang. medium and high technology MHT) w polskim eksporcie (patrz ramka 8)? Zagadk t moe wyjani struktura wasnoci podmiotw: rmy eksportujce w 2009 r. to w wikszoci przedsibiorstwa z udziaem kapitau zagranicznego, a prawie 45% eksportu to wyroby przemysu elektromaszynowego gwnie samochody, silniki i ich

38

czci. Cho skonno zagranicznych koncernw do zakadania swoich oddziaw w Polsce jest zjawiskiem pozytywnym, to mona zauwa y, e dziay Pomaga nam napyw kapitau B+R tych korporacji dziaaj z reguy w innych krazagranicznego, ale moe si to jach, a nasz kraj dziki taniej i zdyscyplinowanej sile okaza rozwojow puapk roboczej jest dobrym miejscem na lokalizacj montowni. Polska staje si zagbiem dobrze wyksztaconych robotnikw produkcyjnych oraz orodkiem call centers5. To w istocie swoista puapka strukturalna, gdy w tych sektorach tworzy si sporo miejsc pracy, ale s to miejsca pracy niskiej jakoci, ktre nie daj moliwoci rozwoju kwalikacji i atwo mog zosta zlikwidowane i przeniesione gdzie indziej.

1.3. Instytucjonalna sabo pastwa i administracji publicznej wobec nowych trendw rozwoju gospodarczego
Globalizacja gospodarki nie prowadzi do wyrwnywania poziomu i szans rozwoju gospodarczego. Za Richardem Florid [2005] podkrelamy, e wiat nie jest paski, przeciwnie jest iglicowaty (ang. spiky). Owszem, wiat jest iglicowaty produkcja i usugi niskiego segmentu rozlewaj si po caym prawie globie, ale tylko niektre miejsca, niektre punkty, s szczeglnie intensywnie zagospodarowane. Tylko w niektrych wielkich miastach metropoliach, miastach globalnych podejmowane s decyzje o znaczeniu oglnowiatowym. Tylko niektre miejsca s zdolne do wytworzenia takiego rodowiska spoecznego, gospodarczego i instytucjonalnego, w jakim moliwe staje si masowe wdra anie innowacji, i uzyskuj dziki temu trwa si ekonomiczn. Iglicowato pewnych miejsc na mapie gospodarczej wiata nie wyklucza paskoci pozostaych wiat jest bowiem zarwno paski, jak i iglicowaty. W segmencie niskim, w ktrym konkuruje si cen produktu czy usugi, wiat ulega spaszczeniu, uniformizacji, upodobnieniu. Naley jednak pamita, e konkurujcy cen dcy do uzyskania tego rodzaju przewagi komparatywnej skazuj si na wzgldn bied, gdy tani producent musi by nisko opacany. Powiat obok iglic jest paski nadto owa przewaga jest bardziej chwiejna, poniewa pretendentw do zwycistwa w tej konkurencji jest wielu i coraz wicej krajw i regionw jest zdolnych do zaoferowania akceptowalnych warunkw instytucjonalnych i infrastrukturalnych dla zagranicznego kapitau. Ci natomiast, ktrzy mog tworzy innowacje kszta tujcy iglice innowacji, efektywnoci i siy decyzyjnej maj stosunkowo trwa przewag konkurencyjn, wynikajc z wysokiej jakoci warunkw prowadzenia biznesu oraz warunkw ycia, tj. jednego z najwa niejszych obecnie kryteriw lokalizacji. Podanie za nimi, cho moliwe, nie jest atwe i nie przynosi szybkich efektw.
5

Z bada call centers w Polsce i Niemczech przeprowadzonych w 2005 r. wynika, e o ile za Odr ich pracownikami s g wnie absolwenci szk zawodowych, o tyle w polskich call centers 2/3 pracownikw ma matur, a ponad 1/3 wyksztacenie wysze (http://callcenterpoland.pl/?p=100).

39

Te dwa przeciwstawne cho w pewien sposb komplementarne procesy zachodz nie tylko na rnych paszczyznach przedmiotowych (wysoki i niski segment wytwrczoci czy usug), ale tak e w odmiennych skalach przestrzennych. W celu minimalizacji kosztu wytwarzania przedsibiorstwa s przenoszone do krajw taszych, ktre zapewniaj wymagany standard infrastruktury materialnej i instytucjonalnej oraz jako siy roboczej (czsto istotnym elementem jest brak zwi zkw zaKapita przenosi si wodowych i saba ochrona praw pracowniczych) czyli na do krajw taszych Daleki Wschd, do Ameryki aciskiej, do Europy Wschodniej, do Turcji. Nisz produktywno w kraju taszym z nawi zk rekompensuj znacznie nisze koszty wytwarzania, st d te jej opacalno jest tam wysza. Kraje sabiej rozwinite otrzymuj wic zastrzyk kapitau i technologii oraz otwieraj si przed nimi rynki zbytu, co jest jednym z czynnikw przyspieszenia ich wzrostu, a zatem prowadzi do konwergencji w skali midzynarodowej. Po przybyciu do kraju taniego inwestycje lokuj si w regionach oferujcych lepsze warunki gospodarowania, czyli w regionach wyej rozwinitych. Koszty wytwarzania s tam nieco wysze ni w sabiej rozwiKraj przyjmujcy nitych regionach kraju przyjmujcego ow inwestycj, lecz inwestycje z zewntrz i produktywno jest znacznie wysza, co wynika z ich leprnicuje si szego zainwestowania, lepiej wyksztaconych pracownikw, przestrzennie bardziej rnorodnej struktury spoeczno-gospodarczej, a tak e czsto z lepszej dostpnoci transportowej. Dlatego wanie w nowych krajach czonkowskich UE w szczeglnie trudnej sytuacji znajduj si regiony przygraniczne, pooone najdalej od orodkw metropolitalnych [Gorzelak, Smtkowski 2009]. Podobnie dzieje si w krajach relatywnie wyej rozwinitych, z ktrych kapita wycieka do taszych regionw. Delokalizacji nie podlega segment wysoki: dziaalno badawczo-rozwojowa, najbardziej innowacyjna produkcja, wytwarzanie dbr kultury itp. Brane te pozostaj w najwyej rozwinitych regionach gwnie w metropoliach ktre zapewniaj im waciwe rodowisko biznesowe i twrczy klimat. Uciekaj natomiast brane o mniejszym zaawansowaniu techDelokalizacji nie podlega nologicznym, z reguy ulokowane w regionach nieco sabiej rozwinitych, o dugich tradycjach przemysowysoki segment gospodarki wych, zdominowanych przez przemysy tradycyjne. W rezultacie najbogatsze orodki metropolitalne powikszaj swoj przewag nad obszarami pozametropolitalnymi, w tym tak e nad swoim otoczeniem regionalnym, z ktrym ich zwi zki gospodarcze coraz bardziej si rozluniaj [zob. Gorzelak, Smtkowski 2005]. Tak wic zarwno w krajach gonicych, jak i w doganianych obserwujemy przewag terytorialnej koncentracji nad dekoncentracj i rnicowanie si poziomu rozwoju regionw. Wynika to m.in. ze zmniejszania si kosztw transakcyjnych i uzyskiwania wikszych korzyci w miej-

Przewaga terytorialnej koncentracji nad dekoncentracj i rnicowanie si poziomu rozwoju regionw

40

scach oferujcych lepsze warunki dla wytwarzania ni w pobliu rynkw zbytu (teza ta jest sednem tzw. nowej geograi ekonomicznej, por. Krugman 1991). Midzynarodowe przepywy kapitau maj dla tych zjawisk istotne znacznie, wspomagaj bowiem zrnicowanie potencjaw endogennych poszczeglnych ukadw terytorialnych, co w nastpstwie Myrdalowskiej kumulatywnej przyczynowoci prowadzi do dalszego rnicowania si ich przestrzeni spoeczno-gospodarczej. Kraje, regiony, miasta oraz ukady lokalne konkuruj o kapita i to konkuruj w skali wiatowej. Najcenniejszy przy tym jest kapita wysokiej jakoci, czyli ten nioscy innowacje, nowe technologie, tworzcy wysoko patne miejsca pracy wymagajce wysokich kwalikacji, kapita, ktry przyci ga rnego rodzaju nowe inwestycje.

Konkurencyjno uwzgldniajca obok ukadw gospodarczych take ukady terytorialne

Skuteczna polityka rozwoju musi respektowa wystpowanie opisanych powyej procesw i odStrategia nie przesdza powiednio oddziaywa na model rozwoju kraju o rozwoju, ale pozwala w jakiej i jego regionw midzy innymi poprzez partmierze go kierunkowa nerskie wypracowywanie i wdra anie strategii rozwoju na poziomie midzynarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Trzeba jednak mie wiadomo tego, e wpywa nie oznacza narzuci czy wykreowa. Ukszta towanie si innego modelu rozwoju jest w istocie procesem rekombinacji dostpnych zasobw rnych form kapitau i rekonguracji istniejcych struktur. Taka rekombinacja i rekonguracja s i musz by procesami spontanicznymi, w ktrych rne podmioty podejmuj dziaania, kierujc si swoj kalkulacj i na wasn odpowiedzialno. Wadza publiczna (pastwo) moe natomiast tworzy dogodne warunki dla tych procesw, zwaszcza oddziaujc na ramy instytucjonalne i reguy postpowania okrelonych podmiotw.

Rozwj to rekombinacja zasobw i rekonguracja struktur

Nie da si owej rekombinacji i rekonguracji narzuci ani wdroy odgrnie. Dobrze pokazuj to dowiadczenia landw niemieckich nalecych do byego NRD. Ich mieszkacy z trudem wczaj si w dziaania rozwojowe, pozbawieni podmiotowoci reaguj pasywnoci i roszczeniami, nie uczestnicz w dokonujcej si spoeczno-gospodarczej zmianie. Podobne spoeczne enklawy biernoci i rozwojowej inercji mona z atwoci odnale we wszystkich spoeczestwach pokomunistycznych. W Polsce pod tym wzgldem trzeba wyrni szczeglnie obszary i ludno popegeerowsk.

Enklawy biernoci i rozwojowej inercji w spoeczestwach pokomunistycznych

Kluczowym aspektem nowoczesnego modelu rozwoju jest ekonomia sieci. Wykreowanie takiego mechanizmu rozwojowego wymaga istnienia w gospodarce wielopodmiotowych, policen-

41

trycznych i wystpujcych w rnych skalach horyzontalnych sieci koordynacji dziaa. I nie wystarcz do tego wertykalnie uformowane organizacje, suce gwnie mechanizmowi ekonomii skali. W innym ujciu, zaproponowanym przez Manuela Castellsa, o procesach tych mwi si jako o przechodzeniu od przestrzeni miejsc, w ktrych dominuje wanie ekonomia skali, do przestrzeni przepyww, a wic ekonomii sieci [Castells 2008].

Od ekonomii skali do ekonomii sieci

Organizacje midzynarodowe, takie jak OECD i Bank wiatowy, staraj si przeoy teoretyczne nurty ekonomii miejsc i ekonomii przepyww na rozwi zania w zakresie polityki regionalnej (zob. tabela 5). TABELA 5.
Stary i nowy paradygmat polityki regionalnej wedug OECD

Cecha Cele Jednostka interwencji Strategie Narzdzia Aktorzy

rdo: OECD 2009.

Stary paradygmat Okresowa kompensacja w regionach zacofanych Jednostki administracyjne Podejcie sektorowe Subsydia i pomoc publiczna Rz d centralny

Nowy paradygmat Wykorzystanie potencjaw i wzmacnianie konkurencyjnoci Funkcjonalne obszary gospodarcze Zintegrowane projekty rozwojowe Poczenie twardego i mikkiego kapitau Wielopoziomowe zarz dzanie publiczne

Wielko PKB na kilometr kwadratowy ilustruje wiodc rol duych miast w generowaniu dochodu narodowego. W Europie rodkowej dokumentowana jest silna pozycja metropolii Warszawy, konkurujcej z Berlinem, Wiedniem, Prag i Budapesztem (zob. rysunek 8). W Polsce oznacza to koncentracj potencjau rozwojowego w najwikszych orodkach miejskich, takich jak przede wszystkim Warszawa oraz Gdask, Katowice, Krakw, d, Pozna i Wrocaw (zob. rysunek 9).

Koncentracja potencjau rozwojowego Polski w najwikszych orodkach miejskich

42

RYSUNEK 8.
PKB na kilometr kwadratowy w Europie rodkowej w 2008 r.

TALIN RYGA WILNO WARSZAWA PRAGA BUDAPESZT BUKARESZT

rdo: Gill 2010.

RYSUNEK 9.
PKB na kilometr kwadratowy w Polsce w 2008 r.

GDASK WARSZAWA D KRAKW KATOWICE

POZNA WROC AW

rdo: Gill 2010.

43

Niestety polityka publiczna w Polsce nie odnosi si do przedstawionych powyej tendencji rozwojowych i nie respektuje nowego podejcia do polityki rozwoju. W naszej ocenie to praktyczny przejaw oglnie niskiej sprawnoci pastwa. Problemy saboci pastwa w interesujcej nas dziedzinie odnosimy w szczeglnoci do: niskiej jakoci przywdztwa politycznego; maego znaczenia sfery publicznej i publicznego dyskursu o zasadniczych kwestiach rozwoju kraju; wadliwych mechanizmw ustanawiania celw strategicznych pastwa; saboci instrumentw prowadzenia, monitorowania i ewaluacji polityki rozwoju. Decyt przywdztwa politycznego jest dotkliwie odczuwalny, kiedy konieczne staje si podjcie wysiku modernizacyjnego sucego rozwi zaniu problemw o charakterze strukturalnym. W szczeglnoci za, jeeli ich rozwi zywanie obarczone jest wysokim stopniem niepewnoci, ryzyka i potencjalnie wysokimi kosztami politycznymi w przypadku niepowodzenia (np. reUginanie si przed fal populizmu forma systemu zabezpieczenia spoecznego). Chodzi o przedsiwzicia, ktrych realizacja jest obiektywnie uzasadniona, ale wyniki kalkulacji politycznych wskazuj, e prawdopodobiestwo ich niepowodzenia i koszty polityczne mog okaza si znaczce (np. reforma KRUS). W takich okolicznociach przywdcy polityczni czciej wybieraj spokojne unoszenie si na fali spoecznych oczekiwa ni podejmowanie dziaa spotykajcych si z nik aprobat wyborcw, mogcych pozbawi ich szans na reelekcj. Bez wizji i odwagi polityka sprowadza si do ksigowoci i administrowania. Pozbawione skutecznego i strategicznie zorientowanego przywdztwa politycznego struktury urzdnicze, zwane potocznie biurokracj, autonomizuj si, zastpujc cele wi zane z interesem publicznym wasnymi celami. Mocno si u nas ujawniaj zjawiska okrelane jako bdne koa biurokracji. Pasywne przywdztwo polityczne Stan ten powoduje, w krtkim czasie, obnienie efektywnoci i skutecznoci dziaania administracji. W duszym okresie sytuacja ta prowadzi do erozji co najmniej dwch istotnych kanonw dziaania nowoczesnej administracji, tj. zasady jej demokratycznej kontroli oraz zasady jej responsywnoci i rozliczalnoci. W ten sposb zanika rzeczywista odpowiedzialno administracji publicznej. Krytyczne odczytanie dominujcego modelu przywdztwa politycznego uzmysawia, jak odlega jest weberowska perspektywa charyzmatycznego, niezomnego i zdeterminowanego polityka oddanego subie publicznej od wspczesnego modelu aktora politycznego powszechnie wystWadza dla wadzy, marketing pujcego w polskiej rzeczywistoci politycznej, zwanej z tego punktu widzenia skdind suszpolityczny w miejsce rzdzenia nie scen polityczn. Zachowanie statusu politycznego celebryty wymaga nieomal nieustannej obecnoci w mediach. To zajmujce zajcie nie pozostawia zbyt wielu moliwoci, a przede wszystkim czasu, na mierzenie si z mao medialnymi problemami rzdzenia.

44

Tworzenie fundamentw rzdzenia, wytyczanie celw rozwojowych i ich konsekwentna realizaRezygnacja ze strategicznocja wi si z mozoln i mudn prac, niedorozwojowego przywdztwa strzegaln w mediach, i czsto niezrozumian lub na rzecz biurokratycznego kontestowan przez spoeczestwo. Formuowaadministrowania nie celw rozwojowych nie premiuje politycznie tak, jak zabiegi promocyjne. Jedn z wielu negatywnych implikacji tego faktu jest dobrowolna rezygnacja rzdzcej elity z kreowania i promowania suwerennej strategicznej myli rozwojowej pastwa i nieomal mechaniczne przyjmowanie tego, co zostaje wytworzone w urzdniczych strukturach Komisji Europejskiej. Nierzadko nadaje si temu atrybut nieomylnoci. Moemy w naszym przypadku mwi o skrajnym zbiurokratyzowaniu polityki europejskiej. Istotn cech tego sposobu prowadzenia polityki jest oddanie w rce technokratw i ekspertw inicjatywy w zakresie kreowania polityk wsplnotowych. Wiele problemw wynika ze saboci, a moe i zaniku w machinie pastwowej orodkw mylenia i projektowania strategicznego. Kolejne rzdy kultywuj tradycj nowego otwarcia, czyli rozpoczynania po swojemu tego, co zainicjowali poprzednicy. W rezultacie kolejne ekipy rzdowe kontynuuj niewiele prawdziwie strategicznych przedsiwzi i rzadko doprowadzaj je do osi gnicia zadowalajcego stanu i funkcjonalnoci.

Zanik suwerennej strategicznej myli rozwojowej

W latach 20072011 prbowano przezwyciy t ewidentn sabo, ustanawiajc Michaa Boniego ministrem bez teki w Kancelarii Prezesa Rady Ministrw i rzdowym strategiem w kwestiach rozwoju. Personalno-organizacyjne Faktycznie, korzystajc z pomocy zespou doradcw, protezy w miejsce trwaych przede wszystkim spoecznych, potra on przygotoinstytucjonalnych wa szereg wartociowych i nowatorskich dokumenrozwiza tw strategicznych. W adnej mierze nie przenosio si to jednak na praktyczne dziaanie rzdu i administracji rzdowej. Przeciwnie, w kluczowej kwestii mody kacji wdra anej od 1998 r. reformy emerytalnej rzd przyj ostatecznie stanowisko ministra nansw, pomimo zasadniczo odmiennej rekomendacji Michaa Boniego i wypracowania przez jego zesp odmiennych rozwi za. Wida zatem, e to rozwi zanie instytucjonalne w zakresie planowania strategicznego okazao si niestabilne i nieskuteczne. By to jedynie dora ny pomys personalno-organizacyjny, ktry zanika wraz z powoaniem przez Donalda Tuska swego drugiego rzdu. W rzdowej praktyce ka da z wielu dziedzin polityki rozwojowej (spoeczno-gospodarczej) przynaley do poszczeglnych resortw i funkcjonuje sama dla siebie jako odrbna domena. Ogranicza to moliwo horyzontalnego prowadzenia polityki rozwoju. Wci dominuje podejcie sektorowe. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego peni przede wszystkim rol instytucji zajmujcej si absorpcj rodkw nansowych Unii Europejskiej, a w nieznacznym stopniu jest ministerstwem odpowiedzialnym za koordynacj polityki rozwoju kraju.

Fragmentaryzacja pastwa, nadrzdno resortowych dominiw

45

W takiej sytuacji nie sposb prowadzi spjn i konsekwentn polityk rozwoju, co dobrze Resorty jako administracyjne silosy wida na przykadzie jednego z kluczowych zagadnie strategiczno-rozwojowych, jakim jest kwestia zagospodarowania przestrzennego. W tym obszarze tocz si nieustajce spory, wynikajce z krzyowana si kompetencji ministra infrastruktury w zakresie przygotowania prawodawstwa oraz prowadzenia polityki przestrzennej w ukadach transgranicznych z kompetencjami ministra rozwoju regionalnego, ktry odpowiada za przygotowanie koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Rzd w istocie jest pozbawiony zinstytucjonalizowanego zaplecza analitycznego i konceptualnego dla prowadzenia nowoczesnej polityki rozwoju. Formua komitetw, zoonych nawet z najznakomitszych ekspertw, nie zastpi silnego i systematycznie dziaajcego orodka myli strategiczno-rozwojowej. Jedn z konsekwencji pracy komitetw i zespow doradczych, ktre nie zostay Rozkwit komitologii wkomponowane w procesy decyzyjne, s problemy, w systemie polityki rozwoju okrelane przez Anthonyego Giddensa jako zawenie rzeczywistoci oraz efekt kola u. W przypadku tego pierwszego Giddens [2007, s. 45] zauwa a: Miar skutecznoci ekspertw w zakresie rozwi zywania problemw staje si czsto ich umiejtno dostarczania coraz bardziej przejrzystych i precyzyjnych denicji (co z kolei prowadzi do ich dalszej specjalizacji). Jednak e im ostrzej jest zarysowany dany problem, tym bardziej zamazuj si ssiadujce z nim obszary wiedzy, a co za tym idzie, tym trudniej jednostkom, ktre sigaj po dane rozwi zanie, przewidzie konsekwencje jego wdroenia wybiegajce poza specy cznie wyrnion dziedzin jego zastosowania. Problem drugi, efekt kola u, polega na zestawieniu wielu wysoce specjalistycznych ekspertyz generujcych poznawczy komunikat o wysokim poziomie heterogenicznoci. Jego odczytanie jest niezmiernie trudne, a co za tym idzie, trudno na jego podstawie podejmowa skuteczne dziaania, szczeglnie o charakterze strategicznym i horyzontalnym. System wydatkowania rodkw na prowadzenie polityki rozwoju ma charakter ekstensywny. Oznacza to, e jego rzeczywistym celem przy czym pomamy zasadniczo racjonalne zaoenia i skadane deklaracje jest szybkie wydatkowanie rodkw europejskich. Wyszy poziom ich wydatkoUtosamianie wydatkowania wania oznacza, w tej logice, wysz jako i uyteczrodkw nansowych no systemu polityki rozwoju. Zosta on podporzdz polityk rozwoju kowany zapewnieniu absorpcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci UE, przy faktycznym pominiciu pozostaego krajowego nansowania polityki rozwoju. Znikoma jest koordynacja rodkw wydatkowanych na realizacj polityki rozwoju, pochodzcych z krajowych funduszy celowych, a szczeglnie z funduszy posiadajcych osobowo prawn (np. NFOiGW, WFOiGW). Fundusze te prowadz w zasadzie wasn polityk, nie zawsze spjn z oglnymi kierunkami rozwoju kraju. System programowania rozwoju w Polsce sta si waciwie lustrzanym odbiciem systemu programowania rozwoju przez Uni Europejsk i realizowania polityki spjnoci. To oznacza praktyczn utrat strategicznej podmiotowoci w polityce rozwoju. Powszechn i nagann praktyk

46

jest zmiana regu gry w trakcie jej trwania. W szczeglnoBiurokratyczna ci odnosi si to do nieustannie i w wielkiej liczbie produkowanych zalece instytucji zarzdzajcych programami europeizacja polskiej wspnansowanymi ze rodkw europejskich zalece administracji publicznej zmieniajcych warunki formalno-nansowe realizowanych projektw. Skomplikowanie i rozbudowywanie procedur stanowi w znaczcej mierze twrczo polskiej administracji, dodawan do wymaga i procedur unnych. Jednoczenie system ten ma charakter wyrwnawczo-mechaniczny. Silnie jest w nim eksponowane zaoenie o moliwoci zapewnienia rwnomiernego rozwoju gospodarczego, spoecznego i przestrzennego regionom o zrnicowanych zasobach rozwojowych. Jest to zaoenie problematyczne i silnie konstruktywistyczne.

