Politicas Publicas y Think Tank - Carlos Salazar

POLTICAS PBLICAS & THINK TANKS
Profesor Carlos Salazar Vargas carlosalazar.politing@gmail.com www.politing.com.mx
2009
NDICE
Primera parte Las polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis Captulo I. La estructuracin de las polticas pblicas...............39 1.1 Orgenes y antecedentes.....................................41 1.2 Definicin propuesta...........................................44 1.3 Los actores............................................................49 1.4 Las dimensiones..................................................52 1.5 Los elementos bsicos.........................................53 1.6 Las clasificacin...................................................57 1.7 Los efectos colaterales.........................................65 1.8 Su ciclo de vida....................................................67 1.9 El cabildeo y las polticas pblicas...................76 1.10 tica y polticas pblicas....................................87 2.1 Perspectiva histrica de la evaluacin..............104 Pg.
Captulo II. La evaluacin de polticas pblicas 2.1.1 La evaluacin de polticas pblicas en los sesenta 2.1.2 La evaluacin de polticas pblicas en los setenta 2.1.3 La evaluacin de polticas pblicas en los ochenta 2.1.4 La evaluacin de polticas pblicas en los noventa 2.1.5 La evaluacin de polticas pblicas en la primera dcada del tercer milenio
5 5
2.2 Funciones de la evaluacin de polticas pblicas.....................................................................106 2.3 Referentes tiles en el anlisis de polticas pblicas....................................................................108 2.4 Metodologa y herramientas para la evaluacin de polticas pblicas...........................109 2.5 Clases de evaluacin en las polticas pblicas...110 2.6 Enfoques para la evaluacin de las polticas pblicas....................................................................113 2.7 La evaluacin de polticas pblicas en pases en desarrollo............................................................115 2.8 La evaluacin de polticas pblicas con empoderamiento (empowerment evaluation)........120 2.9 Cdigos generalmente aceptados para la evaluacin de polticas pblicas...........................122 Captulo III. El anlisis de polticas pblicas...................................127 3.1 Diferencias entre evaluacin y anlisis................129 3.2 Componentes esenciales del anlisis de polticas pblicas.....................................................................131 3.3 Tipologas para el anlisis de las polticas pblicas.....133 3.4 Supuestos bsicos del anlisis de polticas pblicas.....134 3.5 Caractersticas del anlisis de polticas pblicas...........137 3.6 nfasis en el anlisis de polticas pblicas.........140 3.7 Herramientas bsicas para el anlisis ................142
3.7.1 La parcialidad del diagnstico unipersonal 3.7.2 El asunto o cuestin 3.7.3 El surgimiento de un asunto o cuestin 3.7.4 La toma de posicin por parte del gobierno 3.7.5 Flujo y contra-flujo de toda poltica pblica 3.7.6 La toma de posicin de otros actores sociales 3.7.7 La agenda gubernamental 3.7.8 El proceso de la agenda gubernamental
6 6
3.8 Recomendaciones para el anlisis de polticas pblicas......................................................156 3.9 La efectividad en las polticas pblicas.................157 4.1 Utilidad de los modelos en las polticas pblicas............166 4.2 Modelos para la etapa de formulacin.................168 4.3 Modelos para la etapa de implementacin..........196 4.4 Implementacin de polticas pblicas sociales.........212 Captulo IV. Modelo de anlisis en polticas pblicas....................163
4.5 Relaciones intergubernamentales (RIG) e implementacin........................................................215 4.6 Para cerrar la brecha: entre la formulacin y la puesta en marcha.................................................217
Captulo V. Instrumentos adicionales para el estudio de polticas pblicas.............................................................221 5.1 Lo externo y lo interno ...........................................223 5.2 El proyecto poltico: la poltica de las polticas...225
5.3 El gasto estatal: indicador de las polticas pblicas......................................................................225 5.4 Los actores alternativos ..........................................226 5.5 Evolucin y dinamismo .........................................227 5.6 La permanencia........................................................228 5.7 Los cambios .............................................................229 5.8 El efecto bucle.......................................................229 5.9 Polticas pblicas y planeacin..............................231
5.11 Factores que fortalecen y/o debilitan el proceso.......................................................................244 5.12 Los vacos de poltica pblica.................................245 5.13 Los cambiantes escenarios dibujados por las polticas pblicas......................................................247 5.14 Buscar el levante por poniente...............................248 5.15 Polticas pblicas y prospectiva.............................251
5.16 Los inciertos vericuetos de las polticas pblicas......................................................................255 7 7
5.17 Instrumentos polticos.............................................256 5.18 Polticas pblicas crticas.........................................257 5.19 Elementos para una estrategia de investigacin sobre polticas pblicas...................260 Captulo VI. Prototipo de una poltica pblica de desarrollo.........269 6.1 Generalidades y aspectos bsicos..........................273 6.2 La formulacin de la poltica pblica de desarrollo..................................................................277 6.3 Una metodologa para la formulacin .................281 6.4 Las finalidades de la formulacin..........................284
6.5 Los elementos rectores de la poltica de desarrollo...................................................................295 A manera de conclusin de la primera parte.......................................349 Segunda parte Los Think Tanks: laboratorios para la accin democrtica................367 1. A manera de introduccin de este documento sobre los Think Tanks 8.1 El futuro de las polticas pblicas..........................351 8.2 Formacin de analistas de polticas pblicas............353 8.3 Formacin de gerentes pblicos: el reto...............356 6.6 Ventajas del proceso propuesto ............................306 7.1 Fundamento terico para el marketing de polticas pblicas......................................................317 7.2 El marketing: una disciplina particular..................320 7.3 El marketing para propsitos gubernamentales...327 7.4 El marketing: herramienta gerencial para la efectividad................................................................344 7.5 Conclusiones............................................................346 Captulo VII. El marketing y las polticas pblicas............................309
8 8
2. A manera de justificacin de un documento sobre Think Tanks 3. Sern los Think Tanks una vieja idea remozada para el siglo XXI? 4. El benchmarking como metodologa para estudiar los Think Tanks 5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks 6. Recorrido y evolucin histrica de los Think Tanks 7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los Think Tanks 8. Caractersticas distintivas propias y particulares de los Think Tanks 9. Organizacin, formas y estructuras de los Think Tanks 10. Clases, tipologas y clasificaciones de los Think Tanks 11. Formas, prcticas y campos de influencia de los Think Tanks 12. Principales funciones y desempeos de los Think Tanks 13. Horizontes, alcances y lmites de los Think Tanks 14. Ideas de los Think Tanks para ampliar, desarrollar y capitalizar 14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks 14.2 Ubicacin en la sociedad de los Think Tanks 14.3 Utilidades multipropsito de los Think Tanks
14.3.1 Formacin de lderes y Think Tanks 14.3.2 Participacin ciudadana y democracia en los Think Tanks. 14.3.3 La formulacin de polticas pblicas y los Think Tanks 14.3.4 El Congreso de la Repblica y los Think Tanks 14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks 14.3.6 Los medios de comunicacin masiva y los Think Tanks 14.3.7 La academia y los Think Tanks 14.3.8 Los partidos polticos y los Think Tanks 14.3.9 Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tanks 14.3.10 Fuentes alternativas de financiacin para los Think Tanks
9 9
15 Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks 15.1 El enfoque marketing para los Think Tanks 15.1.1 El mercado para los Think Tanks 15.1.2 La diferenciacin del Think Tank: herramienta para competir con xito 15.1.2.1 15.1.2.2 15.1.2.3 15.1.2.4 15.1.3 15.1.4 15.1.5 15.1.6 15.1.7 Portafolio de productos de los Think Tanks Portafolio de servicios de los Think Tanks Los funcionarios de los Think Tanks La imagen de los Think Tanks
Demanda de productos y/o servicios de los Think Tanks Pronstico de la demanda para los Think Tanks Segmentacin del mercado para los Think Tanks El posicionamiento de un Think Tank Variables manejables en los Think Tanks: las 4P: producto, precio, punto y promocin Productos/servicios de los Think Tanks (ver 15.1.2.1 y 15.1.2.2) El precio en los Think Tanks La plaza, punto o distribucin en los Think Tanks Promocin y publicidad para los Think Tanks
15.1.7.1 15.1.7.2 15.1.7.3 15.1.7.4
15.2 Recomendaciones adicionales para la efectividad de los Think Tanks 15.2.1 15.2.2 15.2.3 15.2.4 15.2.5 15.2.6 El valor agregado en los Think Tanks El anlisis costo-beneficio para los Think Tanks La factibilidad institucional en los Think Tanks La informacin como insumo efectivo para los Think Tanks La comunicacin en los Think Tanks Una comunicacin efectiva (eficiente y eficaz) para los Think Tanks
16. A manera de conclusin de la Segunda parte
10 10
Anexo 1 La Corporacin de Poltica La Corporacin de Poltica Pblica-CPP como Think Tank.......................................................................................491 La Corporacin de Poltica Pblica-CPP: de la teora a la prctica Anexo 2 Los Think Tanks en Amrica Latina........................................................515 BIBLIOGRAFA........................................................................................518 NDICE DE FIGURAS El origen .......................................................................................................50 Clasificacin segn Lowi............................................................................62 El ciclo de vida: ideas relevantes...............................................................69 Economa, eficiencia y eficacia.................................................................160 Modelo racional ........................................................................................174 Modelo incremental..................................................................................178 Modelo elitista ...........................................................................................184 Modelo grupista ........................................................................................188 Modelo institucionalista ...........................................................................191 Un modelo simplificado de sistema poltico..........................................194 Un modelo del sistema poltico de respuesta dinmica.......................195 xito de la implementacin vs. nmero de participantes....................200 Modelo de comunidad o entramado ......................................................208 El proceso integral de la poltica pblica................................................272 Proceso de formacin de la agenda institucional..................................274 Actores relevantes en el proceso de formacin ....................................284 Formulacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos......285 Disminucin de la incertidumbre...........................................................291 Las ventas, el marketing y la tirana del consumidor............................323 Ciclo de vida del producto.......................................................................333 11 11
Modelo de marketing..................................................................................341 Benchmarking para competir con ventaja................................................385 Matriz de precio-calidad...........................................................................459 Cadena de valor genrico.........................................................................465 Las polticas pblicas como herramienta para resolucin de problemas....................................................................................................475 NDICE DE CUADROS Cuadro sinptico de las clasificaciones de las polticas pblicas.........64
12 12
Organizacin jerrquica vs. OA.............................................. Intensidad de las alternativas de distribucin

IN MEMORIAM: Jos Vicente Vargas Salgado, hermano de mi madre, reconocido dirigente colombiano y mecenas de muchos lderes polticos, industriales y econmicos y, sobre todo, sociales, de Colombia y del exterior. A Yolanda Castro Rojas Mi ltima novia y mi primer amor, por sembrar semillas de alegra, para que mi mundo nazca cada da. Por eso, como dice Benedetti: Sos mi amor, mi cmplice y todo/ y en la calle codo a codo/ somos mucho ms que dos
Este Libro -a excepcion de la portada- est elaborado en PAPEL ECOLOGICO... Proteger el medio ambiente est tambin en nuestras manos.
POLTICAS PBLICAS & THINK TANKS Noviembre de 2008 DERECHOS RESERVADOS Diseo de portada y diagramacin: Daniel Angulo. danielricardoangulo@gmail.com Correccin de estilo: Alejandra Marn Prohibida la reproduccin total o parcial de esta revista, por cualquier medio, sin permiso escrito de la Editorial. ISBN: 978-958-44-4039-6 Tirada: 1.000 ejemplares Depsito legal: se da cumplimiento a lo estipulado en la Ley 44 de 1993, Decreto 460 de 1995 Impreso en Colombia - Printed in Colombia
A mis alumnosPasados, presentes y futuros porque han aprendido tanto de m, como yo he aprendido siempre de ellos
RECONOCIMIENTOS
A TODAS AQUELLAS PERSONAS...que de alguna manera me acompaaron a lo largo de este nuevo reto intelectual, mi perenne gratitud. En especial, a los Centros de Educacin Superior, Fundaciones, Instituciones y Universidades, que lo largo y ancho de la Repblica mexicana y en varios pases de Centro y Suramrica, generosamente me han invitado como conferencista, expositor, profesor y maestro, en estos primeros aos de este milenio. Tambin, mi inmensa gratitud a la KAS: Fundacin Konrad Adenauer, de Colombia en especial los Drs. Carsten Wieland y Juan Carlos Vargas, que generosamente apoyaron este proyecto editorial. A mis contertulios, colegas y amigos de la London School of Economics and Political Science, de la CPP: Corporacin de Poltica Pblica, de UNIANDINOS: Asociacin de Egresados de la Universidad de los Andes y de la Unin Javeriana, cuyas voces de aliento -matizadas con sus pertinentes crticas- han sido un real acicate para culminar este trabajo. A mis colegas del ITAM: Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, en especial a Jorge Castaares Moreno, del IESDE: Instituto de Estudios Superiores en Direccin de Empresa de Mxico, especialmente a Jorge Zrate Montao y a los de la ELDP: Escuela Libre de Derecho de Puebla, entre ellos a Lus Ral Iiguez Tapia, pues sus puntos de vista, acrisolados en vigorosos debates, dieron forma a buena parte de mi pensamiento plasmado en esta obra. Mi reconocimiento de manera particular al Ex presidente Vicente Fox Quesada y a su seora Marta Sahagn de Fox por su amabilidad 15 15
y voluntad de colaboracin, pese a tener una agenda de trabajo increblemente recargada. A todo el equipo de GRAFICOLOR liderado por Lus Enrique Gmez y dentro de ellos, a Alejandra Marn Pineda y Germn Barragn quienes con proverbial paciencia convirtieron unos borradores en esta obra de consulta. A Jos Manuel Sarralde por sus acertadas ilustraciones, a Jean Francois Jolly, Eduardo Aldana Valdez, Jorge Valencia Caro y muchos otros que siempre me animaron para finalizar con xito, este proyecto. Agradezco nuevamente a mis asiduos lectores los comentarios crticos y pertinentes que siempre he recibido de mis trabajos. Espero similar deferencia para con ste y tal y como lo hice a propsito de mis libros-textos anteriores, reitero que el autor -y solo l- asume la total responsabilidad por los inevitables errores, las posibles insuficiencias y las incmodas faltas. Quisiera agradecer, tambin, a Yolanda Castro Rojas mi esposa, a quien est dedicado este libro y a mis familiares y amigos el haberme brindado el espacio necesario para completarlo, a expensas -en muy buena medida- del tiempo reservado para compartir con ellos. Por ltimo, unos pblicos testimonios a Mxico que est en mi mente ntimamente unido a un gran sentimiento de deuda, porque este querido pas me abri sus puertas, las universidades mexicanas sus aulas y la sociedad poblana sus corazones... mi eterno respeto, sincero agradecimiento y fraternal cario por esas gratas generosidades. A mis contertulios colombianos por su apoyo y amistad y a Usted -amable lector- por abordar ahora estos temas.
16 16
17 17
18 18
PRLOGO
Hoy en da, las polticas pblicas se conciben como el lugar donde confluyen iniciativas, acciones y necesidades de gobierno y sociedad para servir cada vez mejor a los ciudadanos y mejorar sus niveles de vida y desarrollo humano. De ello trata el libro del especialista y profesor Carlos Salazar Vargas, Las polticas pblicas y los Think Thanks: de cmo la democracia no se agota en el ejercicio de los derechos polticos y civiles, sino que requiere del estudio y anlisis de los componentes de su proceso, para que la sociedad pueda tomar en sus manos las riendas de su futuro bajo la conduccin de un Estado de derecho. Ejemplificada con experiencias de polticas pblicas aplicadas principalmente en el terreno colombiano, complementada con opiniones de expertos y enriquecida con citas de clebres pensadores y sabios proverbios populares al inicio de cada captulo y subcaptulo, el autor nos conduce por los diferentes senderos -tericos y prcticos- de la estructura, evaluacin, modelos de anlisis, prototipos y el marketing de las polticas pblicas, demostrando que la gobernabilidad de un pas se sustenta en un Estado legtimo, en una administracin eficiente y en el predominio de una cultura democrtica. Desde ese enfoque, la tradicional manera de gobernar parece dar lugar a formas ms horizontales, descentralizadas y cooperativas de gobierno, agrupadas bajo el trmino genrico de gobernanza. Una contribucin importante es la parte dedicada a los Thinks Tanks, tambin llamados por varios especialistas como Institutos de Polticas Pblicas. El autor demuestra que estas islas de excelencia son verdaderos laboratorios para la accin democrtica. Derivado de esta aportacin, es necesario tomar en cuenta que los expertos sealan que la actuacin de los Think Tanks debe ser independendiente del gobierno, de los partidos polticos y de los grupos 19 19
financieros. Su funcin ser promover relaciones con el gobierno sin identificarse como instituciones gubernamentales, funcionar con independencia de toda fuente de financiamiento cualquiera que sea la procedencia de las aportaciones y servir como punto de convergencia, para que las ideas provengan de todos los sectores de la sociedad y lleguen a ellos sin distingo de origen, bien sean pblicos, privados, nacionales o internacionales. En este punto me permito comentar que un buen referente de Think Tanks o Instituto de Polticas Pblicas, a nivel latinoamericano, es El Centro de Estudios, Biblioteca y Museo Vicente Fox Quesada, A.C., mejor conocido como Centro Fox. Situado en el corazn de la Repblica Mexicana, en el Estado de Guanajuato, el Centro Fox es un espacio dedicado al ejercicio acadmico y un foro de reflexin, anlisis e investigacin en asociacin con importantes universidades e instituciones de educacin superior, as como centros de estudios nacionales e internacionales, con el fin de fortalecer la promocin de la libertad y la democracia en la regin. Su misin es contribuir a la consolidacin de la democracia y la libertad en Mxico y Latinoamrica, a travs de una plataforma que genere, proponga y promueva ideas y acciones, con una visin humanista, para impulsar el desarrollo integral con equidad y el fomento de sus valores culturales, concentrando sus esfuerzos en los temas de economa, desarrollo social y humano, poltica, administracin pblica y relaciones internacionales. En ese sentido, coincido plenamente con el Profesor Salazar Vargas en que el desafo que tiene ante s la humanidad es adoptar nuevas formas de pensar, actuar y organizarse en sociedad, en suma, nuevas formas vivir. l da la frmula, nosotros debemos aplicarla. Estoy cierto de que a partir de esta lectura, el estudioso, el acadmico, el investigador, el funcionario y el directivo de empresa, tendrn en sus manos la llave maestra que abrir la caja de herramientas para el efectivo manejo de las polticas pblicas.
Vicente Fox Quesada Presidente del Centro Fox
20 20
Presentacin
PRESENTACIN
El poltico piensa en la prxima eleccin; el estadista en la proxima generacin dijo el gran estadista alemn y Canciller Otto von Bismarck (1815-1898).
No todo el mundo nace como estadista, pero todo poltico, igual en qu regin del mundo y sin importar su rea de accin, debera imponerse como meta, no slo sobrevivir a su prximo perido en el poder, sino dejar resultados a largo plazo. Eso es ms fcil decirlo que hacerlo, especialmente cuando ms bien el carisma, la caza de votos, la reparticin de puestos y el marketing poltico se apoderan de las emociones de los polticos y de los electores, antes que conceptos racionales bien pensados y sustanciales. Ya el jurista britnico John Selden (1584-1654) lo saba: Los que ms efectivamente gobiernan, menos ruido hacen. Especialmente en Latinoamrica parece ser frecuentemente difcil hacer poltica con temas, puesto que las personas se hallan en primer plano. Sin embargo, esto tampoco es extrao en otras regiones del mundo. Es interesante que sea justamente el idioma ingls, el que defina la esencia de lo que trata este tema de manera ms precisa: public policies, es decir las estrategias y temas sustanciales de la poltica. En muchos idiomas existe nicamente poltica,politique,Politik etc. Esto involucra fenmenos muy diversos, como lo explica el profesor Carlos Salazar en la introduccin de su libro. En muchos idiomas no se encuentra una diferenciacin entre instituciones fsicas (polity), estrategias (policies) y el negocio poltico (politics) incluidas todas sus piezas buenas y sucias. La profesionalizacin de la poltica como ofi-
21 21
Presentacin
cio se deriva idiomticamente y con ello tambin sustancialmente, del anglosajn. Poltica es, para decirlo siguiendo a Max Weber, no slo vocacin es decir una categora emocional, sino tambin una profesin que puede ser aprendida. En ningn caso es imposible hacer poltica con buenos contenidos en contraposicin a la polmica y el carisma. Sin embargo, el poltico interesado en el bienestar general tiene que saber cules son los conceptos avalados, en qu contexto convienen mejor, cundo y en cul l debiera utilizarlos. No toda public policy es exitosa de igual forma en cada pas. La economa social de mercado como concepto general de ordenamiento poltico, por ejemplo, ha funcionado estupendamente por dcadas en Alemania. Pero esto no significa para nada que todas estas medidas particulares pudieran funcionar exactamente igual en el sistema poltico y en la cultura poltica de otros Estados. El marco fundamental y brjula de un sistema de economa de mercado que produce bienestar social sostenible para muchos, podra ser, no obstante las diferencias culturales y tradiciones polticas, un modelo tambin en Latinoamrica. En general rige: el largo plazo y la previsibilidad de un marco poltico es por igual una ganancia, tanto para los ciudadanos, como para los empresarios. Actores tan diferentes como algunos Hermanos Musulmanes, islamistas protagonistas de la poltica en el Cercano Oriente, hallan entretanto inters en el concepto de la economa social de mercado como contenido poltico racional y se abstienen de utilizar puramente El Islam es la solucin! como lema afectivo y difuso. Los contenidos son frecuentemente difciles de transmitir. Ante todo los polticos, sean alcaldes, concejales, gobernadores, parlamentarios o presidentes, tendran que comprenderlos ellos mismos y apropirselos. Eso no es tan evidente en una poca en la que los temas se vuelven cada vez ms complejos y complicados, en la que influencias globales ganan cada vez ms poder sobre los instrumentos polticos nacionales existentes o los excluyen, en la que procesos sociales y econmicos se hallan cada vez ms entrelazados. Ya ningn poltico gobierna en una polis comprensible y autrquica en s como en los tiempos de los antiguos griegos. Todo poltico local tiene que pensar el mundo si busca conceptos exitosos para sacar adelante su comunidad. 22 22
Presentacin
Los temas se vuelven, pues ms complicados y al mismo tiempo muchos medios de comunicacin se concentran con mayor frecuencia en espots coloridos para explicar el mundo. Cada vez menos ciudadanos estn dispuestos a debatir temas de manera profunda antes de acercarse a las urnas. Esto se ha convertido en un problema de la democracia y tiene validez tanto para Europa como para Latinoamrica. Por ejemplo, en 1992 algunos ciudadanos de la Unin Europea recibieron de parte del gobierno directamente en sus buzones el Contrato de Maastricht, el cul deba convencerlos de la Institucin Europea. Pero quin de ellos ley en verdad el documento que consta de 415 pginas en la versin alemana, o lo hubo comprendido y luego tambin sufragado? Contenidos convincentes tienen que ser vendidos tambin convincentemente. Tambin para ello hay manuales y buenos consejos de los estrategas polticos. Las simplificaciones son necesarias. Pero un marketing sin contenidos polticos es un fenmeno sospechoso. Es cierto que el populismo de corto aliento puede ayudar a ganar votos en una coyuntura. Pero cundo sacan provecho en verdad los electores y ciudadanos a largo plazo de los contenidos que representan las personas? Por ese motivo es tan valioso el libro de Carlos Salazar. No slo existe el trmino public policy en pocos idiomas, tambin hay muy pocos libros, por lo menos en el rea latinoamericana, sobre el oficio poltico del Estado. Entretanto, es gratificante que la enseanza de la public policy sea tambin en Latinoamrica cada vez ms institucionalizada en escuelas del gobierno (schools of governance). En los Estados Unidos, por ejemplo, la forma del Public Policy Management es una asignatura que est de moda para educar buenos empleados pblicos ven diversas reas como la salud, pensiones, poltica medioambiental y energtica, poltica financiera, poltica econmica, gerencia organizacional, poltica externa e interna. La cocina en la que se producen recetas polticas est en el rea anglosajona especialmente en los Think Tanks. Estos se ocupan de contenidos polticos y anlisis crticos, a pesar de que muchos de ellos tengan tambin una tendencia ideolgica. Ambas cosas no tienen necesariamente que excluirse, siempre y cuando tanto los polticos como los cientficos tengan la sensacin de que se trabaja y se argumenta seriamente, y que puede confiarse en las recomendaciones. 23 23
Presentacin
La confluencia entre ciencia y poltica gana en importancia cuanto ms complejos sean los contenidos polticos. Por esto, tambin la segunda parte del libro sobre el tema Think Tanks es una seccin importante. La Fundacin Konrad Adenauer ha intentado sacar adelante en muchos pases de Latinoamrica as como en el mundo entero, contenidos en lugar de personas, conceptos en lugar de populismo, entre otros medios a travs de la creacin de Think Tanks. Esa tradicin vale la pena que sea fortalecida. Pero los Think Tanks tambin tienen que financiarse, tienen que ser bien dirigidos en sus contenidos y en su administracin y no deben perder su engranaje con el discurso poltico de coyuntura. De esto depende que nuevas ideas, conocimientos y public policies fluyan en el discurso poltico. Si apoyados estatalmente como en Alemania, o financiados exclusivamente de forma privada, los Think Tanks viven al mismo tiempo de su fuerza de convencimiento prctica y de sus visiones. Pero slo sobreviven si son valorados y aceptados por los polticos como sus consejeros. Con este libro tanto el autor como la Fundacin Konrad Adenauer esperan brindar una contribucin para la objetivacin del trabajo poltico y pblico y esperan dar a los gobernantes, a los empleados administrativos, a los cientficos y a los medios de comunicacin importantes referencias sobre la sustancia de lo que realmente trata la poltica y sobre las formas de organizacin que pueden apoyar esto. Bismarck estableci entonces en verdad una comprensin poltica unilateral cuando dijo:La poltica no es una ciencia, sino un arte Sin duda tiene razn: se trata de destreza, de instinto y de tacto. Pero sin anlisis cientficos y conceptos tecnocrticos fundados la poltica de hoy no sale adelante, aunque esto, al calor de los debates polticos, no siempre sea percibido as.
Dr. Carsten Wieland Representante de la Fundacin Konrad Adenauer en Colombia Bogot, Septiembre, 2008
24 24
A PROPSITO DEL LIBRO

Cuando el profesor Carlos Salazar me propuso que escribiera algunas notas sobre la segunda edicin actualizada de su libro Las polticas pblicas, comprend que me haba ganado un honroso pero difcil encargo. En primer lugar, no poda negarme a aceptar esta distincin que me haca un amigo a quien he apreciado por su devocin acadmica y capacidad de trabajo desde hace ya ms de tres lustros. Por otro lado, estaba perfectamente consciente del desafo: mientras Carlos ha estudiado formalmente, al nivel de post grado y desde varias disciplinas, el tema de su obra, yo me he limitado a estudiar, con mucho de desorden, algunas obras relacionadas con mi inters en las metodologas sistmicas y con aquellos asuntos que me ha tocado lidiar en mi vida pblica. Como no haba otra salida, me lanc al agua, es decir, empec a leer el libro que es lo que sugiero a los lectores de estos comentarios para que puedan captar, sin prefacios dilatorios, su amplsimo contenido y su muy agradable y ordenado desarrollo. El libro es un texto introductorio al complejo laberinto que deja en la mente del ciudadano comn la conduccin del Estado por un medio deliberado: las aqu denominadas polticas pblicas. Es ameno y hace un gran esfuerzo por ser exhaustivo y por proporcionar al estudioso de alguna de una amplia gama de disciplinas, como la ciencia poltica, la administracin pblica, la economa poltica y el derecho administrativo, un mapa que lo anime a incursionar en un territorio bastante inexplorado por autores colombianos. Como en todo buen texto, su lectura obliga a pensar y a contrastar sus afirmaciones con los registros que guardamos del desenvolvimiento del Estado colombiano, ejercicio que hace ms retador las reflexiones de destacados pensadores y dirigentes mundiales con que se introduce cada una de sus secciones. No debe sorprendernos, por lo tanto, que, fiel a su propsito didctico, el texto nos deje con muchas ms preguntas e inquietudes que las que 25 25
tenamos antes de iniciar su lectura. Esa es la finalidad de la docencia al nivel superior, segn me dicen los que saben de ello. La obra consta de dos partes: la primera parte aborda las polticas pblicas como una nueva perspectiva de anlisis, y la segunda, el papel de los Think Tanks en el proceso integral de polticas pblicas. No obstante que las partes estn estrechamente relacionadas por la temtica que les es comn, pueden ser utilizadas de manera independientemente. Conociendo la capacidad de innovacin del autor, ampliamente probada en este trabajo, no sera de extraar que la prxima edicin fuese completamente interactiva en el sentido de permitir iniciar su lectura por cualquier seccin, dentro de cualquiera de las partes, y navegar por todo o parte del libro, segn el estado de nimo y los intereses coyunturales del lector. La primera parte est organizada en torno al proceso integral de las polticas pblicas que comprende, segn el autor: el origen, creacin, gestacin o formacin; la formulacin; la puesta en marcha o implementacin; la evaluacin; el anlisis y la reformulacin o restructuracin. Es claro que el ciclo conformado por estas etapas no es una descripcin de lo que realmente sucede sino ms bien una indicacin de lo que debera llevarse a cabo. Al comparar lo que frecuentemente acontece en Colombia con el modelo prescriptivo propuesto por Carlos Salazar es posible identificar una de las razones que restan efectividad al que hacer de nuestros gobiernos: el dbil aprendizaje social. En efecto, el ciclo propuesto es esencialmente un ciclo de aprendizaje en el cual las tres ltimas etapas se encargan de identificar aciertos o deficiencias y aprovecharlos para mejorar la efectividad de las polticas pblicas bajo consideracin. Pero, ntese que en nuestro pas no es frecuente que se haga un cuidadoso seguimiento a las polticas en ejecucin y, por lo tanto, esas ltimas etapas no se llevan a cabo o se ejecutan con bases tericas o de informacin insuficientes. De ah que en lugar de reformular o restructurar las polticas anteriores, se tienda a cambiarlas por otras enteramente diferentes. La definicin de polticas pblicas escogida por el autor - el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas es un gran acierto. Tomada a la ligera podra sugerir 26 26
que las polticas pblicas representan respuestas reactivas a algo que falta o que entorpece la buena marcha de la sociedad. Pero, basta recordar que los problemas son construcciones mentales que elaboramos cuando percibimos un quiebre en nuestras expectativas, para apreciar el enorme espacio que se abre a la creatividad y a los enfoques proactivos, en la conduccin del Estado, con esta definicin. He encontrado, tambin, de gran utilidad, para la clarificacin de relaciones, la jerarqua que establece Carlos Salazar desde el nivel ms alto y de ms largo plazo, el proyecto poltico usualmente hecho explcito en el plan de desarrollo hasta el nivel ms prximo y operativo, el proyecto de accin. Entre estos dos niveles coloca, en su orden, los objetivos el diseo de los fines, las estrategias, las polticas y los programas de accin. De este ordenamiento se deduce que las polticas son medios para el logro de las estrategias, conclusin que encuentro ms apropiada que la inversa, utilizada sin mayor reflexin en la literatura estatal y la normatividad del pas. La segunda parte estudia los denominados Think Tanks en su papel de promotores e iluminadores del proceso integral de las polticas pblicas. El autor presenta las caractersticas sobresalientes de estas organizaciones y deduce los factores que deben tomarse en cuenta para incrementar su efectividad. Es un aporte oportuno en estos tiempos de estrechez presupuestal en los organismos estatales y privados que usualmente han financiado los trabajos e investigaciones de estos institutos o centros de estudio. Esas organizaciones se crearon, por regla general, para tratar de interpretar el inters pblico en contraste con los organismos estatales que estn sometidos a las metas, usualmente de corto plazo, de grupos partidistas o del gobierno correspondiente, o las organizaciones gremiales que representan intereses mucho ms restringidos y han demostrado su gran capacidad de servicio tanto a la sociedad como al propio Estado. En Colombia, empez a aparecer una nueva generacin de estos centros o institutos hacia finales de la dcada de los sesenta. Por razones que no es del caso exponer en estas notas, varios de ellos contaron entre sus ms activos fundadores a ex alumnos de la Universidad de los Andes con el apoyo de distinguidos javerianos, en algunos casos y hoy tienen una reconocida hoja de servicios al pas de ms de un cuarto 27 27
de siglo. Entre ellos, son bien conocidos el CEDE, la Corporacin Centro Regional de Poblacin, FICITEC, FEDESARROLLO y el Instituto SER de Investigacin. Algunos de quienes hemos participado en estos esfuerzos, expresamos nuestra sincera bienvenida a la Corporacin de Polticas Pblicas (CPP) a este selecto grupo. Todos los documentos incluidos en la obra, complementan o profundizan los aspectos fundamentales de la Polticas Pblicas y de los Think Tanks. Su inclusin parecera sugerir que el doctor Salazar intenta mantener actualizado, por lo menos en el corto plazo, el material de lectura de sus cursos universitarios sobre polticas pblicas con otros ensayos de esta naturaleza. Es una manera adecuada de lidiar con una temtica de tanto dinamismo, y me atrevera a vaticinar que entre los prximos seguramente encontraremos alguno que relacione el marco institucional con el proceso integral de las polticas pblicas. Por supuesto, estoy usando el trmino instituciones con el significado que le asigna Douglass North en su obra Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico:
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las restricciones diseadas por los seres humanos para organizar sus interacciones. En consecuencia, ellas estructuran los incentivos para el intercambio entre la gente, sea ste poltico, social o econmico. El cambio institucional determina la forma como las sociedades evolucionan a travs del tiempo y por consiguiente es la clave para entender el cambio histrico.
Se requiere una ordenada inteligencia y una frrea disciplina para producir una obra como la comentada, de manera superficial y desarticulada, en los prrafos precedentes. Slo me resta felicitar al autor y a todos los que le colaboraron por un trabajo bien logrado, y hacer votos por que los lectores del mismo lo disfruten tanto como yo lo hice.
Eduardo Aldana Valds Profesor Emrito Universidad de los Andes
28 28
El autor, en la Muy Ilustre y Heroica Puebla de los ngeles, Mxico, octubre 26 de 2008.
El Autor
29 29
PRIMERA PARTE LAS POLTICAS PBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANLISIS PRESENTACIN

Cuntos hombres he visto embrutecidos por el temerario anhelo de saber! (Montaigne, Ensayos, 1.I, cap. XXV, De la educacin de los nios).
El panorama poltico ha sufrido, indudablemente, un cambio radical en este tercer milenio: los viejos supuestos, las teoras tradicionales y las formas de anlisis, accin y retroalimentacin han perdido vigencia frente a las nuevas dinmicas que orientan los destinos gubernamentales y la paticipacin ciudadna. El enriquecimiento mutuo logrado como resultado de la aldeizacin del planeta ha significado que los desarrollos terico-prcticos alcanzados en los pases de tradicin anglosajona y aquellos obtenidos en pases de tradicin latina se conjuguen, generando nuevos y benficos espacios de estudio, investigacin y anlisis. Fruto de lo anteriormente expuesto es el presente trabajo, que ofrece al lector el material actualizado mnimo necesario para que incursione con xito en temas de innegable actualidad como son las polticas pblicas y temas relacionados, como apoyos efectivos para la gobernabilidad. Si bien es cierto que en los pases anglosajones estos conceptos han sido objeto de estudio e investigacin por parte de variadas y dismiles fuentes tanto gubernamentales como privadas, no es menos cier31 31
C arlos Salazar Vargas
to que en los pases con tradicin latina su desarrollo ha sido ms lento y circunscrito bsicamente al campo acadmico. Entre muchas otras razones, lo anterior obedece a que en los idiomas con ascendencia latina (entre ellos el castellano), la palabra poltica tiene tres acepciones bien diferentes. La primera corresponde a la expresin inglesa politics con la cual se designa la prctica de la competencia poltica, especialmente entre partidos y a travs de estrategias desarrolladas por los polticos profesionales. Es la actividad dirigida a la conquista, ejercicio y mantenimiento del poder o, como algunos la denominan, es el arte de lo posible. La segunda hace referencia al vocablo ingls polity con la cual se entiende la estructura y la organizacin poltica. La tercera es el vocablo policy (policies en plural) con significado de directriz o curso definido de accin, deliberadamente adoptado y perseguido para conseguir un determinado fin. Esta ltima es el objeto de este documento. El problema es, pues, que en nuestro idioma no se dispone de vocablos diferentes para expresar una y otra realidad1. La utilizacin del trmino poltica para estos tres conceptos implica rigidez y falta de expresividad, lo cual origina entre otras cosas confusin y relegacin de los tres significados a fines eminentemente acadmicos. En esta ocasin y para este documento se har referencia precisamente al tercero, al de policy, utilizando la palabra poltica como directriz para llegar a unos objetivos previamente establecidos. Hay quienes justifican la utilizacin de la palabra poltica en singular colectivo, es decir, con sentido de plural, connotacin que no es extraa en el idioma castellano: el pueblo, la nacin, etc. Otros han tra-
El asunto, en verdad, es mucho ms profundo. Simplemente a manera de motivacin para posteriores estudios, conviene traer a cuento que Toms de Aquino en el Gobierno de los prncipes (cap. XXIII), dice que poltica viene de polis y significa la multitud de hombres, ligados por el vnculo de la sociedad, y que buscan la felicidad a travs de la virtud. Por su parte, Francisco de Victoria en Reflexiones sobre el gobierno civil, distingue cuatro causas de la poltica: causa material: multitud de hombres; causa formal: sociedad; causa eficiente: naturaleza humana (virtud); causa final: felicidad. Rousseau asegura que la poltica es la respuesta global a las necesidades del hombre. Y Manuel Briceo Juregui, S. J., en su obra Politeia, presenta un interesante estudio de la Poltica de Aristteles de Estagira. Tratando de hacer una aproximacin al problema, es posible aseverar que no existe la deseada unidad conceptual en torno al trmino poltica, lo cual conduce entre otras cosasa que se conozcan, practiquen y difundan los medios de la poltica, ignorando, relegando y fcilmente olvidando sus fines.
32 32
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis
tado de precisar este vocablo y proponen la palabra en plural: las polticas (en sentido de policies). Se puede hablar, entonces, de poltica(s) empresarial(es), campos estos propios de la administracin de empresas o la administracin privada2. Y cuando estas directrices o cursos de accin son desarrollados por algn ministerio, institucin, organismo u oficina gubernamental, se habla de polticas pblicas, cuyo estudio ha sido asumido desde hace algn tiempo principalmente por la administracin pblica3 y la Ciencia poltica. No obstante, son muchos los pases en los que no existe tradicin cientfica comparable al anlisis de polticas y prueba de ello es la dificultad para nombrarlo de manera satisfactoria. Hay, sin embargo, quienes llevan a cabo de manera habitual ese tipo de anlisis, por lo general en los propios ministerios u organismos responsables de las policies (siempre y cuando las autoridades correspondientes estn interesadas en apreciar los resultados de medidas previamente adoptadas). Para profundizar en el tema de la policy (o policies), se presenta lo relacionado con el concepto de polticas pblicas, novedoso campo de concurrencia inter y multidisciplinaria que permite ante todo ver al Estado (o si se quiere al gobierno de turno) en accin, haciendo o dejando de hacer cosas. Se incursiona en los conceptos bsicos para abordar su anlisis, sus fundamentos y los principales modelos dentro de los cuales es posible estructurar tanto su formulacin como su pues2 La divisin entre lo pblico y lo privado ha venido desapareciendo rpidamente. El hecho de considerar al mercado como nico y omnipotente regulador supremo de ambas esferas ha llevado a que estrategias tales como la privatizacin, en cuanto medio para lograr lo que se ha dado en llamar la divina competencia, hagan que se conforme una zona gris caracterizada por el uso indiscriminado de herramientas comunes, utilizadas para hacer frente a cualquier desafo en uno u otro campo. Hay quienes conciben la gerencia pblica como el manejo de polticas pblicas, en tanto que entiendenla gerencia privada como el manejo de las distintas polticas tales como las financieras, de mercadeo, de personal, etc. Recientemente y de manera afortunada aunque tarda, tal y como lo aseguran Ricardo Matamala y Jess Antonio Romero en el prefacio de su libro Administracin por polticas (1994) esta referencia no est en la bibliografa, hay que aadirla, hemos comenzado a desarrollar en Colombia esquemas participativos de gerencia, que si bien han utilizado de manera indiscriminada distintos rtulos (mejoramiento continuo, calidad total, gerencia por servicio y justo a tiempo, principalmente) relacionan diferentes propuestas en el campo de la gestin. / Todos ellos requieren de mecanismos concretos para convertirlos en accin real, es decir, para pasar del discurso a la prctica. Surge entonces el Hoshin.jKanri (H-K), conocido en Occidente como Management by policies o Policy development, como una evolucin lgica de la administracin por objetivos (APO) y una adaptacin de sus bases a los conceptos y principios de las nuevas filosofas gerenciales.
33 33
ta en marcha. Se presentan las bases, alcances y lmites del concepto; a la vez, se ofrecen los elementos necesarios para llevar a cabo polticas funcionales, es decir, que sean viables y que respondan a las necesidades de un determinado grupo de ciudadanos. Se estudia, tambin, la importancia, hacia el futuro, del concepto de policy y se complementa adaptndolo al campo del marketing, lo que origina una interesante amalgama catalizadora, en la que estos dos conceptos se enriquecen y se amplan mutuamente dando origen al marketing de polticas, nuevo e interesante campo de estudio, investigacin y accin. Esperamos que tanto los profesores como los alumnos, al igual que los estudiosos y los simples curiosos de estos temas, as como los servidores pblicos, funcionarios de las organizaciones privadas, los dirigentes en general y los ciudadanos todos, encuentren en este librotexto las herramientas necesarias para entender, demandar y hacer valer los derechos adquiridos, y que stas sean tiles como mecanismos wpara conocer, exigir y hacer cumplir los compromisos y responsabilidades otorgadas a los distintos actores de la vida nacional.
El Autor Ha de considerarse que no hay cosa ms difcil de emprender, ni de resultado ms dudoso, ni de ms arriesgado manejo que ser el primero en introducir nuevas disposiciones, porque el introductor tiene por
34 34
enemigos a todos los que benefician de las instituciones viejas, y por tibios defensores a todos aquellos que se beneficiarn de las nuevas: tibieza que procede en parte, de la incredulidad de los hombres, quienes no creen en ninguna cosa nueva hasta que la ratifica una experiencia firme. Niccol Machiavelli
35 35
No hay nada tan difcil como definir lo que todo el mundo conoce y sabe. Mariano Rubio y Bellv, 1895-1903, Diccionario de ciencias militare). El estudio de las polticas pblicas no implica que exista una disciplina terica particular. Los fundamentos tericos de lo que se ha dado en llamar las perspectivas de las polticas pblicas estn ntimamente asociados con la teora del Estado, con la Ciencia poltica y con la teora administrativa. Sin embargo, en la actualidad es un importante y promisorio campo, con teoras propias, planteamientos particulares y propuestas distintivas de estudio, investigacin y accin, cuyo principal aporte es el de contribuir a una nueva dimensin de anlisis que tradicionalmente ha sido descuidada, tanto por las teoras de origen liberal como por las de origen marxista: con este enfoque se mira al Estado (gobierno) en accin, al Estado (gobierno) ejecutando o no, cosas4. Es necesario advertir, adems, que sta es una visin en construccin, en la que apenas se comienza a abrir camino y an queda mucho por avanzar.
I. LA ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

4 Otros anlisis miran al Estado de manera esttica: sus estructuras, sus instituciones, sus mtodos, su organizacin, etc.
38 38
I. LA ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
1.1 ORIGEN Y ANTECEDENTES

Muchas veces lo que se calla, causa ms impresin que lo que se dice Pndaro
El desarrollo de la moderna fundamentacin de las polticas pblicas tiene como referencia una fecha precisa: 19515. En ese ao, en la Universidad de Stanford, se reuni un notable grupo de cientficos sociales con el objeto de discutir temas relacionados con las Policy sciences. All se consolidaron los antecedentes de 1937, cuando en la Escuela de Graduados de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard se introdujo el estudio de las polticas pblicas, lo cual estuvo seguido por la conformacin, en 1940, de un comit interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de este novedoso campo. Resultado de este hecho fue el libro Administracin pblica y polticas pblicas (Stein, 1948)6. El Dr. Yeheskel Dror, profesor de la Universidad Hebrea de Jerusaln, propuso, en 1967, la creacin de la carrera profesional de Analista de policy y ha sido uno de los firmes creyentes y defensores de la
El investigador cientfico Dr. Omar Guerrero, profesor titular de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), cita estos antecedentes en un interesante y recomendable artculo de diciembre de 1991, titulado Las polticas pblicas como mbito de concurrencia multidisciplinaria. Revista Administracin y desarrollo, N 29, pp. 11-33. La labor de los administradores pblicos en la formacin y desarrollo de este campo ha sido muy significativa y fructfera. Merecen mencionarse los siguientes trabajos: Policy and Administration (1949) de Paul Appleby, Introduction to Study of the Public Administration (1926) de White en donde presenta la administracin pblica como la aplicacin y el manejo de las polticas pblicas. Tambin Marshall Dimock, John Pffiner, Michale Reagan entre otros impulsaron una importante corriente de investigacin y estudio en torno de las polticas pblicas.
41 41
conveniencia y necesidad de incorporar el tpico de las polticas pblicas en los syllabus de universidades estadounidenses7. En poca ms reciente (1974), la NASPPA8 incluy a las polticas pblicas entre los cinco temas de mayor enseanza en las carreras universitarias relacionadas con el servicio pblico (Guerrero, 1991: 21). Ya para la dcada de los ochenta los cursos de Poltica pblica estaban incluidos en los programas de muchas universidades de los Estados Unidos de Norteamrica9 y el Reino Unido de la Gran Bretaa. El rea econmica, en 1958, ofreci su cuota de apoyo e impuls lo que el profesor Omar Guerrero (1991: 23) llama las Ciencias de la policy10, siguiendo concretamente el planteamiento del profesor Charles Lindblom11. Merece tambin destacarse en la London School of Economics and Political Science, del Reino Unido una labor pionera en el campo de las polticas pblicas. Si bien es cierto que sus orgenes fueron posteriores a los estadounidenses, ha logrado, en muchos aspectos, un superior y ms elaborado desarrollo. En esta escuela, desde 1965, existe la maestra en Administracin pblica y poltica pblica (Public Administrtion and Public Policy). En 1995, cuando se conmemor el primer centenario de la escuela y los primeros treinta aos de esta maestra, se procedi a transformar su nombre por el de Poltica pblica y administracin
Vale la pena mencionar dentro de los ms destacados investigadores en esta rea a los que se les podra dar el calificativo de grupo de las 4D, conformado por Dye, Dunn, Dror y Dahl. Adems es conveniente anotar que no slo los administradores pblicos pusieron su grano de arena para el desarrollo de este campo. Los especialistas en investigacin de operaciones y los analistas de sistemas fueron tambin en gran parte los responsables por el avance de esta joven perspectiva de anlisis. National Assocciation of Schools of Public Affairs and Administration (Asociacin Nacional de Escuelas de Negocios y Administracin Pblica). De acuerdo con el artculo de Gonzlez Ortiz (1988).
8 9
10 Guerrero dice textualmente en la presentacin de su artculo: Las polticas pblicas son la materia de las ciencias de la policy (policy sciences). El autor no traduce el vocablo policy por poltica del ingls al espaol (sic), por su evidente incompatibilidad; prefiere conservar la palabra en ingls debido, entre otros motivos, a sus races grecolatinas. (Guerrero, 1991: 13). 11 Este investigador es considerado por muchos como uno de los que le dieron fundamento a la perspectiva de las polticas pblicas. Al hincar la dcada de los cincuenta, propuso los lineamientos generales para la creacin y desarrollo del anlisis de polticas pblicas. Posteriormente, present su novedoso mtodo incremental de gran aplicacin en este campo, como alternativa contra el conocido mtodo racional clsico. Una ampliacin del mtodo incremental junto con la interpretacin de su muddling thourgh (salir del paso), como uno de los modos de formacin de las polticas pblicas, se ampla ms adelante en este documento.
42 42
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo i L a estructuracin de las polticas pblicas
(Pblic policy and Administration), dando una prueba de la incuestionable preponderancia, entidad y mayora de edad que ha adquirido este novedoso campo de estudio e investigacin, al ubicarlo antes que la tradicional y mucho ms estructurada administracin12. Actualmente, existe en ese centro de excelencia acadmica todo un campo de estudio, investigacin y accin respaldado por cursos de maestra y doctorado en esa rea. En Amrica Latina tambin se han hecho intentos tradicionales de abordar este campo y generar un movimiento de las ciencias de la policy. Prueba de ello es el curso de Policy pblica, organizado en Bolivia por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) en 1988 y al cual acudieron representantes de varios pases de la regin. El propsito de este curso fue, ante todo, preparar a un grupo de adoptadores primarios de esta novedosa perspectiva para que procedieran a impartir la enseanza de esta disciplina en sus respectivos pases. Es posible apreciar en Amrica Latina tres lugares que se han distinguido por sustanciales contribuciones al desarrollo del tema de polticas pblicas: el primero es Chile con el conocido ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social)13. En Mxico, se destaca la UNAM (Universidad Autnoma de Mxico), el CIDE (Centro de Investigacin y Docencia Econmica) y el ITAM (Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico). Y en Venezuela el CLAD (Consejo Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo), principalmente desde la llegada del profesor Klingsberg a su direccin.
12 Hasta la fecha tres colombianos han sido graduados por la London School of Economics and Political Science (LSE) en esta maestra. 13 Creado en 1962 como organismo autnomo bajo la gida de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL). En 1974 el Comit Plenario de la CEPAL, teniendo en cuenta la valiosa contribucin que haba significado su funcionamiento para la regin, resolvi que se trasformara en una institucin permanente, con identidad propia.
43 43
1.2 DEFINICIN PROPUESTA

