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La seguridad
Jaume Curbet
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La seguridad ciudadana
ndice
Introduccin....................................................................................... 1. Los actores.................................................................................... 1.1. Los actores institucionales ...................................................... 1.2. La opinin pblica y los medios de comunicacin................... 2. Las polticas pblicas.................................................................. 2.1. El rey va desnudo ................................................................... 2.1.1. Los nuevos espacios de la inseguridad......................... 2.1.2. Redes de seguridad en un territorio hostil.................... 2.1.3. El mercado de la seguridad.......................................... 2.2. La reaccin del soberano......................................................... 2.2.1. La vctima .................................................................... 2.2.2. El chivo expiatorio....................................................... Bibliografa.........................................................................................
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Introduccin
"El fin del Estado no es dominar a los hombres ni obligarlos mediante el temor a someterse al derecho ajeno, sino, al contrario, liberar a cada uno del temor a fin de que pueda vivir, en lo posible, en seguridad, es decir, a fin de que pueda gozar del mejor modo posible de su propio natural derecho de vivir y actuar sin perjuicio para s ni para los dems. As pues, el verdadero fin del Estado es la libertad." Baruch de Spinoza.
La confianza en el poder pblico para controlar el delito es -como nos recuerda Robert (2003)- una invencin relativamente reciente, an ms en las prcticas sociales que en los discursos de los juristas estatales. De manera que no es de extraar que se trate de una confianza frgil que, por consiguiente, necesite de muy poco para resquebrajarse. Y no hay que ser excesivamente sensible para percibir, debajo de la fina capa del sistema penal contemporneo, el latir persistente de los ancestrales resortes del miedo, el poder, la violencia o la venganza. Por lo tanto, tampoco debera sorprender la lentitud y la dificultad que marcan el ritmo de avance de las reformas humanitarias en el campo del control del delito y la justicia penal y, por el contrario, la aparente facilidad con la que se retorna a principios y estrategias punitivas que, para el espritu ilustrado, pudieran aparecer como definitivamente superadas. Aunque, en definitiva, cuando del progreso humano se trata, el ritmo de la evolucin -como en el resto de los mbitos en los que fluye la vida- no viene marcado por una secuencia lineal impulsada, nicamente, por el motor de la innovacin incesante. Esta visin, falsamente progresista, olvidara que el ritmo bsico de la vida viene marcado secuencialmente tanto por la innovacin como por la estabilidad. Por el contrario, tampoco una visin supuestamente conservadora ha conseguido jams eludir, indefinidamente, la accin corrosiva de lo nuevo. Si se prefiere en trminos ms sociolgicos, entonces podemos decir que la evolucin social es el resultado de un complejo, aunque no por ello incomprensible, vaivn histrico entre el progreso (innovacin) y la conservacin (estabilidad). De manera que esa convencin a la que llamamos presente se desvanecera por completo si de ella pudiramos extraer, por una parte, las pervivencias del pasado y, por la otra, las prefiguraciones del futuro. Entonces no hay ms presente que ese punto de inestabilidad dinmica que posibilita el fluir secuencial -no exento de tensiones, de crisis y de desastresde innovacin (que libera) y estabilidad (que asegura). Como tampoco resulta posible comprender realmente (o sea ceir, abrazar, rodear por todas partes una cosa) ni el origen ni el propsito de un sistema de control del delito fuera de su propio medio, es decir en el contexto econmi-
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co, social, poltico y cultural del cual es expresin relevante. Y viceversa: comprender el funcionamiento real de un sistema de control del delito supone, a su vez, comprender mejor la sociedad que lo produce. David Garland, en su monumental La cultura del control (2005), no slo realiza una contribucin importante al estudio del campo del control del delito y la justicia penal, sino que tambin nos ayuda a entender adecuadamente el conjunto de cambios que transformaron profundamente la vida social y econmica en la segunda mitad del siglo XX y, en particular, en las dos ltimas dcadas. A los efectos de identificar los cambios producidos en el control del delito, Garland nos propone tomar en consideracin dos conjuntos de fuerzas transformadoras.
* En primer lugar, los cambios sociales, econmicos y culturales caractersti

cos de la modernidad tarda: cambios que fueron experimentados, en ma yor o menor medida, por todas las democracias industrializadas occiden tales despus de la Segunda Guerra Mundial y, de forma ms acentuada, a partir de la dcada de los sesenta.
* En segundo lugar, la combinacin de neoliberalismo econmico y conser

vadurismo social que orient las polticas pblicas desplegadas en respues ta a estos cambios y, asimismo, a la crisis del Estado de bienestar. Siguiendo a Garland, se pone de manifiesto que los cambios producidos en el campo del control del delito y la justicia penal durante la ltima mitad del siglo XX son debidos ciertamente a la accin combinada de decisores polticos, diseadores de polticas pblicas, criminlogos y formadores de opinin. Sin embargo, slo se explican tomando en consideracin adems, y como condicin del todo necesaria, los cambios operados tanto en la estructura social como en las sensibilidades culturales que han hecho posible -en sentido tcnico- y deseable -para los sectores ms influyentes del electorado- este tipo de polticas pblicas. Ciertamente, en este cambio de milenio, vienen a convergir, por un lado, la pervivencia de los elementos estructurales propios de la modernidad capitalista y democrtica y, por el otro lado, el despliegue de profundas transformaciones -en las esferas econmica, poltica, social y cultural- que han afectado desde los mercados econmicos globales y el sistema de Estados nacionales hasta las condiciones bsicas que rigen la vida de los individuos y las familias. Se trata de cambios que, tanto por su alcance como por su intensidad, no podan sino alterar sustancialmente el campo del control del delito y la justicia penal. En ningn caso, no puede entenderse que justifica una reduccin determinista de las opciones disponibles -tanto por parte de las agencias como de las autoridades del sistema de justicia penal- para responder a dichos cambios y, por
consiguiente, para desplegar estrategias significativamente distintas. El protagonismo y, por consiguiente, la responsabilidad de los actores en los cambios
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operados en el control del delito y la justicia penal, en esta ltima mitad de siglo, resulta incuestionable en la resolucin de los problemas que sucesivamente se van planteando.
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1. Los actores
Este nuevo escenario -marcado por el dilema estatal entre la estrategia comunitaria y el populismo punitivo- no slo viene a alterar el papel acordado a los actores institucionales (polticos y administrativos) sino tambin a conceder un protagonismo, hasta hace pocos aos inimaginable en el campo del control del delito, a un conjunto variopinto de nuevos actores. Hasta el punto que, como resalta Roch (2004), la eventual coordinacin de estos distintos niveles de administracin y los nuevos actores constituye uno de los retos cruciales de la gobernanza de la seguridad.
1.1.
Los actores institucionales
El incremento de los delitos denunciados a la polica, investigaciones y juicios realizados, delincuentes encarcelados, ha aumentado el volumen de trabajo del sistema judicial penal, sin embargo este se ha visto afectado frente a esta demanda por no contar con el recurso para hacer frente a la misma. Desde la dcada de los sesenta la justicia penal fue vista como parte de un problema ms que de la solucin. Para no perder la confianza del pblico provoc reacciones distintas y no siempre complementarias en los dos grupos principales de actores institucionales: los polticos y los administrativos.
El aumento y la cronificacin de las tasas de delito registrado en niveles altos a partir de la dcada de los sesenta perturb notablemente a las principales agencias de la justicia penal (la polica, los tribunales, las crceles). Al incremento del volumen de trabajo del sistema de justicia penal (delitos denunciados a la polica, investigaciones realizadas, juicios celebrados, delincuentes encarcelados) se le aadi la escasez de recursos para hacer frente al incremento de la demanda. De manera que, como hemos visto, la justicia penal empez a ser vista como parte del problema ms que de la solucin. Sin embargo, la ansiedad generada por el temor a perder la confianza del pblico provoc reacciones distintas y no siempre complementarias en los dos grupos principales de actores institucionales: los polticos y los administrativos. Para los actores polticos que se mueven en el contexto de la competencia electoral, las decisiones polticas estn fuertemente determinadas por la necesidad de hallar medidas efectivas y populares que no sean visualizadas por el pblico como signos de debilidad o como un abandono de las responsabilidades estatales. Las medidas con las que se identifican los funcionarios electos deben ser penolgicamente crebles pero, sobre todo, deben gozar de credibilidad poltica y apoyo popular. En la seleccin de respuestas polticas resultan
ms atractivas aquellas que pueden ser ms fcilmente representadas como decididas, inteligentes y efectivas o simblicas. Aquellas que son ms fcilmente representables, por los opositores o por el pblico, como una concesin, un reconocimiento de fracaso o algo alejado del sentimiento pblico, son las que generan mayores dificultades. El problema es tanto de retrica y apariencia poltica como de efectividad prctica. Para los actores administrativos encargados de la gestin de las organizaciones, los problemas de las relaciones pblicas y del ambiente poltico son tambin importantes y actan como constreimientos externos de sus decisiones. Pero en el da a da, no son las consideraciones fundamentales que gobiernan la toma de decisiones por parte de los administradores. Ms bien, estos actores
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estn orientados por las necesidades de mantener la integridad de los procesos internos, ajustar su organizacin a los cambios en el medio ambiente externo, reparar deficiencias advertidas o enfrentar fracasos organizacionales. Sus grupos de referencia son otros administradores, as como tambin los expertos, los investigadores y las organizaciones reformistas. Y aun cuando deben obedecer las leyes y directivas producidas por los polticos, estos ltimos son visualizados por los administradores como una fuerza externa y problemtica, con otros intereses y agendas, ms que como una parte integrante de la organizacin (Garland, 2005). As pues, en este contexto de presin creciente sobre el sistema de justicia penal, se configura una conflictiva relacin entre polticos y administradores, que pone de manifiesto la existencia de dos discursos basados en distintas visiones de la crisis del control del delito, as como en lgicas, intereses y estrategias difcilmente conciliables, que hacen muy compleja la elaboracin de polticas pblicas eficaces. El poltico, que suele ver las iniciativas de polticas pblicas en trminos de su atractivo poltico y en relacin con otras posiciones polticas, acta en el marco del horizonte temporal de la competencia electoral, a la luz de la publicidad obsesiva de los medios de comunicacin multitudinarios y se basa fundamentalmente en un saber poltico -sobre la opinin pblica, las preferencias de grupos focales, las tcticas de la oposicin y los valores polticosms que en la experiencia organizacional o los resultados de la investigacin cientfica. Las iniciativas de polticas pblicas son frecuentemente reactivas y vienen desencadenadas por acontecimientos particulares y deliberadamente partidistas. Como consecuencia, tienden a ser apasionadas e improvisadas, estn construidas en torno a casos impactantes pero atpicos y suelen estar ms preocupadas por ajustarse a la ideologa poltica y a la percepcin popular que al conocimiento experto o a las capacidades comprobadas de las instituciones. En cambio, el administrador, que puede y debe concentrarse en los intereses de una organizacin particular, acta en un marco temporal ms prolongado y opera a una distancia mayor de la prensa y del escrutinio pblico. El razonamiento estadstico, la administracin de recursos y el anlisis de coste-beneficio constituyen el repertorio de la gestin organizacional. El administrador posee un enfoque ms realista de los procesos y resultados de la organizacin y un acceso ms rpido a la informacin de base acerca de sus costes y consecuencias. Su preocupacin primaria se refiere al ncleo del trabajo organizacional: el flujo de actividad, las decisiones ms frecuentes, los casos tpicos. La opinin pblica, la poltica partidaria y la preocupacin apasionada sobre los casos excepcionales son consideradas distracciones perturbadoras con respecto a la misin organizacional central (Garland, 2005).
