MS MERCADO Y MS ESTADO.

NOTAS SOBRE
UNA POSIBLE REFORMA PETROLERA
Adrin Lajous
En los 35 aos que he trabajado en la industria petrolera en Mxico y en el extranjero, ha cambiado sustancialmente la visin que he tenido sobre su reforma y sobre la resolucin de sus problemas estructurales, estratgicos y coyunturales. Nuevas circunstancias externas e internas, as como una creciente frustracin respecto a nuestra incapacidad para transformar el patrn de desarrollo de Pemex, me han llevado a pensar en la necesidad de abrir esta industria a la competencia y a la inversin privada, bajo un marco regulatorio fuerte y eficaz. Mantengo la firme conviccin de que podemos preservar a Pemex como una empresa pe trolera integrada, de carcter dominante, manejada con criterios eminentemente comerciales y empresariales, y con una identidad nacional inequvoca. Para ello deber someterse a una profunda renovacin institucional. El cambio de mi postura fue un proceso amargo, pero no era inevitable. Siempre hubo opciones alternativas y oportunidades que no fuimos capaces de reconocer y tampoco actuamos en consecuencia. Una industria que extrae y procesa recursos naturales finitos tiene, necesariamente, que renovarse p ara evitar su declinacin. Hoy, ante una situacin que considero insostenible, la industria requiere ms mercado y ms Estado. Habr que transitar de una intervencin estatal directa a una indirecta, que mediante la regulacin establezca las reglas del jue go con las que podrn desenvolverse mercados vigorosos, que alienten una mayor eficiencia y movilicen mayores recursos. Sin embargo, debemos mantener un escepticismo vigilante frente a soluciones de mercado, dados sus recurrentes fracasos cuando se debilita la regulacin estatal. Mis comentarios se enfocan, exclusivamente, a la extraccin de hidrocarburos. En este artculo abordo, en primer lugar, las reticencias histricas y contemporneas a la apertura a la inversin privada en la industria petrolera. Po steriormente, planteo algunas consideraciones de carcter tctico respecto a los cambios constitucionales que la haran posible. La parte central del texto esboza los principales aspectos de una posible reforma petrolera. Termino con una breve exposicin sobre la necesidad de transformar a Pemex para que esta empresa del Estado contine jugando un papel fundamental en el desarrollo de la industria petrolera mexicana. Aspiro a transmitir lo mucho que se tiene que hacer, la complejidad de las tareas que hay q ue emprender y la apremiante necesidad de actuar con determinacin para modernizar esta industria. Reticencias a la reforma Si bien hay mltiples diagnsticos en torno a la problemtica de la industria petrolera mexicana, carecemos de un diagnstico crtico compartido. Con lenguaje diplomtico complaciente se alude a problemas especficos, sin enmarcarlos en un

contexto general y sin explicar sus causas. Hay tambin una clara preferencia por llamar la atencin sobre supuestos xitos parciales y subrayar que ya se avanza en la solucin de deficiencias evidentes. El arreglo institucional del sector no favoreci la realizacin de un anlisis integral del paradigma petrolero dominante ni alent el reconocimiento de las disyuntivas y los dilemas que enfrenta la reforma petrolera, as como sus riesgos y los problemas que entraa. Por largo tiempo el gobierno ha dado seales contradict orias al privilegiar objetivos de corto plazo, desatendiendo problemas estructurales de la industria petrolera, y concentrndose en su aportacin neta de recursos al fisco y, en menor grado, su contribucin al financiamiento de la balanza comercial. La mas iva renta econmica generada se dispers parcialmente a travs de formas toleradas de ineficiencia, subsidios, corrupcin y abandono administrativo. Algunos piensan que con slo anunciar una nueva poltica pblica se resolvern aejos problemas, prometiendo soluciones sin costos econmicos y sociales, mientras que otros ms tienden a agotar sus energas en la denuncia de los males que nos aquejan y de su supuesto origen. La privatizacin de la industria petrolera tiene dos acepciones: la venta de activo s de una