Ci-gt Piron, qui ne fut rien, pas mme acadmicien. Epitafio que compuso para s mismo el poeta epigramtico francs Alexis Piron (1689-1773): Aqu yace Piron, que no fue nada, ni siquiera acadmico.
De acuerdo con el parmetro terico escogido, se puede llegar a distintas conceptualizaciones de lo que se entiende por polticas pblicas. De hecho es posible encontrar en la academia, treinta o cuarenta definiciones diferentes. Como simple muestra de gran la variedad, inmensa amplitud y particulares profundizaciones, a continuacin se presentan algunas de las muchas definiciones conocidas. 1. Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer (Dye). 2. Poltica pblica se define como una decisin permanente caracterizada por una conducta consistente y la repetitividad por parte, tanto de aquellos que la elaboran, como por aquellos que se atienen a ella (Elau y Prewitt). 3. Un curso de accin seleccionado que afecta significativamente a un gran nmero de personas (Mac Rae y Wilde). 44 44
4. Las normas y programas gubernamentales, esto es, las decisiones que surgen como resultado del sistema poltico (Dunleavy). 5. Las leyes, ordenanzas locales, decisiones de las Cortes, ordenanzas ejecutivas, decisiones de administradores y hasta los acuerdos no escritos (Plano). 6. Es la ciencia social aplicada en varios sentidos; primero, en la identificacin de la necesidad hacia la cual la poltica pblica es dirigida (sic); segundo, en la investigacin y en los resultados de las ciencias gubernamentales y tercero, en la evaluacin de los programas pblicos (Lane). 7. La nueva nocin de poltica pblica trasciende su connotacin vulgar de curso de accin, para ser definida como una parte de un proceso general, junto con la clarificacin de las metas, la definicin de la situacin del caso y la determinacin de los medios ptimos para efectuar la accin decidida (May). 8. Una Poltica elaborada por el gobierno (Jaramillo). 9. Una prctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas, o establecer incentivos de accin colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentra irracional cooperar con otros (Frohock). 10. (...) un diseo para modelar el futuro bajo el influjo de las fuerzas externas, bajo tendencias que fluyen del pasado hacia el presente (Easton Rothwell).
Ms con el nimo de simplificar que de complicar tanto el panorama como el estado del arte de este novedoso campo y sencillamente porque con la propuesta de definicin que se presenta a continuacin, se conciben, entienden y comprenden las polticas pblicas en forma bastante operacionalizable, muy asequible, casi tangible, se propone entenderlas como el conjunto de sucesivas respuestas del Estado14 frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas.
14 Por esta razn, hay quienes aseguran que es ms pertinente hablar de poltica(s) estatal(es). Sin embargo, esta denominacin al menos en nuestro pas es menos frecuente. Hay tambin partidarios del calificativo polticas gubernamentales y tienen toda una justificacin a este respecto.
45 45
Lo primero que es necesario resaltar con respecto a esta definicin, es que no es un planteamiento reactivo, sino que por el contrario es una propuesta anticipatoria, proactiva y propositiva. Tal y como lo asegura el profesor Eduardo Aldana Valds, la definicin de polticas pblicas escogida por el autor () es un gran acierto. Tomada a la ligera podra sugerir que las polticas pblicas representan respuestas reactivas a algo que falta o que entorpece la buena marcha de la sociedad. Pero, basta recordar que los problemas son construcciones mentales que elaboramos, cuando percibimos un quiebre en nuestras expectativas, para apreciar el enorme espacio que se abre a la creatividad y a los enfoques proactivos, en la conduccin del Estado, con esta definicin. Adicionalmente, cuando se seala en esta definicin que la poltica pblica es un conjunto de respuestas del Estado, se est diciendo que casi nunca una poltica pblica es una sola decisin, y que por lo general, involucra un conjunto o rosario de decisiones que se pueden dar de manera simultnea o secuencial. Son adems decisiones del gobierno, o, si se quiere, del rgimen poltico. Adicionalmente, algunos consideran que cuando el Estado (gobierno) no toma posicin frente a algn problema o sea, lo omite, esta actitud es tambin una toma de posicin, y est dando una respuesta, es decir, que al no tomar posicin, est tomando posicin, a la espera de que, por ejemplo, el problema se desenvuelva solo, enfrentndolo de manera muy particular. La definicin agrega, adems que la poltica pblica se decide frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas. En la sociedad, en cualquier sociedad desarrollada, en vas de desarrollo, tradicional, moderna, etc. siempre hay un conjunto de problemas por resolver. Sin embargo, no siempre el Estado (gobierno) puede enfrentarlos todos por mltiples razones: falta de recursos, tiempo, circunstancias, presiones, inters, etc. El Estado (gobierno) entonces, enfrenta de manera prioritaria aquellos que socialmente obedecen a una mayor presin, o tienen una mayor incidencia. De ah que sean problemas socialmente considerados. As, de los problemas que existen en toda sociedad: inseguridad, agrarios, industriales, laborales, de falta de proteccin a la niez, al medio ambiente etc., slo algunos de ellos dan el trnsito a ser problemas socialmente conside46 46
rados. Este trnsito implica precisamente la intromisin y/o presencia y/o participacin de actores en el proceso de toma de decisiones. Apoyando lo anteriormente expuesto, Yves Mny y Jean-Claude Thoenig identifican cinco elementos que pueden fundamentar la existencia de una poltica pblica15: Una poltica pblica est constituida por un conjunto de medidas concretas que conforman su verdadera substancia. Comprende unas decisiones o una formas de asignacin de los recursos cuya naturaleza es ms o menos autoritaria. Que sea explcita o solamente latente, la coercin siempre est presente. Una poltica pblica se inscribe en un marco general de accin, lo que permite distinguir, en principio, una poltica pblica de simples medidas aisladas. Todo el problema es, entonces, saber si este marco general debe ser concebido de antemano por el decisor, o sencillamente reconstruido a posteriori por el investigador. En todo caso, lo cierto es que la existencia de este marco general nunca est dada y siempre debe ser objeto de una investigacin. Una poltica pblica tiene un pblico (o ms bien unos pblicos), es decir unos individuos, grupos u organizaciones, cuya situacin es afectada por esa poltica pblica. Por ejemplo, los automovilistas, los constructores, las empresas de obras civiles, constituirn, con varios grados, el pblico de la poltica de seguridad vial. Algunos sern pasivos (los automovilistas) y otros se organizarn para influir en la elaboracin o en la puesta en marcha de los programas polticos. Finalmente, una poltica pblica define, obligatoriamente, metas u objetivos por lograr, definidos en funcin de normas y de valores. Por ejemplo, reducir el nmero de los accidentes viales, mejorar las condiciones de hospitalizacin de los enfermos, asegurar la independencia energtica del pas, etc.
Indudablemente, las polticas pblicas son el mejor ejemplo dentro de la actividad politolgica de explicacin de las experiencias, los
15 Y. Mny y J.C. Thoenig. Politiques publiques, op.cit., pp. 130 y ss.
47 47
eventos y los mecanismos que estructuran la realidad. Lo anterior obliga a adentrarse en qu es una poltica pblica y cmo se construye y se implementa. Estos son los dos pasos bsicos en lo referente al reconocimiento, por parte del planificador/evaluador, de la relacin entre teora, intervencin y realidad. As mismo, las polticas pblicas son las herramientas que los politlogos poseen para transformar el mundo. Aqu se emprender una breve reflexin sobre la relacin entre teora y poltica (en ingls podramos afirmar que estamos intentando conciliar la idea de policy con la de politics; pero el castellano no da esta posibilidad). As, se ver que las polticas pblicas, tal como se las entiende en la actualidad, son lo suficientemente amplias para condensar la pesada carga epistemolgica que tienen. Y, consecuentemente, los evaluadores/ planificadores necesitan de este sustento terico, ms slido del que habitualmente disponen, a la hora de llevar a cabo cualquier avance en las polticas. Lo anterior permite comprender dnde radica la potencialidad y las debilidades de las polticas pblicas, de los cursos de accin que deliberados o no implementa un gobierno y que intervienen la realidad, transformndola de alguna manera. Ese elemento es la relacin entre individuo y sociedad, entre agente y estructura. En palabras de Giddens, structure enters simultaneously into the constitution of the agent and social practices, and exists in the generating moments of this constitution (1979: 5)
48 48
1.3 LOS ACTORES EN LAS POLTICAS PBLICAS

No ser yo quien con palabras supla mis actos, sino que sern mis actos los que expliquen mi conducta. Luis Cabrera de Crdoba 1529-1623, cronista clsico espaol.
Los actores son bsicamente de tipo poltico y/o econmico y de tipo social16. Los de tipo poltico son fundamentalmente los partidos y los movimientos. Los actores de tipo econmico son los conglomerados y grupos econmicos y los sociales se relacionan con lo que se considera como movimientos sociales u organizaciones gremiales que pretenden mediante distintas estrategias presionar al Estado para que considere un determinado problema como poltico, es decir, de carcter
16 Precisamente los denominados grupos de inters y grupos de presin forman parte del abanico de actores.
49 49
general, y formule propuestas en trminos de poltica pblica. Cualquier problema de un gremio, sea ste empresarial, de trabajadores, un movimiento social, etc., generalmente tiene propuestas sectoriales, particulares, privadas; la presin sobre el Estado busca que ste lo considere como importante, como asunto pblico y, al incluirlo en su agenda, formule respuestas en trminos de polticas. Se da un trnsito, por as decirlo, de una situacin subjetivamente existente, a una situacin objetivamente considerada, precisamente por la intervencin de actores en su definicin y estructuracin. Son los actores polticos y/o econmicos y/o sociales17 los que convierten y transforman un problema cualquiera en asunto relevante, en la medida en que se considera socialmente prioritario y por lo tanto el Estado (gobierno) tiene que entrar a ofrecer respuestas en trminos de polticas pblicas. Hay otros problemas que en un momento dado no tienen esa relevancia y por consiguiente son considerados de manera marginal, cuando no ignorados por el Estado (gobierno). Una representacin grfica de este proceso se presenta en la Figura 1. FIGURA 1 EL ORIGEN DE LAS POLTICAS PBLICAS
Polticos (Partidos/Movimientos)
Actores Innumerables problemas sociales Situaciones socialmente problemticas Presin al Estado Respuestas estatales
Situacin subjetiva
Econmicos y sociales (Organizaciones sociales/gremios, grupos econmicos
Situacin objetiva
Polticas pblicas
Fuente: Con base en la definicin del autor
17 Dentro de stos estn, por ejemplo, la guerrilla, actor que en muchos pases es casi un mal endmico, hasta el punto de que muchos guerrilleros mueren de viejos.
50 50
A la pregunta: quines son los actores de una puesta en agenda?, Thoenig responde que la literatura dedicada a las polticas pblicas tiende a analizar a los actores como empresarios polticos, en particular cuando los conflictos requieren de un plan pluralista y diferenciado que suponga una situacin de mercado (Bardach, 1977). En otros trminos, los individuos, grupos o agrupaciones sociales movilizan los recursos y oportunamente ponen en marcha estrategias de juego, para lo cual buscan obtener una posicin de consideracin por parte de la autoridad pblica legtima. Existen dos clases de empresarios: las lites (notables dirigentes de gobierno o instituciones, influyentes personajes elegidos) del mundo de la poltica y de la administracin pblica, o tambin conjuntos ms colectivos, diferentes, como los movimientos sociales (clases no-elitistas, organizaciones perifricas en relacin con el sistema poltico y social). El empresario es tanto un individuo o pequeo grupo que juega con recursos de influencia impersonal, como un actor colectivo organizado que juega con su capacidad de tomar parte en la aceptacin de sus miembros por parte de la causa corriente. Tanto para los unos como para los otros, un componente tiene importancia si es a la vez una obligacin y un recurso: el pblico, o diversas clases de pblico obedecen a caractersticas diferentes que van desde un papel de simpata dentro de la oposicin, hasta la apata o la pasividad en la movilizacin activa de los dems. El analista buscar, precisamente, establecer estrategias y maniobras que los empresarios de posiciones polticas utilizarn frente a sus opositores y los diversos tipos de pblicos, gracias a que la dinmica del proceso ajusta poco a poco el contenido del problema tanto como sus probabilidades de acceso a la agenda.
51 51
1.4 DIMENSIONES DE TODA POLTICA PBLICA

La vida es como una pieza teatral, no importa cunto haya durado sino cun bien ha sido representada. Sneca
En toda poltica pblica hay dos dimensiones bsicas: una temporal y otra de tipo espacial18. La dimensin temporal sita el asunto en un momento determinado y permite diferenciar la situacin presentada con la de otro momento. Existe tambin una dimensin espacial porque las polticas pblicas varan de un lugar a otro, no slo por las condiciones propias de los distintos espacios, sino tambin porque esas condiciones espaciales implican comportamientos econmicos, polticos y culturales diferentes y actores diferentes, propios y especficos. Por ejemplo, la poltica social en el auge del Estado intervencionista19 tiene una connotacin diferente a la del perodo actual. Frente a una perspectiva de un Estado mucho ms pequeo en su tamao, que algunos denominan un Estado neoliberal, no intervencionista, esa misma poltica adquiere otro significado an cuando sea la misma. As, la poltica de Desarrollo rural tiene consecuencias, resultados y efectos completamente distintos en Salazar de las Palmas (Santander del Norte, Colombia), en Putla (Oaxaca, Mxico), en Machu Picchu (Per), en Minas Gerais (Brasil), en Copn (Honduras), en Rivas (Nicargua) o en Otavalo (Ecuador). La misma poltica, regional, departamental, provincial, territorial, jurisdiccional o estatal es bien distinta, entre otras cosas por las estructuras sociales y burocrticas, porque los condicionantes son otros, porque los actores pertenecen a diferentes contextos sociales, etctera. Por ejemplo, hace slo algunas dcadas, plantear el tema de la reforma agraria en Amrica Latina era casi hablar de comunismo, de socialismo o de revolucin. Sin embargo, despus de la segunda posguerra, la reforma agraria ms radical que hubo en el mundo fue la que hizo Chiang Kai-Chek en Formosa y nadie puede acusarlo de veleidades socialistas. Llev a cabo una reforma que permiti impulsar el desarrollo capitalista. As, la misma poltica, en distintos espacios, diferentes lugares, dismiles regiones, puede tener, entonces, significados absolutamente distintos.
18 Algunas veces el binomio temporal-espacial, se puede trabajar como histrico cultural. 19 Que puede ser entendido como Estado de bienestar en funcin de su papel como mecanismo redistributivo.
52 52
1.5 ELEMENTOS BSICOS DE TODA POLTICA PBLICA

Le superflu est devenu si ncessaire, que pour le conqurir, beaucoup de gens traitent le ncessaire de superflu. (Voltaire pregonaba: Le superflu, chose trs ncessaire. El escritor francs Alfonso Karr respondi a ello diciendo que lo superfluo ha llegado a ser tan necesario, que para obtenerlo hay muchos que tratan lo necesario como superfluo).
Toda poltica pblica tiene tres elementos fundamentales: uno de prediccin, porque no es posible pensar que se tome una decisin sin tener un futuro deseado como referente. Cualquier decisin an personal implica el que se espere lograr algo y las polticas son eso: tratar de acercarse, mediante medidas administrativas, a un ideal de sociedad en cualquiera de los campos. De ah que con ella se intervenga, cambie y transforme la realidad. El segundo elemento es la decisin20 ya que formular polticas no es otra cosa que decidir. Por eso, los que se preocupan por las polticas pblicas concentran su atencin en cmo se decide, cmo son los procedimientos para la toma de decisiones: quin o quines, en ltima instancia, ejercen influencia en la decisin; qu elementos utilizan, etc.21 Decidir, a su vez, implica escoger entre dos o ms alternativas. Cuando no hay sino una sola, no hay decisin: ya est decidido. Por eso la decisin involucra dos procesos: uno de racionalidad y otro de voluntad. Por ltimo, la poltica pblica tambin implica accin. Esta es la gran diferencia entre el discurso y la poltica pblica. Mientras no haya accin se est frente a un discurso. Es decir, frente a una intencin. Lo que caracteriza a la poltica es el hecho de que sta se ejecuta, se materializa o, si se quiere, se concreta en acciones22. Tanto la prediccin (en cuanto tiene que ver con la prospectiva) como la accin (que se representa en la puesta en marcha o imple20 Han hecho carrera tres mtodos para el anlisis de la toma de decisiones, tratados entre otros por R. Dahl, A. Rose y W. Mills: el posicional, el reputacional y el propiamente decisional, segn sta se tome de acuerdo con alguna de estas tres caractersticas. 21 Algunos autores atribuyen al canciller Bismarck en el segundo Reich la frase segn la cual con las polticas pasa igual que con las salchichas: es mejor no saber cmo se hacen. 22 Otra cosa es que lo que se haga sea distinto a lo que se formule, pero este es otro problema.
53 53
mentacin) se tratarn ms adelante. Concretamente con respecto a la decisin, vale la pena poner de presente que el profesor Muller (2002) asevera que para una poltica pblica dada, es posible establecer al menos cuatro (4) crculos fundamentales de la decisin23. A) El primer crculo es aquel por el cual transitan sin excepcin todas las decisiones. Est compuesto por el Presidente de la Repblica (con su entorno, es decir su Gabinete y, especialmente, el Secretario general de la Presidencia), el Primer ministro (con su gabinete y la Secretara general del Gobierno) y el Ministerio de Hacienda (el Ministro, su Gabinete y el estado mayor de las ms importantes Direcciones). Es en el seno de este primer crculo de la decisin donde se realiza una parte de la interfaz entre la dimensin propiamente administrativa de la decisin y la dimensin poltica. Las estrategias partidistas atropellan contra las exigencias de la regulacin y estas ltimas estn tamizadas por las finalidades polticas. Al mismo tiempo, est asegurada (a veces con muchas dificultades) la coherencia de las diferentes polticas pblicas, frente a una matriz normativa ms o menos bien estructurada. B) El segundo crculo de decisin lo compone el conjunto de las administraciones sectoriales (o al menos de sus estados mayores) que intervienen cuando su sector est implicado. Estas despliegan, claro est, una lgica que tiende a defender o a promover intereses sectoriales. Toda la estrategia de estos actores consiste, entonces, en superponer lo mejor posible estos intereses sectoriales sobre las exigencias globales. Es, pues, cuando juegan un papel importante el conjunto de las oficinas dedicadas a realizar estudios y prospectiva, con los cuales se dotan las administraciones con el fin de aumentar su capacidad de peritazgo global. C) El tercer crculo de la decisin es el de los socios externos al Estado: sindicalistas, gremios, asociaciones, empresas pblicas y privadas. Una obra de Elie Cohen y de Michel Bauer (1985) muestra muy significadamente, hasta qu punto algunos actores, perteneciendo a este grupo, pueden ejercer funciones estratgicas en algunos campos como la poltica pblica industrial, la energtica o de las telecomunicaciones (Cohen y Bauer, 1985).
23 Para una visin completa, ver J.-L. Quermonne (1991).
54 54
D) Finalmente, el cuarto crculo ocupa en puesto un poco aparte. Se trata del conjunto de los rganos polticos (el Parlamento) y jurisdiccionales (el Consejo Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte de Cuentas) que pueden intervenir en la decisin. Su papel puede ser limitado (el Parlamento, muy frecuentemente, interviene solamente al final y modifica slo marginalmente la decisin) o decisivo (cuando, por ejemplo, el Consejo Constitucional le devuelve su texto al Gobierno). En este caso tambin, todo depender de la configuracin del campo de fuerzas, y en cada caso tender a volver a moldear el medio decisional central. As son los lmites, a la vez borrosos y jerarquizados, de este medio conformado tanto por organizaciones como por redes interindividuales. Para un actor determinado (por ejemplo, el representante de una asociacin o un hombre poltico), el acceso a los crculos de la decisin representa un recurso poltico fundamental que da testimonio de su capacidad para influir sobre la decisin, siendo por cierto el ideal para aqul aproximarse lo ms posible al primer crculo, an si el acceso a los crculos ms alejados puede representar una ventaja importante. Sin embargo, esta descripcin es todava demasiado esttica para dar cuenta de la realidad del trabajo gubernamental. De lo anteriormente expuesto, no resulta difcil concluir que esta manera de considerar las polticas pblicas es diferente a la forma en que las conciben algunos expertos en Derecho o estudiantes de Ciencias jurdicas; para ellos las polticas pblicas equivalen a normas o a las leyes, cuando stas son slo una parte de la misma, que corresponden a la formalizacin de la poltica pblica. Adems, no todas las polticas necesitan el mismo tipo de normatividad: algunas implican un acuerdo, una reglamentacin o una ley; otras requieren otro tipo de tratamiento normativo. La ley es sencillamente la formalizacin y perfeccionamiento de una decisin ya tomada. Tampoco es lo que aseguran ciertos economistas afortunadamente ya muy pocos piensan as quienes creen que la poltica pblica corresponde nicamente a la poltica econmica. Esta es slo un tipo de poltica pblica, tal y como pueden ser la poltica social, la ambiental, la tecnolgica, la industrial, etctera. Una poltica pblica, por definicin, es, tal y como se ha visto, un curso de accin, entendido en forma amplia, para involucrar la 55 55
omisin voluntaria. Cuando un poltico impulsa un proyecto de ley, est decidiendo hacerlo y ese es el curso de accin que ha escogido. A tal punto hay que ampliar la idea de poltica pblica, que se puede seguir a Palumbo cuando afirma que a policy is like a moving target; it is not something than can be observed, touched, or felt. It must be inferred from the series of intended actions and behaviors of the many government agencies and officials involved in the making of policy over time (1994: 8). Es imprescindible comprender que una poltica es mucho ms que las leyes, decretos, reglamentos y dems instrumentos formales de que dispone un gobierno tanto a nivel ejecutivo como a nivel legislativo para llevar adelante un curso de accin. Y la imposibilidad de observar la poltica pblica nos introduce en un problema de cierta complejidad. Cmo inferirla? Policy is a process, or an historical series of intentions, actions, and behaviors of many participants. (...) Policy is complex, invisible, and elusive. It is an analytic category used by researchers who study government activity over time (Palumbo, 1994: 8-9).
56 56
1.6 CLASIFICACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Last but not least Juego de palabras que aunque intraducible correspondera a la expresin el ltimo, mas no por ello el menos importante, que se encuentra en Julio Csar de Shakespeare (Acto III, esc. I). Se utiliza para excusar el citar a algo (o a alguien) en el ltimo lugar.
Las polticas pblicas pueden ser objeto de clasificaciones o tipologas. Establecer tipologas no es simplemente una diversin de los acadmicos. Para efectos de anlisis es una herramienta importante, porque saber si una poltica pblica es de una u otra naturaleza ayuda a ubicarla dentro de un conjunto global, lo cual entre otras cosas facilita adjudicar algunas caractersticas, metodolgicas o instrumentos de anlisis, a una determinada tipologa en general o a cada una de las polticas en particular. Existen varias maneras de clasificarlas. Para efectos de este escrito, se enunciarn slo algunas. En primer lugar, puede citarse el enfoque estructuralista propio de la escuela latinoamericana, que trabaja polticas pblicas sobre todo en Mxico y el Cono Sur. Bajo este enfoque, se clasifican las polticas
57 57
pblicas en tres grandes categoras: las hegemnicas, las transaccionales y las de dominacin. Las hegemnicas24 son aquellas que reflejan con claridad los intereses del proyecto poltico dominante en cada momento. Son las que expresan fundamentalmente los intereses predominantes de cada momento histrico. Algunos las consideran como megapolticas o polticas bsicas. Son, por consiguiente, las que llevan toda la importancia, la mayor cantidad de recursos y sobre las cuales es muy difcil negociar. Una poltica hegemnica puede ser la poltica de internacionalizacin de la economa o de modernizacin de la estructura econmica. Es la poltica central alrededor de la cual se articulan todas las otras. Tambin puede ser una poltica de paz y apertura democrtica, la cual proporciona sus bases al discurso predominante. Hay quienes consideran que es posible caracterizar cada tipo de Estado a travs de una o dos polticas pblicas bsicas o hegemnicas. Por ejemplo, el Estado que surge en la posindependencia de las colonias de Espaa se caracteriza por dos grandes polticas pblicas: las de tipo librecambista que se consolidan despus de la derrota de los intereses proteccionistas artesanales y las polticas de centralizacin del Estado. Los Estados populistas posteriores a los aos treinta tambin tuvieron dos polticas pblicas fundamentales que los caracterizaron: las polticas de industrializacin y las polticas de redistribucin del ingreso25. Los Estados contemporneos tambin tienen polticas pblicas hegemnicas: las de apertura econmica y las polticas de control interno fuerte26. Las polticas transaccionales son aquellas que como su nombre lo indica son producto de la negociacin entre sectores con poder e inclusive, con sectores subordinados de la sociedad. Ejemplo de ellas son las polticas resultado de concertaciones, dilogos, etctera.
24 El concepto hegemona se entiende en los trminos de Antonio Gramsci, presentado por Hugues Portelli en el tercer captulo de Gramsci y el bloque histrico (1981: 45-92). 25 La redistribucin del ingreso es justamente lo que caracteriza al populismo. Algunas veces se confunde con la demagogia, pero son dos conceptos distintos. 26 A travs de las polticas hegemnicas es posible caracterizar no slo los distintos tipos de Estado, sino tambin los distintos gobiernos y regmenes polticos.
58 58
Las polticas de dominacin son aquellas que van desde la figura de cooptacin27 hasta los intentos de represin. Dentro de este rango se encuentran las polticas de marginacin y las de neutralizacin28. Otra clasificacin corresponde a la tendencia propia del neomarxismo, representado por James OConnor (1972; 1973)29 economista estadounidense30, quien ubica las polticas pblicas en dos grandes categoras, las de acumulacin y las de legitimacin. Las polticas de acumulacin buscan propiciar la reproduccin del capital y canalizar el gasto estatal directamente productivo (tambin considerado de inversin). Son todas aquellas polticas que llevan a facilitar y a contribuir a la acumulacin de capital dentro de la sociedad: las polticas de infraestructura y las de unidad social. Las polticas de legitimacin31 apuntan al control del orden interno y al mantenimiento de la legitimidad social, que algunos asimilan al gasto social. Especficamente hacen relacin a las diferentes directrices y acciones emprendidas para procesos tales como las Asambleas Constituyentes, las diferentes clases de elecciones, los dilogos de paz, etctera. Por otra parte, ha sido tradicional en muchos tratadistas clasificar las polticas pblicas en econmicas y sociales. Sin embargo, esas categoras son cada vez menos exactas, porque entre lo econmico y lo social
27 Se define como la designacin de un nuevo miembro de una asamblea comunidad o corporacin, por los miembros que ya forman parte de ella (Gran Enciclopedia Larousse, tomo 3, 253). 28 No siempre las polticas de dominacin son exclusivamente polticas de represin; estas ltimas son slo una de las posibilidades, quiz la ltima. 29 OConnor, James. The fiscal crises of the State y Cuba: its political economy. 30 Se utiliza la palabra estadounidense como gentilicio para designar a los ciudadanos de Estados Unidos de Amrica, en lugar de la expresin americanos, que corresponde a todos aquellos habitantes del continente americano. Tampoco es viable la utilizacin del vocablo norteamericanos, por cuanto Norteamrica est conformada por tres pases distintos: Canad, Estados Unidos de Amrica y Mxico. La denominacin gringo, derivada de la frase Green go home, que haca referencia la sentimiento contra el uniforme verde de los marines, tiene connotacin ofensiva. Lo mismo sucede con el vocablo yanqui (yankee) cuyos orgenes se remontan al apelativo que los del sur le endilgaron a los del norte, (principalmente a los naturales de Nueva Inglaterra), en la Guerra de Secesin (1860-1864). La expresin correcta estadounidense(s), se ha venido traduciendo al ingls como usanian(s), con el fin de asimilarlo con otros tales como canadians, mexicans, perubians, cubans, brasilians, colombians, etctera. 31 Legitimar en cuanto accin, se puede entender como aspecto social, pero tambin como elemento ideolgico.
59 59
hay lmites muy difciles de definir32. Por ejemplo, el gasto en salud es social, pero igualmente en la medida en que se gasta en prevencin tiene connotaciones econmicas, porque se est tomando medidas para evitar erogaciones superiores en un futuro cuando se requiera adelantar programas de tipo curativo. El gasto en educacin se puede ver como gasto social, pero indudablemente tambin es de carcter econmico al constituirse en capacitacin de la mano de obra requerida para la produccin33. Frente a esa dicotoma, el autor brasileo Vianna (1996) propone clasificar las polticas pblicas en dos grupos de acuerdo con la categora de finalidad: polticas pblicas promocionales y polticas pblicas correlativas o compensatorias. Las polticas pblicas promocionales (ex ante) como su nombre lo indica, son aquellas que contribuyen a desarrollar o consolidar un sector. Por ejemplo, las polticas de promocin de las exportaciones o fomento de algn sector especfico. Las polticas pblicas compensatorias (ex post) se encaminan a restituir a un determinado sector su crecimiento o dinmica cuando por algn motivo los ha perdido, con el fin de establecer algn tipo de equilibrio34. Algunas veces y de acuerdo con la procedencia, se acostumbra hablar de polticas pblicas endgenas en la medida en que son elaboradas a partir de las necesidades, condiciones y agentes internos. Cuando, por el contrario, se generan a partir de necesidades, condiciones y agentes externos, se califican como exgenas. En cuanto a su nivel de formulacin, hay quienes proponen distinguir entre polticas pblicas explcitas e implcitas, segn que expresen
32 Manfred Max-Neef y otros, en Desarrollo a escala humana una opcin para el futuro (1986), acertadamente dicen: Si las polticas econmicas diseadas por economistas, afectan totalmente como de hecho lo hacen la totalidad de una sociedad, los economistas ya no pueden pretender que su nica preocupacin son los problemas econmicos. Tal pretensin sera poco tica, puesto que implicara asumir la responsabilidad por la accin, pero no por las consecuencias de la misma. 33 Es fcil encontrar esta duplicidad entre el mbito econmico y el social, al observar algunos de los problemas que se plantean para que sean resueltos con la economa: conseguir tasas altas y sostenidas de crecimiento del producto nacional; determinar el reparto entre el consumo y la inversin; distribuir el producto entre las distintas cantidades que de cada bien se deben producir en cada momento; y distribuir la renta derivada de la produccin de forma que aumente el bienestar material de la comunidad. 34 Bien sea el equilibrio anterior, o uno nuevo.
60 60
o no, en forma clara y determinante, el objetivo, sin que ste aparezca necesariamente enunciado35. Por lo que respecta al mbito de actuacin y para enmarcarlo dentro de un sexto grupo, se puede hablar de poltica pblica local, regional, nacional o supranacional. Otra clasificacin, algunas veces utilizada, es la que divide a la poltica pblica segn su carcter, en cuantitativa y cualitativa. La primera va dirigida a cambiar la magnitud de ciertos parmetros polticos o de ciertos instrumentos, dentro de un sistema con cierta estructura dada; la segunda tiene como objeto cambios cualitativos que afectan a la estructura del sistema. Ejemplo de la primera son las variaciones del tipo de inters, de los tipos impositivos, etc. Ejemplo de la segunda es el hecho de favorecer la creacin de un monopolio donde existe libre competencia, la creacin de una unin aduanera, la nacionalizacin de una industria, etc. Sin embargo, la distincin entre una y otra clase de poltica no es siempre clara porque, con frecuencia, los cambios cualitativos acaban siendo cuantitativos, y viceversa. Desde el punto de vista didctico y hasta operativo, considerando la relevancia de los fines, una clasificacin que ha tenido alguna acogida es la divisin en polticas primarias, secundarias y terciarias, atendiendo a la mayor o menor relevancia de los fines que persiguen. Se ha utilizado tambin la clasificacin segn el objeto, en polticas especficas e instrumentales. Ejemplo de las primeras sera la poltica monetaria o la poltica fiscal. Dentro de otro grupo se puede incluir la clasificacin propuesta por Lowi36 quien establece categoras segn el parmetro coercin (vase Figura 2), aduciendo que Siempre la accin del Estado pretende influenciar el comportamiento de los individuos, ya sea de manera individual o de manera colectiva. En ese orden de ideas, la coercin puede ser dbil o fuerte y su aplicacin individual o colectiva.
35 Esta distincin es en alguna medida til porque a partir de la primera (la explcita) es posible establecer criterios de inferencia, para aproximarse a la poltica pblica implcita. 36 Vale la pena resaltar que la clasificacin propuesta por Theodore Lowi en su trabajo The State in Politics: The Relation between Policy and Administration (1985), ha tenido bastante acogida en pases como Estados Unidos de Amrica y Canad. Hay que poner esta referencia en la bibliografa.
61 61
FIGURA 2 CLASIFICACIN SEGN LOWI

Aplicacin Nivel de coercin Dbil Fuerte redistributivas Individual Colectiva
Polticas distributivas Polticas reglamentarias
Polticas de infraestructura Polticas
Fuente: Lowi, Theodore, La scienza delle politiche, PDF.
Se concretan as cuatro posibilidades de clasificacin: Polticas cuya coercin es dbil y de aplicacin individual: las polticas distributivas. Son todas aquellas a travs de las cuales el Estado presta servicios a los ciudadanos de manera individual, como las polticas de servicios pblicos, de educacin, de salud, etctera. Las que tienen aplicacin fuerte y tambin de tipo individual o polticas reglamentarias. Son, fundamentalmente, las de orden pblico interno, polticas fuertemente coercitivas y de aplicacin individualizada. Las polticas con una fuerte coercin pero de aplicacin colectiva generalizada o polticas redistributivas. Son aquellas que pretenden redistribuir ingresos de unos sectores o regiones hacia otras, con coercin fuerte porque nadie est dispuesto a ceder ingresos de manera voluntaria, lo que hace necesaria una medida obligatoria del Estado. Un cuarto grupo es le constituido por aquellas polticas que tienen una aplicabilidad dbil y una accin de tipo colectivo: las polticas de infraestructura, en las que la accin del Estado pretende incidir sobre grupos sociales amplios.
62 62
Por ltimo37, es posible asegurar que toda poltica pblica conlleva una respuesta de la sociedad. Es lo que se denomina una retroalimentacin (feedback). sta, por supuesto, vara segn los regmenes polticos38. Toda poltica pblica tiene dos tipos de respuesta: positivas y negativas. Las polticas positivas estn dadas por la colaboracin o la aceptacin en la ejecucin. La primera es un tipo de respuesta positiva activa, mientras que la otra la aceptacin es una respuesta positiva pasiva. Se puede dar tambin dos tipos de respuestas negativas: el rechazo o la indiferencia. Igualmente se tendran unas respuestas negativas activas y unas respuestas negativas pasivas39. Lo realmente grave es cuando no existe o no se da respuesta alguna (ni positiva, ni negativa) por parte de los afectados: la anomia. A continuacin y para una mejor comprensin se presentan las anteriores once clasificaciones dentro de un cuadro resumen
37 Existen otras formas o intentos de clasificacin, algunos de ellos aplicables a determinadas polticas pblicas. Tal es el caso especficamente, por ejemplo, de la poltica fiscal expansionista que se refiere a un incremento en los gastos del gobierno y/o a una reduccin de los impuestos; la poltica monetaria no restrictiva, que hace referencia a un incremento en la oferta monetaria del pas y conduce a una reduccin en las tasas de inters, lo que estimula la inversin; la poltica de reduccin del gasto conformada por las polticas fiscales y monetarias restrictivas. Algunos autores (Salvatore, 1992: 243) consideran la poltica fiscal y la monetaria como dos instrumentos diferentes de poltica y emplean la primera para lograr el equilibrio interno y la segunda para el externo, de manera que ambos objetivos pudiesen alcanzarse simultneamente, sin ninguna modificacin en las tasas de cambio. 38 En un rgimen autoritario, las respuestas sociales van a ser menores porque las mismas caractersticas del rgimen no las posibilitan, pero siempre hay respuestas sociales y esas respuestas son de apoyo o de rechazo (bsqueda de modificacin). 39 No es posible establecer una correspondencia entre el tipo de respuesta y el resultado de la poltica. Es decir, si la respuesta es negativa no se puede asegurar que el resultado de la poltica va a ser un fracaso. Por el contrario, si la respuesta es positiva, ello no garantiza el xito de la poltica. Pueden darse ambas cosas: una respuesta positiva y sin embargo, que la poltica sea un fracaso o lo contrario. No hay necesariamente correspondencia.
63 63
CUADRO CUADRO SINPTICO DE LAS CLASIFICACIONES DE POLTICAS PBLICAS

Hegemnica Estructuralista Transaccionales Cooptacin 1) Segn el enfoque Marginacin Dominacin Neutralizacin Represin Neomarxista Acumulacin Legitimacin 2) Segn el campo Sociales de accin Econmicas 3) Segn la Finalidad Promocinales Correctivas o Compensatorias 4) Segn la Procedencia Endgenas Exgenas 5) Segn su nivel de formacin Explcitas Implcitas 6) Segn el mbito de actuacin Local Regional Nacional Supranacional 7) Segn el carcter Cuantitativa 8) Segn la Cualitativa relevancia de los fines Primarias Secundarias 9) Segn el objeto Terciarias Especficas 10) Segn el grado Instrumentales de coercin Reglamentarias Distributivas Redistributivas 11) Segn el tipo De infraestructura de respuesta Positivas Activa (colaboracin) Pasiva (aceptacin) Negativas Activa (rechazo)
Fuente: Elaboracin del autor.
64 64
1.7 EFECTOS COLATERALES DE TODA POLTICA PBLICA

Avergelo Vargas Palabras que escriba Fernando el Catlico al pie de los memoriales que le presentaban, con lo que indicaba que el asunto deba ser informado por su secretario don Francisco de Vargas. Esta locucin pronto se hizo proverbial.
Toda poltica pblica tiene unos efectos previstos y otros imprevistos40. Cuando se disea una poltica, se hace necesariamente un intento por manejar la incertidumbre, la cual, al ser imposible eliminarla totalmente, se intenta reducir al mximo. Para lograr este objetivo, se prevn algunos efectos concretos y determinados que tengan probabilidad de producirse. Sin embargo, pueden surgir imponderables que no estaban previstos y que afectan tanto a los grupos determinados por la poltica pblica en cuanto grupo objetivo como a otros sectores que no tenan nada que ver con ella: grupos que estn dentro del radio de accin, coloquialmente hablando, mal ubicados o mal aparcados y que padecen las consecuencias positivas o negativas de esa poltica. Efectos como los aludidos tambin pueden ser medidos, cuantificados y, en algunos, se pueden prever. De acuerdo con instrumentos propios de las ciencias sociales41 es posible establecer en forma ms o menos aproximada qu tipos de efectos colaterales nocivos o no tambin pueden ser consecuencias benficas, acarrea a corto, mediano o largo plazo toda poltica pblica. Asevera Thoenig, que los efectos prcticos engendrados o ligados a una poltica pblica no se reducen a las disposiciones y a los pblicos tal como estos se presentan ante el examen de la poltica considerada. Es corriente que sta se acompae de fenmenos ms difciles de identificar a priori pero igualmente decisivos. As, tal medida apunta hacia un objetivo A y engendra efectos que involucran al pblico I. Sin embargo, en el terreno, el asunto es otro: lo esencial concierne a otro pblico J y un objetivo B ya ha substituido al efecto anunciado,
40 Es lo que llaman los ingleses las externalidades. Sobre su medicin y clculo, formas de previsin y alcances, existe una amplia gama de literatura. 41 Mtodos estadsticos de tipo economtrico y probabilstico, anlisis de regresin, modelos prospectivos computarizados, etctera.
65 65
manifestado y buscado. Los efectos latentes, perversos o inesperados proveen, entonces, una materia importante para la observacin, ya sea slo porque la poltica pblica se enfrenta a un mbito social, cultural y poltico complejo y fluctuante. El anlisis de una poltica pblica exige, a veces, que otras polticas pblicas sean simultneamente tomadas en cuenta, para comprender lo que pasa a propsito de la primera. Los efectos prcticos pueden, en realidad, tener como consecuencia para los pblicos que estos sean indirectamente involucrados y aceptados por el contenido de otras polticas. A menudo, de manera oculta o indirecta, los programas aparecen ligados unos a otros dentro de un espacio en el cual la gestin gubernamental es densa.
66 66
1.8 CICLO DE VIDA DE TODA POLTICA PBLICA

Nel mezo del camin di rostra vida (En la mitad del camino de nuestra vida suele repetirse para aludir a la madurez de la edad). Es el primer verso de la Divina Comedia de Dante Alighieri (12651321), poeta italiano de vida agitada y andariega, conoci la amargura de las luchas civiles florentinas, entre gelfos y gibelinos, y los tormentos del amor imposible por la bella Beatriz Portinari a la que inmortaliz en su obra clsica, admirable poema alegrico compuesto en tercetos.
Una poltica pblica es un proceso, entonces puede ser dividida en etapas. Segn Palumbo, el crculo de la poltica pblica involucra cinco etapas bien definidas: agenda setting; formulation; implementation; evaluation and termination. El primero corresponde con la entrada en agenda de un problema. La agenda es el listado de problemticas polticas ordenadas segn las prioridades que representan. Las prioridades, no obstante, no responden a criterios nicos, objetivos, sino ms bien a una multiplicidad de causas que van desde la urgencia temporal (frente a una catstrofe, por ejemplo) hasta la conveniencia electoral (en pocas de campaa). La influencia de los medios y la opinin pblica en el proceso de entrada en agenda es directa y fundamental, como bien lo establecieran Sartori (1998), DAdamo et al. (2000) y Mac Luhan (1964), por mencionar slo algunos autores que se han dedicado a este tema. Tambin se puede pensar en un ciclo de vida de las polticas pblicas. Es lo que se llamara el proceso integral de las polticas pblicas, conformado en su orden por: el origen, creacin, gestacin o formacin, la formulacin, la puesta en marcha o implementacin, la evaluacin, el anlisis y la reformulacin o reestructuracin de las polticas.
El origen de toda poltica tiene lugar cuando un problema pasa a ser considerado prioritario por el Estado, es decir, cuando pasa a ser un 67 67
problema socialmente considerado. La fase o etapa de formulacin corresponde al proceso mediante el cual el Estado ensaya distintas alternativas, recibe presiones, negocia con los actores con poder y finalmente llega a una decisin. La implementacin hace relacin a la desagregacin de esta decisin en trminos de medidas especficas y su correspondiente ejecucin por parte de la administracin pblica. La evaluacin consiste en contrastar en qu medida la accin del Estado ha producido determinado tipo de efectos o de impactos y si la poltica pblica fue exitosa o no y porqu. El anlisis intenta dar la explicaciones necesarias y se tratar a continuacin en forma ms amplia y la ltima etapa corresponde a la reformulacin, como paso final del proceso integral. Es interesante observar que este aspecto guarda estrecha relacin con el manejo de la trasformacin de ideas estratgicas, en ideas con valor real. De acuerdo con algunos autores (John Bryson, Andrew Van De Ven y Willian Roering), lo anterior equivaldra a preguntarse cmo lograr que la gente compre ideas hasta el punto en que la sabidura no convencional se convierta en sabidura convencional? (Denhardt y Jenning, 1987). De acuerdo con estos autores, hay dos asuntos bsicos involucrados en este planteamiento: cul es el ciclo de vida de las ideas? Y cmo se manejan las ideas con el tiempo? Donald Schon (2001) citado por los mismos escritores, argumenta que las ideas polticas en el sector pblico siguen un patrn predecible, similar al que se observa en la Figura 3. Hay un evento amenazante o destructor, lo cual estimula a la gente a actuar. Luego se comienzan a articular diagnsticos de los problemas y a surgir soluciones. Algunas de estas soluciones alcanzan visibilidad poltica haciendo que las redes comiencen a girar o entrelazarse alrededor de ellas. Posteriormente las ideas son lanzadas al campo del debate poltico. Una o ms de estas ideas triunfan en la contienda poltica y se adopta y legaliza como la solucin del problema. Eventualmente, las soluciones llegan a institucionalizarse, se dan por sentadas sin ningn cuestionamiento posterior y se puede decir que su potencia disminuye. Los regmenes construidos sobre ideas viejas sern prcticamente suplantados42.
42 Relacionado con este tema, el lector puede remitirse tambin a Wildavsky (1988), Anderson (1979), Nelson (1984) y Mandelbaum (1984).
68 68
FIGURA 3 CICLO DE VIDA DE LAS IDEAS RELEVANTES

DADO POR HECHO ALTA LEGITIMACIN DEBATE POLTICO RELACIN ENTRE LAS SOLUCIONES RGIMEN OBSOLETO
VALOR DE IDEA
SOLUCIONES EN LA SUPERFICIE EVENTO DESTRUCTOR AMENAZANTE