Konceptualna sabo polityki rozwoju regionalnego

Pomimo systematycznego powoywania si na unne zasady partnerstwa i dodatkowoci, ci gle zauwa alna jest tendencja do centralizacji dziaa i decyzji. Widoczne jest to zarwno w relacjach centrumregiony, jak i regionypartnerzy lokalni. W 1999 r. utworzono powiaty, ale Pezajca centralizacja pastwa s to samorzdy, ktre nie maj przypisanych szczeglnych zada wasnych uzasadniajcych ich wyodrbnienie w strukturze podziau administracyjnego kraju. Niewtpliwie zbyt dua ich liczba tak e osabia znaczenie tego poziomu samorzdu terytorialnego i organizacji terytorialnej pastwa. Remedium na problemy wynikajce z kompleksowej rzeczywistoci spoecznej upatruje si we wprowadzaniu wysoce sformalizowanych mechanizmw, znacznie utrudniajcych reeksyjny, kontekstowy i elastyczny sposb reagowania. Tam, gdzie potrzeba kreatywnoci i innowaHiperformalizacja procedur cyjnoci, oczekuje si mechanicznej skrupui rytualne podejcie do przepisw latnoci oraz proceduralnej powtarzalnoci. To wyraz niezrozumienia istoty procesw rozwojowych i moliwoci ich wzmacniania przez projekty fundowane publicznie. Kult formalizmu i glory kacja rutyny organizacyjnej maj swe rdo w defensywnej funkcji, jak jest ochrona stosujcych t rutyn aktorw przed konsekwencjami hipotetycznego niepowodzenia wykonywanych przez nich dziaa. W formalistycznej logice biurokratycznej rozwizanie problemu ma o wiele mniejsze znaczenie dla oceny i pozycji urzdnika ni precyzja wypenienia Najwaniejsze jest urzdnicze przez niego okrelonej procedury organizacyjnej. bezpieczestwo W duej mierze ten typ logiki determinuje prowadzenie polityki rozwoju. Biurokratyczny konformizm powoduje, e przepisy nabieraj z czasem znaczenia symbolicznego, a nie utylitarnego. Rodzi to stan, w ktrym wartoci instrumentalne (przepis prawa jako rodek do rozwi zywania problemw) ulegaj konwersji i przybieraj posta wartoci substancjalnych.

47

Zjawiska te naley postrzega w kontekcie dwch innych zagadnie. Z jednej strony chodzi nam tu o relacje urzdnikw zaanga owanych w programowanie polityki rozwoju z ich politycznymi zwierzchnikami. Nierzadko z powodu asymetrii wiedzy i kompetencji, jak i braku zainteresowania politycy pozostawiaj urzdnikom szerok autonomi w tym zakresie. Z drugiej strony relacje urzdnikw z interesariuszami polityki rozwoju s nacechowane arbitralnoci i imperatywnoci.

Urzdnik zawsze wie lepiej

Reeksyjno systemu zarzdzania polityk rozwoju rozumiemy jako zdolno do wykorzystywania informacji o przebiegu i efektach dziaa dla zmiany tego systemu: uczenia si i kreatywnej adaptacji. Informacje te mog by wytwarzane przez sam system zarzdzania (ewaluacja i monitoring) lub pochodzi z otoczenia, od benecjentw i innych zainteresowanych stron. Zmiana Schematyczna i bezreeksyjna moe mie charakter korekcyjny (np. mody kacja polityka rozwoju procedur organizacyjnych zmiana niszego rzdu) lub systemowy (np. rewizja celw strategicznych lub przeksztacenie regu organizujcych dziaania systemu zmiana wyszego rzdu). Z gbokoci zmiany wie si przewaga decyzji kreatywnych nad mechanicznymi. Im wysza intensywno i zakres stosowania decyzji kreatywnych w systemie, tym wyszy stopie jego reeksyjnoci. Biorc to pod uwag, musimy oceni stopie reeksyjnoci systemu zarzdzania polityk rozwoju w Polsce jako niski. Badania ewaluacyjne, mimo wyra nej poprawy ich warstwy metodologicznej (gwnie za spraw inicjatyw podejmowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Polsk Agencj Rozwoju Przedsibiorczoci), nie zostay wkomponowane w systemy decyzyjne funkcjonujce w administracji publicznej (tak centralnej, jak i regionalnej). Wzrostowi liczby bada ewaluacyjnych nie towarzyszy wzrost stopnia ich faktycznego wykorzystania dla prowadzenia polityki rozwoju. Sabo reeksyjnej funkcji ewaluacji polegajcej na namyle nad podejmowanymi dziaaniami, ich konsekwencjami i sposobami doskonalenia tych dziaa wynika te z tego, e ich autorzy Niski stopie powizania koncentruj si na pozytywach, skrztnie za pomaj wynikw ewaluacji negatywy. Unikaj rwnie zajmowania si okrelonyz procesami decyzyjnymi mi, trudnymi do analizy zagadnieniami. Bez wykorzystania midzy innymi wynikw bada ewaluacyjnych budowanie polityk publicznych opartych na dowodach staje si problematyczne. Wynikw ewaluacji waciwie nie ma kto wykorzystywa, gdy w administracji publicznej nie funkcjonuje prawidowo system analizy polityk publicznych przygotowujcy rozwi zania i rekomendacje dla decydentw. Bez tego ewaluacja jest bezsilna. Coraz bardziej dostrzegalne jest zjawisko systemowego niedopasowania regu prawnych z zakresu zamwie publicznych do specy ki prowadzenia bada ewaluacyjnych, podobnie jak innych rodzajw bada i analiz, ktrych celem jest dostarczenie decydentom jak najlepszej, opartej na dowodach, wiedzy. W szczeglnoci tych, ktrych wyniki maj suy doskonaleniu jakoci polityk publicznych oraz podnoszeniu efektywnoci i skutecznoci wykonywania zada publicznych. Jedn z negatywnych tego konsekwencji jest swoista uniwersalizacja koncepcji badawczych i konstruowanie ofert na ka d okazj. Ze swej natury s one mechanicznie

48

tworzonymi szablonami pozbawionymi elementw innowacyjnoci, kreatywnoci i nowatorstwa, a ich warto dodana wydaje si znikoma. Przy takim ukierunkowaniu postpowania ewaluacyjnego jego wyniki przedstawiaj niewielk warto intelektualn oraz ograniczon uyteczno, jeli patrze na nie z perspektywy zarzdzania kompleksowymi politykami publicznymi.

Pod wzgldem zapisanego papieru jestemy mocarstwem ewaluacyjnym

Pozytywnie oceni naley natomiast tworzenie infrastruktury technologicznej odpowiadajcej potrzebom zarzdzania wiedz, tworzenie portali wiedzy i wirtualnych platform wiedzy dostpnych poprzez intranet, e-mail, grupy dyskusyjne, wideokonferencje. Sfera publiczna, jeli opisywa j w kategoriach normatywnych, stanowi terytorium wspzamieszkiwane przez obywateli i ich zrzeszenia, wadz publiczn oraz podmioty rynkowe. To obszar o niedookrelonych granicach, plastycznych interakcjach aktorw o zrnicowanych statusach i wartociach, majcych rne cele, zasoby i instrumenty oddziaywania. To tak e zesp instytucji i praktyk, poprzez ktre dokonuje si proces transformacji partykularnych preferencji, wartoci oraz interesw w wartoci i interesy ponad-partykularne. To rwnie mechanizm integrowania zasobw aktorw wspzamieszkujcych sfer publiczn na rzecz realizacji celw wa nych dla ka dego z nich oraz dla integralnoci systemu spoecznego. Tak pojmowana sfera publiczna nie jest trwale ustanowiona, nie jest predeniowana, ale podlega nieustannym rekonguracjom zarwno w sferze wartoci ksztatujcych jej tosamo, jak i zasad organizujcych jej dziaanie. Ten sposb pojmowania sfery publicznej nie znajduje zrozumienia wrd elit rzdzcych. Sfera publiczna w Polsce Wyludnienie i zanik ulega wyludnieniu, a wielu z tych, ktrzy w niej funkcjosfery publicznej nuj, zabiega o jej instrumentalne spoytkowane na mod partykularn, prywatn lub partyjn, a nie wsplnotow. Zanik sfery publicznej prowadzi do utrwalania postawy rnych nie-odpowiedzialnoci i ogranicza moliwo wykorzystania mechanizmw rozliczalnoci za dziaania podejmowane przez decydentw publicznych. Wpywa to negatywnie na intensywno i ukierunkowanie debaty publicznej. Nie chodzi w niej o mierzenie si z problemami wsplnoty, o rozwi zywanie problemw dla niej wa nych, lecz o to, na czyich warunkach ta debata si odbywa i kto jest jej symbolicznym triumfatorem. Uczestnicy nie dbaj o realne konsekwencje debaty, nie s bowiem oceniani przez ich pryzmat i przywiecaj im inne cele.

Zmarginalizowanie debaty publicznej

Pozorno konsultacji spoecznych

Mocno rozbudowany system konsultacji dla potrzeb doskonalenia systemu zarzdzania polityk rozwoju suy gromadzeniu uwag, ktre nastpnie wykorzystywane s w nikym stopniu. Przepyw informacji midzy

49

rnymi gremiami konsultacyjnymi jest mocno ograniczony. System ten zosta przeregulowany i bdnie zorientowany: wa niejsze jest, aby konsultacje formalnie si odbyy, ni to, aby co z nich faktycznie wynikao. Skromna jest lista moliwych do wykorzystania instrumentw prowadzenia polityki rozwoju. Nie Nieprzejrzysto systemu wszystkie z nich s te skutecznie wykorzystywanansowania polityki rozwoju ne. Zupenie nie zadziaa instrument budetu zadaniowego, a sposb jego wdra ania jest w istocie bardziej ksigowy ni zadaniowy i przypomina tumaczenie z jednego jzyka na drugi (z budetu obowi zujcego na zadaniowy), przy uyciu automatycznego translatora komputerowego niskiej klasy. W przypadku realizacji dziaa wieloletnich nadal brakuje penej gwarancji nansowania caoci kosztw przedsiwzicia, a koniec roku budetowego to czas, w ktrym konieczne jest wydatkowanie i rozliczenie posiadanych na ten rok rodkw. Ograniczona jest te moliwo ich przeniesienia na okres Wieloletnie nansowanie pniejszy, w ktrym ich spoytkowanie byoby korzystna papierze niejsze. Taka sytuacja powoduje skupienie si na doprowadzeniu do odbioru i udokumentowaniu zaplanowanego zakresu robt, czsto z pominiciem oceny jakoci czy nawet kompletnoci ich wykonania. W wypadku nieukoczenia projektu na czas mona bowiem utraci zaplanowane rodki oraz moliwo dokonania zapaty. Jako syntetyczne podsumowanie tez odnoszcych si do niskiej oceny sprawnoci pastwa w zakresie prowadzenia polityki rozwoju przedstawiamy ponisze zestawienie jego podstawowych cech i saboci (zob. tabela 6).

50

TABELA 6.
Saboci polityki rozwojowej pastwa

Syndrom

Cechy Sabo przywdztwa politycznego Nike kwalikacje klasy rz dz cej do wytyczania celw rozwojowych oraz niewielka determinacja w ich realizacji

Konsekwencje

Pasywne przywdztwo polityczne

Sabo mechanizmw ustanawiania strategicznych celw polityki rozwoju Rachityczna sfera publiczna i niemrawy dyskurs o sprawach zasadniczych Sabo zaplecza analitycznego i konceptualnego dla prowadzenia polityki rozwoju Utosamianie wydatkowania rodkw nansowych z polityk rozwoju

Rezygnacja ze strategicznego zarz dzania sprawami publicznymi na rzecz biurokratycznego administrowania

Proceduralno-ekstensywny system polityki rozwoju

Redukowanie kompleksowoci przez wzmacnianie proceduralnej zoonoci Reikacja procedur i kult asekuracji Dominacja rozumu urzdniczego nad rozs dkiem Rozkwit komitetw w systemie polityki rozwoju Saboci w sferze analizy, programowania i implementacji oraz oceny polityk publicznych Niski stopie powi zania wynikw ewaluacji z procesami decyzyjnymi

Substytucja zarz dzania strategicznego polityk rozwoju polegajca na administrowaniu procedurami

Niski poziom uczenia si i reeksyjnoci

Dominacja aspektw kontrolno-nadzorczych nad aspektami zwi zanymi z uczeniem si Nadmiernie sformalizowana procedura zlecania bada ewaluacyjnych (bada spoecznych) Niski potencja uczenia si

Niekreatywna adaptacja systemu zarz dzania polityk rozwoju

rdo: opracowanie wasne.

51

RAMY INSTYTUCJONALNE EUROPEJSKIEJ POLITYKI SPJNOCI I WYKORZYSTANIE JEJ INSTRUMENTW W POLSCE

2. Ramy instytucjonalne Europejskiej Polityki Spjnoci i wykorzystanie jej instrumentw w Polsce

W tym rozdziale chcemy przede wszystkim krytycznie przedstawi sposb wykorzystywania w Polsce rodkw unnych, w tym przeznaczonych na wspieranie innowacyjnoci gospodarki. T analiz uzupeniamy krtk prezentacj ram prowadzenia Europejskiej Polityki Spjnoci.

2.1. Zasady i reguy Europejskiej Polityki Spjnoci

Podstawowym rdem nansowania przedsiwzi rozwojowych z budetu Unii Europejskiej jest Europejska Polityka Spjnoci. Po wprowadzeniu reformy Delorsa udzia tej polityki w wydatkach budetowych Wsplnoty Europejskiej zwikszy si z okoo 5% do ponad 1/3. Ta sfera interwencji Wsplnoty Europejskiej posuguje si trzema, najczciej traktowanymi niemal rwnorzdnie, pojciami: (1) polityka strukturalna, najstarszy termin, ktry pojawi si w 1957 r. w zwi zku z Traktatem Rzymskim konstytuujcym Wsplnot Europejsk, zakadajcy wspieranie zmian strukturalnych; (2) polityka regionalna, ze wzgldu na fakt, e podstawowym jej zadaniem jest rozwj regionalny, regionalne s przesanki wyboru obszarw problemowych oraz dua cz rodkw jest zarzdzana na poziomie regionalnym, a tak e (3) polityka spjnoci (Europejska Polityka Spjnoci EPS), co wskazuje na podstawowy cel interwencji, jakim jest zmniejszenie zrnicowa w ukadach terytorialnych6. Priorytetem polityki spjnoci s regiony celu Konwergencja, czyli przede wszystkim obszary najbiedniejsze, koncentrujce okoo 80% rodkw budetowych Europejskiej Polityki Spjnoci. W 2007 r. pojawiy si Strategiczne Wytyczne Wsplnoty w sprawie spjnoci, przygotowywane przez Komisj Europejsk i akceptowane przez Parlament Europejski. Zawieray one trzy wytyczne problemowe: (1) podwyszenie atrakcyjnoci pastw czonkowskich, regionw i miast poprzez popraw dostpnoci, zapewnienie odpowiedniej jakoci i poziomu usug oraz
6

Nale y zwrci uwag na ideologiczn dwoisto podejcia do polityki regionalnej. Z jednej strony utrzymuje si podejcie tradycyjne, zgodnie z ktrym istot tej polityki jest denie do wyrwnywania rnic w poziomie rozwoju regionw, g wnie w drodze udzielania pomocy regionom najsabszym, co zasadniczo jest realizowane przez budowanie w nich infrastruktury transportowej i rodowiskowej, rozwanie kapitau ludzkiego oraz pomocy przedsibiorstwom. Podejcie to zostao zapisane w Traktacie Rzymskim, lecym u podstaw integracji europejskiej, i powtrzone w kolejnych traktatach europejskich. Jest ono tak e istot prowyrwnawczego (konwergencyjnego) rozumienia spjnoci, w tym szczeglnie spjnoci terytorialnej, formalnie wprowadzonej do prawnego obiegu Unii Europejskiej Traktatem Lizboskim. Z drugiej strony nowe uwarunkowania rozwoju, o ktrych pisalimy wczeniej (globalna konkurencja rozgrywajca si g wnie na polu innowacji), a tak e wzrost znaczenia ukadw metropolitalnych jako najwa niejszych wzw globalnych powi za gospodarczych, technologicznych, spoecznych i kulturowych, skoni y wielu ekspertw do zaproponowania innego podejcia do polityki regionalnej, ktrego przykadem jest koncepcja zakadajca rozwj przez polaryzacj i dyfuzj (w Polsce wprowadzona podczas prac na NPR 20072013, a nastpnie powtrzona w raporcie Polska 2030).

53

zachowanie ich potencjau rodowiskowego; (2) rozwj wiedzy i innowacyjnoci na rzecz wzrostu gospodarczego oraz (3) wiksz liczb lepszych miejsc pracy. Dodatkowo wyszczeglniono trzy wytyczne o charakterze terytorialnym: (1) wkad miast w rozwj gospodarczy i tworzenie miejsc pracy; (2) wspieranie dywersy kacji dziaalnoci gospodarczej na obszarach wiejskich oraz (3) wspprac przygraniczn, ponadnarodow i midzyregionaln. Aby uelastyczni wdra anie europejskiej polityki spjnoci, wprowadzono w latach 20072013 moliwo tworzenia przez kraje czonkowskie dwch rezerw interwencyjnych: pierwszej przeznaczonej na programy wdra ane z najwiksz skutecznoci, drugiej przygotowanej na nieprzewidziane okolicznoci. Kryzys gospodarczy spowodowa, e po raz pierwszy w trakcie wieloletniego okresu budetowego dokonano mody kacji rozporzdze, co suyo lepszemu ukierunkowaniu EPS na podjcie interwencji antykryzysowej. Zdecydowano tak e o ukierunkowaniu europejskiej polityki spjnoci w latach 20072013 na wdra anie Odnowionej Strategii Lizboskiej. Oznaczao to istotn zmian lozoi EPS z wyrwnawczej, ktra rekompensuje zacofanie spoeczno-gospodarcze, na rozwojow, czyli suc midzy innymi wspieraniu konkurencyjnoci, wykorzystaniu endogenicznych potencjaw rozwojowych regionw oraz usuwaniu rnorodnych barier ich mobilizacji. W 2008 r. Komisja Europejska przedstawia Zielon Ksig w sprawie spjnoci terytorialnej. W dokumencie tym opisano terytorialn perspektyw spjnoci w Unii Europejskiej. Jako wymiary suce bardziej zbilansowanemu i harmonnemu rozwojowi Wsplnoty wskazano: 1. Koncentracj pokonanie negatywnych konsekwencji zrnicowa w zagszczeniu funkcji gospodarczych, przy wyrnieniu nastpujcych typw obszarw: due miasta, obszary porednie i wiejskie. Ka dy z tych typw ma istotn rol do spenienia, niezbdne jest uniknicie nadmiernej koncentracji funkcji gospodarczych oraz dopasowanie polityki gospodarczej do specy ki rnych obszarw. 2. Powi zanie terytoriw pokonanie dystansu. Wysokiej jakoci powi zania w ramach caej Unii Europejskiej s rozumiane szerzej: nie tylko jako wysokiej jakoci powi zania transportowe, ale tak e jako dostpno usug ochrony zdrowia, instytucji edukacyjnych, szerokopasmowego internetu, sieci energetycznych, centrw biznesowych i badawczych oraz usug biznesowych. 3. Wspprac pokonanie podziaw. Rozwinicie rnych innowacyjnych form wsppracy sieciowej, w tym transgranicznej, pokonanie negatywnych konsekwencji funkcjonowania rnych granic (w tym wewntrznych), rozwinicie struktur kooperacji, skuteczne podjcie problemw niezalenych od granic administracyjnych (rodowisko, gospodarka wodna). 4. Podjcie problemw regionw o specjalnych cechach geogracznych oraz regionw o szczeglnych wyzwaniach rozwojowych.

54

2.2. Ocena wykorzystywania przez Polsk instrumentw strukturalnych Unii Europejskiej

W ramach EPS Polska redniorocznie w latach 20072013 otrzymuje ekwiwalent okoo 3,2% PKB. cznie uzyskaa na ten okres alokacj w wysokoci 66,7 mld euro w cenach biecych w ramach europejskiej polityki spjnoci oraz 13,2 mld euro w ramach polityki wspierania rozwoju obszarw wiejskich, pozostajcej poza polityk spjnoci UE. Lata 20072013 to pierwszy peny okres programowania Europejskiej Polityki Spjnoci, w ktrym Polska uczestniczy od pocztku. Wszystkie regiony Polski speniaj warunki zaliczenia do celu Konwergencja, co oznacza objcie szerokim co do zakresu i wzgldnie obtym nansowaniem wszystkich wojewdztw Polski. Uruchomienie procedur i instrumentw EPS w Polsce przynioso wiele pozytywnych efektw i umoliwio midzy innymi: zainicjowanie pierwszej generacji polityki rozwojowej w naszym kraju, prowadzonej w oparciu o wieloletnie dokumenty programowe; wykreowanie potencjau niezbdnego do prowadzenia polityki rozwojowej tak e na poziomie regionalnym, co pozwolio na znaczc decentralizacj tej polityki; lepsze wykorzystanie endogenicznych potencjaw rozwojowych kraju i poszczeglnych regionw; ograniczenie brakw w zakresie czynnikw poda owych sfery wytwrczej, w tym dotyczcych infrastruktury, siy roboczej, otoczenia biznesu; pobudzanie stanu koniunktury gospodarczej od strony popytowej, co miao szczeglne znaczenie w latach 20092011 i przyczynio si do utrzymania polskiej gospodarki na ciece wzrostu; wprowadzenie monitoringu, ewaluacji, audytu, certy kacji jako powszechnie stosowanych rozwi za i praktyk. Pomimo znaczcego wysiku ze strony MRR i pozostaych jednostek administracji publicznej, zarwno rzdowych, jak i samorzdowych, w tym tak e wspomagajcych agencji, oraz bezwzgldnego priorytetu dla terminowego zagospodarowania dostpnych alokacji EPS Polska zajmuje w grudniu 2011 r. 13. miejsce wrd 27 pastw czonkowskich pod wzgldem skutecznoci absorpcji EFRR i FS oraz 7. w przypadku EFS. Pozycja Polski w ostatnim roku jest bardzo stabilna, bowiem 1 listopada 2010 r. byo to dla EFRR/FS i EFS odpowiednio 12. i 5. miejsce.

Uruchomienie procedur i instrumentw EPS w Polsce przynioso wiele pozytywnych efektw

55

TABELA 7.
Zaawansowanie pastw cz onkowskich UE w patnociach z funduszy EPS (na dzie 1 grudnia 2011 r.)

Kraj cz onkowski Austria Belgia Bugaria Cypr Czechy Niemcy Dania Estonia Hiszpania Finlandia Francja Grecja Wgry Irlandia Wochy Litwa Luksemburg otwa Malta Holandia Polska Portugalia Rumunia Szwecja

Alokacja EFRR i FS (mld euro)

Udzia patnoci EFRR i FS na dzie 1 grudnia 2011 r.

Alokacja EFS (mld euro)

Udzia patnoci EFS na dzie 1 grudnia 2011 r.

