Perequao, Expropriaes e Avaliaes Autor(es): Fonte: Publicado por: URL persistente: Accessed : CEDOUA http://hdl.handle.net/10316.

2/8606 23-Jun-2013 00:05:18 Oliveira, Fernanda Paula; Cardoso, Antnio Magalhes

A navegao consulta e descarregamento dos ttulos inseridos nas Bibliotecas Digitais UC Digitalis, UC Pombalina e UC Impactum, pressupem a aceitao plena e sem reservas dos Termos e Condies de Uso destas Bibliotecas Digitais, disponveis em http://digitalis.uc.pt/termos. Conforme exposto nos referidos Termos e Condies de Uso, o descarregamento de ttulos de acesso restrito requer uma licena vlida de autorizao devendo o utilizador aceder ao(s) documento(s) a partir de um endereo de IP da instituio detentora da supramencionada licena. Ao utilizador apenas permitido o descarregamento para uso pessoal, pelo que o emprego do(s) ttulo(s) descarregado(s) para outro fim, designadamente comercial, carece de autorizao do respetivo autor ou editor da obra. Na medida em que todas as obras da UC Digitalis se encontram protegidas pelo Cdigo do Direito de Autor e Direitos Conexos e demais legislao aplicvel, toda a cpia, parcial ou total, deste documento, nos casos em que legalmente admitida, dever conter ou fazer-se acompanhar por este aviso.

impactum.uc.pt digitalis.uc.pt

2/6 _ 43 - 63 (2003)

> Doutrina

Perequao, Expropriaes e Avaliaes

As expropriaes por utilidade pblica, como instrumentos jurdicos fundamentais para a concretizao de importantes projectos que se projectam no territrio, aparecem luz do Cdigo das Expropriaes de 1999 pouco articuladas com os restantes instrumentos de interveno, designadamente com os instrumentos de planeamento territorial. Visa o pre-sente artigo alertar para alguns dos aspectos mais importan-tes dessa desarticulao e para as dificuldades da decorren-tes. Especial relevo ser dado necessidade de articulao do regime das expropriaes por utilidade pblica com as questes da execuo dos instrumentos de gesto territorial e daquela (em especial da avaliao para efeitos de indemnizao) com as questes da perequao de benefcios e encargos decorrentes dos planos.

1. Introduo O regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial publicado pelo Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, constitui a primeira tentativa de tratar juridicamente toda a matria relevante de compensao de benefcios e encargos decorrentes da urbanizao, bem como de enquadrar essa compensao no quadro da execuo de planos de ordenamento territorial. At publicao desse diploma, todas as experincias portuguesas neste domnio (e no foram muitas) foram realizadas sem enquadramento legal, a no ser por remisso muito longnqua para normas constitucionais. No actual enquadramento, h inmeras situaes que colocam em confronto as normas referentes a execuo e a perequao nos instrumentos de gesto territorial e as normas do Cdigo das Expropriaes (de ora em diante CE), quer por ser necessrio expropriar solos no mbito da execuo daqueles, quer por ser necessrio proceder sua avaliao, aplicando as regras nele constantes. 2. Planos, perequao compensatria e necessidade de expropriar/avaliar 2.1. Os planos municipais como instrumentos de classificao e qualificao dos solos O territrio nacional encontra-se, no momento actual, praticamente coberto por planos, em especial por planos directores municipais (PDMs). A maior parte deles encontra-se em processo de reviso, que os obrigar a adaptar-se ao regime estabelecido no Decreto--Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, entretanto alterado pelo Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro (RJIGT). Especial relevo assume o facto de caber aos planos municipais a importante tarefa de classificar e qualificar os solos, matria que sofreu uma significativa alterao com o RJIGT. Com efeito, contrariamente ao regime anterior, em que se admitiam trs classes de solos (urbanos, urbanizveis e no urbanizveis 1 ), o actual regime jurdico refere apenas duas classes de solos (os solos rurais e os solos urbanos), que, por sua vez, abrangem os solos j urbanizados e os solos de urbanizao programada, constituindo o seu todo o permetro urbano 2. Com a introduo deste novo tipo de classificao dos solos o legislador pretendeu, nitidamente, uma diminuio dos permetros urbanos, possvel pela eliminao da classe de solo urbanizvel. Assim, enquanto at Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo (LBPOTU) se podiam realizar operaes urbansticas em solos

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

43

> Doutrina

urbanizveis, o legislador exige agora que para a utilizao de uma rea para urbanizao a mesma esteja, no mnimo, programada, embora nada tenha dito quanto ao que deve entender-se por programao para este efeito, o que pode suscitar alguns problemas prticos. Uma coisa , no entanto, certa: os solos de urbanizao programada previstos na actual legislao no correspondem, definitivamente, aos solos urbanizveis do regime anterior. De facto, a inteno do legislador, ao prever esta nova classe de solos, foi a de contrariar o fenmeno provocado pelos planos directores municipais de primeira gerao: de delimitao de espaos urbanizveis muito acima das necessidades dos respectivos municpios, ou seja, de delimitao exagerada e casustica de permetros urbanos, o que acarretou problemas vrios, designadamente do surgimento de construo e de urbanizao dispersa ou isolada, com os consequentes problemas de expanso irracional das infra-estruturas, ou de presso nas mesmas ou ainda da sua ausncia 3. O que se pretende agora, em sede de reviso desses planos, que se identifiquem e delimitem dentro daquela classe anterior (dos solos urbanizveis) os solos que so para afectar efectivamente urbanizao e edificao, ficando todos os restantes na classe de solos rurais. Por isso, os solos a afectar expanso urbana devem ser na sua totalidade programados, partindo-se do princpio que com esta programao se garante uma mais racional expanso das infra-estruturas e se subtraem fenmenos de expectncia, entesouramento ou especulao responsveis pela indisponibilidade dos solos para urbanizar que est na base dos pedidos de alargamento dos permetros urbanos 4. Independentemente de todos os problemas tericos e prticos que esta nova classificao dos solos coloca, decorrente, designadamente, de no resultar clara do RJIGT a noo de programao para este efeito 5, apenas queremos realar neste momento que a importante tarefa de definir a vocao dos solos, isto , aquilo que neles se pode fazer, decorre dos planos municipais de ordenamento do territrio, existindo, nesta matria (e neste momento), duas realidades distintas: a das reas abrangidas por PDMs ou outros planos municipais que classificam os solos ainda luz do regime anterior (solos urbanos, urbanizveis e no urbanizveis), e aquelas, tendencialmente mais extensas medida que o processo de reviso dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio (PMOTs) for avanando, em que a referida classificao feita com base na distino entre solos urbanos e solos rurais. 2.2. A relao entre planificao do territrio e expropriaes O que acabmos de referir que o territrio nacional se encontra praticamente coberto de planos e que os mesmos procedem classificao e qualificao dos respectivos solos , tem consequncias imediatas em matria de expropriao. Tais consequncias repercutem-se de dois modos distintos: por um lado, as expropriaes que se venham a promover tm de se adequar previso dos instrumentos de planeamento territorial; por outro lado, as expropriaes so um dos vrios instrumentos legalmente previstos para a execuo dos planos. Um e outro aspecto tm uma repercusso importante no regime jurdico das expropriaes por utilidade pblica que no pode ser descurado. Vejamos como. 2.2.1. A necessidade de adequao das expropriaes aos planos A expropriao por utilidade pblica um procedimento jurdico de aquisio de bens para a prossecuo de fins de interesse geral, o que pressupe a prtica de um acto administrativo: a declarao de utilidade pblica. Ora, tendo presente, como referimos, que o territrio se encontra praticamente coberto de planos, a primeira grande consequncia que daqui resulta a de que qualquer expropriao tem de se adequar e enquadrar no previsto nestes instrumentos de planeamento. Com efeito, o fim da expropriao (isto , a finalidade invocada no acto de declarao de utilidade pblica como fundamento para a expropriao) tem, desde logo, de coincidir com a utilizao prevista pelo plano para os respectivos solos, que decorre, por sua vez, da classificao e qualificao dos mesmos.