entidad estatal y la apertura de sus actividades sustantivas a la inversin privada. La nacin es la propietaria de las reservas y Pemex slo tiene el derecho exclusivo de explotar estas reservas por cuenta y orden del Estado. Insistir en que no se privatizar la industria petrolera mexicana, dado que los hidrocarburos continuarn siendo de la nacin o porque no se vendern activos propiedad de Pemex, confunde a la opinin pblica. Abrir a la inversin privada la extraccin de petrleo y gas natural es, en todas partes, una forma de privatizacin, que en la mayora de las veces se refleja en el registro de las reservas como activos de empresas particulares. La polarizacin de posiciones respecto al desarrollo de la industria petrolera y de la participacin privada en la misma ha generado ms calor que luz. Los extremos antagnicos se radicalizaron an ms, alimentndose mutuamente de la desconfianza que se profesan. Las partes expresaron con certeza principios y convicciones, as como ignorancia tcnica y desconocimiento de la operacin y la administracin de la industria petrolera. Mientras se ha sostenido esta guerra ideolgica, continu el deterioro de Pemex y se malograron esfuerzos limitados de reforma. Entre nosotros hay una corriente de op inin que ve al sector energtico como una isla soberana y autrquica que debe escapar a la lgica del desarrollo capitalista del resto de la economa mexicana. Cree que para lograrlo conviene integrar defensivamente al sector energtico en una sola entida d que abarque a las empresas estatales de electricidad y petrleo. Desde esta perspectiva es tambin deseable aislarlas de los efectos corrosivos del comercio internacional. De ah viene la propuesta de dejar de exportar petrleo, construir cinco refinera s simples que permitan dejar de importar productos destilados, as como gas natural, que sera

sustituido por combustleo para cubrir los requerimientos de centrales elctricas. Quienes as piensan recuerdan una historia heroica, aoran una edad de oro que nunca existi y aspiran a un futuro que en muy pocos pases existe. Hacen caso omiso a las implicaciones econmicas y ambientales de su propuesta. Por otra parte, a una corriente ultraliberal le interesa desmantelar a Pemex, pues aborrece la intervencin directa del Estado en la economa y cree que la transferencia de estos activos a particulares resuelve todos sus problemas. Esta escuela tiene una fe ciega en el funcionamiento libre del mercado en el sector energtico, lo que implica la privatizacin de sus empresas estatales, la apertura plena a la inversin extranjera directa y una regulacin econmica mnima. Aceptan que esto se haga mal, pero rpido, para crear los intereses particulares que eviten cualquier reversin. Sus soluciones de libro de texto no requieren de un conocimiento detallado del sector. Sin embargo, es importante comprender la renuencia mexicana a la privatizacin de la industria petrolera. Histricamente puede explicarse en torno a tres procesos profundos: nuestra revolucin social, el nacionalismo revolucionario y el capitalismo burocrtico que caracteriz gran parte de la historia del siglo XX y que culmin a finales de los aos cincuenta con lo que se consider como el perfeccionamiento del monopolio petrolero estatal y la mexicani zacin de la industria elctrica. La propiedad estatal de las actividades productivas era vista como la esencia del socialismo. Su predominio en las cumbres dominantes de la estructura econmica fue un precepto leninista ampliamente adoptado en pases en desarrollo. A su vez, nuestra vigorosa tradicin nacionalista hizo hincapi en la soberana sobre los recursos naturales como sostn fundamental de la autonoma econmica. Finalmente, el capitalismo burocrtico mexicano utiliz de manera eficaz el poder poltico para alentar el desarrollo. La crisis econmica de 1982 y sus repercusiones polticas erosionaron el papel del Estado en la vida econmica del pas; y el deterioro de las finanzas pblicas afect de manera inevitable las finanzas de las empresas estatales. A un Estado pobre corresponda una empresa petrolera estatal pobre. El abandono de principios