0,68 0,99 5,49 0,49 22,53 16,11 0,25 3,01 26,60 0,98 8,05 15,85 21,29 0,38 21,03 5,75 0,03 3,98 0,73 0,83 55,51 14,90 15,53 0,93

34,58 31,50 23,28 38,94 25,97 40,74 35,15 39,54 35,39 41,58 33,27 34,33 33,28 34,22 18,72 48,10 41,31 32,68 26,32 36,10 34,41 29,81 14,36 41,50

0,52 1,07 1,19 0,12 3,77 9,38 0,25 0,39 8,06 0,62 5,39 4,36 3,63 0,38 6,94 1,03 0,03 0,55 0,11 0,83 9,71 6,51 3,68 0,69

39,84 28,93 18,30 30,99 21,35 38,31 28,92 46,54 35,54 39,82 29,37 22,11 27,59 60,43 25,16 44,81 35,20 63,58 19,48 27,28 41,47 51,88 16,06 34,98

56

Kraj cz onkowski Sowenia Sowacja Wielka Brytania Suma

Alokacja EFRR i FS (mld euro)

Udzia patnoci EFRR i FS na dzie 1 grudnia 2011 r.

Alokacja EFS (mld euro)

Udzia patnoci EFS na dzie 1 grudnia 2011 r.

3,35 9,86 5,42 260,54

37,99 27,57 33,91 31,23

0,76 1,50 4,47 75,95

32,64 23,31 39,83 33,90

rdo: Komisja Europejska, grudzie 2011.

Moliwoci, jakie wynikaj z EPS, mogyby by duo lepiej wykorzystane i przynosi znacznie wiksze efekty, generujc szybsze i gbsze zmiany strukturalne w Polsce. Gwne nasze zaniedbania i saboci w tym zakresie przedstawiamy poniej. W praktyce zastosowano siln presj na jakiekolwiek, byle skuteczne oraz zgodne z regulacjami i obowi zujcymi procedurami, zagospodarowanie wszystkich potencjalnie dostpnych rodkw. Sprzyja to wypychaniu z programw operacyjnych trudniejszych przedsiwzi i projektw, ktre nie gwarantuj szybkiego zagospodarowania rodkw europejskich i wskutek swojej zoonoci Koncentracja uwagi na zasadniczo zwikszaj poziom ryzyka. Dodatkowo Polska wydatkowaniu rodkw zdecydowaa o utworzeniu krajowej rezerwy wykonania, a dostp do jej zasobw by zaleny od skali wykorzystania rodkw. Spowodowao to bezsensowny wycig, szczeglnie widoczny na poziomie wojewdzkim, ukierunkowany na szybkie, a niekoniecznie efektywne, wydawanie pienidzy. Sprzyja to nansowaniu prostych wydatkw konsumpcyjnych kosztem zoonych przedsiwzi strukturalnych o charakterze rozwojowym. Podrzdno naszej wasnej polityki rozwoju w stosunku do EPS nie jest spowodowana wycznie rozwi zaniami europejskimi i dziaaniami Komisji Europejskiej, ale my te istotnie si do niej przyczynilimy. Niezbdne dokumenty programowe na lata 20072013 byy przyjmowane pod presj czasu i z opnieniem. Przy czym skupiono si na przygotowaniu dokumentw strategicznych Praktycznie zrezygnowalimy i programw dotyczcych unnej perspektywy budetowej 20072013 (narodowa strategia spjnoz kierowania si w polityce ci), z pominiciem wczeniejszego opracowania rozwojowej suwerenn myl autonomicznych krajowych strategii i celw rozstrategiczn wojowych. Stao si tak w nastpstwie hurtowego wyrzucenia do kosza przez rzd PiS (Kazimierza Marcinkiewicza) Narodowego Planu Rozwoju i innych dokumentw strategicznych przygotowanych przez rzd SLD (Marka Belki) w latach 20042005 (w tym tak e zaktualizowanej koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju). Pomimo wysikw podejmowanych na rzecz integracji EPS i polityki rozwojowej w Polsce mamy do czynienia z dwoma odrbnymi systemami, a wyrazem segmentacji s dwa zestawy nie do

57

Dualno prowadzenia polityki rozwojowej

koca spjnych dokumentw strategicznych oraz wynikajcych z nich instrumentw i procedur, dotyczcych rodkw krajowych oraz funduszy Unii Europejskiej.

W Polsce dosy powszechnie czonkostwo we Wsplnocie Europejskiej jest rozumiane jako wyciskanie brukselki, czyli sprowadza si je do wysokoci transferw nansowych, ktre nam si po prostu nale i s traktowane jako wolne rodki, swego rodzaju drugi budet. Powoduje to miOsonowe, a nie prorozwojowe dzy innymi preferowanie wielu maych projektw, oddziaywanie rodkw unnych ktre skutecznie wypieraj due przedsiwzicia o charakterze strukturalnym. Obto funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci paradoksalnie spowalnia niezbdne reformy budetowe, ktre mogyby suy wygenerowaniu wasnych rodkw nansowania rozwoju. Na poziomie regionalnym prowadzi to do nansowego uzalenienia, wszystko bowiem zaley od zasilania zewntrznego, a koncentracja uwagi poszczeglnych podmiotw dotyczy przede wszystkim algorytmw podziau rodkw, a nie ich efektywnego zagospodarowania. Menu nansowania w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci jest bardzo obte, wszystkie bowiem lobby sektorowe w negocjacjach bardzo starannie pilnuj, aby ich sfera zostaa uwzgldniona w regulacjach prawnych. W procesie konsultacji projektw dokumentw strategicznych dziaa typowy mechanizm polityczny, ktry sprawia, e wszystkie potencjalnie dopuszczalne obszary nansowania s uwzgldniane w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia oraz w programach operacyjnych, niezalenie od ich znaczenia dla stymulowania procesw rozwoBardzo due rozproszenie jowych. Konsekwencj s wysokie koszty transakcyjne kierunkw interwencji wynikajce z rozproszenia kierunkw interwencji oraz brak masy krytycznej, nierzadko niezbdnej do wywoania oczekiwanych zmian w rnych sferach. Zarazem czsto alokacje darmowych funduszy europejskich psuj niele funkcjonujcy segment rynku, wypierajc aktywno sektora prywatnego. W sumie wiele z wymienianych w regulacjach kierunkw interwencji cechuje si bardzo nisk wartoci dodan z punktu widzenia polityki rozwojowej, a takie kierunki s wielekro preferowane przez instytucje zarzdzajce. Wynikiem nadmiernego rozproszenia kierunkw interwencji jest te brak efektw wynikajcych z synergii skoncentrowanego zastosowania szeregu instrumentw w danym obszarze. Mona prbowa zrozumie denie do algorytmizacji i podporzdkowania procedurom formalnym oceniania projektw. Jednak w praktyce nie zapobiega to podejmowaniu decyzji o wyborze projektw stojcych w jawnej sprzecznoci z rankingiem zbudowanym przez zaanga owanych do tego ekspertw. Oglno kryteriw i dua losowo uzyskiwanych ocen wskazuje, e zastosowanie tego systemu oceniania projektw nie spenia oczekiwa. W zasadzie brakuje kryteriw, ktre przekadaj uzyskiwane w ramach realizacji produkty na skuteczno osigania wska nikw rezultatu i oddziaywania. Poma si rwnie znaczenie kosztw jednostkowych oraz poziomu zaanga owaPatologie procesu nia rodkw wasnych. Zaanga owani eksperci (chocia czsto wyboru projektw trudno okreli tak osoby oceniajce merytorycznie wniosek) s anonimowi i nie ponosz adnej odpowiedzialnoci za dokona-

58

ne oceny (nawet czysto moralnej, wobec opinii publicznej). Przyznajcy ocen punktow nie zawsze maj wiedz na temat poziomu ocen przyznawanych analogicznym projektom przez inne zespoy oceniajce. Czsto decydenci polityczni zmieniaj kolejno na licie rankingowej projektw wycznie na podstawie preferencji politycznych. Procedury zamwie publicznych w Polsce zakadaj, e podstawow przesank wyboru podmiotu realizujcego kontrakt (projekt) jest niska cena. Oznacza to czsto sytuacje prowadzce do dumpingu, dostajemy bowiem wielokrotnie produkt bardzo niskiej jakoci, dodatkowo ze znacznym opnieniem (zwaszcza w dziedzinie projektw dotyczcych tworzenia wiedzy, innowacji, dostarWadliwe procedury czania efektw niestandardowych zasada gospodarnoci zamwie publicznych w przetargach powinna polega raczej na maksymalizacji efektw przy zaoonych nakadach ni na minimalizacji nakadw przy prbie zdeniowania efektw w specy kacji zamwienia). Ma to szczeglne znaczenie w przypadku szkole, doradztwa oraz bada ewaluacyjnych, ale zdarza si tak e przy tzw. twardych projektach. Podejmujc mody kacj systemu zamwie publicznych, naley raczej go uproci ni tworzy specjalne wyczenia. Problemy dotycz midzy innymi koniecznoci wyprzedzajcego nansowania (prenansowania) przez benecjentw. Zasadniczo ogranicza to moliwoci korzystania przez sabsze ekonomicznie samorzdy czy te organizacje poytku publicznego z funduszy strukturalnych, refundowanych Skomplikowane procedury po zrealizowaniu przedsiwzicia. Due znaczenie ma i tak nie blokuj moliwoci tak e niska sprawno odzyskiwania wydatkowanych rodkw z budetu UE, co jest syntetycznym obrazem prowadzenia przez kadego jakoci procesu certy kacji. Trybuna Obrachunkowy uczestnika w asnej gry w swoich corocznych raportach dokumentuje bari przechwytywania korzyci dzo istotny zakres nieregularnoci (nieprawidowoci) zwi zanych z przedsiwziciami realizowanymi w ramach EPS. Oznacza to niemono odzyskania wydatkw uznanych za niekwalikowane, co staje si ciarem dla wielu benecjentw. Cay system jest bardzo sztywny, a procedury zmiany zapisw programu operacyjnego s ogromnie czasochonne. W pierwszych latach nowego wieloletniego cyklu budetowego mamy do czynienia z bardzo powolnym procesem tworzenia podstaw wdra ania instrumentw EPS. Nastpnie w rodkowych latach cyklu dowiadczamy wzgldnej obtoci rodkw europejskich. Oznacza to konkurowanie szerokiej palety rnych projektw o wykonawcw i sprzyja generowaniu nadmiernie wysokich Nierwnomierno w czasie kosztw realizacji pakietu przedsiwzi. Sytuacja zagospodarowywania zmienia si zasadniczo w kocowych latach cyklu, rodkw strukturalnych gdy wydawane s resztwki alokacji dostpnych w ramach poszczeglnych programw operacyjnych, co powoduje ograniczenia zakresu i skali nansowania przedsiwzi rozwojowych. W Polsce uoyo si bardzo szczliwie, e w latach spowolnienia gospodarczego, wywoanego wiatowym kryzysem gospodarczym, mielimy obto rodkw europejskich i cykl wydatkowania funduszy europejskich korzystnie naoy si na cykl koniunkturalny.

59

Wtpliwa jest funkcjonalno i skuteczno systemu komitetw i podkomitetw (monitorujcych, sterujcych Niska funkcjonalno itd.). Przeniesienie do polskiej rzeczywistoci administrai skuteczno komitetw cyjnej i kultury politycznej tego anglosaskiego rozwi zania instytucjonalnego nie sprawdzio si w realizowanej formie. Komitety nie wnosz adnej dodanej wartoci do funkcjonowania systemu realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO). Zostay cakowicie zdominowane przez administracj obsugujcych je instytucji zarzdzajcych. Najbardziej rozbudowany i najmniej czytelny, zarwno dla benecjenta, jak i instytucji wdra ajcej, jest permanentnie aktualizowany system wytycznych. Dodatkowo wiele wytycznych ulega ci gym zmianom (niektre byy zmieniane ju ponad dziesi razy w obecnej perspektywie realizacyjnej programw Zagubieni w gszczu operacyjnych). Same tylko wytyczne horyzontalne wydane wytycznych przez MRR i dotyczce wszystkich programw operacyjnych licz ponad 650 stron, a do tego ka dy program operacyjny generuje wasne specy czne wytyczne, ktre np. w przypadku wojewdztwa lubelskiego licz ponad 770 stron. Czyni to system wdra ania jeszcze mniej transparentnym dla benecjenta, a tak e dla jednostek wdra ajcych, certy kujcych, audytujcych i kontrolujcych. Przy tak duej iloci dokumentw naley si spodziewa nie tylko ich maej czytelnoci i spjnoci, ale rwnie sprzecznoci interpretacji. W efekcie prowadzi to do tego, e benecjent musi pozna, a raczej podpisa w umowie deklaracj, e bdzie si stosowa do wszystkich wytycznych, cho z reguy nie zna ich wszystkich i nie s mu one przekazywane w momencie podpisywania umowy. Ponadto nie istnieje obecnie aden katalog wytycznych, w ktrym byby dostpny spis wszystkich tego typu dokumentw aktualnie obowi zujcych, jak i tych ju wycofanych lub skorygowanych. Wytyczne wydawane przez instytucje zarzdzajce nosz znamiona prawa powielaNawrt prawa powielaczowego czowego. Nie s czci prawodawstwa, jak ustawy i rozporzdzenia, i w zwi zku z tym nie podlegaj tak gruntownej dyskusji przed przyjciem, jak to si dzieje w przypadku wymienionych regulacji prawnych. Nie ma analiz ich skutkw, nie ma na og konsultacji z tymi, ktrych ma to dotyczy, nie ma moliwoci zaskarenia. Instytucja zarzdzajca na podstawie wasnych analiz, ewentualnie na wniosek instytucji wdraajcej lub po dyskusji z ni, ogasza wytyczne, ktre obowi zuj benecjentw i jednostki wdra ajce kolejnych niszych stopni. Za spraw skomplikowanego systemu odnalezienia waciwego rda nansowania dla konkretnego projektu, jak i samego Rynek zaatwiaczy przygotowania wniosku o donansowanie (wraz z kompletem unnych dotacji wymaganych zacznikw) powsta nowy rynek usug wiadczonych przez rmy konsultingowe lub pojedynczych ekspertw przejmujcych za benecjenta zadanie znalezienia rda nansowania i przygotowania aplikacji, a nastpnie sprostania skomplikowanym i pracochonnym procedurom aplikowania o zaliczk/refundacj kosztw i rozliczenie caego projektu. Z reguy pobieraj oni wynagrodzenie w wysokoci 510% wartoci pozyskanej dotacji. Jest to zupenie sztucznie wykreowany

60

rynek pracy konsultantw, ktry zaniknie wraz z zakoczeniem procesu dotowania przedsibiorcw w tym sensie jest to nienaturalnie wygenerowany obszar aktywnoci gospodarczej, ktry nie tworzy adnej wartoci dodanej. Z reguy lepiej w tej przestrzeni funkcjonuj benecjenci z wikszych orodkw miejskich, gdzie poda takich rm i konsultantw jest dua, a znacznie gorzej samorzdy lokalne i przedsibiorcy z orodkw peryferyjnych, gdzie dotrze do takich specjalistw jest o wiele trudniej. Zauwa aln praktyk jest, e osoby pracujce kilka lat w jednostkach wdroeniowych mimo relatywnie wysokich zarobkw, jak na sfer publiczn decyduj si na przejcie do rm obsugujcych aplikowanie i rozliczanie dotacji, z racji znacznego zwikszenia poziomu wynagrodze, rekompensujcego z naddatkiem ryzyko zwi zane z tak prowadzon dziaalnoci gospodarcz. Zmor benecjentw, ktrzy uzyskali donansowanie, jest etap realizacji i wystpowanie o refundacj rodkw oraz rozliczanie wydatkw projektu. Wprowadzane w tym obszarze zaostrzenia i szczegowe wymagania czsto zbliaj si do absurdu, gdy dotycz na przykad sposobu opisu faktur czy koloru tuszu podAbsurdy pisywanych dokumentw. Kwestia szczegowoci sprawozdawsprawozdawczoci czoci i konieczno znaczcego rozbudowania obsugi administracyjnej rwnie budzi obiekcje benecjentw. Podkrela si, e wymagania sprawozdawczoci zwi zanej z donansowaniem ze rodkw pomocowych UE odbiegaj od wymaga innych sponsorw publicznych, takich jak np. fundusze celowe. Powierzenie funkcji audytora we wszystkich programach operacyjnych UKS jest rozwi zaniem kontrowersyjnym. UKS to instytucja, w ktrej dominuje kultura kontroli o charakterze represyjnym (Amerykanie nazywaj ten typ kontroli apa zodzieja) i ledzenie utraconych przychodw budetu pastwa. FilozoRepresyjna a audytu i zwi zane z tym poszukiwanie sabych stron funki nieustanna kontrola cjonujcego w jednostce systemu kontroli wewntrznej znajzamiast audytu duje si w takich instytucjach na dalszym miejscu w stosunku do poszukiwania wykrocze. Nierzadkie s przypadki, gdzie audyt zostaje rozszerzony do zakresu penej kontroli dziaalnoci benecjenta. W efekcie audytor jest obecny na okr go, przy wykorzystaniu uprawnie UKS do przeduania postpowania kontrolnego o kolejne miesice. Wtpliwa jest opacalno kosztowa takich audytw. System monitorowania peni funkcj przede wszystkim dostarczania informacji Instytucjom Zarzdzajcym i Komisji Europejskiej, nie wpywa jednak na sprawno wdra ania polityki rozwoju. W trakcie realizacji programu osignicie zoonych celw strategicznych i szczegowych interwencji ma znaczenie drugorzdne, gdy za priorytety uwa a si postp nansowy projektu oraz osi ganie wska nikw.

Monitoring bez zarzdczej przydatnoci

Na badania ewaluacyjne i monitoring wydawane s znaczce rodki nansowe. W praktyce instytucje zarzdzajce/wdra ajce zamawiaj raporty ewaluacyjne i zarazem je akceptuj, co prowadzi do sytuacji, w ktrej podmiot oceniany akceptuje raport dotyczcy oceny efektw jego dziaalnoci, wpywajc tym samym na jego ostateczny kszta t (jeli wzi pod uwag fakt, i brak akceptacji wie si z moliwoci obnienia/wstrzymania wypaty wynagrodzenia). Rynek bada ewaluacyjnych zosta zdominowany przez rmy konsultingowe. Na dodatek

61

nie s to renomowane placwki o dugiej tradycji prac analitycznych, a raczej niewielkie rmy jedno- i kilkuosobowe, bazujce na byych pracownikach urzdw i modych pracownikach nauki, ktre dziki niskim cenom zdominoway rynek bada ewaluacyjnych. Obecnie ten rynek jest w duej mierze zamknity dla nowych Niska jako bada ewaluacyjnych podmiotw, gdy w rozpisywanych zamwieniach na wykonywanie takich prac jako warunek brzegowy okrela si zrealizowanie odpowiedniej liczby zlece, o wartoci przekraczajcej pewien prg zwi zany z prognozowan wielkoci zamwienia, nie wystarczy natomiast posiadanie odpowiednich kwalikacji oraz dorobku naukowego i zawodowego. Patrzc na cao polskiej administracji publicznej, mona dostrzec zarazem, e jednostki organizacyjne bezporednio zwizane z Uni Europejsk si profesjonalizuj, podczas gdy w pozostaych proces modernizacji albo si nie dokonuje, albo jest zdecydowanie wolniejszy. W rezultacie w pastwie coraz bardziej wyodrbnia si i alienuje administracja funduszowa. A to powoduje systemow niespjno, ktra odba si na niskiej zdolnoci wypeniania funkcji rozwojowej.

rodki unne stay si narzdziem praktycznego przechwytywania i koncentracji w adzy

Jednym z czsto stosowanych sposobw umacniania i wyodrbniania si administracji funduszowej jest ustanawianie projektw systemowych, zarzdzanych przez jednostk administracyjn, ktra ten projekt wygenerowaa i wzgldnie swobodnie dobiera sobie zewntrznych partnerw. To pozwala jej Projekty systemowe znacznie zwikszy swj personel, wyposa enie i zakres uznaniowego dziaania. Takie projekty systemowe byy skutki antysystemowe pomylane jako sposb na przygotowanie i wdroenie systemowych zmian w administracji publicznej, w praktyce su jednak jej petry kacji. Bez strategicznej wizji zmian instytucjonalnych projekty systemowe nie maj sensu, s niebezpieczne. Patrzymy na og na instrumentarium polityki spjnoci jednostronnie, dostrzegajc w oferowanych benecjentom rodkach wycznie potencjalne korzyci, zgodnie z przysowiem darowanemu koniowi nie zaglda si w zby. To spojrzenie naley zrewidowa. Otrzymanie subsydium, dotacji czy grantu stanowi w istocie jak form zaduenia si. Co prawda, jest to dug bezzwrotny, ale jednak dug, w tym znaczeniu, e otrzymane rodki Wyciskanie brukselki wydajemy na snansowanie czego, co pniej nie bdzie mogo by w ten sposb nansowane. I dotyczy jest w istocie myleniem to zarwno nansowania konsumpcji, jak i inwestycji. antyrozwojowym Oczywicie bezpieczniej jest nansowa inwestycje, ale tylko o tyle, o ile doprowadz one do zwikszenia naszych wasnych moliwoci nansowych, potrzebnych do kontynuacji, eksploatacji lub utrzymania danej inwestycji. Zaduamy si nawet, inwestujc w rozwj, tylko e jeeli inwestujemy umiejtnie, to znaczy, e bdziemy w stanie wygenerowa

62

spat zobowi za, ktre z inwestycji wynikaj. Jeli jednak tego nie czynimy i rodki polityki spjnoci przeznaczamy faktycznie na pokrycie biecych wydatkw lub na nieudane inwestycje, to w rzeczywistoci nie pomna amy naszego potencjau rozwojowego, a go ograniczamy, i w tej formie spacamy w nieformalny dug.

2.3. Wykorzystanie rodkw unnych na wsparcie innowacyjnoci gospodarki

Ze wzgldu na prol raportu bardziej szczegowo chcemy si zaj kwesti wykorzystywania rodkw unnych na innowacyjno. Od czasu polskiej akcesji do UE planowanie strategiczne, rodki nansowe i narzdzia implementacji polityki innowacyjnoci s bezporednio zwi zane z funduszami europejskimi. Kluczowym programem operacyjnym koncentrujcym si na innowacyjnoci jest PO Innowacyjna Gospodarka. czna kwota przewidziana do wydatkowania w ramach tego programu w okresie 20072013 wynosi 9,7 mld euro, z czego 8,2 mld euro to rodki z EFRR (12,3% sumy rodkw przeznaczonych na realizacj NSRO 20072013), a 1,5 mld euro pochodzi ze rde krajowych. Innowacyjno jest obecna we wszystkich 16 Regionalnych Programach Operacyjnych. Suma przeznaczonych na ten cel rodkw wynosi 3,25 mld euro, co odpowiada prawie 20% cznej wartoci tych programw. Dodatkowo wydatki na dziaania zorientowane na innowacje zostay przewidziane tak e w PO Polska Wschodnia (program rozwojowy stworzony dla piciu najsabszych ekonomicznie wojewdztw), w planowanej wysokoci 320 mln euro (14% cakowitej wartoci programu). Rwnie Europejski Fundusz Spoeczny (EFS) odgrywa tu istotn rol, za porednictwem PO Kapita Ludzki. Przykadem nansowanego z EFS dziaania zorientowanego na wspieranie innowacyjnoci jest Rozwj kwalikacji kadr systemu B+R z budetem przekraczajcym 60 mln euro. Kluczowe projekty wspierajce innowacyjno w ramach funduszy 20072013 s zarazem dugoterminowe i realizowane na du skal. Wiele z nich ci gle znajduje si w bardzo pocztkowej fazie wdra ania, co potwierdza zestawienie danych o poziomie wydatkowania rodkw i planowanej wielkoci alokacji (por. tabela 8). Wikszo dziaa, za ktre odpowiedzialno ponosi Ministerstwo Gospodarki, jest w zasadzie niewykonywanych jedynie dziaanie 3.2 Wspieranie funduszy kapitau podwyszonego ryzyka (MG) skonsumowao ponad poow przyznanych rodkw (61%), a dziaanie 6.3 Promocja turystycznych walorw Polski prawie poow (48%).