APRECIACIN ARTICULACIN ADOPCIN INSTITUCIONALIZACIN DECADENCIA ETAPAS EN EL TIEMPO
Fuente: Donald Schon (1991: 40).
Desde otra perspectiva, el enfoque de las polticas pblicas en trminos secuenciales ha sido popularizado por los trabajos estadounidenses, en particular los de Charles O. Jones, quien propone un marco de anlisis en cinco etapas: - La identificacin del problema (programme identification). Es la fase donde el problema est integrado con el trabajo gubernamental. A esta fase se le asocian procesos de percepcin del problema, de definicin, de agregacin de los diferentes eventos o problemas, de organizacin de estructuras, de representacin de los intereses y de definicin de la agenda. El desarrollo del programa (programme development). Es la fase del tratamiento propiamente dicho del problema. Asocia procesos de formulacin (de los mtodos y de las soluciones para resolver el problema) y de legitimacin (adquisicin de una aprobacin poltica).
La formulacin de la poltica se produce cuando el problema que ha entrado en agenda comienza a ser tratado por los agentes polticos 69 69
capaces de generar acciones concretas que se orienten a l. Formulation means putting something into a systematized statement or expression, or reducing it to a formula. () Policy design is concerned with the tools or combination of tools that government uses in order to achieve its objectives. Public policy almost always attempts to force or enable people to do things that they might not otherwise do (Palumbo, 1994: 66). Formular es sistematizar, escoger herramientas, determinar cules son preferibles, cmo sern utilizadas, qu efectos se busca lograr, qu costos polticos, econmicos, sociales, etc. tendr la aplicacin de la poltica y detectar mecanismos causales. Sobre esto ltimo nos detendremos ahora. Palumbo sostiene que la poltica pblica casi siempre busca forzar o posibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no hara. Si se supone que esto es correcto (lo cual no sera puesto en duda por ningn funcionario), entonces, lo que el formulador de la poltica est haciendo no es otra cosa que detectar qu cosas podran producir los cambios esperados en el comportamiento de la poblacin. En otras palabras, slo si el responsable de formular la poltica pblica ha encontrado los mecanismos causales correctos (en el pargrafo anterior se aclararan qu se entiende por mecanismos causales), entonces los eventos que producir con su poltica, o el conjunto de polticas necesarias, ser el buscado. Un buen ejemplo es suponer que un dirigente decide incentivar el empleo en un distrito y para ello decide bajar los impuestos que los empleadores abonan por cada empleado que contratan, abaratando el costo de tomar personal. En qu consisti su poltica? Sencillo: en buscar el mecanismo que regula el empleo y actuar (producir eventos) sobre l. Ser exitosa esta poltica? Casi con seguridad, no. Y la razn tambin est en la ontologa establecida para entender la realidad. Lo que le falt a ese funcionario fue: (a) especificar los dems mecanismos que determinan el nivel de empleo, (b) determinar qu mecanismos opuestos (contra-mecanismos?) estn presentes en el caso puntual de su distrito en el momento en que desea realizar esta poltica y (c) determinar cules eventos son necesarios para producir cambios a partir de las presiones positivas y negativas que los mecanismos estn ejerciendo. - La puesta en marcha del programa (programme implementation). Es la fase de aplicacin de las decisiones. Comprende la organizacin de los medios para ponerlo en marcha, la interpretacin 70 70
de las directrices gubernamentales y su aplicacin propiamente dicha. La implementacin de una poltica pblica, ha sido a menudo literalmente desconsiderada por los analistas, que partan del presupuesto de que una poltica bien diseada no tiene por qu modificarse a la hora de llevarse a la prctica. Tal vez el presupuesto no es del todo errneo, lo que s es difcil de concebir es que la racionalidad del decisor sea condicin necesaria y suficiente para la implementacin de una poltica. Palumbo define implementacin como the part of the policy making process during which politicians, bureaucrats, private interest groups, and the public at large vie for control over the direction of a program. In this broad sense, implementation is a continuing effort to raise the capability of organizations to carry out projects (1994: 101). Aqu se puede observar una idea de la implementacin que logra contener el elemento conflictivo de esta etapa: quien dirige la implementacin le dar un sesgo particular e incluso puede hacerlo para su beneficio directo, para su inters particular, an cuando la poltica redunde en beneficios para la sociedad toda. Asimismo, permite ver que en la implementacin no estn presentes generalmente actores individuales sino que es una empresa colectiva, a cargo de organizaciones pblicas y privadas. La implementacin es la etapa en la cual el diseo de la poltica entra en contrastacin emprica, definiendo comportamientos efectivos y produciendo o no aquellos cambios que el decisor esperaba provocar. La mera decisin de llevar adelante una poltica no suele ser suficiente para modificar un curso de accin. - La evaluacin del programa (programme evaluation). Es una fase preterminal que pone en perspectiva los resultados del programa. Comprende la especificacin de criterios de juicio, la medicin de los datos, su anlisis y la formulacin de recomendaciones. La terminacin del programa (programme termination). Es una fase de cierre de la accin o de puesta en marcha de una nueva accin. Supone la resolucin del problema y la terminacin de la accin (Jones, 1984: 230-231)43 .
43 Charles Jones, An introduction..., op. cit., pp. 230-231.
71 71
El esquema muestra que la respuesta de las polticas pblicas (an de las visiones ms novedosas) es que, frente a un problema, la administracin pblica debe encararlo estratgicamente y desplegar sus recursos en forma coordinada y efectiva (eficaz y eficiente). Pero tambin permite ver que la complejidad de un problema no est relacionada con su alcance (horizontal) sino con su profundidad (vertical), que posibilita la entrada de ms mecanismos causales y, por lo tanto, la necesidad de polticas pblicas ms complejas. Es obvio que es muy difcil saber si este anlisis es posible antes de la formulacin e implementacin de la poltica pblica. No obstante, y teniendo en cuenta lo problemtica que es la identificacin de intereses y objetivos de los individuos y las instituciones, es lo que los estudiosos de las polticas pblicas sostienen que se hace o se debera hacer. Sera aconsejable una mayor adecuacin del anlisis al caso concreto que se pretende estudiar, intentando establecer aquellas secuencias o presencias que parecen repercutir ms claramente en xitos o fracasos de determinadas polticas o decisiones poltico administrativas. (...) Para ello resulta imprescindible determinar con exactitud los problemas que se pretenden examinar, y establecer una primera hiptesis sobre los nexos de causalidad que se quieren establecer y su relacin con los fenmenos que los debera producir (Subirats, 1994: 87). Como se ve, lo que debe hacerse en la formulacin de la poltica es detectar los mecanismos causales al menos como conjeturas que permitan producir aquellos fenmenos que son relevantes a los fines de nuestra poltica. En parte, esto es lo que cada da hacen aquellas personas que estn involucradas directa o indirectamente en la toma de decisiones. Este tipo de marco permite abarcar, de manera particularmente coherente, los mltiples aspectos de la accin poltica. Con la condicin, sin embargo, de no aplicarlo de manera demasiado sistemtico como, adems, lo admiten de buen grado los promotores de este tipo de enfoque, en primer lugar el propio Jones. Por eso, vale la pena tener presente algunos lmites del enfoque secuencial, para tomar varias precauciones si se quiere evitar una aproximacin demasiado simplista del problema estudiado. Algunas tienen que ver con el orden de las etapas y otras con las etapas mismas. A) El orden de las etapas puede ser inverso o perturbado. Por ejemplo, una decisin puede ser tomada antes de que se haya planteado 72 72
el problema que pretende resolver. En este caso, la formulacin del problema a posteriori viene sencillamente a fortalecer una eleccin ya hecha. Edwards y Sharkansky dan numerosos ejemplos de esta situacin, en particular a propsito de la guerra de Vietnam, iniciando por la decisin de comprometer las tropas estadounidenses en el conflicto. La decisin de acelerar el equipamiento electronuclear de Francia en 1973 seguramente corresponde al mismo fenmeno (ver Finon, 1989). Algunas etapas pueden ser sencillamente omitidas (de manera voluntaria o no). Se podra as multiplicar los ejemplos de decisiones tomadas sin ninguna fase de definicin del problema. A veces, inclusive, la puesta en marcha ya est iniciada an antes de que la decisin sea formalmente tomada. Es lo que a veces se dice de manera coloquial los los disparos ya se hicieron. B) Algunas etapas a veces son muy difciles de identificar. Ms adelante veremos lo que tiene que ver con la fase de formulacin del problema, que es la ms difcil de entender. Pero an los momentos de la decisin, de la puesta en marcha y de la terminacin de la accin, no son sencillos de entender. Es as como, a menudo, es muy delicado fijar con precisin el momento en que una decisin se toma. Es al momento de su paso por el Consejo de Ministros? O bien del voto del Congreso? De la promulgacin por el Presidente? Pero se sabe muy bien que estas fases institucionales no hacen frecuentemente nada ms que ratificar procedimientos de negociacin ms informales. Hay que desconfiar de un enfoque demasiado jurdico que llevara a desconocer el peso de las fases preparatorias de la decisin, sobre la decisin misma. La fase de aplicacin, sin embargo, no siempre es ms fcil de delimitar. Si se admite que el objeto de una poltica pblica consiste en modificar el mbito o entorno de los actores implicados, la percepcin que estos pueden tener de ello y, entonces, sus conductas sociales; tomar una decisin es ya poner en marcha una poltica en la medida en que los diferentes actores (ciudadanos, gremios, otros ministerios) van a modificar probablemente sus conductas en funcin de esta decisin. Es lo que se podra llamar el efecto de afichaje, o de manera ms peyorativa, el efecto de anuncio44.
44 Es decir, en un juego de naipe, aquel que resulta de anunciar el color o la figura (corazn, trbol, etc.) con la cual se va a jugar en adelante (nota de los traductores).
73 73
Finalmente, la terminacin de la poltica pblica es frecuentemente un puro ejercicio escolar. Como bien lo recuerda Jones (1984: 211), los problemas polticos nunca son realmente resueltos45. Es por eso que la culminacin de un programa de accin gubernamental corresponde, muchas veces, a una reorientacin, o a la puesta en marcha de un nuevo programa con medios y objetivos diferentes. De qu sirve, entonces, en estas condiciones, utilizar este tipo de marco secuencial? En efecto, su uso vale ms por las preguntas que plantea que por las respuestas que puede ofrecer. Los diferentes conceptos de formulacin, de puesta en la agenda, de puesta en marcha etc., permiten cada vez hacerse las siguientes preguntas: cmo la accin de los diferentes actores presentes, ha contribuido a construir diferentemente la estructura secuencial de tal o cual poltica? Por qu la formulacin del problema se ha efectuado de esta manera (antes, despus o por fuera de la decisin)? En qu momento se puede considerar que se toma la decisin? Dnde se inicia la puesta en marcha y cmo se efecta? La representacin secuencial de las polticas pblicas no debe, entonces, utilizarse de manera mecnica, ms bien hay que representarlas como un flujo continuo de decisiones y procedimientos cuyo sentido debe ser reencontrado. Adems, frecuentemente ser una ventaja el concebir una poltica pblica no como una serie de secuencias sucesivas, sino como un conjunto de secuencias paralelas, que interactan las unas con las otras y se modifican continuamente. Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada a la evaluacin de polticas pblicas (1992: 87). Para l, el proceso de puesta en marcha de un programa toma la forma de un flujo turbulento con tres componentes: - - La formulacin de la accin, es decir un esbozo de solucin al problema. El autor lo llama teora de la accin. La puesta en marcha de la accin, llamada conducta de la accin. Obliga a los actores de manera permanente, a reformular la innovacin en funcin de los recursos disponibles y de las reacciones de los actores.
45 Charles Jones, op.cit., p. 211.
74 74
La observacin de los efectos, es decir las evaluaciones ms o menos implcitas que conducen a reconsiderar las hiptesis a menudo implcitas, de la teora de accin inicial o a modificar las modalidades de la puesta en marcha de los medios (Monnier, 1992: 87). Figura 4 Proceso de puesta en marcha de un programa
Formulaci n de Inno vacin ( T)
cin de ac (Plan o) recis imp
(Desviacin)
Puesta en mar de la acci cha n (A)
os mer (Pri ltados) resu
Evalu
acin
de los
efecto
s (O
Fuente: Monnier (1992)
Un esquema de este tipo pone muy bien en evidencia la desviacin siempre presente en la puesta en marcha de una poltica. Conduce a los actores de la decisin a reformular de manera permanente los objetivos y los mtodos de la accin en funcin de los resultados que ellos perciben, bajo la forma de una modificacin de su entorno.
75 75
1. 9 EL CABILDEO Y POLTICAS PBLICAS46

Una palabra rara es una pgina, como un adoqun levantado en la calle. W. Fernndez Flrez, Las siete columnas, cap. III.
Desde que las comunidades se organizan en Estados entregando su direccin en manos de los gobernantes, se ha tratado de no alejar a los ciudadanos del procedimiento de toma de decisiones. Las formas primigenias de gobierno como las monarquas donde el rey era el ser absoluto y el concurso del pueblo se vea como innecesario para la toma decisiones, hicieron que el papel del ciudadano se viera amilanado y que por lo tanto no fuera posible su participacin activa en la vida poltica. Gracias a la evolucin de los sistemas de Gobierno y al
46 Este artculo fue publicado en la revista Avance correspondiente a la primera dcada de FIDEC, N 16 (1995), bajo el ttulo Del cabildeo indgena... al lobby anglosajn..., pp. 5-7.
76 76
establecimiento de las modernas democracias, recientemente han aparecido figuras como el referendo, el plebiscito, el cabildo abierto y la iniciativa popular entre otras; sin embargo, stas, debido a su excesiva regulacin, se han tornado impracticables, dando lugar al surgimiento de nuevas vas para buscar que la relacin gobernante-gobernado sea ms expedita y eficaz. Una de estas nueva vas es la figura del Cabildeo, entendido ste como la posibilidad de acudir ante una persona para que, aprovechando sus conocimientos y capacidad intelectual, exponga la posicin del particular que lo contrata respecto a determinado asunto que una autoridad est conociendo y sobre el cual debe decidir. Visto as, el cabildeo es una figura connatural a los sistemas democrticos caracterizados por la participacin activa de los ciudadanos que siempre han buscado contactar a la autoridad que toma la decisin que los afecta, directamente o acudiendo a personas que por reunir ciertas cualidades estn en la posibilidad de hacerlo a su nombre. No es, por lo tanto, un fenmeno nuevo y ningn pas latinoamericano ha sido ajeno a l. Tan es as que durante aos, diferentes agremiaciones, grupos y sectores que buscan que las decisiones de gobierno que los afectan no sean tomadas sin el conocimiento de las necesidades de los afectados, han practicado el cabildeo. Por esto, en todas partes proliferan personas que realizan esta actividad a todas luces positiva en toda democracia, pero que, ante la ausencia de una regulacin adecuada, puede prestarse para obtener prebendas personales o incurrir en figuras delictivas. Adems, la imagen negativa que algunos le adjudican y el desconocimiento generalizado de su funcionamiento y ausencia de regulacin, hacen que la figura sea poco atractiva para la comunidad ya que muchos la consideran como algo ilegal, falto de tica o mal visto. Por lo expuesto anteriormente, slo se pretende aqu presentar algunas ideas que permitan adquirir un conocimiento real acerca del cabildeo como un vehculo que fomenta una relacin clara, transparente y dentro del marco de la legalidad entre un ciudadano o grupo de ciudadanos y la autoridad que toma una decisin que los afecta, lo que se enmarcara dentro del concepto de polticas pblicas. Se usar indistintamente el trmino cabildeo por ser la traduccin al castellano oficialmente aceptada por la Real Academia de la Lengua Espaola, muy posiblemente haciendo referencia a la alternativa que tenan nuestros ancestros de recurrir a esa instancia (al Cabildo o Ayuntamiento), con 77 77
el fin de intentar cambiar, trasformar o derogar una ley cualquiera; sin embargo, se recurrir tambin al anglicismo lobby, mucho ms generalizado en varios de los pases latinoamericanos. Este anglicismo viene velozmente haciendo carrera y su uso se ha vuelto tan comn que frecuentemente se escucha en reuniones sin importar el lugar, el tiempo, el modo, ni la hora, hasta el punto de entrar a formar parte de nuestro diario vivir. Es tan fcil ya toparse con l que hasta en los titulares de los principales medios de comunicacin lo encontramos. Como era de esperarse, toda una plyade de defensores de uno y otro vocablo esgrimen tanto a favor como en contra abundantes razones de toda ndole y profundidad. Sin pretender ni querer dirimir este galimatas intercontinental, s es necesario poner de presente que el significado de cabildear como procurar con maa47 ganar partidarios en una corporacin o cabildo48 no corresponde totalmente a la realidad cobijada por el concepto de lobbying. Ms an, rie con ella. Conviene tambin tener presente que el vocablo en ingls ha dado origen a toda una serie de conceptos relacionados. As, el sustantivo lobby hace relacin a la oficina, el lugar o la agencia en donde se desarrolla la actividad. Correspondera en castellano a la expresin cabildo. La palabra lobby como verbo, al igual que su gerundio lobbying49 equivalen a la expresin cabildear50 y se asocian con las actividades y los medios utilizados por esta tcnica, para llevar a cabo sus objetivos.
47 El primer significado de maa corresponde a destreza o habilidad; sin embargo, el segundo, relaciona esta palabra con vicio o mala costumbre. Vase Diccionario de la Lengua Espaola, edicin 1992. 48 Diccionario de la Real Academia de la Lengua, edicin 1992. 49 No existe en el idioma ingls uniformidad en torno al uso de estos dos vocablos. Tanto la expresin lobby como la palabra lobbying se usan indiscriminadamente. Vase por ejemplo en Health Finantial Management, febrero de 1995, HFMA Lobbying Activities por Clarke, Richards (viewpoint) p. 12. Los estadounidenses hacen tambin una sutil diferencia entre influenciar una legislacin y monitorearla, entre acciones proactivas y acciones reactivas de lobbying, entre actividades de lobbying y noon-lobbying activities, entre lobbying directo y lobbying indirecto..., etctera. 50 Vale la pena traer a cuento que con la palabra marketing sucedi lo mismo: se tradujo por mercadeo y no por mercadeando, lo mismo que el vocablo lobbying se pretende asimilar con cabildeo y no con cabildeando, a pesar de la determinacin -ing que como gerundio viene a significar una forma verbal invariable, que expresa la accin como ejecutndose en el presente.
78 78
El trmino lobbyist se utiliza para referirse a la gente, persona o grupo que tiene facultad para llevar a cabo o prestar ese servicio. No es raro encontrar la palabra lobista, como intento de castellanizar el anglicismo. Sin embargo, la traduccin autorizada equivale al vocablo cabildero. Como es fcil observar, el asunto no es meramente semntico. En l se involucran inevitablemente cuestiones relacionadas con la idiosincrasia de nuestro peculiar pueblo latinoamericano, la inobjetable influencia de los medios masivos de comunicacin, la misma sonoridad del trmino, la costumbre y hasta la desinformacin que impera en torno a este concepto. Muy posiblemente, el indagar en sus orgenes y escudriar sus antecedentes y primigenios desarrollos, permita encontrar algunas bases para proceder a especificar al menos un poco este novedoso concepto. No faltan quienes han intentado relacionar el origen de la palabra lobby con la expresin latina lobia, con la que se designaba aquellos lugares para libaciones no permitidas, en celdas o refectorios. A pesar de esta justificacin etimolgicamente viable, los antecedentes ms comnmente aceptados se remontan al siglo XVIII en el Reino Unido. All y en esa poca, se conocan con el nombre de lobby los salones ubicados en el recinto de sesiones de la Cmara de los Comunes. Estos lugares eran frecuentados como es lgico suponer por los representantes de distintos y variados intereses principalmente de ndole comercial, poltica y laboral quienes conversaban con los diputados es decir, con los formuladores de polticas pblicas, para obtener ciertos favores o prebendas, o al menos que esas polticas pblicas no se formularan o implementaran en contra de sus intereses. Algunos otros encuentran los principios del lobbying moderno en Estados Unidos hacia 1929, en el Capitolio del estado de Nueva York, especficamente en Albany. All, a los buscadores de servicios o ayudas especiales, que asediaban el Capitolio neoyorquino se les conoca con el apelativo de lobby-agents. 79 79
Tambin hay quienes ubican su nacimiento alrededor de 1935, precisamente con motivo de las citas, reuniones y en general con todo el proceso que se lleva a cabo en el lobby del Hotel Willard en la ciudad de Washington. En todo caso, bien sea con uno u otro origen, los antecedentes anglosajones parecen ser la cuna de esta tcnica, que en nuestro pas est surgiendo con inusitada fuerza y nada flemtico desarrollo. De otra parte, es posible deducir tambin que su fundamento es el hecho de dar (y recibir) informacin a (o de) quienes tienen capacidad de decisin. Sus orgenes como es fcil suponer no fueron siempre nobles y decentes. A comienzos del siglo pasado, por ejemplo, se lamentaban de que la corrupcin hubiese establecido su corte en las alturas del Hudson, en Albany; all estaba su trono: el lobby de la legislatura (Lynch, 1829: 18). Posteriormente, en 1877, la Constitucin del estado de Georgia consider al lobby como delito. Su definicin y concepto tampoco han sido del todo difanos y precisos, por el contrario. La Corte Suprema estadounidense, establece, en 1953, que debe entenderse por lobbying las representaciones hechas directamente al Congreso, a sus miembros o a sus comisiones51. Posteriormente, se relacionaron con el lobbying la comunicacin con miembros del Congreso sobre legislacin pendiente o propuesta, excluyendo del permetro legal, a aquellas personas y contribuciones que slo tienen como propsito incidental la influencia en la legislacin (Carnota, 1991). Para el legislador estadounidense Caraway es todo esfuerzo encaminado a influir en el Congreso respecto de cualquier asunto. Se asegura tambin que consiste en obtener informacin para quien toma la iniciativa y en brindarla a quien desea ganar la causa (Borroni, 1991).
51 De acuerdo con el fallo de US versus Remely, citado por Armando Alonso en El quinto poder (1992).
80 80
Luego de este breve recorrido, es conveniente extraer algunas consideraciones que aunque generales ayuden a encontrar parmetros tiles para clasificar, enmarcar y sobre todo delimitar esta actividad. Iniciemos por recalcar que con el fin de conseguir buenos resultados, se ha popularizado en todo el mundo una actividad llamada lobby o lobbying. Esta palabra, que muchos aseguran que no tiene significado exacto en castellano, tiene como traduccin oficial el vocablo cabildeo. Es conveniente plantear en forma clara que ni la palabra en ingls ni la traduccin endilgada por la Academia de la Lengua deben confundirse con el comn e incmodo lagartear, echar cepillo o adular falsamente Indica la actividad que terceras personas realizan para influir sobre las decisiones que otras deben tomar. Los lobbystas o cabilderos, son entonces contratados como especialistas para que hablen directamente, den informacin y presionen en el buen sentido de la palabra a los encargados de tomar las decisiones de un asunto especfico. No resulta difcil observar cmo el origen del lobby fue eminentemente legislativo, poltico, si se quiere. No se pretende decir que no se haya ampliado a otros campos, sectores e incluso a reas del conocimiento. Sin embargo, ese origen le confiere algunas caracterstica ntimamente relacionadas con las respuestas que el Estado ofrece a los problemas socialmente relevantes que se encuentran en toda sociedad, concepto que guarda estrecha relacin con las polticas pblicas52. Es interesante tambin resaltar cmo el lobby se reconoci como tal en Inglaterra y en Estados Unidos hace tiempo ya, y que en pases latinoamericanos tal concepto aunque no del todo novedoso debido
52 Para ampliar el concepto de polticas pblicas (mal llamadas polticas estatales o gubernamentales), el lector puede remitirse a dos trabajos del autor. El primero denominado: Las polticas pblicas: nuevas perspectivas de anlisis (Vniversitas, N 83, pp. 35-100. Facultad de Ciencias Jurdicas, Pontificia Universidad Javeriana). El segundo: Modelos para el anlisis de las polticas pblicas (Vniversitas, N 84, pp. 299-332. Facultad de Ciencias Jurdicas, Pontificia Universidad Javeriana). Estos dos artculos forman parte integral de este documento.
81 81
a su falta de explicacin, anlisis y sobre todo de reglamentacin, ha originado una desafortunada confusin de trminos y conceptos53. Es necesario resaltar el hecho de que al darse la actividad de lobby, se presupone un pago de honorarios. De acuerdo con lo anterior, subyace la presencia o al menos es posible distinguir una tercera persona diferente tanto de quien necesita y contrata el lobby, como de aquella a quien est dirigido el objetivo de ste. Es posible establecer, entonces, que la funcin principal del lobbysta es la de obtener resultados especficos favorables a su cliente lo cual indica el pago de honorarios utilizando la informacin como un instrumento, no como un fin. As, la base del lobby es conocimiento, que como valor de intercambio ofrece una de las partes y se recibe por la otra54. No es conveniente tampoco como muchos lo utilizan ampliar el concepto de lobby a todo aquello que supone defender un inters sectorial o particular, o entenderlo como toda manifestacin pblica, interesada en obtener determinado cambio institucional o hecho accidental. Resulta entonces arbitrario incluir a sindicalistas, diputados, empresarios, productores, funcionarios, etc., en una misma bolsa etiquetada como lobbying, pues por ese camino llegaramos al absurdo de convenir en que la comunidad es un debate permanente entre lobbystas y no lobbystas Para algunos, el lobby debe entenderse solamente como antesala. Es, en trminos generales, la etapa anterior que deben cumplir los interesados antes de que se tome la decisin final55.
53 Basta remitirse a un boletn de 1990 de la Universidad de Culiacn (estado de Sinaloa en Mxico). All se puede leer una carta de una estudiante dirigida a su autor en donde comenta con angustia que est cansada de hacerle lobby al profesor de Sociologa, para que aclare la nota de la materia... pero no ha sido posible encontrarlo. Aqu, el anglicismo se usa con un claro sentido de bsqueda o si acaso de antesala. 54 Algunos aseguran que la humanidad ha encontrado, a travs del tiempo, unos recursos alrededor de los cuales se congregan los valores de toda una generacin y que definen claramente cada uno de sus perodos as: el primero correspondi a la fuerza, posteriormente lleg el turno de la riqueza, y ahora la portadora de la trascendencia es la informacin que ejerce a la vez la funcin de bisagra de la historia. En esta era, antesala del siglo XXI, este recurso escaso, costoso y til, ha dado origen al adagio popular de que quien tiene la informacin tiene el poder. 55 Es comn encontrar que el vocablo lobby se utilice con un sentido aceptado sin mayores reticencias y que proviene ese s de su origen en los pasillos o las antesalas: hacerle lobby a tal o cual persona. Muy posiblemente sta sea la mejor opcin habida cuenta de que en nuestro pas siempre es necesario hacer esta antesala, especialmente cuando de empleados pblicos se trata.
82 82
Durante aos se ha discutido qu tipo de profesionales son los que deben desempear esta actividad. Para muchos, los relacionistas pblicos son los ms idneos, para otros, esto es un trabajo para abogados o ex-asesores en determinadas reas. Sin embargo, el cabildeo no puede ser patrimonio exclusivo de una profesin y por el hecho de ser abogado o relacionista pblico, no se es automticamente- cabildero. Slo tendr esta condicin, la persona que rena las caractersticas esenciales a cualquier cabildero. Estas son (Nonon y Clamen, 1993: 192): el dominio de los mecanismos, el conocimiento de las personas y, por ltimo, la competencia tcnico jurdica. a) Dominio de los mecanismos: hace referencia al conocimiento que se debe tener de la estructura de poder que tiene una organizacin. En otras palabras, es el manejo de los ncleos de decisin. Cuando se hace cabildeo se debe saber dnde se toman las decisiones y quin las toma, y es ante esas personas ante quienes se despliega la actividad de cabildeo. Queda claro que si no se conoce el origen de la decisin, no se lograr hacer un cabildeo efectivo. Por lo tanto, para hacer un cabildeo efectivo hay que conocer las estructuras de poder. b) El conocimiento de las personas: Contrario a lo que muchos piensan, no hace referencia al hecho de tener los telfonos, direcciones y caractersticas de las personas, conocer a sus familiares o comer con ellos. Por el contrario, cuando se habla de conocer a las personas se hace referencia al establecimiento de una relacin de confianza, a un posicionamiento, basado en el respeto y el conocimiento del tema ante el funcionario que va a tomar una decisin. Por lo tanto, no basta saber quin es el que toma la decisin, lo fundamental es que ste reconozca en el cabildero a un interlocutor adecuado. c) Competencia tcnico - jurdica: el cabildero debe conocer el tema sobre el cual l quiere incidir. Slo en la medida en que se conozca la problemtica a tratar, el trabajo del cabildero ser efectivo. De ah que muchos cabilderos tienden a especializarse en asuntos concretos. As mismo, junto al conocimiento del tema, debe estar el manejo del marco regulatorio ya que esto permite saber si la decisin que se busca se puede dar o no.
83 83
En conclusin puede afirmarse que el cabildero no requiere tener ninguna profesin en particular, lo importante es que rena las caractersticas enunciadas. Diversos Estados del mundo contratan en Washington bien documentados, estudiosos y serios profesionales dedicados al cabildeo y agencias de imagen, as como abogados especializados y analistas de datos y estadsticas, cuyas funciones corresponden a una forma de tarea diplomtica. En consecuencia, se entiende por contralobby la compaa de cabildeo que complica las gestiones de su rival. Vale la pena comentar la experiencia estadounidense que ha sealado la distincin entre un antiguo y un nuevo lobbying o cabildeo. El viejo lobbying era invisible, criminal y primitivo. El lobista trabajaba directamente sus actividades, y las personas que no estaban profundamente familiarizadas con la vida poltica de Washington no podan identificar a los ms poderosos representantes de los grupos de inters. El conquistar votos por medio del soborno monetario y otras tentativas anlogas, violentaba, indudablemente, el espritu y la letra de la ley. La tcnica era cruda, ya que las decisiones eran tomadas por pocos hombres; estos podran ser comprados o vendidos con slo darles dinero o poder suficientes para que los utilizasen acertadamente. Por muchas razones este tipo de presin poltica fue reemplazada por el nuevo lobbying. Baste esto para decir que despus de la II Guerra Mundial, la corrupcin y las malversaciones de das anteriores fueron ampliamente reemplazadas por nuevas formas de influencia. El nuevo lobbying es visible, legal y altamente profesional; miles de lobbyst o representantes legislativos, como se les llama a menudo, sostienen oficinas en Washington. Estos hombres se conocen como representantes de grupos especiales; se les paga retribuciones para que as sean y ellos mismos se identifican como tales frente al Gobierno y el pblico, incluso, actualmente existe un procedimiento legal destinado a hacer pblicas sus actividades. En esencia, el propsito de la institucionalizacin del cabildeo es brindar mayor transparencia a la gestin de los grupos organizados que procuran hacer valer sus opiniones en los mbitos parlamentarios o de decisin del Poder ejecutivo, al evitarse prcticas extraas a una concepcin democrtica. 84 84
Para nuestros pases latinoamericanos, resulta necesario y urgente, entonces, institucionalizar la figura del cabildero mediante su inscripcin registral, con el fin de que la comunidad pueda identificar a este profesional en el plano poltico-institucional, normativizando el ejercicio de una profesin que combina tecnicismo, habilidad poltica y relaciones sociales. Tecnicismo en cuanto el lobbying requiere conocimientos, acceso y procesamiento de informacin y habilidad especfica para su desempeo; habilidad poltica, puesto que su desarrollo implica manejarse en mbitos polticos, tanto legislativos como ejecutivos, y relaciones sociales, porque son la esencia del ejercicio de esta profesin, al ser el vnculo entre las dos anteriores. Como parte fundamental para su control, es necesaria la inscripcin de los operadores, quienes deben informar el nombre y el domicilio profesional, datos del empleador o interesado, permanencia de la gestin, retribucin, detalle de gastos, publicaciones realizadas, en inters de quin se trabaja, duracin de su mandato, entre otros datos que se deben presentar en informes trimestrales, de acuerdo con un formulario oficial para el registro de lobistas en el Senado de Estados Unidos de Norteamrica. La Comunidad Econmica Europea contaba con cabilderos activos, desde sus inicios en 1958, aunque careca de un registro profesional que obligara a su inscripcin, lo cual estara por implementarse ahora. En Latinoamrica nicamente Brasil proyecta un registro legislativo similar al de Washington. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, una opinin generalmente aceptada es, entonces, que el lobby es una actividad para influir sobre las decisiones. Se basa esta creencia en el hecho de que la voluntad del hombre es libre y por lo tanto influenciable. Al considerar el lobby dentro de este concepto, es necesario entenderlo como una herramienta que puede utilizar cualquier actor para lograr la efectividad (al combinar la eficiencia de los recursos, con la eficacia de las estrategias) y no resulta difcil aceptar la profunda y decisiva incidencia que esta tcnica puede ejercer sobre todas y cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas: creacin, formulacin, implementacin, evaluacin, anlisis y reestructuracin.
85 85
86 86
1.10 TICA Y POLTICAS PBLICAS

Cul ser ms de culpar, aunque cualquier mal haga, la que peca por la paga o el que paga por pecar? De las conocidas redondillas de Sor Juana Ins de la Cruz, que comienzan Hombres necios que acusis a la mujer sin razn....
De lo presentado hasta ahora es fcil vislumbrar la importancia y necesidad de la tica como tema fundamental dentro de la perspectiva de las polticas pblicas. No se hace slo referencia a los temas sobre tica desde el punto de vista de estudio e investigacin teri87 87
ca. Se trata sobre todo de un afortunado renacer de investigaciones y planteamientos prcticos sobre tica, como movimiento secular en varias universidades de primer orden en el mundo, muchas de ellas no confesionales56. De otro lado, es precisamente por medio de las organizaciones donde se desarrollan gran parte de las actividades del ser humano y tanto la implementacin como la formulacin y las otras etapas de proceso integral de polticas pblicas, se concretan en ellas. De ah los temas recurrentes hoy en da, sobre tica y gerencia, tica y organizacin, tica y administracin, tica y poltica pblica, etctera. Adems, en temas relacionados con el cabildeo cabe hacerse frecuentemente la pregunta hasta dnde llega la presin debida y desde cundo se inicia la indebida?, pues tal y como asegura Berta Ospina de Dulce (en Cely y Galindo y col., 1994: 269), tan fundamental como la vida, es la libertad57 con autonoma58 para tomar en forma consciente nuestras propias decisiones. Este derecho tambin es un valor inalienable contra el cual diariamente se comenten desde los ms abruptos hasta los ms sutiles atropellos. Y contina diciendo que se expresa en las manifestaciones de ideas, opiniones y sentimientos, en su respuesta a los condicionantes sociales, su derecho a la privacidad y en su capacidad de elegir en forma autoconsciente todo lo que considera positivo para su realizacin y crecimiento personal. Ms adelante agrega que hay muchas oportunidades de decisiones importantes en la vida, en la que, por lo general, son otros los que deciden por nosotros.... Asimismo, dice: Hay muchos tipos de agresiones al valor de la libertad, desde las ms rudas formas de violencia (...) hasta las formas ms sutiles que pueden afectar tanto o ms que las
56 Se asegura en Whats the Matter with Business Ethics del profesor Andrew Stark (Harvaard Business Review, mayo-junio 1993) por ejemplo que ms de 500 cursos sobre tica de los negocios son ofrecidos regularmente en las universidades norteamericanas. Adems, el 90 por ciento de las escuelas de administracin y gerencia tienen en su pensum una formacin en esa rea. 57 La libertad es un valor natural del ser humano, de acuerdo con el cual puede decidir voluntariamente el rumbo de todas sus acciones y ejercer todos sus derechos. 58 La autonoma es la capacidad del individuo como persona humana, para ejercer racional y autoconscientemente su libertad.
88 88
otras la dignidad de la persona como las diferentes formas de manipulacin, la publicidad, la ideologa. Y se agregara el cabildeo mal entendido, o llevando a cabo mediante estrategia que rie con el bien comn. Para ello, se mirar brevemente su nacimiento y evolucin. En la propuesta de la Grecia clsica, la polis, de donde viene el trmino poltica, era entendida como el mbito fundamental de la vida del individuo, slo dentro de la cual era posible que el individuo se desarrollara integralmente. En la polis el individuo estaba llamado a configurar los valores y las virtudes que su estatus le precisaba y as, la virtud del filsofo era la sabidura, la del guerrero la valenta, siendo la templanza la virtud caracterstica de los artesanos o productores de base (ver Xubiri, 1980, cap. 1). Dentro de esta concepcin, la vida del individuo se inscriba de manera radical dentro de la polis, de ah que Aristteles definiera al hombre como animal poltico. Esta percepcin antropolgica considerada al hombre como animal de costumbres en relacin, circunstancia denominada bajo el trmino ethos, de tal forma que el hombre era poltico por su vinculacin a la polis y tico por su carcter decisional, constituyndose en trminos equivalentes, ya que el comportamiento slo poda darse dentro de la Ciudad-Estado. Esta constatacin remite a precisar que, en sus orgenes, tica y poltica constituan una misma realidad. El concepto poltica como sinnimo de tica se mantuvo casi invariable por ms de veinte siglos, ya que la asuncin del modelo aristotlico en la escolstica medieval slo introdujo un mbito teocrtico como referente de vida, siendo lo poltico el desenvolvimiento del individuo dentro de ese espacio relacional59. Este panorama vari de manera radical cuando en el contexto de la modernidad las obras de Nicols Maquiavelo, principalmente El discurso sobre la tercera dcada de Tito Libio y El prncipe, marcaron una nueva concepcin del trmi-
59
Vase La ciudad de Dios de San Agustn, obra en la que se presenta la contraposicin entre la ciudad terrena y la ciudad de Dios, la cual se constituye en un mbito referencial de valores, en el que la dimensin poltica est dada por las relaciones interpersonales, variando slo el marco de desarrollo de la existencia.
89 89
no poltica, entendida como el conjunto de estrategias en funcin de la consecucin, ejercicio y mantenimiento del poder. Esta manera de comprender la poltica deline la forma de comprender el fenmeno poltico en gran parte de la modernidad, estableciendo la poltica como un arte de dirigir. Por su parte, la concepcin marxista consider la ideologa como una visin sesgada de la realidad, encubridora de intereses manipulatorios en contraposicin a las relaciones materiales de produccin. Dentro de estas visiones se ubicaban la filosofa, el derecho, la religin y las cosmovisiones particulares de la realidad, que dentro de este marco comenzaron a ser llamadas ideologas. Si bien es cierto que la concepcin marxista asume el trmino ideologa de una manera peyorativa, la evolucin del trmino vino a caracterizar concepciones particulares de la realidad que relacionaban a los individuos, generando fines y mtodos a seguir. Desde esta perspectiva, el trmino poltica comenz a ser relacionado con la expresin ideololga poltica, entendida como una sistematizacin de pensamiento, que incorporando concepciones de hombre, estado, naturaleza, poder etc., aglutina e identifica a los individuos motivndolos a la consecucin de ciertos fines. Surge de esta manera una nueva acepcin del trmino poltica (ver Sabine, 1980). Es desde la perspectiva estructuralista contempornea, que el trmino poltica comienza a ser empleado para designar las formas de organizacin institucional de la sociedad, a partir de las cuales dichas instituciones precisan su ser, identidad, fines y criterios de procedimiento. Desde esta articulacin, el trmino poltica entra a designar los posicionamientos conscientes de las instituciones frente a la sociedad. La amplia polisemia del trmino poltica en la cultura de Occidente (accin, relacin, institucin, ideologa y forma de acceso y ejercicio del poder), ofrece abundantes criterios para delinear las vinculaciones de las polticas pblicas con la tica, entendiendo dicha relacin no como un anexo ms a las polticas pblicas, sino como una forma de comprender su gnesis, difusin e implementacin. En primera instancia, la ntima relacin entre el origen de la palabra poltica y la tica precisan que las formas de accin y de relacin 90 90
dentro del mbito poltico estn llamadas a denotar una fuerte carga tica. En ese orden de cosas, las polticas pblicas estn llamadas a generar en la comunidad poltica dinmicas de accin y relacin acordes con su formulacin, siendo su especificidad tica la configuracin de espacios poltico-comunitarios en los que sean posibles relaciones efectivas en funcin del desarrollo integral de los individuos. Es as como la eticidad de las polticas, desde esta concepcin relacional, debera incorporar en su origen e implementacin un marcado nfasis en una racionalidad comunicativa (ver Rawls, 1995, cap. 1). Los criterios para el establecimiento de esta eticidad de las polticas pblicas estaran dados por dinmicas en las que la racionalidad y razonabilidad de los individuos sean los ejes que hagan posibles unas polticas pblicas generadoras formas de relacin justas y eficaces (Rawls, 1995, cap. 2). Uno de los ms graves problemas con que se encuentra la formulacin de polticas pblicas en un medio como el latinoamericano es la concordancia y adaptacin al orden jurdico legal en el cual se proponen e implementan. En no pocos eventos se constata cmo la finalidad y el espritu de muchas polticas pblicas se ve desvirtuado en su reglamentacin y/o sometimiento al veredicto constitucional. En este mismo sentido se verifica cmo el pronunciamiento en derecho que realizan las diferentes instancias del rgano judicial difieren en los referentes argumentales de sus pronunciamientos, profiriendo sentencias inconexas y en muchos casos contradictorias. Esta precisin remite a considerar como un eje de la eticidad de las polticas pblicas, el esclarecimiento de sus referentes dentro del marco legal vigente, velando siempre por la clarificacin, en el sentido de que la letra de la ley no agota el espritu de la misma. quede acuerdo con esta aclaracin, una tica de las polticas reside en los principios y derechos fundamentales de rango constitucional, de tal manera que las polticas pblicas seran el desarrollo e implementacin de dichos referentes normativos. Este criterio tico salvara del problema de ulteriores incompatibilidades, y abrira horizontes de autntica eticidad, en cuanto proposicin de dinmicas de desarrollo poltico de los fundamentos que el constituyente ha determinado como fundamentales. 91 91
El concebir el trmino poltica en relacin con concepciones que identifican, articulan y promueven la consecucin de fines determinados, supone que un imperativo tico de las polticas pblicas vendra dado por la exigencia de generar espacios constitutivos de una autntica cultura poltica, caracterizada por hacer de cada poltica un ethos de convivencia ciudadana como concrecin de los derechos fundamentales y del bien comn (Kelsen, 1995, cap. 1). Hacer propicia dicha cultura poltica, alrededor de la formulacin de las polticas pblicas, slo sera posible al comprender esta formulacin, cohesionada en torno de sus canales de implementacin. Desde esta perspectiva, la eticidad de las polticas se expresara tambin en trminos de efectividad comunitaria, con base en los niveles de implementacin generados por unos procesos educativos desarrollados dialcticamente con su formulacin e implementacin. La tica se inscribira en los niveles de insercin de cada poltica en el ethos ciudadano por medio de una paideia determinada epistemolgica y pedaggicamente por su propio carcter y fines (ver Jaeger, 1980). 1.10.1 Bases metodologcas para formular una tica de las polticas pblicas
Al tabernero le gusta el borracho pero no para yerno. Proverbio yidish
Siendo ms jvenes en la escuela nos hablaron de la tica, desde entonces nuestro conocimiento y vivencia de sta puede haber comprobado aquellas lecciones o, por el contrario, puede habernos desengaado. Con frecuencia la tica es vctima del desengao, de la desilusin o del descrdito. Para muchos, la tica es un magnfico horizonte de vida que da a da satisface sus aspiraciones. Los golpes de la vida nos ensean que el mundo es hostil y cargado de maldad e inescrupulosidad. Por qu para algunos la tica es sinnimo de idealismo y por lo tanto es intil, mientras que para otros es noble e indispensable en sus vidas?
92 92
1.10.1.1 Qu es la tica?
Creo que la mejor defincin del hombre es la de bpedo ingrato. Fiodor Dostoievski
Aunque muchos lo duden es una ciencia. Sabemos que es una ciencia porque la tica tiene un carcter normativo. Hay una estrecha relacin entre el derecho (ciencia jurdica) y la tica. Ambas disciplinas tienen por finalidad orientar la vida del ser humano. Ambas poseen un carcter normativo y eso las hace ciencias. Es verdad que existen leyes y stas son obligatorias. Y lo son no slo porque las establezca un legislador legtimo, tambin porque corresponden a la verdad. Esa verdad es objeto de conocimiento de la ciencia: la ciencia jurdica por una parte y la tica por otra. El objeto de la tica son los actos humanos. Los estudia en su naturaleza, sus motivaciones y su finalidad. Pero no se confunde con la psicologa, porque sta slo estudia la conducta tal como ocurre, sin valorarla, mientras que la tica estudia la conducta como debe ser, es normativa, como se dijo, y se basa en un criterio muy importante: el fin de todas las cosas, el fin del ser humano en particular. Tal parece que es imposible postular una tica y muy especialmente una tica poltica, dado que es algo pblico, si no se reconocen dos supuestos: (1) que existe la verdad y (2) que somos capaces de conocerla. Slo si aceptamos esos presupuestos podremos decir que somos capaces de racionalizar nuestros actos hasta el punto de constituir una tica vlida pblica e intersubjetivamente. Recientes trabajos, como los de Francisco Fernndez Buey (2000) y Joseph Lozano (1999), inspirados por la posicin posmoderna de Adela Cortina60, quien en los pases de habla hispana ha alcanzado un innegable prestigio, hacen una distincin entre tica y moral, que puede resumirse de la siguiente manera: la moral es una propuesta particular de vida [una moral determinada], la tica es reflexin sobre el
60 La tica aplicada no puede ser una moral ms, no hay ninguna tica aceptada por todos, y los distintos mbitos de aplicacin presentan peculiaridades ineliminables. (Cortina, 1993; 1994: 167).
93 93
hecho moral, pero hay tantas ticas como reflexiones pueden hacerse61. La tica desempea un papel hermenutico o terico, pero nunca puede elevarse con pretensiones de universalidad y validez. Estas definiciones contribuyen poco para resolver las urgentes necesidades del mundo y del hombre contemporneo. Se necesita una respuesta que regule la vida poltica, tambin se necesita de un marco vlido para exigir el respeto a los derechos humanos y ordenar las relaciones internacionales e intranacionales, etc. Por eso se requiere una concepcin de la tica que sea capaz de compartirse pblicamente y que ordene la vida social. Pero de dnde puede venir esta tica, si persiste la pluralidad de opiniones? La fuente tiene que estar en la misma realidad, en la estructura del mundo y del orden social e individual, ya que: (1) el universo fsico posee un orden, (2) la sociedad posee un orden y (3) la vida individual posee un orden. Aunque algunas teoras cientficas contemporneas plantean dudas, lo cierto es que la naturaleza obedece a un orden: existe regularidad en los ciclos de la vida, existe una frrea ley de la causalidad, y por eso a toda accin corresponde una reaccin: un acto perturbador como la contaminacin, recibe una respuesta: la muerte y la extincin. La ley de la gravedad, segn la cual dos cuerpos se atraen en relacin directamente proporcional a sus masas e inversamente proporcional al cuadrado de sus distancias es la ms bsica del universo, como descubri Einstein. Es una ley que ordena todas las cosas en el universo mediante una relacin constante. As, las enormes masas de los planetas y estrellas se mantienen en un equilibrio dinmico. Vale la pena ahora, preguntarse: cmo se manifiesta el orden en la vida social? Como se recuerda, Soln fue arconte o gobernante de Atenas en el siglo V a. C. En aquella poca, el Estado sufra por un clima de violencia que prevaleca, pues las familias poderosas vengaban la muerte de sus hijos (a causa de pleitos y deudas) en una espiral sin fin. Se trataba de ajustes de cuentas. Como no haba autoridad ni ley que se impusiera, cada quien tomaba la justicia por su propia mano. El resultado no es
61
Se inscribe la tica en el mbito de la filosofa prctica, que es terico en cuanto a su elaboracin, pero prctico en cuanto que, al dar razn de su objeto, orienta la accin de forma mediata (Cortina, 1992: 150).
94 94
difcil de imaginar: la anarqua y el crimen. Por eso, desesperados, los atenienses llamaran a Soln para que ocupara el gobierno. Soln hizo entonces el siguiente diagnstico: Las familias comenzaron esta guerra porque los crmenes contra cualquiera quedaban impunes. El nico modo de restablecer la paz es imponer la ley e imponer las penas a todo criminal sin importar que proceda de una familia aristcrata y poderosa. Sin impunidad, la gente no buscar hacerse justicia por propia mano y la venganza terminar. Soln y su sucesor, Draco, impusieron duras leyes y las aplicaron. As se demostr que existe una causalidad social; que al igual que en la naturaleza, en la sociedad toda accin tiene una reaccin y que si se quiere mejorar el orden social, esto es posible si se atiende decididamente a las verdaderas causas. Con respecto al orden individual, se debe tener presente que cada uno de nosotros posee una multitud de pasiones, sentimientos, tendencias. Cmo, entonces, podemos llevar una vida ms a menos integrada y exitosa a pesar de tantas tendencias contradictorias? Tenemos una tendencia natural al placer y tambin una tendencia al esfuerzo. Cuando salimos por las tardes del trabajo, cansados, pedimos que nos reciba el calor del hogar y el descanso. Pero, despus de un perodo de vacaciones, no sentimos vivos deseos de comenzar con un nuevo proyecto? Nuestra vida es armona de contrarios, equilibrio de fuerzas contrapuestas... pero a veces no hay equilibrio: podemos ser unos activistas y terminar en el hospital tras un infarto, o ser unos completos holgazanes. Y es que inmediatamente se nota cuando no rige el orden en nuestras vidas: lo notan quienes nos rodean y nosotros cargamos con las consecuencias. El ser humano aprende a gobernarse y darle un tiempo y un lugar a cada cosa. El arte de ser feliz depende de ello y en buena medida, de eso se trata todo curso de la tica dentro de las polticas pblicas: de darle su espacio y su tiempo a cada cosa... de cumplir eficaz y ticamente can la responsabilidad pblica que nos ha sido encomendada, as no solo respondemos al mandato recibido, sino que nos acercamos a nuestra propia felicidad. Como se dijo anteriormente, el objeto formal de la tica es la bsqueda del fin ltimo del ser humano y de las instituciones humanas. 95 95
Pero, a qu se refiere y cmo se averigua cul es el fin de las cosas humanas? Precisamente, del estudio y conocimiento de la realidad, aprehendemos las relaciones causales ltimas, en otras palabras, determinamos cul es el orden teleolgico de las cosas, hacia dnde se dirigen, que finalidades deben o se espera que cumplan. El orden teleolgico (la finalidad de cada cosa) dice que todo existe por un fin y obra por un fin. La ciencia conoce la realidad, la filosofa identifica sus fines y la teleologa resulta de establecer el orden o ley que corresponde a la realidad. La tica aplica ese orden a la vida y las instituciones humanas para llevarlas a su perfeccin. En conclusin, la tica es la ciencia que estudia los actos humanos conforme al fin ltimo del ser humano. Es ciencia porque es normativa y es normativa porque aplica la verdad conocida. El orden del universo, de la sociedad y de la persona es una realidad ordenada, por lo tanto, exige una normatividad, una tica y reclama su perfeccionamiento. Hacer tica es estudiar todo lo que se relaciona con el hombre, desde la perspectiva del juicio de valor que dice: es correcto o no es correcto, est bien o est mal. Y el juicio de valor no se pronuncia basndose en lo que cada uno cree o lo que cada sociedad valora en un momento dado, sino en aquello que pueda ser reconocido como una finalidad intrnseca de cada cosa (ser). 1.10.1.2 Utilidad prctica de la tica
Concete a ti mismo? Si me conociera a m mismo saldra despavorido. Goethe
Qu bueno que podamos conocer lo que es justo y correcto, pero de qu sirve si no lo practicamos! De qu sirve si no cambia nuestra forma de vida? Nuestro conocimiento de lo correcto exige ser. Es algo tan cierto que incluso el criminal es el mejor conocedor de lo justo... precisamente porque lo conoce, se da la maa para sacar ventaja de los dems, para abusar de las instituciones y las personas justas. No es cierto que muchos abogados se valen de su conocimiento de la ley para encontrar su lado flaco y filtrarse ventajosamente por ah? Nuestro conocimiento de lo bueno y justo es entonces una herramienta en nuestras manos, y su aprovechamiento depende de nosotros, 96 96
por lo que aumenta nuestra responsabilidad. El que peca por ignorancia puede tener dispensa, pero el que saca ventaja de su propio conocimiento de lo justo es el peor delincuente. Es un asunto de libertad, es cuestin de optar. Si bien la conducta tica no es un problema de conocimiento o ignorancia, sino de voluntad de hacer el bien o de voluntad de corrupcin, entonces, el papel de la ciencia de la tica ser doble: por una parte, animar a la buena conducta revelando constantemente el autntico valor del ser humano y de las instituciones; por otro, ilustrar el conocimiento de aquellas situaciones de compromiso tico en las cuales no queda claro qu es el bien. 1.10.1.3 La tica frente al mal, la corrupcin y el delito
Hazme casto y continente pero no todava. San Agustn
Pero si el mundo parece dejarnos sin opcin, porque constantemente nos empuja a la corrupcin y a la complicidad, en una ola que arrasa con todo y que transmite el mensaje de que el hombre o la mujer moral son mansos corderitos a quienes se puede pisotear, no se diga al dbil e ignorante. En Mxico, algunos aseguran que el que no transa (abusa, roba, cohecha) no avanza. Frente a esos, la tica es un arma en las manos de aquel que no se resigna y opta por el combate de sacar sus mejores armas y que consolida su posicin, estratgica, inteligente, sagaz, para poner la injusticia en su lugar, para castigar al delincuente, para reconstruir instituciones debilitadas por el peso del cinismo. La tica es arma contra el mal, la corrupcin y el delito. No basta con que el sistema jurdico establezca responsabilidades y penas contra el delincuente, la tica procura crear ambientes, instituciones y una cultura comprometida con el bien y con lo mejor. 1.10.1.4 Cmo se aplica la tica a la poltica y la administracin pblica
Cmo puedes gobernar un pas con 246 varieades de queso? Charles de Gaulle
97 97
La tica de la administracin pblica y el Estado existe para fortalecer las instituciones estatales, las prcticas y normas de manera que cumplan mejor con su papel de promotoras de la justicia y el bien comn. Los funcionarios pblicos, ya sean por eleccin o profesionales, requieren la tica para comprender mejor la naturaleza y repercusiones filosficas de sus cargos, de las funciones que les han sido confiadas y, por lo tanto, de los procedimientos y acciones correspondientes. En ese sentido, la tica es eminentemente revolucionaria, porque es una permanente inconforme con lo que se viene haciendo, y propugna siempre por la mejora. De ah que la tica nunca deba concebirse como la eleccin maniquea entre el bien y el mal, porque el mal no es objeto de eleccin, o usted, funcionario, opta por convertirse en delincuente? La decisin tica o moral consiste en propugnar siempre por lo mejor, de ah su espritu analtico y crtico. En este punto no puede pasarse por alto la diferencia entre justicia y equidad. Comnmente se define la justicia como dar a cada quien lo que le es propio. La justicia se basa en un criterio de igualdad (ya sea estricta o proporcional). La equidad, en cambio, es un criterio de correccin de la justicia, porque a veces la igualdad (justa) es realmente injusta porque no se atiene a situaciones de contexto. Por ejemplo: si una viuda o un hurfano son deudores, aunque evidentemente es justo el pago estricto de lo adeudado, de hecho es mejor dispensar la deuda. La equidad es la virtud del juicio prudente que ve ms all y que sabe distinguir el espritu de la justicia y la norma fra. De acuerdo con lo anterior, la tica es ciencia de la equidad, as como el derecho es ciencia de la justicia. Y si el funcionario pblico est obligado a cumplir la ley y por lo tanto a obrar justamente, en cuanto representante del poder poltico del Estado, est realmente ms comprometido y obligado a atender y cumplir el espritu de la ley y. por ende, a ser equitativo. Por lo tanto, el que mira slo la ley corre el peligro de volverse un legalista, un tecncrata, ciego y fro ante las necesidades humanas, sordo ante las necesidades del pueblo al que debe servir; en cambio, el funcionario tico es inevitablemente sensible, razonable y ms justo. Finalmente, unas breves palabras complmentarias sobre el valor y la virtud. Poco se ha hablado de los valores, a pesar de que la axiologa 98 98
ha cobrado auge en aos recientes, de hecho es slo un planteamiento tico y no se puede considerar como la nica o mejor expresin de los intereses morales. De ah que, cuando hablemos de valor lo haremos para establecer que ciertas acciones son consideradas mejores que otras y por lo tanto, ms valiosas, pero siempre porque representan mayor bien. Los filsofos alemanes Max Scheler y Nicolai Hartmann propusieron la axiologa y a ellos se les debe que se disponga de herramientas analticas que permitan entender de qu manera ciertos comportamientos son ms valorados que otros en funcin de diferentes caractersticas, como la duracin, la generalidad, etc. En cuanto a la virtud, es un tema de gran importancia, puesto que una virtud es una forma habitual de actuar, procurando siempre el bien. Por eso, si se trata de construir una cultura tica institucional en la administracin pblica, slo es posible si se adquiere un modo habitual de plantear los problemas, una sensibilidad y un compromiso de la voluntad con el bien y la justicia. 1.10.2 Herramientas para el anlisis y solucin de dilemas ticos.
Necesitamos ser justos antes de ser generosos, lo mismo que necesitamos la camiseta antes del atuendo. Chamfort
Corresponde, ahora, llevar los elementos presentados al terreno de la aplicacin prospectiva y analtica respecto a las polticas pblicas. El funcionario pblico requiere de un paquete de herramientas que le permitan tomar control de la tica de sus funciones, para orientarlas no slo a la efectividad (eficacia y la eficiencia) administrativa, sino a la eficacia poltica y tica, sin las cuales los resultados siempre sern incompletos. Aunque casi siempre existen rutinas, reglamentos y procedimientos convencionales, que parecen dejar muy escaso margen para la creatividad en la toma de decisiones, y hace parecer tambin que stas vienen a concentrarse en los altos niveles de direccin, de hecho no es as. Si se ocupa un alto puesto de decisin, entonces este tema resulta particularmente interesante y til para enriquecer el proceso de toma de decisiones as como para recolectar informacin relevante que perfeccione ticamente esas elecciones. 99 99
Pero si no se dispone de esa capacidad de decisin, probablemente sienta que estos elementos le son ajenos y por lo tanto intiles. Vale la pena preguntarse si Usted administra los procedimientos o ms bien se est dejando controlar por ellos. El sentido de la pregunta recae en la necesidad de ampliar perspectivas y situarse como un importante y necesario eslabn en la cadena del comportamiento tico del Estado; de adquirir un sentido proactivo y no pasivo, de interiorizar moralmente el papel que individualmente cumplimos en la construccin del bien comn. Y debe ser moralmente porque justamente se trata de adquirir la moralidad de funcionario pblico. Al recordar que la moral es la norma de conducta de validez individual y subjetiva, la tica, con su validez pblica y objetiva debe interiorizarse hasta el punto en que se la considere como una conviccin propia libremente elegida y como directriz de la conducta. Por eso, la moral del funcionario pblico ser, en efecto, asimilar y elegir libremente la tica poltica hasta hacerla moral personal, una norma de conducta. El funcionario corre el peligro de convertirse, en sentido peyorativo, en un tecncrata, pues si no toma el control de los procedimientos que administra para dotarlos de sentido, es un mero engrane intercambiable. Por el contrario, la tica de la administracin pblica exige que el funcionario otorgue sentido a su funcin, que la conciba en el amplio abanico de la tica poltica, que la encuadre ante todo como una accin poltica y jurdica y por lo tanto comprometida con el bien comn. No es este dficit de sentido lo que ha derivado en tecnocracia y en la crisis moral, poltica y econmica que afecta en mayor o menor grado a todas la las naciones de Amrica Latina? Es necesario e impostergable que el anlisis tico de las polticas pblicas sea un paquete de herramientas capaz de ayudar al directivo a tomar mejores decisiones, que consideren ms ampliamente las condiciones, limitantes y efectos de una poltica determinada, proyectada o actual. Adicionalmente, estas herramientas ayudan al funcionario a darle sentido a su trabajo, como parte de la Poltica para hacer polticas pblicas determinadas, todas ordenadas al bien comn. Fundamental, entonces, contar con una muy buena creatividad y con un gran valor, para reconocer los aciertos y los errores y sobre todo, para inventar mejores formas de cumplir con el papel directivo y tico, que tanto se necesita y con tanta urgencia se requiere en Latinoamrica. 100 100
II. LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
II. LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS

Todo puede ser discutido; todo puede ser negado; todo puede ser sostenido; mantenido, todo puede ser imitado; todo puede ser confundido... todo puede ser olvidado. Oh, pobre cabeza! Paul Valry, Mauvaises pensess et autres.
Segn el Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP) de Espaa la evaluacin es el proceso sistmico de observacin, medida, anlisis e interpretacin encaminado al conocimiento de una intervencin pblica, sea esta una norma, programa, plan o poltica pblica, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseo, puesta en prctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluacin es ser til a los decidores, a los gestores pblicos y a toda la ciudadana en general. Dunn (1994) define la evaluacin con un carcter valorativo, en el sentido de valores ticos. Por su parte, Weiss (1992) considera que la evaluacin se enfoca no slo en los resultados, sino que tambin estudia los procesos. De todas formas, la evaluacin formula juicios sobre lo deseable de las polticas pblicas e intenta determinar los valores que estn detrs de sus objetivos, pues el objetivo de toda poltica pblica debe ser la resolucin de un problema social, definido ste como un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada. Segn Jean Leca (1993: 165), la evaluacin es la actividad de recoleccin, anlisis e interpretacin de la informacin, que tiene que ver con la puesta en marcha y el impacto de las medidas que buscan actuar sobre una situacin social, as como la preparacin de nuevas 103 103
decisiones. Esta definicin se parece ms a lo que en este trabajo se considera como anlisis de polticas pblicas, que se estudiar en el prximo captulo. En trminos generales se puede entender, entonces, por evaluacin la actividad de comparar un determinado proceso o unos especficos resultados con propsitos u objetivos previamente establecidos o planteados. Evaluar significa, por consiguiente, confrontar la validez de un determinado proceso. De igual manera, el proceso y la misma metodologa y, por supuesto, los ndices para la evaluacin de polticas pblicas deben ser particulares y propios de la administracin pblica y definitivamente, distintos y diferentes de aquellos utilizados en la administracin privada. 2.1 PERSPECTIVA HISTRICA DE LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
Las visitas siempre dan placer, si no al llegar, al irse. Probervio portugus
El concepto de evaluacin responde siempre a los retos de cada perodo, pues las decisiones sobre polticas pblicas plantean exigencias particulares de acuerdo con la poca, dejando de lado los paradigmas burocrticos incompatibles con las necesidades de la gestin pblica. De ah que sin perder rigor tcnico ni eficacia operativa debe atender a necesidades de los decisores en un momento preciso y servirles, tambin, a nivel estratgico. Por eso, las dimensiones de la evaluacin no pueden perder de vista el bagaje histrico y el contenido terico y prctico desarrollado a lo largo del tiempo, que la han configurado como una actividad institucional especfica, con identidad particular y propia pero sobre todo diferente del anlisis de poltica pblicas. La evaluacin ha evolucionado as, en diferentes formas marcadas por enfoques determinados y con definiciones distintas. Algunas veces, el peso reside en medir la accin pblica ms que en valorarla. En otras, responde a formalidades burocrticas o descriptivas o muestra cmo transformar organizaciones, polticas pblicas y la mis104 104
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo ii L a evaluacin de polticas pblicas
ma sociedad. En todo caso, de estar hermanada y hasta confundida con el anlisis, ahora se consideran procesos diferentes y se evala primero, para luego realizar un anlisis. Miremos cmo fue. La evaluacin de polticas pblicas en los aos sesenta: nace en Estados Unidos en los aos treinta, como investigacin de programas de educacin e infraestructuras. Sin embargo, el gran volumen de estudios se origina en los primeros aos 60, cuando a finales de esta dcada, se produce una bsqueda activa de legitimacin del Estado por la ciencia, como enfoque metodolgico predominante. As, la evaluacin era sinnimo de medicin y cuantificacin de resultados de la gestin pblica y estaba al servicio de los gestores. En los pases europeos la prctica de la evaluacin de polticas pblicas comenz a extenderse a partir de la conceptualizacin y del aprendizaje proveniente de Estados Unidos. La evaluacin de polticas pblicas en los aos setenta: se convierte fundamentalmente en una herramienta descriptiva de los programas pblicos, para la resolucin de los problemas sociales y como instrumento poltico para la reconsideracin de polticas y presupuestos. El enfoque dominante responda a una evaluacin de carcter interno a la propia administracin y a los gobiernos. La evaluacin de polticas pblicas en los aos ochenta: pasa a interesar tambin a los Parlamentos y se asimila al juicio sobre polticas pblicas y programas, centrndose no slo en los objetivos de los mismos, sino en los impactos sociales producidos tras la intervencin pblica. En Europa, la profundizacin en la gestin y control de los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea para el desarrollo y el equilibrio de sus Estados miembros, propici el impulso de los sistemas de evaluacin, extendindose al conjunto de la sociedad civil y a organizaciones no gubernamentales. En la actualidad, la Unin Europea acomete la evaluacin desde las ms diversas perspectivas acadmicas y profesionales, institucionalizndose, en mayor medida, en los pases del norte de Europa. La evaluacin de polticas pblicas en los aos noventa: se sita dentro de un proceso de debate orientado por los valores e intereses de los distintos actores sociales. En este contexto, se producen corrientes favorables a la evaluacin en la mayora de los pases de la Unin Europea, surgen institutos o sociedades de evaluacin y anlisis y se 105 105
desarrolla un amplio movimiento de conocimiento y experiencias que inserto en la nueva sociedad del conocimiento se dinamiza a travs de redes de intercambio. La evaluacin de polticas pblicas en la primera dcada del tercer milenio: entra a formar parte inherente del proceso integral de polticas pblicas, hasta el punto de que en varios pases la aprobacin de una poltica pblica est condicionada a la asignacin de partidas correspondientes, destinadas concretamente a su posterior evaluacin y anlisis. Hoy, la ciudadana, ayudada por las TICs (tecnologas de informacin y comunicacin) ha entendido su responsabilidad social y como parte de su dinamismo se ha volcado hacia procesos de seguimiento de aquellas polticas pblicas que directa o indirectamente la afectan, bien en su actividad cotidiana, en su entorno o en sus respectivos territorios. Ahora cada vez ms y con mayor profesionalismo, se han desarrollado verdaderas redes de evaluacin de polticas pblicas, complementarias y algunas veces distintas de las redes de anlisis, originando as una separacin entre estos dos procesos. Este breve recorrido sirve para comprender por qu, cundo y cmo ponerse las botas de la evaluacin, con el fin de prepararse para competir efectivamente en la posterior y decisiva carrera del anlisis. 2.2 FUNCIONES DE LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
Es mejor vivir rico que morir rico. Samuel Johnson
La funcin ms importante de la evaluacin es proporcionar informacin acerca del desempeo de las polticas pblicas, es decir, permitir detectar las discrepancias entre el desempeo real de las polticas pblicas y el esperado y su contribucin al alivio de los problemas pblicos (Dunn, 1994). Por su parte, Weiss (1992) divide las funciones de la evaluacin en dos reas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. 106 106
a) Proceso de toma de decisiones. La evaluacin contribuye a la reestructuracin de problemas y a la formulacin de nuevas polticas o reformulacin de aquellas que no estn cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluacin permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificacin de programas y la asignacin de presupuestos. b) Aprendizaje organizacional. En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluacin suministra retroalimentacin al personal que implementa el programa, brindando informacin sobre lo que estn haciendo, cmo estn respondiendo los beneficiarios y qu variables externas estn incidiendo en el programa. Por otro lado, los gerentes del programa pueden aprovechar la evaluacin para resaltar al personal las metas del mismo. Adems, la evaluacin permite la generacin de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. Tambin sirve para la rendicin de cuentas, es decir, para que el pblico se entere de lo que estn logrando los organismos pblicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluacin permite registrar la historia de las polticas pblicas, para que otros puedan derivar lecciones de este proceso y analizarlo en profundidad. Por eso, los principales criterios para la evaluacin de polticas pblicas son: (1) efectividad en el logro del valor final, (2) eficiencia para alcanzar ese logro, (3) adecuacin del objetivo logrado para la solucin del problema pblico, (4) equidad en la distribucin de los beneficios y (5) los costos y la satisfaccin real de los beneficiarios. En el momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender cules son las teoras de cambio del programa. Estas teoras no son otra cosa que los mecanismos que median entre la implementacin del programa y la obtencin de los resultados deseados. Y es que hay quienes aseveran que comprender las teoras de cambio del programa es la base para su evaluacin, pues el evaluador sigue la pista a la realizacin de los supuestos implcitos en la teora. Weiss (1992) seala dos grandes ventajas de realizar la evaluacin basndose en la teora: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la otra, es que le ayuda a explicar cmo y por qu ocurrieron los efectos 107 107
del programa. Sin embargo como se ver mas adelante hay quienes aseguran que estos procesos tambin corresponden al anlisis. En todo caso, no slo el evaluador se beneficia con la elaboracin de teoras de cambio del programa. Los diseadores de polticas pblicas, as como los funcionarios que las implementan, se ven obligados a explicar de manera explcita sus supuestos y examinar la lgica de sus ideas. Por otro lado, las bases tericas de las polticas pblicas pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares. 2.3 REFERENTES TILES EN EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Me gusta la amistad de alguien bueno y confiable; para poder ser yo la peor parte de la compaa. Jonathan Swift
Como el fin ltimo de la evaluacin de polticas pblicas, debe ser bsicamente su utilidad social, es conveniente tener presentes durante todo el proceso los siguientes referentes: a) La evaluacin es una actividad especfica, con identidad propia, claramente diferenciada de otras como el control interno, la auditora financiera, la auditora de gestin, el control presupuestario o el anlisis, pero con los cuales mantiene una estrecha relacin de complementariedad. b) La evaluacin se concibe como una actividad institucional, enmarcada dentro de un proyecto poltico de gobernabilidad, gobernanza, modernizacin e innovacin administrativa. De ah que incorpora un juicio valorativo basado en evidencias y criterios referenciales, que no cabra sustituir por una mera descripcin o medicin. Para ello, utiliza herramientas de las ciencias sociales (cuantitativas y cualitativas) y tcnicas de la gerencia pblica. Aplica de manera sistemtica un mtodo riguroso de tratamiento de la informacin, con el fin de llegar al mayor conocimiento de la realidad que examina. c) La evaluacin puede referirse tanto al diseo como a la aplicacin, desarrollo y finalizacin de una intervencin pblica cualquiera, tratando de obtener aprendizaje y conocimiento integral de la intervencin pblica que evala. 108 108
d) La evaluacin de polticas pblicas debe atender, conjuntamente, a dos vertientes de utilidad: la poltico-democrtica (responsabilidad y transparencia gubernamental) y la estratgica y gerencial (mejora de la toma de decisiones y de la gestin). e) La evaluacin de polticas pblicas se debe promover como herramienta estratgica y prospectiva y no slo operativa y retrospectiva, como en ocasiones se vino considerando en el pasado. f) La evaluacin de polticas pblicas se debe concebir de modo pluralista, arbitrando mecanismos para incorporar las percepciones y valoraciones de todos los actores directos e indirectos claves en cada una de las etapas del proceso integral. g) La evaluacin de polticas pblicas tiene como finalidad ltima mejorar el servicio a la sociedad con una mayor efectividad (eficiencia y eficacia) del sector pblico y con ello, contribuir al perfeccionamiento de la calidad democrtica. 2.4 METODOLOGA Y HERRAMIENTAS PARA LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
Lo que hace grande a una nacin no es en primer trmino sus grades hombres, sino la estatura de sus innumerables mediocres. Jos Ortega y Gasset
El trabajo especfico de evaluacin supone la aplicacin sistemtica de una metodologa que garantice la planificacin, la recoleccin de informacin, su tratamiento e interpretacin para emitir con rigor y validez un juicio valorativo. De acuerdo con lo anterior, si la metodologa constituye el instrumento estratgico para determinar el cmo actuar, las herramientas tcnicas brindan la armadura operativa del con qu se va proceder. La evaluacin utiliza, entonces, herramientas de las ciencias sociales (cuantitativas y cualitativas) y tcnicas de la gerencia pblica con el fin de llegar al mayor conocimiento sobre la realidad que examina. De ah que la metodologa para la evaluacin de polticas pblicas debe responder a las siguientes premisas: 1. Superacin de cualquier forma de dogmatismo metodolgico. 109 109
2. Incorporacin como elemento muy destacado de la evaluacin de las percepciones, opiniones y valoraciones que tengan las distintas audiencias y actores claves implicados. 3. Planteamiento pluralista, manteniendo como horizonte deseable la participacin activa de los actores claves. 4. Compromiso con la utilizacin de los resultados de la evaluacin, promoviendo las medidas oportunas. 5. Una gran responsabilidad con la verdad, con las consideraciones ticas y con los compromisos morales en todas y cada una de sus conclusiones, mtodos y prcticas. 2.5 CLASES DE EVALUACIN EN LAS POLTICAS PBLICAS
Siempre atentos a los deberes de los dems, jams a los nuestros. J. Joubert, Pensamientos.
Es posible evaluar toda poltica por lo menos en seis formas distintas1: recurriendo a los medios, los resultados, la eficiencia, el impacto, la satisfaccin de los usuarios y, por ltimo, a la evaluacin participativa. Para la evaluacin de medios se procede a confrontar los objetivos de la poltica con los medios puestos a su disposicin. Ello implica la formulacin de los objetivos y la determinacin de los medios que fueron puestos a disposicin en un tiempo y en un espacio determinados. El contraste de esas dos dimensiones (objetivos vs. resultados) permite establecer la forma ms simple, ms elemental, para evaluar una poltica pblica. Se considera como evaluacin de resultados lo que comnmente presentan las instituciones al final de cada ao. La mayora de organizaciones del orden privado y del pblico proceden a contrastar, por lo general, cada fin de ao lo que programaron con lo que ejecutaron, tanto a nivel presupuestal como a nivel de decisiones y llevan a cabo la comprobacin de los objetivos con las realizaciones. Esta evaluacin
Sin duda alguna, muchas, si no todas estas formas, pueden ser benficamente complementarias entre s.
110 110
dice algo sobre eficacia, algo sobre capacidad de ejecucin de acciones y en algunos casos algo sobre capacidad de ejecucin de gastos2. La evaluacin de eficiencia permite conocer cul fue el costo de obtener determinados resultados. Es decir, se contrastan los objetivos de la poltica con las acciones emprendidas que fueron necesarias para obtener esos objetivos: cunto cost obtener tales resultados? Sin duda, la evaluacin de impacto es el grado ms diciente para evaluar una poltica pblica. Los organismos internacionales, por lo general, otorgan a esta clase de evaluacin el mayor nfasis. Con ella, por ejemplo, el Banco Mundial define si una poltica puede continuarse o no, si es apropiado seguir apoyndola, promovindola y financindola. Esta clase de evaluacin es ms cualitativa que las anteriores, las cuales son mucho ms cuantitativas, mucho ms de cifras. Por medio de la evaluacin de impacto se puede establecer qu cambios est produciendo la poltica del Estado en los comportamientos de los individuos y de los grupos. Si se comparan con detenimiento algunas evaluaciones de resultados, es muy posible encontrar, por ejemplo, que ciertas instituciones son bastante expertas en presentar, mostrar o vender lo que hacen3. En cambio, al analizar las evaluaciones de impacto se puede observar, por ejemplo, si se est logrando que los campesinos produzcan ms para el mercado, si hay mayor especializacin en la produccin, si estn aumentando el rea cultivada, y si este incremento se da a travs del arrendamiento o de la compra de tierras, si estn consumiendo mayor tecnologa, si estn utilizando ms crdito. Es decir, cules son los cambios cualitativos que la poltica est produciendo, para tomar decisiones sobre la continuidad o posibles modificaciones y/o trasformaciones de esa determinada poltica, es decir, proceder a la etapa de reestructuracin. La evaluacin de satisfaccin es un intento ms reciente de evaluacin de polticas. Es quizs ms difcil de llevar a cabo que las ante2 3 Hay, por ejemplo, instituciones que son excelentes para gastar, en tanto que otras no son tan buenas en esta labor. La evaluacin de resultados, al final de cuentas, nos dice simplemente eso. Algunas organizaciones pueden ejecutar hasta el doble o triple de lo que programaron. Adems, el hecho de asegurar que se han dictado, por ejemplo 1.000 cursos a 500.000 campesinos muchas veces no significa mayor cosa. Esas personas verdaderamente pudieron haber asistido a los cursos, pero muy pocas o ninguna haber aprendido o asimilado lo que se les quiso ensear.
111 111
riores, pero ofrece, indudablemente, una visin mejor ms real de los resultados de la poltica. Ayuda a observar en qu medida los que recibieron los efectos de una determinada poltica consideran que sus problemas se resolvieron, sus demandas fueron satisfechas o sus necesidades fueron atendidas. Introduce, pues, un elemento subjetivo en el que influyen decisivamente las diferencias de ndole cultural, social, geogrfica, tecnolgica y hasta ecolgica. Por ejemplo, una poltica de vivienda puede tener resultados muy buenos, sin embargo, es necesario saber si ese tipo de oferta que adelant y posteriormente llev a cabo el Estado, satisfizo efectivamente lo que esperaban quienes la recibieron, si realmente los adjudicatarios de esta clase de viviendas quedaron satisfechos con este servicio. Es, sin duda alguna, un problema complejo por cuanto una cosa pueden pensar los habitantes de un lugar y otra muy distinta, los de otra regin, ya que culturalmente tienen expectativas distintas, percepciones diferentes, medios ambientes dismiles y, obviamente, parmetros culturales definitivamente distintos. Adicionalmente a estas cinco clases de evaluacin, lo que ha hecho carrera hoy en da lo que est de moda es la evaluacin participativa. No es difcil observar que las evaluaciones de medios, de resultados, de eficiencia, de impacto, de satisfaccin, solan ser realizadas por equipos de expertos, grupos de personas muy preparadas, un poco magos que aterrizaban en una poltica, estaban unos meses, recolectaban informacin pertinente y no pertinente a travs de distintos instrumentos: encuestas, entrevistas, observaciones de terreno, etc. Luego se marchaban con el fin de reunirse con sus asesores personal tambin muy bien preparado y con muchos ttulos en una oficina alejada del sitio donde se generaba el mayor impacto de la poltica, para proceder a elaborar el correspondiente informe que inevitablemente afectaba a un gran nmero de personas muy posiblemente desconocidas por ellos4. Frente al cuestionamiento de creer que slo es legtima la opinin de unos expertos externos, aparece con fuerza la propuesta de evaluacin participativa, como valedero intento de combinar las tres partes diferentes comprometidas en el proceso:
4 Es lo que algunos investigadores llaman el drama de plasmar una realidad tan compleja en un informe, con el agravante adicional de que todos creen en tal documento, salvo aquellos que, para elaborarlo, tuvieron que recurrir a un sinnmero de maromas, a partir de supuestos y recortes de la realidad.
112 112
los expertos externos: como el punto de vista no comprometido, la administracin pblica: como el punto de vista comprometido (aquellos que por haber ejecutado la poltica, tienen tambin el derecho a decir qu pas en la cotidianidad de los problemas de flujo de fondos, de manejo de personal, de recursos, etc.), y los usuarios: como el punto de vista de los afectados (quienes realmente reciben los beneficios o los perjuicios de la poltica pblica).
La tendencia actual consiste en hacer que los ejercicios de evaluacin de polticas publicas incorporen al menos a estos tres grupos de participantes, lo cual es sin duda un elemento importante, no tanto porque ninguna de stas por s sola sea o no la correcta, sino porque tanto la visin de los usuarios, como la de la administracin o la de los expertos, son individualmente sesgadas y al poner las tres en relacin, es posible suponer que de esta manera se obtiene una mejor representacin de la realidad que se busca comprender5. 2.6 ENFOQUES PARA LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
Las botellas que ms suenan, son siempre las vacas. Ralph W.
Algunos evaluadores y varios analistas de polticas pblicas prefieren distinguir y acostumbran referirse a tres niveles diferentes de evaluacin: el nivel estructural o institucional, que, como su nombre lo indica, est relacionado con la misma organizacin; la evaluacin del proceso de implementacin, que trata de comparar el proceso tal y como se estableci, con respecto a lo que realmente se puso en marcha o llev a cabo; y la evaluacin de objetivos, que intenta comparar stos desde el punto de vista de su consecucin, cambios, cumplimiento o distorsin. Conjugando tanto las clases de evaluacin como los niveles de sta, Eric Monnier (1992) describe cinco grandes enfoques para la evaluacin de polticas pblicas, que dan fe de la riqueza y de las vacilaciones de
5 Se trata, sencillamente, de reconocer que el conocimiento de la realidad (o lo que es lo mismo para el caso de este trabajo el anlisis de una poltica pblica) es siempre, inevitablemente, parcial e incompleto.
113 113
los evaluadores frente a la complejidad de su objeto. En efecto, cada uno de los mtodos privilegia un aspecto particular, frecuentemente, en reaccin contra el sesgo introducido por otro mtodo. a) El enfoque a partir de los objetivos oficiales es el ms antiguo. Consiste en partir de los objetivos del programa para contestar la pregunta siguiente: en qu medida el programa ha producido los efectos esperados?. Semejante enfoque genera numerosas dificultades en la medida en que la descripcin de objetivos claramente formulados y bien jerarquizados, pertenecen en la mayora de los casos al mito de la decisin puramente racional. b) Es por eso que un segundo enfoque escoge privilegiar los medios utilizados, de manera que la cuestin, entonces, es saber si estos medios han sido desplegados de manera ptima. El enfoque es ms operacional y menos ambicioso, pero las intenciones de los autores-actores del programa quedan en el centro del proceso de evaluacin. c) Es as como algunos investigadores han propuesto eliminar completamente el hecho de tomar en cuenta los objetivos iniciales en el dispositivo de evaluacin para poder concentrarse en el estudio de los efectos del programa ya sean aquellos previstos o no por los promotores de la poltica pblica. El problema de cmo apreciar los resultados se aborda, entonces, mediante la intervencin de las necesidades fundamentales de la poblacin, lo que, evidentemente, es lo mismo que introducir otros sesgos por parte del investigador. d) En el enfoque de los procesos, se trata de poner en marcha una perspectiva global del proceso poltico, que incluya los cambios en los objetivos, las negociaciones sobre los medios y de manera general todo eso hace que la puesta en marcha de la poltica pblica se aleje de la descripcin abstracta que se poda hacer de ella inicialmente. Fuertemente influenciado por el anlisis del sistema, este enfoque es el ms seductor de todos, pero es muy complejo ponerlo en marcha, dada la heterogeneidad de las variables consideradas. e) Finalmente, un ltimo enfoque rompe explcitamente con el punto de vista de los decisores, al proponer hacer de la evaluacin un proceso nunca acabado de aprendizaje colectivo y de 114 114
bsqueda pluralista de solucin a los problemas sociales. En este caso, el conjunto de los decisores y de los utilizadores (o usuarios) as como su sistema de valores se concibe como un sistema abierto en el cual se integra la evaluacin y su objetivos, evolucionando tambin a medida de su desarrollo (Monnier, 1992: 106). Complementa este aspecto el profesor Muller (2002) al aseverar que el enfoque pluralista toma mucho ms en cuenta los lmites de las teoras de la decisin: incertidumbre en cuanto a la racionalidad y coherencia de los objetivos iniciales, incluyendo los mecanismos de percepcin propios de los diferentes actores; incertidumbre en cuanto al encadenamiento de las secuencias del proceso decisional; incertidumbre en cuanto a las fronteras mismas del sistema de decisin. Este enfoque tiene otro aspecto atractivo: permite romper con la tentacin permanente de juzgar los resultados de una poltica pblica a travs de la mirada del decisor. Es en esta perspectiva que Bruno Jobert (1994) y Phillipe Warin (1993) proponen evaluar las polticas pblicas desde abajo: si las polticas pblicas no estn hechas por profesionales y por hombres polticos, acaso, no hay que evaluarlas a partir de los criterios de juicio de quienes estn destinadas? (Warin, 1993). El nico riesgo de este enfoque es olvidar que las polticas pblicas se elaboran en una sociedad jerarquizada en la cual a los criterios de juicio de los usuarios directos de la poltica no necesariamente se les asigna un peso determinante. Atractiva a priori, la propuesta de confrontacin pluralista de los intereses en juego, tiene el riesgo evidente de chocar con numerosos actores quienes no tienen ningn inters en el proceso. 2.7 LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS EN PASES EN DESARROLLO
No basta la suerte de tener talento; se debe tambin tener talento para la suerte. Hctor Berlioz
Los pases en desarrollo se caracterizan entre otras muchas cosas por tener gran cantidad de problemas sociales urgentes, que requieren la atencin prioritaria del Estado y la implementacin de 115 115
programas pblicos. Pero al mismo tiempo, sus gobiernos suelen tener fuertes restricciones presupuestarias debido a la precariedad de los ingresos fiscales. Esto obedece a un sinnmero de problemas, entre los que se pueden sealar la baja actividad econmica, el desmesurado crecimiento de la economa informal, la alta ineficiencia en la recaudacin impositiva y la corrupcin. En ese contexto, la evaluacin se convierte en un instrumento de gran valor porque permite mejorar la eficiencia del gasto pblico en programas sociales, maximizando la utilidad de los escasos recursos del Estado. La evaluacin no slo brinda la posibilidad de eliminar o reestructurar aquellos programas que no logran sus objetivos, sino que, adems, permite a las agencias gubernamentales generar conocimiento sobre cmo enfrentar los problemas sociales de manera eficiente, adecuada y equitativa. Paradjicamente, la evaluacin es una prctica poco frecuente en los pases en desarrollo. Por ello es usual tener polticas pblicas que alcanzan objetivos diferentes a los propuestos, o repeticin de algunas que han demostrado ser ineficientes. Es decir, se dificulta la acumulacin de conocimiento referido a las intervenciones de las agencias pblicas. Pero adems se dificulta el proceso de rendicin de cuentas, elemento necesario para el combate de la corrupcin administrativa, prctica generalizada en pases donde el funcionamiento del sistema judicial es precario e impera la impunidad. Sin embargo, la prctica de la evaluacin de polticas pblicas en los pases en desarrollo ha venido recibiendo un muy fuerte apoyo por parte de los organismos internacionales que proporcionan prstamos y donaciones, los cuales han hecho esfuerzos por difundir la cultura de la evaluacin y desarrollar capacidades para su desarrollo. Organizaciones internacionales como el Banco Mundial, United Nations Development Program (UNDP), Interamerican Development Bank (IDB), los bancos de desarrollo de frica y Asia, Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), International Fund for Agricultural Development (IFAD), y organismos de ayuda bilateral como U. S. Agency for International Development (USAID), Canadian International Development Agency (CIDA), Japan International Cooperation Agency (JICA), Swedish International Development and Cooperation Agency (SIDA), y la UNESCO, por mencionar slo algunos, tienen unidades de evaluacin y monitoreo de polticas pblicas, en donde se genera gran cantidad 116 116
de informacin, manuales, artculos y trabajos de investigacin sobre las actividades de monitoreo y evaluacin de polticas pblicas, que son de fcil acceso para pases en desarrollo, investigadores y actores individuales o institucionales interesados. Adems exigen por lo general la evaluacin de los programas que han financiado, con el fin de continuarlos, prorrogarlos o finiquitarlos. De ah que los organismos internacionales consideran el desarrollo de capacidades para evaluar y monitorear polticas pblicas como un elemento clave para fortalecer la gerencia pblica y la rendicin de cuentas. El Banco Mundial juzga el monitoreo y la evaluacin como herramientas gerenciales utilizadas para apoyar la toma de decisiones, asegurar la rendicin de cuentas, medir los resultados e impacto de los programas y extraer lecciones de un determinada poltica pblica. El Banco Mundial y el UNDP han sido los organismos ms activos en apoyar el desarrollo de sistemas de evaluacin y monitoreo en los pases en desarrollo. Dentro de sus actividades de apoyo, el UNDP ha publicado monografas sobre evaluacin y monitoreo para varios pases, contribuyendo a la difusin de la evaluacin en ellos. En varios estudios, se ha puesto en evidencia el peso que otorgan los organismos internacionales a la evaluacin de las polticas pblicas. No solamente por la rendicin de cuentas requisito indispensable para que los pases en desarrollo continen recibiendo ayuda externa sino por el proceso de aprendizaje que genera, el cual se traduce en mayor eficiencia en el uso los fondos recibidos. Adems, la evaluacin de polticas pblicas permite documentar procesos exitosos que pueden ser repetidos en el futuro. Por eso, hoy en da la difusin de los resultados de la evaluacin se considera como parte integral del ciclo propio de la evaluacin. Adicionalmente, la importancia que le dan los organismos internacionales a la difusin de los resultados de las evaluaciones, as como a la incorporacin del conocimiento que se deriva de ella en los nuevos programas, se debe, entre otras cosas, a que cada vez son ms frecuentes los grupos de consorcios estructurados por varios donantes, lo cual hace necesario uniformar criterios y compartir experiencias. Al mismo tiempo, las agencias donantes estn yendo ms all de los vnculos gobierno-gobierno para crear vnculos directos con la sociedad civil, por 117 117
lo que es necesario que sta tenga acceso a los resultados de las evaluaciones. Ms an, los organismos internacionales estn propiciando la participacin de organizaciones no gubernamentales (ONG) en los procesos de evaluacin. Sin embargo, la evaluacin enfrenta importantes obstculos en los pases en desarrollo y el principal de ellos es la falta de capacidad que existe para llevar a cabo actividades de evaluacin y monitoreo, aunque se han venido haciendo esfuerzos para crearla. Otro obstculo importante es la cultura organizacional, en el sentido en que en muchas organizaciones la rendicin de cuentas tiende a ser relacionada con culpa, por lo que hay poca disposicin para colaborar con las evaluaciones. Sin pretender agotar la lista, podemos mencionar dos problemas adicionales. Uno es la presin que frecuentemente existe en los organismos pblicos para cumplir con los gastos presupuestados, lo que induce a tomar atajos sin considerar el aprendizaje adquirido en experiencias previas. El otro es la alta rotacin de personal, que elimina los incentivos para evaluar porque cuando se obtienen los resultados de la intervencin buenos o malos los funcionarios que la implementaron ya no estn en el cargo. Adems, la alta rotacin de personal se traduce en la prdida de la memoria institucional y falta de registros. Un reporte de la OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) afirma que para crear instituciones de evaluacin sostenibles y efectivas en los pases en desarrollo, se requiere, por un lado, del compromiso y soporte de la alta direccin de Estado y de los niveles polticos y gerenciales ms altos, los cuales deben estar convencidos de su utilidad; por el otro, de un fundamento legal que soporte esas instituciones. Usualmente, la evaluacin de polticas pblicas ha sido un requisito exigido por los organismos internacionales donantes para asegurarse de que los fondos sean utilizados eficientemente y muy frecuentemente, se solicitaba que se llevara cabo por expertos independientes. Pero ahora existe una tendencia a conseguir la participacin de los nacionales involucrados en el programa, principalmente de dos maneras: como participantes en el proceso de evaluacin de polticas pblicas y como audiencias que reciban las lecciones aprendidas de ella. 118 118
Por ello se est hablando de Participatory Monitoring and Evaluation (PM&E) como una nueva herramienta en el kit de evaluacin. La idea es incorporar ONG y organizaciones de la sociedad civil (OSC) como socios en el proceso de evaluacin y como audiencia para las lecciones que emergen de sta. Una relacin constructiva con esos grupos debera reforzar los procesos de aprendizaje y rendicin de cuentas. Adems debera tener un efecto positivo en la creacin de una cultura de evaluacin de polticas pblicas en los pases en desarrollo. No obstante, hay que tomar en consideracin que para involucrar a los nacionales del pas receptor de la ayuda en el proceso de evaluacin de polticas pblicas es necesario desarrollar capacidades, lo cual requiere tiempo y recursos. Un ejemplo de PM&E es el caso de la agencia holandesa IOB, que implement programas de evaluacin en siete pases: Bangladesh, Bolivia, Egipto, India, Mali, Tanzania y los territorios palestinos. Las evaluaciones fueron llevadas a cabo por expertos independientes de Holanda, haciendo esfuerzos para involucrar a las autoridades locales y otros grupos afectados con el fin de mejorar la calidad de las evaluaciones mediante la incorporacin de la visin de estos sectores, los cuales tienen un conocimiento ms detallado de la sociedad local. Para ello, se hicieron reuniones y seminarios con los afectados por los proyectos, con instituciones asociadas y con expertos locales independientes. Al involucrar a los grupos locales se consigui un mejor compromiso de ellos y mejorar la retroalimentacin de los resultados de la evaluacin. La misma IOB hizo un estudio sobre el desarrollo institucional en el sector del agua en Mozambique. Despus de realizar las investigaciones de campo y los anlisis preliminares, organiz un seminario para compartir los resultados con un variado nmero de interesados tales como la embajada, el personal de campo de los proyectos de desarrollo estudiados, personal senior de las instituciones contraparte y otros donantes. A los participantes se les pidi que dieran sus opiniones sobre los resultados preliminares del estudio. Las crticas sobre algunas de las conclusiones del estudio fueron revisadas y el documento final fue entregado a todos los interesados para que lo comentaran. La participacin de todos los interesados dio buenos frutos y es un ejercicio digno de replicar. 119 119
2.8 LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS CON EMPODERAMIENTO (EMPOWERMENT EVALUATION)

La democracia es el nombre que le damos al pueblo cada vez que lo necesitamos. Marqus de Flers
La PM&E est muy en lnea con lo que se denomina empowerment evaluation o evaluacin con empoderamiento, que consiste en el uso de los conceptos y tcnicas de la evaluacin de polticas pblicas, para fomentar el desarrollo y la autodeterminacin. Este proceso est diseado para ayudar a la gente a que se ayude a s misma y mejore sus programas utilizando la autoevaluacin y la reflexin. Los participantes en un programa incluyendo a los beneficiarios conducen y llevan a cabo su propia evaluacin bajo la supervisin de un evaluador externo que sirve como facilitador. La empowerment evaluation, es, entonces, una actividad de grupo, que demanda la participacin y la colaboracin de todos los afectados por el programa para examinar asuntos que conciernen a la comunidad y quienes previamente se han empoderado, facultado o recibido las necesarias preparacin, responsabilidad y reconocimiento para ello. Por lo general, la empowerment evaluation se hace en tres etapas. En la primera se establecen los resultados que se quiere obtener. Luego se especifican las actividades requeridas para lograr esos resultados. En la segunda etapa se identifican las actividades ms importantes y se les asignan prioridades. Entonces el personal a cargo del programa y los beneficiarios le asignan calificaciones a cada una de esas actividades. De esta manera pueden determinar cmo est el programa, as como sus debilidades y fortalezas. En la tercera etapa se mira hacia el futuro, hacia donde se quiere ir, fijando las metas que se quiere alcanzar y las estrategias correspondientes para mejorar el programa De esta manera la evaluacin se convierte en parte de la planificacin y del manejo del programa, es decir, se internaliza e institucionaliza, lo cual permite superar uno de los problemas de la evaluacin tradicional, como lo es el hecho de que las personas afectadas tienden a darle poca importancia. El impulso que ha recibido la poltica de descentralizacin en los pases en desarrollo, junto con la consolidacin y fortalecimiento de 120 120
la sociedad civil, que reclama cada vez ms espacios de participacin, estn creando cada vez ms y con mayor empeo un ambiente propicio para aplicar la evaluacin participativa. Se puede afirmar, entonces, que la evaluacin de polticas pblicas debe tener un basamento terico que permita explicar los cambios producidos, lo cual genera ventajas para todos los grupos involucrados y este procedimiento debe facilitar la generalizacin de los resultados obtenidos en he dicho estudio. Entendida as, la evaluacin es elemento clave y necesario para posteriores anlisis de polticas pblicas y ha alcanzado un estatus muy importante en los programas de ayuda a los pases en desarrollo, hasta el punto de que los organismos internacionales consideran la evaluacin como una herramienta gerencial que permite asegurar la rendicin de cuentas, medir los resultados y el impacto de los programas o proyectos y generar conocimiento. Hoy en da, la tendencia consiste en involucrar a expertos, organizaciones y grupos afectados locales en el proceso de evaluacin. El mejor conocimiento de estos grupos sobre la sociedad local tiene un efecto positivo sobre la calidad de la evaluacin. Adems, con su participacin mejora la retroalimentacin de la evaluacin, se internaliza, y se difunden ms los resultados. Finalmente, hay que sealar que la participacin ayuda a difundir la cultura de la evaluacin y a desarrollar capacidades. De todas formas, es fcil observar que la evaluacin es un instrumento an muy subestimado en los pases en desarrollo, lo cual impide la utilizacin eficiente de los escasos recursos pblicos y dificulta la rendicin de cuentas. Los gobiernos de estos pases deberan proporcionar apoyo poltico y econmico al desarrollo de sistemas de evaluacin nacionales que permitan crear y consolidar capacidades para la evaluacin de polticas pblicas a nivel nacional, regional y local. En este sentido pueden coordinar esfuerzos con los organismos internacionales, que han sido activos promotores de la evaluacin y el monitoreo. A este respecto, asegura el profesor Pierre Muller (2002) que hoy en da la evaluacin se ha vuelto el paso obligado de cualquier reflexin sobre la modernizacin administrativa y ms generalmente sobre las mismas polticas pblicas. 121 121
La evaluacin engloba, entonces, prcticas y teoras ms amplias que la nocin de auditora o de control de gestin y, vista as, no slo tiene que ver con el funcionamiento interno de las organizaciones pblicas (respecto a las reglas de la contabilidad pblica y la adecuacin de los medios implementados), sino que busca tambin apreciar los efectos de la accin pblica en trminos de modificacin del mbito (conductas y percepcin de los actores). Se puede concluir afirmando que la evaluacin corresponde a una voluntad de introducir ms racionalidad cientfica en las decisiones pblicas, permitiendo a las autoridades conocer los resultados reales de su accin. Dentro de esta acepcin, el nacimiento de la evaluacin es contemporneo de la expansin del management pblico y corresponde al desarrollo de la teora de las polticas pblicas de la cual es un momento esencial. No es extrao que los Estados Unidos hayan sido el paraso de la evaluacin de polticas pblicas, gracias a la puesta en marcha de varios programas de evaluacin, extremamente ambiciosos por la magnitud de los medios utilizados y el alcance cientfico de los resultados buscados. 2.9 CDIGOS GENERALMENTE ACEPTADOS PARA LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
Las varias modalidades de culto que prevalecan en el mundo romano eran, todas, consideradas como igualmente verdaderas por el pueblo, igualmente falsas por el filsofo e igualmente tiles por el magistrado. Edward Gibbon
La evaluacin de polticas pblicas se encuentra habitualmente sujeta a distintas formas de autorregulacin. Por ello, se ha adoptado en diferentes pases y organizaciones algunas reglas o preceptos que suelen denominarse de forma genrica como cdigos. El primer cdigo aprobado en materia de evaluacin fue el del Joint Committee for Educational Evaluation de Estados Unidos, que data del ao 1981 y posteriormente actualizado en 1994, el cual constituye un primer referente histrico de gran influencia y difusin. 122 122
Otras denominaciones comnmente utilizadas para referirse a los cdigos son principios, estndares y orientaciones. Cada una presenta pequeas variaciones de matiz: a) Principios (principles): referidos tanto a cmo deben comportarse los evaluadores como a los atributos (menos detallados que los estndares) que debe cumplir una evaluacin. Esta denominacin es utilizada por las asociaciones americana y francesa de evaluacin y por la OCDE. b) Estndares (standards): atributos que debe tener y cumplir una buena evaluacin. Son ms detallados que los principios. Esta denominacin es la utilizada por el Joint Committee, las asociaciones alemana y suiza de evaluacin y la ONU. c) Orientaciones (guidelines): recetas para el cumplimiento de principios y estndares, es decir, que procuran informacin sobre cmo cumplirlos. Denominacin empleada por las asociaciones y sociedades de Italia, Reino Unido, frica, Australia, Canad y por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). d) Normas (norms): adems de sus propios estndares, la ONU cuenta con otros documentos en los que se refiere este trmino como en el caso del Norms for Evaluation in the UN System del 2005. Algunos de los principales cdigos de evaluacin en vigor son los siguientes: Sociedades de evaluacin europeas: (1) Guidelines for Good Practice in Evaluation. United Kingdom Evaluation Society. Reino Unido. 2003: http://www.evaluation.org. uk/Pub_library/Good_Practice.htm (2) Evaluation Standards. German Evaluation Society (Degeval). Alemania. 2001. Acceso a la edicin resumida en ingls: http:// www.degeval.de/calimero/tools/proxy.php?id=72 y a la edicin comentada: http://www.degeval.de/calimero/tools/ proxy.php?id=71 123 123
(3) Evaluation Standards. Swiss Evaluation Society. Suiza. 2001. Versin en ingls o en italiano: http://www.seval.ch/en/standards/index.cfm (4) Linee Guida per un Cdice Deontolgico del Valutatore. Associazione Italiana di Valutazione. Italia: http://www.valutazioneitaliana. it/deontologico.php (5) La Charte de lvaluation des politiques publiques et des programmes publics. Socit franaise de lvaluation. Francia. 2006. Acceso a la versin en francs de los estndares modificados en 2006 y en espaol a los estndares de 2003: http://www.sfe.asso.fr/fr/ charte-sfe.html Sociedades de evaluacin de otros pases: (1) Guidelines for the Ethical Conduct of Evaluations. 2002. Code of Ethics. 2000. Sociedad Australasitica de Evaluacin. Australia - Nueva Zelanda: http://www.aes.asn.au (2) The African Evaluation Guidelines. African Evaluation Association. Varios pases. 2002: http://www.afrea.org (3) Guidelines for Ethical Conduct / Lignes directrices de la SE en matire dthique. Sociedades norteamericanas de evaluacin: (1) http://www.evaluationcanada.ca/site.cgi?s=5&ss=4&_ lang=EN (2) http://www.evaluationcanada.ca/site.cgi?s=5&ss=4&_lang=fr (3) Guiding Principles for Evaluators. American Evaluation Association. EE.UU. 2004: http://www.eval.org/Publications/GuidingPrinciples.asp (4) Program Evaluation Standards. 1994. Personnel Evaluation Standards. 1988. Joint Committee for Educational Evaluation. Western Michigan University. EE.UU.: http://www.wmich.edu/ evalctr/jc/
124 124
Instituciones varias: (1) Evaluating EU Activities: A Practical Guide for the Commission Services. Comisin Europea. Direccin General de Presupuestos. 2004: http://ec.europa.eu/budget/evaluation/Key_documents/evalguides_en.htm (2) Review of the DAC: Principles for Evaluation of Development Assistance. 1998. DAC Evaluation Quality Standards (test phase) 2006. OCDE: http://www.oecd.org/document/35/0,2340,en_ 21571361_34047972_ 31779555_1_1_1_1,00.html (3) Norms for Evaluation in the UN System. ONU. 2005. Standards for Evaluation in the UN System United Nations Evaluation Group. ONU. 2005: http://ochaonline.un.org/webpage.asp?Page=375 o http://www.uneval.org/
125 125
III. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
III. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