socialistas, el debilitamiento del nacionalismo mexicano y la globalizacin han creado un vaco ideolgico en el que se desarrolla la poltica de apertura a la participacin privada del sector energtico. La reticencia a la privatizacin petrolera obedece tambin a riesgos reales que sta entraa. Sobresalen dos: la eventual desnacionalizacin de esta industria y la formacin de empresas privadas con poderes monoplicos. Estos fenmenos se han producido en otros sectores de la economa. Basta recordar la historia contempornea de la banca comercial y de las telecomunicaciones, entre otras. Hay quienes no consideran importante la nacionalidad de la propiedad de las empresas en un rgimen internacional de Estados -nacin. Sin embargo, quin duda que Exxon y Chevron sean empresas estadunidenses, que Total sea francesa y BP britnica? La nacionalidad de Statoil, Petrobras y Saudi Aramco es inequvoca. Todas estas empresas son verdaderos campeones nacionales. Para evitar que la privatizacin se convierta en desnacionalizacin es necesario modernizar a Pemex y

establecer las debidas salvaguardas en relacin a la participacin privada en la industria petrolera. A su vez, la monopolizacin privada slo puede evitarse mediante un rgimen regulatorio que est en plenas funciones antes de que se d la apertura a la inversin privada. Consideraciones tcticas El gobierno mexicano tendr que resolver complejos dilemas estr atgicos y tcticos que envuelven a una posible propuesta de reforma energtica. En primer lugar, tiene que elegir entre diversas alternativas respecto al alcance, la profundidad, la secuencia y el calendario de la reforma. Tiene tambin que definir la rut a que seguir para lograr su aprobacin en el Congreso y los pasos que tomar para su instrumentacin. La fallida reforma petrolera de 2008 ofrece diversas lecciones. Una de ellas es que la decisin de evitar una reforma constitucional la emascul. Concedido este asunto capital, se inici una amplia discusin que desemboc en una sobrelegislacin desordenada a la que todas las partes contribuyeron. La falta de un claro sentido de direccin abri la posibilidad de que se aprobara una reforma cuya paternidad todos terminaron desconociendo. La reforma de 2008 fue el producto de una profunda desconfianza estratgica, que reflejaba suspicacias mutuas respecto a las intenciones de largo plazo de cada uno de los actores principales. La triste historia de la reforma de 2008 ha llevado a algunos a proponer que la nueva propuesta se limite, por ahora, a excluir de la Constitucin las restricciones que impiden la inversin privada en el sector energtico, dejando para ms adelante detalles que se especificaran en le yes reglamentarias y decretos, donde las mayoras exigidas son menores o, incluso, no se necesita pasar por el Congreso. Adems, dado que algunos de los principales asuntos energticos dejaran de estar en el mbito constitucional, las nuevas leyes tender an a ser ms escuetas, evitando la tentacin de abundar en detalles que las abriran a extensas discusiones y a la introduccin de mltiples salvaguardas. Una buena parte de dichas precisiones se ubicara en el marco regulatorio, donde predominaran discus iones tcnicas mejor delimitadas. Este posicionamiento tctico minimalista se basa en supuestos discutibles. La reforma del sector energtico, particularmente del petrleo, no es un asunto poltico y econmico menor. En otras partes del mundo ha suscitado un amplio e intenso debate pblico. Pensar que es factible solicitar al Congreso y a la opinin pblica un cheque en blanco en relacin a temas de esta importancia es poco realista. Sera necesario, cuando menos, esbozar los elementos propositivos ms importantes respecto a las modalidades que asumira la reforma y justificarlos. La informacin mnima requerida sera suficiente para abrir el debate que se busca eludir. No revelarla ocasionara todo tipo de suspicacias. La cultura poltica actual exige una mayor deliberacin sobre polticas pblicas, que en el pasado tenda evitarse mediante actos de autoridad. Aun si esta maniobra tuviera xito en el corto plazo, sus costos a ms largo plazo podran ser elevados.