63

TABELA 8.
Dziaania w PO IG o znikomym zaawansowaniu, wrzesie 2011 r.

Dziaanie PO IG

Patnoci jako % dostpnych rodkw

6.5 Promocja polskiej gospodarki (MG) 8.4 Zapewnienie dostpu do internetu na etapie ostatniej mili (MSWiA/WWPE) 4.3 Kredyt technologiczny (MG) 8.3 Przeciwdziaanie wykluczeniu cyfrowemu e-Inclusion (MSWiA/ WWPE) 6.1 Paszport do eksportu (MG/PARP) 6.2 Rozwj sieci centrw obsugi inwestorw i sprzedajcych poza Polsk oraz powstawanie nowych terenw inwestycyjnych (MG) 4.1 Wsparcie wdroe wynikw prac B+R (MG/PARP) 4.5 Wsparcie inwestycji o du ym znaczeniu dla gospodarki (MG)* 8.2 Wspieranie wdraania elektronicznego biznesu typu B2B (MP/PARP)
*

0,45 0,62 2,06 2,14 3,16 4,59 5,40 7,70 8,79

w raporcie ewaluacyjnym proponuje si przesunicie czci rodkw z tego dziaania do innych. rdo: http://www.poig.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/Strony/default.aspx, stan na 30 wrzenia 2011 r.

W programie Innowacyjna Gospodarka jest wszystko, co oznacza zarazem, e niewiele z tego wynika. Benecjenci i eksperci systematycznie podnosz problem nadmiernej formalizacji i biurokratyzacji mechanizmw wsparcia wsppracy nauki i przedsibiorczoci oraz nieprawidowoci w dostpie do rodkw unnych i ich wykorzystaniu. Wskazuje si z jednej strony na wysoki stopie sformalizowania procedur grantowych, a z drugiej na brak rozwi za dotyczcych Dotacje dla przedsibiorstw trwaoci realizacji programw wsparcia po zakoczeniu nansowania, jak rwnie brak prorynkowej nie su ich innowacyjnoci orientacji i efektw rozwojowych uwzgldniajcych oraz psuj rynek i konkurencj lokaln specy k oraz niedostateczn komplementarno i sabe powi zania rnych programw wsparcia. Pitnowany jest rwnie rozziew midzy zaoeniami programowymi a proponowanymi instrumentami wsparcia oraz niedostateczne wsparcie przedsibiorczoci akademickiej. Zauwa a si pojawienie si wrd wnioskodawcw grupy ekspertw i przedsibiorstw nastawionych na pozyskanie rodkw unnych poprzez wycznie formalne spenienie kryteriw dziaania lub w wyniku skutecznego lobbingu majcego na celu tylko uzyskanie dostpu do rodkw.

64

Ramka 9. Przyk ad inicjatywy, w ktrej nie s wykorzystywane rodki europejskie: Program FSNT-NOT projektw celowych dla MP

Program jest realizowany od 2002 r. i nansowany ze rodkw publicznych (obecnie przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego). Za jego realizacj odpowiada Centrum Innowacji NOT. W ramach programu donansowywane s badania stosowane i prace rozwojowe suce uruchomieniu nowych wyrobw lub wdroeniu nowoczesnych technologii w maych i rednich przedsibiorstwach (przykady zrealizowanych projektw por. NOT 2009). Wnioski o donansowanie projektw celowych musz dotyczy wprowadzania innowacyjnych nowoczesnych produktw lub technologii i obejmowa faz badawczo-rozwojow oraz wdroeniow, przy czym etap wdroeniowy musi by w caoci nansowany przez przedsibiorstwo, w ramach grantu nansowana jest natomiast cz wydatkw w fazie badawczo-rozwojowej [Gryzik, Gsiorkiewicz-Ponka 2007]. Faza badawczo-rozwojowa jest zazwyczaj realizowana przez wsppracujc z przedsibiorstwem instytucj B+R. Program stanowi zatem narzdzie stymulowania wsppracy midzy przedsibiorstwami i sfer B+R. W ramach I i II edycji obejmujcych lata 20022005 oraz 20052009 zarejestrowano 1240 wnioskw o donansowanie projektw celowych i po ich ocenie zawarto 755 umw z przedsibiorcami sektora MP na czn kwot donansowania ponad 145 mln z. Nakady ogem na realizacj umw (donansowanie + wkad wasny przedsibiorstw) przekroczyy 464 mln z. Po zakoczeniu projektu celowego jego efekty s monitorowane, co umoliwia ich ocen. Po roku od wdroenia efekty 693 projektw celowych byy bardzo obiecujce. Wsparte rmy uzyskay czny roczny przyrost przychodw ze sprzeday o wartoci 1,3 mld z, roczny przyrost zysku brutto wynis 201 mln z, ponadto odnotowano take wzrost zatrudnienia o 1651 osb.
rdo: NOT 2010.

Czsto decydujcy wpyw na zatwierdzenie danego projektu ma jako zoonej aplikacji, a nie samego pomysu lecego u jej podstaw. Dodatkowo przedsibiorstwa zdaj si stara o rodki raczej na ulepsze-

Biurokratyczna asekuracja przed ryzykiem

65

nie ich tradycyjnych form i kierunkw dziaalnoci ni na wdroenie przeomowej innowacji. W efekcie konkurencyjno polskiej gospodarki w sektorze kreatywnym nie wzrasta, cho prawdopodobnie ulega poprawie wydajno i jako wytwarzanych produktw i usug. Jeszcze wikszy zakres dziaa pozornych wystpuje w PO KL (EFS). Nadmiar niepotrzebnych szkole, jaowe konfeSerial zbdnych szkole rencje, puste strategie powiatw, produkcja konferencyji konferencji nych gadetw (parasolki, dugopisy, pendrivey) to powszechnie dostrzegany pejza oraz tryb marnotrawienia publicznych pienidzy. Wydaje si, e programy majce wspiera innowacje i innowacyjno s nazbyt pojemne, a dziaania w nich podejmowane w wielu przypadkach nie cz si z promowaniem innowacji i innowacyjnoci oraz zdrowym rozsdkiem. Pogbione badanie sieci instytucji otoczenia biznesu [Poszaj 2011] wskazuje, e analizowane krajowe sieci formalne (moe z jednym wyjtkiem: sieci STIM) nie miay jasno okrelonego celu wsppracy, ktry wymagaby formy sieciowej. W ich przypadku odwoanie do sieci wykazywao raczej charakter symboliczny. Zapewne wi zao si to ze swoist mod na sieci, a tak e Sieci instytucji otoczenia z pozytywnym przykadem sieci europejskich oraz z tym, e wspieranie sieci organizacji zostao explicibiznesu budowane na wyrost te zawarte w programach operacyjnych, na podstawie ktrych dystrybuowano rodki UE dla instytucji otoczenia biznesu. Kopot polega jednak na tym, e te sieci, ktrych sieciowy wymiar by ich rzeczywist cech i przyczynia si do zwielokrotnienia uzyskiwanych efektw, zakoczyy swoj dziaalno, byy bowiem nansowane z niedostpnych ju w kolejnych latach rodkw UE. Zaoenie, e rodki te maj mie charakter rozruchowy i e po ich wykorzystaniu sieci bd mogy utrzymywa swoj dziaalno z wpyww za swoje usugi, nie zostao spenione. Co wicej, nie zaoferowano nic w zamian, poza oglnymi stwierdzeniami, e wsppraca jest wa na i jeeli stworzy si orodkom tak moliwo, to bd ze sob wsppracowa, co da jakie efekty. Jednak sama wsppraca dla wsppracy nie powinna by celem sieci nansowanych ze rodkw publicznych. Wykorzystanie potencjau wsppracy wyspecjalizowanych jednostek wymaga, po pierwsze, eby sie skadaa si z jednostek o rnych specjalizacjach oraz, po drugie, eby istniay mechanizmy umoliwiajce wspprac w tym ustalenia zasad nansowania wsplnych dziaa. Polskie sieci natomiast skaday si przede wszystkim z podmiotw nastawionych na oglne wspieranie przedsibiorczoci i innowacyjnoci (chocia zdarzay si wyjtki w postaci instytucji wyspecjalizowanych, np. Fundacja Poszanowania Energii specjalizujca si w transferze technologii zwi zanych z ochron rodowiska). Ponadto w badanych sieciach nie wykreowano sprawnych mechanizmw wsppracy (chocia podejmowano takie prby).

Sieciowo jest modna, ale w praktyce pozorowana i nieskuteczna

Warto te podkreli, e sieci dziaay wzgldem siebie niezalenie, nie kumulujc swoich zasobw informacyjnych ani nie wymieniajc si dowiadczeniami. Idea oglnokrajowej SWIT Sieci Wspierania Innowacji i Transferu Technologii, ktra miaaby czy dziaania

66

rzdu i samorzdw wojewdzkich, sformuowana w Zaktualizowanej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju w 2005 r. jest ci gle jedynie projektem dalekim od realizacji. Podsumowujemy ten rozdzia raportu dwiema generalnymi tezami. Gwnym mankamentem systemu wykorzystania rodkw EPS jest syndrom okrelany przez nas jako W oparach opium absorpcji opium absorpcji. Mechanizmy premiujce tych, ktrzy szybko wydaj rodki nansowe, oraz ograniczenie kryteriw i debaty publicznej wycznie do tego aspektu zagospodarowania rodkw pomocowych uruchomio niebezpieczny i szkodliwy system selekcji preferujcy szybkie w realizacji projekty, z reguy mae lub rednie, o niskim ryzyku opnie. Zazwyczaj s to te projekty, ktre absorbuj wzgldnie due alokacje rodkw w stosunku do uzyskiwanych produktw. W efekcie osoby i instytucje odpowiedzialne za wdraanie rodkw UE niechtnie i z rezerw podochodz do ambitnych, trudnych i dugotrwaych projektw rozwojowych, widzc w nich nie tyle szans na zmiany cywilizacyjne i rzeczywisty postp, ile raczej ryzyko niewydatkowania rodkw w zaoonym czasie i tym samym zagroenie nisk pozycj w prowadzonym rankingu absorpcji. A do tego dochodzi ogromna liczba regulacji prawnych i ich detaliczny charakter oraz, co gorsza, lawina wytycznych niszego rzdu. Przez to cay system jest nieefektywny i staje si rwnie coraz bardziej niewydolny.

rodki s wydawane, innowacyjnoci nie ma

W odniesieniu do wykorzystania rodkw EPS w obszarze innowacyjnoci pozostaje nam oglnie stwierdzi, e ich wydatkowanie w niewielkim stopniu przekada si na poziom innowacyjnoci polskiej gospodarki.

67

NOWY MODEL CZONKOSTWA POLSKI W UNII EUROPEJSKIEJ

3. Nowy model czonkostwa Polski w Unii Europejskiej

W trzecim rozdziale chcemy przedstawi przebieg dyskusji dotyczcej przyszoci EPS oraz przyjte ju w tym obszarze wstpne propozycje rozwi za. Na tym tle formuujemy rekomendacje dotyczce stanowiska, ktre Polska powinna zaj w debacie wok EPS, oraz rozwi za, ktre naleaoby przyj w naszym kraju, aby efektywniej i z korzyci dla rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski wykorzystywa rodki unne. W kocowym punkcie rozdziau podejmujemy kwesti nowoczesnego i adekwatnego do naszej sytuacji rozumienia suwerennoci, aby wskaza na znaczenie wypracowania szerszej i aktywnej formuy uczestnictwa Polski w integracji europejskiej.

3.1. Przyszo Europejskiej Polityki Spjnoci

Obecnie Unia Europejska staje wobec wielu wielkich wyzwa, z ktrych najistotniejszym wydaje si przezwycienie kryzysu Unii Walutowej i Monetarnej i uniknicie rozpadu strefy euro. W cieniu koniecznoci rozwi zania tego problemu trwa bd negocjacje i prace nad unnym budetem na lata 20142020 oraz zmody kowan koncepcj EPS. W czerwcu 2010 r. Rada przyja Strategi Europa 2020 jako kolejn generacj programowania procesw spoeczno-gospodarczych we Wsplnocie Europejskiej, zastpujc Strategi z Lizbony i Goeteborga oraz Odnowion Strategi Lizbosk [Europe 2010]. Za priorytety Strategii Europa 2020 uznano: (1) rozwj gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach, (2) promocj gospodarki oszczdzajcej zasoby, zielonej i konkurencyjnej oraz (3) sprzyjanie gospodarce o wysokim zatrudnieniu, zapewniajcej wysok spjno spoeczn i terytorialn. Zestaw celw na poziomie Wsplnoty Europejskiej okrelono nastpujco: (1) 75-procentowy wska nik zatrudnienia dla grupy wiekowej 2064; (2) 3% produktu krajowego brutto przeznaczane na badanie i rozwj; (3) 20/20/20 w zakresie klimatu i energetyki (zmniejszenie emisji CO2 o 20%, zwikszenie udziau odnawialnych rde energii do 20% oraz poprawa efektywnoci energetycznej o 20%); (4) obnienie udziau modziey koczcej wczenie edukacj poniej 10% oraz minimum 40-procentowy udzia modziey w odpowiednich rocznikach kohorty wiekowej 3034, koczcej edukacj na poziomie wyszym; (5) zmniejszenie liczby osb pozostajcych w stree ubstwa ze 120 do 100 milionw, klasy kowanych w ramach poszczeglnych pastw czonkowskich. Zadania zwi zane z realizacj tych celw dla poszczeglnych pastw s zrnicowane, co oznacza dla Polski nieco nisze wska niki. Strategia Europa 2020 ma by wdra ana za pomoc siedmiu agowych inicjatyw, jakimi s: (1) Europa innowacyjna, (2) modzi w ruchu, (3) cyfrowa agenda dla Europy, (4) Europa oszczdzajca zasoby, (5) polityka przemysowa dla ery globalizacji, (6) agenda dla nowych umiejtnoci i miejsc pracy oraz (7) europejska platforma przeciw biedzie.

69

Kryzys gospodarczy, w jakim znalaza si Unia Europejska i jej kraje czonkowskie, kryzys integracji europejskiej oraz trudnoci, jakie przeywa euro jako wsplna Stabilizujce fundusze, europejska waluta ka z wyjtkow ostronoci papotrzebne dla sanacji strefy trze na przyszo EPS. W warunkach sanacji polityk euro, bd ograniczay skalnych w pastwach czonkowskich, kierujc si unny budet trosk o zmniejszenie nadmiernych decytw budetowych, atwo jest argumentowa na rzecz zasadniczego ograniczenia wielkoci alokowanych rodkw. Polityczne uwarunkowania w wielu krajach czonkowskich, bdcych patnikami netto do budetu Wsplnoty, wzmacniaj partie i siy polityczne proponujce oszczdnoci na transferach nansowych na rzecz Unii Europejskiej. Moliwy jest negatywny scenariusz i zasadnicze ograniczenie skali EPS, pod pretekstem jej niskiej efektywnoci oraz braku moliwoci wspnansowania ze strony krajw benecjentw. Czasami odnosi si nawet wra enie, jakby niektre due pastwa czonkowskie praktycznie chciay przekreli rozszerzenie Unii na wschd. Takie niebezpieczestwo jest dostrzegane przez Dyrekcj Generaln REGIO Komisji Europejskiej oraz wielu ekspertw, a tak e pastwa czonkowskie korzystajce w szerokim zakresie z transferw nansowych. Parlament Europejski ze wzgldu na swoj konstrukcj jest generalnie sojusznikiem europejskiej polityki spjnoci, walczcym z ewentualnoci osabienia, a nawet podwa enia tej polityki. Prby przeciwdziaania erozji EPS prowadz do czsto nieskoordynowanych dziaa, ktre czasami powoduj generowanie dodatkowych kosztw oraz obniaj jej wewntrzn logik. Gwnymi kierunkami takich dziaa s midzy innymi: 1. Poszerzanie bazy politycznej benecjentw europejskiej polityki spjnoci. Ju w 2007 r. przyjto zaoenie, e wszystkie regiony Wsplnoty typu NUTS 2 bd korzystay z transferw nansowych. W projektach regulacji na lata 20142020 zaproponowano wprowadzenie nowej kategorii regionw przejciowych o wielkoci produktu krajowego brutto na mieszkaca wedug parytetu siy nabywczej od 75% do 90% redniej UE 27. Te kraje i regiony staj si aktywnymi obrocami tej polityki. Efektem ubocznym jest zmniejszenie strumieni nansowych dla najbiedniejszych regionw i pastw Unii Europejskiej. 2. Szybkie dostosowywanie EPS do zasadniczej zmiany kontekstu rozwoju spoeczno-gospodarczego Europy i wiata. Wyrazem tego jest wyjtkowa elastyczno i sprawno tej polityki w przejmowaniu i adaptowaniu nowych idei, takich jak gospodarka oparta na wiedzy, spoeczestwo informacyjne, informacyjne i komunikacyjne technologie, uczce si regiony, innowacyjno itd. To ma prowadzi do podporzdkowania tej polityki Strategii Europa 2020 oraz ograniczania tradycyjnych kierunkw dotyczcych infrastruktury, a tak e ustalania na poziomie Unii Europejskiej struktury wydatkw w ramach EPS w krajach i regionach. 3. Eliminowanie nieprawidowoci wdra ania. Rne przypadki nieprawidowoci s szeroko eksponowane przez media, dlatego te systematycznie poszerza si zakres rozmaitych dziaa ograniczajcych moliwoci niegospodarnoci i naduy. Wyrazem tego s midzy innymi: poszerzenie zakresu monitoringu w ukadzie rzeczowym i nansowym, rozwanie ewaluacji w ukadzie ex ante, on going i ex post, dowartociowanie funkcji audytu, poszerzanie zakresu kontroli, w tym bezporednie kontrolowanie przez Komisj Europejsk duych projektw. Oznacza to jednak spowolnienie procedur wdra ania, zwikszanie

70

kosztw administracyjnych oraz generalnie rosnce przeregulowanie bardzo odlege od idei uproszczenia. 4. Operacjonalizacja kategorii spjnoci terytorialnej (ktra zyskaa wymiar traktatowy 1 grudnia 2009 r.). W europejskiej polityce spjnoci od 2014 r. bdzie uwzgldniana znacznie szersza gama instrumentw w zakresie wymiaru miejskiego, rozwoju lokalnego, prognoz oddziaywania terytorialnego. Kwestie dostpnoci, sieciowania oraz terytorialnych standardw usug staj si kluczowe. Dziki temu EPS w coraz wikszym stopniu bdzie obecna w ukadach lokalnych i regionalnych Unii Europejskiej, stajc si najwa niejszym sojusznikiem instytucji spoeczestwa obywatelskiego. Takie elastyczne adaptowanie europejskiej polityki spjnoci do nowych wyzwa przyczyni si prawdopodobnie do jej kontynuacji w latach 20142020 w odpowiednio zmody kowanym ksztacie. Jednak poszerzy to tak e znakomicie pole krytyki polityki spjnoci, stanie si ona bowiem w latach 2014 2020 jeszcze bardziej eklektyczna ni dotychczas.

Europejska Polityka Spjnoci bdzie skomplikowana i eklektyczna

29 lipca 2011 r. Komisja Europejska przedstawia propozycj budetu Wsplnoty Europejskiej na lata 20142020 [Communication 2011]. W okresie tym proponuje si utrzymanie znaczcej skali nansowania EPS, przy zachowaniu priorytetu interwencji w regionach konwergencji. Warunkiem zaliczenia do tej kategorii pozostaje produkt krajowy brutto na mieszkaca, wedug parytetu siy nabywczej nieprzekraczajcy 75% redniej Unii Europejskiej. W przypadku Funduszu Spjnoci wielkoci graniczn bdzie, tak jak dotychczas, dochd narodowy brutto na mieszkaca w skali kraju nie przekraczajcy 90% redniej Unii Europejskiej. Oznacza to, e poza Mazowszem wszystkie pozostae wojewdztwa Polski pozostan benecjentami najbardziej obtego nansowania dostpnego dla regionw konwergencji. W sumie rednioroczne alokacje per capita dla Polski w latach 20142020 proponowane s na poziomie okoo 300 euro, co oznacza okoo 80 mld euro w cenach staych z 2011 r. Istotne dla realizacji funkcji rozwojowej EPS s nastpujce propozycje sformuowane w tym komunikacie: 1. Powrotu do wielofunduszowoci programw operacyjnych. Przy czym brak jest, jak na razie, propozycji penej integracji EPS z Europejskim Funduszem Rolnego Rozwoju Obszarw Wiejskich, co bdzie oznacza trudno zintegrowania rnych instrumentw polityki Wsplnoty Europejskiej wobec obszarw wiejskich. 2. Utworzenia Europejskiej Rezerwy Wykonania w skali odpowiadajcej 5% rodkw EPS, odniesionej do puli dla poszczeglnych pastw. Pastwa, ktre bd najskuteczniej absorboway fundusze strukturalne i Fundusz Spjnoci, mog liczy na dodatkow alokacj. Wynikiem tego bdzie olbrzymia presja na szybkie wydawanie krajowych alokacji i nast pi poszerzenie skali dotychczas rejestrowanych patologii. 3. Usztywnienie struktury alokacji poszczeglnych funduszy. Proponowane przez Komisj Europejsk usztywnienie wielkoci alokacji poszczeglnych funduszy strukturalnych

71

wynika z prby wyprowadzenia Europejskiego Funduszu Spoecznego poza europejsk polityk spjnoci i nadania mu charakteru instrumentu socjalnego. Zaproponowano, aby dla pastw czonkowskich objtych kierunkiem interwencji konwergencja udzia Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wynosi 42%, a Europejskiego Funduszu Spoecznego 25%, niezalenie od lokalnych uwarunkowa rozwojowych. Pozostae 33% bdzie stanowi Fundusz Spjnoci. Alokacje przeznaczone w latach 20142020 na EPS s deklaratywnie tylko nieznacznie mniejsze ni rodki dostpne w latach 20072013. Jest to w sumie 376 mld euro w cenach staych z 2011 r. Podstawowa cz alokacji czyli 162,6 mld euro tra do kategorii sabiej rozwinitych regionw, a drug pozycj wydatkw bdzie Fundusz Spjnoci 68,7 mld euro. W ramach tej alokacji uwzgldW latach 20142020 nia si jednak tak e rodki Instrumentu czcego Europ unnych rodkw 40 mld euro oraz dodatkowo 10 mld euro z Funduszu Spjnoci uruchamianego w ramach tego instrumentu. Ten bdzie faktycznie mniej rachunek budetu EPS zosta przeprowadzony nierzetelnie, ni w obecnym okresie gdy faktycznie Instrument czcy Europ jest elemenbudetowym tem polityki sektorowej dotyczcej infrastruktury. Faktycznie wic rodki znajdujce si w ramach EPS s zasadniczo mniejsze ni w latach 20072013. Przy przeliczaniu na ceny biece w kolejnych latach w dalszym ci gu bdzie obowi zywaa formua 2% redniorocznej inacji, podczas gdy naley z duym prawdopodobiestwem sdzi, e inacja, ze wzgldu na bardzo niskie stopy procentowe i polityk taniego pienidza prowadzon niemale powszechnie w Europie i w wiecie, bdzie wyra nie wysza w okresie przyszej perspektywy budetowej. Gdyby konsekwentnie stosowa dotychczasow formu algorytmu berliskiego, udzia alokacji na rzecz Polski w ramach EPS powinien zwikszy si z okoo 2021% do okoo 27%. Jednak wprowadzenie kategorii regionw porednich, w ktrych PKB na mieszkaca wynosi 7590% redniej UE 27, koncentrujcych 38,9 mld euro prowadzi do tylko niewielkiego zwikszenia udziau Polski w oglnej kwocie alokacji na lata 20142020. Dodatkowo 50 mld euro w ramach Instrumentu czcego Europ wliczanego do rodkw EPS ma pozosta poza kopertami krajowymi. Problemy z osi gniciem waciwej koordynacji polityki monetarnej i polityki skalnej (tzw. policy mix) przez kraje strefy euro doprowadziy do kryzysu tej strefy. Dlatego pojawi si pomys, aby pastwa strefy euro nieprzestrzegajce dyscypliny budetowej byy karane odbieraniem czci alokacji EPS. W projekcie regulacji zaproponowano rozszerzenie tych rozwi za na wszystkie kraje czonkowskie Wsplnoty, mimo e Polska i inne kraje posiadajce lokalne waluty maj niewielki wpyw na stabilno strefy euro. Oznacza to, e kraje, ktrych decyt budetowy przekroczy 3% produktu krajowego brutto oraz ktrych dug publiczny przekroczy 60% produktu krajowego brutto, bd traciy cz przyznanych wczeniej funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. Oczywicie takie rozwi zanie jest krytykowane jako niesprawiedliwe, oznacza bowiem, e za winy i zaniechania ministra nansw bd karane regiony oraz najwa niejsi benecjenci EPS, jakimi s jednostki samorzdu terytorialnego. Nie ma wtpliwoci, e rwnowa enie budetu jest bezwzgldnym priorytetem Unii Europejskiej i jej pastw czonkowskich, jednak zaproponowane przez Komisj Europejsk instrumenty s nieadekwatne