RevCEDOUA 2. 2003

44

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

Estamos aqui perante um aspecto fundamental, na medida em que ser nula uma declarao de utilidade pblica que incida sobre um determinado terreno para prosseguir uma finalidade que contrarie expressamente a previso do plano em vigor (cfr. artigo 103. do RJIGT). 2.2.2. As expropriaes como instrumento de execuo dos planos At entrada em vigor da LBPOTU, o ordenamento jurdico-urbanstico portugus era totalmente omisso quanto s modalidades (sistemas) e aos instrumentos jurdicos de execuo dos planos. Embora este facto no tenha levado paralisao da gesto urbanstica, a verdade que a falta de instrumentos especficos de execuo dos planos municipais dificultou esta tarefa, visto os instrumentos utilizados para o efeito nem sempre se terem mostrado adequados (ou os mais adequados) para este efeito. A superao das lacunas de regulamentao nesta matria foi feita com a LBPOTU, mas foi com o RJIGT que a mesma veio a ter um tratamento pormenorizado, j que foi ele que estabeleceu um conjunto de sistemas e instrumentos de programao e execuo dos planos municipais (cfr. a Seco I do seu Captulo V) 6. No que diz respeito aos sistemas de execuo (a chamada execuo sistemtica), os mesmos e a respectiva caracterizao podem ser resumidos no seguinte quadro sntese 7:
QUADRO 1 Caractersticas dos sistemas de execuo (RJIGT)
Iniciativa Sistema de compensao Sistema de cooperao Sistema de imposio administrativa Particulares Administrao Programao Particulares Execuo propriamente dita Particulares Controlo da programao e da execuo Administrao Administrao

Administrao Administrao e/ou particulares Administrao Administrao (directamente ou por intermdio de concessionrio)

Administrao

Administrao

Os referidos sistemas funcionam dentro de unidades de execuo que so delimitadas pela cmara municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, e consistem na fixao em planta cadastral dos limites fsicos da rea a sujeitar interveno urbanstica e com interveno de todos os prdios abrangidos. As referidas unidades de execuo podem coincidir com as unidades operativas de planeamento e gesto, com a rea abrangida por plano de pormenor ou com parte desta, s podendo, no entanto, ser delimitadas se permitirem o cumprimento dos objectivos definidos no n. 2 do artigo 120., designadamente, o desenvolvimento urbano harmonioso, devendo, por isso, integrar as reas a afectar a espaos pblicos ou equipamentos previstos no plano de ordenamento. A unidade de execuo tem um fundo de compensao com os objectivos definidos no artigo 125. e gerida pela cmara municipal com a participao dos interessados nos termos a definir em regulamento municipal. A par dos sistemas de execuo, o legislador identifica, tambm, os instrumentos de execuo dos planos. So eles, o direito de preferncia do municpio nas transmisses a ttulo oneroso, entre particulares, de terrenos ou edifcios situados nas reas do plano com execuo programada (artigo 126.); a demolio de edifcios (artigo 127.); a expropriao de terrenos necessrios para a execuo dos planos (artigo 128.); a reestruturao da propriedade (artigo 129.) e o reparcelamento do solo de acordo com as disposies do plano (artigos 131. a 134.). Naquilo que directamente interessa questo que estamos a tratar, decorre do RJIGT que a expropriao por utilidade pblica aqui perspectivada, quer como um instrumento directo de execuo dos planos (artigo 128.), quer como um instrumento que pode ser utilizado no mbito de outros veja-se a referncia expropriao, quer no artigo 129. relativo reestruturao da propriedade, quer no artigo 130. relativo regularizao de estremas, quer ainda no mbito do reparcelamento da propriedade (n. 7 do artigo 131.).

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

45

> Doutrina

Parece-nos, no entanto, que esto ainda por esclarecer algumas questes com implicao directa no relacionamento da expropriao com os sistemas de execuo aplicveis, que decorrem, alis, de dvidas relativas ao funcionamento dos prprios sistemas de execuo. Vejamos apenas duas que nos assaltam. Em primeiro lugar, no que respeita ao sistema de compensao, pode questionar-se se o mesmo s poder ser utilizado quando todos os proprietrios da rea em causa estejam de acordo, tal como parece decorrer da lei. Se assim for, estamos perante um sistema de difcil operacionalizao por falta de mecanismos que permitam que os proprietrios interessados em avanar superem a inrcia daqueles que se pretendam manter afastados do processo. No sistema jurdico espanhol este problema foi superado com a previso de que, para adopo do sistema de compensao, no necessria a unanimidade, bastando que uma percentagem dos proprietrios da superfcie total da unidade de execuo que em algumas regies autnomas corresponde a 60% estejam de acordo. Nestes casos, aqueles proprietrios constituem-se numa junta de compensao (corporao de direito pblico), definindo um projecto de estatutos e as respectivas bases de aco (a ser aprovados pela Administrao com audincia dos restantes proprietrios e prvia informao pblica). Os particulares que no tomem a iniciativa podem integrar a junta de compensao num determinado prazo com igualdade de direitos e de deveres; caso contrrio, sero expropriados pela Administrao em benefcio da junta de compensao. Est igualmente prevista a expropriao dos terrenos por incumprimento dos deveres urbansticos 8. A falta, entre ns, de uma regulamentao idntica, torna difcil o funcionamento do sistema de compensao, na medida em que, ao contrrio do que acontece em Espanha, necessria, para optar por esse sistema, a unanimidade de vontades dos proprietrios da rea com interesse no sentido de dar incio ao processo. Para alm disto, tambm no resulta claro (embora pensemos que seja possvel admitir uma resposta positiva) saber se podem os proprietrios que querem avanar para a execuo requerer que se expropriem, em seu benefcio, os terrenos daqueles que no pretendem entrar na operao, no resultando ainda claro como se fazem estes proprietrios representar designadamente perante a Administrao ou terceiros 9. No que concerne ao sistema de imposio administrativa, a lei limita-se a referir que a inicia-tiva e a concretizao das operaes urbansticas de execuo do plano sero levadas a cabo pela Administrao (directamente ou mediante concesso), mas no se faz qualquer referncia s garantias do direito de propriedade ou de relao da Administrao/concessionrio com os proprietrios respectivos. Este sistema da execuo no corresponde, devemos esclarec-lo, a um sistema de expropriao sistemtica, pelo que tambm no resulta claro como, quando e em que termos se pode promover, dentro deste sistema, o procedimento expropriativo. H ainda, nesta brevssima referncia s questes relacionadas com a expropriao como instrumento de execuo dos planos, um aspecto que pretendemos realar. Tendo em considerao o regime estabelecido para os instrumentos de gesto territorial no que diz respeito respectiva eficcia (nos termos do RJIGT apenas os planos municipais e os planos especiais de ordenamento do territrio podem produzir efeitos directos e imediatos em relao aos particulares), diramos que no basta, como afirmmos supra, que o fim a ser prosseguido com a expropriao tenha de coincidir com o fim previsto pelo plano em vigor na respectiva rea e que a expropriao, como instrumento de execuo do mesmo, permite concretizar. Para alm disso, e tendo em considerao que o territrio nacional se encontra praticamente coberto de planos, o particular apenas se pode ver pri-vado dos seus bens atravs de uma expropriao se a finalidade que com ela se preten-de alcanar estiver fundamentada num PMOT ou num Plano Especial (PEOT), pois invocar, como fundamento para uma expropriao, por exemplo, a execuo de um equipamento ou de uma importante infra-estrutura prevista num Plano Regional (PROT) ou num plano sectorial, significa dar a este efeitos directos e imediatos em relao aos particulares, soluo que o legislador claramente quis afastar. Assim, enquanto aquelas opes do

RevCEDOUA 2. 2003

46

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

PROT no forem vertidas no PMOT em vigor na rea (para o que dispe o municpio de um procedimento de alterao simplificado), aquele no pode ser invocado para afectar directamente a esfera jurdica do particular 10. 2.3. A perequao de benefcios e encargos e as expropriaes dos planos Com relevo na questo que aqui estamos a tratar, devemos realar ainda que os actuais instrumentos de planeamento territorial esto obrigados por fora do princpio da igualdade constitucionalmente consagrado, da LBPOTU e do RJIGT , a resolver as questes da perequao de benefcios e encargos deles decorrentes, sendo certo, ainda, que o legislador tambm prev agora expressamente que os instrumentos de planeamento territorial podem ter, eles prprios, efeitos expropriativos originadores do dever de indemnizar. Vejamos sumariamente cada uma destas questes. 2.3.1. A perequao de benefcios e encargos No que diz respeito primeira questo queremos aqui realar apenas duas ideias em particular que pensamos ser da mxima importncia. A primeira a de que neste momento nenhum nvel do planeamento municipal (desde o PDM, at aos planos de pormenor, passando pelos planos de urbanizao) est dispensado pelo contrrio, em nosso entender, todos eles esto obrigados a responder s questes da perequao que se colocam ao respectivo nvel 11. A segunda a de que nesta matria o legislador se limitou a fixar os grandes objectivos a alcanar e a exemplificar mecanismos de perequao que podem ser utilizados pelos municpios nos respectivos planos, tendo, para l disso, deixado aos municpios uma ampla margem de discricionariedade, que lhes permite, inclusive, a criao de mecanismos de perequao completamente diferentes dos legalmente previstos 12. De reter o facto de que as reas a abranger pelos instrumentos de gesto territorial que forem elaborados luz do RJIGT (e que so cada vez mais) estaro necessariamente abrangidas por mecanismos de perequao, o que tem como consequncia, para alm do j referido isto , de que as expropriaes tero de estar conformes aos fins previstos nos instrumentos de planeamento territorial em funo da classificao e qualificao que neles for determinada , que as referidas expropriaes, em especial no que respeita avaliao dos bens para efeitos da determinao do montante da indemnizao, no podero ignorar o funcionamento daqueles mecanismos, que visam corrigir as desigualdades que aquela classificao/qualificao introduziu. 2.3.2. As expropriaes dos planos Novidade da LBPOTU e do RJIGT ainda a consagrao e a identificao legal, pela primeira vez entre ns, das situaes de expropriao dos planos (cfr. artigos 18. da LBPOTU e 143. do RJIGT). Com efeito, admite-se agora, expressamente, o dever de indemnizar, sempre que os instrumentos de gesto territorial vinculativos dos particulares determinem restries significativas de efeitos equivalentes a expropriao, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que no possam ser compensados atravs dos mecanismos de perequao compensatria (artigo 18. da LBPOTU). A parte final deste normativo da lei de bases introduz importante real-lo o princpio da subsidiariedade do dever de indemnizao o que, dito de outro modo, significa o carcter, em geral, no indemnizatrio dos planos. Mas, embora no seja a regra, a verdade que se admitem situaes em que as restries e limitaes provocadas pelos planos devam dar origem a indemnizao. A doutrina tem vindo a defender a necessidade de considerar como tendo efeitos expropriativos as determinaes dos planos que pem em causa licenas emitidas antes da sua entrada em vigor; que probem ou produzem uma grave limitao a uma utilizao que o proprietrio vinha fazendo do terreno (v.g. a actividade agrcola para a qual a rea tem especiais vocaes); que suprimem ou diminuem uma modalidade de utilizao do