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1.2. La opinin pblica y los medios de comunicacin El efecto combinado de la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal -que se halla en la base de la erosin del mito segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales- impact no slo en las agencias de justicia penal sino, por supuesto, tambin y profundamente en la opinin pblica. No se trata solamente de la prdida de confianza en el poder estatal de controlar efectivamente el delito sino, ms all de un malhumor intenso pero pasajero, de la configuracin de un nuevo sentido comn, sustentado especialmente en las clases medias, emocionalmente identificado con las vctimas del delito, beligerante contra los derechos del delincuente y profundamente crtico con las actuaciones de la justicia penal. Las actitudes de sentido comn frecuentemente se caracterizan por una concepcin absolutista basada en apariencias superficiales y dogmas ideolgicos, una concepcin que demanda justicia, castigo y proteccin a cualquier precio. En el marco de esta forma de pensar, los delincuentes deberan ser perseguidos con toda la fuerza de la ley, el culpable siempre debera ser castigado, los individuos peligrosos jams deberan ser liberados, los presos deberan cumplir la totalidad de sus condenas y la condena del delincuente debera reflejar precisamente su delito. De alguna manera y al mismo tiempo, el inocente siempre debera ser sobresedo, el Estado de derecho respetado y los gastos contenidos dentro de niveles razonables. El hecho de que existen graves incompatibilidades entre estos imperativos absolutos y que cada uno de estos importantes principios pblicos son erosionados por las realidades subyacentes -racionalizacin de recursos, lmites en materia de prueba, negociacin de la defensa y acuerdos en torno a la sentencia- trae como consecuencia que el pblico fcilmente se escandalice por muchas de las decisiones que se toman habitualmente. Estos problemas en lo que se refiere a la percepcin pblica se exacerban porque el sistema de justicia penal es, en ltima instancia, un campo minado. Da a da se enfrenta a casos de alta visibilidad y emotividad que ponen en tensin el significado de la justicia y provocan un resultado hostil de un lado o del otro. Gestiona riesgos e individuos peligrosos y libera con frecuencia a delincuentes que vuelven a la comunidad cuando han cumplido su condena o mediante fugas escandalosas. En el contexto de una sociedad con altos niveles de delito, tanto los polticos como el pblico miran al sistema con escepticismo y desconfianza. En tanto fuente constante de peligro, injusticia e inseguridad, se transforma en parte del problema del delito ms que en su solucin (Garland, 2005).
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Aunque al referirnos a la opinin pblica, en la era informacional, debemos tomar necesariamente en consideracin el complejo pero importante papel desempeado por los medios de comunicacin multitudinarios y, en particular, de la televisin -que, en la segunda mitad del siglo XX se consolidan como una institucin central de la modernidad- en la formacin de ese sentido comn contemporneo, concerniente al control del delito y la justicia penal, contenido en la opinin pblica. La influencia de los medios de comunicacin sobre el fenmeno de la inseguridad ciudadana viene siendo objeto de un debate que no presenta sntomas de estar cerca de llegar a una conclusin satisfactoria. Por una parte, no hay elementos que permitan sostener fundadamente la tesis que viene a reducir la opinin pblica prcticamente a una mera creacin de los medios de comunicacin. Como tampoco, en el otro extremo, puede limitarse la participacin de los medios de comunicacin, en la formacin de las percepciones populares sobre el delito, a una simple funcin de reflejo de una realidad preexistente. Ni tanto ni tan poco. Y, probablemente, un poco de cada uno de esos atributos que tan rotundamente le son asignados a los medios de comunicacin, aunque en su punto justo. Ante todo, no cabe olvidar que los medios de comunicacin multitudinarios, en la sociedad meditica, se posicionan en un doble y complementario mbito de poder:
* Poder econmico: forman parte de grandes corporaciones comerciales

que se baten ferozmente en el mercado de la informacin y el entreteni miento por obtener los mximos beneficios a travs de la explotacin de mximas audiencias.
* Poder econmico: necesitan del poder poltico tanto como resultan im

prescindibles para su ejercicio. Es decir, por si quedara alguna duda al res pecto, los medios de comunicacin no constituyen, exactamente, lo que parece anunciar la literalidad de su denominacin: unos simples medios (desprovistos de inters propio) que se limitaran a informar acerca de -co mo gustan de proclamar- "lo que ocurre" sin aadir ni quitar nada. No cabe ahora considerar la legitimidad de los intereses propios (comercia les y polticos) que puedan defender, en cada caso, los medios de comunicacin multitudinarios y, en particular, los televisivos y, an menos, recurrir a la siempre seductora teora de la conspiracin a fin de cerrar con una explicacin simple el complejo papel desempeado por los medios en la formacin del sentido comn acerca del control del delito. Sin embargo, s debe sealarse que, en el creciente mercado competitivo de la comunicacin y el entretenimiento, no se trata de atender necesidades materiales sino psicolgicas y, por consiguiente, el reto consiste en ofrecer productos mediticos destinados tanto a satisfacer deseos como a canalizar miedos.
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Y si de satisfacer deseos y miedos se trata, entonces la materia prima del negocio comunicacional, especialmente en su variedad audiovisual, no puede ser otra que una sucesin constante de novedades (impactantes, sorprendentes, emocionantes, desconcertantes y, hasta ms, aterrorizantes) a cualquier precio. De manera que con independencia de cul sea la fuente del riesgo, los medios estn siempre interesados en crear alarma social. Por esta razn tienden a exagerar con alarmismo los posibles peligros que cabe esperar de los riesgos sociales por pura deformacin profesional aunque al hacerlo pueden elevar el nivel de peligro de manera que ascienda desde el simple riesgo normal hasta el catastrfico (Gil Calvo, 2006). No hace falta insistir aqu en un hecho evidente: los medios de comunicacin no producen ni las elevadas tasas de delito ni la erosin de la confianza en la capacidad estatal de controlar el delito. Pero tampoco debera ser necesario aclarar que, en absoluto, se limitan simplemente a informar de ello. Para Margaret Thatcher "eso de la sociedad no existe" y, al contrario, para muchos socilogos -en un thatcherismo invertido- no existe nada ms que sociedad (Beck, 2008). El sentido comn acerca del control del delito es, a pesar de unos y otros, una construccin psicosocial; es decir, un proceso por el que un individuo, en interaccin con muchos otros, se forma o bien se adhiere a una visin determinada acerca del funcionamiento del control del delito y la justicia penal. Y, en la sociedad actual, el proceso de formacin de este sentido comn incluye, indispensablemente ya, a los medios de comunicacin. Lagrange (Robert, 2003) lo formula en unos trminos sugerentemente equilibrados: los medios de comunicacin reflejan una preocupacin que no han creado, unos puntos de cristalizacin sobre violencias emblemticas y su influencia sobre la percepcin de inseguridad ciudadana slo se produce en caso de consonancia entre la vivencia del lector o espectador y el mensaje meditico. A la revolucin meditica que, especialmente a partir de la dcada de los sesenta, vino a cambiar las relaciones sociales y las sensibilidades culturales -liderada, en primer lugar por los peridicos de amplia circulacin, luego por la radio y finalmente por la televisin- cabe atribuirle, tambin, un doble impacto especfico en la configuracin del sentido comn contemporneo concerniente al control del delito y la justicia penal. El xito global de los medios de comunicacin multitudinarios y la consiguiente perspectiva cosmopolita hizo estallar los lmites que mantenan fragmentados y relativamente estancos los mercados locales de la informacin -centrados en realidades tnicas, sociales y culturales particulares- y, con ello, acercar riesgos y problemas especficos que anteriormente quedaban suficientemente aislados como para no poder alimentar una inseguridad difusa a escala global. Por el contrario, en la escenificacin territorialmente indiscriminada del delito a escala global -a travs de medios de comunicacin multitudinarios-, ahora todos podemos sentirnos expuestos ya no slo a riesgos reales (que se corres-
ponden con la realidad delictiva local) sino tambin a riesgos percibidos (que
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se nutren de la narracin indiferenciada, a travs de los medios globales de comunicacin, de problemas que afectan a grupos sociales y territoriales muy diversos y alejados entre s). Sin embargo, esta homogeneizacin del espacio comunicacional no slo facilit la propagacin global -ms all de la experiencia local y directa compartida- de una inseguridad difusa (la percepcin de que todos podemos resultar vctimas de cualquier delito), desterritorializada (la percepcin de que todo puede ocurrir en todas partes) y, por consiguiente, inquietante (la percepcin de que incluso los delitos ms aberrantes constituyen un problema de todos). Asimismo, la televisin se convierte en el escaparate que muestra a todos los nuevos estilos de vida y los correspondientes patrones de consumo que luego, en las posibilidades reales de acceso, quedan limitados exclusivamente a un sector social restringido, con el correspondiente efecto perturbador para unos amplios sectores de poblacin que se ven, de esta manera, atrapados en el cruel despropsito que el bilogo Jean Rostand (1986) atribua a un falso liberalismo: "dejar todas las puertas abiertas, pero prohibir ferozmente que se acceda". En todo caso, resulta relevante para la debida comprensin del fenmeno de la inseguridad ciudadana el hecho que, una vez consolidada, esta visin del mundo no cambia rpidamente. No es afectada por los cambios que se dan ao tras ao en las tasas del delito, an cuando stos impliquen reducciones en las tasas reales de victimizacin delictiva. Esto explica la aparente ausencia de una relacin entre las tendencias del delito y el sentimiento de temor al delito. Nuestras actitudes frente al delito -nuestros miedos y resentimientos, pero tambin las narrativas y formas de comprender tpicas del sentido comn- se tornan hechos culturales que se sostienen y son reproducidos por guiones culturales y no por la investigacin criminolgica o los datos empricos oficiales (Garland, 2005).
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2. Las polticas pblicas
Sin embargo, la eleccin e implantacin de polticas y prcticas tcnicamente viables (es decir realizables) y polticamente sostenibles (es decir aceptables socialmente) presupone la existencia de unas determinadas condiciones sociales, polticas y culturales de realizacin. De manera que la interaccin, inevitablemente paradjica, entre la libertad de accin individualmente responsable por parte de los actores y la influencia decisiva de las condiciones sociales, polticas y culturales resulta ineludible. En el ltimo cuarto del siglo XX, en las sociedades industrializadas, el campo del control del delito y la justicia penal sufri, sino un colapso o una ruptura completa, s una crisis que hizo tambalear algunos de sus pilares bsicos (peligro) y que dio lugar a una serie de respuestas adaptativas cuyos efectos llegan hasta nuestros das (oportunidad). En este periodo, siguiendo an a Garland, se configura el escenario social y criminolgico en el que habrn de desplegarse las nuevas polticas pblicas y viene marcado, especialmente en el ltimo tercio del siglo XX, por dos hechos sociales fundamentales: la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal que, conjuntamente, darn lugar a un tercer hecho no menos trascendente como es la erosin del mito fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales. A comienzos de los aos noventa, cuando en las sociedades industrializadas la progresin de las tasas de delito iniciada en los aos sesenta pareca haber llegado a una especie de meseta, las tasas de delitos contra la propiedad y de delitos violentos registrados eran 10 veces superiores a las de cuarenta aos atrs. Sin olvidar que las tasas correspondientes a los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial eran ya el doble o el triple de las registradas en el periodo de entreguerras. Entre las dcadas de los sesenta y los noventa se desarrollaron un conjunto de fenmenos en torno al delito: la expansin de un miedo difuso al delito, unos comportamientos rutinarios de evitamiento, unas representaciones culturales y mediticas omnipresentes y una generalizada conciencia del delito que dej de considerar las altas tasas delictivas como un desastre transitorio y pas a contemplarlo como un riesgo normal que hay que tener presente constantemente. As pues, en primera instancia, la experiencia contempornea del delito se articula -en funcin de una nueva conciencia atemorizada de la inevitabilidad de altas tasas de delito- en un conjunto de supuestos culturales y representaciones colectivas que ni siquiera un descenso en las tasas de delito parece capaz de alterar.
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ntimamente vinculado con la normalizacin de elevadas tasas de delito, y prcticamente en paralelo, tiene lugar un segundo hecho determinante en la configuracin de la experiencia contempornea del delito: las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal. Si hasta finales de la dcada de los sesenta las instituciones de justicia penal parecan capaces de resolver adecuadamente el desafo que planteaba el incremento sostenido de las tasas de delitos registrados, durante la dcada de los ochenta y en los inicios de los aos noventa se observa una clara sensacin de fracaso de las agencias de la justicia penal y un reconocimiento cada vez ms explcito de los lmites estatales para controlar el delito. Esta visin, ms o menos soterrada en los crculos oficiales, se vuelve mucho ms estridente en una opinin pblica que no vacila en manifestar su posicin crtica ante la justicia penal (particularmente ante la accin de los tribunales y los jueces), a la que acusa de aplicar unas penalidades demasiado indulgentes y de no preocuparse lo suficiente por la seguridad pblica. En este clima de desconfianza en la capacidad de la justicia penal, las polticas pblicas consideran ms realista enfrentar los efectos del delito que abordar el problema en s mismo. Como concluye Garland, por primera vez desde que se consolid plenamente a fines del siglo XIX, la confianza en la capacidad de la justicia penal para controlar el delito y producir seguridad fue puesta seriamente en duda. A pesar de esto, como en la clebre fbula, hubo que esperar a la colisin entre estos dos hechos -la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal- para darnos cuenta de que "el rey va desnudo!". Cuestionada en diversos frentes la capacidad del Estado para cumplir debidamente con su propsito de gobernar los distintos aspectos de la vida social, sin embargo, faltaba por desvelar la profundidad estructural de dicha incapacidad: ni momentnea ni parcial, la falta de pericia para generar los niveles esperados de control del delito pona en evidencia la magnitud del fracaso estatal.