El vaco que se creara entre una apertura legislativa a secas y la formulacin normativa secundaria entraa importantes riesgos. Resultara difcil coordinar la accin de los principales agentes econmicos en condiciones de incertidumbre, abriendo el espacio a las presiones de mltiples grupos de inters, cuyas expectativas podran diferir significativamente de lo que eventualmente se acordara. Entonces, si ste fuera el caso, se tendra que actuar con mayor premura, corriendo el riesgo de cometer errores importantes de alto costo, provocar consecuencias no buscadas y reducir el poder de negociacin del Estado. La fragmentacin poltica de los partidos de oposicin dificulta lo obtencin de la mayora necesaria para aprobar reformas constitucionales. Es posible que algunos legisladores sostengan posiciones irreductibles. Otros ms podrn actuar de manera oportunista, reflejando conflictos al interior de su fraccin parlamentaria. Algunos intercambiarn su apoyo por concesiones sustanciales en otros asuntos que se ventilan en el Congreso. No sera l a primera vez que la aprobacin de una reforma se sujete a la de otra. En cualquier caso el ejercicio de la disciplina partidista no puede darse por descontada. La reforma supone, necesariamente, cambios constitucionales importantes. De no proponerse o si no pudieran lograrse, sera mejor esperar un momento ms propicio. Sin embargo, esta posibilidad est restringida por las declaraciones reiteradas de que se enviar al Congreso una iniciativa de reforma energtica en septiembre de 2013. Antes de que esto suceda el gobierno tendr que disear los cambios constitucionales y legales que propondr, los trminos de los cambios al marco regulatorio, un nuevo sistema de regalas e impuestos petroleros y la identificacin de los desarrollos institucionales requer idos. La reforma de nuestra industria del petrleo y del gas exige un esfuerzo sostenido, mucha paciencia y disciplina. Desafortunadamente, no hay arreglos fciles ni soluciones sencillas a la compleja gama de problemas que enfrenta. En primera instancia, el gobierno tendr que formular un documento de poltica energtica que plantee de manera clara sus principales objetivos, describa los problemas que espera poder resolver, reconozca pragmticamente las restricciones que enfrenta, identifique los principales instrumentos de cambio disponibles y estructure estrategias. Tendr tambin que lidiar con los conflictos que surjan entre los esfuerzos dirigidos a la reforma, la reestructuracin de Pemex y otras cuestiones estratgicas. La reforma constitucional es una condicin necesaria, ms no suficiente, del cambio. La reforma de 1995, que abri los gasoductos a la inversin privada, es un buen ejemplo que hay que recordar. Tuvo un efecto limitado sobre la construccin de los ductos requeridos, debido a una polt ica inapropiada y al fracaso en torno a cuestiones regulatorias y de organizacin industrial. A 18 aos de distancia, el pas va de un recorte de suministro a otro por falta de capacidad de transporte de gas. Una posible reforma El diseo e implementacin de las reformas en materia de petrleo y gas natural tomarn tiempo en madurar y sus principales resultados econmicos no se

obtendrn en este periodo gubernamental. El gobierno actual tendr que asumir sus costos polticos, sin derivar los principales ben eficios de la reforma. En estas circunstancias, se requiere una verdadera visin de Estado para tomar estas decisiones. La fase de diseo puede tardar ms de un ao; los regmenes a los que se ha aludido difcilmente estarn en su lugar antes de 2016; los procesos de licitacin y la suscripcin de contratos podra tomar un ao ms; poner en marcha y ampliar las actividades de exploracin y desarrollo ser relativamente lento. La nueva plataforma econmica y jurdica del sector extractivo de la industria petrolera tendra que incluir cinco regmenes bsicos: el sistema de licencias o de contratos y el de derechos e impuestos; el inters financiero directo del Estado en proyectos privados; el marco regulatorio y la organizacin estatal de actividades petroleras y gasferas. El diseo y el desarrollo de estos regmenes requieren un cuidado meticuloso de detalles tcnicos, econmicos y legales. Los cambios propuestos tienen que encuadrar en el contexto de cuestiones ms amplias de la industria petrolera. No slo deber abordar asuntos relativos a la expansin de la oferta petrolera y medir el xito en trminos de la inversin extranjera directa que podra desencadenar. Una perspectiva ms amplia y de largo plazo es esencial. Deber incluir temas como la adminis tracin de la demanda de energa, la descarbonizacin de la matriz energtica, la reduccin de la contaminacin local y la mitigacin de las