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

47

> Doutrina

solo por efeitos da alterao, reviso ou suspenso deste dentro de um determinado perodo temporal; que reservam terrenos para equipamentos (reservas para expropriao); que prevem a consagrao de zonas verdes privadas em reas edificveis ou dotadas de vocao edificatria, admitindo-se ainda a indemnizao dos danos originados pela perda de utilidade de despesas efectuadas na concretizao de uma modalidade de utilizao prevista no plano, em consequncia da alterao ou supresso desta por efeito da alterao, reviso ou suspenso do plano 13. A aparente restrio das expropriaes dos planos pelo artigo 143. do RJIGT a apenas algumas destas situaes, deixando de fora outras, tem levado certa doutrina a defender a inconstitucionalidade deste normativo 14 , mas, indepen-dentemente destas situaes, o que aqui tem relevo realar o facto de uma rea a expropriar para efeitos da execuo de um plano poder coincidir precisamente com uma rea em relao qual o plano teve efeitos expropriativos, tratando-se, assim, de uma situao de sobreposio de fenmenos expropriativos: expropriao de sacrifcio e expro-priao em sentido clssico. 2.4. Sntese Do que vem de ser dito ressaltam a inequvoca relao entre sistemas de execuo e expropriaes e, naturalmente, a necessidade de proceder determinao de valores de avaliao dos prdios em muitas das situaes geradas pela execuo programada e compensatria de benefcios e encargos dos processos de urbanizao 15. No quadro seguinte, sintetiza-se a articulao entre estes conceitos, indicando-se tambm as normas do RJIGT invocveis. QUADRO 2 Sistemas e instrumentos de execuo, expropriao e avaliao (RJIGT)
Sistema ou Instrumento de Execuo Sistema de compensao Valorizao prvia dos prdios Valorizao final dos prdios Sistema de cooperao Sistema de imposio administrativa Direito de preferncia Demolio de edifcios Expropriao Reestruturao fundiria Direito expropriao (regularizao de estremas) Reparcelamento de iniciativa dos proprietrios de iniciativa da Cmara Minicipal Dever de indemnizao Expropriao Avaliao (Critrios) Norma do RJIGT

--------Talvez Talvez/Sim --------Sim possvel possvel

Sim (CE, com adaptaes) Sim (CE ou outros) Idem Idem Sim (CE, com adaptaes) Talvez Sim (CE) Sim (CE) Sim (CE) art. 122., n.os 3 e 4

art. 123. art. 124. art. 126., n. 3 art. 127. art. 128. art. 129., n. 2 art. 130.

---- possvel Equivalente a

Sim (CE ou outros) Sim (CE) Sim (CE)

art. 132., n.os 1 a 3 art. 131., n. 7 art. 143., n. 4

RevCEDOUA 2. 2003

48

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

3. Regras para a adequada avaliao do valor dos solos Vista que est a ntima relao existente entre as expropriaes por utilidade pblica e o fenmeno planificador, nas suas vrias vertentes (1) incidncia das expropriaes sobre solos classificados e qualificados pelos planos de acordo com uma determinada categorizao; (2) sobreposio sobre as mesmas parcelas de expropriaes como instrumento de aquisio de bens para a execuo dos planos e de situaes de expropriaes do plano; (3) incidncia das expropriaes sobre reas em relao s quais esto em vigor mecanismos de perequao vejamos agora atentamente como o CE (de 1999) no teve em considerao toda esta problemtica, em especial naquilo que maior relevo assume nesta matria, que a avaliao dos solos para efeitos da determinao do montante da indemnizao ou para efeitos equivalentes. Para concluirmos, como concluiremos, pela falta de articulao e at incompatibilidade entre os dois regimes jurdicos das expropriaes e dos instrumentos de gesto territorial , vejamos, desde logo, as principais regras estabelecidas pelo CE em matria da avaliao do valor dos solos para efeitos da determinao do valor da indemnizao. 3.1. Critrios gerais do Cdigo das Expropriaes (CE) O CE preconiza, na linha do imperativo constitucional, que as avaliaes em processos de expropriao permitam a obteno do valor da justa indemnizao, fornecendo para o efeito uma srie de critrios e conceitos, que poderemos sintetizar no esquema seguinte: QUADRO 3 Critrios gerais de avaliao no Cdigo das Expropriaes (CE)
Justa indemnizao Valor real e corrente (Utilizao econmica normal) (Valor de mercado) (Melhor uso possvel) (Outros critrios para o valor)

H, no plano dos princpios, uma preocupao do legislador de considerar que a justa indemnizao se atinge atravs do clculo do chamado Presumvel Valor de Transaco ou Valor de Mercado, desde que o mercado apresente uma situao normal. Presume-se que se pretendeu afastar as situaes de clara deflao ou inflao especulativa dos valores resultantes do mercado livre. Naturalmente, haver que considerar que a avaliao dever alicerar-se na procura do melhor uso possvel para a parcela: em termos agrcolas, procurar-se-o as culturas mais lucrativas, no conjunto das mais adaptveis ao local dos prdios; em reas urbanas, procurar--se- o uso mais apetecvel, na mxima intensidade permitida. O CE abre a porta possibilidade de serem adoptados outros critrios, por deciso oficiosa do Tribunal ou por requerimento da entidade expropriante e do expropriado (cfr. parte final do n. 5 do art. 23.). Em termos prticos, tal abertura vir a exigir contudo a assimilao, por parte dos tcnicos envolvidos, da noo de que os critrios do CE so meros referenciais, que podem ser abandonados quando no conduzam a resultados satisfatrios. O CE (1999) consagra a no considerao de mais-valias ou factos que aumentem propositadamente o valor da indemnizao, densificando os conceitos nesta matria em relao ao que era consignado no CE (1991). Trata-se de normas que no merecem qualquer reparo especial 16. Ao valor da indemnizao aplica-se a deduo da diferena entre as contribuies autrquicas agora imposto municipal sobre imveis dos ltimos 5 anos, que resultariam do valor da avaliao e as que foram efectivamente liquidadas. Esta uma disposio que, naturalmente, no isenta de reparos. Em primeiro lugar, trata-se de admitir, em sede de

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

49

> Doutrina

codificao do regime de expropriaes, que os valores matriciais que servem de base colecta do imposto predial autrquico nada tm a ver com os valores reais dos bens imveis: nada que no seja j sobejamente conhecido. Mas j estranho que sejam os proprietrios dos bens a expropriar os primeiros j no bastasse o infortnio de ficarem sem os seus prdios a serem alvo de correces fiscais. Acresce ainda que, com esta norma, so criadas diferenciaes entre contribuintes de prdios vizinhos: os expropriados e os que iro permanecer na posse dos proprietrios. O dispositivo legal no ainda muito esclarecedor do que ir acontecer, neste mbito, aos prdios alvo de expropriaes parciais: ser que os valores matriciais actual e corrigido so considerados de forma homognea em toda a extenso da parcela (criando um valor unitrio mdio, que, contudo, s ir ser actualizado na parte do prdio a expropriar)? Por fim, relevam ainda todas as dvidas que esta norma levanta quanto sua constitucionalidade 17. 3.2. Classificao dos solos (artigo 25. do CE e Decreto-Lei n. 380/99) semelhana do que j acontecia no CE (1991), o solo dividido, para efeito de clculo do montante da justa indemnizao por expropriao, em duas categorias: solo apto para construo e solo para outros fins. Para que um solo pertena primeira destas categorias, dever dispor de infra-estruturas mnimas (acesso rodovirio, rede de abastecimento de gua, de energia elctrica e de saneamento) adequadas, integrar-se em ncleo urbano existente, ou estar destinado a possuir essas caractersticas por fora de instrumento de gesto territorial, alvar de loteamento ou licena de construo vlidos e com processos anteriores ao processo expropriativo. Esta classificao dos solos levanta um sem nmero de questes, com destaque para as seguintes: 1. no foi conseguida a uniformizao com o regime dos instrumentos de gesto territorial (Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro), que apresenta a classificao e a qualificao do solo de forma diferente (QUADRO 4): QUADRO 4 Classificao e qualificao do solo nos Instrumentos de Gesto Territorial
solo ... Classificao (Art. 72. DL 380/99) ... rural ... urbano

espaos ... ... agrcolas ... florestais de produo ... florestais de conservao ... de explorao mineira ... de agro-indstrias Classificao (Art. 73. DL 380/99) de indstrias silvcolas de indstrias de valorizao de produtos minerais ... naturais ... para infra-estruturas no urbanas ... rurais de usos mltiplos ... de estrutura ecolgica urbana ... urbanizao programada ... urbanizados