72

do tego problemu i midzy innymi dlatego budz wtpliwoci. Rwnoczenie w Komisji Europejskiej postuluje si wprowadzenie uatwie dla krajw strefy euro realizujcych programy naprawcze, ktre pozwol na pene wykorzystanie rodkw EPS, co jest niewtpliwie sprzeczne z warunkowoci makroekonomiczn Unia kae i karze i moe prowadzi do podwjnych standardw. W wyniku tego Polska jako najwikszy benecjent EPS w latach 20142020 potencjalnie jest nara ona na najsilniejsze sankcje, sigajce w skali ka dego roku ponad miliarda euro. Oznacza to wielkie wyzwanie, jakim jest uprzedzajce (jeszcze przed 2014 r.) uporzdkowanie polityki skalnej w naszym kraju, gdy moliwoci nansowania rozwoju spoecznogospodarczego dugiem publicznym si kocz. Komisja Europejska zaproponowaa now list celw interwencji obejmujc 11 obszarw interwencji: (1) wzmacnianie bada, rozwoju technologicznego i innowacji; (2) wzmacnianie dostpu do i wykorzystania oraz jakoci technologii informacyjnych i komunikacyjnych; (3) wzmacnianie konkurencyjnoci maych i rednich przedsibiorstw, sektora rolnictwa (EFRROW) oraz rybowstwa i sektora akwakultury (Europejski Fundusz Morski i Rybowstwa); (4) wspieranie przesunicia w kierunku gospodarki niskowglowej we wszystkich sektorach gospodarki; (5) promowanie adaptacji do zmian klimatycznych, zabezpieczania przed ryzykiem i zarzdzania nim; (6) ochranianie rodowiska i promowanie efektywnoci zasobw; (7) promowanie zrwnowa onego transportu i usuwanie wskich garde w podstawowej infrastrukturze sieciowej; (8) promowanie zatrudnienia i wspieranie mobilnoci siy roboczej; (9) promowanie integracji spoecznej i zwalczania bezrobocia; (10) inwestowanie w edukacj, umiejtnoci oraz uczenie si przez cae ycie; (11) wzmacnianie potencjau instytucjonalnego i sprawnej administracji publicznej. Ka dy z tych obszarw interwencji ma oczywicie sens. Niestety lista ta jest w dalszym ci gu bardzo duga i trudno sobie wyobrazi skuteczne ograniczenie tematyczne interwencji Wsplnoty w Polsce i innych krajach kierunku konwergencja. Zreszt naley raczej oczekiwa intensywnych prb dopisania kolejnych obszarw 12., 13. i dalszych. Bdzie wtedy mona atwo udowodni, e 90% zakresu EPS w ka dym pastwie czonkowskim, w tym tak e w Polsce, odnosi si do przyjtych obszarw interwencji oraz suy wdroeniu Strategii Europa 2020. Std problemem dla Polski stanie si ukszta towanie waciwej proporcji wydatkw na te obszary tematyczne oraz przede wszystkim zdecydowanie prorozwojowe ukierunkowanie wydatkw w ramach poszczeglnych obszarw. Jeli si to nie uda, co niestety prawdopodobne, efektywno wykorzystania rodkw strukturalnych nadal pozostanie niska. Wszystko wskazuje na to, e negocjacje nad Kontraktami Partnerskimi bd toczyy si rwnolegle z pracami nad programami operacyjnymi. Bardzo istotn zmian jest brak dokumentu programowego na poziomie krajowym, takiego jak Narodowy Plan Rozwoju czy te Narodowe StrategiczPrawdopodobne znaczce ne Ramy Odniesienia. Ka de pastwo czonkowskie, opnienie w uruchomieniu w tym Polska, powinno wypracowa strategi rozwoju kraju z wasnej inicjatywy z wyra nym wyprzedzeniem unnych rodkw na lata w stosunku do procedury operacyjnego programowa20142020 nia swego uczestnictwa w EPS. W przeciwnym razie w znacznej mierze rezygnowa bdzie z podmiotowoci w sferze polityki rozwoju. Jeli do koca 2012 r. nie zostanie przyjty pakiet prawny EPS na lata 20142020, wwczas przygotowanie odpowiednich dokumentw operacyjnych i ich

73

negocjowanie z Komisj Europejsk bdzie si odbywa pod olbrzymi presj czasu, kosztem ich jakoci. I tego niestety naley si obawia. W przypadku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) wstpnie przyjto, e przynajmniej 50% krajowej alokacji powinno zosta przeznaczone na wymienione wczeniej tematyczne cele 1., 3. i 4. oraz nie mniej ni 6% krajowej alokacji na rzecz tematycznego celu 4. (wspieranie przesunicia w kierunku niskowglowej gospodarki we wszystkich sektorach). Kolejnym ograniczecise narzucanie niem swobody pastw czonkowskich w wykorzystaniu struktury wydatkw rodkw EFRR jest okrelenie na poziomie 5% minimalz funduszy strukturalnych nego puapu alokacji tego funduszu dla Zintegrowanych Strategii Rozwojowych (Integrated Development Strategies) na rzecz polityki miejskiej. Wreszcie 0,2% rodkw Funduszu ma zosta przeznaczone na innowacyjne akcje podejmowane z inicjatywy Komisji Europejskiej w obszarze trwaego rozwoju miejskiego. W przypadku Europejskiego Funduszu Spoecznego (EFS) okrelono, e w ka dym kraju czonkowskim minimum 20% zasobw tego funduszu zostanie przeznaczonych na cel tematyczny promowanie integracji spoecznej i zwalczenie ubstwa. W regionach o niskim poziomie rozwoju minimum 60% rodkw powinno zosta wykorzystanych na cztery priorytety inwestycyjne: (1) promowanie zatrudnienia i wspieranie mobilnoci siy roboczej, (2) inwestowanie w edukacj, umiejtnoci i edukacj przez cae ycie, (3) promowanie integracji spoecznej i zwalczanie bezrobocia oraz (4) zwikszenie potencjau instytucjonalnego oraz sprawnej administracji publicznej. W ramach EFS przewiduje si dodatkowe ograniczenia swobody alokacji w postaci zablokowania 2,5 mld euro na ywno dla osb ubogich, co zostanie rozpisane na poszczeglne kraje czonkowskie. Oczywicie ka d z tych minimalnych alokacji mona racjonalnie uzasadni. Jednak w sumie tworz one powa ne ograniczenie swobody pastwa czonkowskiego odnonie do kszta towania struktury nansowania polityki rozwoju, co z pewnoci obniy efektywno interwencji strukturalnej. W przypadku Polski wydaje si, e najbardziej szkodliwe jest ustalenie cisego podziau rodkw w ramach dwch funduszy strukturalnych EFS oraz EFRR. Spowoduje to wzgldn obto rodkw Europejskiego Funduszu Spoecznego i wzgldny decyt rodkw Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Wzmocnienie socjalno-konsumpcyjnego ukierunkowania wydatkw publicznych, kosztem ukierunkowania inwestycyjno-rozwojowego

Bardzo gbokie zmiany nastpujce w kolejnych okresach programowania oznaczaj, e proces uczenia si partnerw, uczestnikw i benecjentw co siedem lat rozpoczyna si na bardzo niskim poziomie, Skomplikowanie zamiast eby nie powiedzie od pocztku. Wydaje si, e tak uproszczenia procedur fundamentalne zmiany, jakie proponowane s w europejskiej polityce spjnoci od 2014 r., poci gn za sob

74

zwikszenie poziomu komplikacji zamiast postulowanego uproszczenia. Najlepsz ilustracj jest porwnanie rozporzdze na lata 20072013 z projektem na lata 20142020. Obowi zujce rozporzdzenie oglne liczy 64 strony, proponowane 186 stron; cay pakiet legislacyjny europejskiej polityki spjnoci zamyka si obecnie na okoo 110 stronach, proponowany na kolejny okres liczy okoo 320 stron. Tak wanie wyglda uproszczenie la Komisja Europejska. Zadziwiajce jest to, jak w warunkach ograniczenia puli rodkw mamy do czynienia z systematycznym komplikowaniem EPS. Niestety rozwj wydarze wskazuje, e wszystko w Unii Europejskiej zmierza w kierunku wikszego skomplikowaWykorzystanie rodkw nia, a nie uproszczenia, co wyduy techniczne procedury unnych bdzie jeszcze w kocowej fazie bilateralnych negocjacji Komisji Europejtrudniejsze skiej i kraju benecjenta. A to bdzie oznacza, e rodki zostan udostpnione pastwom-benecjentom ze znacznym opnieniem i wykorzystanie ich stanie si jeszcze trudniejsze ni obecnie. Podsumowujc, cz proponowanych zmian w EPS jest korzystna dla ksztatowania nowoczesnej polityki rozwojowej Polsce po 2013 r., jednak wikszo proponowanych na lata 2014 2020 rozwi za bdzie utrudniaa wykorzystanie naszego potencjau rozwojowego i efektywne zagospodarowanie rodkw, jakie pozyskamy z Unii Europejskiej. Szczeglnie kopotliwa oka e si zapewne zmiana zasad kwalikowalnoci VAT w przypadku EFRR i FS, co znacznie ograniczy moliwoci wykorzystania rodkw unnych przez wielu benecjentw, w tym zwaszcza jednostki samorzdu terytorialnego.

3.2. Uczestnictwo Polski w Europejskiej Polityce Spjnoci

Polska jest bardzo aktywnym uczestnikiem dyskusji wok koncepcji EPS, gdy lata 20142020 stanowi ostatni wieloletni okres programowania, w ktrym moemy liczy na obte i zorientowane na wszystkie regiony naszego kraju nansowanie. Dynamika rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski w nadchodzcym czasie bdzie w istotnej mierze zalena od skali dostpnych rodkw funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci oraz od ukierunkowania i efektywnoci ich wydatkowania. Uwa amy, e Polska powinna zabiega w tym zakresie o: uzyskanie alokacji funduszy strukturalnych na warunkach moliwie jak najbardziej zblionych do alokacji zgodnej z algorytmem berliskim tak e na lata 20142020, czyli kwoty bliskiej 100 mld euro; zachowania poziomu koniecznego wspnansowania krajowego na dotychczasowym poziomie; uzyskanie zgody na wielofunduszowo programw operacyjnych, czyli moliwo czenia w jednym programie wydatkw (tak e na poziomie priorytetw) z rnych funduszy europejskich; uzyskanie moliwoci wczenia polityki rozwoju obszarw wiejskich do polityki spjnoci i tym samym czenia w programach operacyjnych funduszy strukturalnych z Europejskim Funduszem Rolnym Rozwoju Obszarw Wiejskich;

75

rzeczywiste uproszczenie caego procesu rozliczania i refundacji rodkw oraz wymaga i warunkw kwalikowalnoci wydatkw; skrcenie czasu analizowania i akceptowania przez Komisj Europejsk tzw. duych projektw (o wartoci powyej 50 mln euro) do trzech miesicy.

Biorc to wszystko pod uwag, widzimy wyra nie, e kierownictwo polityczne kraju powinno w porozumieniu z innymi pastwami, ktre mog by w tej dziedzinie naszymi sojusznikami podj zdecydowane starania, aby ostatecznie przyjte w zakresie EPS rozwi zania stwarzay dla Polski moliwie najkorzystniejsze warunki wczenia jej instrumentw strukturalnych do realizacji naszej krajowej koncepcji rozwoju. Jednoczenie potrzebne s rnorodne konsekwentne dziaania po naszej stronie, aby rzeczywicie efektywne wykorzystanie rodkw unnych w nastpnym okresie programowania okazao si moliwe i jak najbardziej prawdopodobne. Poniej formuujemy list 10 takich najwa niejszych dziaa. 1. Znaczce zwikszenie nansowania nauki oraz prac badawczo-rozwojowych. Wymaga to jednak rwnoczenie okrelenia kilku najwa niejszych z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kierunkw badawczych i przypisania odpowiednich rodkw nansowych w duej skali. 2. Kierowanie rodkw wspierajcych przedsibiorstwa na faktycznie innowacyjne przedsiwzicia. To jednak wymaga ustanowienia mechanizmw akceptacji dopuszczalnego ryzyka dla nansowania projektw innowacyjnych z zakresu B+R. Bez tego osoby i instytucje odpowiedzialne za wydawanie rodkw publicznych nie bd przeznacza na przedsiwzicia ryzykowne naleytego nansowania. Jednoczenie konieczne jest wyra ne odchodzenie od grantw na rzecz zwrotnych instrumentw nansowych. Wsparcie dotacyjne naley utrzyma wycznie w przypadku rozpoczynania dziaalnoci gospodarczej i projektw innowacyjnych o wysokim poziomie zaawansowania technologicznego. 3. Skuteczna koordynacja realizacji poszczeglnych programw i projektw, tak by maksymalnie suyy rozwojowi kraju i regionw oraz ekspansji przedsibiorstw krajowych. Nie bdzie to moliwe bez przeamania resortowego i sektorowego okopywania si oraz rozwoju kultury i horyzontalnych sieci wsppracy. Niezbdna jest koncentracja dziaa interwencyjnych (mniej obszarw interwencji, ale o wyszych nakadach i wysokich efektach w postaci rezultatu i oddziaywania) przy wikszym zrnicowaniu terytorialnym (rezygnacja z podejcia, e we wszystkich regionach s te same obszary interwencji). Waciwe jest preferowanie duych cywilizacyjnych projektw rozwojowych ukierunkowanych na wybrane obszary. 4. Zwikszenie elastycznoci procedur naboru i selekcji projektw, tak by dopuci prawdziwie innowacyjne przedsiwzicia, nawet jeli oka si ryzykowne. Procedury selekcji powinny w wikszym stopniu uwzgldnia specy k poszczeglnych bran, a zasady oceny powinny by mniej mechaniczne. W zwi zku z trudnociami interpretacyjnymi naley doprecyzowa kryterium stopnia innowacyjnoci rozwi zania (aby jego wery kacja staa si atwiejsza) lub zrezygnowa z niego na rzecz subiektywnej oceny przez zespoy oceniajce projekt, przy zaoeniu, e tworz je wysokiej klasy eksperci. Przy nansowaniu na podstawie konkursw powinno nast pi ograniczenie iloci dokumentacji przygotowywanej przez benecjenta w ramach wniosku o donansowanie. Dopiero po wstpnej ocenie i stwierdzeniu moliwoci uzyskania tego donansowania powinny by wymagane bardziej

76

5.

6.

7.

8.

9.

10.

szczegowe dokumenty. W ten sposb zmniejszeniu ulegn wydatki na przygotowanie wnioskw dla projektw, ktre nie maj szansy uzyskania nansowania. Stworzenie mechanizmw zapobiegania powielaniu dziaa wspierajcych innowacyjno. Nieefektywnym rozwi zaniem jest funkcjonowanie wielu baz danych (ponad 30) zawierajcych informacje na temat innowacyjnych przedsibiorstw, technologii, usug i produktw, ofert technologicznych i zapyta o technologi bd innych obszarw zwi zanych z innowacyjnoci. Podobnie nieefektywne jest rwnoczesne nansowanie funkcjonowania kilku sieci instytucji otoczenia biznesu. Krytyczne podejcie do modnych koncepcji wspierania innowacyjnoci i realistyczna ocena ich moliwego oddziaywania. Szczeglnie obrazowym przykadem s tu projekty klastrowe, ktrych realizacja polega na organizacji konferencji, szkole, tworzeniu stron www, druku opracowa zawierajcych informacje czsto atwo i bezpatnie dostpnych w innych rdach, np. w internecie. Dziaanie takiego klastra nierzadko koczy si wraz z ustaniem nansowania publicznego. Innym przykadem s projekty tworzenia sieci instytucji otoczenia biznesu pod tak atrakcyjn etykietk realizowane s zazwyczaj projekty polegajce na nansowaniu dziaania tych instytucji (nansowanie wiadczonych usug, promocja, szkolenia kadry, inwestycje infrastrukturalne). Powi zanie nansowanych dziaa z uwarunkowaniami danego obszaru terytorialnego. W najsilniejszych centrach akademickich i badawczych priorytetowe powinno by inwestowanie we wzmocnienie wsppracy midzy sfer B+R i biznesem oraz budowanie powi za midzynarodowych, ktre mog zapewnia dostp do najbardziej zaawansowanych i innowacyjnych technologii. Regiony sabiej rozwinite powinny skoncentrowa si raczej na rozwaniu potencjau naukowego swoich jednostek B+R i czeniu ich w sie z silnymi centrami. We wszystkich regionach naley zagwarantowa wsparcie dla biznesu, dostarczajc przede wszystkim potrzebnych informacji. Zintegrowanie dziaa realizowanych w ramach rnych programw i nansowanych z rnych rde. W pierwszej kolejnoci wymaga to zintegrowania bada ewaluacyjnych, poniewa uzgodnienie polityk powinno by poprzedzone zbiorcz ewaluacj ich efektw. Nowe programy naley budowa w oparciu o rekomendacje z uprzednio przeprowadzonych ewaluacji. Separacja projektw twardych i mikkich nie sprawdzia si w perspektywie 20072013. Absolutnie niezbdne jest doprowadzenie na poziomie regionalnym do integracji polityki spjnoci i polityki rozwoju obszarw wiejskich poprzez powierzenie samorzdowi wojewdztwa zarzdzania regionalnymi programami operacyjnymi rozwoju obszarw wiejskich. Kojarzenie (monta ) rnych rde nansowania poprzez upowszechnienie partnerstwa publiczno-prywatnego. Aby stymulowa jego rozwj, w przypadku inwestycji publicznych naleaoby zwikszy udzia wkadu wasnego. Promesa przyznania donansowania na przedsiwzicie innowacyjne powinna by traktowana jako gwarancja bankowa, co czsto w ogle umoliwia podjcie dziaa, ktre maj zosta wsparte z funduszy europejskich. Intensy kacji wymaga tak e uruchamianie kredytw na przedsiwzicia wysokiego ryzyka obecnie teoretycznie dostpnych, lecz w praktyce niewykorzystywanych. Upowszechnianie idei innowacyjnoci. Innowacyjno powinna by postrzegana znacznie szerzej, ni dotychczas raczej jako postawa spoeczna i prol instytucji ni tylko jako zadanie z dziedziny techniki i ekonomii. Kszta towanie postaw innowacyjnych zaczyna si w szkole i powinno by wspierane i rozwane na wszystkich szczeblach zarzdzania i we

77

wszelkich dziaaniach publicznych, nie tylko gospodarczych. Polityka innowacji powinna w myl tej sugestii zosta zastpiona przez polityk na rzecz innowacyjnoci7. W odniesieniu do powyszych rekomendacji dziaa zasada najsabszego ogniwa, oznaczajca, e trzeba je wdroy wszystkie i rwnolegle, aby uzyska now jako. Nie wystarczy tylko usun antyinnowacyjne przepisy i rozwi zania, aby skutecznie pobudzi innowacyjno i rozwj gospodarki.

Wskazane jest odstpienie od krajowych rezerw rozdysponowywanych na podstawie tempa absorpcji

Za wskazane uwa amy odstpienie od krajowych rezerw rozdysponowywanych na podstawie tempa absorpcji i wprowadzenie w to miejsce kryteriw zwi zanych z efektywnociowym wykorzystaniem rodkw. Potrzebne s natomiast rezerwy gotowe do wykorzystania w nadzwyczajnych sytuacjach (np. katastrofy naturalne).

Wielkim wyzwaniem w nastpnym okresie budetowym bdzie zapewnienie krajowego wspnansowania w odpowiedniej skali. Dlatego konieczne jest podjcie takiego programu naprawy nansw publicznych, ktrego realizacja umoliwi uwolnienie wikszej puli rodkw budetowych na przedsiwzicia rozwojowe.

Powanym problemem w latach 20142020 bdzie zapewnienie krajowego wspnansowania

W naszym przekonaniu rzetelne przygotowanie i uruchomienie tych dziaa umoliwi usunicie, a przynajmniej znaczce osabienie zasadniczych saboci dotychczasowej formuy uczestnictwa Polski w EPS. W szczeglnoci za przezwycienie kultu absorpcji w wykorzystaniu rodkw UE, ktry redukuje wag kryteriw efektywnociowych i powoduje, e rodki unne su gwnie petry kowaniu istniejcych struktur i ochronie interesw grup je kontrolujcych zamiast innowacyjnoci i rozwojowi.

3.3. Suwerenno w warunkach midzynarodowej wspzalenoci i integracji gospodarczej

Absolutyzowanie pastwowo-narodowego i zero-jedynkowego rozumienia suwerennoci jest anachronizmem
7

W wiecie rozwa si gorca dyskusja na temat narodowej suwerennoci. Jej przebieg i wyniki bd miay fundamentalne znaczenie dla przyszej instytucjonalnej obudowy gospodarki rynkowej. W tej dyskusji, tak e w Polsce, mocno pobrzmiewa ton rozumienia suwerennoci w kate-

Przykadem takich dziaa jest m.in. program INNOVA realizowany w Uniwersytecie Technicznym Katalonii (http://www.unne.edu.ar/institucional/documentos/formacion_funcionarios/innova.pdf) wszyscy pracownicy (w tym administracyjni) i studenci s objci szkoleniami nt. roli innowacji w yciu spoecznym i gospodarczym. Co wicej, szkoa ta cile wsppracuje z miastem Barcelona, ktrej sztandarowym przedsiwziciem jest organizacja ACTIV (www.barcelonactiva.cat) majca w swoim programie dziaa tak e wspieranie innowacji i innowacyjnoci.