emisiones de carbono, as como mantener precios competitivos y accesibles, entre otros. Los derechos de propiedad del subsuelo estn inequvocamente especificados en la Constitucin, donde se establece que corresponde a la nacin el dominio directo del petrleo y dems hidrocarburos, incluyendo la petroqumica bsica, y que sta llevar a cabo la explotacin de dicho s productos; el sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, estas reas estratgicas, en las que no se otorgarn concesiones ni contratos. En el resto del mundo estos derechos de propiedad pertenecen a la nacin, la corona o el Estado. Solamente en Estados Unidos los particulares pueden disfrutar estos derechos, usualmente el propietario de la tierra en los que se encuentran. Las restricciones con respecto a las concesiones y los contratos de produccin compartida (CPC) no son exclusivas a Mxi co y, aunque son poco frecuentes, tambin se dan en Arabia Saudita y Kuwait, por ejemplo. En nuestro pas los contratos de riesgo se permitieron hasta 1958. La reforma que propondr el gobierno reafirmar, inequvocamente, este principio bsico en relacin a los derechos de propiedad. Podra tambin plantear el regreso al marco constitucional y legal previo a 1958. Lo nico que estar a discusin ser la modificacin de las actuales restricciones constitucionales en relacin a los contratos y concesiones para la extraccin de hidrocarburos, dado que la inversin privada directa en la exploracin y produccin de petrleo y gas natural supone cambios en los artculos 27, 28 y 25 constitucionales, y en las leyes secundarias que de ellos se derivan. Pemex ha utilizado diversas formas contractuales de servicios en sus actividades

extractivas. En aos recientes evolucion de contratos de servicios puros a otros de servicios de produccin integrados y a los de administracin incentivada de produccin. Su xito ha sido limitado en trminos de los objetivos originales de Pemex. 1 No lograron atraer a las grandes empresas petroleras internacionales. Slo Repsol y Petrobras respondi eron a la invitacin del gobierno a participar, con la esperanza de que sera el primer paso hacia eventuales contratos de riesgo compartido. Un par de empresas regionales independientes han estado involucradas. Sin embargo, los principales jugadores han s ido las empresas internacionales de servicios petroleros integrados. Ahora, conforme Pemex se dirige a la exploracin en aguas ultraprofundas y a recursos no convencionales, estos contratos de servicios son claramente inapropiados, en particular en el caso de proyectos complejos, de gran escala y altos riesgos. Evaluar los mritos relativos de regmenes concesionarios y de CPC requiere una comprensin profunda de las condiciones especficas prevalecientes en materia econmica, poltica, jurdica, industria l y geolgica. En trminos generales, los sistemas concesionarios modernos son tcnicamente superiores a los CPC. Han evolucionado de modelos basados en un trato desigual a otros de carcter ms equitativo. Hoy en da se designan como licencias las formas modernas de concesin. 2 Los pases productores en el mundo desarrollado muestran una clara preferencia por el rgimen de licencias, mientras que en los pases en de sarrollo predominan los CPC. En Gran Bretaa, Noruega, Canad, Australia y mar adentro en la costa estadunidense del Golfo, se cuenta con sistemas concesionarios modernos. Otros, como Brasil, ahora tienen un sistema dual que incluye CPC en campos presal en adicin a concesiones en otras reas marinas. Esos patrones reflejan la evolucin de los derechos de propiedad y de su cumplimiento; la existencia de un Estado de derecho y la credibilidad de compromisos legales; la estabilidad del rgimen impositivo y la madurez del rgimen regulatorio. Mxico calificara entre este grupo de pases en la medida en que ha tenido por mucho tiempo un amplio sector privado, una presencia sustantiva de empresas internacionales en otros sectores industriales y de servicios; y e st en condiciones de desarrollar e instrumentar un moderno rgimen de derechos e impuestos petroleros vinculado a la infraestructura del impuesto sobre la renta, y de fortalecer el rgimen regulatorio de las actividades extractivas. Los CPC tienden a ser ms intrincados, suponen un mayor poder discrecional en su elaboracin y manejo e involucran una mayor participacin de la empresa petrolera estatal. Los CPC son el resultado de negociaciones contractuales detalladas. Su complejidad est inversamente rela cionada a la solidez y confiabilidad de la estructura legal de un pas. Entre menos confiable el rgimen legal, un mayor nmero de cuestiones tienen que ser incorporadas en el CPC, dado que ste intenta convertirse en una ley autocontenida. La inclusin de regulaciones como parte del contrato lo hace an ms complicado. La intervencin de la empresa petrolera estatal exige un mayor compromiso gerencial en las negociaciones y en la