RevCEDOUA 2. 2003

50

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

No se afigura que as evidentes incompatibilidades entre estes dois instrumentos jurdicos possam ser resolvidas com a publicao da necessria regulamentao sobre critrios uniformes de classificao do solo e categorias relativas ao solo rural e urbano, aplicveis a todo o territrio nacional (alnea b) do n. 1 do art. 155. do Decreto-Lei n. 380/99) 18; 2. ressaltam como principais incompatibilidades a falta de distino, no CE, entre solos urbanos e solos cuja urbanizao seja possvel programar (na designao do D.L. n. 380/99), a classificao a atribuir aos solos afectos estrutura ecolgica urbana e a dificuldade de classificao de solos que, embora em reas rurais, permitam edificao (para apoio agrcola, para turismo em espao rural, para agro-indstrias, etc.); 3. ainda evidente a falta de previso da expropriao como forma de execuo dos planos, quando no seja possvel contar com a colaborao dos proprietrios ou quando os proprietrios a possam exigir como nica forma de os seus terrenos serem necessrios execuo de planos, nomeadamente para concretizao do parcelamento preconizado em planos de pormenor (resultando da uma evidente falta de articulao com o RJIGT, a que nos referiremos seguidamente com detalhe). O presente CE eliminou a norma do anterior cdigo que equiparava a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, no pudesse ser utilizado na construo. Ainda em matria de classificao do solo, o CE (1999) no veio, ao contrrio do que seria de esperar, resolver questes que a aplicao do CE (1991) levantava. Exemplificando: mesmo que um solo no apresente especial vocao urbana, a circunstncia de estar classificado como espao canal no PDM e de ser pretendida a expropriao para concretizar, por exemplo, uma estrada nova, prevista no PDM (tendo levado delimitao do referido espao canal) no implica que se tenha que considerar como apto para a construo? A questo de fundo esta: pode o Estado expropriar por uma quantia irrisria um solo ou florestal, agrcola que apenas serve para uma estrada, argumentando que o solo no apto para construo, quando afinal o que pretende precisamente us-lo para uma construo, alm do mais prevista em plano? A resposta, ainda que ilegtima ou abusiva, poder encontrar-se na alnea a) do n. 2 do art. 25. do CE (que se refere a edificaes e j no a construes) e no prprio Decreto-Lei n. 380/99 (que possibilita a classificao dos espaos para infra-estruturas como solos rurais). Mas nova incompatibilidade resulta da definio de edificao plasmada no Decreto--Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro: a actividade ou o resultado da construo, recons-truo, ampliao, alterao ou conservao de um imvel destinado a utilizao humana, bem como de qualquer outra construo que se incorpore no solo com carcter de permanncia. Assim, parece resultar deste emaranhado de definies confusas e contraditrias que uma parcela agrcola destinada a uma estrada, prevista no PDM, dado ser esta uma infra-estrutura em rea no urbana e por aparentemente ser uma construo, mas no uma edificao, est afastada da classificao como solo apto para a construo, o que aproximaria a sua valia de mercado enquanto terreno agrcola do valor a apurar para a justa indemnizao. Assinale-se ainda que a interpretao literal do n. 5 do artigo 24. do CE (1991) (equiparando a solo para outros fins o solo que no possa ser utilizado para construo), antes de declarada a sua inconstitucionalidade, pode abrir a porta s chamadas classificaes dolosas relativamente s utilizaes no previstas no n. 2 do artigo 26. desse CE (solos classificados como zona verde ou de lazer em planos municipais), tendo os Tribunais vindo a considerar ser de aplicar este ltimo normativo, por analogia, s situaes em que se verifica a afectao de determinadas reas implantao de redes de transportes, de comunicaes e de infra-estruturas (cfr. Tribunal de Comarca de Guimares, Deciso de 19 de Julho de 1997, processo 524/96, 1. Juzo Cvel, corro-borada pelo Tribunal da Relao do Porto, Acrdo de 26 de Janeiro de 1998, processo 1227/97 da 5. Seco, pp.

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

51

> Doutrina

166-171). Naturalmente, com a supresso da norma do n. 5 do artigo 26. do CE (1991), o problema foi atenuado: mas continuar a ser possvel a afectao de solos a determinadas servides ou restries, com o objectivo camuflado de no permitir usos privados lucrativos e de possibilitar, mediante indemni-zaes muito baixas, as edificaes de reconhecido interesse pblico promovidas por entidades pblicas? Pela nossa parte, julgamos que no: em qualquer situao, a avaliao dever ter em conta o destino possvel ou efectivo 19 da parcela a expropriar, e considerar a situao mais favorvel para o expropriado 20. Em sntese: considera-se fundamental que se proceda de imediato a uma reviso da legislao envolvida, de forma a uniformizar conceitos em matria de classificao de solos, matria geradora de profundas divergncias e dvidas, na maior parte das vezes inultrapassveis. 3.3. Regras para o clculo do valor do solo urbano (artigo 26. do CE) Um primeiro comentrio sobre as regras tem a ver com a sua proliferao no actual CE: quando as avisadas opinies dos tcnicos credenciados e toda a jurisprudncia apontavam para a necessidade de desregulamentar as avaliaes como forma de permitir a obteno de resultados justos, equilibrados e prudentes, a opo deste novo CE foi a de preconizar ainda mais limites, mais regras, mais normas confusas, difusas e especulveis. Outra concluso ainda mais relevante que se poder desde j dar como assente a de que as novas regras do CE tiveram como objectivo claro a diminuio substancial do montante das indemnizaes 21. 3.3.1. O n. 2 do artigo 26. do CE Os valores dos solos aptos para construo passariam, provada que fosse a exequibilidade desta norma, a resultar da mdia aritmtica actualizada dos valores (preos unitrios) declarados de aquisies. Desde logo, coloca-se o problema que no afligiu o legislador de confirmar que os valores declarados (nas escrituras de compra e venda, presumese) so verdadeiros, constituindo indubitavelmente a forma adequada de atingir a justa indemni-zao. Ora, consabido que h muitas fugas aos valores reais (ganha o promotor/ vendedor, que declara menos lucros tributveis; ganha o comprador, que paga menos impostos prediais; perde o Estado, que no arrecada receitas). tambm sabido que a resoluo da questo passa por trazer para a verdade um destes lados do problema: a soluo mais aceite consiste em rever os impostos que incidem sobre os imveis, modernizando o sistema de avaliaes tributrias, e em permitir dedues relevantes aos impostos sobre o rendimento para os compradores de imveis nos anos subsequentes ao investimento. Mas, no pntano que tem vindo a vigorar, a soluo , no mnimo, aberrante. Como se no bastasse, a norma em anlise preconiza a possibilidade de recurso s avaliaes fiscais que corrijam os valores declarados. Ora, se h avaliaes no nosso Pas que todos reconheciam ser distorcidas, essas eram as avaliaes fiscais 22. Portanto, repudia-se veementemente o recurso s distores do sistema fiscal actual como forma de atingir a justa indemnizao. Felizmente, tambm esta norma no passar de letra morta, uma vez que a informao necessria no dever ser disponibilizada, ao contrrio do que prev o n. 3 do art. 26. do CE. Para gudio dos peritos mais imaginativos, segue-se uma parte da norma ainda mais difusa: haver que calcular as referidas mdias na freguesia e nas freguesias limtrofes, sem que se esboce sequer uma definio do conceito de limtrofe e sem que se releve a necessidade de no haver descontinuidades graves do mercado fundirio. Mas, qual tbua de salvao, o CE elucida que a mdia se obtm a partir de prdios com idnticas