La poltica es ms peligrosa que la guerra, porque en la guerra slo te matan una vez. Wiston Churchill
Para Dunn, el anlisis de polticas pblicas es una metodologa para formular problemas con la finalidad de buscar soluciones y que incorpora cinco procedimientos generales: estructuracin de problemas, pronstico, recomendacin, monitoreo y evaluacin. De manera tal que la evaluacin forma parte integral del proceso de anlisis de polticas pblicas. De ah que se considere el anlisis de polticas pblicas como un proceso cclico que comprende la definicin del problema, la eleccin de polticas, el monitoreo o evaluacin de los resultados de esas polticas y la redefinicin del problema. A su vez, para elaborar una poltica pblica, se recurre a un anlisis de polticas pblicas como parte del estudio necesario para su formulacin e implementacin, lo cual representa ms un arte que una ciencia propiamente dicha, porque dentro de este concepto el mbito de la poltica pblica es meramente prctica y repetitiva. 3.1 DIFERENCIAS ENTRE EVALUACIN Y ANLISIS
Felix qui pouit rerum cognoscere causas. En las Gergicas, II, 489, Virgilio dice Feliz quien pudo conocer las causas de las cosas.
La evaluacin es indispensable para el anlisis, por cuanto la primera suministra informacin de base necesaria para el segundo. A veces tienden a confundirse estos dos conceptos cuya diferencia fundamental estriba en que la evaluacin es ms descriptiva que el anlisis, 129 129
ya que al mostrar qu fue lo que sucedi, incluye necesariamente una visin retrospectiva. El anlisis, en cambio, va ms all y a partir de la evaluacin intenta explicar por qu se dieron los hechos en tal o cual sentido. En trminos generales, es posible aseverar que se evala fundamentalmente para proceder al anlisis1. En consecuencia, cuando se analiza una poltica pblica adems de tener en cuenta los distintos momentos que saca a flote la evaluacin es necesario, tambin, observar cules son los principales y ms destacados principios rectores, aquellos factores directivos y los elementos regentes ms importantes que inciden permanentemente sobre ella. Al respecto, dice Thoenig (1985) que el anlisis de polticas pblicas es una disciplina de las ciencias sociales que utiliza mltiples mtodos de investigacin y de argumentacin para producir y transformar la informacin pertinente de cierta poltica, informacin que puede ser empleada dentro de los contextos polticos a fin de resolver los problemas de la poltica-accin. Es comn, tambin, distinguir entre el policy analysis y el policy design (anlisis y diseo de polticas pblicas). Este ltimo es una actividad cuyo objetivo es creativo por naturaleza: ya habiendo adoptado un resultado social y poltico como un efecto deseado, el experto estructura e inventa a la luz de su propia preferencia soluciones alternativas, o ms bien, polticas pblicas alternativas, a fin de determinar y de encontrar aquella que tenga la mayor probabilidad de alcanzar este fin. El anlisis propiamente dicho, por su parte, busca otra cosa: ste no cuenta con una alternativa preferida conscientemente preestablecida, sino que ensaya en orden a clarificar las consecuencias de una o varias opciones y observar ex ante o ex post para predecir o describir la cadena de efectos producidos. Son como dos caras de una misma moneda: el estudio de las opciones polticamente factibles en materia de accin gubernamental y el estudio de los procesos y de las estructuras para la consecucin de estas opciones, y se deben considerar tanto la una como la otra. Una definicin ms amplia, pero asimismo ms suelta y menos consistente, es aquella segn la cual el anlisis hoy en da es: la produccin de informacin y de interpretaciones sobre y a partir de la consideracin de
No es posible hacer anlisis de polticas si no se cuenta con una evaluacin previa, que sirva para fundamentar las afirmaciones. Se puede especular, lo cual tambin es vlido, pero la especulacin, de ninguna manera, es anlisis de polticas.
130 130
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo iii El anlisis de polticas pblicas
las polticas pblicas. De manera general, se trata de una prctica, un estilo comn a un cierto nmero de profesionales que analizan fenmenos polticos particulares y diversos. 3.2 COMPONENTES ESECIALES DEL ANLIS DE POLTICAS PBLICAS
Lo importante no es escuchar lo que se dice, sino averiguar lo que se piensa. Donoso Corts, siendo embajador de Espaa en Pars, en su comunicado del 24 de febrero de 1853.
Toda poltica pblica involucra tres sistemas: el poltico, el administrativo y el social. El social2, porque de alguna manera pretende ser una respuesta del Estado/gobierno a problemas, demandas o necesidades de la sociedad. El sistema poltico, porque fundamentalmente es en el mbito de lo poltico donde se toman las decisiones. Y finalmente el sistema administrativo, porque es el que va a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles soluciones que impactan en el subsistema social que es el que recibe los beneficios o los perjuicios de la accin del Estado/gobierno. En este orden de ideas, cuando se habla de anlisis de polticas pblicas es necesario mirar el proceso global y dentro de l, la forma singular y caracterstica en que se involucran estos tres sistemas, con el fin de intentar dar explicacin a lo que sucede con la accin del Estado/gobierno y derivar elementos que permitan contribuir a mejorar la gestin. De ah que el anlisis de polticas no solamente tenga un carcter explicativo y acadmico sino que constituya tambin un intento por contribuir a que la gestin sea cada vez mejor. Al respeto asegura Thoenig (1985), que es por medio del anlisis de polticas pblicas como se logra entender aquello de que el trabajo cientfico puede ser como una caja de herramientas, en el sentido de que
2 Los trminos sociedad y sistema social son usados libremente, incluso por los expertos en Ciencias sociales. Sin embargo, en general se pretende que la palabra social tenga una cierta extensin: las relaciones administrativas y polticas son tipos especficos de relaciones sociales. Aunque sistema social es un trmino al cual se da un sentido ms especfico, tambin es un concepto amplio. Talcott Parsons, en Toward a General Theory of Acting define el sistema social por tres caractersticas: 1) dos o ms personas actan entre s; 2) en sus acciones tienen en consideracin cmo es probable que las otras acten; y 3) a veces actan conjuntamente para conseguir objetivos comunes. (Parsons y Shils, 1951: 55).
131 131
existe un conjunto de modos de razonamiento, de maneras de saber hacer las cosas, de formas de operar las idas y venidas entre los conceptos involucrados, con las tcnicas y los datos. Esta caja de herramientas contendra la prctica, la investigacin, la consejera, la formacin y la reunin de expertos, por lo cual, las divergencias tericas y epistemolgicas pueden ser considerables y a menudo explcitas en la presentacin de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores. Como de una gran utilidad para lo anterior, la observacin analtica que utilizan los politlogos y los socilogos polticos se puede caracterizar mediante los siguientes rasgos: - En su calidad de ser ella misma una poltica pblica es un problema. Para la investigacin, cumple la funcin de ser especfica; y, para la gestin, constituye una estrategia particular de gobierno. El anlisis se apega a dos aspectos de las polticas pblicas, proporcionalmente separados y combinados a la vez: su contenido y el proceso de trabajo que recubre (Van Dyke, 1968). El contenido aporta, a travs del sentido que el anlisis le imprime, un conjunto social y poltico, de manera que todo aquello que se encuentra en juego especialmente las relaciones y los valores se ven afectados. La racionalidad se da, pues, en las situaciones y en las estructuras de los funcionamientos, pero nunca en los objetivos ni en los criterios abstractos (por ejemplo la eficacia). Las polticas pblicas son un factor pertinente de la constitucin y transformacin de un espacio pblico (polity) y de un conjunto social. Al asignar recursos, el gobierno hace mucho ms que simplemente suministrar bienes y servicios; Dentro del campo que se considera, el analista cuenta con el hecho de que los fenmenos se desarrollan a varios niveles individual, grupal, organizacional, de las clases sociales de maneras que no son necesariamente idnticas; El analista considera prioritariamente las dimensiones del campo en el cual ocurre la accin, antes que recurrir a las dimensiones fuera del alcance del campo social y poltico que l toma en cuenta. Su actitud es, pues, estratgica.
132 132
De acuerdo con lo visto, el anlisis de polticas pblicas no es, ni mucho menos, una creacin enteramente original, nacida de la simple evolucin de la disciplina. Numerosas tcnicas y aproximaciones son comunes a todas las Ciencias sociales y los modos de razonamiento de los cuales ste se nutre son grandemente impulsados dentro del legado de las Ciencias polticas y de la Sociologa. En cambio, es el ensamblaje de diversos elementos, en el abanico de los modos de razonamiento y en su articulacin, el que dejando de lado el problema del contenido de las polticas pblicas como fenmeno poltico forma el carcter bastante particular que se revela en cada trabajo de los especialistas. 3.3 TIPOLOGAS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Aquel que se enamora de s mismo, no tendr rivales. Benjamin Franklin
Al igual que en la evaluacin, en el campo del anlisis de polticas pblicas existen diferentes clasificaciones y tipologas que, a menudo, se entretejen unas con otras. stas pueden variar en funcin del paradigma con que se trabaje, el campo de accin al que se dirija, en funcin de la perspectiva temporal, en razn de los contenidos, as como de otras muchas combinaciones de las anteriores. A continuacin y simplemente a manera de informacin se presenta una relacin de la muchas clasificaciones encontradas. a) En funcin del paradigma: anlisis clsico, racionalista, positivista, experimentalista centrado en los objetivos; anlisis pluralista, participativo, constructivista b) en funcin del campo al que dirija su accin: anlisis estratgico y Anlisis operativo; c) en funcin del mtodo de investigacin: anlisis descriptivo, anlisis analtico, anlisis integral; d) en funcin del propsito: anlisis formativo, anlisis recapitulativo, conclusivo o de resultados; e) en funcin de la perspectiva temporal: anlisis ex ante, anlisis intermedio, anlisis ex post;
133 133
f) en cuanto a los analistas: anlisis interno, anlisis externo, anlisis mixto; g) en funcin de los contenidos: anlisis de necesidades, anlisis de conceptualizacin o diseo de la poltica pblica, anlisis de implementacin, anlisis de resultados, anlisis de impacto, anlisis econmico. Como se pude observar con lo anteriormente expuesto, existe mucha interrelacin y hasta confusin entre lo que se entiende por evaluacin y aquello que se entiende por anlisis, hasta el punto de que algunos autores los consideran como irremediablemente complementarios y afirman que siempre deben ir ligados. Sin embargo, cada vez ms se tiende a separarlos, pues aunque parezca ilgico sobre todo para fines eminentemente didcticos, es posible hacer evaluacin sin anlisis, en forma independiente de l, en periodos distintos y con mtodos diferentes. As, mientras que la primera nos dice qu fue lo que sucedi, el segundo nos aclara por qu y cules fueron las razones y las causas para que eso que previamente explicit la evaluacin sucediera. De ah que los mtodos aqu presentados sean tambin complementarios entre s e intercambiables entre estos dos procesos, lo mismo que las herramientas que a continuacin se presentan. 3.4 SUPUESTOS BSICOS DEL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Un hombre que conoce el precio de todo y el valor de nada. Definicin que Oscar Wilde da del cnico, en el acto III de su comedia El abanico de Lady Windermere.
El anlisis de polticas pblicas se fundamenta en cuatro premisas. La primera rompe con la visin tradicional de una administracin pblica absolutamente dependiente del poder poltico. Plantea que el sistema administrativo es un actor importante y fundamental, es decir, que tiene autonoma, no es absolutamente dependiente y tampoco es jerrquico ni piramidal. Lo que existe en su interior es una estructura polirquica, con muchos polos de poder3 que dependen de sus relaciones con el sistema poltico y con la sociedad.
3 Robert Dahl (1971) tiene un interesante estudio respecto a los mltiples y variados centros de poder dentro de organizaciones gubernamentales estadounidenses, en Polyarchy-participation and opposition.
134 134
Cuestiona as, la concepcin tradicional de la administracin pblica en varios campos. De un lado, las teoras liberales clsicas del Estado aquellas que predican que el Estado debe servir al inters general muestran a la administracin pblica como un intermediario entre el Estado y la sociedad, en la medida en que la administracin pblica es la que presta servicios, mantiene el orden, hace que la ley funcione, etc. Dichas teoras sealan a la administracin pblica es una estructura de poder, eminentemente jerrquica, dependiente del poder poltico. De acuerdo con este enfoque, es un ente que depende del poder poltico y que simplemente ejecuta rdenes. De otro lado, la concepcin marxista plantea que el Estado es fundamentalmente un instrumento de dominacin social y que la administracin pblica es un medio, ya no de intermediacin, sino de dominacin de una clase sobre otra. En este sentido, la administracin pblica tambin depende por completo del poder poltico, lo cual coincide con el enfoque liberal, al considerar que su estructura se pliega a un orden jerrquico. A pesar de las grandes contribuciones de Max Weber al desarrollo de la administracin pblica, del aporte organizacional y funcional y al hecho de que ahora sea vista como algo particular y diferente, con una legislacin particular4, la administracin pblica se considera todava como una estructura esttica, jerrquica y dependiente del poder poltico. Frente a estas visiones estructurales y rgidas, el anlisis de polticas pblicas hace una real contribucin: propone concebir la administracin pblica desde una perspectiva dinmica, con un poder propio y variado del orden polirquico, en continua interaccin con los sistemas poltico y social. Es entonces cogestora del proceso. El segundo elemento rompe con la ptica que analiza aisladamente el sistema poltico, el sistema administrativo y el sistema social, tratados como compartimientos estticos, independientes y separados. La realidad no es as, la discusin entre poltica y administracin entre tcnicos y polticos es sin duda un tema de gran debate, pero desde el punto de vista del anlisis de polticas pblicas no tiene ningn sentido apreciarlos en forma separada, porque en la prctica todos los elementos de la realidad se condicionan y estn interrelacionados mu4 Distinta a la organizacin privada: se financia con presupuesto, no con el producto del mercado; tiene la complejidad de grandes organizaciones sociales, etctera.
135 135
tuamente: la sociedad con la administracin y con el sistema poltico y stos a su vez con ella. Lo que hay que analizar son los procesos complejos que se forman en esta arena comn. En tercer lugar, el anlisis de polticas no se queda en la perspectiva de la eficiencia econmica. Esta es, sin duda, una dimensin bien importante, pero va ms all porque alrededor de la ejecucin de una poltica estn las presiones de la sociedad y las presiones polticas, que necesariamente trascienden la dimensin de la eficiencia econmica. Por consiguiente, las polticas pblicas no se pueden entender como el simple trnsito a travs de una instancia administrativa que funciona con la misma lgica de la administracin privada5. Esa es precisamente una parte importante del debate actual de la reforma del Estado y de la administracin pblica. Por ltimo y como cuarta premisa, es importante resaltar que en el anlisis de polticas pblicas la legitimidad de la administracin pblica se plantea al menos en dos formas. Una, derivada del sistema poltico la propia de los procesos electorales, y que constituye una forma de legitimacin como parte del aparato estatal: es lo que algunos autores llaman la legitimacin de onda larga. La otra, la legitimacin producto de los servicios que presta la administracin pblica a la sociedad, o sea, su relacin permanente con sus clientelas sociales y que se pude entender como la onda corta para significar el diario proceso de legitimacin que se produce. Dependiendo de si esas clientelas6 consideran que esa parte especfica de la administracin pblica est prestando buen servicio, sta recibe un componente de legitimacin. En caso contrario, no se legitima. De nuevo aparece la relacin administracin-sociedad como un vnculo estrecho y cercano.
De ah el debate contemporneo de si los criterios de efectividad (eficiencia y eficacia) de la administracin privada son vlidos y aplicables tambin para el funcionamiento de la administracin pblica. Clientelas en trminos de personas que reciben determinados servicios prestados por la administracin.
136 136
3.5 CARACTERSTICAS DEL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Matadlos a todos! Dios perdonar a los inocentes. El Papa Inocencio III procur primero por medios pacficos y persuasivos que los albigenses, tambin conocidos como ctaros, integrantes de una secta religiosa que se propag en Albi, Francia, depusieran su actitud, pero indignado ante el asesinato de que haba sido vctima su legado, organiz en Izoi una verdadera cruzada. El nuevo legado del Papa, Arnaud Anauri, orden que cuantos albigenses se encontraran en la ciudad de Beziers fueran pasados a cuchillo. Al preguntarle los soldados cmo distinguir los herejes de los que no eran, contest esta frase que, prestamente obedecida, dio lugar al degello de setenta mil personas segn algunos autores.
Para cualquier buen anlisis de polticas pblicas, es bien importante tener siempre presente y sobre todo hacer frecuente alusin a por lo menos cinco caractersticas: La primera, toma la poltica pblica como unidad de anlisis: su unidad de anlisis es la poltica pblica considerada como un todo, vista en su proceso global, es decir, sin hacer un retrato de la realidad o seccionarla en un momento dado. Desde esta perspectiva se mira en conjunto lo que pasa desde que se inicia esa poltica hasta el momento en que se analiza. En segundo lugar, el anlisis de la poltica tiene una ambicin explicativa. Pretende decir qu fue lo que pas y por qu pas, no simplemente contar lo que sucedi. El anlisis de poltica es como la puesta a prueba de una hiptesis, en el sentido de que si se realiza un determinado tipo de accin, probablemente se producirn determinados tipos de efectos. Lo que en realidad hace el analista recurriendo a los instrumentos de las ciencias sociales y econmicas es mirar si esa hiptesis es vlida o no. Debe tambin poner en evidencia cules fueron los verdaderos objetivos de la accin estatal, porque no siempre lo que dice el discurso de la poltica es lo que efectivamente se realiza7. El analista de la poltica no se puede contentar con lo que es para consumo pblico;
Algunos formuladores de polticas recomiendan que lo que es de consumo masivo, no siempre debe ser todo lo que dice la poltica. Proponen, especficamente, la necesidad de tener dos tipos de informacin: una abierta y otra ms reservada.
137 137
tiene que escudriar y mirar qu es lo que efectivamente se propone una poltica, qu es lo que realmente persigue como efecto. La tercera caracterstica es que el anlisis de poltica apela al anlisis diacrnico, es decir, al anlisis histrico. Sin duda, una poltica tiene que ser considerada dentro de un contexto histrico. Al analizar, por ejemplo, la poltica de vivienda social en un pas cualquiera, no se pueden mirar simplemente los resultados; hay que considerar por qu se lleg a formular esa determinada poltica, cules fueron los antecedentes, en qu consisti el discurso de la poltica, cmo se ejecut, cules fueron los recursos que se le asignaron, qu pas en el proceso de implementacin y, finalmente, qu resultados produjo. Con base en toda esa informacin, se intenta considerando el proceso en su conjunto formular tesis o hiptesis explicativas. En cuarto lugar, el anlisis de polticas hace saltar, por as decirlo, las barreras entre el sistema poltico, el sistema administrativo y el sistema social. Se puede entender como un corte trasversal que pone en relacin estos tres sistemas y por lo tanto, establece una novedosa forma de abordar la relacin Estado-sociedad, priorizando lo que podramos denominar el momento estatal administrativo. Por ltimo, la quinta caracterstica demuestra que el anlisis de polticas pblicas trabaja con un supuesto terico-metodolgico muy importante: considera al Estado como una organizacin social compleja8, al interior de la cual hay conflictos9. No es una entidad sin fisuras que funciona en forma monoltica, unificada y armnica; por el contrario, alberga en su interior los mismos conflictos de la sociedad, las mismas contradicciones que se observan en el conglomerado social, las dismiles y muchas veces contradictorias fuerzas y la diversidad de intereses presentes en todo sistema social, lo cual incide inevitablemente en los procesos de ejecucin de las polticas pblicas. En este sentido se podra decir que el proceso de ejecucin de la poltica pblica es el reflejo y la sntesis de:
8 9 Esta caracterstica, precisamente, rompe con esquemas tradicionales tanto del marxismo como de las teoras liberales, para analizar en forma ms acorde con la realidad el aparato estatal. Algunas veces el conflicto se considera como anormal o patolgico. Sin embargo, esta perspectiva de anlisis lo entiende como algo perfectamente normal, inherente al concepto mismo de la sociedad. El problema se puede presentar cuando no existen reglas institucionales claras ni canales apropiados a las instancias determinadas para que los conflictos se puedan tramitar y resolver sin grandes traumatismos.
138 138
- -
Los intereses del sistema poltico (o rgimen poltico) que se expresaron en su formulacin. Los intereses del sistema administrativo que tambin entran a jugar en la implementacin haciendo que sta, por momento, se desve en uno u otro sentido. Y tambin, por supuesto, los intereses de las fuerzas sociales donde estn al final de cuentas las personas que reciben las acciones concretas y pueden reaccionar a favor o en contra de ellas10. Y es que, cuando se hace referencia a los intereses del sistema administrativo, hay que tener presente que los distintos sectores de la administracin pblica en la medida en que ganan autonoma imponen sus intereses por encima de los intereses de la poltica pblica. Lo mismo puede suceder con los intereses del sistema social, pues muchas veces es la misma ciudadana la que, a medida que gana autonoma, impone sus intereses por encima de aquellos de la poltica pblica. Como resultado de lo anterior, el aparato estatal es una arena perfectamente empapada de conflictos sociales y polticos como elemento normal y forma de ser, funcionar y decidir. Lo contrario sera imaginar una sociedad homognea, en la que todos pensaran igual, lo cual aparte de ser, a todas luces, una perfecta utopa sera una situacin bastante tediosa y muy aburrida.
10 Vale la pena recordar a este respecto que con el nombre de contrapeso o balanza de los poderes se reconoce la teora preconizada por Aristteles y Locke y enunciada por Montesquieu en su obra Del espritu de las leyes. Con ella se pretenda contrarrestar casi mecnicamente los excesos que pueden cometer en sus funciones aquellos que dirigen los destinos del Estado. Para justificar esa teora, Montesquieu parte de la base de que dichos abusos se originan en el hecho de hallarse concentradas en una sola persona, las facultades de hacer las leyes y de aplicarlas (tirana y absolutismo) y que para corregirlos, basta dividir o desmembrar el poder supremo en tres poderes diferenciados, autnomos e independientes entre s, estructurndolos de modo que la accin de uno no interfiera con la de otro y que todos juntos por un juego en que los intereses y conveniencias de cada cual, considerados a la luz de las respectivas facultades cumplan la misin de dispensar el bien y la justicia. Estos tres poderes son: El Legislativo, que corresponde a las Cmaras (Baja y Alta en algunos pases o de representantes y senadores en otros) y queda encargado de elaborar o modificar las leyes segn las aspiraciones de inters pblico. El Judicial, encargado de administrar justicia, castigar crmenes, interpretar las leyes (tribunales) en los casos de conflicto y en los otros que deban aplicarse. El Ejecutivo, dedicado a aplicar las leyes (gobierno) por medio de los organismos que lo secundan.
Algunos tratadistas sitan entre estos tres poderes un cuarto (armnico y moderador) que corresponde al jefe de Estado propiamente y que trata de armonizar los roces y conflictos que en el ejercicio de aqullos puedan producirse.
139 139
3.6 NFASIS EN EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Fortiter in re suaviter in modo. Considerada a menudo como norma de la Compaa de Jess, esta frase Fuerte en el obrar, suave en el proceder, fue pronunciada por el cardenal Claudio Acquiaviva (1543-1615), cuarto general de esa compaa. Se encuentra en el famoso Folleto Industriae ad cuarandos animae morbos, al final del captulo II. Florencia, 1600.
Dos grandes corrientes han venido haciendo carrera entre los analistas de polticas pblicas, en relacin tanto con los papeles que desempean quienes integran cada grupo, como con el nfasis de cada uno de ellos en las particularidades del proceso. Una primera categora es la de los asesores de quienes toman decisiones polticas. Para ellos por lo general la poltica pblica es bsicamente un conjunto de decisiones y, por consiguiente, la etapa o momento fundamental es la formulacin. Su preocupacin central es el que la poltica se formule de la mejor manera posible en el sentido de que tenga el mayor nivel de coherencia11. Su nfasis se concentra en el problema de la decisin y la previsin. Su preocupacin primordial radica en la forma en que los distintos problemas de la incertidumbre presentes en toda decisin son manejados y en la manera de llegar a la mejor decisin posible. En principio, no les preocupa mucho lo dems. Una segunda corriente o tendencia es la de los analistas independientes es decir, que no son funcionarios del Estado, quienes consideran que la poltica pblica no est hecha slo buenas intenciones. Les importa lo que efectivamente el Estado hace y por consiguiente aseguran que el momento ms importante de la poltica es la ejecucin. As, ponen en la etapa de implementacin todo su nfasis y empeo. Para esta clase de analistas, la poltica pblica no es, como para los anteriores, un conjunto de intenciones, sino un conjunto de acciones12.
11 Entiendo por coherencia la ausencia de contradicciones lgicas. 12 Algunos autores, entre otros el francs Paul Ricoeur en El discurso de la accin (1981) y el argentino Eliseo Vern en Construir el acontecimiento: los medios de comunicacin masiva y el accidentalismo (1983), consideran el discurso como accin. Hay que incluir estas dos referencias completas en la bibliografa.
140 140
Estas dos posiciones, antes de verse como excluyentes, deben asumirse en su conjunto porque la poltica pblica es tanto lo que el Estado dice como lo que el Estado hace: tanto las formulaciones como las acciones mismas que desarrolla. Lo anterior implica que cuando se analice una poltica pblica, es necesario indagar y estudiar qu pas en su origen, cmo, cundo y por qu se incluy en la agenda gubernamental, cmo se formul, cmo se implement y hacer los ejercicios de evaluacin correspondientes. Es lo que proponemos llamar el proceso integral de las polticas pblicas. Por eso, tambin para el anlisis y en relacin con el origen de cualquier poltica es muy importante determinar cmo se da el trnsito de un problema cualquiera (que ya existe en la sociedad) a un problema considerado por esa misma sociedad como importante y, por ello, socialmente relevante. Es decir, es necesario averiguar: qu fue lo que pas?, cuntos, quines y cmo intervinieron?, cules otros actores se involucraron y podrn hacerlo en el futuro?, quines se opusieron? y tambin, con qu recursos de poder contaron?, etc. Este paso del llamado proceso integral, entre la generacin y la etapa de formulacin, puede desagregarse a su vez, en las siguientes seis subetapas13: - - - - - - La bsqueda del asunto o cuestin (issue search) La filtracin de la cuestin (issue filtration) La definicin de la cuestin (issue definition) El pronstico (forecasting) El establecimiento de objetivos y prioridades El anlisis de opciones.
Cada uno de estos pasos que se supone recorre todo Estado para responder a las necesidades y deseos de sus ciudadanos son un rico y muy abonado campo que es necesario investigar, estudiar y, sobre todo, analizar, teniendo en cuenta entre otras cosas que las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que los actores intervienen y los recursos con que cuentan nunca son los mismos. Este panorama se complica si se considera la inevitable particularidad de proceder de
13 No existe todava un consenso generalizado en torno al nmero, orden y secuencia, ni con respecto a las caractersticas, actores, condiciones, causas y efectos de cada una de ellas.
141 141
cada gobierno (su estilo propio). Es importante plantear hiptesis y respuestas alternativas de cmo por ejemplo los gobiernos han incluido consejeros presidenciales, asesores de cabecera, altos comisionados, delegados con poderes plenos y muchos otros cargos de diferentes y de variada ndole, con el fin de proceder a incluir un determinado asunto en la agenda, bien sea la ministerial, la de los mismos asesores o la presidencial. Es necesario, pues, determinar los inevitables cambios tanto en el proceso de formulacin, como en el de implementacin y en anlisis de polticas pblicas para un determinado pas, con cada gobierno en general, y en cada regin en particular. Y es que en cada uno de los diferentes territorios que conforman nuestra particular y muy peculiar idiosincrasia latina, los procesos que se relacionan con el anlisis integral de las polticas pblicas son afortunadamente propios, muy particulares y diferentes unos de otros. Ah es donde radica la riqueza del anlisis comparativo: en la diversidad y variedad de actores, procesos, leyes, entornos y culturas. Realmente, nada es igual. 3.7 HERRAMIENTAS BSICAS PARA EL ANLISIS
Porque slo tengo un mal barco me llaman pirata; y porque t tienes una gran flota te llaman conquistador. Respuesta tan justa como espiritual, dice San Agustn en La ciudad de Dios, al referir esta ancdota, que un corsario cado en poder de Alejandro El Grande dio al poderoso monarca, que le haba increpado por sus correras.
En todo campo, rea, disciplina o perspectiva, es indispensable establecer las herramientas bsicas necesarias para acometer su estudio. El campo de las polticas pblicas no es la excepcin a esta regla, sobre todo, cuando de la etapa de anlisis se trata. De acuerdo con lo anterior, se presentan a continuacin algunas de las herramientas bsicas, que se han considerado como las ms recomendadas y mnimas necesarias, como apoyo para incursionar con paso firme y decidido en esta rea de estudio, investigacin y accin. Estas son: (1) la parcialidad del diagnstico unipersonal; (2) el asunto o cuestin (issue); (3) el surgimiento de ese asunto o cuestin; (4) la toma de posicin por parte del gobierno; (5) el flujo y contraflujo de toda poltica pblica; (6) la toma de posicin por parte de otros actores sociales; (7) la agenda gubernamental y (8) el proceso de la agenda gubernamental. 142 142
3.7.1 La parcialidad del diagnstico unipersonal

Vemos todo a travs de nosotros mismos. Somos un medio siempre impuesto entre las cosas y nosotros. J. Joubert, Pensamientos, III, II.
Algo que de por s puede invalidar la percepcin de la realidad de una situacin cualquiera y por ende el anlisis de una poltica pblica, es el diagnstico que de ella se haga. El diagnstico es el punto de partida de todo un proceso de evaluacin. Sin embargo, es slo una visin de la realidad, la visin de quien lo elabora; por ello dependiendo de la posicin y ubicacin que ocupe cada uno de los diferentes actores, pueden tener lugar distintas versiones de la realidad14. De all la importancia de que exista siempre la alternativa de discutir, de cambiar, de corregir, todo diagnstico de la realidad. Da a da se cuenta con mejores herramientas para aproximarse a la realidad pero se trata simplemente de ello: aproximaciones. Por lo anterior, se plantea, en primer lugar, el proceso de abordaje interdisciplinario (multidimensional) como base para la construccin de todo el andamiaje que conduce al anlisis de una poltica pblica. En segundo lugar, se propone la planeacin estratgica situacional (PES) y su concepcin de momento como herramienta ms real y por qu no? ms adaptada a nuestro medio latinoamericano15. As, se propone que la fase de diagnstico, entendida como una investigacin de carcter interdisciplinario, que integra procesos de captacin de datos, hasta su anlisis e interpretacin que viene avanzando dentro del camino del proceso evaluativo, el cual a su vez hace posible la elaboracin de polticas pblicas ms eficaces y de mayor alcance16, sea reemplazada por el concepto de momento entendido
14 La verdad es un asunto que merece un tratamiento filosfico. Aunque algunas ciencias (religin, teologa, comunicacin, etc.) lo proponen como algo objetivo, sin embargo, el aspecto de subjetividad est estrechamente relacionado con ella. 15 Ms adelante en este documento se presenta una breve descripcin de la PES, y se compara con la planeacin tradicional. Esta presentacin se ha estructurado desde el punto de vista de los supuestos tericos de cada uno de los planteamientos. 16 Laureano Ladrn de Guevara presenta esta concepcin instrumentalista de diagnstico, fundamentando su utilidad para las posteriores fases o etapas del proceso integral, en Estado, administracin pblica y desarrollo (1991: 111). Hay que incluir la referencia completa en el bibliografa.
143 143
como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un proceso que no tiene comienzo ni trmino definido. 3.7.2 El asunto o cuestin17
Su seora mata los gorriones o caonazos. Escuchaba el escritor, orador y poltico espaol Emilio Castelar (1832-1899) el discurso que en el Congreso estaba pronunciado el seor Len y Castillo, sobre una cuestin sin importancia, pero al que su voz de trueno y tono altisonante daba caracteres casi apocalpticos, y no pudo menos de comentarlo en esos trminos.
Los asuntos o cuestiones corresponden al subconjunto de los problemas sociales, aquellos que han dado el trnsito a problemas objetivos, que por su misma naturaleza podemos llamar problemas polticos, es decir, que han sido problematizados debido a la intervencin de agentes activos. En torno de ellos, se encuentran, se integran o se separan, el Estado, por un lado, y los varios intereses de los distintos sectores de la sociedad, por el otro. Este conjunto de actores dentro de los cuales el Estado es un actor ms interacta mancomunadamente en el seguimiento, desarrollo y resolucin del mismo. Los comportamientos o acciones involucradas en estos asuntos que bsicamente pueden ser actitudes a favor o en contra del asunto transforman necesariamente el mbito social existente. Para el anlisis del tema en cuestin, se tendrn en cuenta slo aquellos asuntos que sobrepasen el mbito puramente civil y que requieran, entonces, de la atencin estatal. Asimismo existe la respuesta (o en otras palabras una toma de posicin) por parte del Estado con respecto a un asunto o cuestin determinado. Dentro de este panorama, es bien importante estudiar el momento en que esta respuesta (o toma de posicin) se topa y se en-
17 Estos vocablos corresponden a una de las traducciones literales del sustantivo ingls issue. Algunas otras traducciones corresponden a expresiones tales como evento, consecuencia, resultado, fin, trmino o conclusin.
144 144
cuentra cara a cara con el problema que intenta, pretende o ha decidido ya solucionar. 3.7.3 El surgimiento de un asunto o cuestin
Mtense a querer dar gusto a todos, que es imposible, y vienen a disgustar a todos, que es ms fcil. Gracin, El Discreto, No ser malilla. En algunos juegos de naipes, la mala o malilla es la carta privilegiada que sirve para todas las jugadas.
De los distintos, variados e innumerables problemas que existen en toda sociedad, slo algunos de ellos son enfrentados o encarados por parte del gobierno. El resto inevitablemente son omitidos y muchos lamentablemente casi olvidados o dejados en un segundo plano. Es posible que se pretenda, por ejemplo, dejar pasar en forma desapercibida algunos de estos problemas, con el fin de evitar, as, enfrentarlos y comprometerse con su solucin. Obviamente, ese proceder acarrea toda una serie de circunstancias graves algunas, leves otras, prximas stas o remotas aquellas pero de todas formas, llenas de oportunidades y amenazas con la incertidumbre que es necesario sortear y ojal en lo posible lograr manejar. Con respecto a aquellos problemas que el gobierno enfrenta porque considera socialmente relevantes, se debe en primer lugar proceder a determinar, concretar y especificar cul es realmente el asunto o cuestin (issue) y cmo surgi. Suele afirmarse que existen asuntos problematizados, que se encuentran en un callejn sin salida, es decir, que son cuestiones catalogadas como insolubles. Sin embargo, el rezago de estos asuntos o la manera como se sumergen entre otros ms oportunos, apropiados, de mayor envergadura, etctera obedece a la respuesta que proporcionan los actores involucrados directa o indirectamente en el proceso. A muchos, el gobierno les da la espalda (en otras palabras, el gobierno les voltea la cara) es decir, no los enfrenta. Otras veces, se intenta plantearlos pero no es posible lograrlo, puede ser porque algunos actores intentan presionar y lo consiguen, de tal forma que los opacan, ahogando as los intentos del Estado o de otros actores por convertirlos en problemas socialmente relevantes. 145 145
Con estos antecedentes, lo esencial para el anlisis es encontrar la estructura bsica y el engranaje primigenio que sirve (o que sirvi) como base para la gestacin del embrin correspondiente a ese issue, a ese problema que se convertir en asunto o cuestin. Para lograr lo anterior, es necesario conocer, entonces, el proceso que dio lugar a ese surgimiento, las causas que lo originaron, las circunstancias dentro de las cuales se form, las fuerzas que lo engendraron, los medios que lo han motivado, haciendo cada vez ms notorio, acrecentando su dinamismo o concrecin, hasta convertirlo en una cuestin de inters para el gobierno. Es necesario, adems, inferir cules han sido las bases para su desarrollo, en qu grupos se identifican, las principales amenazas, sus expectativas prioritarias, cules actores estn a favor, cules en contra, qu razones esgrimen, cules y cuntos recursos de poder exhiben, etctera. De esta forma, es posible identificar los diferentes orgenes que se utilizaron y las distintas vas que se considerarn necesarias para concluir su posterior proceso de resolucin. Al estudiar esta estructura es muy recomendable enmarcar esta informacin dentro del modelo DOFA18, FODA o SWOT. 3.7.4 La toma de posicin por parte del gobierno
Cuando los que mandan pierden la vergenza, los que obedecen pierden el respeto. Frase de Pablo de Gondi (1613-1679), cardenal de Retz, poltico y escritor francs clebre por el papel importante que desempe en la Fronda, pretendiendo justificar su actitud rebelde frente a la conducta de Ana de Austria y Mazarino.
Cuando el gobierno decide tomar en cuenta una determinada cuestin (es decir, la enfrenta con el fin de ofrecer algunas soluciones para ella) este hecho se concreta en una decisin o conjunto de decisio18 Este modelo es muy utilizado en planeacin estratgica. Se compone de dos elementos internos (fortalezas y debilidades) y dos externos (oportunidades y amenazas), de all su nombre. Con l se pretende enfrentar el entorno con las fortalezas propias, cuidando las debilidades previamente establecidas, estudiadas y clasificadas. Asimismo es necesario tener e cuenta que en el medio ambiente, (entorno) toda oportunidad puede ser entendida como una amenaza y stas, a su vez, involucran oportunidades que es necesario detectar y aprovechar.
146 146
nes no necesariamente expresadas en actos formales. Sin embargo, esta toma de posicin no la realiza el gobierno como ente monoltico, sino slo mediante una o ms organizaciones gubernamentales que responden en forma simultnea, o mediante respuestas sucesivas en un marco de negociacin o dentro de un ambiente abiertamente conflictivo. As pues, una toma de posicin del gobierno no es nica y tampoco es necesariamente homognea ni permanente. El gobierno que es un actor ms dentro del proceso social que se desarrolla alrededor de una cuestin19 al tomar partido por alguna de las alternativas, puede mediante la iniciacin de la cuestin y su posterior legitimacin tratar de acelerar algunas de sus tendencias, moderar otras o sencillamente ejercer una accin de bloqueo. Cuando el gobierno no acta, tiene tambin varias posibilidades: esperar a que la cuestin est ms definida, que otros actores se hagan ms visibles, que actores alternativos se coloquen en primer plano, que la cuestin se solucione en el mbito local, regional o por las partes involucradas; o bien, el gobierno no acta como alternativa para conservar los recursos polticos del rgimen.etc. De esta manera, es posible imaginarse un sinnmero de posibilidades en las que el gobierno por medio de sus diversos aparatos, instancias e instituciones decide involucrarse (o no) con el propsito de influir sobre los cursos de accin, asumiendo posiciones que potencialmente alterarn la relacin o el equilibrio de las fuerzas de otros actores involucrados en torno de esa cuestin. 3.7.5 Flujo y contraflujo de vtoda poltica pblica
Frecuentemente, lo que nos impide abandonarnos a un solo vicio, es que tenemos varios ms. La Rochefouculd, CXCV.
Cuando el Estado/gobierno toma posicin frente a un asunto cualquiera, esa toma de posicin genera en el interior del Estado procesos peculiares y especficos debido a esa toma de posicin. Estas
19 Actor sin duda alguna importante, principalmente por los recursos que posee o puede tener, pero al fin y al cabo un actor ms.
147 147
repercusiones o impactos dentro del Estado pueden ser horizontales (como el ajuste de posiciones de otras unidades) o verticales (relacionados con la atribucin de competencias y asignacin de recursos: capital humano, recursos tcnicos, financieros y de informacin). Estos efectos verticales pueden producir cristalizaciones institucionales o apartados burocrticos, a los cuales se les adjudican nuevas funciones, quedando as formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de una cuestin o de algunos de sus aspectos. Estos organismos se superponen, a su vez, con otras instancias burocrticas especializadas, bien sea con aspectos de la cuestin o con otros asuntos cercanamente ligados. Lo que ocurre dentro del gobierno se debe bsicamente al proceso de implementacin de la poltica pblica. Y es que as como las polticas pblicas generan un cambio en el medio, impactando el entorno y modificando para bien o para mal la sociedad (del Estado hacia fuera), por otro lado y al mismo tiempo dentro de l (dentro del gobierno) se producen equilibrios y ajustes de fuerzas. Ello es as porque inevitablemente algunos actores se ven afectados, en tanto que otros se ven favorecidos dentro de un continuo equilibrio espordico no permanente y que afecta al actor gobierno/Estado en su interior, como un todo. As pues, el Estado/gobierno, como todo ente vivo acta sobre la sociedad, pero a la vez, tambin acta hacia dentro de s mismo. 3.7.6 La toma de posicin de otros actores sociales
Dios mo, lbrame de mis amigos! De los enemigos me encargo yo. Frase atribuida al escritor francs Francisco Mara Arquet (16941778), llamado Voltaire, poeta y dramaturgo, cuando vea llegar grupos de amigos admiradores, a establecerse de huspedes en Ferney, cerca del lago Leman, sin ninguna consideracin.
Adems del gobierno, toda cuestin involucra y abarca una serie de otros actores que pueden sentir que sus intereses estn real o imaginariamente afectados o amenazados por ese asunto ysobre todo por la forma en que el gobierno lo enfrent o lo evit. Por eso, esos otros actores distintos del gobierno tambin toman posicin
148 148
frente a cuestiones que los afectan, adoptando cursos de accin cuyas consecuencias e impactos dentro de la arena poltica pueden tener una gran influencia, algunas veces mayor que la que tienen las mismas polticas pblicas. De acuerdo con lo anterior, el conjunto de polticas privadas y aquellas formuladas por el gobierno se entrelazan en un complejo proceso, que cual tejido social hace difcil establecer con precisin qu porcin de la modificacin total observada puede deberse o ser atribuida particular y especficamente a un actor en concreto. Es bien interesante y sobre todo muy til para esta fase de anlisis del proceso, proceder a dibujar mental, grfica o pictricamente este panorama, conformado por distintos actores, con dismiles recursos, distintas posiciones, variadas procedencias, innumerables intencionalidades, desiguales potencialidades y disparejos procedimientos, con el fin de tratar de dilucidar las siguientes cuestiones: quin recibe qu?, quin da qu?, cundo lo har?, a cambio de qu?, por qu razn?, y todas esas respuestas a las innumerables preguntas que hacen que el anlisis de polticas pblicas se entienda ms como una cuestin artesanal y muy personal, que como una ciencia exacta, con leyes fijas y/o normas taxativas y/o mtodos precisos. Por eso, advierte Thoenig (ao?) que una poltica pblica es un problema pblico, es decir, un problema que estructura el pblico y que produce efectos prcticos y, por eso, el analista de polticas pblicas debe velar por: - - - Identificar las consecuencias y la forma como son percibidas las polticas pblicas. Localizar el campo social, que el poltico traza alrededor de estas polticas pblicas. Establecer qu acciones emergen y qu relaciones se presentan entre cules grupos sociales y con qu pesos especficos.
De ah que el carcter poltico del efecto prctico de una poltica pblica deba estar presente continuamente en el trabajo del analista y en sus percepciones. Por eso, un mtodo muy aconsejable, es considerar que la poltica pblica requiere de una gestin gubernamental que define un sistema social particular, con dos grupos de actores. 149 149
Un primer elemento o grupo del sistema social, se compone de los actores para los cuales la poltica pblica incluye efectos prcticos. Esos actores son de diferente naturaleza segn el tipo de instituciones, grupos, individuos y agrupaciones, hasta el punto de que de una poltica pblica a otra la composicin de los actores tiene tambin una buena probabilidad de variar. Para una poltica pblica dada una distribucin especfica de actores pueden cambiar a lo largo del tiempo. Estas dos particularidades merecen atencin. Por una parte, existen fluctuaciones en el sentido de que los actores pueden no aparecer sino intermitentemente e incluso desaparecer en un momento dado o cambiar de naturaleza o papel. Por otra parte, el conjunto de actores es elstico, en el sentido de que no todos pertenecen necesariamente al sistema poltico formal. Tambin, las instituciones oficiales y otros actores que tengan un estatus poltico informal pueden irrumpir en la escena dentro del sistema (en forma de grupos de inters, asociaciones voluntarias, grupos de presin, etc.). La poltica pblica, es bueno recordarlo, no se limita en nuestras sociedades a los organismos para los cuales sta constituye la especialidad. Por ende, toda poltica pblica puede ser definida por la influencia de los actores que se estructuran alrededor de sta, la cual puede ser variable segn el caso, e incluir un nmero ms o menos grande de beneficiarios. En este sentido, toda poltica pblica tiene una poblacin objetivo que le es propia. Las actividades forman un segundo elemento del sistema social definido por una poltica pblica. Los actores persiguen actividades porque buscan satisfacer sus intereses, porque son movidos por smbolos o porque obedecen a compromisos. Es para ello que movilizan los recursos que tienen a su disposicin. As, las actividades observables tejen de alguna manera una estructura de relaciones en la cual los participantes estn ligados por fenmenos de intercambio, de dominacin o de interdependencia. En un nivel ms global, estas relaciones son interpretables como juegos colectivos que obedecen a reglas impuestas por estructuras de actividad o legitimadas por la tradicin. En esta perspectiva se deben estudiar todas estas actividades, siempre y cuando tengan sentido en relacin con el sistema social considerado. Y es que la poltica pblica como actividad forma un conjunto en el cual se renen valores, proyectos sociales, conflictos locales, ne150 150
gociaciones marginales y relaciones de poder; y no se dan, por un lado, la gran poltica y, por el otro, la pequea poltica: la actividad, como un todo, se presenta bajo mltiples aspectos que no son separables o jerarquizables a priori. Por eso se recomienda que estos procesos se tengan muy en cuenta para el anlisis de una poltica pblica, integrados a partir de la formacin de la agenda gubernamental. 3.7.7 La agenda gubernamental
Sire, vuestros consejeros son unos necios: han discutido por dnde debis entrar a Italia, y no han pensado por dnde debis salir. Batida la flota espaola en las aguas del Var, y obligado el ejrcito a levantar el sitio de Marsella y evacuar Francia, lo que hizo sin huir ni descomponerse, el tan petulante como valeroso Francisco I, animado por aquellos xitos, decidi llevar la guerra a Italia. El rey francs tena un bufn llamado Amaril, el cual, oyendo entonces discutir por dnde deban pasarse los Alpes, le dijo a su amo esas palabras, que resultaron toda una predicacin.
La conformacin de la agenda es uno de los temas de ms actualidad y por lo tanto es un aspecto que ha recibido en los ltimos tiempos un tratamiento preferencial desde el punto de vista de los investigadores y analistas sociales. Con el nombre de agenda (agenda setting) se ha desarrollado todo un novedoso campo de estudios e investigacin, dando origen a especializaciones alternativas de por qu un asunto cualquiera se incluye dentro del orden del da de una entidad gubernamental de una oficina, consejera, ministerio, instituto descentralizado, etctera Como medida para su discusin por parte del gobierno, su posterior toma de posicin y tambin para el anlisis de las alternativas de solucin propuestas para la resolucin de ese asunto o cuestin, es necesario tener en cuenta las circunstancias y caractersticas que hacen que ese especfico asunto o cuestin llegue a ser merecedor de que el Estado (el gobierno de turno, o alguna de sus instituciones, ministerios, institutos descentralizados u organismos pblicos) se vea precisado a considerarlo, es decir, por que est (o debe estar) dentro de su agenda de trabajo. 151 151
Es posible vislumbrar algunos claros planteamientos relacionados con la estructuracin de la agenda, lo que ha dado origen a una importante y enriquecedora rea de especulacin y estudio acerca de la propensin que tienen ciertos tipos de organizaciones a comprometerse en actividades de innovacin y difusin de nuevas ideas para incluir un asunto especfico en una agenda gubernamental concreta. De todas formas, lo realmente cierto es que no se puede ignorar que tanto el contexto poltico, como los mismos interesados en la difusin de ese issue son los que deben hacer este proceso como todo los nuevos acercamientos fueran esencialmente diferentes. De acuerdo con lo anterior, una premisa central es que las implementaciones (puestas en prctica o en marcha) relacionadas con el sector pblico, son fundamentalmente un proceso de orden poltico, de tal forma que slo las ideas que logran capturar la esquiva atencin del formulador de polticas pblicas, llegan a ser incluidas en la agenda gubernamental, lo cual plantea, adems, que en cada etapa del proceso de polticas pblicas es necesario que el analista responda por lo menos ocho preguntas bsicas: 1. Cul es realmente el asunto o cuestin (el issue)? 2. Representa un enfoque nuevo o creativo? 3. Cmo afecta el problema al ente gubernamental (o estatal)? 4. En qu medida es posible hacer que ste sea operativo? 5. Es el asunto nuevo o desconocido en el mbito geogrfico escogido? 6. Qu tan efectivo ha sido (eficiente y eficaz) el desarrollo del asunto? 7. El problema es de ndole nacional, supranacional o regional? 8. El asunto tiene incumbencia o relacin con otros de otras regiones o departamentos? Con respecto a la etapa de formacin, son innumerables y variadas las posibles razones por las cuales un asunto cualquiera o tema particular es susceptible de convertirse en un problema pblico y en otras palabras entrar en formar parte de una agenda gubernamen152 152
tal. Hay quienes aseveran20 que ese trnsito se da en determinadas condiciones: - - - - - - - - Si el tema alcanza una alta notoriedad pblica. Si est conectado o relacionado con tendencias, valores o asuntos que estn de moda. Cuando afecta directa o indirectamente al ncleo sensible de poder pblico. Cuando se trata de temas relacionados con legitimidad o poder. Cuando la cuestin provoca u origina una situacin emotiva que atrae la atencin de los medios de comunicacin social. Cuando sus caractersticas, circunstancias o condiciones lo diferencian de una problemtica ms general. Si el asunto ha alcanzado proporciones de crisis, lo cual hace muy difcil que se ignore su existencia. Si el tema plantea o presenta claras posibilidades de agravamiento en el futuro, es muy posible que se intente anticipar la etapa de crisis.
Si bien es cierto que estos elementos no garantizan la politizacin del tema, es decir, su inclusin o acceso al programa o agenda de actuacin pblica, es necesario tener en cuenta que, de acuerdo con el asunto, hay variables que apoyan, retardan, obstaculizan o fomentan este trnsito. De otro lado, es preciso advertir que el mismo trnsito a la agenda gubernamental requiere inevitablemente de la intervencin de las personas, instituciones o grupos organizados que representan intereses sociales, partidos polticos, los sectores con influencia del aparato burocrtico, aquellos que forman, crean o influyen en la opinin pblica, las mismas acciones de protesta de los sectores afectados por la actuacin. Todos ellos pueden intervenir en ese trnsito delicado entre el surgimiento o formacin de un asunto o cuestin y el enfrentamiento, encaramiento o choque con la autoridad gubernamental para que sea incluida en la agenda de actuacin pblica.
20 Apuntes de clase. London School of Economics and Political Science. Policy formation. Professor Bredon Olleary, 1987.
153 153
Algunos afirman que todo el proceso de consideracin o toma en cuenta de la cuestin, la definicin de ella como asunto pblico que se intenta resolver, la escogencia y puesta en marcha de las vas alternativas de solucin, depende en buena medida del nmero de actores y de personas afectadas o cobijadas por el problema y por las medidas escogidas como solucin, el grado de agregacin de los intereses afectados a su nivel, tamao y tipo de organizacin, entre otros. 3.7.8 El proceso de la agenda gubernamental
Puedes decir que soy un soador pero no soy el nico. Espero que algn da te unas a nosotros y el mundo ser como uno solo. J. Lennon
El profesor Pierre Muller (2002) asegura que la nocin de agenda es fundamental para cualquier anlisis de los procesos mediante los cuales las autoridades polticas se apropian de una cuestin para construir un programa de accin. Por su parte, Jean-Gustave Padioleau la ha formulado en forma completa, al resaltar que la agenda poltica, tratndose tanto de los Estados-naciones, como de las entidades territoriales, comprende el conjunto de los problemas percibidos como aquellos que piden un debate pblico e incluso la intervencin de la autoridades legtimas. As, el proceso que un problema deber seguir para tener alguna posibilidad de ser inscrito en la agenda poltica, responde a tres caracteres: Unas lites (sindicales/administrativas/polticas/sociales/militares) [] unos ciudadanos que pueden estar ms o menos organizados definen una situacin como problemtica [porque] perciben unas desviaciones entre lo que es, lo que podra ser o lo que debera ser. Este descubrimiento de un problema, se acompaa de procedimientos de etiquetaje que lo califican como perteneciente a la esfera de competencia de las autoridades pblicas. Se espera la intervencin de la sociedad poltica, incluyendo la opcin de no hacer nada (Padioleau, 1982: 25). Este autor distingue cuatro fases en este proceso: La fase inicial corresponde al surgimiento de un problema: este es reconocido como tal, pero su formulacin sigue general. Eventos ms o menos inesperados, acentan la evidencia del problema [...]. Desde ahora, el debate que sigue 154 154
genera un movimiento de especificacin del problema: unos proyectos ms o menos rivales [...] definen el asunto o cuestin [...]. Esas primeras secuencias anteceden o acompaan la difusin del problema en los pblicos [...]. La ltima fase de la carrera de un problema es la entrada en el sistema formal de decisin poltica (Padioleau, 1982: 31). A partir de lo anteriormente expuesto, hay que recordar tres aspectos fundamentales del proceso de inscripcin en la agenda poltica: a) El acceso a la agenda poltica nada tiene de natural o de automtico. La inscripcin es un objeto de controversia social y poltica. Ese es el sentido del trmino ingls issue, que designa este tipo de problemas controversiales (es necesario expulsar a los inmigrantes, nacionalizar los bancos, modificar el modo de escrutinio o crear un archivo de los enfermos de Sida?). La puesta en la agenda es el producto, cada vez contingente, del campo de fuerzas que va a construirse alrededor del problema. b) La transformacin de un problema en objeto de intervencin poltica es el producto de un trabajo especfico, realizado por actores polticos identificables cuya naturaleza podr variar segn los casos: a veces, estas lites provendrn del sindicalismo o del mundo de la poltica; otras veces, se tratar de grupos creados para las circunstancias: comits de accin o comits de ciudadanos; tambin se podr asistir a una coagulacin de actores provenientes de medios diferentes que agrupan a ciudadanos no organizados al lado de militantes profesionales, provenientes del sindicalismo o de la poltica. Desde este punto de vista, el florecimiento reciente de las coordinaciones muestra la inestabilidad de estos procesos de movilizacin social (ver Filieule, 1993). c) Pero en todos los casos, el papel fundamental de estos actores (Padioleau habla de empresarios polticos) consiste en traducir el lenguaje de la sociedad en lenguaje de la accin poltica y en formular el problema en un lenguaje aceptable por las lites polticas. Cualquier pas escribe Jean-Claude Thoenig est lleno de problemas sociales, del consumo de drogas hasta la violencia contra los nios. Para que un problema cualquiera, de la sociedad se vuelva un problema poltico, se debe plantear en trminos que sean los del juego poltico oficial... (Thoenig, 1985: 22). 155 155
La cuestin es, entonces, saber cmo hacen los mediadores, para construir el cdigo en funcin del cual una sociedad dada, en una poca dada, convertir (o no) tal o cual cuestin en objeto poltico y propicio para incluirlo como issue dentro de una agenda. 3.8 RECOMENDACIONES PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Si piensas y crees que puedes, ests en lo correcto. Si piensas y crees que NO puedes, tambin ests en lo correcto. Mi suegro
Las listas de recomendaciones para el anlisis de polticas pblicas son ms o menos extensas y/o refinadas y dependen de los diferentes autores que exponen las recetas para el xito de este proceso. Un buen ejemplo de lo que debe hacer el analista cuando trabaja por cuenta de un cliente que es un decisor pblico lo presenta Rowen (1974) como sigue: - - Utilizar los mtodos mejor adaptados al carcter del problema y a la naturaleza de los datos; mirar los datos con escepticismo. Explorar, reformular e inventar objetivos, teniendo en cuenta la multiplicidad de objetivos que implica cada causa; es necesario tambin tener en cuenta la jerarqua de los objetivos y el hecho de que siempre se trabaja con objetivos que actan como intermediarios. Utilizar criterios de seleccin de manera prudente y adecuada, dndole peso a los factores cualitativos tanto como a los cuantitativos. Hacer nfasis sobre la concepcin y la invencin de alternativas; evitar concentrarse en un abanico de alternativas demasiado estrecho. Tratar la incertidumbre de manera explcita. Mostrar que el analista comprende los hechos tcnicos centrales del problema. Utilizar modelos simples que aclaren los aspectos importantes del problema y evitar modelos complejos que, aunque buscan 156 156
- - -
representar en detalle la realidad, capturan la estructura de base del problema arrastrando con toda la incertidumbre ligada a sus parmetros, etc. El anlisis de estos aspectos, aunque se presenta con facilidad, se encuentra todava lejos de ser codificado, o inclusive codificable, segn criterios precisos y universalmente aceptados. Por eso, se lo puede comparar con un arte o con una manera de saber hacer las cosas de corte artesanal: Como arte, el anlisis se encuentra por oposicin a la especulacin cientfica guiado por la bsqueda de lo pragmtico (Wildavsky, 1979). Thoenig (1985) concluye que el anlisis de las polticas pblicas debe crear problemas que los decisores sean capaces de tratar con las variables que ellos tienen bajo su control y dentro de un horizonte de tiempo que les sea accesible (Wildavsky, 1979) El anlisis procura especificar una relacin deseable entre los medios manipulables y los objetivos alcanzables, tanto como encaminarse hacia la consejera. Se caracteriza, pues, por su relacin con el resto de las ciencias sociales y polticas, como el arte de lo factible. Su anclaje es la factibilidad poltica (Huitt, 1968). Al mismo tiempo, el analista procede como un artesano puesto que cada problema necesita de una mano experta, de cuidadosas manipulaciones, las cuales estn muy lejos de ser programables dentro de procedimientos impersonales y automticos. En todo caso, la bsqueda de la tan anhelada efectividad es uno de los ms comunes propsitos de todo analista de polticas pblicas. 3.9 LA EFECTIVIDAD EN LAS POLTICAS PBLICAS
Es muy difcil hacer que un saco vaco se pare derecho. Benjamin Franklin
Como se ha visto con lo anteriormente presentado, las polticas pblicas tienen una gran complejidad. Por eso, la idea bsica es tratarlas como asuntos de gran valor y no como pretensiones simplemente empricas. De ah que comprometerse a priori con una poltica pblica particular conlleva un compromiso con su direccionamiento y efectividad, ya que, previo a su abordaje, toda poltica tiene un contenido que no es objetivo, sino una eleccin entre muchas. Por eso, para disear, 157 157
implementar, monitorear, evaluar y analizar la gestin y aplicacin de las polticas pblicas, se acostumbraba tener slo tres exigencias bsicas: (1) la eficiencia: que se alcancen los objetivos al menor costo posible; (2) la democracia: que se tomen en cuenta los intereses y aspiraciones de los afectados o beneficiarios y (3) la gobernabilidad: para que las dos anteriores sean posibles. En la actualidad, se acostumbra recurrir al criterio de las 6E: eficacia, eficiencia, efectividad, economa, equidad y ecologa. De estos conceptos hay tres que muy a menudo se tienden a confundir o a usar indiscriminadamente y por eso, vale la pena profundizar en ellos. No se pretende establecer definiciones doctrinales, entre otras cosas, porque no existe an consenso unificado en torno a ellos, ni tampoco en torno a su generalizada utilidad21. Se intenta tan slo ofrecer los principales elementos, con el fin de profundizar la comprensin de cada uno de ellos y sus relaciones entre s, de tal forma que ayuden a delimitar y a clarificar las similitudes y diferencias, caractersticas y distinciones entre lo que se entiende por eficiencia, eficacia y efectividad. Y es que el desempeo de todo gerente pblico (como un coordinador del proceso integral de polticas pblicas) debe ser juzgado con el criterio de la efectividad que se desglosa y se descompone, a su vez, en el doble concepto de la eficacia (la habilidad para hacer las cosas correctas) y la eficiencia (la habilidad para hacerlas correctamente). Coloquialmente, eficiencia es hacer ms de lo mismo, con lo mismo o hacer lo mismo, mas lo nuevo, con lo mismo. Es decir, se es eficiente, cuando las polticas pblicas crean la mayor cantidad de resultados, con la menor cantidad de recursos. Por eficacia se entiende el grado como se satisfacen las necesidades de la comunidad. Es decir, se es eficaz cuando las polticas pblicas logran impactar y satisfacer en la forma debida las necesidades, deseos y gustos del grupo objetivo al cual estn dirigidas. Vista as, la efectividad se compone de una variable interna (la eficiencia) y una externa (la eficacia) y es la que une, relaciona y le da sentido a estas dos, hasta el punto de que ni el ms alto grado de efi21 Como aseveran Les Metcalfe y Sue Richards, en Improving Public Management (1983: 57): La efectividad representada como un medio instrumental puramente tcnico para fines polticos aceptados, se presenta a menudo como un bien tan incuestionable como la maternidad.
158 158
ciencia posible podr compensar una seleccin errnea de metas. Por eso, la eficiencia estatal no puede aparecer aislada, sino que depende de la eficacia. Dicho de otra manera, el uso de cantidades y montos presupuestales depende de las cualidades y caractersticas sociales, pero no siempre los logros sociales dependen de las cantidades del dinero, ni slo de la intervencin del Estado. Y es que los procesos sociales trascienden no slo a los procesos cuantitativos relacionados con el dinero, sino que involucran tambin a muchos actores que son protagonistas del cambio y la transformacin social, donde el Estado/gobierno es slo uno de ellos. Adems, estos dos criterios tienen, a su vez, un paralelo con los dos aspectos de la planeacin: establecer las metas correctas y despus elegir los medios correctos para alcanzar dichas metas, ambos vitales para el proceso integral de polticas pblicas. Sin embargo, como quien juzga ahora la efectividad de las polticas pblicas es la opinin pblica, se han propuesto nuevos enfoques para su abordaje y anlisis, diferentes a los viejos patrones que tendan a uniformar los problemas y a homologarlos, para resolverlos todos del mismo modo y con un mismo formato enmarcado dentro de polticas pblicas consideradas como prototipos. Un diagrama que conjuga la practicidad dentro de un maraco bastante didctico, se observa en la Figura 1. Esta figura muestra que las mejoras en la eficiencia pueden ser alcanzadas por alguna de las tres siguientes formas: - - - Mediante el aumento de los productos en relacin con los inputs (insumos); mediante la reduccin de los insumos en relacin a los outputs (productos), o idealmente, haciendo ambos al mismo tiempo.
Dentro de este esquema, una mayor economa se alcanza mediante el ahorro de los recursos reales, en relacin con los recursos previstos. Por su parte, la eficacia se aumenta alcanzando una mayor relacin entre objetivos previstos y resultados reales. Por ltimo, la efectividad viene dada por la combinacin de estas dos variables: la eficiencia y la eficacia. En este orden de ideas, la eficiencia se concibe como la mini159 159
mizacin de inputs de las polticas en relacin con sus resultados, dados los objetivos y los medios elegidos para conseguirlos, y la eficacia como la definicin de objetivos, la medida del progreso realizado para el alcance de aquellos objetivos y la consideracin de medios alternativos para alcanzarlos22. FIGURA 123 DISTINCIONES ENTRE ECONOMA, EFICIENCIA Y EFICACIA
Entradas (Inputs) Real Eficiencia Economa Eficiencia Salidas (Outputs) Real
Previsto
Previsto
Fuente: Metcalfe y Richards (1983: 58).
Sin embargo, la nocin de eficacia en el logro de los objetivos de las polticas pblicas no es siempre ni mucho menos una nocin clara. Si los objetivos y medios de una determinada poltica se pudieran establecer en forma exacta, la ambigedad en la nocin de eficacia desaparecera. De hecho sucede que tal establecimiento es relativamente impreciso, lo que permite un alto margen de iniciativa de quienes han de poner en prctica la poltica pblica y de los analistas que proceden
22 Son concepciones tiles presentadas por la House of Commons de Gran Bretaa, al terciar en la controversia suscitada en torno a estas variables, cuando el grupo de asesores del gobierno conocido como Think Tanks (tanques de pensamiento), proponan sus criterios a la ciudadana britnica. 23 La obra de Metcalfe y Richards (1983: 58) presenta esta sencilla figura, muy til entre otras cosas para visualizar estos conceptos en su conjunto. Valga la pena comentar que este documento fue uno de los libros de cabecera de la administracin Thatcher, cuando la Dama de hierro pregonaba la exigencia de enmarcar todas las acciones del Estado dentro de estos parmetros, bases indiscutibles para las polticas de privatizacin.
160 160
a su evaluacin posterior, entre otras razones porque todo objetivo es a su vez medio para la obtencin o alcance de otros objetivos24. Existen muchas vas para buscar la efectividad como concepto que engloba las otras variables: eficiencia y eficacia. Una de esas alternativas es el marketing, herramienta originada en y para la gerencia comercial, pero que ha venido ocupndose de la solucin de problemas y asuntos sociales, enmarcados dentro del trmino marketing social.
24 El panorama, pues, se complica y el anlisis de polticas pblicas resulta menos instrumental, cuantitativo y mecnico y ms estratgico, cualitativo y artstico, de lo que en un principio se puede observar.
161 161
IV. MODELOS DE ANLISIS EN POLTICAS PBLICAS
IV. MODELOS DE ANLISIS EN POLTICAS PBLICAS