operacin. Asimismo, la estructura de los CPC no cuenta con los pesos y contrapesos que usualmente contiene un rgimen de licencias. 3 Por razones simblicas funcionarios gubernamentales y personal poltico pudieran preferir los CPC. En el nimo de muchos mexicanos las concesiones estn inevitablemente ligadas a la explotacin predatoria del petrleo mexicano antes de la nacionalizacin de esta industria. Los ejecutivos de Pemex podran tener la misma preferencia debido a que continuaran invo lucrados en proyectos gestionados bajo esta estructura, como socios de las empresas internacionales. En el caso de un rgimen de licencias, la gestin y las responsabilidades del gobierno estn ms ntidamente definidas y delimitadas, y la asociacin puede darse con una entidad estatal diferente a Pemex. Algunos podrn argumentar que es posible lograr una cierta convergencia en los resultados econmicos de regmenes alternativos. Aun si ste fuera el caso, tienen muy diferentes implicaciones respecto a su gobierno, su transparencia y sus salvaguardas. El Estado tambin puede participar directamente como inversionista en la industria petrolera, tanto en las licencias de produccin, como en coinversiones en oleoductos y gasoductos submarinos, as como en otras instalaciones. Podra limitar su inversin a proyectos abiertos a la inversin privada en reas geogrficas bien definidas. El Estado tendra una participacin financiera minoritaria, aunque significativa, pero no sera el operador. Esta responsabilidad s era asumida por un particular, miembro del consorcio responsable. El Estado puede establecer dos instituciones separadas para garantizar la transparencia. Un fondo que detentara el inters financiero directo del Estado, que compartira los costos de capi tal y operacin, as como las utilidades, sobre las mismas bases que los dems propietarios; y una pequea empresa estatal que administrara el fondo. Este modelo, con algunas variantes, ha sido adoptado por Noruega, Dinamarca y, ms recientemente, Brasil. Sus objetivos son maximizar los ingresos estatales derivados del petrleo y el gas, complementar los ingresos gubernamentales por concepto de derechos e impuestos petroleros y, a travs de un mecanismo de inversin alternativo, hacer el sistema de recaud acin ms robusto. Otro objetivo es lograr un mayor equilibrio entre las empresas internacionales y el Estado, corrigiendo asimetras de informacin, particularmente las que se refieren a la estructura de costos. En el caso mexicano, dado la larga existenc ia de un monopolio de exploracin y produccin, el establecimiento de una entidad estatal adicional puede resultar til, en particular si Pemex est sobrecargado con sus responsabilidades actuales. La reforma petrolera presupone cambios bsicos en el rgi men de derechos e impuestos petroleros y, de manera ms general, una reforma fiscal que aumente de manera significativa los ingresos de otras fuentes. La extraordinaria baja carga fiscal explica, en gran medida, la cmoda dependencia del Estado del petrle o. En los ltimos seis aos, en que la industria petrolera atraves por un ciclo completo de precios, la participacin media de los derechos e impuestos pagados por Pemex

Exploracin y Produccin (PEP) respecto a sus rendimientos antes de impuestos fue de 96% y 68% de sus ingresos brutos. 4 De 2007 a 2012, los ingresos petroleros contribuyeron 29% de los ingresos totales del gobierno federal, un monto equivalente a 4.7 puntos porcentuales del PIB. Si la participacin gubernamental en los rendimientos de PEP se hubiera reducido en 2012 a 70%, la prdida de ingresos hubiera sido equivalente a 1.3 puntos porcentuales del PIB. 5 Este monto hubiera tenido que ser compensado por otros ingresos fiscales. La situacin, claramente, es insostenible tanto para el gobierno como para Pemex. Desde luego no es compatible con costos de exploracin y desarrollo ms elevados, y tampoco con la inversin privada en la industria petrolera. El rgimen fiscal petrolero tiene que ser rediseado completamente, comenzando por primeros principios, y una transicin cuidadosa tiene que instrumentarse en el context o de una reforma fiscal a fondo. Adems, un nuevo rgimen de derechos e impuestos debe ofrecer incentivos positivos y negativos a Pemex para mejorar la eficiencia de las actividades extractivas. Ms importante an, tendr que garantizar una participacin gubernamental elevada, aunque razonable. El marco regulatorio de las actividades extractivas tiene que ser transformado y desarrollado plenamente, y