RevCEDOUA 2. 2003

52

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

caractersticas. Mesmo que os mercados em freguesias contguas apresentem valores unitrios 3 ou 4 vezes superiores ou inferiores, para bens do mesmo tipo... Continuando a percorrer o comando legal em anlise, no param as curiosidades tcnicas e jurdicas: devero procurar-se os 3 anos com valores mdios mais elevados nos ltimos 5 anos. Quer isto dizer que, numa zona vitcola, por exemplo, 5 anos seguidos de intempries, para cmulo do infortnio dos proprietrios, permitiro ao Estado obter solos aptos para construo (que permitam instalao de adegas, por exemplo) a preos inferiores como que em saldo para as necessrias obras pblicas. Finalmente, ainda admitida uma correco mxima de 10% pela envolvente urbana, que possa corrigir os parmetros fixados em instrumentos de planeamento territorial. Ou seja: se preciso for, o presumvel aproveitamento economicamente normal violar os planos em vigor. Em sntese: a metodologia para que aponta esta disposio do CE s por casualidade permitir obter valores aceitveis, equilibrados e justos para as indemnizaes. 3.3.2. Os n.os 4, 5, 6 e 7 do artigo 26. do CE Na impossibilidade de aplicao da mdia aritmtica atrs referida, o valor do solo obter-se- a partir de uma percentagem pr-determinada (e a liberdade de bem avaliar?) do custo (e no do valor, como no CE de 1991) da construo possvel, em condies normais de mercado. Tambm neste caso a nossa discordncia em relao s disposies em causa radical: se j pouco tolervel que se fixem administrativamente percentagens para o peso das infra-estruturas, da localizao e da qualidade ambiental (aspectos que competiria aos peritos estimar, com base em critrios prudentes e nas respectivas experincias), ainda mais gritante que se obtenham valores de solos a partir de custos de construo. Numa anlise simplista, dir-se- que a distino entre custo e valor o lucro. Ento, o legislador admitiu que o expropriante no deve pagar lucros potenciais, como se no fosse o lucro o objectivo de qualquer operao urbanstica normal. Manda o CE que, para determinao do custo de construo, se tenham como referencial os montantes fixados administrativamente para a habitao a custos controlados ou de renda condicionada. Nada de mais errado, por vrias razes: a) de novo, chamamos a ateno para os problemas que decorrem da fixao administrativa de valores como forma de atingir o valor real e corrente; b) por outro lado, os montantes fixados referem-se a preos e no a custos, diferena fulcral que obrigar os peritos a ter esta referncia, tendo contudo que modificar os montantes dela resultantes pareceria mais adequado que no houvesse ento qualquer referncia; c) alm do mais, os preos de construo fixados referem-se a habitao e no a outras tipologias construtivas e podem conter o peso do terreno. Como proceder ento, de forma semelhante, quando estiverem em causa aproveitamentos que possuam outros usos (comrcio, equipamentos, indstrias, estacionamento, etc.)?; d) os preos fixados so uniformes em cada concelho, quando sabido que h enormes variaes nos mercados imobilirios intraconcelhios, aspecto que ir provocar distores e injustias relativas; e) finalmente, os montantes fixados referem-se a preos unitrios por reas teis, quando normalmente se obtm reas brutas de construo dos parmetros fixados em instrumentos de gesto territorial, tornando necessria mais uma converso dos montantes. Chegamos ao disposto nos n.os 6 e 7 do art. 26. do CE: as percentagens para determinar o valor do solo a partir do custo da construo. Comecemos por realizar uma comparao entre as percentagens dos CE de 1991 e de 1999 (QUADRO 5).

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

53

> Doutrina

QUADRO 5 Comparao entre os CE de 1991 e de 1999 quanto valorizao do solo

Cdigo das Expropriaes de 1991 % base Valor base sobre o valor da construo (apenas acesso rodovirio sem pavimento em calada ou betuminoso) % agregada % acumulada

10

10

10

Com servio junto da parcela: pavimentao rede de gua rede de esgotos domsticos rede elctrica (baixa tenso) rede de guas pluviais ETAR rede de gs Localizao e qualidade ambiental (at...) 1 1 1,5 1 0,5 2 2 15 11 12 13,5 14,5 15 17 19 34

9 15

Cdigo das Expropriaes de 1999 % base Valor mximo sobre o custo da construo (variando com a localizao, a qualidade ambiental e os equipamentos da zona) Infra-estruturas junto da parcela: acesso rodovirio com pavimentao (at ...) passeios em todo o arruamento ou quarteiro, do lado da parcela (at ...) rede de gua (at ...) rede de esgotos domsticos (at ...) rede elctrica (baixa tenso) (at ...) rede de guas pluviais (at ...) ETAR (at ...) rede de gs (at ...) rede telefnica (at ...) 1,5 0,5 1 1,5 1 0,5 2 1 1 16,5 17 18 19,5 20,5 21 23 24 25 % agregada % acumulada

15

15

15

10

RevCEDOUA 2. 2003

54

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

O CE (1991) determinava que o valor do solo deveria corresponder a 10% do valor da construo, no caso de dispor apenas de acesso rodovirio, sem pavimento em calada, betuminoso ou equivalente. A partir desta percentagem, era adicionado um conjunto de caractersticas tcnicas que, se estivessem em presena, permitiam atingir 19%. Por fim, poderia ser adicionada uma parcela de 15% 23 relativa localizao e qualidade ambiental, de carcter menos objectivo ou subjectivo 24, levando o valor mximo da relao valor do terreno/valor da construo at 34%, o que nos parece manifestamente exagerado. Ou seja, era a prpria Administrao a sugerir ou a fomentar a especulao fundiria. Ora, a Administrao no deve assumir a especulao como regra para a sua prpria gesto fundiria. Por muito que nos sensibilize o argumento da justa indemnizao na defesa dos interesses particulares, julgamos que a Administrao no pode apadrinhar situaes distorcidas, como a da especulao fundiria urbana 25, sobretudo quando ela meramente conjuntural. Com o CE (1999), verifica-se que o peso do acesso e da localizao e qualidade ambiental passou de um mximo de 25% para 15% e que, em contrapartida, o peso total das infraestruturas passou de 9% para 10%. A valorizao mxima passa de 34% sobre o valor da construo para 25% sobre o custo da construo, o que representa, afinal, a simples vontade de fazer baixar significativamente os valores das indemnizaes por expropriao. Desconhece-se se tal vontade poltica ter sido baseada em estudos aprofundados sobre as reais dificuldades de obteno de solos por parte das entidades expropriantes, mas h que reconhecer que nem por isso o perodo de vigncia do CE (1991) deixou de ser um perodo de forte desenvolvimento das obras pblicas. Assim, parece faltar razo de fundo para que as indemnizaes devessem baixar significativamente, como parece resultar do novo CE 26, excepo feita s expropriaes para zonas verdes ou de lazer (por fora do n. 2 do art. 26. desse CE). Em sntese: parece-nos que as percentagens do CE (1991) poderiam pecar por ser algo exageradas, podendo ter sido revistas em baixa, desde que estudos credveis tivessem ditado a sua diminuio. Mas considera-se altamente incorrecto que esta percentagem tenha passado a incidir sobre o custo da construo possvel (e no sobre o respectivo valor, como at agora). Considera-se oportuno desenvolver algumas consideraes sobre os conceitos de localizao e qualidade ambiental. Este factor levou A. WOOLERY a afirmar: every appraiser is familiar with the old saying that the three most important factors in the value of land are location, location and location and if there is a fourth factor it is location. Assume especial relevo a questo da acessibilidade ao(s) centro(s) urbano(s), sendo relevante considerar que as cidades tendem a ser crescentemente policntricas, desenvolvendo-se novas centralidades e plos de atraco, por vezes perifricos. Podemos considerar relevantes para a densificao dos conceitos a acessibilidade geral e atributos especficos (ambiente socioeconmico e paisagstico, conforto bioclimtico, infra-estruturas e equipamentos existentes) 27. Uma ltima nota devida para a eliminao da reduo do valor com a profundidade (n. 5 do artigo 25. do anterior CE), aspecto que se sada, na medida em que uma das poucas matrias em que se desregulamentou e se aumentaram os graus de liberdade dos peritos avaliadores. 3.3.3. Os n.os 8, 9 e 10 do artigo 26. do CE Na senda de mais ferramentas para determinao da justa indemnizao, o CE (1999) prossegue com um conjunto de normas e critrios, que apresentamos e comentamos da seguinte forma: a) o custo da edificao poder ser reduzido ou aumentado se o custo da construo for agravado ou diminudo por condies especiais do local. Essas condies podem ser: a.1.) fsicas de qualidade do solo em termos de declives ou de capacidade de carga;