De horribles blasfemias de las academias, lbranos Seor. Rubn Daro, en Letanas de nuestro seor Don Quijote, Cantos de vida y esperanza, 1905.
Es conveniente empezar por delimitar el trmino modelo1. Este abarca varios significados. Puede entenderse como una representacin, un ideal o una muestra. Se considera que los modelos cientficos abarcan esas tres significaciones: representan la teora, sealan las condiciones ideales en las que se produce un fenmeno al verificarse una teora y, adems, constituyen una muestra particular de la explicacin general que ofrece la teora. Los modelos son tiles entre otras razones porque a la vez que facilitan la comprensin de la teora al representarla de manera simplificada, resaltan sus aspectos importantes. Adems, permiten comprender lo que la teora intenta explicar: entrelazan lo abstracto con lo concreto y, al hacerlo, conjugan tanto la imaginacin como la experiencia. Por medio de los modelos, las teoras pueden someterse a comprobaciones empricas con mayor facilidad, lo que permite no slo comprender las teoras y las leyes, sino tambin su interpretacin. Algo importante en los modelos es que si ayudan a comprender, es porque adems de ofrecer una explicacin, permiten predecir.
Hay autores que prefieren hablar de esquemas de anlisis en lugar de modelos, por cuanto algunos de ellos no tienen la capacidad explicativa suficiente como para aplicrseles este calificativo.
165 165
4.1 UTILIDAD DE LOS MODELOS EN LAS POLTICAS PBLICAS

El arte de la guerra consiste en ordenar las tropas de tal modo que no puedan huir. Anatole France, El maniqu de mimbre, Cap. I, en labios del Sr. Bergeret.
Conviene ahora responder a la pregunta de si los modelos son tiles o no para el caso especfico de las polticas pblicas. Como representacin grfica o analtica, un modelo es inevitablemente una abstraccin de la realidad. Con el fin de simplificar, clarificar e intentar entender cul es realmente el aporte de los modelos tanto para la etapa de formulacin, como para la de implementacin, es necesario profundizar, por lo menos, en seis criterios que, aunque muy generales, ayudan a poner de relieve su significado. En primer lugar, la utilidad de un modelo yace en su habilidad para ordenar y simplificar las relaciones que pueden existir en el mundo real. Sin embargo, una excesiva simplificacin o el hecho de identificar solamente los fenmenos superficiales, puede conducir a inexactitudes con respecto a la concepcin de la realidad. As, no es aconsejable su uso para la explicacin de las polticas pblicas. De otro lado, si el concepto sugiere demasiadas relaciones, puede terminar siendo tan complejo y sobre todo inmanejable (an disponiendo de modernos sistemas de computacin), que tampoco constituya realmente una ayuda para entender la realidad. En segundo trmino, un modelo debe identificar los aspectos realmente significativos de las polticas pblicas. No puede dirigir la atencin hacia variables, circunstancias o factores irrelevantes. Debe entonces enfocar las causas relevantes y las consecuencias significativas de las polticas pblicas. Obviamente, lo que es, o no, relevante o significativo est relacionado en buena medida con los valores, actitudes y creencias de cada persona. Sin embargo, se puede aceptar que la utilidad del concepto reside en la habilidad para identificar lo que para un grupo determinado es realmente importante. Como tercer aspecto, es importante destacar que un modelo debe ser congruente con la realidad, es decir, debe tener referentes 166 166
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo iv Modelos de anlisis en polticas pblicas
empricos. Se presentan dificultades con un concepto que identifique procesos que no ocurren realmente, o que simbolicen fenmenos que no existen en el mundo real. Sin embargo, no se deben descartar a la ligera conceptos irreales, si stos ayudan a enfocar la atencin de lo que es real. El concepto de prototipo de una realidad social cualquiera, aunque irreal es til para hacer caer en cuenta cundo los hechos no tienden a ese prototipo ideal, o cundo no se trabaja con lo real, lo que permite cuestionar en buena medida qu es lo realmente irreal. Un cuarto argumento obedece a la necesidad de comunicar algo til. Si muchas personas estn en desacuerdo en torno al significado de un modelo, su utilidad, para efectos de comunicacin, se ve disminuida. No se pretende que exista acuerdo en torno a un modelo, pero s, al menos, un consenso con respecto a ciertas conclusiones y conceptos que plantee o incluya. El quinto criterio hace alusin al deber de ayudar al desarrollo de la investigacin en polticas pblicas. Es decir, debe ser operacional y hacer referencia directa a los fenmenos del mundo real, que en mayor o menor grado pueden ser observados, medidos y verificados. Un concepto, o una serie interrelacionada de conceptos (que sera lo mismo que un modelo) debe sugerir relaciones que aparezcan en el mundo real y que puedan ser ensayadas, probadas y verificadas. Si no existiera forma de probar o valer las ideas sugeridas por el modelo, ste no sera realmente til para desarrollar teoras cientficas. Como sexto y ltimo punto, es menester sealar que por medio de un modelo se debe lograr una aproximacin a la realidad. Debe sugerir hiptesis acerca de las causas y consecuencias de las polticas pblicas, hiptesis que pueden ser comparadas con los datos extrados del mundo real. Un concepto que nicamente describa las polticas pblicas, pero que no explique la realidad, no es til como concepto que sugiera algunas explicaciones posibles. Sentadas estas bases, a continuacin, y de acuerdo con las diferentes etapas del proceso integral de polticas pblicas, se presentan los principales modelos relacionados con la etapa de formulacin y posteriormente aquellos relacionados con la etapa de implementacin. 167 167
4.2 MODELOS PARA LA FORMULACION DE POLTICAS PBLICAS

Seguimos con gusto a una persona porque nos sentimos bien al hacerlo. Ahora bien, seguimos tambin a sargentos, genios vanidosos, cnyuges petulantes y jefes de diversos tipos, por variedad de razones, pero ninguna de stas tiene que ver con las cualidades de liderazgo de la persona. Para aceptar con gusto la direccin de otro individuo, tiene uno que sentirse bien al hacerlo. Esto de hacer a otra persona sentirse bien, en el curso normal de su quehacer diario, es, desde mi punto de vista, la esencia del liderazgo. Irwin Federman
El objetivo final de los modelos ha sido siempre el de tratar de encontrar las causas y consecuencias que acarrean una serie interrelacionada de conceptos, con respecto al mundo real. El fin ltimo es, pues, lograr un mejor entendimiento de la realidad. De acuerdo con lo anterior, el anlisis de los siguientes modelos es otra contribucin al valioso intento de profundizar en el estudio del proceso de formulacin de polticas pblicas, las cuales no coinciden estrictamente con las caractersticas de un solo modelo en particular. En muchas ocasiones, parecen ser el resultado de una combinacin de los diferentes modelos. No obstante, para ofrecer mayor claridad conceptual, cada uno de los seis modelos siguientes ser tratado en forma individual e independiente. 1. Modelo racional o racionalista 2. Modelo incremental o incrementalista 3. Modelo de las lites o elitista 4. Modelo de los grupos, grupista o interaccionista 5. Modelo de las instituciones o institucionalista 6. Modelo de sistemas o sistmico. 168 168
4.2.1 Modelo racional o racionalista: polticas pblicas como el logro de metas eficientes
Tanto me apasiono por la razn, que yo mismo me vuelvo poco razonable. Francois Duque de la Rochefoucauld (1613 1680), escritor moralista francs. Mximas.
Este modelo se identifica con la concepcin ms difundida, incluso en la actualidad, de lo racional. Muy posiblemente, su marcada popularidad se deba a la misma connotacin de la palabra racional como perteneciente y concerniente a la razn, y contrapuesta a la palabra irracional2. Esta caracterstica, sin duda alguna, ha dado lugar al desarrollo de muchos estudios acerca de la ahora discutida racionalidad3. Habermas4, por ejemplo, define las polticas pblicas racionales como aquellas establecidas adecuadamente para maximizar el alcance de valores. De acuerdo con esta definicin, todos los valores relevantes de la sociedad deben ser conocidos y cualquier sacrificio productivo por las polticas, en uno o ms valores, debe ser compensado por la consecucin de otros valores. Para Dye (1977: 27), la definicin de racionalidad es intercambiable con el concepto de eficiencia. Asevera que las polticas pblicas son ms racionales cuanto ms eficientes se muestran. Es decir, la proporcin entre los valores que alcanzan las polticas y los que sacrifican debe ser positiva y mayor con respecto a cualquiera otra poltica alternativa. Agrega, adems, que no se debe considerar la eficiencia solamente dentro del estrecho campo de los recursos financieros, en donde el valor alcanzado o sacrificado por las polticas pblicas es fundamentalmente el dinero; la idea de eficiencia cobija el clculo de todos los valores: polticos, econmicos, sociales, ecolgicos, morales, etc., y no solamente aquellos que se pueden medir en forma cuantitativa.
2 Se define la irracionalidad, segn el Larousse, como la insensatez o carencia de razn. Sera muy conveniente que tuviera diferente significado la frase no racional. Esta afirmacin no es clara, no se entiende lo que el autor quiere decir, recomiendo revisar la redaccin. El lector puede remitirse a John Elster (1990; 1980) y a Mario Bunge (1985). Habermas, Robert Henry, The Economics of the Public Sector (1970), citado por Dye y de Haveman Public Expenditure and Policy Analysis (1983).
3 4
169 169
Refirindose al mismo tema de la racionalidad, Tinbergen (1987), asegura que todo proceso analtico racional de formulacin de polticas pblicas requiere cinco condiciones bsicas, a saber: 1. Concordancia de las polticas pblicas dentro de un cuadro de valores. 2. Formulacin clara de objetivos, con el fin de facilitar la escogencia entre polticas alternativas. 3. Bsqueda, por el formulador de polticas pblicas, de una relacin comprensiva entre los problemas de esas polticas y sus alternativas. 4. Destacar, a travs de la coordinacin de las polticas pblicas, la funcin del formulador (policy-marker)5. 5. Comprensin, por parte de los analistas de polticas pblicas, de los valores y las variables econmicas. Dror (1968, part. IV), a su turno, condiciona la racionalidad de las polticas pblicas a cinco requisitos que deben cumplir quienes las formulan: 1. Conocer todos los valores preferenciales de la sociedad y sus respectivos pesos relativos. 2. Conocer todas las alternativas disponibles de cada una de las polticas. 3. Conocer todas las consecuencias de cada una de las polticas alternativas. 4. Calcular el balance entre los valores societarios alcanzados, versus aquellos sacrificados, para cada una de las polticas alternativas. 5. Poder seleccionar las polticas alternativas ms eficientes. Esta racionalidad asume que los valores preferenciales de la sociedad como un todo, pueden ser conocidos y sobrepasados. No es, por lo tanto, suficiente conocer y sobrepasar los valores de slo algunos grupos y no de otros. Debe existir un completo entendimiento de todos los valores sociales. El proceso de formulacin de polticas pblicas racionales requiere, adems, informacin suficiente para predecir las consecuencias de ellas y la inteligencia para calcular correctamente las
5 La traduccin literal de este vocablo como hacedor, elaborador o fabricante de polticas, se utiliza en este escrito con el significado de formulador de polticas pblicas.
170 170
relaciones de costobeneficio. Finalmente, este proceso racional precisa de un sistema de toma de decisiones que facilite la racionalidad plena para su formulacin. Analizando lo anteriormente expuesto acerca de las condiciones necesarias para la formulacin de polticas pblicas racionales, es fcil comprender la tremenda dificultad que representa su formulacin. El modelo es importante, sin embargo, para propsitos analticos, por cuanto ayuda a identificar las posibles barreras que se presentan para obtener o llegar a la deseada racionalidad. El mismo Dye (1977: 30), relaciona doce obstculos que tiene todo gobierno para la formulacin racional de polticas pblicas: 1. La ausencia de valores societarios en torno a los cuales se encuentre concordancia. Comnmente los que se presentan son valores de grupos especficos o individuales, muchos de los cuales son conflictivos. 2. La imposibilidad de comparacin o asociacin entre valores conflictivos. Por ejemplo, es difcil comparar y dar peso al valor de la dignidad individual, en contraposicin con el aumento de impuestos. 3. El medio ambiente de los formuladores de polticas. En especial, el sistema de poder e influencia limita la respectiva capacidad de apreciacin de muchos valores societarios, especialmente aquellos valores que no tienen defensores activos y poderosos. 4. Los formuladores de polticas no estn motivados para la toma de decisiones basadas en los objetivos de la sociedad. Por el contrario, tienden a maximizar sus propios intereses tales como: poder, estatus, ascensos, posibilidades de reeleccin, dinero, etctera. 5. Los formuladores de polticas no estn motivados para maximizar el alcance de objetivos, antes bien, intentan tan slo satisfacer las demandas de progreso. No buscan hasta encontrar el mejor camino, sino que terminan su bsqueda cuando encuentran una alternativa que puede funcionar. 6. Las grandes inversiones realizadas en programas, como resultado de polticas vigentes6, impiden que los formuladores de po-
Algunos autores denominan estas inversiones como sunk cost, es decir, costos enterrados, en el sentido de que ya han sido efectuados.
171 171
lticas consideren otras alternativas. Las nuevas polticas estn inevitablemente limitadas por las decisiones anteriores. 7. Existen innumerables barreras en la recoleccin de toda la informacin necesaria para conocer todas las posibles polticas alternativas y todas sus consecuencias, incluyendo el costo, la disponibilidad y el tiempo para la recoleccin de toda la informacin. 8. La insuficiente capacidad predictiva, tanto de las ciencias sociales y del comportamiento como de las ciencias fsicas o biolgicas, no habilita an a los formuladores de polticas para atender todo el alcance y las consecuencias de cada una de las polticas alternativas. 9. An con las ms avanzadas tcnicas analticas computarizadas, los formuladores de polticas, no tienen suficiente capacidad para calcular en forma acertada las relaciones costo-beneficio, cuando se tiene en juego un gran nmero de valores polticos, sociales, econmicos y culturales. 10. Los formuladores de polticas pblicas tienen necesidades personales, inhibiciones y dems limitantes, que los imposibilitan para proceder en una forma totalmente racional. 11. La incertidumbre acerca de las consecuencias de varias polticas alternativas obliga a los formuladores a limitarse lo ms estrechamente posible a las polticas existentes, con el fin de reducir la posibilidad de disturbios y consecuencias imprevistas o no anticipadas. 12. La naturaleza fragmentaria del proceso de polticas pblicas en las grandes organizaciones dificulta la coordinacin del proceso decisorio, impidiendo que los insumos de todas las fuentes lleguen al mismo ncleo decisor. Hay quienes entienden la planeacin como una de las expresiones fundamentales de este modelo. Lo anterior, conjugado con el hecho de que una clase de planeacin en particular, la planeacin normativa7 ha sido reconocida como un estructurado fracaso y ha dado lugar a que
No as el caso de la planeacin estratgica, o la que se propondr en otra parte de este mismo documento conocida como planeacin estratgica situacional (PES).
172 172
en lo que hoy da se conoce como posmodernidad8 este modelo sea cada vez ms criticado. 4.2.1.1 El modelo racionalrelativo
Hacen falta ahora algunos locos. Fjate a dnde hemos llegado con los cuerdos. George Bernard Shaw (1856-1950), dramaturgo irlands, nacido en Dublin ,Premio Nbel (1925), en Santa Juana, esc. I, palabras que el autor pone en labios de Beltrnde Poulengey, que habla muy poco y slo cuando le interrogan replica, segn acotacin del autor. As responde al capitn Roberto de Bandricourt, quien lo ha llamado loco al observar su fe en aquella muchacha, escapada de su casa, que quiere un caballo, una armadura y una escolta para ir a ver al Delfn y salvar a Francia.
8 a La obra de Metcalfe y Richards (1983: 58) presenta esta sencilla figura, muy til entre otras cosas para visualizar estos conceptos en su conjunto. Valga la pena comentar que este documento fue uno de los libros de cabecera de la administracin Thatcher, cuando la Dama de hierro pregonaba la exigencia de enmarcar todas las acciones del Estado dentro de estos parmetros, bases indiscutibles para las polticas de privatizacin. 13 La posmodernidad no es segn J.-F. Lyotard (1996) ...el fin de la modernidad sino su estado naciente, y este estado es constante (...). Lo posmoderno sera aquello que alega lo impresentable en lo moderno y en la presentacin misma, aquello que se niega a la consolacin de las formas bellas, al consenso de un gusto que permitira experimentar en comn la nostalgia de lo imposible, aquello que indaga por presentaciones nuevas, no para gozar de ellas sino para hacer sentir que hay algo que es impresentable. Un artista, un escritor posmoderno, estn en la situacin de un filsofo: el texto que escriben, la obra que llevan a cabo, en principio, no estn gobernados por reglas ya establecidas, y no pueden ser juzgados por medio de un juicio determinante, por la aplicacin a este texto, a esta obra, de categoras conocidas. Estas reglas y estas categoras no son lo que la obra o el texto investigan. El artista y el escritor trabajan sin reglas y para establecer las reglas de aquello que habr sido hecho. De ah que la obra y el texto tengan las propiedades del acontecimiento, de ah tambin que lleguen demasiado tarde para su autor, o, lo que viene a ser lo mismo, que su puesta en obra comience demasiado pronto. Posmoderno ser comprender segn la paradoja del futuro pos-anterior (modo). Hay que incluir en la bibliografa la referencia de Lyotard completa. De lo anterior, resulta bien difcil entender qu es la posmodernidad a pesar de que el libro se titula La posmodernidad explicada a los nios. En contraposicin, el concepto de modernidad, histrica y conceptualmente, tiene su punto de partida en el descubrimiento del nuevo mundo, el Renacimiento y la Reforma, aunque la expresin utilizada para referirse a ella slo haya comenzado su camino hacia 1800, momento en el que Europa, al volver sobre su propio proceso, lo piensa desde la perspectiva de una filosofa de la historia, como historia universal. Conlleva el cambio en el concepto de la realidad, el imaginar nuevos modelos societales, la desacralizacin de la conciencia, la quiebra de todos los dogmatismos, la apertura, por lo tanto, el cambio continuo, el estmulo hacia lo nuevo y la aceptacin de la utopa como una dimensin de la realidad que dinamice la creacin de un hombre nuevo. La modernidad se expresa entonces, en una actitud mental nueva, abierta y consciente de que no hay una modernidad por imitar sino un futuro por conquistar. Para Gianni Vattimo (1986: 91), la modernidad es aquella poca en la cual el ser moderno se convierte en un valor, ms an, en el valor fundamental al que todos los dems valores se refieren.
10
173 173
En contraposicin al modelo racional absoluto se ha venido desarrollando una interpretacin racionalista-relativa que, junto con la teora de juegos, desarrolla un proceso racional, pero durante l se encuen-
IMPUTS
1. Establecimiento del conjunto de metas operacionales con los pesos correspondientes RACIONALIDAD PURA O
POLTICAS PBLICAS RACIONALES
Todos los recursos para el proceso de racionalidad pura
3 .Establecimiento del inventario completo de otros valores y de los recursos con los pesos correspondientes
4. Preparacin del conjunto completo de predicciones sobre beneficios y costos para cada alternativa
5. Clculo de la expectativa neta para cada alternativa
6. Comparacin de expectativas netas e identificacin de alternativas con expectativas de lucro
INSUMOS
2. Preparacin del conjunto completo de polticas alternativas
tran posiciones que modifican el proyecto inicial, de tal forma que la racionalidad inicial se ve afectada, y el resultado final es una combinacin de los diversos intereses tanto de los actores como de la racionalidad pura, considerada en un principio9. Una representacin grfica del modelo de racionalidad para de formulacin de polticas pblicas puede observarse en la Figura 2.
Michael Carley, en su obra Rational Technique in Policy Analisis (1989: 212), presenta un amplio y detallado estudio de tcnicas racionales para el anlisis de polticas pblicas.
174 174
FIGURA 2 MODELO RACIONAL DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS

Fuente: Dye (1977), adaptado y traducido en versin libre por el autor.
4.2.2 Modelo incremental o incrementalista: las polticas pblicas como variaciones del pasado
Los viejos desconfan de la juventud, porque han sido jvenes. William Shakespeare
La segunda concepcin, menos difundida que la anterior pero tambin muy conocida en los ltimos aos, es la incremental. El incrementalismo concibe las polticas pblicas como una continuacin de las actividades del gobierno anterior, con pocas modificaciones llamadas incrementos; estos responden a pequeos aumentos, crecimientos o modificaciones adicionales. Es la anttesis del modelo anterior. Precisamente, el economista Charles E. Lindblond (1959) present el modelo incremental como crtica al modelo racional. Los trabajos de este autor10 dieron origen, adems, a toda una lnea de estudio, de pensamiento y hasta de actuacin11. Considera Lindblond que quienes toman las decisiones no revisan anualmente todo el rango de polticas pblicas (tanto las existentes como las propuestas); tampoco identifican objetivos compartidos por toda la sociedad, ni investigan los costos y beneficios de polticas en toda la sociedad; no indagan sobre los costos y beneficios de polticas alternativas para alcanzar las respectivas metas, ni ordenan prioritariamente de acuerdo con la razn de costo-beneficio las preferencias para cada una de las polticas alternativas, con el fin de proceder, posteriormente, a hacer la respectiva seleccin, de acuerdo con toda la informacin relevante.
10 Entre los cuales se destacan The Intelligence of Democracy: Decisin Markeng through Mutual Adjustment (1965) y The Science of Muddling through (1959). 11 Otros textos que se han destacado posteriores al de Lindblon que fue un marco inicial son: Braybrooke y Lindblom (1972), Wildavsky (1964) y Dror (1964).
175 175
Por el contrario, restricciones tales como el tiempo, el conocimiento, la capacidad, la inteligencia y el costo, impiden que los formuladores de polticas identifiquen todo el rango de opciones alternativas y sus consecuencias. Impiden, adems, el establecimiento de valores societales claros y que se realicen los clculos apropiados para encontrar las relaciones de costo-beneficio. La propuesta incremental pregona la total impracticabilidad del modelo racional y presenta como alternativa un modelo de decisin ms conservador, en el sentido de que los programas existentes, las polticas previas y los gastos efectuados son considerados como una base, y la atencin se concentra en nuevos programas y polticas y en modificaciones (aumentos o descrecimientos) de los programas anteriores12. Los formuladores de polticas existentes o previamente establecidas. El modelo incremental reconoce la naturaleza poco prctica de formulacin de polticas absolutamente racionales y describe un proceso ms conservadurista de quien toma las decisiones. Para reforzar los pequeos incrementos en las polticas pblicas, Dye (1977: 30-3) expone estas cinco razones: 1. Los formuladores de polticas no disponen de todos los recursos (tiempo, conocimiento, dinero, etctera) para examinar todas las alternativas en relacin con las polticas existentes. As, las polticas pblicas completamente racionales se pueden volver ineficientes (a pesar de la aparente contradiccin de los trminos), si el tiempo, la capacidad, la inteligencia y el costo necesario para desarrollar polticas pblicas racionales, son excesivos. 2. Los formuladores de polticas aceptan la legitimidad de las polticas anteriores en funcin de la incertidumbre que traen las polticas nuevas o diferentes. Indudablemente es ms seguro permanecer o sobresalir con programas conocidos que cuando no se pueden predecir los sobresaltos y las consecuencias de los nuevos programas. Bajo condiciones de incertidumbre, los formuladores continan las polticas pasadas, sean stas efectivas o no.
12 Para algunos autores (Braybrooke y Lindblom, 1972) los trminos formulacin ideal de polticas, toma racional de decisiones y solucin racional de problemas son expresiones sinnimas.
176 176
3. La existencia de grandes inversiones de capital previamente hechas (sunk cost), desaconsejan cualquier cambio muy radical. Estas inversiones pueden ser en dinero, edificaciones u otros aspectos intangibles. Pueden tambin estar representadas en aspectos administrativos o estructuras organizacionales. Es comnmente aceptado, por ejemplo, que las organizaciones tienden a persistir en el tiempo mediante el desarrollo de rutinas que son difciles de alterar. Los individuos, adems, establecen su campo de riesgo personal, el cual favorece la continuacin de prcticas como de organizaciones y hace muy difcil que se lleven a cabo cambios radicales. De aqu que no sea posible considerar todas las polticas pblicas alternativas, sino slo aqullas que producen pequeas dislocaciones de orden fsico, econmico, organizacional, administrativo y poltico. 4. Desde el punto de vista poltico, el incrementalismo puede ser bastante aconsejable. En la formulacin de polticas la concordancia es ms factible cuando los puntos en discusin constituyen apenas crecimientos o decrecimientos presupuestarios o simples modificaciones en los programas existentes. El conflicto tiene ms posibilidades cuando el proceso decisorio enfoca polticas que envuelven grandes ganancias o prdidas, tales como las decisiones de todo o nada, de s o no. Al tener en cuenta que la tensin que se genera en el desarrollo de nuevos programas es muy grande, las polticas pblicas que venan desarrollndose, son continuadas, an en el evento de que se suceda un total realineamiento. As, el incrementalismo es importante para reducir el conflicto, mantener la estabilidad, e incluso para la misma conservacin del sistema poltico. 5. Las caractersticas y el perfil de los formuladores de polticas recomiendan tambin el modelo incremental. Raramente los seres humanos actan para maximizar todos sus valores. Con mayor frecuencia actan con el fin de satisfacer demandas particulares. Los hombres pragmticos raras veces buscan el mejor camino. Se contentan con encontrar uno que funcione. La mayora de las veces, las modificaciones a los programas existentes satisfacen demandas particulares, y los cambios radicales en las polticas que requieren la maximizacin de valores son dejados de lado o sencillamente
177 177
pasan inadvertidos. Los cambios radicales, por consiguiente, son ms distantes y escasos que los incrementales. En la ausencia de metas o valores precisos es ms cmodo para el gobierno dar continuidad a los programas existentes, en vez de comprometerse en el albur de plantear polticas diferentes. De acuerdo con los analistas y partidarios del incrementalismo, aquellas decisiones y polticas incrementales son tpicas en la vida poltica, aunque no resuelvan problemas y slo los mantengan a distancia13. Las polticas incrementales son elaboradas diariamente por los congresistas, ejecutivos, administradores y por los lderes de partidos polticos. Sin embargo, el carcter incremental en la formulacin de polticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos no es nada agradable que se propague y se difunda entre la poblacin la idea de que sus planes y polticas son slo pequeos cambios con respecto a los programas de los gobiernos anteriores. Una representacin grfica del modelo incremental se puede observar en la Figura 3. FIGURA 3 MODELO INCREMENTAL DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS
Incremento de polticas
Compromiso con las polticas anteriores
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Fuente: Dye (1977: 30), adaptado y traducido en versin libre por el autor.
13 Vase: Bointeux, C.S. EBA/fgv. 1975: Schick, A.O. PPB en el presupuesto incremental. Revista Administracin Pblica 10(2): 6584, abril/junio, 1976. Camern, D.E. Revista Administracin Pblica, 10(2): 149220, abril/junio, 1976.
178 178
4.2.3 Modelo de la lite o elitista: las polticas pblicas como preferencia de la lite
La sociedad est dividida en dos grandes clases: la de quienes tienen ms comida que apetito, y las de quienes tienen ms apetito que comida. Nicols-Sebastian Roch llamado de Chamfort (1741-1794) escritor moralista francs en su coleccin de Mximas.
El tercer modelo escogido para explicar el proceso de formulacin de polticas pblicas establece que stas pueden ser vistas bajo la ptica de las preferencias y valores de la lite gobernante14. Cuando se hace referencia a la lite, inmediatamente se asocia con el concepto de poder. Ambas nociones se complementan por cuanto la teora de la lite, o teora elitista, asegura que siempre y en toda sociedad existe una minora que detenta el poder y que gobierna, en contraposicin con la gran mayora. De acuerdo con lo anterior, la conocida afirmacin de que las polticas pblicas reflejan las demandas del pueblo, es ms un mito que una realidad. Los supuestos bsicos de la teora de la lite sugieren que el pueblo es indiferente y mal informado con respecto a las polticas pblicas y que son las lites menos numerosas y ms organizadas las que efectivamente forman la opinin de las masas, mucho ms que la influencia que estas ltimas ejercen sobre las primeras. As, las polticas pblicas realmente corresponden a los intereses de la lite. A su turno, la administracin la burocracia, conformada por los empleados pblicos, simplemente lleva a cabo las polticas pblicas previamente decididas por la lite. Por lo tanto, se sigue un proceso de arriba hacia abajo: de las lites a las masas, de modo que las polticas no se originan precisamente a partir de las demandas del pueblo.
14 La teora de la lite es explicada extensamente en Thomas R. Dye y Harmon Zeigler (1970). Para el caso colombiano el lector se puede remitir a Blanco et al. (1991) y Barrera (1988).
179 179
Los fundamentos de esta teora tienen como sustento, principalmente, los trabajos de Paretto, Mosca y Michels, precursores e impulsadores de esta lnea de pensamiento15. Vilfredo Paretto, afirma que siendo los hombres desiguales en todos los campos de sus actividades, se disponen en varios niveles que van del superior al inferior. Aquellos que hacen parte del estrato superior son las lites. El estrato inferior ms numeroso es regulado y dirigido por el primero16. Bobbio (1984: 5-15; 1989; 1990), por su parte, se refiere a la teora de la lite diciendo que: en cada sociedad, el poder poltico pertenece siempre a un restringido crculo de personas: el poder de tomar e imponer decisiones vlidas, para todos los miembros del grupo, el mismo grupo que puede para ello recurrir, en ltima instancia, a la fuerza. Dye (1977: 20) resume muy acertadamente la teora de la lite en seis puntos bsicos: 1. Toda sociedad est dividida entre aquellos pocos que tienen poder y los muchos que no lo tienen. Slo un pequeo nmero de personas asignan valores para la sociedad y este pequeo nmero corresponde a la lite. Por consiguiente, las masas no tienen incidencia en la formulacin de las polticas pblicas. 2. Los pocos que gobiernan, no son personas tpicas extradas de las masas gobernadas. Las lites se establecen en forma desproporcionada a partir de los estratos socioeconmicos ms altos de la sociedad. 3. La movilidad de los miembros del pueblo a las posiciones de las lites debe ser lenta y continua, con el fin de mantener la necesaria estabilidad y evitar la revolucin. Slo aquellos que logran el consenso bsico de las lites pueden ser admitidos a los estrechos crculos gobernantes.
15 Son ellos Vilfrido Paretto, Gatano Mosca y Robert Michels. Al respecto vase: Bobbio (1982), Dahl (2000, cap. 4), Dye: Lima J.R., Olavo B. & Santos, W.G. Esquema general para anlisis de polticas pblicas: una propuesta preliminar. Seminario Internacional de Anlisis de Polticas Pblicas EBAP/FGV, 1975, Rev Adm. Pbl., 10(2): 24156, abril/junio 1976. 16 Paretto (1982) conforme a lo descrito en Bobbio (1982).
180 180
4. Las lites comparten el consenso en representacin de los valores bsicos del sistema social y la preservacin del sistema. En muchos pases democrticos, el consenso de las lites gira en torno a temas tales como el respeto a la propiedad privada, a los lmites del gobierno y a la libertad individual. 5. Las polticas pblicas no reflejan las demandas de las masas, por el contrario, los valores que prevalecen son los de las lites. Por consiguiente, los cambios en las polticas pblicas son incrementales ms que drsticos o estructurales. 6. Las lites activas estn sujetas a poca y casi nula influencia directa de las masas. Las lites influencian a las masas ms que estas ltimas pueden influenciar a las primeras. En este orden de ideas es importante determinar cules son las implicaciones de la teora elitista para el anlisis de polticas pblicas. En primer lugar, el elitismo resalta que las polticas pblicas no reflejan las demandas del pueblo, sino los intereses y valores de las lites. Lo anterior implica que los cambios y las innovaciones en las polticas pblicas surgen como resultado de las definiciones hechas por las lites, de acuerdo, obviamente, con sus propios valores. Teniendo en cuenta el perfil conservador de las lites, stas tratan de preservar el sistema. Por consiguiente, sus intereses representan un statu quo y los cambios en las polticas pblicas sern sobre todo incrementales ms que revolucionarios o radicales. As, las polticas pblicas son frecuentemente modificadas pero raramente sustituidas o remplazadas. Adems, los cambios en la naturaleza del sistema poltico slo ocurren cuando algunos eventos amenazan el sistema y las lites actan, con el objetivo de hacer prevaler sus intereses. Por consiguiente, las reformas
181 181
institucionales se llevan a cabo para preservar el sistema y conservar sus puestos dentro de l. Dye hace nfasis, adems, en que el elitismo no significa que las polticas pblicas sean, necesariamente, contrarias al bienestar de las masas. Pero es claro que la responsabilidad por ese bienestar reposa en los hombros de las lites y no sobre los de las masas. Los valores de las lites, destaca Dye, pueden ser genuinamente dirigidos hacia el inters pblico. Un sentido de noblesse oblige17 puede permear los valores de la lite y, por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser un elemento importante dentro del proceso decisorio de las lites18. En segundo trmino, el elitismo ve a las masas como pasivas, apticas y mal informadas. Por esta razn, sus sentimientos son frecuentemente manipulados por las lites, mucho ms frecuentemente que los valores de las lites puedan ser influenciados por los sentimientos de las masas. Ms importante an es el hecho de que las comunicaciones entre las lites y las masas fluyen de arriba abajo. Por lo tanto, el proceso electoral y la competencia entre los partidos polticos no habilitan a las masas para gobernar19. As, las cuestiones relacionadas con polticas pblicas son rara vez decididas por el pueblo a travs de las elecciones o a travs de la presentacin de alternativas de polticas por medio de los partidos polticos. La mayora de las veces estas instituciones democrticas (las elecciones y los partidos polticos) son importantes nicamente por su valor simblico y slo ayudan a cohesionar las masas en torno al sistema poltico, dndoles un papel para que lo representen el da de las elecciones y favorezcan as al partido poltico con el cual se identifican. El elitismo acepta que las masas tengan en el mejor de los casos slo una influencia indirecta sobre el comportamiento decisional de las lites.
17
Nobleza obliga, locucin francesa hoy proverbial, que se atribuye al duque de Levis en su libro Maximes et rflexions.
18 En otras palabras, a lo que esta escuela se refiere es al hecho de que, en ltimas, los elementos que definen el contenido de una determinada poltica pblica estn condicionados por los valores e intereses de las lites, ms que por las influencias o presiones de los sectores populares. 19 Como un raciocinio similar lo presenta Carl J. Friedrich (1985, 1975 y 1969), quien asegura que la mayor confianza del hombre comn no justifica una simple aceptacin de mitologa de la voluntad del pueblo.
182 182
Como tercer aspecto, esta teora tambin pregona que dentro de la lite hay consenso y comparten las normas fundamentales que sustentan el sistema social. Es decir, estn de acuerdo con las reglas de juego bsicas, que obviamente favorecen la preservacin del sistema social. La estabilidad del sistema e incluso su supervivencia depende del consenso que tenga la lite, el que redundar, a su vez, en defensa de los valores fundamentales del sistema. De acuerdo con lo anterior, solamente aquellas polticas que caigan dentro del consenso compartido tendrn altas posibilidades de xito. De otro lado, vale la pena comentar que dentro del elitismo tambin existe la competencia, y en razn de ella los miembros de la lite algunas veces se disputan las posiciones superiores. Sin embargo, esa competencia se concentra en torno de un nmero muy limitado de asuntos20. Las masas pueden dar apoyo superficial a los smbolos democrticos, pero ellas no son tan consistentes y confiables en cuanto al soporte para esos valores, como lo pueden ser las lites. Por ltimo y como es de figurarse, la teora de las lites no es inmune a las crticas21. Dentro de sus ms importantes contradictores se destacan M. Suez y Schumpeter. Una representacin esquemtica del modelo elitista puede ser apreciada en la Figura 4.
20 Dentro de las lites de una sociedad cualquiera resulta difcil no encontrar la competitividad con aspectos tales como la supremaca o la preeminencia. Sin embargo, el elitismo implica que la competencia se centre alrededor de un rango muy estrecho de asuntos. Adems, las lites estn de acuerdo en muchos ms aspectos que aquellos en los cuales pueden estar en desacuerdo. Por ejemplo, en muchos pases occidentales, el consenso se da en torno a aspectos tales como el gobierno constitucional, los procedimientos democrticos, la regla de la mayora, la libertad de expresin (tanto oral como escrita), la libertad para formar partidos de oposicin, la igualdad de oportunidades en todos los aspectos de la vida, la propiedad privada, la importancia de la iniciativa privada y la recompensa, la legitimidad de la libre empresa, el capitalismo, el sistema econmico, etctera. 21 Vese Bobbio (1989 y 1990); Schumpeter (1971; 1967a; 1967b).
183 183
FIGURA 4 MODELO ELITISTA DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS
lite
Funcionarios y administradores
Pueblo
Fuente: Dye (ao?: 21), traduccin en versin libre del autor.
4.2.4 Modelo de los grupos, grupista o interaccionista: las polticas pblicas como equilibrio entre grupos
El mayor espectculo del mundo, dice cierto filsofo, es el hombre esforzado luchando contra la adversidad; pero hay uno ms sorprendente todava, y es el ver a otro hombre lanzarse en su ayuda. Oliverio Goldsmith (1728-1774), escritor ingls en El vicario de Wakefield, novela de la vida familiar, impregnada de sentimentalismo y de comedia. Ella se humilla para vencer.
El cuarto modelo de formulacin de polticas pblicas se basa en el supuesto de que stas son el resultado del equilibrio alcanzado en la lucha entre grupos22.
22 La teora de grupos es explicada con detenimiento en Truman (1991), Xifra (1981), Key (1982), Ortega Garca (1987).
184 184
Cuando se hace mencin a grupos, son comnmente usadas tres expresiones: grupos de inters, grupos de presin y lobbying (o lobby). La ms difundida de las tres es la primera, que designa la base de uno o varios compartimientos de participacin, [la cual] lleva adelante ciertas reivindicaciones en relacin con otros grupos sociales, con el fin de instaurar, mantener o ampliar formas de comportamiento que son inherentes a las actitudes convividas23. La tipologa de grupos es bastante extensa. En ella se destacan los sindicatos, partidos polticos, grupos econmicos, empresariales o legislativos, burocracias pblicas, etctera.24 Ahora bien, como es sabido, las personas con intereses comunes, se unen formal o informalmente, entre otras razones, con el fin de presionar sus demandas ante el gobierno de turno. As lo corrobora David Truman (1991, citado en Pasquino, 1966: 37), cuando define el grupo de inters como un conglomerado de personas que comparten actitudes, que hacen ciertos reclamos a otros grupos en la sociedad. Cuando tal grupo hace reclamos a travs de instituciones gubernamentales se considera como poltico. Dentro de esta concepcin, los individuos son importantes en poltica slo cuando actan por intermedio, en nombre de, o como parte de un grupo de inters. As, el grupo llega a ser el puente o eslabn fundamental entre la persona (el ciudadano) y el gobierno. Con el fin de ejercer influencia en las polticas pblicas se concibe la actividad poltica como la lucha entre grupos. As considerada, la tarea del sistema poltico gira en torno al manejo del conflicto entre grupos. El estudio de Dye (1977: 24) enuncia cuatro medios de los cuales dispone el sistema poltico para controlar esta lucha: 1. El establecimiento de reglas de juego. 2. El arreglo de compromisos y acuerdos por medio de los cuales se equilibran los intereses.
23 Existen algunos factores que caracterizan en mayor o menor grado las tendencias de uno u otro concepto. Pueden ser identificadas tambin algunas deficiencias e inconvenientes de las conceptualizaciones de cada expresin. El lector se puede remitir a Celis (1993), Martnez (1964) y (Sanclemente Molina, 1965). 24 Un estudio prctico que demuestra la actuacin de grupos de presin, es presentado en Kirschen y cols. (1975, cap. 8).
185 185
3. La elaboracin y trasformacin de intereses en polticas pblicas. 4. La capacidad para hacer cumplir estos compromisos. Es conveniente precisar que la influencia de los grupos est determinada por innumerables factores tales como su tamao, riqueza, poder, organizacin, liderazgo, cohesin interna, acceso a los formuladores de polticas, etc. Los grupos utilizan algunas caractersticas endgenas al sector pblico, para ejercer influencia en las polticas pblicas y en la burocracia gubernamental25. Segn los seguidores de esta teora, las polticas pblicas son siempre el resultado del equilibrio alcanzado en la lucha entre grupos. Este equilibrio es determinado por la influencia relativa de los grupos de inters, de tal forma que los cambios en la influencia de cualquier grupo se traducen en cambios en las polticas pblicas. As, stas se movern en la direccin de los grupos que ganan influencia, en tanto que se alejarn de los intereses de aquellos grupos que la pierden. La moderna teora de los grupos no difiere mucho de la teora de facciones, expuesta hace aos por James Madison (1985) , quien aseguraba que las diferencias entre los hombres generan facciones que son definidas como un nmero de ciudadanos unidos por un inters comn y que se contrapone a los intereses de otros ciudadanos. El modelo tambin permite observar que dentro del concepto grupal, los formuladores de polticas tienen que responder constantemente a las presiones de los grupos para negociar, pactar, elaborar convenios y compromisos entre las demandas competidoras. Los polticos
25 Para consideraciones importantes sobre el tema vase: Niskamen (1971) y Downs (1967).
186 186
profesionales, por su parte, tratan de formar coaliciones intergrupales mayoritarias, y para ello cuentan con alguna flexibilidad para decidir cules grupos se incluyen en dichas coaliciones. Cuanto ms grande sea el caudal electoral del poltico, ms grande ser el nmero y diversidad de grupos de inters y tambin mayor su flexibilidad en la seleccin de los grupos para formarla. As, el Congreso tiene menos flexibilidad que el Senado, porque tiene un nmero mayor de diversos grupos. A su vez, el presidente tiene ms flexibilidad que el Congreso y que el Senado. Las oficinas o agencias ejecutivas se entienden tambin en trminos de grupos de electores. A su vez, la reunin de todos los grupos de inters que conforman el sistema poltico se mantiene en equilibrio por la fuerza de tres grupos (Dye, 1977: 25), caracterizada as: En primera instancia, emerge con la existencia de un grupo grande casi universal denominado grupo latente, el cual apoya el sistema constitucional y hace prevalecer las reglas de juego. Este grupo no es siempre visible, pero puede activarse para dirigir un abrumador reproche a cualquier grupo que ataque al sistema o trate de destruir el equilibrio. En segundo lugar, se logra a travs de la superposicin de los miembros de los grupos, que se mantenga el equilibrio, evitando as que uno de ellos se aleje demasiado de los valores preestablecidos. Las personas que conforman un grupo cualquiera pertenecen a su vez a otros grupos. De este modo, se moderan las demandas y se evita que se aslen los miembros que poseen o tienen otras afiliaciones grupales. La tercera y ltima influencia, es la fuerza que resulta del chequeo y balance de la competencia intergrupal, que tambin ayuda a mantener el sistema en equilibrio. Es difcil que un solo grupo sea compensado por el poder de los otros grupos competidores. El contrapeso ejerce su funcin principal para verificar, contrarrestar y frenar la influencia de un grupo cualquiera y proteger as a los individuos frente a la explotacin. Una sntesis grfica del modelo grupista se ofrece en la Figura 5.
187 187
FIGURA 5 MODELO GRUPISTA DE LA FORMACIN DE POLTICAS PBLICAS