78

goriach absolutnych, zero-jedynkowych. To jednak we wspczesnym wiecie podejcie zdecydowanie anachroniczne. Nie dlatego, e zanikny lub zanikn pastwa narodowe, ale dlatego, e ju dawno funkcjonuj one w systemie midzynarodowej wspzalenoci, z ktrej mogyby si wyzwoli tylko za cen bardzo powa nego ograniczenia swych moliwoci rozwojowych. Wspzaleno jest zreszt cech funkcjonowania wszystkich struktur spoecznych, a nie tylko pastw narodowych. Moe ona przybiera rn posta. Na jednym biegunie naley umieci wspzaleno negatywn, ktra strukturalnie ogranicza moliwo autonomicznego Nie ma ucieczki od wspzalenoci dziaania stron. Przypomina to swego rodzado niezalenoci i samostanowienia, ju rwnowag strachu: strony traktuj si zasadniczo jako przeciwnicy, ktrzy mog si mona jedynie unikn pewnych wzajemnie zniszczy, ale wiadomie si od form wspzalenoci tego powstrzymuj, trwajc w paraliujcym wzajemnym ucisku i bdc sobie wzajemnie niezbdni. Na drugim biegunie znajduje si wspzaleno pozytywna, ktra przynosi stronom korzyci, cho niekoniecznie rwne. Taka wspzaleno umoliwia uczestnikom podejmowanie nowych dziaa, otwiera przed nimi kolejne strategiczne moliwoci. Kluczem do uzyskiwania korzyci w warunkach wspzalenoci pozytywnej jest podmiotowo, ktr trzeba rozumie jako zdolno do okrelania Wspczenie suwerenno kierunku wasnego rozwoju w korespondencji z rozpastwa to autonomia, wojem podmiotw wspzalenych oraz wywierania podmiotowo i trwaa wpywu na reguy i mechanizmy wspzalenoci. powtarzalna midzynarodowa Jeli zatem integracj midzynarodow postrzegamy jako dobrowoln i zaawansowan form wspzawspzaleno lenoci, to moe ona przynosi znaczce korzyci tylko tym pastwom, ktre potra prowadzi wasn polityk rozwoju, zapewniajc im konwergencj strukturaln w relacji do innych pastw czonkowskich, oraz wpywa na proces integracji w taki sposb, aby t konwergencj czyni moliw. Integracja nie oznacza wtedy likwidacji pastwa narodowego, lecz jego zasadnicze zredeniowanie. Polega ono zaNie ma ucieczki od wspzarzdzania sadniczo na tym, e narodowe pastwo do hierarchii, moliwe jest zastpowanie czonkowskie staje si aktywnym podjednych form wspzarzdzania innymi miotem w systemie wielopoziomowego wspzarzdzania. Pastwo nie moe by suwerenne w sensie absolutnym, ale moe by suwerenne w sensie relacyjnym: w pewnym zakresie moe mniej ni przed integracj, ale w innych dziedzinach moe wicej, tyle e wspdziaajc z innymi. A to, o ile wicej moe, zaley od jego podmiotowoci, ktr ksztatuje tak samodzielnie, jak i w relacjach z innymi podmiotami.

79

Podmiotowo w warunkach midzynarodowej integracyjnej pozytywnej wspzaNie ma ucieczki od rnorodnoci lenoci jest przede wszystkim pochodn wewntrznej siy danego pastwa, ktr tak w wymiarze midzynarodowym, czerpie ono z dynamiki krajowej gospodarjak i narodowym do jednorodnoci ki, aktywnoci i kreatywnoci swych obyi hegemonii, rozwizaniem jest wateli oraz wasnej sprawnoci i zdolnoci odpowiednia koordynacja, mediacja do skutecznego podejmowania przedsiwzi strategiczno-rozwojowych. Takie i arbitra pastwo nie musi si obawia wspzalenoci, o ile nie jest w midzynarodowych relacjach wycznie reaktywne, a wykazuje zdolno dziaa wyprzedzajcych, prospektywnych, wanie strategiczno-rozwojowych. Takiej instytucjonalnej zdolnoci nie moe wytworzy samo z siebie, wynika ona z rozbudowanego i utrwalonego partnerstwa wewntrznego, ktrego jednak nie da si dobrze uformowa bez ustanowienia wewntrznego, krajowego wielopoziomowego wspzarzdzania osadzonego na ustrojowej zasadzie pomocniczoci (subsydiarnoci). W warunkach midzynarodowej wspzalenoci podmiotowo moe zapewni sobie tylko takie pastwo narodowe, ktre aby by pastwem rozwojowym (zdolnym do prowadzenia polityki rozwoju), musi by zarazem pastwem wspierajcym. Tradycyjne rozumienie suwerennoci mocno wie si z pewnym rozumieniem terytorium i granic pastwa. S one cile wyznaczone i zycznie odgrodzone, rozdzielaj przestrze na nasz wewntrzn, i nie nasz zewntrzn. Takie zyczne rozumienie przestrzeni i granic wspczenie traci sens. Wspzaleno oznacza rwnie, e granice w sensie zycznym s otwierane i znoszone, a jednoczenie pojawia si nowa przestrze wsplna dla wspzalenych podmiotw. To przede wszystkim przestrze dzielonych wartoci i komunikacji. Nie moe si ona wyoni, jeli wspzaleno nie prowadzi do wspNie ma korzystnej odpowiedzialnoci. I w tym znaczeniu podmiotowo wsp zalenoci bez w warunkach wspzalenoci oznacza przyjcie odwspodpowiedzialnoci powiedzialnoci i za siebie, i czciowo za innych, naszych partnerw oraz za to, co wsplne, czyli przyjcie wspodpowiedzialnoci. Warto zauwa y, e odnosi si to nie tylko do poziomu midzynarodowego i globalnego, ale tak e do poziomu krajowego, regionalnego i lokalnego. Tym samym wsplne wartoci i wspodpowiedzialno stanowi fundament wielopoziomowego wspzarzdzania. Podobnie jak rozwa amy dzisiaj kwesti spoecznej odpowiedzialnoci biznesu, tak rwnie sensownie powinnimy rozwa a kwesti spoecznej odpowiedzialnoci (wspodpowiedzialnoci) wszystkich podmiotw, w tym pastw narodowych. A tego w aden sposb nie da si czyni na gruncie sztywnych granic i zamknitych terytoriw. Podsumowujc ten rozdzia, chcemy stwierdzi, e Unia Europejska nie powinna by dla Polski tylko punktem odniesienia oraz rdem dodatkowego zasilania. Powinnimy uzna w Unii struktur, ktrej jestemy skadow, i zabiega w niej o swoj podmiotowo. Po ustrojowej zmianie 1989 r. formowalimy pastwo, przyjmujc perspektyw europejsk, ale teraz jakbymy j zagubili. Unna strategia rzdu to raczej intuicyjne dostosowywanie si do wydarze,

80

polegajce na przyczaniu si do tego, kto nadaje ton. Wida to wyra nie w kwestii wejcia Polski do strefy euro. Tak naprawd nie wiadomo, czy nadal traktujemy ten cel powanie, strategicznie, czy tylko rozgrywamy go PR-owo.

81

NOWY MODEL ROZWOJU SPOECZNO-GOSPODARCZEGO POLSKI

4. Nowy model rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski

W tym rozdziale prezentujemy w syntetycznym ujciu kwesti koniecznoci formowania w Polsce nowego modelu rozwoju spoeczno-gospodarczego, co wynika z naszego przekonania, e dotychczasowy model wyczerpuje swoje moliwoci, a Polska znajduje si w rozwojowym dry e. W pierwszym punkcie zamieszczamy oglniejsze rozwa ania na temat modelu i polityki rozwoju. W kolejnym przedstawiamy koncepcj dyfuzji kreatywnej jako waciwej dla Polski formuy pobudzania innowacyjnoci gospodarki. W ostatnim natomiast formuujemy rekomendacje dotyczce prowadzenia w Polsce nowoczesnej polityki rozwoju.

4.1. Model i polityka rozwoju

Modele rozwoju nie s planowane, a raczej odkrywane, co oznacza, e stanowi wypadkow rnych oddziaywa. Po czci wynikaj z reeksji, uczenia si, ale tak e imitowania cudzych rozwi za. Nie wchodzi w rachub moliwo faktycznego narzucenia modelu rozwoju przez jeden nadrzdny podmiot. Tak prb bya gospodarka planowa, ale w praktyce to, jak si rzeczywicie gospodarka rozwaa, z czasem coraz bardziej znaczco odbiegao od wyobra e i zamierze Modele rozwoju nie s centralnego planisty. Pastwo moe oczywicie opracowa i prbowa wdroy okrelon koncepcj rozwoju planowane, a odkrywane gospodarki. Nowoczesne pastwo tak wanie najczciej postpuje, ale to nie oznacza, e dysponuje ono w tym zakresie nieograniczonym czy nawet bardzo duym zakresem swobody. Przeciwnie, prbujc wykreowa okrelony model rozwoju, zawsze dziaa w okrelonym kontekcie strukturalnym i instytucjonalnym, co stwarza okrelone moliwoci, ale zarazem silne ograniczenia. Kszta towanie modelu rozwoju zawsze dokonuje si w warunkach niepewnoci i jest t niepewnoci obarczone. Co wynika nie tylko z tego, e jest wynikiem postpowania i oddziaywania wielu aktorw o zrnicowanych interesach, ale tak e z tego, e maj oni zrnicowan wiedz, czsto o charakterze lokalnym i trudno transferowaln, oraz prowadz dziaalno o zrnicowanej skali przestrzennej i czasowej. Pojcie modelu rozwoju trudno wpisa w paradygmat neoklasycznej ekonomii. Zakada on bowiem, e gospodarka pod wpywem dziaania si rynkowych oscyluje wok jakiego punktu rwnowagi: czasami oddala si od niego, okresami zblia. Dziaanie podmiotw politycznych Ksztatowanie modelu rozwoju (publicznych), w tym w szczeglnoci pastwa, zaley od rnych czynnikw moe ten proces stymulowa lub go zakca, ale gospodarczych, politycznych, te jest zorientowane na jaki punkt ekonomicznej rwnowagi. Takie ujcie pozostaje w sprzecznoci spoecznych i kulturowych w rozumieniem rozwoju gospodarczego jako nie-

83

uniknionej, nieprzewidywalnej, nieodwracalnej i nielinearnej zmiany. Jeeli przyjmuje si to rozumienie rozwoju, wwczas pojcie modelu rozwoju wychodzi poza schemat regulacji koniunktury i staje si potrzebne i przydatne jako zoony, kompleksowy mechanizm zmiany strukturalno-instytucjonalnej w gospodarce. Mechanizm, ktry nie ma czysto rynkowego ani te pozarynkowego charakteru. Jego kompleksowo wynika z tego, e formuj go i napdzaj jego dziaanie rnego rodzaju podmioty i czynniki gospodarcze, polityczne, spoeczne i kulturowe. Zasadniczy spr dotyczcy polityki publicznej w kontekcie rozwoju toczy si o to, czy polityka gospodarcza Popytowe i podaowe ma si koncentrowa po stronie makroekonomicznego podej cie do prowadzenia kszta towania popytu, polega na redystrybucji i wydatkach publicznych, co zapewni spaszczenie, zagodzenie polityki gospodarczej cyklu koniunkturalnego i przyczyni si do utrzymywania wypeniaj rne funkcje rwnowagi, czy te na kszta towaniu bodcw mikroekonomicznych po stronie poda owej, aby pobudza restrukturyzacj i produktywno, a tym samym zapewnia wysok konkurencyjno i trway wzrost gospodarczy. Polityka strukturalna (poda owa) bazuje na przekonaniu Josepha Schumpetera, e koniunktura przychodzi samorzutnie, a tym samym nie mona jej wywoa rodkami polityki redystrybucyjnej i dochodowej, regulowaniem popytu. Oczywicie da si w ten sposb troch nakrci lub osabi koniunktur, ale to nie czynniki popytowe, lecz czynniki poda owe i dostosowania strukturalne decyduj o jej wyst pieniu i trwaoci. Jeli polityka gospodarcza chce doprowadzi do Podejcie podaowe jest oywienia gospodarczego, musi przede wszystkim odnie si do strukturalnej konkurencyjnoci gokluczowe dla polityki rozwoju spodarki, jej innowacyjnoci i produktywnoci, do fundamentw dziaalnoci gospodarczej, do przedsibiorczoci. I to odnie si poprzez stymulowanie okrelonych rozwi za instytucjonalnych i mikroekonomicznych bodcw restrukturyzacji (konkurencyjno instytucjonalna). To wanie zblia polityk strukturaln do polityki rozwoju. Jest ona bowiem zorientowana na dostosowanie i restrukturyzacj, na zmian i rozwj, podczas gdy polityka redystrybucyjna i dochodowa na rwnowag i koniunktur, co oddala j od polityki rozwoju. Dla polityki rozwoju kluczowe znaczenie maj charakter i rnorodno otoczenia instytucjonalnego gospodarki, determinujce efektywno adaptacyjn i innowacyjno podmiotw gospodarczych. Polityka rozwoju musi bowiem umiejtnie pogodzi domen rynku i domen publiczn, poczy rynkow konkurencj i partnerskie zarzdzanie publiczne. Nie polega ona jednak na scentralizowanym planowaniu gospodarczym i odgrnym narzucaniu form i proCechy i rnorodno otoczenia lu gospodarowania. Jeeli wybitni regionalici dowodz, e rozwj lokalny czy regionalny instytucjonalnego gospodarki w decydujcej mierze zaley od czynnikw entworz fundament polityki rozwoju dogennych, nie za egzogennych, to jest jasne, e rozwoju w skali lokalnej czy regionalnej nie

84

mona centralnie zaprogramowa i pobudzi. Mona natomiast ustanawia takie rozwi zania instytucjonalne i inicjowa takie przedsiwzicia infrastrukturalne, ktre umoliwi i uatwi lokalnym czy regionalnym elitom wykorzystanie i pomnoenie dostpnych zasobw. Skuteczna polityka gospodarcza polega na dostrzeeniu, e rozwj spoeczno-gospodarczy jest Rozwj spoeczno-gospodarczy konsekwencj procesw zachodzcych rwnolegle jest konsekwencj procesw w wielu skalach czasowo-przestrzennych i e nie da zachodzcych rwnolegle si go uchwyci w jednej skali. Skale te zazbiaj si czsto dziaaj w nich bowiem ci sami aktorzy, w wielu skalach czasowocho w rnych konguracjach s jednak wzgld-przestrzennych nie autonomiczne. Pastwo, redukujc ich autonomi w celu programowania rozwoju i sterowania nim, w istocie ten rozwj hamuje. Rozsdn reakcj na wystpowanie wielu i coraz to nowych skal aktywnoci spoeczno-gospodarczej nie jest ich blokowanie, lecz odwrotnie pobudzanie. To jednak oznacza, e pastwo musi by zdolne do uczestnictwa zasadniczo na partnerskich, a nie wadczych zasadach w sieciach koordynacji dziaa, wyznaczajcych rne skale aktywnoci. Jednoczenie powinno by w stanie ustala nadrzdne reguy, ktre uczestnikom tych sieci pozwalaj zachowa inicjatyw i wzgldn autonomi; bez tego nie wyka si oni innowacyjnoci. Nowoczesna polityka rozwoju powinna si koncentrowa przede wszystkim na kwestii systemu dostarczania dbr, podczas gdy dot d wadze publiczne skupiay Ukierunkowanie polityki si na systemach regulacji, co ukierunkowuje polityrozwoju na ksztatowanie k gospodarcz nie na rozwj, lecz na rwnowag kompleksowego systemu i koniunktur. Konstrukcja systemu dostarczania dbr dostarczania dbr w danej dziedzinie powinna by taka, aby stworzy jednostkom i grupom spoecznym moliwie szeroki zakres wyboru i sposobw korzystania z tych dbr midzy innymi dajc im moliwo selekcji wrd rnych ofert dbr (opcja exit), ale tak e faktyczny wpyw na to, przez kogo i w jaki sposb s oferowane (opcja voice). Instytucje spoeczne powinny przy tym kreowa rwnie tak moliwo, e obywatele s nie tylko konsumentami okrelonych dbr, ale generalnie mog by tak e ich wytwrcami [Pestoff 1992]. Ksztatowanie nowoczesnych kompleksowych systemw dostarczania dbr wymaga znaczcej rewizji spojrzenia na relacje midzy podstawowymi segmentami aktywnoci gospodarczej, a mianowicie midzy gospodarstwami domowymi/rodzinami, biznesem, pastwem i stowarzyszeniami/fundacjami [Anheier 2006, s. 207208]. Trzeba te przyj zaoenie, e w przypadku wielu dbr adna Potrzebne s otwarte organizacyjna forma ich dostarczania nie ma trwaej i bezi mieszane systemy wzgldnej przewagi. A zatem dopuszczenie do rywalizacji dostarczania dbr rnych form organizacyjnych dostarczania dbr oraz formowania si nowych hybrydowych form organizacyjnych jest postulatem rozumnym. W ten sposb najpewniej mona zagwarantowa wystpowanie w gospodarce przedstawionych wczeniej procesw rekombinacji i rekonguracji, ktre wyzna-

85

czaj zmiany strukturalne i warunkuj dostosowywanie si modelu rozwoju. Przyjcie takiego podejcia oznacza, e w praktyce systemy dostarczania wikszoci dbr musz by systemami mieszanymi i otwartymi [Kramer 2006, s. 213]. I tak w coraz wikszym stopniu dzieje si w krajach wysoko rozwinitych. Kompleksowo nowoczesnych systemw dostarczania dbr tkwi nie tylko w rnorodnoci form organizacyjnych ich dostarczycieli, ale tak e w wieloci rde i mechanizmw ich nansowania. Nie chodzi tylko o to, e rne dobra mog by nansowane ze rodkw prywatnych, publicznych lub Wielo rde nansowania obywatelskich, lecz tak e o to, e w przypadku tych w nowoczesnych systemach samych dbr rda te mog wystpowa rwnolegle, dostarczania dbr a czasami wdra ane s mieszane mechanizmy nansowania okrelonych dbr, np. publiczne-prywatne (np. czciowa odpatno lub opata rycza towa za dostp do wiadcze medycznych objtych zasadniczo nansowaniem publicznym). Cech kompleksowych systemw dostarczania dbr jest tak e to, e kiedy bardzo wyra ne granice midzy ich wytwarzaniem i konsumowaniem powoli si zacieraj, co odzwierciedla coraz powszechniejsze uywanie pojcia prosumentw jako tych, ktrzy jednoczenie wytwarzaj i konsumuj, odnoszone przede wszystkim do dbr symbolicznych, w tym zwaszcza dbr kultury czy informacji. Coraz czciej wspczeni konsumenci nie nabywaj pojedynczych dbr, lecz wykupuj dostp do zintegrowanych systemw i pakietw uytkowych. Nikogo obecnie nie dziwi, e komputer, telefon komrkowy czy dekoder jest oferowany za darmo lub za symboliczn opat , o ile konsument zobowie si korzysta z pakietu komplementarnych usug oferowanych przez dostawc. To zreszt jest szczeglnym przejawem innego Zacieranie si granic midzy zjawiska charakterystycznego dla wspczesnej produkcj i usugami oraz gospodarki, a mianowicie zacierania si granic midzy produkcj i usugami oraz przeamywawytwarzaniem i konsumpcj nia rozdzielenia poda y i popytu. Nowoczesne systemy dostarczania dbr wykorzystuj zoone acuchy produkcyjno-usugowe, a jednoczenie aktywnie wczaj konsumenta w ich interaktywne kreowanie. Czsto to wanie sie interakcji midzy wytwrc i konsumentem dbr tworzy warto dodan w gospodarce opartej na wiedzy [Schmid 2000]. Trzeba jednak wyra nie podkreli, e formowanie kompleksowych systemw dostarczania dbr, a zwaszcza usug spoecznych i dbr spoecznie podanych, nie jest moliwe, jeli nie nastpuje znaczce poszerzenie kryteriw oceny (ewaluacji) tych systemw, w tym rewizja spojrzeEdukacja i kreatywno nia na kwesti efektywnoci i odpowiedzialnoci. spoeczna warunkiem Szczeglnie kryterium efektywnoci wykorzystania zasobw powinno zosta uzupenione o wytyczne formowania nowoczesnych dotyczce respektowania stanowiska interesariusystemw dostarczania dbr szy i rzeczywistej odpowiedzialnoci dostarczycieli i innowacyjnoci gospodarki dbr wobec nich oraz edukacji i kreatywnoci spoecznej. Chodzi tu o to, czy dziaanie dostarczycie-

86

li dbr skutecznie wpywa na samowiedz spoeczn oraz sprzyja innowacjom spoecznym, a tym samym suy trwaemu rozwi zywaniu okrelonych problemw spoecznych [Brown i in. 2006, s. 260]. Przyjcie tych kryteriw ewaluacji pozwala dostrzec, e z perspektywy polityki rozwoju prowadzonej przez wadz publiczn zdecydowanie lepiej jest wspiera, tak e nansowo, formowanie kompleksowych systemw dostarczania dbr ni subsydiowa konsumpcj okrelonych dbr. I tak, przykadowo, zamiast dotowa produkcj baterii solarnych znacznie wicej mona osi gn, promujc energi odnawialn poprzez wspieranie formowania si lokalnych sieci wszechstronnie wspomagajcych konsumentw zorientowanych na oszczdzanie energii [Schmid 2000].

4.2. Ksztatowanie nowego podejcia do konkurencyjnoci i innowacyjnoci polskiej gospodarki

Rozwa ania przedstawione w poprzednim punkcie stanowi podbudow naszej zasadniczej tezy: w Polsce konieczne jest wyksztacenie nowego podejcia do konkurencyjnoci i innowacyjnoci. W warstwie retorycznej (dyskursie politycznym, publicystyce, publikacjach naukowych, decyzjach administracyjnych itp.) innowacje i innowacyjno mog si pojawia czsto, a nawet powszechnie. Jednak, jak wskazuje dowiadczenie, nie musi to prowadzi do zmiany postaw spoecznych i do ksztatowania si kultury innowacji wrd podmiotw gospodarczych lub/oraz instytucji okrelajcych warunki prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Niepowodzenia polityk zmierzajcych do zwikszenia innowacyjnoci gospodarek krajw i regionw sabiej rozwinitych wynikaj z mechanicznego przenoszenia wzorcw z regionw o znacznie wyszym poziomie innowacyjnoci. W tych ostatnich dziaania prowadzone po stronie poda y (a wic zwikszajce potencja naukowo-badawczy, tworzce rmy typu spin-off, rozwajce zaawansowane parki technologiczne itp.) s skuteczne, istnieje bowiem w nich gospodarka zgaszajca Przenoszenie rozwiza w zakresie popyt na produkty nauki. Niska innopobudzania innowacyjnoci z krajw wacyjno natomiast oraz czsto nieskuteczna polityka innowacyjna w rei regionw wysoko rozwinitych gionach sabszych jest najczciej rezuldo sabiej rozwinitych nie przynosi tatem sabego popytu zgaszanego przez spodziewanych efektw miejscowe, gwnie mae i rednie rmy, dominujce w strukturze takich regionw. W krajach i regionach sabiej rozwinitych, ktrych rozwj jest w znacznej mierze pobudzany napywem kapitau zagranicznego, relatywnie saby popyt na produkty miejscowej nauki istnieje wrd duych rm z kapitaem zagranicznym, ktre wykorzystuj wyniki bada prowadzonych w macierzystych laboratoriach i biurach konstrukcyjnych, zlokalizowanych w wysoko rozwinitych regionach krajw pochodzenia kapitau [Liagouras 2010].