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

55

> Doutrina

a.2) de exigncia de infra-estruturas internas recorde-se que um lote de terreno infraestruturado, decorrente de um alvar de loteamento, ter, em princpio, um valor superior ao de um terreno urbanizvel em bruto, em localizaes equivalentes; a.3) de exigncia de infra-estruturas especiais por exemplo, a necessidade de assegurar o tratamento tercirio de efluentes na envolvente de albufeiras; a.4) ou ainda aspecto que o CE no esclarece pela eventual existncia de margens especulativas estabilizadas num mercado local, por fora de determinadas caractersticas especficas da oferta e da procura. Note-se que este ltimo aspecto dever ser alvo de cuidada ponderao por parte dos tcnicos intervenientes, na base do princpio da prudncia, de que daremos apenas dois exemplos ilustrativos de que no devero ser excessivamente valorizados determinados aspectos conjunturais: uma servido de vistas panormicas pode no corresponder a um direito consolidado; um elevado valor para uma garagem pode sofrer uma desvalorizao sbita se for construdo um silo-auto nas imediaes; b) se o aproveitamento urbanstico considerado constituir sobrecarga incomportvel para as infra-estruturas (gerais) existentes, as despesas do seu reforo sero tidas em conta: o nico comentrio que esta norma nos merece prende-se com a circunstncia de j ter sido ponderada a falta de infra-estruturas na determinao da percentagem a que se referem os n.os 6 e 7 do art. 26. do CE, o que pode significar que h dois comandos sobrepostos no CE para desvalorizar um terreno ainda no (ou no completamente) infra-estruturado 28; c) o valor ser deduzido 29 at um mximo de 15% pela inexistncia de risco e esforo de construo: na linha da substituio do valor pelo custo, mais uma vez se quer deixar vincado que o expropriante no indemniza lucros pouco provveis, na hiptese de coincidncia entre o risco e o lucro, o que manifestamente contrrio aos mecanismos normais de uma economia de mercado (como se no fosse o lucro o objectivo de qualquer normal operao urbanstica privada). 3.4. Regras para o clculo do valor de outros solos e de edifcios ou construes 3.4.1. Regras para o clculo do valor do solo para zonas verdes, de lazer, para instalao de infra-estruturas e equipamentos pblicos (n. 12 do artigo 26. do CE). A soluo preconizada pelo CE (1991) (n. 2 do artigo 26.) para solos classificados como zona verde ou de lazer por plano municipal de ordenamento do territrio eficaz a de calcular o valor em funo do valor mdio das construes existentes ou que seja possvel edificar nas parcelas situadas numa rea envolvente cujo permetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela. Tal soluo, que visa defender os interesses dos proprietrios de terrenos que foram lesados com a classificao do solo, poder acarretar o eventual efeito perverso de sobrevalorizar terrenos que outro uso adequado no teriam (leitos de cheia encaixados em reas urbanas consolidadas, por exemplo), apenas em funo de uma envolvente urbana com potencialidade construtiva. Por outro lado, ao serem beneficiados os proprietrios, podero estar a ser prejudicados os cidados em geral, atendendo maior dificuldade de dotar as cidades de reas verdes em suficincia, por fora da eventual sobrevalorizao dos terrenos que as suportaro. O CE (1999) deixa por resolver o problema das zonas verdes e outras (incluindo agora as infra-estruturas e os equipamentos pblicos), pois a manuteno da regra da envolvente de 300 metros pode continuar a dificultar enormemente a sua aquisio e execuo nos locais mais adequados. Ora, em nome das boas normas de planeamento urbanstico, teremos que acreditar que os planos escolhero para espaos verdes urbanos os espaos da cidade que no tm vocao para suportar construes urbanas, pelo que beneficiar os expropriados de tais espaos incluindo na avaliao das suas parcelas o valor mdio dos terrenos envolventes (alguns dos quais sero solos, esses sim, aptos para construo) manifestamente inadequado e ter como efeito prtico a reduo drstica dos parques verdes urbanos, como j aconteceu na vigncia do Cdigo de 1991. Refora-se ainda que a mesma formulao agora aplicvel s parcelas necessrias para infra-estruturas e para equipamentos pblicos, o que poder agravar os

RevCEDOUA 2. 2003

56

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

problemas. Por outro lado, a redaco deste n. 12 do artigo 26. do CE (1999) algo equvoca, no sendo muito claro o sentido da expresso cuja aquisio seja ante-rior sua entrada em vigor julga-se que se pretende dizer aquisio pelo expropriado e no sendo perceptvel, por comparao com o n. 6 do mesmo artigo, o motivo pelo qual se remete aqui para o valor das construes e no para o respectivo custo. Por fim, tenha-se em considerao que se, como defende determinada doutrina, as reas que, apesar de dotadas de vocao edificatria (porque servidas por infra-estruturas ou ladeadas por construo), sejam destinadas pelo plano a zona verde ou a equipamentos, se devem considerar como expropriaes do plano e que, por isso, tenham dado origem ao pagamento de indemnizaes, poder deixar de ter razo de ser o disposto no n. 12 do art. 26. 3.4.2. Regras para o clculo do valor de edifcios ou construes (artigo 28. do CE) Ao contrrio do que acontece com as regras para o clculo do valor dos solos para construo (em que as regras so superabundantes, como vimos), o CE no muito rgido na determinao do valor das construes, apontando apenas os critrios que devem ser tidos em conta, no obrigando a seguir nenhuma das formas clssicas de avaliao. Embora com formulao diferente, o CE (1999) no difere muito do CE (1991) nos critrios para determinao do valor dos edifcios ou construes (cfr. QUADRO 6). QUADRO 6 Critrios de avaliao de edifcios e construes nos CE de 1991 e de 1999
Cdigo das Expropriaes de 1991
Localizao e ambiente envolvente, em termos de espao urbano, sistema de infra-estruturas, transportes e equipamentos Valor patrimonial para efeitos fiscais

Cdigo das Expropriaes de 1999

Valor da construo, considerando custo actualizado, localizao, ambiente envolvente e antiguidade Sistemas de infra-estruturas, transportes e equipamentos

Critrios comuns aos dois Cdigos

Nvel de qualidade arquitectnica, conforto e estado de conservao de elementos construtivos; rea bruta; Preo e data das aquisies anteriores; Nmero de inquilinos e rendas; Valores de imveis prximos, da mesma qualidade; Declaraes dos contribuintes ou avaliaes para fins fiscais ou outros.

Segundo Woolery 30, h trs formas de determinar o valor de um prdio urbano: a) a abordagem do custo (que corresponde a determinar quanto custa, com os preos correntes de materiais e de mo-de-obra, construir uma propriedade deste tipo com esta localizao e no presente estado); b) o mtodo comparativo (que, usando a informao proveniente do mercado de transaces imobilirias, corresponde a responder questo: quanto teria de pagar por uma propriedade igual a esta?); c) a abordagem do rendimento (que procura responder determinao do preo que teria que ser pago por uma propriedade que produzisse o mesmo rendimento no mesmo prazo com o mesmo risco). Verifica-se, por conseguinte, que os Cdigos no afastam nenhuma das metodologias atrs referidas para obteno de valores de construes.

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

57

> Doutrina

3.4.3. Regras para o clculo do valor de solos rsticos Quanto s regras a adoptar para os solos para outros fins, o CE (1999) estende a estes as regras da mdia aritmtica das aquisies e das correces fiscais e mantm as regras vigentes do CE (1991) quando tais critrios no possam ser aplicados (cfr. n. 3 do actual artigo 27., idntico ao n. 1 do anterior artigo 26.). No se justifica desenvolver este subcaptulo, uma vez que as regras a aplicar na avaliao de solos no aptos para a construo so, nos termos do CE, razoavelmente consensuais. 3.5. Os modelos decorrentes da reforma da tributao do patrimnio O sistema fiscal portugus que incide sobre a propriedade que vinha vigorando apresenta graves distores, das quais se destacam: a) a desactualizao das Matrizes Prediais, com maior relevo para as Urbanas; b) as gritantes disparidades entre os valores atribudos a prdios avaliados h muitos anos e prdios avaliados recentemente, com relevo para os prdios urbanos em que existem novas edificaes. O sistema em vigor at agora apontava para valores tributveis (...) bastante baixos e incoerentes, baseando-se em avaliaes resultantes de uma inrcia estabelecida. O sistema no permitia, assim, a equidade de tratamento dos proprietrios 31; c) a existncia de uma tradio de falta de rigor na descrio matricial dos prdios (reas, confrontaes e existncias descritas de forma incorrecta ou desactualizada); d) a necessidade de proceder avaliao geral do pas, de acordo com as regras de um novo Cdigo, fazendo baixar concomitantemente as taxas dos principais impostos que incidam sobre a propriedade e que venham a ser criados, ou, em substituio, atravs de um modelo declarativo por parte dos contribuintes, sujeito a correco por amostragem; e) a necessidade de criar um registo inequvoco para todos os prdios urbanos, do qual conste um nico valor para efeitos fiscais, para que no acontea o que ainda agora permitido: que um mesmo prdio possa ser alvo de diversos valores de avaliao, consoante o tipo de imposto de que se trata. A reforma da tributao do patrimnio vem preconizar uma alterao profunda das regras vigentes, atravs dos recentes Cdigos do Imposto Municipal sobre Imveis (CIMI) e do Imposto Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis (CIMT). So designadamente preconizados novos mtodos para a construo de um sistema de avaliaes. Tal sistema, no que respeita determinao do valor patrimonial tributrio, em especial no caso dos prdios edificados e dos terrenos para construo, adopta regras de grande objectividade e simplicidade, que se afastam das regras do CE (1999) que temos vindo a comentar, cuja experimentao em concreto dever ser iniciada em breve, o que poder introduzir novas iniquidades nos processos expropriatrios 32. Contudo, inegvel a oportunidade desta reforma, imprescindvel para uma aproximao justia tributria. Do que se acaba de expor, resulta que poder revelar-se imprescindvel uma aproximao das regras do CE s regras preconizadas no CIMI. 4. A articulao entre normas sobre expropriao, indemnizao e perequao em instrumentos de gesto territorial: aplicao do CE na execuo de planos A perequao consiste, como temos visto, na distribuio equitativa dos benefcios e dos encargos decorrentes da execuo dos instrumentos de gesto territorial ou das unidades de execuo. J no se duvidar que a perequao compensatria um caminho sem regresso que os Municpios devem aplicar nos instrumentos de gesto territorial, permitindo a correco (ou, ao menos, a atenuao) das desigualdades que estes provocam 33. Tudo quanto foi referido at este momento permite-nos concluir, desde logo, pela existncia de vrias incompatibilidade entre o RJIGT e o CE. A primeira delas diz respeito classificao dos solos prevista num e noutro diploma.