La fbula del rey desnudo
Dos pillos se presentan en un reino hacindose pasar por sastres, unos sastres que harn un traje tan magnfico a su rey que slo sern capaces de verlo aquellas personas que sean inteligentes, los tontos no tendrn la capacidad de percibirlo. Llega el da en el que el traje est terminado y, al presentrselo al rey y l no ver nada y ante el temor a ser tomado por tonto, asegura que el traje es precioso. Por miedo a ser calificados de tontos, eso mismo decan todos los adultos del reino aunque vean a su rey pasearse desnudo. Esta situacin del rey pasendose en pelotas se mantuvo hasta que un nio grit el rey va desnudo! Entonces, el resto de los sbditos perdieron su miedo a ser tomados por estpidos y gritaron la verdad: el rey va desnudo!
La erosin del mito fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales constituye, indudablemente, una verdad extremadamente difcil de asumir por las autoridades gubernamentales, que son conscientes de los enormes costes que supondra abandonar su pretensin de ser los proveedores exclusivos de seguridad pblica, puesto que la contrapartida de
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r e c o n o c e r l o s p e l i g r o s e s e l f r a c a s o d e l a s i n
s t i t u c i o n e s , c u y a j u s t i f i c a c i n e s p r e c i s a m e n t e
l a n o e x i s t e n c i a d e p e l i g r o s ( B e c k , 2 0 0 8 ) . E p u r
s i m u o v e : e l r e y v a d e s n u d o ! S l o a s p o r l a
r e s i s t e n c i a i n n a t a q u e o f r e c e n l o s m i t o s a n t e l a
r a z n s e e x p l i c a l a t r a y e c t o r i a e s e n c i a l m e n t e
e r r t i c a q u e s i g u e n , a c t u a l m e n t e , l a s p o l t i c a s
p b l i c a s d e s t i n a d a s a c o n t r o l a r e l d e l i t o . A s ,
d e s d e l o s g o b i e r n o s , s e d e s p l i e g a n d o s g r a n d e s
e s t r a t e g i a s e s q u i z o f r n i c a m e n t e o r i e n t a d a s h a c i a
n o b j e t i v o s o p u e s t o s . P o r u n a p a r t e , s e p r o m u e v e r e f o r m a s i n s t i t u c i o n a l e s y p o l t i c a s p b l i c a s
d e s t i n a d a s d e u n a f o r m a u o t r a a s u p e r a r l o s l m
i t e s e v i d e n c i a d o s d e l a j u s t i c i a p e n a l y a c o r r
e s p o n s a b i l i z a r a l a c o m u n i d a d e n e l c o n t r o l p r e v
e n t i v o d e l d e l i t o ( e s t r a t e g i a c o m u n i t a r i a ) . P e r o
, p o r o t r a p a r t e , l o s f u n c i o n a r i o s e l e c t o s a n t e l a s d i f i c u l t a d e s d e a d a p t a r l a s p o l t i c a s p b l i
c a s a l a i n c m o d a r e a l i d a d , c o n f r e c u e n c i a , r e a
c c i o n a n p o l i t i z a d a m e n t e y a s e a p a r a n e g a r l a e v i
d e n c i a y r e a f i r m a r e l m i t o e s t a t a l d e l c o n t r o l e
x c l u s i v o d e l d e l i t o o b i e n p a r a a b o n a r s e a u n a s
r e c e t a s d e l e y y o r d e n d e r e s u l t a d o s e l e c t o r a l e s
t e n t a d o r e s a u n q u e d e e f e c t o s s o c i a l e s i m p r e d e c i
b l e s ( p o p u l i s m o p u n i t i v o ) .
Dos modelos de polticas pblicas de seguridad
Exclusin social.
Seguridad para los fuertes ante riesgo procedente de los dbiles los excluidos.
Poltica tecnocrtica, dirigida a la conservacin del estatus social. Poltica centralista, autoritaria.
La demanda de seguridad se red a la demanda de penas y de seguridad contra la delincuenci
Toda la poltica de seguridad es poltica criminal.
Poltica privada de seguridad. La seguridad es un negocio. Los ciudadanos se convierten en policas (neigh-bourhood watch). Aceptacin de la desigualdad y autoli-mitacin del uso de los espacios pblicos por parte de la vctima potencial. Seguridad a travs de la reduccin de los derechos fundamentales (eficiencia penal, derecho a la seguridad). Seguridad como poltica de la "fortaleza europea".
t a C a t a l a n a d e S e g u r i d a d P b l i c a ( n . 8 , p g . 1 7 3 0 ) .
F u e n t e : B a r a t t a , A . ( 2 0 0 1 , j u n i o ) . " E l c o n c e p t o a c t u a l d e s e g u r i d a d e n E u r o p a " . R e v i s
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2.1. El rey va desnudo La manifestacin de los lmites de la justicia penal para ejercer un control efectivo del delito se produce en un doble sentido: el Estado se descubre, por un lado, incapaz de frenar el aumento constante de las tasas delictivas y, por el otro lado, debe confrontarse con la existencia de mecanismos de control del delito operando relativamente independientes de sus polticas pblicas. Sin embargo, este inquietante descubrimiento habra de constituir la oportunidad para emprender un conjunto variopinto de iniciativas -tanto de reforma de las agencias penales como de utilizacin de los mecanismos no estatales- destinadas todas ellas a superar esta trascendente limitacin. Haciendo de la necesidad virtud, un gran nmero de iniciativas estatales -emprendidas en las dcadas de los setenta y ochenta- parecen encaminadas a reubicar las tareas de control del delito en la comunidad: prevencin comunitaria, justicia comunitaria, polica comunitaria... Sea como moda, como estrategia reformista o como salida desesperada, lo cierto es que el recurso a la comunidad se convierte, aparentemente, en la solucin multiusos para todos y cada uno de los problemas que padece el sistema de justicia penal. Claro que la estrategia comunitaria puede, en algunos casos, amparar medidas que no pretenden, en realidad, concertar con la comunidad las estrategias de control del delito sino, simplemente, sacar fuera de las crceles o los reformatorios -ya sea por razones de eficacia o bien de eficiencia- la aplicacin de determinadas medidas correctivas sin la implicacin de ninguna organizacin comunitaria. Y, sin embargo, en otros casos las medidas comunitarias resultan ms innovadoras en su propsito, por una parte, de responder a las preocupaciones de la poblacin y, por otra, de involucrar activamente a las organizaciones de vecinos en el control del delito. En todo caso, el recurso a la comunidad abre una perspectiva prometedora en el escenario de crisis en el que aparece sumido el campo del control del delito y la justicia penal. El intento de extender el alcance de las agencias estatales vinculndolas a las prcticas de actores en el sector privado y en la comunidad podra ser descrito como una estrategia de responsabilizacin. Involucra una manera de pensar y una variedad de tcnicas diseadas para cambiar la manera en la que los gobiernos actan sobre el delito. En lugar de enfrentar el delito de forma directa por medio de la polica, los tribunales y las prisiones, esta estrategia promueve un nuevo tipo de accin indirecta en el que las agencias estatales generan acciones por parte de organizaciones y actores no estatales. El resultado esperado es una red fortalecida de control del delito, ms o menos dirigida, ms o menos informal, que complementa y extiende los controles formales de la justicia penal estatal. En lugar de imaginar que pueden monopolizar el control del delito o ejercer sus poderes soberanos sin prestar atencin en absoluto a los poderes de otros actores, las agencias estatales adoptan ahora una rela-
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don estratgica con otras fuerzas de control social. Intentan construir alianzas ms amplias, enrolando los poderes de los actores privados y moldendolos de acuerdo con los fines del control del delito (Garland, 2005). Este propsito de redistribuir responsabilidades entre las agencias del sistema de justicia penal (polica, tribunales, prisiones) y organizaciones que operan fuera de la justicia penal estatal a fin de lograr un control efectivo del delito y la inseguridad ciudadana no poda estar exento de dificultades de todo tipo. La primera, sin duda: olvidar, no slo por parte del Estado sino tambin de la comunidad, la monopolizacin estatal del control del delito y la justicia penal, lo cual resulta particularmente exigente para un consolidado estilo de gobierno, de arriba hacia abajo, plenamente imbuido de la incuestionabilidad de la soberana estatal en este campo. Cmo, sino, persuadir a las organizaciones privadas para que asuman funciones que se siguen considerando propias del Estado? Y, por consiguiente, cmo lograr, mediante una alianza pblico-privada, la pretendida coproduccin de la seguridad? Una segunda dificultad radica en las pugnas corporativas entre y en el seno de los distintos organismos que integran el campo del control del delito y la justicia penal. El fuego cruzado de rivalidades de todo tipo y origen -entre autoridades, entre magistrados y policas, entre policas- no resulta el terreno ms propicio para ninguna forma efectiva de cooperacin interagencias y, por lo tanto, no es la mejor carta de presentacin ante una comunidad a la que se pretende persuadir para que asuma activamente sus responsabilidades en el control social del delito. Tampoco cabe desdear, en tercer lugar, la complejidad que supone identificar a los actores (individuales y colectivos) que disponen de la capacidad -y, en su caso, tambin de la responsabilidad- de reducir las oportunidades delictivas y, asimismo, averiguar en qu medida resulta factible persuadirles de la necesidad de que ejerzan sus poderes informales de control del delito. No se trata, en esta estrategia comunitaria, tan slo de desprenderse por parte del Estado de funciones que resultan problemticas, a pesar de que las autoridades pueden verse atradas por la perspectiva de evitar ser culpadas de los fracasos en el control del delito. Asimismo, tampoco se reduce el recurso a la comunidad a un mero proceso de privatizacin del control del delito, aunque la necesidad de reducir costes desempee un papel determinante y, en definitiva, venga a impulsar claramente la expansin del mercado de la seguridad privada. Lo que parece estar en juego, en ltima instancia, es una nueva forma de ejercer el poder en el campo del control del delito, que ya est vigente en otros mbitos de la Administracin pblica y que requiere, por una parte, el reconocimiento estatal de los
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lmites de las agencias de justicia penal en el control del delito y, por la otra, la implicacin de la comunidad en el ejercicio corresponsable de sus poderes informales. Sin embargo, en el punto lgido del despliegue de la sociedad informacional corresponde fijar nuestra atencin en los indicadores de una mutacin sustantiva: en los mbitos ms diversos de la actividad econmica y social crece el recurso al mercado en busca de soluciones de seguridad que, en unos casos, vienen a completar y, en otros, a disputar el monopolio del Estado en el campo del control del delito. Robert (2003) se pregunta si actualmente asistimos a un abandono del Estado en beneficio del mercado o, en otras palabras, no se estar transformando la seguridad en un bien que se compra, en lugar de un servicio que se espera de las administraciones pblicas?
"La seguridad es, como el agua o la electricidad, un bien de consumo, administrado tanto pblica como privadamente para obtener beneficios." Beck (2008)
En cualquier caso, las que son en apariencia consistentes fronteras entre inseguridad pblica e inseguridad privada parecen desvanecerse precipitadamente. 2.1.1. Los nuevos espacios de la inseguridad
Ya hemos visto cmo el control del delito en las sociedades tradicionales es un bien pblico que viene dado por la propia comunidad y, en especial, por la red informal de vigilancia mutua que caracteriza a las sociedades vecinales. Al Estado, a travs de la polica, se recurre slo en situaciones extremas que desbordan las capacidades de las comunidades locales. En tanto no se producen estas condiciones extraordinarias, la justicia penal se mantiene al margen de los conflictos vecinales y, por consiguiente, no participa en los procedimientos comunitarios de mediacin, de resolucin e incluso de penalizacin. Ms adelante, pues, deberemos examinar el proceso de desarrollo del aparato policial moderno -conjuntamente con el despliegue de la sociedad industrialen sustitucin, de forma relativamente rpida y profunda, de los tradicionales mecanismos comunitarios de control del delito, es decir, la comunidad cede al Estado la responsabilidad sobre la seguridad ciudadana. De manera que el despliegue de la polica moderna -particularmente a partir del inicio del siglo XIX- coincide con una mutacin amplia y profunda de las sociedades tradicionales que se refleja en las transformaciones observables en los distintos espacios en los que se produce y se reproduce la vida de sus poblaciones y, en particular, donde se materializan -en buena medida en forma de inseguridad ciudadana- los efectos extremos de los conflictos sociales. Esta situacin tendr que plantear no pocos ni pequeos retos a la justicia penal.