87

Interwencja w regionach sabiej rozwinitych a takimi s regiony Polski, poza kilkoma wikszymi miastami (cho tak e ich potencja naukowo-badawczy i innowacyjny nie jest, w skali globalnej, wysoki) powinna wic w znacznej mierze zosta skierowana na stron popytow i odnosi Bez popytu krajowych si do takich sfer, jak wzornictwo, systemy inforprzedsibiorstw na innowacyjne macji, poprawianie kanaw dystrybucji, marketing, szkolenia zawodowe, szkolenia dotyczce rozwizania nansowanie jakoci itp. [zob. Bukowski 2011]. Interwencja ta orodkw i prac badawczopowinna tak e zmierza ku usprawnieniu dzia-rozwojowych niewiele da ania administracji, ktrej rutynowe, unikajce ryzyka postpowanie stanowi jedn z barier poprawy innowacyjnoci. Wsparcie udzielane jednostkom B+R i uczelniom zbyt czsto sprowadza si do inwestycji w rozbudow twardej infrastruktury, zamiast skupia si na poprawie potencjau naukowo-badawczego tych instytucji. Nie ma problemu, gdy tworzone s nowoczesne laboratoria lub uruchamiana jest podobnego rodzaju infrastruktura badawcza, znacznie gorzej, gdy powstaj prestiowe kubaturowe obiekty administracyjne czy dydaktyczne. Nie naley zatem jedynie rozwa a, co zrobi, aby przedsibiorstwa same z siebie stay si barInnowacyjno przedsibiorstw dziej innowacyjne. Istotne jest natomiast to, aby i ich popyt na B+R zaley od tworzy w poszczeglnych polskich regionach i w skali kraju takie warunki strukturalne i instrukturalnych i instytucjonalnych stytucjonalne, aby przedsibiorstwa, zwaszcza warunkw prowadzenia rednie i due, wykazyway zainteresowanie, dzia alnoci gospodarczej mogy i potray wnosi kreatywny wkad do importowanych i imitowanych rozwi za. Innowacyjne MP lepiej funkcjonuj w ssiedztwie skupie duych rm i wyposa onych w laboratoria oraz ksztaccych dobr kadr uczelni. W naszym rozumieniu dla rozwoju Polski zasadnicz kwesti jest przeamanie dominujcego modelu dyfuzji naladowczej i stopniowe ksztatowanie innego modelu innowacyjnoci, okrelanego jako dyfuzja kreatywna. Dominacja modelu dyfuzji naladowczej jest charakterystyczna dla nowych rodkowo-europejskich pastw czonkowskich i typowa dla pastw rozwijajcych si. I to wyra nie rni je od wikszoci starych pastw UE (zob. rysunek 10 i 11).

88

RYSUNEK 10.
Wydatki na nabycie maszyn, urz dze i oprogramowania oraz innej wiedzy zewntrznej w relacji do obrotw (w %) w 2008 r.

1,5

0,5

Hiszpania

Finlandia

Wochy

Litwa

Sowenia

Niemcy

Czechy

Norwegia

Francja

Austria

Holandia

Belgia

Sowacja

Szwecja

Wgry

Chorwacja

Bugaria

Irlandia

Malta

otwa

Rumunia

Cypr

Luksemburg

Portugalia

rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

Dla krajw naszego regionu typowy jest model dyfuzji naladowczej

Przedsibiorcy w krajach o wikszym zaawansowaniu technologicznym maj relatywnie mniejsz skonno do nabywania maszyn i urzdze, a wiksz do samodzielnego wytwarzania wiedzy technologicznej. Wikszo wydatkw innowacyjnych w krajach sabiej rozwinitych to inwestycje rzeczowe, a wic transfer technologii ucielenionych w nabywanych maszynach i urzdzeniach.

Estonia

Polska

89

RYSUNEK 11.
Udzia poszczeglnych rodzajw wydatkw innowacyjnych w wydatkach innowacyjnych ogem w wybranych krajach biorcych udzia w badaniach CIS 2008

100 90 80 70 60 50 40 20 30 20 0

Luksemburg

Szwecja

Austria

Niemcy

Wgry

Chorwacja

Sowacja

Polska

Norwegia

Finlandia

Francja

Holandia

Hiszpania

Wochy

Sowenia

Portugalia

Irlandia

Czechy

Estonia

Rumunia

wewn. B+R

zewn. B+R

maszyny i urzdzenia

inna wiedza zewn.

rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat (wyniki CIS 2008), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

W pewnym momencie, kiedy liczba dostpnych technologii w kraju doganiajcym zblia si do liczby technologii, ktr dysponuje lider, koszty imitacji (oraz kompetencje technologiczne) staj si na tyle wysokie, e tasze (i atwiejsze) okazuje si samodzielne wypracowanie technologii, dostosowanej do warunkw funkcjonowania przedsibiorstwa [Barro, Sala-i-Martin 1997]. Czste wyjanianie niskiej intensywnoci badawczej czy te niepodejmowania wsppracy badawczej brakiem wiadomoci polskich przedsibiorcw co do korzyci z tego pyncych jest tyle popularne, co nieprzekonujce. Przeczy temu istotne zwikszenie w Polsce w ostatWzrost produktywnoci nim dziesicioleciu poziomu wydajnoci pracy i wydajnoci pracy jest w stosunku do innych gospodarek unnych. Na rysunku 12 przedstawiamy poziom wydajnoci w Polsce szybszy ni w krajach pracy mierzony poziomem produktu krajowego zachodnioeuropejskich (wedug parytetu siy nabywczej) na jednego zatrudnionego oraz na roboczogodzin w relacji do redniej UE 27. O ile produkt jednego polskiego zatrudnionego w 2000 r. osi ga ponad poow wartoci tego, co wytwarza przecitny (zatrudniony) Europejczyk, o tyle w 2010 r. byo to ju

90

Bugaria

otwa

Belgia

Litwa

Malta

Cypr

prawie 2/3. Jednoczenie, jako e polscy pracownicy pracowali duej ni ich koledzy z Zachodu, wydajno na roboczogodzin bya nieco nisza i stanowia 45% redniej UE w 2000 r. oraz 53% w 2010 r. RYSUNEK 12.
Wydajno pracy w Polsce i Unii Europejskiej (UE 27 = 100) w latach 20002010

120

100

UE 27

80

66,6 55,5 45,5 53,4

60

Polska (wydajno na zatrudnionego) Polska (wydajno na godzin)

40

20

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

Trzeba jednak dostrzec tak e to, e poziom wydajnoci pracy w 2000 r. by w Polsce nieco niszy ni w pozostaych krajach wyszehradzkich i wyszy ni w pastwach ba tyckich oraz Bugarii i Rumunii. Natomiast w kolejnych latach przyrost produktu na roboczogodzin nie tylko okaza si wolniejszy ni u naszych poudniowych ssiadw, ale w poowie dekady wyprzedzili nas pod tym wzgldem Estoczycy i Litwini (zob. rysunek 13). Dopiero rok 2009 odwrci nieco ten trend i to nie W wielu krajach o potencjale dziki nadzwyczajnemu przyrostowi polskiego PKB porwnywalnym z naszym w owym roku, ale przez ujemny wzrost gospodarczy w wikszoci pastw UE, w wyniku czego rednia, do przyrost wydajnoci pracy ktrej porwnywana bya wydajno pracy w Polsce jest jednak szybszy obniya si. Zwa ywszy na fakt, e przyczyny tej relatywnej poprawy naszej pozycji nie maj podstaw strukturalnych, powinnimy si spodziewa, i tempo wzrostu produktywnoci wrci z czasem w swoje koleiny. To oznaczaoby, e polska gospodarka bdzie skracaa dystans do gospodarek zachodnioeuropejskich, ale wolniej ni inne gospodarki porwnywalne z nasz.

91

RYSUNEK 13.
Wydajno pracy na jedn roboczogodzin w wybranych krajach akcesyjnych w latach 20002010 (UE 27 = 100)

90

80

Sowacja Czechy

70

Estonia Wgry

60

50

53,4

Litwa Polska otwa Rumunia Bugaria

45,5
40

30

20

10

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

rdo: opracowanie wasne na podstawie baz danych Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

Inne kraje o podobnym poziomie rozwoju cechoway si podobnym modelem innowacyjDalsze szybkie skracanie noci, dla ktrego charakterystyczne s niskie dystansu rozwojowego nakady B+R, ale wysokie wydatki na kupno do krajw zachodnioeuropejskich maszyn i urzdze, sucych m.in. do transferu nowoczesnych technologii. Jednak obsernie bdzie moliwe w modelu wowane w Polsce, w porwnaniu do ssiednich dyfuzji naladowczej pastw doganiajcych, relatywne spowolnienie wzrostu produktywnoci, nisza skonno do inwestowania oraz mniejszy udzia wpyww ze sprzeda y nowych produktw wiadczy o niszej innowacyjnoci polskiej gospodarki i szybszym wyczerpywaniu si w Polsce modelu dy-

92

fuzji naladowczej. Dalsze zmniejszanie luki technologicznej bdzie moliwe, jeeli stworzymy warunki pozwalajce rmom przeoy wiedz na efekty gospodarcze. Przedsibiorstwa wykorzystuj rodki unne do uzyskiwania wsparcia dla inwestycji w maszyny i urzdzenia umoliwiajce im rozwj produkcji w oparciu o absorpcj istniejcych technologii, bez ich kreatywnego rozwania. W 2010 r. inwestoway w B+R mniejszy odsetek swoich obrotw ni 10 lat wczeniej, co z czasem musi si odbi na ich zdolnoci do midzynarodowego konkurowania. Z drugiej strony w Polsce istnieje potencja w zakresie rozwoju nowoczesnych technologii. wietnie rozwajcy si sektor produkcji gier komputerowych jest jednym z tego przykadw.

Stymulowanie innowacyjnoci przez dotacje na inwestycje w B+R z funduszy europejskich nie przynosi istotnych efektw

Przyspieszenie formowania si w Polsce modelu dyfuzji kreatywnej jest uzasadnione tak e tym, e po wyjciu gospodarki globalnej z obecnego kryzysu wiksze szanse na uzyskanie silniejszej pozycji w dostpie do kapitau i kluczowych zasobw bd miay te gospodarki, ktre zaoferuj swoim innowatorom bezpieczniejsze i przyja niejsze otoczenie administracyjne, regulacyjne i prawne.

Konieczne staje si ksztatowanie modelu dyfuzji kreatywnej

Co prawda, polska gospodarka rozwa si niele, adaptujc rozwi zania wypracowywane w krajach wyej rozwinitych, co nie stanowi wielkiego problemu jeszcze teraz, ale bdzie stanowio w sytuacji wytracania przewag konkurencyjnych, zwi zanej z wyczerpywaniem si moliwoci Moliwoci rozwoju przez rozwania przez naladownictwo i monta . O tym naladownictwo i monta trzeba gono mwi, bo sygnaw ostrzegawczych, wyczerpuj si cho nie alarmowych, jest a nadto. Naley je odczyta i podj wyprzedzajce dziaania, kiedy jeszcze ronie eksport, produkcja przemysowa, konsumpcja czy wydajno pracy; gdy obserwujemy pewien impuls zwi zany z popraw infrastruktury w miar koczenia kolejnych inwestycji; gdy jeszcze nie day o sobie zna efekty opnie w zakresie odnowy i rozbudowy mocy i infrastruktury energetycznej; gdy jest jeszcze szansa na utrzymanie w ryzach decytu budetowego i obnienie do tolerowanego rozmiaru zaduenia sektora nansw publicznych; gdy na rynek pracy dopywa wci jeszcze, cho stale sabncy, strumie wyksztaconej (niezalenie od decytw tego wyksztacenia) modziey. Proces doganiania ma wic naturalnie samoograniczenia, poniewa im bliej poziomu lidera, Proces doganiania ma naturalnie tym wolniej ronie wydajno. Spoytkowanie samoograniczenia potencjau innowacyjno-rozwojowego pastwa sabiej rozwinitego i kontynuowanie skracania dystansu do liderw zaley od trzech grup czynnikw: (1) dronoci kanaw dyfuzji wiedzy (np. handel, korporacje midzynarodowe); (2) uwarunkowa zmian strukturalnych (struktura

93

zatrudnienia, odpowiednie rezerwy siy roboczej, instytucjonalne determinanty procesw dostosowawczych); (3) polityki makroekonomicznej odpowiedniej dla inwestowania i wzrostu popytu efektywnego [Abramovitz 1986]. Polityka rozwoju, szczeglnie w zakresie wspierania przedsibiorczoci i innowacyjnoci, musi t zoono czynnikw uwzgldnia. Dziaalno gospodarcza silnie i w coraz wikszym stopniu uzaleniona jest tak e od moliwoci szybkiego przekazywania informacji. Zdolno przedsibiorstw do uzyskania i uycia wszystkich niezbdnych parametrw transakcji jest kluczowa Przedsibiorstwa potrzebuj dla ich konkurencyjnoci. W sytuacji powszechnie nowoczesnej infrastruktury podnoszonej saboci infrastrukturalnej Polski trzeba teleinformatycznej wzmocni dwa obszary komunikowania si na odlego: telefoni i wykorzystanie internetu. Rwnoczenie naley uatwia przemiany maych rm w due, dbajc midzy innymi o dostpno wysokiej jakoci studiw menederskich oraz uatwiajc rozwj oparty na aporcie patentw i know-how. Zapewne wiadomo wysokiej kosztochonnoci procesu patentowania doprowadzi do zmian w tej kwestii w Unii Europejskiej. Polska powinna aktywnie uczestniczy w tym procesie, a tak e zbudowa krajowy system ochrony patentowej i wsparcia w tym obszarze, uatwiajcy postpowanie krajowym podmiotom. Przemylenia wymaga rwnie zakres ochrony patentoPotrzebne s te zmiany wej, ktry powinien by zharmonizowany z przyjtym w systemie podatkowym w konkurencyjnych pod tym wzgldem gospodarkach. Naley dy do tego, aby patentujcy nie byli obcieni wysokimi kosztami postpowania, a refundacja kosztw nie odbywaa si w trybie projektw, co zakada np. program Patent Plus. Obecnie w przypadku wniesienia w postaci aportu do spki kapitaowej praw patentowych czy know-how konieczne jest natychmiastowe odprowadzenie podatku dochodowego niezalenie od tego, czy innowacja przynosi spodziewane dochody. Na uczelniach publicznych natraa to na dodatkowe przeszkody w postaci braku rodkw na takie podatki. Nie wszystkie orodki s w stanie zapewni jednakowy poziom ksztacenia kadr badawczych, inynierskich i analitycznych. Naley wyra nie zwikszy nakady na orodki wiodce w tej dziedzinie. Powinny to by cae uczelnie, a jeszcze lepiej w zwi zku z odziedziczon specjalizacj ich terytorialnie skoncentrowane konsorcja, ktre opracuj programy rozwoju edukacji wysokiej klasy kadr. Koncepcja wiodcych Takich konsorcjw moe by trzy do piciu, ukszta towakrajowych orodkw nych tak e w oparciu o analiz preferencji co do miejbadawczych jest suszna sca studiowania wrd uczniw osi gajcych najlepsze wyniki w szkoach rednich i uzdolnionych kandydatw z krajw ssiadujcych. Przy wyborze realizatorw naley kierowa si potencjaem badawczym, udokumentowanymi osi gniciami i jakoci oferty, a nie kryterium ceny lub zasadami rwnociowego podziau. Wsparcie innowacyjnoci w sektorze przedsibiorstw powinno by silnie ukierunkowane na lokowanie w Polsce centrw bada i rozwoju, rozwanie dziaw B+R w przedsibiorstwach majcych centrale decyzyjne w kraju oraz wspieranie bada zlecanych krajowym orodkom naukowym. Dla rozwoju orodkw naukowo-badawczych i powi zania

94

ich z potrzebami praktyki wa ne jest te to, aby lokowa wyspecjalizowane agendy pastwowe, zwaszcza te zwi zane z analitycznym i programowym wsparciem procesw rzdzenia, w wiodcych centrach naukowych. W przypadku zamwie publicznych dotyczcych bada, rozwoju nowych rozwi za i wiedzy eksperckiej naley stosowa procedury obliczone na maksymalizacj efektu przy zaoonych kosztach, a nie minimalizacj kosztw przy zaoonych efektach. Oba podejcia stanowi realizacj zasady gospodarnoci, jednak maj odmienne konsekwencje. Zasada oszczdnoci lepiej sprawdza si Barier rozwoju orodkw w przypadku zada powtarzalnych, o dobrze zdeniobadawczych jest system wanych planowanych efektach. Zasada maksymalizacji efektu natomiast lepiej sprawdza si w sytuacji, gdy oczezamwie publicznych kuje si nowoci po stronie efektw, w zwi zku z czym nie mog by one precyzyjnie zdeniowane. Dostarczanie wiedzy i innowacyjnych rozwi za niewtpliwie naley do tej drugiej grupy. Prawo zamwie publicznych, a zwaszcza sposb jego stosowania wynikajcy z przyzwyczajenia, nie jest dostosowane do korzystania z tego drugiego podejcia. Naley eliminowa praktyki polegajce na zdobywaniu zamwie przez organizacje niedysponujce wasnym potencjaem, ktre nastpnie wypukuj zasoby ludzkie z orodkw naukowych, nie budujc trwaych struktur, za to osabiajc istniejce. Mona to osi gn poprzez odpowiednie ksztatowanie warunkw zamwie publicznych oraz organizacj konkursw i przetargw zamknitych, w ktrych o zamwienia konkurowa mog tylko jednostki badawcze o zwery kowanym potencjale. Infrastruktura szk powinna zosta zmodernizowana w taki sposb, by mogy one poczy funkcje opiekucze (moliwo pozostawania maoletnich dzieci w szkole w czasie pracy rodzicw) z edukacyjnymi, co bdzie sprzyja wyrwnywaniu szans edukacyjnych dzieci. Miar sukcesu powinno by spontaniczne zmniejszenie zakresu korzystania z korepetycji i innych form ksztacenia pozaszkolnego dziki prawidowej ofercie szkoy. Potrzebna jest sie wysokiej jakoci szk ponadgimnazjalnych o prolu zawodowym (ksztaccych wykwalikowanych pracownikw i technikw), przygotowujcych do pracy z nowoczesnymi technologiami w produkcji i usugach, a jedPolska szkoa potrzebuje noczenie otwierajcych drog do dalszego ksztacenia. szeregu zdecydowanych W szkoach o prolu oglnym wskazane jest natomiast i nowatorskich zmian wprowadzenie przygotowania politechnicznego, zwi zanego ze znajomoci i wykorzystaniem najnowszych technologii oraz zmodernizowanie nauczania matematyki i przedmiotw cisych. Znacznie wikszy nacisk trzeba pooy na ksztacenie w zakresie projektowania rozwi za i dziaania w zespoach projektowych budowanych dla rozwi zania problemw i osi gania celw. Takie nastawienie powinno by obecne na wszystkich poziomach ksztacenia. Do tego musi doj umiejtno pracy zespoowej z kierowaniem prac zespou wcznie. Niezbdna bdzie rwnie wielowtkowa wsppraca midzy szkoami i uczelniami wyszymi a pracodawcami, w szczeglnoci uruchamiana przez programy wsparcia dla rzetelnych praktyk zawodowych, nowoczesnego ksztacenia dualnego i konsultowania programw nauczania.

95

4.3. Nowe podejcie do prowadzenia polityki rozwoju w Polsce

W naszym przekonaniu Polska znalaza si w punkcie zwrotnym. Teraz trzeba rozstrzyga, w ktrym kierunku zmierza. Od tego wyboru zaley, czy Polska bdzie w stanie nadal wzgldnie dynamicznie si rozwa, czy te popadnie w stagnacj, bronic w najlepszym wypadku osi gnitego poziomu rozwoju. T myl mona z atwoci wyczyta z kolejnych raportw strategiczPolska w punkcie zwrotnym nych opracowanych przez zesp kierowany przez Michaa Boniego. S w nich silnie akcentowane czynniki instytucjonalne i konieczno rekonstrukcji interwencji publicznych. Ostatni z tych raportw Polska 2030: trzecia fala nowoczesnoci zarysowuje koncepcj impetu cyfrowego jako skoku przez faz rozwoju opartego na B+R w dziedzinie przemysowej bezporednio do fazy przemysw bazujcych na internecie oraz tworzeniu i przetwarzaniu informacji. Cho jest to koncepcja bardzo miaa, to paradoksalnie zdaje si znajdowa lepsze oparcie w zarysowujcych si mocnych stronach polskiego kapitau ludzkiego rosncej popularnoci i dobrym poziomie ksztacenia na kierunkach informatycznych i pokrewnych. Oczywicie, taki skok nie obdzie si Waniejsza cyfryzacja bez napi i problemw spoecznych, ale niewykluczone, ni surowce e rozwj napdzany przez tworzenie i przetwarzanie informacji i treci przekazw moe si sta istotn szans. Ta wizja bdzie si cieraa z presj gospodarki surowcowo-produkcyjnej (z nowym impulsem ze strony gazu upkowego) oraz przez jaki czas z rozwinitym frontem prac budowlano-konstrukcyjnych, zwaszcza w dziedzinie infrastruktury. Koncepcja impetu cyfrowego jest w naszej ocenie trafna, gdy kluczowym zadaniem w ci gu nastpnej dekady bdzie skuteczne przeprowadzenie cyfryzacji administracji. Oznacza to konieczno poczenia wszystkich systemw istniejcych w administracji publicznej, aby zdj z przedsibiorcw Pobudzi impet cyfrowy i obywateli obowi zek gromadzenia i dostarczania dziesitek milionw zawiadcze. Jednoczenie niezbdne jest stworzenie odpowiednich warunkw do budowania infrastruktury dostpu do szerokopasmowego internetu, tak e poza wielkimi miastami. To pozwoli tak e na wyrwnywanie szans mieszkacw biedniejszych regionw. Chocia oceniamy pozytywnie poszczeglne propozycje zawarte w serii raportw Polska 2030, uwa amy, e nie s one wystarczajce, aby doprowadzi do wyksztacenia nowego modelu rozwoju spoeczno-gospodarczego naszego kraju. Tym bardziej e pomidzy zawartoci tych inspirujcych raportw a funkcjonowaniem pastwa, prowadzeniem polityk publicznych i podejmowaniem przez administracj publiczn praktycznych dziaa nie widzimy rzeczywistego przeoenia.