Influencia del grupo B Influencia del grupo A
Fuente: Dye (ao?: 23). Versin libre del autor.
4.2.5 Modelo de las instituciones o institucionalista: las polticas pbicas como resultado de la actividad institucional
Las instituciones no valen ms que lo que valga el hombre que las aplica. Enrique Federico Amiel (1821-1881), escritor suizo a quien se la debe el interesante Diario ntimo, el cual ha servido a Gregorio Maranon Para hacer un estudio sobre la timidez, 18 de septiembre de 1864.
El descubrimiento de la importancia de la poltica de las instituciones gubernamentales permite agregar un quinto modelo importante para la formulacin de polticas. Las estructuras gubernamentales y las instituciones de carcter pblico han sido uno de los objetivos centrales de muchos estudios e investigaciones en el campo de la administracin pblica. La actividad poltica, por lo general, se concentra siempre en instituciones gubernamentales especficas, tales como el Congreso, la Presidencia, los organismos judiciales, el gobierno central, las autoridades regionales e instituciones municipales, los partidos polticos, los municipios, etc. Tanto el inters de los individuos como de los grupos y todas sus actividades a favor de sus intereses, son concretados, generalmente, en las instituciones gubernamentales. 188 188
As, las polticas pblicas son formadas, formuladas, implementadas e impuestas en forma autoritaria por las instituciones gubernamentales. Es en el mbito de esas instituciones donde ocurren tanto el proceso de formulacin como el de implementacin de polticas pblicas. Indudablemente, la relacin entre polticas pblicas e instituciones gubernamentales es muy estrecha. Estrictamente hablando, ninguna de las polticas llega a ser pblica hasta tanto no es adoptada, implementada e impuesta por alguna institucin gubernamental. Tres caractersticas distintas se trasfieren a las polticas pblicas de las instituciones gubernamentales (Dye, 1977: 18). La legalidad o legitimidad, la universalidad y la coercin o fuerza (Dye, 1977: 32-34). 1. La legitimidad, en cuanto que las polticas pblicas una vez establecidas se constituyen en obligaciones legales y exigen su cumplimiento por parte de los ciudadanos. Las polticas de otros grupos o asociaciones de la comunidad, tales como las corporaciones, la Iglesia, organizaciones profesionales, clubes, sindicatos, organizaciones cvicas, etc., son indudablemente importantes y algunas de ellas hasta obligatorias, pero no conllevan necesariamente la obligatoriedad legal legitimada por el pueblo. 2. La universalidad, dado que slo las polticas pblicas comprometen a todos los integrantes de la sociedad. Las polticas de otros grupos u organizaciones slo involucran a una parte. La misma estructura legal de que dispone el gobierno las ubica por encima de las polticas de otros grupos o segmentos sociales. 3. La coercin o fuerza, en el sentido de que esta caracterstica slo es atribuida al sector pblico y slo ste tiene el monopolio de la coercin y puede sancionar con prisin y hasta con muerte, a los violadores de las polticas pblicas. Unicamente el gobierno puede ejercer coaccin legal sobre la sociedad para el cumplimiento de sus polticas. Las sanciones que pueden imponer otros grupos u organizaciones de la sociedad son bastante ms limitadas.
189 189
Infortunadamente, el enfoque institucional no ha otorgado mucha atencin a los vnculos que indudablemente existen entre las diferentes estructuras de las instituciones gubernamentales y el contenido de las polticas pblicas. Los estudios institucionales describen, usualmente, instituciones gubernamentales especficas (sus estructuras, organizaciones, deberes, responsabilidades, alcances, lmites y funciones), sin detenerse en el anlisis sistemtico del impacto de esas caractersticas institucionales, en los resultados de las polticas pblicas. Desde hace tiempo, los vnculos entre estructuras26 y polticas permanecen sin estudios profundos, a pesar de que las instituciones gubernamentales son reales y verdaderos patrones de comportamiento. Los aludidos patrones estables de comportamiento tanto individuales como grupales afectan indudablemente el contenido mismo de las polticas pblicas. Una institucin puede estar estructurada de tal forma que facilite ciertas polticas y obstruya otras; puede dar ventaja a ciertos intereses e impedir o reprimir otros. Incuestionablemente, ciertos individuos y grupos gozan de un mayor acceso al poder gubernamental bajo un determinado conjunto de estructuras. En resumen, las estructuras de las instituciones gubernamentales pueden tener muy importantes consecuencias en y para todo el proceso integral de las polticas pblicas. Es necesario resaltar que el impacto sobre las polticas pblicas de los diferentes arreglos y distribuciones institucionales se encuentra bsicamente en el campo emprico y requiere una profunda y, sin duda alguna, til investigacin. De ah que muchos reformadores aseguren que los cambios particulares en las estructuras institucionales no generan necesariamente cambios en el contenido de las polticas pblicas.
26 Por estructura se entiende algn patrn de comportamiento que tiende a permanecer en el tiempo.
190 190
Es preciso, pues, investigar las verdaderas relaciones entre estructura organizacional y polticas pblicas27. Las Figuras 6a y 6b, son una sntesis grfica del modelo institucional. FIGURA 6 MODELOS INSTITUCIONALISTAS DE FORMULACIN DE POLTICAS PBLICAS
Electores Alcalde Consejo
Electores Consejo Administrador Departamentos operativos
Estilo Consejo-Administrador
Direccin de las polticas Departamentos operativos
Fuente: Dye (1977: 34), traducido en versin libre por el autor.
4.2.6 Modelos de sistemas o sistmico: ls polticas pblicas como

27 Muchos polticos e incluso reformadores caen en la trampa de asumir que los cambios institucionales generan necesariamente cambios en las polticas pblicas. Es imprescindible tener en cuenta que tanto las estructuras organizacionales como las polticas pblicas son influenciadas y muchas veces determinadas por fuerzas del medio ambiente y que al cambiar los arreglos institucionales, stos pueden tener poco impacto sobre las polticas pblicas si las fuerzas sociales, econmicas y polticas del medio ambiente permanecen constantes. Es lo que aducen algunos investigadores con respecto a la reforma, modificacin y supresin de instituciones pblicas llevada a cabo por el gobierno del presidente Cesar Gaviria, en Colombia (1990-1994).
191 191
productos Del sistema poltico
Nada va bien en un sistema poltico en el que las palabras contradicen a los hechos. Napolen
La sexta y ltima forma para el anlisis del proceso de formulacin de las polticas pblicas es la que permite considerarlas como respuesta del sistema poltico a las fuerzas del medio ambiente. Este modelo es producto de la combinacin de una serie de variables cuya estrecha interrelacin constituye la razn de ser del sistema. Enmarcada dentro de la idea pregonada por Easton (1982: 60), de que los conceptos no son nunca verdaderos ni falsos, son slo ms o menos tiles, la nocin del sistema ha sido tambin utilizada tanto implcita como explcitamente para analizar las causas y consecuencias de la formulacin de polticas pblicas. En la presentacin de este modelo, es importante precisar que el concepto de sistema implica un conjunto identificable de instituciones y actividades de la sociedad, que transforman las diferentes demandas (individuales y colectivas) en decisiones autoritarias que requieren el soporte de la sociedad. Este concepto implica tambin, que sus elementos estn interrelacionados, que puede responder a las fuerzas del medio ambiente y que lo hace como requisito para permanecer. Adicionalmente, es conveniente resaltar que el sistema poltico est conformado por un grupo de estructuras y procesos interrelacionados, que asigna en forma autoritaria valores en la sociedad. No cabe la menor duda de que el modelo es complejo y que para una mejor comprensin es necesario definir el significado de las distintas variables que intervienen en esas estructuras y procesos, determinando, adems, su operatividad en el proceso. Como punto inicial aparece reflejado en el entorno o medio ambiente cualquier condicin o circunstancia clasificada como externa, con respecto a los lmites del sistema poltico.
192 192
Subsiguientemente, aparecen las fuerzas del medio ambiente o entorno y que afectan el sistema poltico, conocidas como insumos o inputs. Estos son recibidos por el sistema, en forma tanto de soporte como de demandas. Precisamente, las demandas ocurren cuando los individuos o grupos, en respuesta a las condiciones (reales o percibidas) del medio ambiente, actan con el fin de afectar e incidir en las polticas pblicas. Sobre este aspecto debe tenerse en cuenta que todo sistema, adems, absorbe una gran variedad de demandas, algunas de las cuales son conflictivas o contradictorias entre s. Con el fin de transformarlas en productos (inputs en polticas pblicas), se debe ajustarlas y hacerlas cumplir, comprometiendo a los partidos polticos. Adicionalmente, se acepta que los productos (las polticas pblicas) tienen tanto un efecto modificador del medio ambiente y de las demandas que surgen de l, como tambin un efecto directo sobre el carcter mismo del sistema poltico. Anteriormente se deca que los insumos o inputs tambin son recibidos por el sistema poltico en forma de soporte o apoyo. El apoyo sucede cuando los individuos o los grupos aceptan el resultado de las elecciones, obedecen las leyes, pagan sus impuestos y, en general, se ajustan, acomodan, apoyan o simplemente se conforman o acatan las decisiones polticas. Ahora bien: los productos o salidas del sistema poltico estn constituidos por los valores. Estos son distribuidos en forma autoritaria por el sistema poltico y dan origen a las polticas pblicas. Finalizando el proceso, el ciclo vuelve a cumplirse cuando se genera la retroalimentacin (feedback) que corresponde a la informacin y dems influencias que vuelven a sus actores y a los que toman las decisiones, proceso ste que guarda estrecha relacin con la capacidad del sistema para subsistir. Por su parte, el sistema se preserva a s mismo mediante:
193 193
1. El lanzamiento de productos razonablemente satisfactorios para la sociedad. 2. Aferrndose intensamente a los profundos enlaces producidos por el sistema mismo. 3. Usando, o amenazando con usar la fuerza. La conceptualizacin e interrelacin de estas variables dentro del enfoque de sistema, puede ser observada en la versin simplificada de la Figura 7. FIGURA 7 UN MODELO SIMPLIFICADO DE SISTEMA POLTICO
MEDIO AMBIENTE (ENTORNO)
DEMANDAS ENTRADAS SALIDAS ACCIONES MEDIO AMBIENTE (ENTORNO) DECISIONES Y EL SISTEMA POLITICO
APOYO
194 194
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo iv Modelos de anlisis en polticas pblicas Fuente: Easton (1993), adaptado y traducido en versin libre por el autor.
FIGURA 8
Fuente: Easton (1993, adaptado y traducido en versin libre por el autor.
Como complemento a lo anteriormente expuesto, Dye (1977: 19), resume en seis preguntas las principales contribuciones al modelo sistmico para el anlisis del proceso de formulacin de polticas pblicas. 1. Cules son las dimensiones significantes del medio ambiente que generan o producen demandas al sistema poltico? 2. Cules son las caractersticas relevantes del sistema poltico que lo posibilitan y le permiten trasformar las demandas en polticas pblicas y, a su vez, preservarse a travs del tiempo? 3. Cmo afectan los inputs del medio ambiente el carcter mismo del sistema poltico?
195 195
4. Cmo afectan las caractersticas del sistema poltico el contenido de las polticas pblicas? 5. Cmo afectan los inputs del medio ambiente el contenido de las polticas pblicas? 6. Cmo afectan las polticas pblicas, a travs del feedback, tanto el medio ambiente como el carcter mismo del sistema poltico? En sntesis y de acuerdo con la Figura 8, el concepto de sistema implica la identificacin de un conjunto de relaciones, instituciones y actividades en la sociedad, que transforman las demandas en decisiones oficiales y que necesitan del apoyo de una sociedad. Los productos de este proceso corresponden a lo que se ha venido denominado y conociendo como polticas pblicas28. 4.3 MODELOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS
Todo lo que merece ser hecho, merece ser bien hecho. Andr Maurois
De acuerdo con Thoenig, la definicin ms neutra de la implementacin es tambin la ms fecunda. Poner en marcha es aplicar un programa de accin a un problema. Para el analista, esta aproximacin se traduce como el hecho de que las modificaciones o perturbaciones sean siempre inducidas, suscitadas o solicitadas. stas revelan el contexto comportamental de los ciudadanos a quienes afecta un problema. Se trata de demostrar que, an en contextos perturbados, los agentes cumplen con las acciones que son deseadas por los actores pblicos y que engendran la aparicin de ciertos efectos esperados (Padioleau, 1982). Las modificaciones pueden ser de naturaleza diversa: fsica, econmica, cultural, cognitiva, etc. El analista se consagra al estudio de los procesos que aparecen mientras que las acciones movilizan los
28 El lector puede consultar a Oran R. Young (1968, caps. 2 y 3), para una discusin ms profunda acerca de las definiciones del trmino sistema, la naturaleza de la teora de los sistemas generales y la utilidad del estudio de los sistemas en la ciencia poltica. Un intento ms integral de aplicar la teora de los sistemas a la ciencia poltica se encuentra en el trabajo de David Easton (1965a; 1965b).
196 196
recursos necesarios para producir las modificaciones. Pero tambin se preocupa por no contaminarse con una concepcin netamente activista y materialista, de manera que la aplicacin se estara traduciendo necesariamente en acciones visibles de organismos de ejecucin o de vigilancia. Ciertas polticas pblicas parecen nunca emerger, se pierden en medio de la masa de textos olvidados o declaraciones sin futuro. Es necesario, por tanto, apartarlas sistemticamente del anlisis? Definitivamente, NO, si al menos son susceptibles de cumplir con una funcin simblica: si lo importante es tomar la decisin y no lo es tanto el aplicarla, es porque el efecto de divulgacin buscado es, por s mismo, una modificacin, por ejemplo a travs de la imagen que la opinin pblica puede tener del decisor como activo o voluntario, inclusive si los resultados no se producen enseguida. Las percepciones son un hecho poltico tan importante como otros factores ms tangibles. Esta importante etapa del proceso integral de polticas pblicas es de reciente aparicin en la literatura especializada. Refirindose a este tema, el autor britnico Jun (1978), dice que parecera que anteriormente los especialistas se hubieran obsesionado con la formulacin de las polticas, dejando los detalles prcticos de la implementacin a los administradores. Su aparicin y el auge en su desarrollo se remonta slo hacia la dcada de los setenta, como respuesta a ciertos fracasos producidos precisamente en la implementacin de algunas propuestas de los demcratas estadounidenses, especficamente en las administraciones de Kennedy (1961-1963) y Johnson (1963-1969), calificadas por algunos (Levin y Ferman, 1985) como brillantes obras de ingeniera social pero alejadas de las graves dificultades que, por lo general, tienen lugar en su implementacin o puesta en prctica. En 1973, Wildavsky y Pressman elaboran un trabajo titulado Cmo las grandes esperanzas de Washington son destrozadas en Oakland o por qu es sorprendente que los programas federales pueden llegar a funcionar aunque slo sea un poco? Se puede asegurar que ese fue uno de los trabajos pioneros en el campo de la Implementation research y por lo cual es el
197 197
que se cita con ms frecuencia entre el crculo de los estudiosos en este campo. Lo fundamental de sus reflexiones y en especial aquellos conceptos que han hecho carrera, se basan en la necesidad de plantearse el problema de la implementacin de las polticas pblicas de manera concreta y especfica y sobre todo separndolo de la fase de la formulacin o toma de decisiones. Como en todas partes, hay quienes riesgosamente han intentado simplificar este problema mediante la identificacin entre implementacin y un acercarse a los objetivos (Jenkins, 1978: 204). Sin embargo, y esto es muy conocido por todos aquellos quienes hemos tenido la responsabilidad de poner en marcha planes o programas en el proceso de implementacin, son innumerables las acciones, situaciones, circunstancias y hasta necesidades temporales que hacen que se alejen de los objetivos previamente establecidos, programados e incluso estrictamente acordados con los otros responsables de los proyectos. Para los efectos de este documento y con el fin de erradicar de una vez por todas esta peligrosa falsa creencia de la automaticidad, de que todo lo que se formula se implementa, se propone utilizar el concepto de implementacin presentado por y Wildavsk y Pressman (1973: 21) como el proceso de interaccin entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos. Con esta definicin, se pone el nfasis no tanto en la interaccin entre objetivos y resultados, sino en el proceso mismo a travs del cual se identifican los objetivos (el programa, la agenda) y las acciones emprendidas (incluyendo el punto de vista subjetivo) para alcanzarlos. La descripcin lgica de este proceso se puede presentar as: hiptesis, si x es el programa, y el resultado y la implementacin sera lo que liga a x con y. As las cosas, el campo que ahora interesa auscultar y que corresponde a la implementacin, est delimitado a partir del proceso que sigue a la formulacin y adopcin inicial de una determinada poltica pblica. En otras palabras, es el campo de estudio que se concentra en las acciones llevadas a cabo luego de que la decisin se toma por parte
198 198
de los organismos o el personal del legislativo o del ejecutivo investidos de la autoridad para hacerlo29. En otras palabras, implementar o poner en prctica o en marcha es aplicar un programa de accin a un problema planteado (Thoenig, 1985: 30). Consecuentemente, la implementation research viene a ser el estudio sistemtico de la actividad o proceso de puesta en prctica (implementacin), con el fin de individualizar los factores que explican el proceso de trasformacin de los programas en resultados. Esta es una orientacin que se distingue de los estudios de evaluacin, por su mayor nfasis en los aspectos causales de los xitos o fracasos en la puesta en prctica de las polticas pblicas y no tanto en los aspectos cuantitativos (Subirats, 1989). Es posible observar que en un comienzo los estudios sobre la puesta en marcha se desarrollaron sobre todo entre los especialistas de la administracin y de la Ciencia poltica, en tanto que los mtodos de la evaluation research, partan en especial de la utilizacin de tcnicas estadsticas, de la psicologa experimental y de la economa. Hoy en da, debido en gran parte a los avances en las Ciencias sociales y principalmente como consecuencia del enfoque interdisciplinario, se han desdibujado estos contornos, caractersticos en un principio. Es interesante observar, adems, cmo desde un comienzo se concibi la implementacin como un proceso de relacin entre diversos actores, preestructurado en un programa determinado. Adems y es muy importante tener en cuenta este hecho cuanto mayor sea el nmero de actores afectados, menor ser la posibilidad de alcanzar unos resultados ptimos, tal y como se aprecia en la Figura 9.
29 Muy a propsito y para enfatizar la voluntad de llenar este tremendo vaco entre la decisin poltica o normativa y la (hipottica) evaluacin de los resultados obtenidos, Bardach (1977) inicia su conocida obra The implementation game, con el expresivo subttulo: Qu sucede despus de que un proyecto se convierte en ley?.
199 199
FIGURA 9
XITO DE LA IMPLEMENTACIN VS, NMERO DE PARTICIPANTES 100 90 80
Probalidades globales de xito
70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60
N. de participantes que deben cooperar Fuente: Starling (1998: 507),
Lo anterior nos lleva, inmediatamente, a incursionar en el campo del control y la auditora. De ah el debatido problema de la falta de control en los procesos de implementacin, concretamente por parte de los que toman decisiones, porque tal y como dice Subirats (1989: 106), al describir la implementacin como un proceso de reunin, de concurrencia o de ensamblaje de los diversos elementos necesarios para alcanzar un cierto resultado programtico, se debe entender que dichos elementos desarrollan un cierto nmero de juegos (o partidas) entre s (a pesar de su dbil o tangencial conexin), en el curso de los cuales los mencionados elementos son concebidos o negados al proceso de reunin o concurrencia en curso, a partir de determinadas condiciones. A pesar de que Bardach es consciente de las dificultades que existen para construir una teora general de la implementacin, dadas las caractersticas fragmentarias y confusas del mundo real (Bardach, 1977: 57), piensa que la metfora del juego puede ser operativa al permitir una serie de tipologas sobre los actores afectados, las reglas, etc., permitiendo todo ello construir programas ms implementables.
200 200
A partir de su estudio y en una perspectiva mucho ms prescriptiva, Bardach (1977) enumera tres tipos de estrategias posibles para un implementador, concretamente en el agitado mundo poltico: - - - La importancia de la mediacin y la persuasin en todo el proceso de implementacin. La necesidad de contar con un conjunto de decisores que ostenten la legitimidad poltica. Y/o tomar las precauciones necesarias en el momento de formular el programa para evitar en lo posible los cuellos de botella posteriores.
De estas telegrficas observaciones sobre dos de los textos bsicos y pioneros sobre la implementation research surgen algunos elementos importantes. En primer lugar, el nfasis de esos estudios en el anlisis de fracasos de implementacin, es decir, la idea de que el fracaso de la puesta en obra de polticas pblicas es ms prescriptivo que cognoscitivo. En segundo lugar, la caracterizacin de los procesos de implementacin como procesos inter-organizativos y sobre todo, lo ms importante, la negociacin entre los actores como variable clave dentro de este proceso. De acuerdo con lo anterior, es fcil entender el giro que estos estudios provocan en la literatura y los trabajos de administracin pblica al poner el nfasis en los aspectos y en las modalidades de negociacin formal o informal dentro del proceso de implementacin o, en palabras de Subirats (1989: 108), actuacin administrativa de las polticas pblicas. En este campo, precisamente, es conveniente ubicar todo el proceso relacionado con la administracin. As ha sido claro no solamente en pases anglosajones, sino que rpidamente se constata su utilidad tambin en todos los otros. Donde los mecanismos oficiales de actuacin pblica se caracterizan por ser formalmente de tipo autoritario y jerrquico, pero que de hecho usan igualmente y con intensidad creciente, los mecanismos negociadores no formalmente establecidos ni previstos30.
30 El lector puede remitirse a los trabajos de Hucke, J. (1988), a los artculos de Padioleau (1982), Jobert y Muller (1984; 1985) y Dente, Cerea et al. (1987).
201 201
En el proceso de implementacin de las polticas, los modelos burocrtico administrativo permiten hacer aproximaciones a la forma como se da el proceso de desagregacin o si se quiere de decoficacin de toda poltica pblica. Analiza cmo un discurso completamente abstracto, se convierte en una accin perfectamente concreta. Por ejemplo, una poltica para mejorar la calidad de vida de un grupo de ciudadanos es algo completamente abstracto, pero, posiblemente el campesino de Salazar de las Palmas en Santander del Norte, Colombia, lo que al final de cuentas recibe de ese discurso en forma material y tangible es simple y llanamente un mercado. Ese mercado entonces, puede representar para ese campesino y en un momento dado, el significado tangible de la expresin enunciada como mejoramiento de calidad de vida. Se origina, pues, un proceso de desagregacin del discurso al interior de la administracin y de concrecin de voluntades y actos dentro de ella, que pasa por toda la estructura administrativa y que se va desglosando en programas, en proyectos y en acciones. Los hechos que se producen en el interior de la administracin, son entonces parte de lo que se debe analizar y conduce a estudiar en qu medida en ese particular proceso de desagregacin y concrecinla intencionalidad de la poltica se perdi, se cambi, o por el contrario, efectivamente se reforz con las acciones que se llevaron a cabo. De haber sucedido lo primero, es decir, de haber variado su rumbo, se procede entonces a la reestructuracin, mediante la reformulacin bien sea de algunas o de todas las etapas del proceso. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es importante reemplazar el enfoque mecnico y simplista de la simple ejecucin, por el otro, amplio y mltiple, de las ciencias gerenciales y de los anlisis de instrumentacin de las polticas pblicas (Klingsberg, 1994: 58). En la gerencia moderna se ha demostrado claramente que las organizaciones privadas y pblicas que logran la excelencia llegan a ella no por medio de minuciosas reordenaciones formales, sino por medio de una adecuada estructuracin de factores tales como la agenda de decisiones, la red de contactos, el compromiso de su personal, las polticas de 202 202
imagen organizacional, las relaciones con el medio, las innovaciones, la flexibilidad y el desarrollo de la capacidad para lidiar con la complejidad, entre otras. Lo que se ha pretendido es, entonces, construir un modelo analtico capaz de recomponer hipotticamente al menos los factores involucrados o presentes en todo proceso, etapa (o continuum) de implementacin, o, siguiendo a Subirats (2000), recomponer todos los factores susceptibles de influir en el rendimiento poltico administrativo del sistema. De acuerdo con la direccionalidad de la accin, es posible determinar cuatro formas, esquemas o, si se quiere, modelos de implementacin: - - - - El de arriba abajo El de abajo a arriba El de malla o entramado de las polticas (policy network o policy community) El futurista, por llamarlo de alguna forma, que corresponde a la organizacin abierta e interconectada (OAI). 4.3.1 Modelo de arriba abajo (top down)
Experiencia es el nombre que todos dan a sus propios errores. Oscar Wilde, El abanico de Lady Windermere.
Conocido tambin como el modelo administrativo (Thoenig, 1985: 28) o modelo racional weberiano (Dente, 1984: 37). De acuerdo con algunos autores (Subirats, 1989: 109), ste se fundamenta sintticamente en cuatro supuestos: el primero es que cuanto ms claramente se especifiquen los objetivos en el programa, ms fcilmente ser ponerlo en prctica. Para lograrlo, se proponen varios consejos y recomendaciones31 ms que comprobadas tcnicas y experimentados mtodos acerca de cmo hacer para lograr procesos tales como:
31
El lector puede remitirse a Edwards y Sharkansky (1981: 229-236).
203 203
- - - -
Mejorar la labor de formulacin de objetivos. Satisfacer la necesidad de asegurar la trasmisin de las rdenes. Contar con la claridad de las instrucciones. Especificar a quin o a quines ha de implicar o comprometer la decisin, la coherencia en su formulacin, etctera.
Un segundo elemento que es posible detectar dentro de este panorama sera la cantidad de recursos disponibles (o que se puedan movilizar). Indudablemente, la cantidad de recursos influencia y muchas veces explicara directa o indirectamente el resultado final del proceso de implementacin. Para este caso sera necesario considerar elementos imprescindibles tales como (Edwards y Sharkansky, 1981: 236-240): El personal (capital humano) adecuado. La calidad de ese personal. El acceso a la informacin requerida. La capacidad para ejercer la autoridad necesaria, etctera.
La tercera variable para tener en cuenta sera la relacionada con los ligamentos entre las diferentes unidades administrativas involucradas en el programa, lo cual correspondera a la comunicacin inter-organizativa y la capacidad de control32. Es bien sabido que el problema de control es supremamente amplio, sobre todo porque no siempre hay una coincidencia entre las personas u organismos que toman las decisiones de una parte, y de otra, las personas u organismos que estn a cargo o ponen en prctica dichos programas. La cuarta y ltima variable correspondera a las fuerzas conformadas por el entorno o medio ambiente y que es posible clasificar en seis grupos: (1) demogrficas, (2) econmico-sociales, (3) culturales, (4) polticas-legales, (5) ecolgicas (naturales) y (6) tecnolgicas. Adems, dentro de estas fuerzas, sera necesario considerar el entorno prximo
32 Para este caso se parte de la hiptesis de que cuanto mejores sean los canales de comunicacin entre unos y otros, ms informacin uniforme se conocer y ms sencillo ser entonces conseguir la colaboracin de los distintos rganos, simplificando as el proceso.
204 204
(aquel que tiene ms probabilidades de afectar el sistema) y aquel correspondiente al entorno lejano. 4.3.2 Modelo de abajo a arriba (botton up)
Se hace or a fuerza de hacerse escuchar. El escritor y poltico francs Abel Francisco Villemain, as deca de Andrieux que haba adquirido fama de buen abogado defendiendo al abate Mulot en el famoso proceso del Collar de la reina, pero cuya dbil voz slo era perceptible por la atencin con que el auditorio le escuchaba.
Este modelo supone todo un cambio de anlisis, en el que se pasa de un proceso inductivo a uno deductivo con respecto al modelo anterior (Subirats, 1989: 115). Adems, este tipo de aproximacin permite individualizar las conexiones causadas de los fenmenos observados, con un ahorro importante de energa, es decir, slo ser indicado (o si se quiere, ms rentable) seguir aquellos aspectos que logren hacerse destacar por s mismos dentro de la realidad emprica analizada, dando as contenido a la variable ambiental enunciada en el esquema de arriba abajo, lo cual permite conocer la incidencia de otras polticas pblicas en el sector escogido para observacin. Subirats (1989) dice que el hecho de analizar desde su misma base las motivaciones y el universo de valores propio de los funcionarios y de los administradores que estn implicados en el proceso, permite colocar en el nivel analtico los procesos relacionados sobre todo con el incrementalismo y tambin con aquellos que suplen en forma voluntaria las fallas o insuficiencias bien sea de los programas normativos o de las estructuras administrativas. Por ltimo, concluye el mismo autor, que en este planteamiento (de abajo a arriba) puede llegarse ms all del programa normativo para escudriar en la fase preparatoria, ligando en una mejor forma los dos procesos, que son como columnas de la brecha, como pilares de un puente, es decir, el proceso decisorio y el proceso de implementacin o puesta en prctica. Y es que precisamente en este terreno donde pueden encontrarse los actores con sus respectivos intereses que intervinieron en la fase decisoria y relacionar este panorama con las posibles insuficiencias de la fase de implementacin. 205 205
4.3.3 Modelo de entramado (policy network/policy community)

Algunos crticos se parecen a ciertas gentes que, al rer, ensean una horrible dentadura. J. Joubert, Pensamientos.
Cada poltica pblica genera su propio entramado o red compuesta por intereses, organizaciones y estructuras, conectadas entre s por cordones umbilicales (dependencias financieras o administrativas) y distinguibles entre s por los cortes en la estructura presupuestaria general de que dependen (Subirats, 1989: 119). As la estructura de esos entramados y las interacciones entre sus actores tienen gran influencia en su rendimiento, es decir, en la calidad de las polticas aplicadas y la efectividad de su implementacin (Maynts, 1978; Schneider, 1987). Se plantean, entonces, independencias verticales y/u horizontales, actuando las primeras dentro del propio entramado, mientras que las segundas, es decir, las horizontales, operan entre redes (networks) ocasionando conflictos o propiciando el aislamiento. Se ofrece as una visin en donde se concibe al centro decisor dentro de un panorama mucho ms abierto, sin necesidad de entenderlo como un todo homogneo y sin aceptar necesariamente un tratamiento de abajo arriba o de arriba abajo, tal y como los expuestos anteriormente. Es lo que algunos denominan el gobierno de la fragmentacin (Dente, 1985: 320). De acuerdo con lo anterior, a pesar de que una organizacin cualquiera (gubernamental o privada) pueda estar formalmente subordinada a otra, la relacin que realmente existir entre ellas ser la de interdependencia. Al estar en contacto dos organismos pblicos cualesquiera, existir alguna cosa que uno de ellos quiera, desee o necesite del otro33. Se vislumbra, tambin, estrechamente relacionado con la negociacin, un amplio campo enmarcado por el hecho de concretar acuer33 Este es precisamente el intercambio, uno de los fundamentos del marketing.
206 206
dos intergubernamentales que ayuden o brinden las neutralizaciones necesarias, para llevar a feliz trmino la concrecin y realizacin de las polticas pblicas. Es necesario, sin embargo, tener en cuenta que la actual orientacin de las polticas pblicas (estatales) introduce una nueva racionalidad al sector pblico. Esta nueva racionalidad se presenta al cambiar las reglas de juego anteriores, por casi una sola, encaminada hacia el lineamiento de mercado, es decir, la bsqueda de la eficiencia a travs de la competencia. As, surgieron las polticas pblicas reguladas por las leyes de oferta y demanda, adems de un marco regulatorio que afecta tanto las estructuras legales tradicionales, como las condiciones, los actores y los requisitos que involucran cada una de ellas. Dentro de este nuevo ambiente, la modificacin de las relaciones entre el gobierno y las instituciones pblicas y de stas entre s adquiere singular importancia. Por eso es til tomar como unidad de estudio un marco que incluya a todos los actores, tanto pblicos como privados, que deciden conjuntamente sobre el uso de los recursos comunes y que tienen que ver con un determinado problema. Es posible imaginar una serie de limitaciones o compromisos que son ms o menos duraderos algunos, espordicos otros y que son el resultado de un proceso de intercomunicacin e informacin mutuas. Una representacin grfica de este modelo es posible observarla en la Figura 10.
207 207
FIGURA 10 MODELO DE COMUNIDAD O ENTRAMADO DE POLTICAS PBLICAS

Sector interesado o atento al desarrollo de la poltica
Gobiernos extranjeros y organismos internacionales
Otras agencias gubernamentales
Individuos
Parlamento
Grupos de presin implicados Gobierno y estructuras centrales en proceso polticas pblicas
Agencia Sector principal implicado en la poltica
Otros grupos de presin
Otros gobiernos locales
Gobiernos locales Gobiernos regionales directamente implicados Otros gobiernos regionales Individuos
Individuos
4.3.4 Modelo de organizacin abierta e interconectada (OAI)34