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En las sociedades vecinales, los bienes de valor son escasos -la inmensa mayora no dispone ms que de un poco de comida y algunos instrumentos y enseres domsticos poco codiciables- y estn concentrados en unas pocas manos y, por supuesto, bien protegidos por sus propietarios. En cualquier caso, ni el espacio privado (el interior de las viviendas) ni el pblico constituyen lugares particularmente propicios para la expansin de una delincuencia predativa generalizada. Las oportunidades para la depredacin de bienes quedan, pues, casi en exclusiva reservadas a los desarraigados por otra parte, claro est, fcilmente identificables. Por el contrario, en estas sociedades predominan las querellas en torno al honor y la reputacin, que, con mucha frecuencia, vienen acompaadas de ciertas formas de violencia verbal y fsica, particularmente de insultos y golpes (Robert, 2003). En contrapartida, estas sociedades tradicionales disponen -a modo de sistema comunitario de autoproteccin- de una amplia red de controles informales, que reflejan una cierta obsesin por el control mutuo, pues todos sus miembros se vigilan, estrecha y constantemente, entre s. Por el contrario, en nuestras sociedades de la abundancia, basadas en el inmenso consumo de bienes semidurables, tanto el espacio privado como el pblico se han llenado de objetos de valor, no slo material sino an ms simblico -en la medida en que el disfrute, an ms que la mera posesin, de bienes semidurables como vehculos o aparatos electrnicos se ha constituido en un elemento indispensable de reconocimiento social-, que los ha convertido en los escenarios propicios para la expansin de la delincuencia de depredacin de bienes personales. Asimismo, las viviendas, por una parte, se llenan de objetos tentadores y, por la otra, se vacan de presencia de sus habitantes durante una buena parte del tiempo: los espacios destinados al trabajo y al ocio no coinciden con el de residencia. De manera que, el espacio privado -otrora santuario de la privacidad y la seguridad- se convierte en un objetivo apetecible y de relativo fcil acceso para la delincuencia de apropiacin, a pesar de la colosal expansin de las medidas de seguridad fsica y electrnica registrada en los ltimos aos. En Espaa, en el periodo comprendido entre los aos 2001 y 2006, el nmero de alarmas de domicilios y negocios conectadas a la polica creci un 294%, por lo que pas de 363.000 a ms de 1.100.000 (Fuente: Aproser, citado en La Vanguardia, 26 de febrero de 2008). Pero, a su vez, en el espacio pblico se depositan, no slo de da sino tambin durante la noche, los vehculos privados que no disponen de aparcamiento. Y, como hemos visto, el decrecimiento relativo del robo de vehculos se compensa con la expansin del robo en vehculos, debido a que -tal y como ocurre en los domicilios- tambin el automvil se ha convertido en un recipiente privilegiado de equipamientos complementarios (GPS, por ejemplo) de alto valor instrumental y simblico. Y, asimismo, proliferan en gran medida en el
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espacio pblico nuevos objetos electrnicos e informticos de uso personal como los telfonos mviles, los ordenadores personales o los ipods, que son tan visibles, valiosos y codiciables como fciles de sustraer. En estos casos, a las dificultades estatales por contener la expansin epidmica de la llamada pequea delincuencia en los mbitos tradicionales (privado y pblico), se le suman las propias de unos nuevos espacios mixtos: los espacios de titularidad privada o pblica y de uso pblico o semipblico, es decir los centros comerciales, los grandes almacenes, los centros de ocio consagrados, en buena medida, a promover el consumo masivo y constante de bienes y servicios entre la poblacin; aunque tambin los grandes bloques de viviendas o los transportes colectivos. Esta profunda reconfiguracin de los espacios de la inseguridad ciudadana constituye, en realidad, un primer resultado de la adaptacin social -es decir, la bsqueda de la seguridad- ante un conjunto de cambios econmicos a escala global que han venido a materializarse, a escala local, en un paisaje urbano profundamente marcado por la incertidumbre. 2.1.2. Redes de seguridad en un territorio hostil
Un segundo efecto se hace visible, a su vez, en la configuracin sociolgica y tipolgica de las ciudades con la creacin de autnticas burbujas de seguridad, en medio de un territorio hostil, surgidas de la segregacin social y espacial que caracteriza, cada da ms, la vida de las grandes ciudades en el mundo. Como consecuencia de la creciente utilizacin de la inseguridad como argumento importante del marketing inmobiliario, se est transformando la morfologa de algunas de las ms importantes ciudades, que se han empeado en crear zonas residenciales de supresin de riesgos slo al alcance de las clases acomodadas. Estas comunidades cerradas (gated communities), de inevitables resonancias neofeudales, responden inicialmente a un intento de las clases sociales acomodadas de reunirse y fortificarse con el fin de aislarse de una realidad social que se percibe como irremediablemente peligrosa. Desde esta visin de la inseguridad contempornea se erigen, en el espacio urbano, zonas residenciales en las que el espacio pblico se ha privatizado y se ha limitado el libre acceso. Incluyen desde chals-bnker hasta urbanizaciones-fortaleza que incorporan algunas instalaciones deportivas o de reunin (casa club) de propiedad comn, igualmente privada. Cuentan con altos niveles de infraestructuras y de calidad de los servicios y tambin disponen de notables dispositivos de seguridad como muros, vallas, puertas, barreras, alarmas y cmaras de vdeo, vigiladas por una polica privada con el propsito de evitar el libre acceso de transentes y, de esta manera, aislarse del caos, la conflictividad y los peligros exteriores.
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La legislacin permite y consolida el carcter privado y cerrado de estos espacios urbanos al distinguirlos de otros lugares en la ciudad. Sus residentes deben atenerse a un cdigo interno que regula su comportamiento social. Son espacios que aparecen como mbitos homogneos en comparacin con la heterogeneidad de la ciudad abierta. La mayor parte de sus residentes son familias adineradas. La legislacin y la normativa, adems del precio del suelo y de la vivienda, refuerzan an ms esta homogeneidad. Aunque no modifiquen las tasas de delincuencia, estas comunidades cerradas consiguen que sus residentes se sientan ms seguros. Las comunidades cerradas no garantizan la seguridad, tan slo limitan sorpresas no deseadas de la vida tradicional urbana, como la presencia de forasteros en la puerta de la calle. Y, en todo caso, el nivel de seguridad de un enclave residencial se convierte, en el seno de las clases medias y altas, en un indicador de estatus social. Sin embargo, las comunidades cerradas representan un desafo a los ayuntamientos y sus estrategias de planificacin, con el peligro cierto de transformar la ciudad en un laberinto. El desarrollo de este tipo de estructura residencial tiene distintos tipos de impactos. En cuanto al ambiente construido, las co munidades cerradas privatizan las calles y fragmentan el espacio urbano en zonas diferentes con distintos tipos de seguridad. Este afn desmedido por crear espacios blindados, en los que seguir manteniendo el modo de vida insolidario de unos pocos, va generalizando una ciudad dual en la que, por un lado, proliferan las urbanizaciones blindadas, ocupadas por clases altas y medias, en las que sus habitantes se aslan y tratan de protegerse de los otros y de sus fobias, imaginarias o reales y, por el otro lado, se dejan abandonados a su suerte los suburbios y tugurios sin ley. Adems, este blindaje urbano no slo se circunscribe a las zonas residenciales sino que se va apoderando impunemente de diferentes zonas de la ciudad de terico uso comunitario, en un proceso de apropiacin excluyente de los espacios colectivos. As, por ejemplo, parques y jardines se van dotando de cerramientos, en tanto que otras zonas de la ciudad se fortifican mediante barreras psicolgicas (como una desmedida presencia policial o dispositivos de vigilancia panpticos) que terminan por disuadir de su uso a los excluidos del sistema. Y, claro est, esta diseminacin de burbujas de seguridad requiere la existencia de corredores de seguridad (rutas protegidas) que garanticen la imprescindible libertad de movimientos desde el lugar de residencia hasta los de trabajo y de ocio (centros de negocios y centros comerciales igualmente protegidos). Estas redes locales de seguridad se conectan entre s en una red global de seguridad, cuyos puntos nodales estratgicos son los aeropuertos (espacios cre-
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cientemente protegidos), que garantizan de esta forma una movilidad segura en un territorio hostil para el sector de la poblacin mundial que disfruta de las libertades del mercado. Sin embargo, en el mercado de la seguridad, ningn nivel de proteccin, por elevado que pueda parecer, nunca resulta suficiente. Como el deseo y el miedo es insaciable entonces la bsqueda de seguridad, impulsada por el temor, no se satisface con el logro de un nivel razonable -y, por consiguiente, siempre limitado- de proteccin ante los riesgos propios de la vida en comunidad y de la vida, en ltima instancia. La bsqueda privada de seguridad en el mercado de consumo masivo y compulsivo no pretende tanto satisfacer una necesidad real (obtener un nivel razonable de proteccin) como atender un deseo (ahuyentar el miedo). Por consiguiente, el marketing del sector privado de la seguridad se dirige, cada vez ms, a ofrecer sensacin de seguridad ms que seguridad efectiva a unos sectores sociales atrapados neurticamente en los propios miedos. De manera que las personas que habitan en una burbuja de seguridad y que se desplazan a travs de corredores de seguridad hacia centros de negocios y comerciales fuertemente vigilados tambin recurren individualmente al mercado de la seguridad para contratar, en la medida de las posibilidades de cada uno, proteccin personal: instalacin de alarmas en la vivienda y en el vehculo, suscripcin de plizas de seguro, adquisicin de automviles blindados e, incluso, contratacin de guardaespaldas.
El caso del Hummer
De la inseguridad y del miedo se puede extraer un gran capital comercial, como, de hecho, se extrae. Los anunciantes -comenta Stephen Graham, por ejemplo- han explotado deliberadamente los temores al terrorismo catastrfico para aumentar las ventas de todoterrenos altamente rentables. Estos autnticos monstruos engullidores de gasolina, mal llamados utilitarios deportivos, se alzan ya con el 45% de todas las ventas de coches en los Estados Unidos y se estn incorporando a la vida urbana cotidiana como verdaderas cpsulas defensivas. El todoterreno es un smbolo de seguridad que, como las comuni dades cerradas por las que a menudo circulan, aparece retratado en los anuncios como algo inmune a la arriesgada e impredecible vida urbana exterior. Estos vehculos parecen disipar el miedo de la clase media urbana a desplazarse por su ciudad de residencia o a detenerse en algn atasco. Eduardo Mendieta es an ms mordaz en su anlisis del mensaje que se desprende de la repentina historia de amor de los estadounidenses con los todoterrenos (o, en el caso particular que l comenta, con los Hummer). Antes de que se popularizara el Hummer, ya tenamos una imagen de vehculo blindado como ningn otro y perfectamente equi pado para afrontar junglas como las de hormign del caos urbano: el vehculo blindado militar del campo de batalla. El Hummer nicamente capitaliza una necesidad de estar preparados para moverse por la ciudad que arde y se desmorona presa de la agitacin y los disturbios urbanos de las dcadas posteriores a la de los sesenta. El todoterreno da a entender e insina, de un modo no excesivamente encubierto, que la ciudad es un campo de batalla y una jungla que hay que conquistar y de la que hay que escapar por igual. Fuente: Bauman, Zygmunt (2007). Miedo lquido: la sociedad contempornea y sus temores. Barcelona: Paids.