RevCEDOUA 2. 2003

58

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

Assim, se verdade que as expropriaes tero de incidir sobre solos abrangidos por planos que os classificam como solos rurais e urbanos, a verdade que, para a determinao do montante das expropriaes o CE procede a uma classificao que no coincide com aquela. Para alm dos aspectos referentes classificao do solo (com particular relevo para a necessidade de distinguir solo urbano de solo cuja urbanizao seja possvel programar), identificam-se ainda as necessidades de explicitar melhor a possibilidade de expropriao por necessidade de execuo de planos (apenas sugerida no n. 1 do artigo 4. do CE), de atender aos mecanismos de perequao no artigo 26. do CE e de fazer equivaler as tipologias de solos s preconizadas no RJIGT (por exemplo, equiparando os solos a afectar estrutura ecolgica urbana a solos classificados como zona verde). J antes referimos a falta de considerao de que podem j ter incidido expropriaes do plano sobre a rea que posteriormente expropriada (da resultando a necessidade de se ter em considerao a indemnizao anteriormente paga). Na avaliao de terrenos includos em plano de pormenor ou unidades de execuo h um conjunto de situaes que levantam questes e que passaremos a abordar. Em primeiro lugar, atentemos no carcter redutor que pode ter a obrigatoriedade de aplicar o CE (ainda que com as necessrias adaptaes) nas diversas situaes de ava-liao referidas no QUADRO 2. Bastar recordar que algumas experincias portuguesas bem sucedidas elaboraram modelos de valorizao inicial e de valorizao lquida dos terrenos muito completos e bem fundamentados, certamente mais apropriados do que os que resultam da aplicao das regras do CE 34. Em segundo lugar, tenhamos em conta alguns problemas que o articulado do RJIGT coloca ao nvel da valorizao dos terrenos. Comecemos por comentar as disposies dos n.os 3 e 4 do artigo 122.. Ao preconizar que a valorizao prvia proporcional ao que resulta da aplicao do CE (com as necessrias adaptaes e sempre tendo presente a clusula de escape por este permitida), a verdade que impede a possibilidade de, sem polmica, aplicar modelos de avaliao mais elaborados, que enfatizem a vinculao situacional dos terrenos. Surpreendentemente, o RJIGT nada dispe sobre os mtodos valorativos a adoptar na avaliao final dos terrenos (a no ser, no plano dos princpios gerais, os aspectos que se podem repescar nas disposies do n. 3 do artigo 132., mesmo quando no haja repar-celamento, ou seja, que a valorizao deve considerar a localizao, a dimenso e a configurao dos lotes). Fica assim o planificador mais liberto para a correcta adopo de mtodos de avaliao fidedigna da valorizao lquida final das propriedades envolvidas. Tambm as disposies dos n.os 3 e 4 do artigo 139. nos merecem reparo: a edifica-bilidade mdia determinada de forma independente dos usos, baseando-se numa definio rgida das reas brutas a contabilizar e a excluir. Nada de mais errado, pelos problemas operativos que acarreta. Trata-se, com efeito, de um caso tpico de excesso de regulamentao, numa matria que poderia ser deixada ao critrio de cada instrumento concreto. Com efeito, no ser necessria uma grande experincia de avaliaes para dar conta de que uma rea habitvel em cave no valer o mesmo que uma rea comercial num mesmo edifcio ou numa mesma zona 35. Esta distoro beneficiar desmedidamente os proprietrios abrangidos pelos usos mais rentveis 36. Seria prefervel, na esteira das opes tomadas no CIMI, ter adoptado o designado mtodo da rea equivalente, em que so ponderadas as reas afectas aos diferentes usos em funo dos respectivos valores. 5. Concluses As normas sobre execuo e perequao constituem uma inovao extremamente positiva, por permitirem uma nova forma de pensar o urbanismo. Os instrumentos criados pelo Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, visando a operacionalizao de formas eficazes

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

59

> Doutrina

de interveno pblica sobre os solos urbanos, podem permitir um controlo das rendas fundirias urbanas e um salutar desenvolvimento dos mercados imobilirios, bem como um comando municipal sobre esses domnios. A perequao, enquanto arte de compensar, permitir um desenvolvimento urbano mais justo, mais equilibrado (porque melhor desenhado, abolindo em parte a designada ditadura do cadastro) e mais qualificado (com adequadas infra-estruturas e equipamentos pblicos). Para que tais desideratos se atinjam na plenitude contudo necessrio melhorar a articulao entre diversos instrumentos jurdicos, nomeadamente entre o RJIGT e o CE. Ressaltamos os seguintes aspectos: a) necessidade de recorrer ao CE para desenvolver a execuo dos Planos e para conceber operaes de perequao (expropriando os terrenos necessrios e avaliando as parcelas de acordo com as regras do CE); b) existncia de normas aparentemente inconstitucionais no actual CE 37, afastando o quantum indemnizatrio da compensao integral que deveria ressarcir os expropriados dos danos suportados; c) problemas decorrentes da aplicao dessas normas do CE a diversas situaes resultantes dos processos de execuo e perequao compensatria, resultando da tambm solues menos apropriadas; d) em especial, necessidade de adaptar as regras do CE aplicveis determinao das indemnizaes por expropriao aos efeitos da perequao, tendo em conta que os planos elaborados luz do RJIGT e vinculativos dos particulares devero conter mecanismos de perequao; e) existncia, quer no CE, quer no RJIGT, de regras excessivas, de aplicao confusa.

Fernanda Paula Oliveira

Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

Antnio Magalhes Cardoso

Docente convidado do CEDOUA

1 De notar que a maior parte dos Planos Municipais em vigor neste momento, uma vez que no terminaram o respectivo procedimento de reviso, ainda mantm a classificao dos respectivos solos de acordo com esta tipificao. 2 Nos termos do n. 4 do artigo 73. do RJIGT, a qualificao do solo correspondente classe do solo urbano (e que determina a definio do permetro urbano), compreende os solos urbanizados, os solos cuja urbanizao seja possvel programar e os solos afectos estrutura ecolgica necessrios ao equilbrio do sistema urbano. 3 Este fenmeno permitiu a criao de formas urbansticas que acabaram por comprometer a coerncia e a qualificao do espao urbano. Como afirma Jorge de Carvalho, o crescimento urbano ocorreu de forma dispersa e descontnua, tendo gerado carncias de infra-estruturas, equipamentos e espao pblico e questionado da pior maneira o prprio conceito de cidade (cfr. Contributo para a reviso, ps PDMs, da legislao urbanstica, em A Execuo dos Planos Directores Municipais, Coimbra, Almedina, 1998, p. 87). 4 Sobre as causas justificativas de os planos terem delimitado em excesso os permetros urbanos, vide Fernanda Paula Oliveira, Sistemas e Instrumentos de Execuo dos Planos, Cadernos do CEDOUA, Coimbra, Almedina, 2002, p. 33, em nota.

RevCEDOUA 2. 2003

60

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

So, de facto, vrias as dvidas que a este propsito se colocam, designadamente: o que so solos de urbanizao programada? O que significa a expresso da alnea b) do n. 3 do artigo 73. do RJIGT solos que possvel programar? Como distinguir estes dos solos urbanizveis? etc. Sobre estas e outras dvidas vide Fernanda Paula Oliveira, Sistemas e Instrumentos de Execuo, cit., pp. 30 e ss. Note-se que, apesar deste avano importante em matria de execuo dos planos, o mesmo no ser inteiramente eficaz enquanto no se promover entre ns a necessria reforma do direito dos solos e do financiamento do urbanismo. Sobre este ponto, vide Fernanda Paula Oliveira, Sistemas e Instrumentos de Execuo, cit., pp. 17 e ss.

7 Sobre a questo de saber da admissibilidade de execuo assistemtica, isto , sem recurso a estes sistemas, vide Fernanda Paula Oliveira, Sistemas e Instrumentos de Execuo, cit., pp. 29-30. 8 A junta de compensao, depois de cumpridos aqueles trmites, realiza as operaes jurdicas o projecto de compensao (perequao e cedncias) e o projecto de urbanizao , bem como as operaes materiais de execuo. 9

Esta questo resolvida em Espanha, como vimos, pelo facto de os particulares se constiturem numa pessoa colectiva pblica que, desde modo, passa a ter personalidade jurdica distinta dos seus membros, podendo claramente beneficiar de expropriaes por utilidade pblica. Da mesma forma que no pode ser indeferido um pedido de licenciamento por contradio do respectivo projecto com o PROT ou plano sectorial, tambm no pode ser declarada a utilidade pblica daquele para a satisfao da finalidade prevista no mesmo instrumento de gesto territorial, enquanto tal opo no tiver sido transposta para um PMOT.

10

11

Cfr. a este propsito DGOTDU, O Sistema de Execuo de Planos e a Perequao. Comunicaes, Comentrios e Concluses, Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano, 2002, p. 203, concluso 2. e Jorge de Carvalho e Fernanda Paula Oliveira, Perequao, Taxas e Cedncias. Administrao Urbanstica em Portugal, Coimbra, Almedina, 2003, pp. 44-45. Note-se que as dvidas que a este respeito se colocavam quanto aos planos de urbanizao (cuja lei no previa que tivessem de tratar as questes da perequao) foram superadas com a alterao introduzida pelo Decreto-Lei n. 310/2003, que passou a exigir que aqueles prevejam a estruturao das aces de perequao compensatria a desenvolver na rea de interveno.