Nie ma przeoenia midzy nowatorskimi koncepcjami rozwojowymi i dziaaniem pastwa

96

Aby wyj z rozwojowego dryfu, naley doprowadzi do ukszta towania si nowego modelu rozwoju Polski. Pierwszym krokiem w tym kierunku musi by przyjcie przez elit polityczn, e strategiczne rzdzenie jest procesem uczenia si i kumulatywnego wytwarzania wiedzy spoecznej, sucej wspieraniu procesw rozwojowych opartych na eksperymencie, przedsibiorczoci, krePodmiotowo rozwojowa atywnoci i innowacyjnoci. A rozwj to zmiana spoeczjest funkcj przywdztwa na, bdca rezultatem rekombinacji zasobw i rekonpolitycznego guracji struktur, jako twrczego sposobu integrowania wielu zrnicowanych, a zarazem komplementarnych wzgldem siebie zasobw rozwojowych pozostajcych we wadaniu rnych podmiotw spoecznych. Kluczowe jest te, by przywdcy zrozumieli, e przyjmowanie strategii rozwoju nie oznacza tylko wyznaczenia pozytywnych celw, ale tak e okrelenie, czego nie naley nansowa ze rodkw publicznych i jak nie nansowa. Ostatecznym wyrazem innowacyjnoci gospodarki jest jej midzynarodowa konkurencyjno. Wspczenie nie moTrzeba faktycznie na odzyska, utrzyma czy wzmocni konkurencyjnoci bez pobudzenia innowacyjnoci. Przy czym sia zalenoci mipoprawi warunki dla dzy innowacyjnoci i konkurencyjnoci gospodarki jest przedsibiorczoci pochodn przedsibiorczoci. Aby wic t zaleno utrzyma i nasili, koniecznie trzeba kreowa sprzyjajce warunki dla przedsibiorczoci. A jak wskazywalimy w pierwszej czci raportu, powoujc si na uznane midzynarodowe rankingi, te warunki w Polsce nie s jeszcze wystarczajco dobre. Przy tym bdnie uwa a si, e liczy si jedynie swoboda prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, e wystarczy nie przeszkadza, aby przedsibiorczo kwita. Tak jednak nie jest. Oczywicie fundamentem przedsibiorczoci jest indywidualna inicjatywa i zaradno. Tego akurat Polakom nie brakuje. Wci umykajca wizja Gdy si nie krpuje przedsibiorczoci gszczem przepisw i administracyjnych procedur, szybko dynamizuje jednego okienka ona gospodark. Tylko e pod tym wzgldem jest ju w Polsce znacznie gorzej. Mimo kolejnych deregulacyjnych politycznych zapowiedzi i urzdowych stara, biurokratyczne ograniczenia dziaalnoci gospodarczej nie znikaj. Symbolem naszych niepowodze w tym zakresie jest waciwie wci umykajca wizja jednego okienka, w ktrym mona szybko zarejestrowa rm. Niekrpowanie przedsibiorczoci pozwoli jednak tylko na to, aby relatywnie w duej iloci rodziy si nowe przedsiWany jest nie tylko wzicia i przedsibiorstwa. Po to, aby mogy one urosn i, indywidualny, ale take startujc z poziomu mikro, mogy uzyska w odpowiednio wysokiej liczbie z czasem ma i redni skal, potrzeba strukturalny wymiar znacznie wicej. Tu licz si pozytywne publiczne dziaania, przedsibiorczoci skutecznie zorientowane na to, aby bardzo maym pozwoli urosn i wspomc ich w tym. Te dziaania mieszcz si w szczeglnoci w polu polityki strukturalnej i rozstrzygaj o tym, czy krajowe przedsibiorstwa bd miay na przykad dostp do nowoczesnej infrastruktury, relatywnie tanich mediw ener-

97

getycznych, kapitau ludzkiego i nansowego oraz orodkw badawczo-rozwojowych. Dopiero poczenie dobrych warunkw instytucjonalnych i strukturalnych z indywidualn inicjatyw daje silny napd przedsibiorczoci i stymuluje innowacyjno przedsibiorstw. Niestety rwnie w przypadku warunkw strukturalnych nie mamy si szczeglnie czym chwali. Zakcajce dla przyszego rozwoju gospodarczego moe okaza si te rodowisko podwyszonej inacji, ktra jak si wydaje w kolejnych latach moe by wysza od przecitnego poziomu z okresu poprzedniej dekady. Gdyby si tak stao, to utrwal si wysze od obecnych oczekiwania inacyjne, co bdzie utrudniao kalkulacj ekonomiczn i prowadzenie dziaalnoci w duszym od Wymagajce rodowisko biecego horyzoncie czasowym. Ujawni si przy tym premakroekonomiczne sja na wzrost pac, indeksowanie wydatkw i wiadcze. Co jednak wa niejsze, aby ogranicza poziom i uporczywo inacji, Rada Polityki Pieninej bdzie zmuszona raczej podnosi stopy procentowe. W ka dym razie wydaje si mao prawdopodobne, aby moliwe byo w tej sytuacji znaczce obnienie stp i prowadzenie ekspansywnej polityki pieninej, co przy obnieniu ceny pienidza i kredytu uatwiaoby przedsibiorstwom inwestowanie i pobudzao wzrost gospodarczy. Nadchodzce lata wydaj si by okresem zacieniania polityki budetowej oraz, w mniejszej skali, W okresie niskiego wzrostu zacieniania polityki pieninej. W ka dym razie nie w skali globalnej liczy si istnieje raczej szansa na poluzowanie tych polityk. Zatem utrzymanie polskiej gospodarki na ciece wzroefektywno, wynikajca ze stu zblionego do potencjalnego (okoo 4% wzrostu strukturalnych PKB rocznie) bdzie moliwe tylko za spraw wyszej cech gospodarki efektywnoci, czego nie da si uzyska bez innowacyjnoci. Nie bdzie mona dalej w takiej skali jak dotychczas nansowa wzrostu polskiej gospodarki dugiem. W tym celu konieczne stanie si wyra ne powikszenie poziomu krajowych oszczdnoci. Tym bardziej, e nie wydaje si, aby do Polski mogy dalej napywa bezporednie inwestycje zagraniczne w takiej skali jak przez ostatnie kilkanacie lat. Polska ci gle jeszcze dysponuje duym potencjaem demogracznym, duymi zasobami modej pracy, relatywnie bardzo liczebnymi rocznikami uroPotencja innowacyjnoci dzonych w latach 70. i do poowy lat 80., ktre weszy w okres aktywnoci zawodowej w ostatnich kilkunastu tworz w Polsce przede latach. Wraz z awansem edukacyjnym znaczny odsewszystkim zasoby modej tek modziey zasila orodki akademickie co prawda pracy, przedsibiorczo sprzyja to dywergencji regionalnej, ale wzmacnia jednak oraz obszary obszary metropolitalne. I wykorzystanie tego potencjau, zwaszcza pod ktem kreatywnoci i innowacyjnometropolitalne ci, jest nasz wielk rozwojow szans. Podjcie wysiku dla stworzenia lepszych warunkw dla przedsibiorczoci jest niezbdne, ale nie moe by uznane za wystarczajce. Dotychczasowy model naszego rozwoju okrelany jest coraz czciej trafnie jako molekularny model rozwoju, ktry charakteryzuj: (1) rozkwit sfery

98

prywatnej, (2) rozrost i degeneracja sfery pastwowej oraz (3) osabienie i zastj sfery obywatelskiej. Tym samym model ten oceniamy jako jednowymiarowy, bo polegajcy na wykorzystaniu potencjau rozwojowego zasadniczo tylko jednej sfery ycia spoecznego, przy zaniedbywaniu potencjau dwch pozostaych sfer.

Wielostronny model rozwoju Polski

Przyjcie tej diagnozy musi oznacza przyznanie, e dla kszta towania nowego wieKiedy przestajemy ceni to, lowymiarowego modelu ycia spoeczneco publiczne, to przestajemy te ceni go niezbdna jest tak e rewitalizacja sfery obywatelskiej, tu rozumianej przez nas jako porzdek prawny i ad spoeczny wyej przestrze publiczna, ktr wsp tworz ni si [Judt 2011, s. 121] struktury i dziaania ulokowane w trzech wymiarach, deniowanych nastpujco: 1. Wymiar materialny (zyczny) to organizacyjno-techniczna infrastruktura dyskursu i zbiorowego wspdziaania obywateli. 2. Wymiar instytucjonalny to zesp wartoci, norm i regu, ktrymi kieruj si obywatele dziaajcy w przestrzeni publicznej. 3. Wymiar komunikacyjny to zesp rozmaitych rodkw i form komunikowania si obywateli i prowadzenia spoecznego (obywatelskiego) dialogu. Cz tego wymiaru przestrzeni publicznej stanowi przestrze wirtualna, umoliwiajca dziki nowoczesnym technologiom szybkie i masowe komunikowanie si na odlego. Bez uksztatowania si i rewitalizacji obywatelskiej przestrzeni publicznej i adaptacyjno-rozwojowego kapitau spoecznego, ktry j animuje, bdziemy napotyka coraz powa niejsze trudnoci w formowaniu zoonych systemw technicznospoecznych, takich jak systemy gospodarki wodnej czy Brakuje adaptacyjnolokalne systemy energetyczne efektywnie wykorzystujce -rozwojowego kapitau odnawialne rda energii. Bdziemy przeywa narastajspoecznego ce kopoty z modernizacj kluczowych domen wiadczenia podstawowych usug, takich jak edukacja, szkolnictwo wysze, kultura czy opieka zdrowotna, a tym samym nie bdziemy w stanie podnosi poziomu kapitau spoecznego. Co w poczeniu z szybko zachodzcymi niekorzystnymi zmianami demogracznymi, oznaczajcymi radykalne starzenie si spoeczestwa, spowoduje wygaszenie dynamiki rozwojowej. Osabienie, a nawet parali obywatelskiej sfery publicznej powoduje przede wszystkim postpujca partyjna Do partyjnej kolonizacji kolonizacja struktur pastwa. Powstrzymanie tego proprzestrzeni publicznej cesu jest moliwe, o ile w domenie pastwa wyra niej rozrni si sfer rywalizacji midzypartyjnej, ktrej emanacj jest demokracja parlamentarna, oraz sfer niezalenych od partii politycznych podmiotw wadzy publicznej. Przykadem mog tu by: bank centralny, rozmaite urzdy regulacji i nadzoru czy sdy. Maj one, na og, konstytucyjnie zapewnion niezaleno, ale w praktyce

99

bywa rnie. I wanie rzecz w tym, aby zasada niezalenoci takich podmiotw bya bezwzgldnie przestrzegana. Drugi istotny kierunek dziaania na rzecz odbudowy i rewitalizacji obywatelskiej przestrzeni publicznej to stworzenie materialnej infrastruktury dla funkcjonowania wczeniej wskazanych instytucji, ktre w tej przestrzeni powinny wystpowa. Co musi sta si wa nym zadaniem administracji publicznej wszystkich poziomw.

Przestrze aktywnoci obywatelskiej take potrzebuje swojej infrastruktury

Za elementarne skadniki infrastruktury przestrzeni publicznej uznajemy: mediateki, nowoczesne multimedialne centra informacji; centra inicjatyw obywatelskich i aktywnoci kulturalnej; dostpne dla obywateli i otwarte na ich inicjatywy specjalistyczne obiekty uytecznoci publicznej; niekomercyjne portale spoecznociowe; media publiczne, ktrych dziaalno zostanie skojarzona z publiczn misj i odpowiedzialnoci mediw komercyjnych; kampanie i debaty spoeczne; obserwatoria obywatelskie i informacja publiczna atwo dostpna dla obywateli; instytucja wysuchania publicznego; rne formy mediacji spoecznej, alternatywne formy rozstrzygania sporw; pakty spoeczne. Trzecim kierunkiem dziaa na rzecz rewitalizacji sfery publicznej jest natomiast przeprowadzanie takich reform podstawowych sektorw usug publicznych jak edukacja, szkolnictwo wysze, kultura czy media aby prowadziy one do upodmiotowienia obywateli (jednostek) oraz ksztatowania ich wspczesnych kluczowych kompetencji, pobudzajcych aktywno oraz sucych komunikowaniu si, kooperacji i kreatywnoci.

Reformy suce upodmiotowieniu obywateli ich aktywnoci i kreatywnoci

Nowy model rozwoju spoeczno-gospodarczego nie bdzie si mg rozwin, jeli nie zostan przeprowadzone rwnolegle istotne zmiany funkcjonowania pastwa i systemu politycznego. Do tych najistotniejszych zaliczamy: wprowadzenie skutecznych mechanizmw rozliczalnoci podmiotw i przedstawicieli wadzy publicznej (np. kontrola obywatelska organizacji pozarzdowych, wery kacja skadanych deklaracji politycznych przez profesjonalne think tanki i wyspecjalizowane organizacje pozarzdowe, monitoring mediw); ksztatowanie kultury administracyjnej zorientowanej na osiganie wymiernie okrelonych celw rozwojowych, w ktrej procedura jest narzdziem, a nie wartoci nadrzdn;

100

formowanie systemu wielopoziomowego zarzdzania w sferze publicznej i w odniesieniu do poszczeglnych polityk publicznych; odejcie od mylenia wertykalnego na rzecz mylenia horyzontalnego w projektowaniu i prowadzeniu polityk oraz wdra aniu programw publicznych; ograniczenie niezliczonej liczby fasadowych komitetw i cia opiniujcych oraz wprowadzenie rozwi za zapewniajcych praktyczn uyteczno procesw konsultacyjnych (zarwno dla wadzy publicznej, jak i benecjentw i interesariuszy jej okrelonych dziaa); nasycenie administracji publicznej nowoczesnymi technologiami informacyjnymi i komunikacyjnymi (e-administracja, portale, intranet, informatyczne systemy przepywu informacji i dokumentw, bazy danych, informatyczne narzdzia wspierania procesw decyzyjnych); wykorzystywanie elastycznych i zadaniowych form organizacyjnych wyprowadzonych z koncepcji organizacji uczcej si (stosowanie paskich struktur organizacyjnych, wprowadzanie formuy zespow zadaniowych oraz efektywnych systemw informacyjno-komunikacyjnych zorientowanych na szybki przepyw informacji i wiedzy); stworzenie wysokiej rangi zaplecza analityczno-projekcyjnego rzdu; stworzenie systemu analiz polityk publicznych, tak e przy pomocy krajowych rodowisk uniwersyteckich, dostarczajcego decydentom rzetelnych podstaw do dokonywania strategicznych wyborw; doskonalenie kompetencji zawodowych urzdnikw (skuteczny system szkole i doskonalenia zawodowego, wprowadzanie bodcw skaniajcych do podnoszenia kompetencji zawodowych, konkurencyjne systemy rekrutacji pracownikw, zobiektywizowane oceny pracownicze oraz planowanie rozwoju zawodowego); faktyczne wykorzystywanie wynikw bada ewaluacyjnych w procesach decyzyjnych.

W konkluzji, ogniskujc nasze rekomendacje na pastwie i prowadzonej przez wadz publiczn polityce rozwoju, zamieszczamy tabel 9, w ktrej znajduje si lista tych zalece, ktre uwa amy za kluczowe.

101

TABELA 9.
Zjawiska wystpujce w sferze polityki rozwoju, ich negatywne konsekwencje oraz sposoby ich ograniczania

Syndrom

Konsekwencje

Postulaty
wprowadzenie mechanizmw rozliczalnoci rz dz cych wykraczajcych poza procedury wyborcze wzmacnianie sfery publicznej jako miejsca debaty o sprawach zasadniczych budowanie wrd elity rz dz cej przekonania, i rol pastwa w polityce rozwoju jest obni anie kosztw transakcyjnych procesw rozwojowych, a nie ich szczegowe projektowanie i operacyjne nimi zarzdzanie modernizacja instytucji sektora publicznego dla wzmocnienia ich zdolnoci do realizacji celw strategicznych pastwa kszta towanie warunkw dla rozwoju kultury administracyjnej zorientowanej na osiganie celw rozwojowych budowanie po stronie administracji przekonania o jej suebnoci wobec obywateli, organizacji i podmiotw gospodarczych ugruntowanie wrd politykw wiadomoci znaczenia wiedzy dla dobrego rz dzenia tworzenie warunkw dla zmiany kultury organizacyjnej poprzez wprowadzanie zarz dczych i technologicznych mechanizmw dla prowadzenia polityki opartej na dowodach intensy kacja wsppracy administracji publicznej z uniwersytetami i orodkami badawczymi

Pasywne przywdztwo polityczne

Rezygnacja ze strategicznego zarz dzania sprawami publicznymi na rzecz biurokratycznego administrowania

Proceduralno-ekstensywny system polityki rozwoju

Substytucja zarz dzania strategicznego polityk rozwoju administrowaniem procedurami polityki rozwoju

Niski poziom uczenia si i reeksyjnoci systemu polityki spjnoci

Niekreatywna adaptacja systemu zarz dzania polityk rozwoju

rdo: opracowanie wasne.

Z naszego raportu wynika, e polskie pastwo niele funkcjonuje w paszczynie reaktywnoci, od czasu do czasu potra dziaa w paszczynie responsywnoci, ale prawie nigdy w paszczynie prospektywnoci. A to oznacza, e ma ograniczone moliwoci podejmowania rozwojowych wyzwa. Jest ich wiele, a za najwa niejsze uznajemy: wzmocnienie potencjau kreatywnego jako warunku zapewnienia innowacyjnoci i trwaej konkurencyjnoci gospodarki;

102

dokonanie gbokich zmian w systemie edukacji pod ktem rozwania edukacji dla kreatywnoci, edukacji kulturowej, edukacji medialnej oraz edukacji obywatelskiej; kszta towanie przestrzeni publicznej generujcej aktywno obywatelsk i twrcz.

Skoro dotychczasowy model rozwoju wyczerpuje si, a jednoczenie w otoczeniu zachodz tak gbokie przeobra enia, to aby im mc sprosta, jestemy zmuszeni do wypracowania dla siebie nowego modelu spoeczno-gospodarczego, przejcia na inn, wysz ni dotychczasowa, trajektori rozwoju. I tylko w ten sposb bdzie mona przeama wewntrzny dryf rozwojowy, a zarazem stawi czoo trudnym wyzwaniom zarwno zewntrznym, jak i wewntrznym. Zaczlimy raport od metafory darowanego nam przez Uni Europejsk nowoczesnego motocykla i pytania, dokd nim jedziemy. Koczymy go metafor statku, ktry pynie po burzliwym morzu. Z fantazj zaokrtowalimy si par lat temu na ten statek. Z entuzjazmem i powodzeniem znosimy do naszej kajuty coraz wicej sprztw. Przychodzi czas, aby posprzta kajut i usun z niej zbdny balast, ale tak e na to, aby sta si bardziej aktywn i odpowiedzialn czci zaogi oraz zyska wpyw na kurs europejskiego statku. RYSUNEK 14.
W kierunku nowego modelu czonkostwa w UE i rozwoju spoeczno-gospodarczego Polski

rdo: opracowanie wasne.

103

Literatura
Abramowitz, M. [1986], Catching Up, Forging Ahead, and Falling Behind, Journal of Economic History, t. XLVI, nr 2 (June), s. 385406. Anheier, H. [2006], Pi tez na temat trzeciego sektora w Europie, w: Trzeci sektor dla zaawansowanych. Wspczesne teorie trzeciego sektora wybr tekstw, Warszawa: Stowarzyszenie Klon/ Jawor, s. 199211. Bank wiatowy [2011], Doing Business 2011, dostpne na: http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2011/. Bank wiatowy [2009], KEI and KI Indexes, dostpne na: http://info.worldbank.org/etools/kam2/ kam_page5.asp. Barro, R. J., Sala-i-Martin, X. [1997], Technological Diffusion, Convergence, and Growth, Journal of Economic Growth, nr 2, s. 127. Brown, D., Khagram, S., Moore, M., Frumkin P. [2006], Globalizacja, organizacje pozarzdowe i relacje midzy sektorami, w: Trzeci sektor dla zaawansowanych. Wspczesne teorie trzeciego sektora wybr tekstw, Warszawa: Stowarzyszenie Klon/Jawor, s. 237263. Bukowski, A. [2011], Region tradycyjny w unitarnym pastwie w dobie globalizacji. Przypadek wojewdztwa maopolskiego, Krakw: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagielloskiego. Castells, M. [2008], Spoeczestwo sieci, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN. Communication [2011], Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A budget for Europe 2020 Part I and II, SEC (2011) 867868 nal, Brussels 29.6.2011 COM (2011) 500 nal. ESPON KIT [2011], Interim Report, dostpne na: http://www.espon.eu/export/sites/default/Documents/Projects/AppliedResearch/KIT/KIT_Interim-Report.pdf. Europe [2010], Europe 2020. A Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth, European Commission, Communication from the Commission to the European Council, Brussels, 3.3.2010 KOM (2010) 2020 nal (wydana po polsku jako: Europa 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrwnowa onego rozwoju sprzyjajcego wczeniu spoecznemu, Komunikat Komisji, Komisja Europejska, Bruksela, KOM (2010) 2020 wersja ostateczna, 3.3.2010). Eurostat, bazy danych dostpne na: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ statistics/themes.

104

Florida, R. [2005], The World is Spiky, The Atlantic Monthly, October, s. 4851. Giddens, A. [2007], Nowoczesno i tosamo, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN. Gill, J. [2010], Regional Development Policies: Place-based or People-centred, The World Bank, Washington D. C., October. Gorzelak, G., Smtkowski, M. [2005], Metropolia i jej region w gospodarce informacyjnej, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar. Gorzelak, G., Smtkowski, M. [2009], Dynamika rozwoju regionw w krajach Europy rodkowej i Wschodniej, w: G. Gorzelak, M. S. Szczepaski, W. lzak-Tazbir (red.), Czowiek miasto region. Zwizki i interakcje, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar. Gryzik, A., Gsiorkiewicz-Ponka, P. [2007], Innowacyjne Projekty Celowe, w: T. Baczko (red.), Raport o innowacyjnoci gospodarki Polski w 2007 roku, Warszawa: Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk. IUS [2010], Innovation Union Scoreboard 2010; The Innovation Unions performance scoreboard for Research and Innovation, 1 February. Judt, T. [2011], le ma si kraj. Rozprawa o naszych wspczesnych bolczkach, Woowiec: Wydawnictwo Czarne. Kaufmann, D., Kraay A., Mastruzzi M. [2008], Governance Matters VII: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2007, World Bank. Kaufmann, D., Kraay A., Mastruzzi, M. [2010], The Worldwide Governance Indicators: A Summary of Methodology, Data and Analytical Issues, World Bank Policy Research. Kramer, R. M. [2006], Trzeci sektor w trzecim tysicleciu, w: Trzeci sektor dla zaawansowanych. Wspczesne teorie trzeciego sektora wybr tekstw, Warszawa: Stowarzyszenie Klon/Jawor, s. 213235. Krugman, P. [1991], Increasing returns and economic geography, Journal of Political Economy, t. 99, nr 3, s. 483499. Liagouras, G. [2010], What can we learn from the failures of technology and innovation policies in the European periphery, European Urban and Regional Studies, t. 17, nr 3, s. 331349. NOT [2009], System projektw celowych dla MSP realizowany przez Centrum Innowacji NOT, dostpne na: http:://www.centruminnowacji.org/modules/main/pliki/prezentacja.pdf. NOT [2010], Centrum Innowacji NOT. Broszura. OECD [2009], Regional Policy Challenges; New Issues and Good Practices, Paris, 3031 March.

105

Pestoff, V. [1992], Third sector and co-operative social services an alternative to privatization, Journal of Consumer Policy, t. 15, nr 1, Springer Netherlands, s. 2145. Poszaj, A. [2011], Sieci wspierania innowacyjnoci i transferu technologii w Polsce na tle europejskim, praca doktorska, Warszawa: Akademia Leona Komiskiego. Schmid, G. [2000], Beyond Conventional Service Economics: Utility Services, Service Product Chains and Job Services, Social Science Research Center Berlin, Discussion Paper FS I 00 203. Schwab, K. (red.) [2011], The Global Competitiveness Report 20112012, World Economic Forum, Geneva.

106

Dziaalno Fundacji Gospodarki i Administracji Publicznej (Fundacja GAP) od momentu zaoenia (2005 r.) skupia si przede wszystkim nawspieraniu modych, zdolnych ludzi wsferze rozwoju naukowego, intelektualnego, atake poszerzaniu yciowych postaw iumiejtnoci. Fundacja GAP prowadzi dziaalno naukowobadawcz orazbadawczo-wdroeniow, atake doradcz. Pomoc doradcza Fundacji GAP jest skierowana doszerokiego grona przedstawicieli sektora publicznego, pozarzdowego iprywatnego. Wzakresie dziaalnoci naukowej Fundacja GAP posiada bogate dowiadczenie w inicjowaniu i wspieraniu innowacyjnych przedsiwzi lokalnych realizowanych wformule partnerstwa publiczno-spoecznego orazpartnerstwa publiczno-spoecznoprywatnego. Fundacja GAP realizuje szereg projektw zudziaem czoowych krajowych ekspertw zdziedziny ekonomii ispraw spoecznych. Wicej na: www.fundacja.e-gap.pl