Este nuevo mapa de la seguridad, constituido por nodos y enlaces especialmente protegidos, viene a cartografiar los resultados visibles de la redistribucin ya no slo de los bienes sino tambin de los males (riesgos y conflictos) producidos por un desarrollo econmico socialmente desregulado. En particular, este sistema de reasignacin de riesgos consiste en, por una parte, ase-
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gurar -a travs de la mercantilizacin de la seguridad- a una pequea parte de la poblacin, en una parte altamente protegida del territorio, el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado y, por la otra parte, imponer inapelablemente al resto de la poblacin, en el resto desprotegido del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso econmico: los riesgos, los conflictos, la inseguridad. En ltima instancia, la mercantilizacin neoliberal de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de seguridad, lo cual impacta, por supuesto, en la polica pblica. De este modo, la polica, entendida como un conjunto articulado y coherente de actividades encaminadas a producir orden y paz social, resulta desgarrada por la accin de fuerzas contradictorias (Sheptycki, 2005). As, por un lado, el rigor presupuestario impuesto por la gobernanza neoliberal restringe la capacidad estatal para desarrollar polticas pblicas de seguridad y, por el otro lado, las organizaciones pblicas de polica son arrastradas hacia arriba a fin de poder combatir mejor el comercio ilegal. Y, entonces, los vendedores privados de seguridad se afanan en denunciar el dficit de seguridad que presenta la oferta estatal y, por consiguiente, encuentran ah el elemento central de la estrategia de marketing que viene insuflando el crecimiento espectacular del sector privado de la seguridad. La paradoja consiste en que esta intervencin privada, lejos de suponer una reduccin de la inseguridad objetiva, alimenta la inseguridad subjetiva que, a su vez, genera una mayor demanda de seguridad. 2.1.3. El mercado de la seguridad
No puede sorprender, entonces, que la industria mundial de la seguridad est viviendo, desde hace aos pero especialmente a partir del 2001, un crecimiento espectacular sostenido en todo el mundo: el sector privado de la seguridad crece dos veces ms rpido (8-9%, desde el 2001 hasta el 2005) que el conjunto de la economa mundial (4%, en el 2005). La mayor parte de este crecimiento asombroso se produce como consecuencia de la exportacin, no menos aparatosa, de la guerra contra el terrorismo desde los Estados Unidos, a partir del 2001, al resto del mundo. Esto explica, por una parte, que el crecimiento de esta industria se registre, sin lagunas, en cualquier zona del mundo: tanto en los pases asiticos como en la Europa Occidental, tanto en los grandes pases como en los pequeos, tanto en los pases industrializados como en los pases pobres y, por otra parte, que Estados Unidos se vaya asegurando, ao tras ao, un mayor dominio si cabe del sector con el 45% del mercado mundial en el 2005 -un 43% en el 2001- y 29 empresas norteamericanas entre las 50 ms importantes en el mundo, tres veces ms que en el ao 2003 (Haas, 2007).
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Las 15 empresas lderes mundiales de la Homeland Security

Empresa
Ingre (en m millon
DynCorp Armor Holdings Accenture ChoicePoint SAIC Boeing Homeland Security L3-Com Smiths Detection Northrop Grumman Cubic Lockheed Martn OSI Systems Blackwater Titan EADS Global Security
Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurit
J o h n s t o n (
2 0 0 0 ) d e s t a c a q u e , m i e n t r a s l a p o l i c a p b l i c a
t r a n s n a c i o n a l t o d a v a e s u n f e n m e n o r e l a t i v a
m e n t e r e c i e n t e , e l m e r c a d o m u n d i a l d e l a s e g u r
H a s t a e l p u n t o q u e , a c t u a l m e n t e , e l s e c t o r p r i
v a d o d e l a s e g u r i d a d h a d e j a d o d e s e r u n a a c t i
v i d a d e c o n m i c a s e c u n d a r i a y p o c o p r e s t i g i a d a
p a r a s i t u a r s e e n t r e l o s s e c t o r e s e c o n m i c o s m
s i m p o r t a n t e s a e s c a l a m u n d i a l y , c o m o h e m o s v
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El mercado mundial de la seguridad
2005
Estados Unidos Europa Asia Resto del mundo 145 102 54 24 325 +9%
Total Crecimiento
Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurit
I n e v i t a b l e m e n t e , s e p l a n t e a
n a l g u n a s c u e s t i o n e s c o n c e r n i e n t e s a l a e q u i d a d d e e s a p r i v a t i z a c i n d e l a s e g u r i d a d : Q u i n t
i e n e e l d e r e c h o d e e s t a r a s a l v o ? S e t r a t a d e
u n d e r e c h o e s p e c f i c o p a r a c i u d a d a n o s a c a u d a l a d
o s o e s u n d e r e c h o u n i v e r s a l ? C u l e s e l p a p e l
d e l E s t a d o e n l o q u e a t a e a l a s e g u r i d a d p b l
i c a ? 2.2. La reaccin del soberano C o m o h e m o s v i s t o , a b a n d o n a r l a p r e t e n s
i n d e s e r l o s p r o v e e d o r e s e x c l u s i v o s d e s e g u r i
d a d p b l i c a r e s u l t a d i f c i l d e a s u m i r p o r p a r t e
d e l a s a u t o r i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s , d a d o q u e
s o n c o n s c i e n t e s d e l o s e n o r m e s c o s t e s p o l t i c o s
q u e s u p o n d r a . S i n e m b a r g o , n o p a r e c e h a b e r v u
e l t a a t r s : l o s l m i t e s d e l a j u s t i c i a p e n a l s e
h a n h e c h o d e m a s i a d o e v i d e n t e s . P o r c o n s i g u i e n t
e , l o s g o b i e r n o s p r o m u e v e n r e f o r m a s i n s t i t u c i o n
a l e s y p o l t i c a s p b l i c a s d e s t i n a d a s a c o r r e s p
o n s a b i l i z a r a l a c o m u n i d a d e n e l c o n t r o l p r e v e
n t i v o d e l d e l i t o ( e s t r a t e g i a c o m u n i t a r i a ) . P e r o
, a l m i s m o t i e m p o , l o s d e c i s o r e s p o l t i c o s c e d
e n c o n f r e c u e n c i a a l a t e n t a c i n d e r e a c c i o n a r
p o l i t i z a d a m e n t e a n t e e p i s o d i o s d r a m t i c o s e s p e
c i a l m e n t e , y a s e a p a r a n e g a r l a e v i d e n c i a d e l
a i n c a p a c i d a d e s t a t a l o b i e n p a r a p r o m e t e r l e y
y o r d e n ( p o p u l i s m o p u n i t i v o ) . Y a s e a a t r a v s d
e l e n d u r e c i m i e n t o d e l a s p e n a s , l a s r e s t r i c c i o n e
s a l a l i b e r t a d c o n d i c i o n a l , l a s p r i s i o n e s d e a l
t a s e g u r i d a d , l a p e r m i s i b i l i d a d a n t e d e t e r m i n a d
a s m o d a l i d a d e s d e m a l o s t r a t o s o i n c l u s o t o r t u r a
, e l r e s t a b l e c i m i e n t o d e l a p e n a d e m u e r t e o d e
l a s e j e c u c i o n e s e f e c t i v a s d e l a s p e n a s c a p i t a l e s
o l a s p o l t i c a s p o l i c i a l e s d e t o l e r a n c i a c e r o ,
e s t e g i r o p u n i t i v o n o s l o c o n s t i t u y e u n a r e a f i
r m a c i n s i m b l i c a d e l p o d e r e s t a t a l e n e l c a m p o
d e l c o n t r o l d e l d e l i t o y l a j u s t i c i a p e n a l , s i n o
t a m b i n u n v e h c u l o d e e x p r e s i n ( j u s t i c i a e x p r
e s i v a ) d e l d e s e o d e v e n g a n z a d e u n a a u d i e n c i a q u
e n e c e s i t a d e s c a r g a r s u s t e n s i o n e s y , a s u v e z ,
e x p e r i m e n t a r u n a s e n s a c i n m o m e n t n e a d e u n i d a d
f r e n t e a l d e l i t o y l a i n s e g u r i d a d ( e f e c t o d e l c h
i v o e x p i a t o r i o ) .
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Esta reaccin populista, casi inevitablemente, tambin est politizada. Es decir, las medidas adoptadas desde esta perspectiva tienden ms a reaccionar con actuaciones oportunistas ante las expresiones atemorizadas y punitivas de la opinin pblica que a responder a situaciones conflictivas que requieren tratamientos expertos, profundos y sostenidos.
El populismo punitivo
El populismo punitivo se desentiende tanto de los investigadores como de las elites profesionales de la justicia penal y busca el apoyo de la opinin pblica y, en particular, de los medios de comunicacin. De este modo, dichas polticas pblicas son formuladas cada vez ms por asesores polticos que por expertos y en contextos de elaboracin de estrategias partidarias orientadas hacia objetivos electorales. En el ncleo mismo de este populismo punitivo se halla la apelacin instrumental a un conjunto de emociones negativas -el temor, el pnico, la indignacin, la ira, la vengan za-, asociadas ntimamente a la experiencia contempornea del delito y la inseguridad ciudadana, cuya movilizacin facilita enormemente la consecucin de intereses polticos y comerciales relacionados directamente con el control del delito y la justicia penal, lo cual requiere la explotacin complementaria de las figuras simblicas, por un lado, de la vctima y, por el otro, del chivo expiatorio.
2.2.1.