Como mecanismos de perequao expressamente previstos pelo legislador, temos o estabelecimento de um ndice mdio de utilizao [com a previso do seu funcionamento entre os proprietrios e a cmara municipal (artigo 139. do RJIGT) ou directamente entre proprietrios (artigo 140. do RJIGT)]; o estabelecimento de uma rea de cedncia mdia (artigo 141. do RJIGT); e a repartio dos custos de urbanizao (artigo 142. do RJIGT). Os dois primeiros mecanismos devem estar combinados, nos termos do RJIGT, embora inmeras expe-rincias demonstrem que no ter que ser assim forosamente (cfr. DGOTDU, cit., p. 204, concluso 3). 13 Fernando Alves Correia, Estudos de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 1997, p. 47, nota 9.
12 14

Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 2001, Vol. I, pp. 503 e ss.

15

Dos mecanismos de perequao e de execuo dos planos podero resultar, por exemplo, necessidades de reestruturao ou reparcelamento da propriedade, obrigando a expropriaes necessrias execuo de planos (artigo 128. do RJIGT), que pode tambm ser exigida pelos proprietrios, para regularizao de estremas (artigo 130. do mesmo diploma). Note-se que o reparcelamento um instrumento que pode ser usado na compensao, mas que se revela complexo e de alcance limitado, para alm de obrigar a operaes de registo predial sempre onerosas, donde se conclui que s em parte o desenho urbano se consegue libertar do cadastro pr-existente (cfr. o exemplo didctico de Francisco Pires de Morais, Os Instrumentos de Execuo dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio A Perequao Aplicao prtica, DRAOTN, 2000).

16 Note-se, contudo, que Fernando Alves Correia, na sua obra A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre Expropriaes por Utilidade Pblica e o Cdigo das Expropriaes de 1999, Coimbra, 2000, pp. 159-160, considera que s deveriam poder beneficiar do expurgo da mais-valia as entidades beneficirias da expropriao quando em simultneo tivessem sido essas mesmas entidades a realizar ou a custear as obras ou os melhoramentos que produziram essa mais-valia. O mesmo autor vem considerando, por outro lado, que ilegtimo que a indemnizao permita ao proprietrio receber a parte do valor que a colectividade produziu. Por fim, considera que a norma em causa viola o princpio constitucional da igualdade, na relao externa da expropriao, uma vez que induz diferenciao entre os proprietrios expropriados e os proprietrios de prdios envolventes.

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

61

> Doutrina

17

Cfr. Fernando Alves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre Expropriaes por Utilidade Pblica e o Cdigo das Expropriaes de 1999, cit., pp. 170-176. Com efeito, os dois projectos de diploma que tivemos oportunidade de analisar sobre estas matrias assim o demonstram, uma vez que apenas preconizam, em especial, a criao de novas categorias de espaos em solos rurais. O que implicar, mesmo que a parcela esteja abrangida por servido ou restrio, ter em conta o destino que a entidade expropriante pretende dar mesma. Note-se que uma escola pblica ou um colgio privado podem ambos beneficiar do estatuto de interesse pblico para efeitos da Reserva Agrcola ou da Reserva Ecolgica Nacional, pelo que, se um terreno serve para implantao de um estabelecimento escolar, deve como tal ser avaliado, independentemente da natureza do dono da obra.

18

19

20 Parece-nos esta a nica interpretao possvel resultante da conjugao do art. 62. da Constituio com o n. 1 do artigo 26. do CE (1999). 21

Cfr. Fernando Alves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre Expropriaes por Utilidade Pblica e o Cdigo das Expropriaes de 1999, cit., pp. 125 e ss.

22 Sobre a propriedade predial incide uma multiplicidade de impostos. No caso portugus, semelhana do que acontece noutros pases, assume-se que estes impostos tm um carcter eminentemente local, revertendo para os municpios, visto que tm como justificao o princpio do benefcio: os proprietrios dos prdios tm acesso a vantagens da colectividade, sendo ento adequado que tais impostos revertam para as autarquias, a quem compete grande parte do nus de proporcionar as referidas vantagens. Cfr. Antnio Magalhes Cardoso, O Modelo Dinamarqus de Informao Cadastral e Avaliao Predial. Aplicabilidade a Portugal, em Desenvolvimento Regional, n. 24/25, 1998, CCRC, Coimbra, e O Valor do Solo Urbano, verso provisria, Coimbra, 2000. 23 Parece-nos alis de toda a lgica que tal parcela possa variar de 0% at 15%, desde que o valor adoptado seja devidamente fundamentado, como temos procurado fazer nas nossas intervenes neste domnio. 24 Cfr. J. M. Carneiro Amaral, Avaliao Urbana. Algumas Notas, em Guia do Cidado e da Empresa no Imobilirio, I Volume, CIVIS, 1992, Lisboa. 25

sabido que o terreno chega a representar cerca de 50% de uma operao imobiliria nalgumas mega-metrpoles (cujo modelo de planeamento e gesto urbanstica se baseia num urbanismo negociado), mas no devem ser os poderes pblicos a incentivar que essa sobrevalorizao dos terrenos perdure. Compete Administrao a procura de mecanismos que faam diminuir a renda fundiria urbana.

26 Atravs de um clculo comparativo sumrio, o novo Cdigo permite obter, caso os peritos no assumam outros critrios valorativos, uma quarta parte do valor que se obtinha na vigncia do anterior (cfr. Joaquim Dinis Vieira/Antnio Jos Cardoso, Critrios Tcnicos para a Justa Indemnizao em Expropriaes de Solos Aptos para a Construo, em Boletim da Associao Portuguesa dos Avaliadores de Engenharia (APAE), n. 26/27, Abril/ Setembro de 2001), artigo que citamos profusamente. 27

Veja-se, para aprofundamento da matria, APAE Associao Portuguesa de Avaliadores de Engenharia, A Avaliao no Imobilirio, 1996, Lisboa, em especial Rogrio Santos, Lus Carvalho, Pereira da Silva, Localizao e Qualidade Ambiental.

28 No caso dos terrenos para construo, a avaliao pode ser realizada pelo mtodo da conta inversa. Ao produto da venda previsional dos lotes criados ou das edificaes sobre eles construdas, subtraem-se as seguintes parcelas: vias e redes diversas (infra-estruturas), honorrios de projectos, despesas de construo, despesas de gesto e de promoo, impostos e taxas, remuneraes de intermedirios, publicidade, juros e amortizaes de emprstimos contrados e lucro do promotor. O resultado obtido o valor mximo do terreno. Deve atender-se, neste mtodo, variao dos preos e valores em jogo ao longo do tempo, pelo que os montantes devero ser reportados ao ano da venda previsional. 29 Note-se a infeliz redaco da norma em causa (n. 10 do art. 26.), que j levou interpretao quanto a ns inadmissvel, embora de efeito tecnicamente desejvel (cfr. infra 3.3.2.) de que o factor correctivo poder acrescer aos valores at aqui determinados. 30

Arlo Woolery, Property Tax Principles and Practice, LRTI/LILP, Cambridge, 1989.

RevCEDOUA 2. 2003

62

Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

> Doutrina

31 Manuel Leito, Programao de Habitao e Poltica de Solos no Concelho de Fornos de Algodres, ISEC, Coimbra, 1994. 32 Bastar atentar que o CIMI preconiza, na avaliao do valor patrimonial tributrio de terrenos para construo, que este se determine pelo somatrio do valor da rea de implantao do edifcio a construir (variando entre 15% e 45% do valor das edificaes autorizadas ou previstas, em funo das acessibilidades, da proximidade a equipamentos, dos servios de transportes pblicos e da localizao em zonas de elevado valor de mercado imobilirio) e do valor do terreno adjacente implantao. 33 A impossibilidade de corrigir completamente as desigualdades provocadas pelos planos resulta de uma multiplicidade de circunstncias, de que so exemplos: a no abrangncia de terrenos fora de planos de pormenor ou unidades de execuo (designadamente, a perequao no resolve as desigualdades decorrentes da dicotomia rural/urbano, mesmo quando essa classificao no decorre de situaes diferentes partida a chamada vinculao situacional); a dificuldade resultante das imperfeies dos mercados fundirio e imobilirio e das dinmicas diferenciais dos processos de transformao do uso do solo (obrigando perequao temporalmente diferida e/ou entre diferentes unidades de execuo); a dificuldade de sopesar de forma adequada as externalidades positivas e negativas resultantes do desenvolvimento urbano. 34

Veja-se, por todos, a interveno de Lus Serpa, em DGOTDU, O Sistema de Execuo de Planos e a Perequao, cit., pp. 117-132, sobre as experincias de Oeiras.

35

Bastar consultar algumas pginas imobilirias dos meios de comunicao social ou da Internet para verificar que em algumas zonas nobres do pas os valores unitrios de espaos comerciais so 4 e 5 vezes superiores aos valores unitrios de espaos habitacionais. Cfr. Lus Serpa, em DGOTDU, O Sistema de Execuo de Planos e a Perequao, cit., p. 117.

36

37 Cfr. Fernando Alves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre Expropriaes por Utilidade Pblica e o Cdigo das Expropriaes de 1999, cit., pp. 187-188.

RevCEDOUA 2. 2003
Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

63