el regulador deber contar con mayores recursos tcnicos y financieros, mayor autonoma respecto al gobiern o y una proteccin adecuada que impida su captura por parte de Pemex y de eventuales jugadores privados. La Comisin Nacional de Hidrocarburos es producto de la reforma petrolera de 2008. La Secretara de Energa mantuvo todos los poderes regulatorios y otorg a la Comisin lo que esencialmente es un papel asesor. Ha realizado trabajo til dando a conocer informacin que en el pasado no era de carcter pblico. Sus conflictos con Pemex han sido intensos debido a reclamos de que interviene en esferas de car cter operativo y gerencial, sin contar con el conocimiento tcnico necesario. Adems, desde su instalacin, la Comisin ha sido castigada financieramente. El corpus de regulaciones es a todas luces inadecuado y la Comisin depende, en gran medida, de la autorregulacin de Pemex. En cuestiones de seguridad y medio ambiente no est convergiendo a un ritmo razonable con las mejores prcticas de la industria ni con los estndares estadunidenses. Esto es fuente de preocupacin en actividades mar adentro, particularmente las que se realizan cerca de la frontera martima con Estados Unidos. En trminos generales, el cumplimiento de normas es laxo y la capacidad de supervisin e inspeccin casi inexistente. En las condiciones actuales, de atribursele poderes de a dministracin del sistema de licencias, sera difcil que se desempeara de manera creble. Por lo tanto, el fortalecimiento del marco y de las instituciones regulatorias constituye un prerrequisito para la inversin privada en la industria petrolera. Transformacin de Pemex Un aspecto central de la reforma petrolera es mejorar el desempeo operativo de Pemex y fortalecer su capacidad para manejar, eficaz y eficientemente proyectos

de inversin de gran escala y complejidad. Esta empresa estatal es demasiad o grande y sus activos demasiado valiosos como para dejarla fracasar. Adems, est lejos de experimentar un colapso institucional. Sin embargo, sus rezagos siguen aumentando. El fin de la era de petrleo fcil y de renta econmica masiva plantea nuevos retos para los que Pemex est mal preparado. La complejidad tcnica de muchos de sus futuros proyectos exige el acceso a nuevas tecnologas y a un cuerpo gerencial de mayor calibre. Las habilidades de buena parte de su personal tcnico de alto nivel y de sus ingenieros no alcanzan los estndares requeridos. Los trabajadores calificados no estn siendo debidamente entrenados y carecen de la supervisin y liderazgo esperado de los cuadros gerenciales medios. Esto explica, en parte, la frecuencia de accidentes. L a innovacin no es premiada y actitudes conservadores adversas al riesgo tienden a prevalecer en todos los niveles. Pemex no es la primera opcin de empleo de jvenes talentosos. Las funciones de reclutamiento, seleccin, entrenamiento, retencin y planeac in de la carrera de sus ingenieros son dbiles y, en algunas instancias, inexistentes. Como resultado de ciclos previos de contratacin, una alta proporcin de individuos est llegando a la edad de jubilacin, por lo que el reemplazo generacional de perso nal experimentado se vuelve imperativo. Los niveles de remuneracin privilegian la sobrevivencia en el empleo, dadas las generosas pensiones y los beneficios postjubilatorios. Sin embargo, las remuneraciones no son necesariamente competitivas en niveles crticos de la escala salarial. El sindicato petrolero y su liderazgo plantean mltiples obstculos al mejoramiento de la eficiencia operativa y a un buen gobierno corporativo. Su poder poltico anacrnico inhibe reformas necesarias y ofende a la sociedad. En nuestro pasado autoritario los sindicatos del sector pblico jugaron un papel importante en la estructura y proceso poltico del pas, movilizando a los trabajadores para fines netamente polticos. Hoy en da, bajo un rgimen ms democrtico en el que el poder se origina en las urnas, esta funcin est desapareciendo. En no pocos casos el comportamiento de los liderazgos sindicales tradicionales ha sido un smbolo de abuso y de corrupcin. El sindicato petrolero impone una pesada carga financiera a travs del sobreempleo, diversos privilegios y mltiples prcticas restrictivas que afectan la productividad, la vida democrtica y la obligacin de rendir cuentas de los recursos pblicos que recibe. El gobierno corporativo y el de la industria tambin son di sfuncionales. El Consejo de Administracin de Pemex est formado por secretarios de Estado, miembros del sindicato y un grupo de consejeros de tiempo completo que fueron propuestos por sus partidos polticos. Los conflictos de inters son obvios. Los miemb ros que representan al gobierno tienen una obligacin fiduciaria con Pemex y al mismo tiempo deciden, en su responsabilidad principal, cuestiones que pueden afectar a la empresa de manera negativa. Los miembros del sindicato cuidan, predominantemente, sus intereses polticos y a sus afiliados. Los consejeros profesionales no son independientes. Los principales directivos de Pemex son designados por el presidente de la Repblica. En el ente corporativo las designaciones tienden a ser de personal externo con escasos conocimientos de la