La vctima
Las vctimas, a pesar de estar en el centro del discurso populista en materia de control del delito y justicia penal, son burdamente instrumentalizadas. En detrimento de las vctimas reales, expresando sus puntos de vista sin mediacin alguna, el populismo punitivo elabora una figura simblica de la vctima que permite ser explotada, en cada momento, tanto por polticos como por medios de comunicacin en funcin de sus respectivos intereses (Garland, 2005). Esta utilizacin partidaria de las vctimas resulta posible, no cabe olvidarlo, en la medida que acierta a conectar con una realidad social y cultural. En realidad, el inters por las vctimas en nuestra sociedad se limita, en general, a una solidaridad superficial y efmera que, ms pronto que tarde, degenera en una simple curiosidad morbosa por los detalles ms escabrosos del suceso. Sin embargo, ms raramente puede una vctima aspirar a obtener de su comunidad el efecto reparador de una autntica compasin, entendida sta como lo hace en la primera de sus acepciones, el Diccionario del Instituto de Estudios Catalanes (DIEC), es decir como un sentimiento con el que uno toma parte en el sufrimiento de otro. He aqu, pues, el primero y principal dficit en el tratamiento de las vctimas del delito: la falta de una verdadera compasin. No obstante, en ningn caso puede resultar factible la compasin por las vctimas si no se da una condicin previa y del todo necesaria: la plena comprensin del proceso de victimizacin. Y es que no se trata de un proceso simple sino complejo que se produce, al menos, en dos niveles complementarios. Por supuesto existen -en un primer estadio del proceso de victimizacin (primaria, en el lxico de los criminlogos)- los daos fsicos o las agresiones a sus derechos que pueden ser, en ambos casos, relativamente leves pero tambin, llegado el caso, extraordinariamente graves e incluso irreversibles. Na-
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turalmente, no cabe olvidar el impacto emocional que produce en la vctima cualquier forma de agresin personal -ya sea en forma de sensacin de impotencia, ansiedad, angustia, pnico a que vuelva a repetirse e, incluso, sentimiento de culpabilidad- y que, en no pocas ocasiones, termina afectando de manera sustancial y duradera los hbitos y los comportamientos de la persona que ha sido vctima de una agresin, en particular su forma de relacionarse con los dems. Contrariando toda lgica y con demasiada frecuencia, el proceso de victimizacin no termina aqu. Muy al contrario, a la persona que ha sufrido una agresin a su integridad fsica o a su patrimonio todava le espera tener que padecer los efectos de un sistema de justicia penal que no parece pensado tanto para acoger y atender a las vctimas de una accin delictiva como para preservar -aunque sea de una forma cada vez ms simblica que efectiva- la autoridad del Estado. As, a la vctima de una agresin y a partir del acto de denunciar los hechos, le aguarda un recorrido por el sistema de justicia penal que, generalmente, termina resultando ms equiparable a un va crucis que no a un proceso curativo (victimizacin secundaria, le llamarn los criminlogos). Y es que no son pocas las ocasiones en las que el contacto de la vctima con la polica y la administracin de justicia viene a incrementar todava ms los daos -tanto los psicolgicos como tambin los patrimoniales- generados por el acto delictivo y, en algunos casos, incluso puede llegar a resultar ms perjudicial el remedio que la enfermedad. En todas estas situaciones, la persona que acude a la justicia con la expectativa de obtener una reparacin, en el mejor de los casos, puede acabar teniendo la impresin de que ha estado perdiendo el tiempo o el dinero y, en el peor, sintindose impotente ante una burocracia que ignora su sufrimiento o, en el extremo, que se le ha tratado con una notable falta de tacto e incluso con incredulidad manifiesta por parte de algunos funcionarios, como an ocurre en muchas denuncias de maltratos o violaciones (Curbet, 2007). Obviamente, nada de esto contribuye en absoluto a reforzar la legitimidad de la justicia penal y, por consiguiente, la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la proteccin estatal de sus derechos. De manera que, como dice Robert (2003), entre el ciudadano y el Estado parece haberse cavado un foso profundo entre lo que hacen los poderes pblicos y lo que esperan los ciudadanos. No tiene ningn sentido que el Estado -a quien est encomendada la proteccin efectiva de las personas, de sus bienes y de sus derechos- forme parte ms del problema que de la solucin. Es cierto que, en los ltimos tiempos, en el seno de la justicia penal han empezado a aparecer algunas unidades especiales de atencin a las vctimas en general o bien a aquellas que requieren un tratamiento especial (mujeres maltratadas o violadas, por ejemplo) y que, al mismo tiempo, las escuelas de polica han empezado a introducir en sus programas
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contenidos destinados a sensibilizar y capacitar agentes en la atencin a las vctimas. Es cierto, igualmente, que se han emprendido algunas medidas legislativas destinadas a mejorar la proteccin de las vctimas de actos delictivos y, prioritariamente, de actos terroristas. Sin embargo, considerado globalmente no puede decirse an que el Estado acte en consecuencia con la responsabilidad que le corresponde, como un agente activo y eficaz de proteccin de las vctimas del delito. Este hecho trasciende sobradamente la consideracin poltica de simple carencia en la prestacin de un servicio pblico y adquiere, en trminos radicalmente democrticos, la dimensin tica de escndalo. Maltratar a las victimas de agresiones, despreciar su sufrimiento y abandonarlas a su suerte, todo ello a cargo de los fondos pblicos, es exactamente eso: un autntico escndalo que resultara simplemente intolerable si no fuera porque la falta de sensibilidad que, en trminos generales, muestra la administracin de justicia hacia las vctimas se corresponde, exactamente, con la despiadada desconsideracin que les muestra el conjunto de la sociedad. En esta carrera insensata -quin sabe hacia dnde!- el que cae pierde: el enfermo, el anciano y, por supuesto, la vctima. Y es que all donde prevalece la competencia extrema entre los individuos, obviamente, ya no puede haber espacio para la compasin, es decir para una solidaridad efectiva basada en una autntica comprensin. Y, sin embargo, la sociedad humana es distinta de un rebao de animales porque alguien te puede sostener, es distinta porque es capaz de convivir con invlidos, hasta el punto que histricamente se podra decir que la sociedad humana naci junto con la compasin y con el cuidado de los dems, cualidades propiamente humanas. La preocupacin actual se centra en este punto: trasladar esta compasin y esta atencin a escala planetaria. Soy consciente de que las generaciones que nos han precedido se han enfrentado a esta tarea, pero deberis seguir por este camino, os guste o no, empezando por vuestra propia casa, por vuestra ciudad, hoy mismo. No consigo pensar en nada que sea ms importante que esto. Tenemos que empezar por aqu (Bauman, 2006). As pues, la atencin a las vctimas constituye un deber colectivo de reparacin de los efectos extremos, en los individuos, de la violencia existente en la sociedad? No parece tan claro en la sociedad del individualismo exacerbado y se traduce, como hemos visto, no slo en una atencin estatal ineficiente sino, incluso, en una victimizacin aadida a los daos producidos, en primera instancia, por la accin delictiva. El derecho de las vctimas (todas y sin distinciones de ningn gnero) a ser atendidas y compensadas, lejos de su plena vigencia, se mantiene como una reclamacin que no acaba de encontrar un encaje fino en la justicia penal. Y es que no parece que hayamos comprendido la importancia determinante que puede llegar a tener una atencin adecuada a las vctimas en la desactiva-
cin del crculo perverso de la violencia en nuestra sociedad. Debera ser, en
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realidad, el primer paso porque cuando estalla la violencia -efecto extremo del conflicto irresuelto- entonces genera, entre muchos otros daos, agravio en el corazn de las vctimas que, tarde o temprano y de una u otra forma, termina generando ms violencia que, a su vez, genera ms y as sucesivamente. Hasta llegado el punto que, en algunas vctimas, la intensidad de la humillacin incrementa la posibilidad de pasar a la violencia fsica. La vergenza, la exasperacin o la desesperacin son terreno abonado para esas formas de violencia colrica en las que la evaluacin calculada de las consecuencias del acto pasa a segundo plano, por detrs de la imperiosa necesidad de liberar al instante una insoportable tensin interna (Braud, 2006). Por consiguiente, en el agravio provocado en la vctima es donde hallamos la primera ocasin de desactivar, compasivamente, el ciclo de la violencia. Esto requerir, por supuesto, no tan slo las debidas atenciones formales por parte de los servicios pblicos -indispensables, por otra parte-, sino tambin algo mucho ms exigente: acogida, comprensin, afecto autntico por parte de la propia comunidad. Slo as podremos aspirar a que a los daos causados directamente por la agresin (victimizacin primaria) no se le aadan otros no menos graves, como pueden ser el sentimiento de impotencia y de abandono por parte de los poderes pblicos (victimizacin secundaria), pero tambin el resentimiento, el odio y, en su extremo, el deseo de venganza, es decir, el propsito irracional de perpetuar la espiral infernal de la violencia. 2.2.2. El chivo expiatorio
Cuando la inseguridad ciudadana viene de la mano, como acostumbra a ocurrir, de crispacin en torno a la identificacin por la nacionalidad o la etnia -que se traduce en resentimiento contra invasores considerados como inasimilables-, entonces se puede confundir, fcilmente, al ladrn o al carterista, a quienes no hay forma de encontrar, con el extranjero, bien visible, por su parte. Slo as, delincuente e inmigrante pueden integrarse en una figura absolutamente exterior a nosotros, de manera que no merecen sino la exclusin (Bauman, 2007). Girard describe con toda claridad el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio: en un mundo en el que la violencia ha dejado de estar ritualizada y es objeto de una severa prohibicin, como regla general, la clera y el resentimiento no pueden, o no osan, saciarse en el objeto que directamente los excita. Esa patada que el empleado no se ha atrevido a dar a su patrn, se la dar a su perro cuando vuelva por la tarde a casa o quiz maltratar a su mujer o a sus hijos, sin darse cuenta totalmente de que as est haciendo de ellos sus chivos expiatorios. Las vctimas que sustituyen al blanco real son el equivalente moderno de las vctimas sacrificiales de antao (Girard, 2002).
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Y Glucksmann destaca la indudable utilidad poltica del chivo expiatorio: la acumulacin de ansiedad en una colectividad necesita descargarse peridicamente de tal forma que no ponga en peligro la supervivencia de la propia comunidad: sta es precisamente, desde tiempo inmemorial, la funcin atribuida al chivo expiatorio (o folk devil en el discurso sociolgico anglosajn). Cada colectividad organiza, sin mucho esfuerzo, la percepcin de los peligros dotndose de un contrario irreductiblemente hostil, proyectando toda la adversidad de la naturaleza y de los hombres sobre un adversario al cual considera absoluto (Glucksmann, 2002). En esa extensin moderna del concepto bblico, el chivo expiatorio rene las caractersticas que polarizan sobre ella pulsiones destructivas y se convierte as en la persona que se designa como responsable de actos reprensibles o perjudiciales. Esta imputacin, ms o menos arbitraria, es en cierto modo una manera de poner fin a la bsqueda de las causas reales, es un sustituto de la causalidad cientfica. Y es que, en ltima instancia, a las vctimas no les importan las explicaciones cientficas y tcnicas, sino la identificacin de las personas a las que se podr pedir cuentas. La ira, generada por el sufrimiento, exige objetivos accesibles y plausibles. Todos los relatos testimoniales ponen de manifiesto una necesidad de actuar, de reforzar posturas, de liberarse de los razonamientos que aplazaran la intervencin; hay que exorcizar la indecisin que revela impotencia. As es como triunfan el deseo de no enterarse y la necesidad de no escuchar (Braud, 2007). Ciertamente, en lo concerniente a la inseguridad ciudadana, resultan tan lejanas, tan difusas y, sobre todo, tan inalcanzables las causas y los causantes de la inseguridad social que aflige a este sector de la poblacin, que se hace imprescindible poder descargar esta angustia sobre algn objetivo claro y concreto y, por supuesto, alcanzable. Como dice Bauman, para neutralizar y disipar la incertidumbre no sirve un enfrentamiento directo con la otra encarnacin de la extraterritorialidad: la elite global que se mueve fuera del alcance del control humano. Esta elite es demasiado poderosa para enfrentarse a ella y retarla sin ms, incluso si se conociese (y no es as) su localizacin exacta (Bauman, 2007). Entonces, el chivo expiatorio asume la funcin de enemigo adaptado (Sheptycki, 2005), es decir, de un referente simblico que eventualmente permite justificar las acciones represivas a cargo de agentes estatales que actan en nombre de la sociedad. As, pues, el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio aporta a la estrategia del populismo punitivo objetivos visibles y fciles para la imprescindible descarga de la ansiedad colectiva. De esta manera, la responsabilidad de la inseguridad ciudadana, se puede imputar -ya sea de forma simultnea o bien secuencial- a colectivos humanos (actualmente ms a los inmigrantes y hace
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apenas una dcada a los drogadictos) o bien a entidades territoriales (los barrios marginados) e, incluso, a los efectos visibles (el incivismo) de causas ms escondidas. Los inmigrantes En las sociedades de la opulencia, de no haber podido disponer de los inmigrantes, hubiera habido que inventarlos. En realidad, antes de que empezara a hacerse notoria la llegada masiva de personas procedentes de otros pases, la funcin de chivo expiatorio la venan a cumplir los drogadictos, pongamos por caso. Ahora, con preferencia, lo vienen a ser, justamente, los colectivos con una sobrerrepresentacin de extranjeros: las prostitutas y los proxenetas, los grupos de delincuencia organizada y, en general y sin mucha ms discriminacin, los extranjeros. Y, con mayor razn, los extranjeros son fcilmente identificables, de tal manera que en Europa el inmigrante no comunitario es la viva imagen del extrao, del diferente, es diverso en etnia, habla una lengua que no entendemos y con frecuencia tiene costumbres diferentes. Los inmigrantes nos inquietan de una forma abstracta y este hecho sucede, en primer lugar, porque demuestra a los residentes de un pas la relatividad de las certidumbres vinculadas al territorio, a la pertenencia a un espacio que de repente no es propio (Aug, 1998, citado por Guilln y Valls, 2003).
La creacin del extranjero
En una breve y luminosa narracin, Enzensberger acierta a desvelar el ncleo mismo del mecanismo ancestral -tan rabiosamente actual- de creacin del extranjero: "dos pasaje ros en un compartimento de tren. Nada sabemos de sus antecedentes, de su procedencia ni de su destino. Se han instalado cmodamente, han acaparado mesitas, colgadores y portaequipajes, han esparcido peridicos, abrigos y bolsos en los asientos vacos. Poco despus se abre la puerta y aparecen dos nuevos pasajeros. Los dos primeros no les dan la bienvenida. Dan claras muestras de disgusto antes de decidirse a recoger sus cosas, a compartir el espacio del portaequipajes y a recluirse en sus asientos. Aun sin conocerse en absoluto, los dos pasajeros iniciales demuestran una sorprendente solidaridad mutua. Actan como un grupo establecido ante los recin llegados, que estn invadiendo su te rritorio. A cualquier nuevo pasajero le consideran un intruso. Su actitud es la de abor genes que reivindican la totalidad del espacio disponible, una concepcin que escapa a toda explicacin racional y que, sin embargo, est hondamente arraigada. (...) La puerta del compartimento se abre de nuevo para dar paso a dos pasajeros ms. A partir de este momento vara el estatus de quienes les precedieron. Justo hasta ahora todava eran in trusos, forasteros, pero en este instante se han convertido de pronto en aborgenes. Ya forman parte del clan de los sedentarios, de los propietarios del compartimento, y, como tales, hacen uso de todos los privilegios que creen que les corresponden. Resulta parad jica la defensa de un territorio ancestral que apenas acaban de ocupar; notable la falta de cualquier empata con los recin llegados, quienes se ven enfrentados al mismo rechazo y que tienen por delante la misma ceremonia difcil de iniciacin a la que tuvieron que someterse sus predecesores; sorprendente el rpido olvido con el que cada cual oculta y niega su propia procedencia" (Enzensberger, 2002).
Resulta particularmente significativa la eleccin del compartimento de ferrocarril por parte de Enzensberger, dado que anteriormente tambin haba sido considerado por el clebre etlogo Konrad Lorenz como un lugar idneo para observar la accin repelente de intrusos que desempea la agresividad, en los comportamientos animales, y su papel en la demarcacin de territorios. En este sentido, son reveladoramente coincidentes con las de Enzensberger las
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conclusiones de Lorenz, segn las cuales todas las pautas de comportamiento que en tal situacin sirven para rechazar a los competidores territoriales y los intrusos, como ocupar lugares libres con abrigos y equipaje, poner los pies en los asientos, simular un sueo repulsivo, etc., se aplican nicamente a los viajeros desconocidos y desaparecen como por arte de magia por poco que resulte conocido el recin llegado (Lorenz, 2005). As pues, bsicamente monopolizada por los sectores polticos conservadores, y especialmente por la ultraderecha, la visin poltica populista da voz al componente ms atvico del fenmeno, es decir al miedo al otro, pero, tambin, a la necesidad -no menos irreflexiva- de hallar un chivo expiatorio al que poder atribuir la culpa de todos los males: en este caso, las innumerables incertidumbres e inseguridades producidas por una sociedad que ha abandonado la responsabilidad mxima de satisfacer las necesidades bsicas de todos sus miembros. Desde esta visin, pues, se aboga por restringir la entrada de los inmigrantes, endurecer las medidas de represin de la inmigracin ilegal, cumplir taxativamente las medidas previstas de expulsin de los sin papeles, endurecer las condiciones para el acceso de los recin llegados a los derechos de ciudadana y, llegado el caso, incluso propugnar una repatriacin multitudinaria. A su vez, lgicamente, la visin populista no admite ms vas de integracin que la que signifique la adopcin incontestable, por parte de los ltimos en llegar, de las costumbres, la lengua y la religin dominantes. Y, por supuesto, sostiene sin excesivos matices que el aumento de la inmigracin y de la delincuencia (inseguridad, por asimilacin), respectivamente, vienen de la mano y, por consiguiente, la delincuencia de los extranjeros requiere ser tratada con una dureza sin miramientos. As que, desde esta percepcin sesgada de la inseguridad, no es de extraar que el ncleo de la demanda de seguridad exprese, en realidad, un deseo atvico: que unas fronteras bien visibles nos distingan y nos protejan de los otros -que son los diferentes, los extranjeros, los criminales- de manera que podamos esperar recuperar la identidad del nosotros mediante la exclusin cada vez ms rigurosa y radical de ellos (Robert, 2003). Pero eso es as, realmente? Inmigracin e inseguridad ciudadana vienen de la mano, o no? Guilln y Valls (2003), a quienes seguiremos en este apartado, responden a esta cuestin en absoluto intrascendente: la vinculacin entre inmigracin e inseguridad ciudadana, tanto en Europa como en los Estados Unidos, se produce principalmente a travs de dos mecanismos complementarios: el uso de los medios de comunicacin y de las estadsticas delictivas. Por una parte, constantemente aparecen en los medios de comunicacin noticias que relacionan la inmigracin con la delincuencia y la violencia. La sa-
turacin de imgenes en los medios de comunicacin (especialmente televi-
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sin) de inmigrantes que intentan cruzar ilegalmente, en pateras, el estrecho que une/separa Europa y frica, contribuyen, en no poca medida, a fijar este esteriotipo crimingeno en la figura del forastero pobre. Por el contrario, los reportajes sobre las otras dimensiones del fenmeno de la inmigracin legal y, en particular, sobre su aportacin a la creacin de riqueza en el pas de destino, aunque existen, no se producen con la frecuencia y la intensidad suficientes como para poder contrarrestar la imagen criminalizada de la invasin de los ilegales. Un segundo elemento, que refuerza la conversin del inmigrante ilegal en chivo expiatorio principal de la inseguridad ciudadana, lo constituye el uso negligente, cuando no malintencionado, de las estadsticas policiales y judiciales. A pesar de que en Espaa la delincuencia registrada de los inmigrantes ha aumentado en los ltimos aos (como consecuencia natural del incremento del total de residentes extranjeros), la mayora de intervenciones policiales con ciudadanos extranjeros son debidas a infracciones administrativas relacionadas con la entrada y la estancia en el pas hasta el punto que ms de la mitad de detenciones de extranjeros que efecta la polica lo son como consecuencia de controles de aplicacin de la legislacin de extranjera (el 57% en 1998 y el 58% en 1999). Se trata pues de infracciones que solamente en circunstancias excepcionales conllevan la comisin de tipos penales. As pues, lo que s confirman las estadsticas policiales -a modo de profeca de autocumplimientoes que la legislacin de extranjera convierte a los extranjeros en la poblacin diana de los servicios de polica y, por extensin, en chivo expiatorio del resto de la poblacin. Por otra parte, tambin se ha producido en estos ltimos aos un incremento del nmero de ciudadanos extranjeros que cometen delitos contra la propiedad y contra la salud pblica (trfico de drogas): las estadsticas policiales revelan que la mayor parte de los residentes extranjeros que son detenidos, acusados de cometer un hecho delictivo, lo son por delitos contra el patrimonio (el 51%, en el ao 2000, y el 72% en el caso de los originarios de Rumana). En los ltimos aos, Espaa ha llegado a tener la tasa penitenciara ms alta de su historia y, a su vez, la ms elevada entre los pases europeos: 146 encarcelados por cada 100.000 habitantes en 2007 de los cuales, el 27,4% eran de origen extranjero. Por una parte, estas elevadas tasas de detencin parecen corresponderse con el predominio absoluto de la privacin de libertad entre las penas impuestas por los tribunales (el 62,4% en 1999) ante las multas (14,2%) y otras medidas alternativas o supresin de la pena (21,4%). Esta preeminencia de las penas de privacin de libertad contrasta muy notablemente con el resto de pases europeos, que se mueven entre el 6,5% de Alemania y el 39% de Italia. Aunque, por otra parte, las elevadas tasas de detencin tambin se explican por la duracin de las estancias en prisin: Espaa presenta, con mucha diferencia, la duracin ms elevada de estancia en la prisin (15,4 meses)
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e n c o m p a r a c i n c o n o t r o s p a s e s e u r o p e o s c o m
o S u i z a ( 1 , 2 m e s e s ) , P o r t u g a l ( 4 m e s e s ) , l o s
P a s e s B a j o s ( 4 , 7 m e s e s ) y F r a n c i a ( 8 , 3 m e s e s
) ( S n d i c d e G r e u g e s , 2 0 0 7 ) . Tasas de poblacin penitencia ria por cada 100.000 habitantes

2002
Alemania Inglaterra y Gales Catalua Espaa Francia
95 121 106 127 90
Pases Bajos Portugal Suecia Suiza

Fuente: Sndic de Greuges, 2007
100 133 73 69
112 137 76 72
n i r e l a t i v o s , l a p r e s e n c i a d e e x t r a n j e r o s e n
l a s e s t a d s t i c a s d e d e t e n c i o n e s p o r l a c o m i s
S i n e m b a r g o , n i e n t r m i n o s a b s o l u t o s
i n d e a c t o s d e l i c t i v o s p a r e c e j u s t i f i c a r s u
e t i q u e t a j e c o m o g r u p o d e r i e s g o . L a r a z n p r i
n c i p a l l a e n c o n t r a m o s e n l a d i s t r i b u c i n p o r
l e d a d y s e x o d e l a p o b l a c i n e x t r a n j e r a : e n e a o 2 0 0 1 , e l 7 2 % d e l o s r e s i d e n t e s e x t r a n j e
r o s , e n s i t u a c i n a d m i n i s t r a t i v a r e g u l a d a , d
e r g i m e n g e n e r a l ( e x t r a c o m u n i t a r i o s ) t e n a n
u n a e d a d c o m p r e n d i d a e n t r e l o s 1 9 y l o s 4 4 a
o s , e s d e c i r , l a m a y o r a s e h a l l a b a n e n l a f r
a n j a d e e d a d c o n s i d e r a d a l a m s c r i m i n g e n a p
o r t o d o s l o s e s t u d i o s c r i m i n o l g i c o s . A s i m i s m
o , e n l o q u e c o n c i e r n e a l s e x o , l a s m u j e r e s e
r a n m i n o r a ( s l o e l 4 0 % d e l t o t a l d e r e s i d e n
t e s e x t r a n j e r o s d e r g i m e n g e n e r a l y e l 3 1 % e
n e l c a s o d e l o s o r i g i n a r i o s d e M a r r u e c o s ) d e
m a n e r a q u e , l a s o b r e r r e p r e s e n t a c i n d e h o m b r
e s , e l s e x o d e t e r m i n a n t e a e f e c t o s d e l a d e l i
n c u e n c i a , v e n d r a a e x p l i c a r a s u v e z l a a l t a
p r e s e n c i a d e r e s i d e n t e s e x t r a n j e r o s e n l a s e
s t a d s t i c a s d e l i c t i v a s . S i n e m b a r g o , n o d e b i e
r a o l v i d a r s e q u e l a r e l a c i n d e l o s i n m i g r a n t
e s c o n l a s e g u r i d a d t i e n e u n a d o b l e v e r t i e n t e
, e s d e c i r , s i c o n f r e c u e n c i a s e d e s t a c a l a p
a r t i c i p a c i n d e e s t e g r u p o d e p o b l a c i n e n l a
c o m i s i n d e d e l i t o s , t a m b i n d e b i e r a s e a l a r
s e s u v u l n e r a b i l i d a d a n t e c i e r t a s f o r m a s d e v
i o l e n c i a . S i n o l v i d a r , c l a r o e s t , l a d i f i c u
l t a d q u e s u p o n e c o n o c e r l a e x t e n s i n r e a l d e l
p r o b l e m a . S o n d i v e r s a s l a s r a z o n e s .
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En primer lugar, las encuestas de victimizacin no cuentan con una muestra significativa, como entrevistados, de las distintas minoras. En segundo lugar, una gran parte de las violencias racistas no son calificadas por los servicios de polica como tales, debido a que en ellas concurren otros tipos delictivos que subsumen las conductas penales. Es el caso, por ejemplo, de una agresin fsica a un ciudadano de origen magreb que produce la fractura de una articulacin de la vctima y que, muy probablemente, ser registrada por la polica como un delito de lesiones y no como un delito con motivacin racista. Asimismo, dado que la polica no facilita datos sobre las vctimas de las actuaciones delictivas tampoco se dispone de estadsticas sobre el nmero de ciudadanos extranjeros que son vctimas de delitos. Por consiguiente, parece adecuado concluir que los inmigrantes pobres habran venido a sustituir a los sectores sociales autctonos ms bajos, no solamente en sus actividades legales sino tambin en las ilegales.