industria. Esto debilita su liderazgo, al depender de cuadros internos para manejar la empresa, aunque desconfen de ellos. Las prerrogativas del Consejo y de los directivos de Pemex estn mal definidas. En la prctica el papel del cuerpo directivo, los consejeros, los funcionarios pblicos y los reguladores no est claramente determinado ni las fronteras de sus respectivas responsabilidades establecidas con precisin. La secretara de Estado que supervisa a la industria petrolera tiene mltiples funciones: desarrolla e instrumenta polticas pblicas, ejerce los derechos de propiedad del Estado respecto al subsuelo y al monopolio petrolero estatal, y regula a la industria. Sin embargo, no cuenta con los recursos humanos, financieros e institucionales suficientes para desempear estas funciones. La Secretara de Hacienda no slo fija los derechos y los impuestos, as como los precios de sus productos, sino que tambin aprueba el presupuesto anual de Pemex, lnea por lnea, dado que es una parte central del presupuesto federal. La ambigua demarcacin, formal e informal, entre el gobierno y la empresa petrolera milita en contra de la autonoma de gestin. El proceso de control privilegia procedimientos y no se basa en resultados. En t odos estos asuntos el gobierno y Pemex estn lejos de operar de acuerdo a las mejores prcticas. Pemex enfrenta flujos de efectivo negativos que tienen que ser financiados con fondos presupuestales del gobierno federal y que llevan a una dependencia creciente respecto del endeudamiento externo. A fines de 2012 el endeudamiento total aument a cerca de 60 mil millones de dlares. 6 Adicionalmente, reservas no fondeadas para pensiones y obligaciones laborales postjubilatorias ascienden a 99 mil millones de dlares. 7 Una opcin es reducir la carga fiscal de Pemex y otra es abrir la industria a la inversin privada, o una combinacin de ambas. Los flujos de inversin privada tardarn tiempo en ampliarse, por lo que se necesita reducir con prontitud el monto de los derechos e impuestos. Esto implica una reforma fiscal exitosa que permita sustituir ingresos petroleros. Sin estos cambios la posicin financiera de Pemex continuar deteriorndose, limitando an ms sus presupuestos de inversin. Adems, si ha de explorar y desarrollar los recursos localizados en aguas ultraprofundas y en depsitos de lutitas y, al mismo tiempo, sostener la produccin de sus activos maduros, aumentarn los requerimientos de capital de la industria petrolera. Los riesgos que estos nuevos proyectos suponen, y la incertidumbre respecto a su tamao y su perfil temporal, plantean retos adicionales. Liberar a Pemex de una parte de esta pesada carga financiera y gerencial permitira a la empresa mejorar su desempeo en reas donde su experiencia e infraestructura ofrecen mayores ventajas comparativas. En cualquier caso, PEP tendr que mejorar su desempeo para justificar la asignacin de los cuantiosos recursos que utiliza. Deber estar ms consciente que no es lo mismo gastar que invertir. A los dueos de los recursos del subsuelo no nos queda ms remedio que pagar por ver. Es necesario invertir montos sustanciales y desplegar intensas actividades para identificar y verificar la existencia de recursos que an estn por descubrirse. Si

bien hay indicios de mayores volmenes de hidrocarburos, la realidad es que poco sabemos de su tamao, la proporcin econmicamente recuperable de ellos y la magnitud de su eventual costo. De lo que no hay duda es que hoy carecemos de las bases para iniciar un verdadero renacimiento de la industria petrolera. El tiempo se nos agota. El prolongado debate entre estatistas y desreguladores plantea una falsa dicotoma entre Estado y mercado, que no recoge ni responde a la complejidad de los problemas de la industria petrole ra. La introduccin de la competencia y el fin del monopolio estatal exigen formas nuevas y ms eficaces de intervencin estatal y el desarrollo de estructuras de mercado ms robustas. El futuro de la industria petrolera y de Pemex depende de ello.

Adrin Lajous. Presidente de la Junta de Gobierno del Oxford Institute for Energy Studies. Fue director general de Pemex entre 1994 y 1999.

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