Los barrios marginales
La violencia, la delincuencia y la inseguridad amenazan directamente la vida en sociedad, el buen gobierno (entendido ste, justamente, como el arte de vivir juntos) y el desarrollo humano en todas las ciudades del mundo, ya sean ricas o bien pobres. Junto con el crecimiento vertiginoso de la poblacin mundial, la urbanizacin progresiva e igualmente rpida constituye la tendencia demogrfica ms destacada del siglo XX y, de acuerdo con todas las previsiones, tambin para las prximas dcadas. Este proceso acelerado de urbanizacin -en la medida en la que, a la vez, refleja y ahonda las desigualdades sociales- se ha producido en el transcurso de las tres ltimas dcadas en unas condiciones difciles que han supuesto la exclusin fsica y social -en zonas de urbanizacin salvaje- de sectores cada vez ms amplios de poblacin. La exclusin social no es un fenmeno exclusivo de los pases africanos o de la Amrica Latina. Bien al contrario, las grandes aglomeraciones urbanas en todo el mundo presentan un panorama desalentador en lo concerniente a la desigualdad profunda en las condiciones de acceso a los recursos que existe entre los distintos sectores de la poblacin. As, los Estados Unidos registran la tasa de pobreza infantil ms elevada de todos los pases industrializados: un 20% de los nios del pas viven por debajo del umbral de la pobreza. Y, a su vez, la Unin Europea cuenta con ms de 52 millones de pobres y ms de 9 millones de personas sin domicilio o que viven en viviendas insalubres (Chalom y Lonard, 2001). Esta exclusin social se concentra -por supuesto no casualmente- en la periferia de las sociedades urbanas de las grandes ciudades, que no siempre se halla ubicada en el extrarradio fsico. A modo de crculo vicioso, estos lugares pierden parte de las posibles inversiones, pblicas y privadas, y se degradan. En
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estas condiciones de concentracin de miseria social y degradacin ambiental, tanto la violencia como la delincuencia predativa encuentran su caldo de cultivo ms apropiado. Sin embargo, esta focalizacin de la inseguridad ciudadana, de lo global a lo local, no se detiene en el mbito de un distrito de la ciudad, sino que se polariza en espacios y lugares mucho ms precisos -una calle, un parque, una entrada a una estacin de metro, un barrio- que son considerados como desprotegidos. Por todo ello, la poblacin que habita estas partes de la ciudad tiende a renunciar al uso de los espacios pblicos y a refugiarse en su mbito privado, lo cual se hace especialmente visible en el mbito de la movilidad fsica. Este abandono produce un doble efecto que, combinado, viene a aumentar tanto la dimensin objetiva como la subjetiva de la inseguridad ciudadana. El primer efecto consiste en que los controles sociales informales (es decir, las interacciones a travs de las cuales los miembros de la red de proximidad se incentivan mutuamente a ajustar sus conductas a las reglas del juego social) se relajan, de manera que cada vez son menos los residentes que pueden o quieren respetar dichas reglas. El segundo efecto es que la vida econmica y comunitaria se degrada, de manera que la poblacin activa se aleja y, dado que no tiene otras posibilidades, deja as aislada a la poblacin ms vulnerable (Chalom y Lonard, 2001).
Las ventanas rotas La inseguridad ciudadana -difundida primero en los Estados Unidos y ms tarde en Europa- busca su sustentacin terica en la tesis de las ventanas rotas, formulada por Wilson y Kelling (1982) y sintetizada por Skogan (1992): cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en la calle, trfico de drogas) y los de desorden fsico (vandalismo, abandono de los edificios, acumulacin de basuras y escombros), se socavan los mecanismos de control informal, el sentimiento de inseguridad y la delincuencia aumentan, el mercado de la vivienda se desestabiliza y todas las familias que tienen los medios para ello tratan de irse a vivir en otro lugar para escapar a la estigmatizacin de una zona que se hunde en una espiral de desorden. La particularidad que presenta el sentimiento de inseguridad consiste en que se funda menta especialmente en la proliferacin de pequeos desrdenes, actos de incivismo y, an ms, en la incapacidad para evitarlos. Se trata de una sensacin de malestar difuso, aunque basado en una realidad: las incivilidades son la primera forma visible, y a su vez annima, de la delincuencia urbana. A este malestar difuso se le aade la impotencia, generada por la sensacin que estos desrdenes constituyen un problema sin solucin evidente. Ms tarde, buscando el amparo terico de la tesis de las ventanas rotas, se desplegaran -con un xito poltico y meditico indiscutibles, aunque con unos resultados inciertosdistintas modalidades de polticas pblicas de seguridad ciudadana denominadas de to lerancia cero, con el propsito de combatir policialmente las supuestas causas de la inseguridad ciudadana: las incivilidades sin castigo. Sin embargo, una lectura atenta de la tesis de las ventanas rotas permite advertir que este diagnstico acerca del aumento de la inseguridad ciudadana no reduce las causas, en absoluto, a la expansin de un vandalismo incomprensible que no recibe el castigo adecuado. Bien al contrario, enfatiza la importancia de la negligencia en la gestin urbana: "cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social y los de desorden fsico...".
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La responsabilidad inicial del problema parece recaer en la negligencia, cuando no en la simple inexistencia, de las polticas pblicas requeridas para garantizar el orden social tanto como el orden fsico en determinados territorios urbanos. ste es el sentido inicial de la tesis de las ventanas rotas que, en la perspectiva de la tolerancia cero, pasa a ser reducido interesadamente a una simple cuestin de mano dura indiscriminada contra una amalgama -unas veces irrisoria y otras inquietante- de diversos comportamientos urbanos conflictivos. As pues, resulta imprescindible retomar la intuicin inicial -contenida en la tesis de las ventanas rotas- y considerar conjuntamente tanto la extensin del vandalismo como la negligencia en la gestin urbana. De este modo, la mala gestin de la seguridad urbana, en definitiva, constituye un elemento clave para comprender debidamente el proceso de produccin de la inseguridad ciudadana. En esta perspectiva y como hemos visto, una cierta vulnerabilidad social constituye el caldo de cultivo propicio para que aparezca y se propague pandmicamente la percepcin de inseguridad ciudadana. Sin embargo, para que esta dimensin subjetiva de la inseguridad se enrace y crezca hasta convertirse en un problema poltico de primer orden hace falta algo ms: un tratamiento inapropiado de los problemas de inseguridad, en un periodo dilatado de tiempo, que se expresa en la cronificacin de una baja tasa de denuncia de los delitos a la polica, en la ineficacia policial en la contencin de la delincuencia predativa y, ms en general, en el divorcio existente entre las polticas penales y las demandas de seguridad ciudadana. No debe olvidarse que esta negligencia en la respuesta pblica al crecimiento de la delincuencia predativa provoca no slo un sentimiento de abandono en las vctimas, sino tambin una cultura de la impunidad que estimula el aumento de este tipo de actos delictivos. Y slo se explica por el olvido estatal que la delincuencia de depredacin se asemeja a una disputa de gran amplitud y larga duracin en torno a los bienes de consumo semiduraderos, una disputa entre los que tienen acceso a ellos, con ms o menos facilidad, y los que se ven ms o menos radicalmente privados de ellos. Y no se trata de una cuestin balad en una sociedad donde estos bienes proporcionan un estatus. An hay ms: junto a la prdida material, a veces se puede detectar tambin una prdida sentimental, que puede incluso constituir el aspecto principal del perjuicio que ha sufrido la vctima. Imaginemos la prdida de un recuerdo de familia, de gran importancia por este motivo, aunque est desprovisto de valor material. La especificidad del robo en el domicilio estalla con mayor fuerza todava cuando observamos las repercusiones psicolgicas de la depredacin. Tres de cada cuatro veces, la vctima experimenta una reaccin violenta hacia el autor del robo, rara vez duradera en caso de un simple robo, pero ms
frecuente en los robos en domicilios. Del mismo modo, el miedo suscitado por la depredacin es raro en los robos comunes y pocas veces duradero; en
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cambio, en el caso concreto de los robos en el domicilio, reviste una mayor gravedad. Lo que explica el mayor impacto emocional que suscita el robo en el propio domicilio es precisamente que el robo se acompaa de una intrusin en el espacio privado de la vctima. En estos casos, las vctimas han experimentado con gran pesar esta violacin de su intimidad y con frecuencia el sentimiento ha perdurado durante bastante tiempo. As, se comprende mejor que este tipo de depredacin pueda tener tambin un relieve psicolgico. En suma, se trata de una delincuencia que adopta la forma de un conflicto en torno a la posesin de bienes de consumo semiduraderos, una delincuencia que afecta a un espectro cada vez ms amplio de habitantes de las ciudades, una delincuencia cuyas repercusiones son a veces ms significativas de lo que se podra imaginar. Entre la intensa demanda de las vctimas de la depredacin y la debilidad de la respuesta pblica que se les concede se ha producido un desajuste (Robert, 2003). Aunque la explicacin del fenmeno de la inseguridad ciudadana no puede agotarse en la mera identificacin de las insuficiencias o bien negligencias en el desarrollo de las polticas pblicas de seguridad. La tesis de las ventanas rotas, en rigor, apunta ms all y nos exige dirigir la mirada hacia los procesos sociales de abandono -que apenas logran disimularse bajo la etiqueta de numerosos proyectos de reforma urbana- si es que pretendemos comprender el papel que desempean los barrios marginales como incubadoras de violencia.
En la esquina de la calle 178 con la avenida Vise Una buena ilustracin de los procesos sociales de abandono urbano como propagadores de inseguridad ciudadana lo constituye el caso de un magnfico complejo de apartamentos en la esquina de la calle 178 con la avenida Vise, cerca del zoo del Bronx, en Nueva York. En el invierno de 1980, la calefaccin central del inmueble se haba estropeado y los inquilinos empezaban a irse. Aparentemente, no haba recursos suficientes para reparar el edificio. El otoo siguiente fue temporada de incendios. Aunque pueda suponerse que los edificios arden y quedan en ruinas de abajo hacia arriba, en este caso lo contrario result igualmente cierto. Los primeros doce fuegos en apartamentos comenzaron en viviendas situadas en los pisos ms altos. Posteriormente los saqueadores se llevaron las caeras y los radiadores de los apartamentos daados por el fuego, lo que produjo inundaciones y daos inducidos por el agua en los pisos situados ms abajo. El abandono de los inquilinos se aceler. En enero de 1983 el complejo estaba totalmente abandonado y se hab an hecho esfuerzos por sellar todas las ventanas y entradas con bloques de hormign. No obstante, los saqueadores continuaron encontrando el camino para entrar y extraer del edificio todos los materiales vendibles. El edificio continu su deterioro durante los dos aos siguientes, lo cual termin arruinando el resto del barrio al atraer el crimen, reducir el valor de las propiedades y fomentar el abandono. Finalmente, ya cado en el olvido, el complejo fue derribado en 1985 (Davis, 2007).
En definitiva, en la periferia de las sociedades urbanas -no slo geogrfica, sino tambin econmica, social y poltica-, los barrios marginales constituyen la manifestacin extrema de los conflictos que sacuden a estas sociedades. En realidad, en las sociedades en las que una parte creciente de la poblacin se
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ve excluida del acceso a la vivienda, a la educacin, al trabajo y a los servicios colectivos, una cierta cantidad de personas, particularmente jvenes, se ven impelidos a recurrir a medios ilegales de subsistencia. A su vez, en tanto que signos de desorden, las incivilidades y la pequea delincuencia tambin pueden ser entendidas como medios utilizados para expresar un malestar (violencia expresiva) por parte de individuos o grupos que, al no disponer ni del poder ni de los recursos legales suficientes, se sienten excluidos y protestan contra la situacin social en la que se ven encerrados mediante actos de degradacin del medio urbano, comportamientos antisociales e incluso agresiones (Chalomy Lonard, 2001). En todo caso, todo parecera indicar que los cambios sociales destinados a hacer desaparecer las condiciones que hacen posible tanto la delincuencia como la victimizacin, ms que la promulgacin de nuevas normas o el simple incremento de los recursos asignados a la represin, son la forma ms eficaz de reducir estas formas de desorden. Sin embargo, esto no impide que, en trminos generales, se siga dejando en manos de la polica la mayor parte de la responsabilidad en la gestin de las incivilidades y la delincuencia. Este hecho no significa que deba sustituirse una poltica por otra o que, como viene siendo el caso, resulte til contraponer excluyentemente la prevencin a la represin. Bien al contrario, el reto consiste en encontrar el punto justo, en trminos de eficacia, en la combinacin de represin y prevencin de tal forma que se refuercen mutuamente. Y es que conviene no olvidar que, por una parte, la represin slo adquiere sentido -en trminos de legalidad y tambin de legitimidad- cuando la prevencin ya no surte efecto y, por otra parte, que la prevencin no puede ser eficaz sin que exista tambin la represin. Por consiguiente, no debe extraarnos que los barrios marginales (en la dimensin territorial) se hayan venido a sumar a los grupos marginales (en la dimensin social) para asumir conjuntamente el papel de chivo expiatorio de la inseguridad ciudadana: al creerlos completamente diferentes del resto de la ciudad, entonces nos podemos sentir protegidos de sus males y, por consiguiente, atribuirles todo el peso de la inseguridad (Robert, 2003). Todo con tal de eludir el inquietante hallazgo atribuido al artista Walt Kelly:
"Hemos descubierto al enemigo: somos nosotros mismos."
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turacin de imgenes en los medios de comunicacin (especialmente televi-

) ( S n d i c d e G r e u g e s , 2 0 0 7 ) . Tasas de poblacin penitencia ria por cada 100.000 habitantes

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