La sociedad no son los hombres, sino la unin de los hombres. Montesquieu
Es incuestionable que la tradicional organizacin jerrquica est desapareciendo. Estas estructuras no son lo suficientemente efectivas (eficientemente y eficaces) para enfrentar con xito las nuevas necesidades y los exigentes requerimientos originados sobre todo por el entorno, un nuevo entorno fundamentado en siete hechos que, a pesar de
34 Como traduccin de la sigla inglesa ONO: Open Networked Organization.
208 208
haber surgido en la dcada de los ochenta, se concretaron e hicieron visibles en la de los noventa, a saber: 1. La productividad de los trabajadores del conocimiento y de servicios. 2. La nocin de calidad como tema amplio que incluye las nociones de consistencia, predictibilidad, motivacin al empleado, compromiso de los proveedores y medicin del desempeo. 3. La responsabilidad dirigida hacia una clientizacin35 masiva en todos los sectores. 4. La globalizacin de los mercados. 5. El suministro externo originado por el desplazamiento del centro de atencin hacia la integracin vertical y horizontal entre las organizaciones. 6. La asociacin en torno a diferentes matrices entre ellas el keiretsu japons36. 7. La responsabilidad social y ambiental, dentro del concepto de organizaciones ticas, ecolgicas y conformadas por buenos ciudadanos. Hoy da, existe una creciente aceptacin de que la estructura burocrtica acaba con la creatividad y la automotivacin, no fundamenta el compromiso, limita la responsabilidad hacia las exigencias del mercado; en definitiva, no suple las necesidades humanas para completar el trabajo con xito, de convertir una idea (concretada en la formulacin) en realidad (mediante entes organizacionales abiertos e interconectados). La nueva organizacin se conoce o mejor, se intenta aproximarse a ella con muchos calificativos algunos grficos, otros nominales lo cual genera diferentes y variados puntos de vista sobre el tema. Sin embargo, existe un marcado consenso en que se requiere con urgencia una nueva organizacin y que por ello, se est dando un cambio en la jerarquizacin tradicional. Peter Druker (1988), por ejemplo, lo llama organizacin interconectada. Para Rosabeth Moss Kanter (1989) significa una danza de elefantes. Para Peter Keen (1991) es la organizacin relacionada. Para Tom Peters (1991) significa vida sin jerarqua.
35 Clientelizacin en el sentido de volver clientes a los compradores, usuarios o consumidores de los productos o servicios que conlleva toda poltica pblica. Este concepto no se relaciona con el de clientelismo poltico. 36 Asociacin de industrias regidas por un banco.
209 209
Para D. Quinn Mills es la organizacin compartamentalizada (1991). Charles Savage (1990) la llama red humana. Como resultado de lo anterior y con el fin de hacer frente a estos retos del entorno, se ha venido gestando una imagen (por ahora idealizada) de lo que se conoce en la administracin moderna como la organizacin abierta e interconectada (OAI). El responsable en la OAI es un equipo inter-empresarial37 y no ya a un departamento cerrado enmarcado dentro de un rgido organigrama, como era tradicional. De acuerdo con el Cuadro 1, en donde se presentan las caractersticas de las organizaciones tradicionales y las de aquellas novedosas enmarcadas dentro del nombre genrico de OAI, la estructura en esta ltima es plana, interconectada y relativamente autnoma, en contraposicin a una estructura jerrquica. El mismo concepto de lo que se entiende por organizacin se ampla con el fin de incluir dentro de l los vnculos con los proveedores, los clientes internos y externos. El capital ya no es el recurso central. ste se concentra en los recursos humanos y de informacin. La organizacin no permanece estable y esttica, por el contrario, se caracteriza por ser dinmica y estar en constante cambio. El gerente tradicional es remplazado por el profesional quien como protagonista central trabaja liderando y coordinando equipos multidisciplinarios que trascienden las barreras organizacionales tradicionales. En lugar de los antiguos mecanismos de premio y castigo, el compromiso interpersonal es ahora la base deseada para lograr la cohesin y la estabilidad organizacionales. El nuevo equipo multidisciplinario es ahora auto-administrado. Esta caracterstica es escogida como forma de direccin. Los integrantes del equipo comparten una visin comn de la cual participa toda la organizacin. Los miembros de la organizacin son motivados y habilitados para actuar y lo hacen de manera responsable y creativa. Sin el tradicional control burocrtico, stos toman la iniciativa y estn acos37 Inter-empresarial como traduccin de la palabra inglesa interpreneurial que a su vez tiene su origen en el vocablo francs entrepeneur.
210 210
tumbrados a asumir riesgos con el fin de estar ms cerca de los clientes y trabajar as con mayor productividad. Los miembros se motivan entre s para alcanzar los objetivos de grupo antes que satisfacer a sus superiores. La cooperacin prospera basada en intereses comunes que sean inmediatos y claros. Esta labor se realiza dentro de un ambiente de trabajo aprendizaje en donde los integrantes del grupo desarrollan una fuerte prctica especializada y caracterizada por amplias competencias y no slo habilidades especficas. Impera la nocin del aprendizaje continuo, y se deja de lado el concepto de aprendizaje de tareas laborales que requieren una actuacin peridica. CUADRO 1 ORGANIZACIN JERRQUICA VS. OAI
Estructura Alcance Recurso principal Situacin Personal/punto central Motivadores claves Direccin Bases de accin Motivacin individual Aprendizaje Bases para lograr compensacin Base de relacin Actitud del empleado Exigencias principales Jerarqua Interna/cerrada Capital Estable, esttico Directivos Premio y castigo Controles administrativos Control Satisfacer a los superiores De trabajos especficos Posicin en la jerarqua Competitiva (mi grupo) Indiferencia (esto es un trabajo) Administracin dominante Interconectada Externa/abierta Personas, informacin Dinmico, cambiante Profesionales Compromiso Auto-administracin Autorizacin para actuar Lograr objetivos en equipo De muchas capacidades Compromiso, nivel de competencia Cooperativa (nuestro desafo) Identificacin (esta es mi compaa) Liderazgo
Fuente: Tapscott y Caston (1993: 12)
211 211
Los ingresos son proporcionales al nivel de la competencia que desarrollen y de los resultados que se obtengan, en lugar de estar relacionados con la posicin jerrquica. La OAI se debe caracterizar por tener un sentido de alta responsabilidad social y todos los miembros se identifican con ella. El liderazgo y la visin compartida son las exigencias principales que predominan dentro de la OAI y son las bases necesarias para obtener el xito dentro de un ambiente de continuo cambio. Por ello la administracin es remplazada por el liderazgo. 4.4 IMPLEMENTACIN DE POLTICAS PBLICAS SOCIALES
Desde Alejandro a Augusto y a Napolen, todos los espritus superiores fueron grandes organizadores. Ninguno de ellos ignoraba que organizar no slo consiste en elaborar reglamentos, sino en hacerlos cumplir. En esa ejecucin est la principal dificultad de la organizacin. Gustavo Le Bon, Ayer y maana (1917), I. V., cap. VI.
Teniendo en cuenta la importancia que representa el sector social dentro de la vida democrtica de cualquier pas, y concretamente en 212 212
el nuestro, creemos conveniente presentar algunas de las principales caractersticas del sector38. El sector social, en su conjunto, tiende a ser dbil: su posicin poltica no corresponde a la cspide. Las organizaciones del sector social no se encuentran precisamente en el sector moderno que cuenta con significativos desarrollos gerenciales, estabilidad, remuneraciones adecuadas, etc.; por el contrario, son clasificadas como organizaciones intermedias y muchas veces atrasadas. El campo de accin de las polticas del sector social es terreno frtil para las luchas de poder39, que se ubican al margen de los objetivos supuestos de los programas sociales. Las peleas inter-organizacionales se presentan con ms frecuencia entre las organizaciones que conforman el llamado sector social. Al estar constituido por organizaciones intermedias y atrasadas, tiende a manejarse con modelos organizacionales de corte piramidal, acentuadamente formalistas y que obstruyen la participacin de la comunidad, requisito necesario para lograr la eficiencia en sus programas, lo cual genera mltiples conflictos con la misma comunidad y la incapacidad de captar las seales que provienen de ella. El modelo organizacional prevaleciente en las instituciones intermedias y atrasadas es el centralista, y adems, sus resistencias a la descentralizacin tienen un fuerte arraigo40. Existe un potencial de enorme importancia para adelantar operaciones conjuntas entre el sector social y las organizaciones no gubernamentales (ONG), sin embargo, el modelo prevaleciente no da mayor lugar al desarrollo de esas capacidades que, entre otros aspectos, exigen una elevada flexibilidad interna a las organizaciones.
38 Bernardo Kligsberg ha trabajado profusamente este tema. Lo presentado aqu es simplemente una sntesis de muchos de sus planteamientos en varios documentos. 39 Mediante tcticas como el cabildeo, el clientelismo y todo tipo de juegos econmicos y especulativos. 40 A pesar de que el proceso de descentralizacin permite que los programas sociales hagan contacto con la realidad.
213 213
El sector carece de una gestin especializada en gerencia social. Su alta direccin normalmente est constituida por profesionales de campos sectoriales (mdicos, educadores, etctera.) que, independientemente de su calificacin, no poseen la formacin especializada para encargarse de las actividades gerenciales en el marco caracterstico de los programas sociales. El sector social utiliza poco y mal la evaluacin social como instrumento gerencial41. El trabajo del sector social se basar, cada vez en mayor medida, en operaciones multi-institucionales. Sus objetivos se cumplirn slo mediante proyectos que aglutinen los esfuerzos de diversas entidades de diferentes campos. La capacidad para manejar este tipo de operaciones no es producto de la magia y no parece estar vinculada a la institucin.
Se propone entonces que la reforma del sector social debe transitar de las ilusiones fciles al complejo campo de la reforma multidimensional para tratar de afectar los aspectos estratgicos de la productividad del sector. Los lineamientos principales que deber considerar una reforma de este tipo estn enmarcados dentro de las redes sinrgicas. Se propone entonces la gerencia intergubernamental como uno de los campos de la gerencia pblica de avanzada y el concepto de campo como medio eficaz para encarar el problema de la actual desarticulacin del sector social en la regin. Estas redes son horizontales y sus bases de cohesin no son la jerarqua sino la identificacin de sinergias. Los puntos de coordinacin instrumental los puede aportar el ministerio especializado en la problemtica social en su conjunto. No se trata simplemente de sustituir la tendencia a la feudalizacin. Lo que se propone es pensar en un sistema de organizaciones interdependientes, que gradualmente desarrollen su capacidad para
41 Ello no tiene que ver con dificultades meramente administrativas, sino que se vincula a otros problemas mencionados, as como a discusiones, no resueltas y muy importantes, sobre qu evaluar.
214 214
actuar como tales. El perfil del sector pblico en las sociedades ms avanzadas se est encaminando decididamente en esa direccin42. 4.5 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG) E IMPLEMENTACIN
La oposicin cuida siempre de pedir lo que est segura de no obtener, porque si lo obtuviese dejara de ser oposicin. De Lespirit de Alphonse Karr (Pars, 1877).
El estudio de las relaciones intergubernamentales (RIG) (o interinstitucionales43), se ha venido utilizando exitosamente para explicar el funcionamiento de la etapa de implementacin de polticas pblicas como solucin de problemas especficos. Mediante este anlisis, se detectan los obstculos interinstitucionales, polticos y administrativos que frenan la coordinacin y la cooperacin, aspectos stos que determinan, en ltima instancia, el fracaso o la ineficacia de las actuaciones pblicas44. Su utilidad se presenta entonces, principalmente, para la etapa de implementacin de polticas pblicas. Su evolucin y desarrollo como aporte novedoso e interesante de la Ciencia poltica al estudio de los procesos polticos administrativos se relaciona estrechamente segn algunos autores con las dos tendencias que caracterizaron la evolucin de los sistemas polticos accidentales, particularmente los europeos, en los ltimos decenios: la descentralizacin territorial del poder y la integracin supranacional. Y es que es precisamente dentro del marco institucional y en especial dentro de la distribucin de las competencias, donde se conforman las reglas de juego con las cuales los distintos actores dotados de unos determinados recursos jurdicos, polticos, financieros, de informacin
42 Tal y como lo destaca Myran Mandell La perspectiva organizacional basada en la coordinacin segn jerarquas y estrictas cadenas de mando ya no es apropiada. Se necesita una perspectiva de la coordinacin por negociacin basada en las relaciones interdependientes. En consecuencia, la idea de que las relaciones intergubernamentales se llevan a cabo en redes inter-organizacionales y no en entidades organizacionales separadas, en un cambio importante en nuestra manera de conceptuar la gerencia en el escenario intergubernamental. 43 Segn Francesc Morata (1991). 44 En ese sentido, van mucho ms all del simple establecimiento y la definicin de principios y tcnicas con las cuales se estructura (o debera estructurarse) el sistema de relaciones entre los distintos niveles de gobierno.
215 215
y tambin organizativos, intervienen de acuerdo con sus propios objetivos, intereses y estrategias. Para algunos45, entonces, el papel del analista de polticas pblicas consistira en identificar, de una parte, la necesidad objetiva de cooperacin y coordinacin con relacin a las exigencias de un tipo particular de poltica pblica, de acuerdo con el marco estructural de referencia, y de otra parte, los factores empricos especficos que facilitan o dificultan dichas relaciones. Porque, sin lugar a duda, el anlisis en trminos de centralizacin-descentralizacin, con base nicamente en la organizacin institucional, no ofrece las suficientes garantas de objetividad. Es necesario tener en cuenta, igualmente, el peso y la interrelacin de otras variables relevantes, tales como el grado de centralizacin de los recursos pblicos, la organizacin territorial de los partidos y los grupos de inters, el poder de las lites perifricas y, en particular, la forma de elaboracin de toda poltica pblica. A este aspecto, Thoenig ha indicado que el enunciado y la solucin de los problemas no suelen coincidir con la divisin de competencias o con las demarcaciones en que actan las instituciones pblicas. De ello se deriva una falta de congruencia, e incluso una incompatibilidad manifiesta entre el alcance de los problemas a los cuales las polticas pblicas deben responder y el campo de actuacin posible de las organizaciones que intervienen en su elaboracin y su ejecucin. Adems Scharpf (1978) tras observar la improbabilidad, por no decir imposibilidad, de que una poltica pblica sea el resultado de la eleccin de un solo actor, destaca que el proceso de elaboracin e implementacin de las decisiones pblicas constituye la sntesis de las interacciones entre una multitud de actores con intereses, objetivos y estrategias diferenciados. En dicho contexto, cada unidad de decisin debe tener en cuenta las decisiones de las otras, tanto de aquellas que
45 Vase por ejemplo, F.W. Scharpf (1978).
216 216
presentan una influencia directa como de las que ejercen un impacto en forma directa.
4.6 PARA CERRAR LA BRECHA: ENTRE LA FORMULACIN Y LA PUESTA EN MARCHA

Los viejos gustan de dar buenos consejos para consolarse de no poder dar mal ejemplos. La Rochefoucauld, O.C. XCIII, Baoileau, Arte potico, III, dice la ancianidad inapta para los placeres de que la juventud abusa, censura de ellos las delicias que su edad le niega.
Haciendo abstraccin de la realidad y con fines meramente acadmicos, es posible concebir la etapa de formulacin como el punto de partida de todo proceso de polticas pblicas. Podemos, adems, entender los resultados como el punto de llegada de este proceso. Es precisamente en el terreno delimitado por estos dos linderos donde reside el continuo y perpetuo objetivo relacionado con los diferentes clculos, aproximaciones, supuestos y realizaciones del analista de polticas pblicas. Es justamente en el cierre de esta brecha donde deben residir los trabajos ms recientes, tiles e interesantes, en el campo de las polticas pblicas. Slo hasta hace pocos aos, los cientficos sociales se plantearon el problema de la puesta en prctica de las polticas pblicas como aspecto especfico, y lo separaron de la fase de formulacin. La gran distancia, la preocupante brecha, que siempre se presentaba entre los objetivos previstos (generalmente por los polticos) y los resultados que finalmente se lograban (por parte de los administradores pblicos), hizo que se planteara la necesidad de estudiar ms a fondo la forma de cerrar esta distancia entre lo que se piensa y lo que se hace, entre lo que se formula y lo que se implementa, entre lo que se
217 217
desea y lo que en ltimas se obtiene, es decir, entre una bien elaborada propuesta y lo tozudo, incierto y concreto de una realidad. El proceso de unin entre esas dos columnas es la base fundamental para los estudios de puesta en marcha, puesta en prctica o sencillamente implementacin de las polticas pblicas46. Dicho campo es muy importante, sobre todo para evitar al menos combatir elementos tales como la inactividad, el desvo de acciones, la dispersin de esfuerzos y muchos otros procesos similares y relacionados, cobijados dentro de la expresin inglesa pensar con el deseo (wishful thinking). Para esta parte es necesario, adems de interesante, hacer otra distincin de caractersticas netamente anglosajonas. Y es que el lenguaje se ha impregnado inevitablemente de significaciones extranjerizantes. Dicho anlisis corresponde a la separacin de conceptos que existe en el idioma ingls entre las expresiones implementation research y evaluation research. El papel de la primera implementation research (de acuerdo con Wildavsky y Pressman, 1973) corresponde a todo un nuevo campo de estudio e investigacin relacionada con el gran nmero de rganos de la administracin, la gran cantidad de niveles gubernamentales y los grupos afectados que es necesario comprometer e involucrar en todo proceso de puesta en marcha de polticas pblicas47. En resumidas cuentas, los especialistas en este campo toman como variable dependiente los resultados obtenidos por las polticas. En la segunda evaluation research, se toma como variable dependiente el proceder y la conducta as como tambin las decisiones de los rganos de administracin que se ven involucrados en el complejo proceso de la implementacin48.
46
Es precisamente ese abismo o mejor el cierre o puente que se busca para superar este abismo, una de las ms grandes contribuciones de la perspectiva de las polticas pblicas.
47 Este campo se ha venido desarrollando principalmente entre los especialistas de la Ciencia poltica y la administracin pblica. 48 Para ello, se pone especial nfasis en tcnicas estadsticas, de psicologa experimental y de economa.
218 218
En conclusin, el hecho de cerrar la brecha entre la formulacin y la implementacin debe ser una labor prioritaria tanto de la academia como del gerente pblico. Precisamente, como se ha podido observar, el anlisis de poltica representa una real contribucin a este propsito.
219 219
V. INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS
V. INSTRUMENTOS ADICIONALES PARA EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Es una ilusin creer que los hombres de Estado pondrn en sus actos la energa manifestada en sus discursos. Gustavo Le Bon, Incertidumbres de nuestros das, cap. VIII, IV.
Sera interminable e innecesario pretender enumerar todos los factores que inciden o pueden incidir en una determinada poltica pblica. Sin embargo, es conveniente enunciar algunos temas que, por su importancia relativa, se deben tener presentes para llevar a cabo un buen anlisis de polticas pblicas, a continuacin se presentan los mas importantes. 5.1 LO EXTERNO Y LO INTERNO EN LAS POLTICAS PBLICAS
Ignoti nulla cupido. Ovidio, en el Arte de amar, III, 397, al comprender que la indiferencia nace con frecuencia de la ignorancia, propona el aforismo de que No se desea lo que no se conoce.
Los factores que ayudan a entender y a explicar una determinada poltica pblica pueden clasificarse como variables de orden interno y variables de orden externo. Las ltimas adquieren cada da ms peso en un mundo en el cual la globalizacin y la internacionalizacin de la economa son factores que condicionan las polticas pblicas, en buena
223 223
parte por el avance y desarrollo de las comunicaciones1 que abren camino al ciudadano del mundo o ciudadano planetario. La globalizacin permite entender por qu cada vez ms las polticas de los diferentes Estados son similares. En los aos sesenta, por ejemplo, tanto en Amrica Latina como en Asia y en frica, se impulsaron polticas de reforma agraria. En los setenta, se pregonaron programas similares al Desarrollo Rural Integrado (DRI) y, posteriormente, como resultado del problema de la deuda externa, los pases tuvieron que poner en prctica polticas de ajuste. Ms tarde, el Banco Mundial observ que dicho ajuste acarreaba altos costos sociales y fue necesario, entonces, que los pases disearan polticas contra la pobreza destinadas a compensar los costos sociales de los programas de ajuste econmico y reestructuracin industrial. De la misma manera, la UNESCO2 recomend la escuela nueva y desde entonces surgi la escuela nueva en Cuba, Chile, Colombia y en los regmenes polticos ms diversos. En la actualidad, las polticas de descentralizacin tambin se pueden encontrar como proceso en marcha en muchos pases. Lo anterior conduce a afirmar que cada vez es ms difcil pensar en polticas ajenas al contexto internacional3. De otro lado, es importante observar que tambin hay polticas internas que inciden en lo externo. En sntesis, as como los factores externos inciden en las polticas pblicas nacionales, tambin ocurre que de lo interno hacia fuera se presentan elementos influyentes. Se trata de una misma dimensin que interacta con dos vectores diferentes debido, bsicamente, a que el tamao del planeta se ha reducido drsticamente, sobre todo por los vertiginosos avances en las comunicaciones.
1 2
Marshall, McLuhan, en su obra La aldea global (1971), presenta un interesante anlisis en relacin con estos hechos. Nombre formado por las iniciales de las palabras inglesas United Nations Educational Scientific and Cultural Organization, entidad dependiente de la ONU creada en 1946 para la proteccin de las libertades humanas y el desarrollo. Su sede est en Pars. No son exactamente polticas dependientes; ese vocablo es bastante fuerte y no explica mucho, pero inobjetablemente inciden unas sobre las otras recprocamente.
224 224
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo v Instrumentos adicionales para el estudio de las polticas pblicas
5.2
EL PROYECTO POLTICO: LA POLTICA DE LAS POLTICAS
Aprende a gobernar a ti mismo, antes de gobernar a los otros. Soln
En este breve recorrido es necesario detenerse a considerar otro elemento importante denominado el proyecto poltico dominante que de manera simplificada puede ser entendido como el Plan de Desarrollo. Es el proyecto poltico fundamental de un determinado gobierno y en un momento dado. Como tal, ninguna poltica pblica debera apartarse del contexto establecido por l. Para citar un ejemplo, en el cuatrienio pasado no es dado pensar en una poltica pblica que vaya en contrava de la apertura y modernizacin de la economa. Todas se articulan de alguna manera en torno a ella. Actualmente, el nfasis en el aspecto social es una caracterstica que impregna o enmarca todas las dems polticas. Adems como megapoltica que es, por su puesta en marcha, cumplimento y efectividad es que muy seguramente se va a conocer en el futuro, el gobierno. 5.3 EL GASTO ESTATAL: INDICADOR DE LAS POLTICAS PBLICAS
La prudencia en el ahorro consiste no tanto en guardarse de los gastos, puesto que stos son muchas veces necesarios, sino en saber gastarlos con ventajas. F. Guicciardini
Tambin el gasto como elemento de tipo restrictivo incide fuertemente sobre la poltica. El hecho de que haya o no disponibilidad de recursos es un elemento fundamental asociado con la importancia que se le quiera dar a la poltica, y obviamente, tal importancia se da en relacin directa con el volumen de gasto; en otros trminos, la disponibilidad se relaciona estrechamente con la tipologa de la poltica. Para corroborar esta afirmacin, basta con observar que no pueden estar en el mismo nivel de gasto la poltica de prevencin contra el Sida y la poltica de apertura econmica en la que se empe el gobierno
225 225
del presidente Gaviria (1990-1994)4 y la poltica de inversin social del presidente Samper (1994-1998). Por lo tanto, los recursos asignados estn en relacin directa con el tipo de poltica y su monto indica cul es la ubicacin y, por ende, la cantidad de recursos que el Estado est dispuesto a destinarle. Por lo general, la importancia de los problemas que pretende solucionar una poltica especfica guarda estrecha relacin con el volumen de recursos asignados a ella. De ah la importancia del anlisis contable fiscal. 5.4 LOS ACTORES ALTERNATIVOS EN LAS POLTICAS PBLICAS
Aquila non capit muscas. Este proverbio latino, guilas no cazan moscas, plantea que no es conveniente ocuparse de asuntos de segundo orden, en menoscabo de aquellos de importancia.
Los llamados actores alternativos constituyen un aspecto relevante en el proceso integral de las polticas pblicas. Aunque no son los que tienen los mayores recursos de poder, pueden incidir en las decisiones y lograr que sus propuestas sean asumidas parcial o totalmente por el grupo poltico dominante para convertirlas en directrices con mayor peso, aceptacin o fundamento. Por ejemplo, la propuesta de amnista para los grupos alzados en armas del profesor Gerardo Molina5 en 1984 fue en su momento un planteamiento que tena pocas posibilidades de xito. No obstante, la administracin Betancur tom la propuesta, la asumi como propia, la impuls y la elev a norma jurdica que se consagr como la Ley de amnista. De tal modo, la propuesta de un actor secundario fue asimilada, adoptada y llevada a la prctica por actores con ms recursos de poder.
La poltica de prevencin contra el Sida, por ejemplo, muy seguramente recibe dinero slo si ste sobra, y en el evento en que haya que hacer recortes, son este tipo de polticas secundarias las que primero sufren las consecuencias. El doctor Gerardo Molina (1906-1991) se autodefina como slo socialista. Consideraba un error la lucha en el monte. Fue profesor universitario y prolfico escritor.
226 226
Este fenmeno no es excepcional. Con frecuencia, ideas u opiniones expuestas por actores alternativos pueden ser importantes en el panorama cercano y, por lo tanto, es necesario tener a estos actores presentes en el contexto general del anlisis. 5.5 EVOLUCIN Y DINAMISMO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Yo soy humildsimo servidor de los acontecimientos. As le contest al cardenal Mazarino el embajador ingls a quien aqul haba preguntado si estaba por la Repblica o por el pretendiente.
Durante el proceso de una poltica cualquiera, la trasformacin de sus elementos constitutivos permite conocer lo que realmente sucede con ella: por qu se va trasformando?, qu cambios se producen en los elementos que la condicionan?, en qu momento cambian las relaciones de poder?, qu desbalance surge en el proceso de negociacin? y qu pasa con las dems variables? De esta manera se puede explicar porqu cambia la poltica. Indudablemente, lo que sucede en un momento dado dentro del proceso de las polticas pblicas no puede ser fortuito. La internacionalizacin de las economas, por ejemplo, no fue una prioridad hace treinta aos. Si se ha impuesto en los pases, se debe a que existen elementos condicionantes que han permitido explicar por qu esa poltica es pertinente en relacin con la economa, con el empleo, con las tendencias mundiales, con las propuestas de los organismos internacionales, etc. En otras palabras, las transformaciones de una poltica cualquiera, permiten entender desde la perspectiva explicativa cules son los elementos que inciden en una determinada poltica pblica y en qu medida lo hacen, y si cambia la poltica, qu fue lo que cambi y por qu6. A este respecto, asevera Thoenig (1985) que una poltica pblica constituye un problema, precisamente por cuanto se sita dentro de un contexto social especfico, en relacin con compromisos, poblacin, estructuras. Se trata de una realidad objetiva pues afecta a individuos,
Lo contrario sera suponer que las polticas son exclusivamente un problema voluntarista y que obedecen a las ocurrencias de sus responsables, o creer, simplemente, que porque cambia un gobierno se puede cambiar radicalmente la poltica.
227 227
grupos, organizaciones o clases de acuerdo con sus actitudes, intereses o situaciones. La gestin gubernamental produce y engendra efectos prcticos. Estos pueden traducirse por su impacto sobre valores materiales y tambin sobre los smbolos o las representaciones. Al contrario, no es raro que las utilidades, las percepciones o las situaciones generadas por las polticas pblicas se afecten entre s. Los papeles y los valores no son compartidos de manera idntica en una misma sociedad: las personas, los grupos y las organizaciones viven simultnea y permanentemente relaciones de divergencia y convergencia. Por otra parte, la escala de las percepciones o de las utilidades de un pblico dado no es unidimensional: una misma persona puede ser afectada o involucrada de manera contradictoria por una misma poltica. Un indicador es, pues, proporcionado por el grado de controversia, ruidosa o silenciosa, que acompaa a una poltica pblica. Esto devuelve a la cuestin de establecer qu parte del programa suscita cules compromisos, o si el conjunto no es objeto de compromiso. 5.6 PERMANENCIA DE LAS POLTICAS PBLICAS
Si te tiendes cada vez que un perro ladra, nunca llegars al final de tu camino. Proverbio rabe
Obviamente, unas ms que otras, las polticas pblicas permanecen en el tiempo y en eso tienen bastante razn los seguidores de la escuela incrementalista. Las polticas pblicas son mucho ms estables de lo que parecen. A veces se tiene la sensacin de que la inestabilidad de las polticas es grande pero, en realidad, pueden permanecer por mucho tiempo. Por supuesto, se les pueden ir haciendo pequeos ajustes y ciertos cambios; sin embargo, en su esencia permancen iguales. En sntesis, hay estabilidad en general, salvo cuando se producen cambios radicales que generan trasformaciones en las polticas aunque no en todas ni con la misma intensidad y profundidad7. Muchas veces, cada nuevo gobierno adopta, refuerza y contina algunas de las polticas
7 An cuando se suceden revoluciones y llegan a la direccin gubernamental personas con proyectos polticos totalmente opuestos a los que existan, es muy difcil asegurar que una poltica cambie totalmente.
228 228
pblicas de sus antecesores, precisamente, aquellas que considera ms necesarias, importantes, populares y/o fundamentales pero, con el fin de dar una imagen de cambio y renovacin, en ocasiones slo les cambia el nombre o el calificativo que las describe. 5.7 LOS CAMBIOS EN LAS POLTICAS PBLICAS
Los hombres son como los ros que conservan siempre el mismo nombre, pero cuyas aguas cambian continuamente. Federico El Grande
Si bien es cierto que las polticas pblicas no cambian en forma radical, el hecho de observar y analizar las variaciones que eventualmente se producen en ellas permite entender qu fue lo que pas, por qu variaron las relaciones de fuerza de los diferentes actores, o se trasformaron las incidencias externas, fueron otras las disponibilidades, las prioridades, los objetivos, etc. Los cambios adems, sirven para reforzar la aseveracin de que una poltica pblica (como sucesivas respuestas), no es una sola decisin en un momento dado, sino que es una serie, conjunto o rosario de decisiones que van modificndose y cambiando en el tiempo. En consecuencia, cuando se procede a realizar un anlisis de polticas pblicas se trata de entender frente a cada tipo de cambio por qu se dan, qu cambia y qu hechos, circunstancias, actores, etc., permiten explicar el cambio. Con tal propsito, es entonces necesario combinar los elementos de tipo histrico con el papel que desempean, sobre todo, los actores con poder. 5.8 EL EFECTO BUCLE
Si siempre haces lo que siempre has hecho, nunca llegars ms lejos de donde siempre has llegado. Juan Bernat
Si se acepta que toda poltica pblica es inferida a partir de ciertos comportamientos, intenciones y acciones, tambin hay que aceptar que, dada su naturaleza, sta es compleja e invisible. Por eso, quienes 229 229
slo analizan las instituciones de las que emana una poltica pblica, se dejan engaar por las formas, y es probable que sus inferencias sean, en el mejor de los casos, parcialidades desconectadas. De ah la importancia de examinar la frase de Palumbo (1994): La poltica es una categora analtica usada por los investigadores para dar cuenta de aquellas actividades desarrolladas por el gobierno. Como se ve, los politlogos parecen haber descrito lo que realizan los funcionarios, y sus teoras sobre las polticas pblicas sistematizan esas observaciones. Sin embargo, vale la pena retomar lo que Leandro Rodrguez dice en Las polticas pblicas como intervencin en la realidad: No obstante, no cabe duda que esta categora ha entrado en lo que Hacking (2001) llama efecto bucle. Cmo podemos deducir esto? Es bastante sencillo. En primer lugar, cada vez ms especialistas en polticas pblicas participan en los gobiernos nacionales, provinciales, municipales y aun en organismos internacionales asesorando sobre las mejores formas de tomar decisiones. Por otro lado, la mayor parte de las Escuelas de Gobierno tienen como alumnos a polticos, funcionarios, burcratas, etc., lo que muestra que hay una tendencia hacia la capacitacin en el rea de las polticas pblicas por parte de aquellos que ya ocupan cargos de toma de decisin. Por lo tanto, la manera como los cientficos sociales categorizaron teorizaron sobre las polticas pblicas ahora influye directamente sobre aquellos que toman decisiones y, en sea medida, es altamente probable que las nuevas teoras de las polticas pblicas tengan que explicar comportamientos nuevos, adaptaciones que los funcionarios han realizado a partir de las teoras existentes. Esto es un claro ejemplo del efecto bucle en Ciencia poltica. As pues, sostener que la poltica pblica es slo un concepto analtico es tan absurdo como suponer que el catalogar a una persona de esquizofrnica no afectar de ninguna manera la forma en que esa persona ser tratada (por su mdico, su familia, sus amigos, etc.). Palumbo se equivoca al sostener que, porque no se ve, porque no puede materializarse en leyes o programas polticos, entonces la poltica es slo un concepto analtico. Olvida el efecto bucle que puede producir dicho concepto, y que de hecho ha producido.
230 230
5.9 LA PLANEACIN Y LAS POLTICAS PBLICAS8

Si el hombre fuera constante, sera perfecto. William Shakespeare
Siempre ha existido una estrecha relacin entre las polticas pblicas y la planeacin, fundamentalmente en dos sentidos. El primero, basado en el hecho de que la planeacin suministra a las polticas pblicas el mtodo racional de formulacin que, en ltimas, corresponde a las tcnicas adecuadas para la toma de decisiones. El segundo, fundamentado en que de alguna manera el plan de desarrollo es el conjunto y a la vez la sntesis de las polticas pblicas establecidas en un momento determinado, lo que equivale a decir que es el marco de referencia de las mismas. Difcilmente se puede pensar, entonces, en una poltica pblica que no est articulada o asociada con ese proyecto global. El plan de desarrollo o plan de gobierno, se presenta en muchos pases y regmenes como marco general que perfila las dems polticas9. Proceso ste trasciende, por lo general, los distintos perodos gubernamentales. Resalta por consiguiente, en forma notoria, la importancia de uno de los sustentos tericos de las polticas pblicas: la teora del Estado. En funcin del papel que se le asigne al Estado en la sociedad y en cada momento histrico, cambiarn el significado, el sentido y la esencia de la planeacin y su relacin con las polticas pblicas. En efecto, el Estado capitalista ha tenido muchas variantes o momentos: el Estado liberal clsico, el Estado intervencionista, el Estado benefactor; hoy en da se est frente a otra forma de Estado que algunos llaman neoliberal. Con respecto a cada una de esas formas de Estado, cambia el sentido de la planeacin.
8 9
La Segunda Guerra Mundial, con el triunfo del socialismo de Europa Oriental y parte de Asia y del keynesianismo en los pases de economa de mercado, abri el camino a la planeacin. En 1961 los pases latinoamericanos suscribieron el acuerdo de Punta del Este promovido por el gobierno de Estados Unidos de Amrica, para llevar a cabo la Alianza para el progreso a escala latinoamericana con la asistencia tcnica y financiera de las agencias internacionales creadas para tal efecto. Este plan impona a los pases latinoamericanos ciertos cambios, entre otros, la regionalizacin y modernizacin de su gestin, la signacin de presupuestos por programas y, fundamentalmente, la elaboracin de planes de desarrollo. As, la asistencia tcnica y financiera internacional y particularmente la de Estados Unidos de Amrica quedaba condicionada a la formulacin y ejecucin de planes nacionales de desarrollo.
231 231
En Amrica Latina, se puede catalogar lo atinente a la planeacin dentro de la concepcin del Estado intervencionista10. Hoy, cuando se afirma que el Estado no tiene que intervenir, que tiene que dejar el campo libre al juego de los actores privados, la planeacin tiene otro sentido y, por consiguiente, tambin lo tienen las polticas pblicas. Desde esta perspectiva, el momento actual adquiere una nueva importancia y las polticas pblicas se cargan de contenidos distintos. En efecto, en el nuevo contexto neoliberal las polticas pblicas se sitan en la perspectiva marco, es decir, se convierten en polticas pblicas de trazos muy generales, caracterizadas por una gran flexibilidad en cuanto a su implementacin y su adecuacin a situaciones particulares11. En las actuales circunstancias, se presenta el intento por compensar los desajustes del funcionamiento de los actores privados12. Por ese motivo, en el mbito de la salud, por ejemplo, son muchas veces polticas que apuntan justamente a intentar compensar lo que se podra llamar los costos sociales del modelo. Son normatividades, lineamientos y caractersticas centrales, pero en el marco de una gran participacin y flexibilidad en su aplicacin13. Es decir, no se hace hincapi en el tipo de polticas reglamentarias y definidas que caracterizaron otros perodos14.
10 La planeacin, junto con el intervencionismo de Estado, han sido dos instrumentos muy utilizados para orientar el desarrollo de varios pases en Amrica Latina. 11 La consiguiente dislocacin que sigui a la Primera Guerra Mundial y el fracaso en resolver las condiciones anteriores a ella, acentuaron la creencia en la posibilidad de dirigir la economa a travs del control. Durante el perodo de entreguerras, se pusieron en prctica nuevos esquemas de control. La planificacin alemana y el experimento fascista constituyen exponentes de un cambio radical en la concepcin de la poltica econmica, entendida por algunos como la intervencin del Estado en la vida econmica. Sin embargo, es la aparicin del Estado sovitico la que pone de relieve la posibilidad de dirigir la economa de manera total y abre una nueva perspectiva a las polticas econmicas. Tambin en los pases que siguieron el esquema clsico modificado, las sucesivas crisis econmicas que desembocaron en la Gran Depresin de los aos treinta, inclinaron a una mayor intervencin. 12 El modelo neoliberal propone entre otras cosasque el Estado se dedique a la atencin de aquellos sectores en los cuales la actividad privada o bien no est interesada, o no considera rentable encargarse de ellos. 13 En el International Journal editado por la Fundacin W. K. Kellogg es interesante el artculo de Tom Springer, titulado De las polticas pblicas: proyecto Iowa ayuda a los ciudadanos a elegir sabiamente (: 22). 14 Adems, el aspecto del exclusivo reglamentarismo como modelo de administracin, direccin, control y a todo nivel, ha venido cada vez ms a ocupar un segundo plano, relegado por teoras de responsabilidad, autocontrol, participacin, etc.
232 232
Con el fin de lograr una mejor comprensin de esta alternativa de planeacin, vale la pena presentar una breve sntesis acerca de la planeacin que podramos llamar tradicional, con el fin de contrastarla con la que se propone concretamente, desarrollada por el profesor Carlos Matus15. 5.9.1 La planeacin tradicional
Use con almost change the stamp of nature. La costumbre puede llegar a cambiar la misma naturaleza, Shakespeare, Hamlet.
En los aos cincuenta, en los pases latinoamericanos se destacaba la gran brecha que nos distanciaba de los pases desarrollados. Los estudios mostraban un gran abismo en relacin con las naciones europeas, en todos los rdenes pero muy especialmente a nivel econmico. En este entorno se mantena como paradigma la creencia de que para salir del subdesarrollo era primordial crecer rpidamente, y que solamente as se podra cerrar esta brecha. Bajo este esquema surgi la planeacin del desarrollo econmico y social, como el instrumento prioritario para superar las condiciones de atraso. La teora econmica se constituy en la pirmide conceptual para la planeacin, toda vez que se parta de la premisa de que el planeamiento era la herramienta de los economistas y que la exploracin y anticipacin del futuro era el objetivo de la planeacin. Tradicionalmente y casi en forma generalizada, los economistas consideraban la planeacin como una tcnica de proyeccin, en la cual se correlacionaban coeficientes y variables con el nivel de crecimiento. La planeacin parta as de un enfoque global y por tanto las categoras empleadas eran de carcter macroeconmico: tasa de crecimiento, nivel de importaciones y exportaciones, trminos de intercambio, relacin capital-producto, matriz-insumo-producto, aceleracin, desaceleracin, estrangulamiento estructural, etctera.
15 Carlos Matus es doctorado (PhD) de la Universidad de Harvard y fue ministro en Chile en el gobierno del presidente Salvador Allende. Cuando ste fue derrocado, el profesor Matus estuvo en prisin y fue all precisamente, en donde dio inicio al desarrollo de los principios generales de la PES.
233 233
Luego de la evaluacin correspondiente, los estudiosos han encontrado que en tres dcadas de teora y prctica de la planeacin tradicional no se han obtenido resultados satisfactorios. Como gran conclusin se estableci que no se haba logrado con este instrumento una mejora en trminos de crecimiento, vislumbrndose, en muchos casos, la agudizacin de los problemas que se pretenda resolver. A la anterior situacin se deba agregar la baja capacidad an hoy da de los Estados latinoamericanos para aplicar polticas pblicas y dirigir procesos de cambio estructurales; caracterizacin muy general y, paradjicamente, independiente de los regmenes polticos que imperaban en cada pas. Surgi entonces una especie de consenso, casi general, sobre la poca operatividad y la crisis de la planeacin tradicional. Es posible enmarcar las causas de esta crisis en siete factores: Un tratamiento convencional de la incertidumbre, el cual originaba que los planes, en un corto tipo, se desfasaran debido a variaciones en los eventos que se consideraban como base para la correspondiente planeacin. Una prdida creciente del poder de los organismos de planificacin, que favoreci a otra instancia ms poderosa y de ms alto nivel incluida dentro de los gabinetes gubernamentales. Una baja tasa de implementacin de la mayora de los planes. Las buenas intenciones se quedaban slo en deseos. As, los estudios y propuestas regularmente iban a engrosar los estantes de las bibliotecas. Una incapacidad tcnica y conceptual para introducir los problemas del conflicto dentro de las variables por considerar. Reduccin de la planeacin a la produccin de planes, a menudo, voluminosos y discursivos, con lenguaje sofisticado, lo cual generaba un entendible rechazo por el comn de los analistas. Una peligrosa y artificial separacin entre la planificacin como tarea de los tcnicos, y la ejecucin como tarea de las polticas. El uso de una tecnologa de planeamiento primitiva para enfrentar la complejidad de los sistemas sociales. 234 234
Se podra decir, en conclusin, que las causas de la crisis de la planeacin tradicional se encuentran en las deficiencias de su paradigma terico epistemolgico y en el tipo de herramientas con que opera. 5.9.1.1 Supuestos tericos de la planeacin tradicional
Cuando el error se hace colectivo adquiere la fuerza de una verdad. Gustavo Le Bon
Haciendo una abstraccin que puede resultar demasiado simple, sobresalen cuatro postulados principales: El primer postulado seala que el planificador es diferente de la realidad que planifica y que, por tanto, se encuentra fuera de ella. Este planteamiento se basaba en la creencia de que el Estado era el nico ente que planificaba, excluyendo as y desconociendo radicalmente a otros actores sociales (instituciones, partidos, gremios, fuerzas sociales), que de hecho siempre han tenido en cuenta consciente o inconscientemente la planificacin, e incluso la han tenido como herramienta. Segundo postulado: la realidad es una sola y por tanto hay slo una explicacin verdadera y objetiva, la cual se plasma en un diagnstico. En este sentido hay una y nica explicacin de la realidad encajonada bajo la ptica del Estado, toda vez que los otros actores no participan y, por tanto, tampoco se tiene en cuenta su opinin. Tercer postulado: la sociedad se caracteriza por procesos repetitivos, toda vez que se parte del supuesto de que sta es regida por leyes, de manera que todo puede ser reducido a explicaciones originadas en modelos analticos en donde se generan relaciones causa-efecto. Con esta concepcin se menosprecia la creatividad de ser racional. As, la validez y el alcance de estos mtodos se basan en su capacidad para predecir, de acuerdo con la precisin y el conocimiento de las leyes que, se supone, rigen toda sociedad. Cuarto postulado: la certeza domina el sistema social. De acuerdo con lo anterior, al considerar que la sociedad se rige por leyes y que stas tienen su expresin en los comportamientos repetitivos de los hombres, entonces la certeza es una nota predominante en los sistemas sociales. 235 235
5.9.1.2 La tecnologa de la planeacin tradicional

Para obrar con cordura en lo presente tengo puesto un odo en lo pasado. Final de una humorada de don Ramn de Campoamor.
Bajo el supuesto de que la realidad planificada se caracteriza por tener actores econmicos sujetos a comportamientos predecibles, se considera que el futuro es sencillamente la repeticin del pasado, sin tener cabida la creatividad. En esta forma el planificador puede fundamentar el futuro con base en el clculo de las predicciones. La planeacin tradicional utiliza solamente como recurso el clculo que le permite hacer predicciones, por lo que le es imposible enfrentar la incertidumbre y manejar las sorpresas. Asimismo, no existen sistemas de soporte para la toma de decisiones, por lo que el dirigente se ve frecuentemente enfrentado a la improvisacin en las actividades de direccin del gobierno. 5.9.2 Propuesta alternativa: la planeacipon estratgica situacional (PES)16
Yo no s si continuar siendo ms fcil que entre un camello por el ojo de una aguja que un rico en el reino de los cielos; pero un camello cargado de dinero, entra por todas partes. Benavente en Los lunes de El imparcial, a propsito de los grandes preparativos para la realizacin del Primer Congreso Eucarstico en Madrid.
16 La PES logra concretar y concertar desarrollos de mltiples disciplinas para conformar un marco conceptual y metodolgico que constituye la herramienta que le permite al planificador tener alternativas para salir de la crisis que le impuso el planeamiento tradicional. En la estructura de este marco conceptual, cabe sealar, entre otros, los avances logrados por Karl Von Clausewitz, en su trabajo De la guerra (1999), en donde se concibe una combinacin de la poltica con estrategias. Antonio Gramsci, idelogo del partido comunista italiano, maneja tambin conceptos importantes que han sido de utilidad para la planeacin situacional. Igualmente, Ludwing Von Bertalanffy, quien en sus trabajos considera que la realidad debe entenderse como una totalidad interrelacionada, en la cual se deben distinguir causas y efectos. Asimismo, la teora de los juegos cuyo auge correspondi a las dcadas de los aos treinta y cuarenta, con profundo contenido matemtico, contiene elementos tericos que han sido posteriormente aplicados a la sociedad y la planeacin. Los fundamentos tericos ya estructurados de esta alternativa, se pueden encontrar, principalmente, en las obras de Carlos Matus, Adis seor presidente (1994),Poltica, planeacin y gobierno (1991) y El mtodo MAPP (Mtodo ALTADIR de planeacin popular) (1994), as como en La estrategia del conflicto de Thomas Schelling (1989).
236 236
En este contexto de rigidez, nuevos pensadores cientficos han propuesto planteamientos alternos, en busca de ofrecer soluciones a la crisis de la planeacin tradicional. El Dr. Matus ha desarrollado una variante, en la cual se consideran aspectos de ndole tecnolgico y con la que se busca sistematizar la reflexin antes y durante la accin. Ese mtodo de planeamiento es el que se conoce como la planeacin estratgica situacional (PES), cuyos postulados epistemolgicos se describen a continuacin: Primero: el planificador no es diferente de la realidad que planifica. Dentro de esta concepcin tanto el planificador como la realidad hacen parte de la misma situacin. Este principio es el pilar sobre el cual se cimienta la PES. Estriba aqu, precisamente, la principal diferencia con el planeamiento tradicional. Desde esta nueva ptica la planeacin es un proceso amplio en donde participan mltiples actores (instituciones, gremios, partidos, grupos o fuerzas sociales y hasta el Estado, como un actor ms). Segundo: la realidad tiene ms de una explicacin verdadera. Puede haber, pues, varias explicaciones verdaderas dependiendo de la situacin o la ubicacin en la que est comprometido el actor que planifica. De acuerdo con lo anterior, en el proceso de planificacin hay ms de una nica y absoluta explicacin de la realidad, contradiciendo as la rigidez del diagnstico propuesto en la forma tradicional. En consecuencia, la planeacin estratgica situacional (PES), antes que proponerse una explicacin objetiva, pretende que sta sea rigurosa y precisa. Tercero: el hombre, mediante su capacidad creativa, desempea un papel predominante. Desplaza as la creencia de la correspondencia biunvoca determinada por las leyes. Este postulado sostiene que los actores sociales configuran sistemas en los cuales desarrollan procesos creativos, a diferencia de los sistemas fsicos que se caracterizan por procesos repetitivos; ello significa que la planeacin tiene una baja capacidad de prediccin por lo que debe, ante todo, prever y emplear la tcnica de escenarios muy utilizada en la prospectiva como instrumento de absorcin y disminucin de la incertidumbre. Cuarto: la incertidumbre predomina en el sistema social. Este planteamiento est estrechamente relacionado con el precedente. Si los 237 237
sistemas sociales siguen leyes, pero muy parcialmente, y sus actores adelantan procesos creativos, entonces lo que prevalece en la sociedad es la incertidumbre y no las relaciones deterministas. Reconocer la incertidumbre implica utilizar la previsin, en lugar de la prediccin. La potencia explicativa del mtodo PES radica en que utiliza como una de sus herramientas fundamentales para el anlisis un modelo explicativo causal denominado flujorama situacional o explicacin graficada del problema, que tiene como funcin permitir la interaccin veloz entre el dirigente y la comprensin del problema ante situaciones siempre cambiantes. El concepto de escenarios que utiliza la PES es muy diferente del que utiliza la planificacin prospectiva. Su diferencia conceptual bsica estriba en que mientras que la PES se utiliza para una planificacin de corto plazo (para el perodo de gobierno habitualmente) y aqu los escenarios son dados (un actor no puede elegir el escenario en que debe desempearse: no puede elegir, por ejemplo, ser gobernador de un departamento donde no haya narcotrfico, ni corrupcin, etc.), la planificacin prospectiva se orienta al largo plazo (en un horizonte de 10 a 20 aos) y los escenarios pueden construirse: son imaginarios, futuribles. 5.9.2.1 Caractersticas de la PES
Quien lee sabe mucho, pero quien observa sabe todava mucho ms. Alejandro Dumas (hijo)
Las caractersticas generales de la planeacin estratgica situacional se pueden sintetizar as: La planeacin es un proceso que precede y preside la accin. El planeamiento es un proceso tecnopoltico de una realidad llamada problema. La planeacin situacional no se reduce a clculos escritos: los anlisis y clculos expresados en reuniones de trabajo y discusiones que pueden ser objeto de sistematizacin son tambin considerados momentos de la planificacin. Todos los factores hacen parte de la planificacin. Si el planeamiento es definido como el clculo que precede y preside la accin, entonces todos los factores cumplen un papel en la planificacin, 238 238
pero con diversos grados de sistematizacin. En este sentido, el empleo de cuerpos tericos e ideolgicos y el uso de diseos metodolgicos que apoyan el clculo que precede y preside la accin diferencia, en forma especfica, la planificacin de la improvisacin. Considera aspectos de tipo poltico, al contemplar que otros actores sociales tambin planifican y que plantean proyectos que pueden coincidir, divergir, apoyar u obstaculizar los de los otros. Aqu cumple un papel importante la dimensin poltica y estratgica en la planificacin. Se acostumbra asimilar esta caracterstica con la labor de un entrenador de ftbol, quien no puede dar rdenes a los jugadores del equipo contrario, slo prever sus jugadas. Uso de recursos. A diferencia de la planeacin tradicional que considera como nico recurso escaso el econmico, la planificacin situacional parte de una apreciacin ms amplia en cuanto al uso de los recursos en el proceso de planeacin. Se hace necesario entonces enfocar la atencin a factores tales como el tiempo, el poder poltico, la experiencia, el conocimiento, la capacidad organizativa, la institucional o individual, los recursos naturales, que son tambin recursos escasos. Para la PES son especialmente prioritarios dentro del proceso de planificacin los recursos de poder y tiempo. De stos, el tiempo es quiz el ms escaso de todos, porque es irrecuperable. No tiene, adems, el mismo valor a lo largo del proceso de ejecucin de una operacin cualquiera. Al considerar la planificacin como un proceso eminentemente poltico, el planeamiento situacional concibe el uso de los recursos de poder como un factor asociado con la viabilidad poltica. Si el poder es considerado como un recurso escaso, esto significa que en su ejecucin se gana o se pierde poder. El problema. Es un concepto muy importante en la PES. Este asunto se concibe como una discrepancia entre el ser y el debe ser, o como una situacin insatisfactoria para un actor o conjunto de actores.
Por lo general, los problemas que se enfrentan en el proceso de planificacin son los llamados cuasiestructurales, ya que no podemos conocer todos los elementos que componen un problema, ni todas las relaciones entre las variables. Adems, slo en particular y en muy remotas ocasiones se siguen algunas leyes. 239 239
Una de las crticas que se hace al planteamiento tradicional tiene que ver con la manera de enfrentar la realidad social a travs de tcnicas de anlisis (observacin objetiva, comparacin de hiptesis, repeticiones, conclusiones), partiendo del supuesto de que se trata de problemas estructurales en los cuales se conocen todos los elementos que lo componen y se pueden precisar todas las relaciones entre las variables. Uno de los mayores desaciertos del planteamiento tradicional es reducir todos los problemas a un solo tipo: los estructurados. Un problema se precisa mediante su descripcin y sta expresa los sntomas del mismo. Estos se enumeran como un conjunto de descriptores (d1, d2, d3) de los hechos que verifican la existencia del problema, hechos stos que son los necesarios y los suficientes para describir el problema. Por otro lado, la descripcin de un problema debe, en primer lugar, diferenciarse de sus causas y consecuencias. En segundo lugar, esta descripcin debe cumplir con las siguientes funciones: 1. Reducir las diferentes interpretaciones del nombre del problema a uno solo que anuncie y denuncie especficamente aquellos hechos que manifiestan y verifican la existencia del problema. 2. Puntualizar lo que debe ser explicado, al precisar los hechos que verifican la existencia del problema y cuyas causas deben ser enumeradas, explicadas y relacionadas. 3. Conformar una referencia que estudie la evolucin del problema, es decir, sus tendencias a empeorar o mejorar, y que permita informar acerca de su evolucin. 4. Constituir una referencia para evaluar el impacto del plan sobre sus causas, ya que la efectividad del plan no se refleja en el cambio de los descriptores del problema. Otra de las propuestas de la PES es determinar cundo un problema est bien definido. La respuesta a esta pregunta tiene que ver con la averiguacin de si sus descriptores cumplen con: a. Ser precisos y monitoreables a fin de que la comparacin de sus valores entre dos perodos sea significativa. 240 240
b. No deben existir relaciones causales entre los descriptores, pues ello indicara que al menos uno de ellos no es causa. c. Cada descriptor debe ser una parte independiente de otros, es decir, cada descriptor debe agregar informacin relevante. d. El descriptor debe ser necesario a la explicacin y el conjunto de descriptores debe ser suficiente para que el nombre del problema quede exento de ambigedades. El producto de todo desarrollo es el rbol del problema, en el cual se precisan y relacionan las causas de una manera sinttica y precisa. El rbol se identifica siempre con el nombre del problema y el actor que se identifica con la explicacin graficada del problema (flujorama situacional). El concepto de momento. Surge aqu otra diferencia importante en relacin con el planeamiento tradicional que utiliza la nocin de etapa como una consecuencia lineal previamente determinada, la cual se inicia con el diagnstico, para continuar con el diseo, aprobacin y ejecucin, y finaliza con la elaboracin del plan.
Por su parte, la PES hace uso del concepto momento, entendido como instancia, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un proceso que no tiene ni comienzo ni trmino definido. Se establecen cuatro momentos: Primero: momento explicativo. Es la instancia en la que se busca explicar la realidad desde la ptica de un actor. Le corresponden los tiempos verbales: fue, es y ser. Segundo: momento normativo. Corresponde al deber ser. Comprende la etapa del diseo del plan en donde se propone el programa direccional y los proyectos de accin, con base en la formulacin de operaciones y acciones diseadas para enfrentar las causas crticas del problema. Emplea la tcnica de escenarios como instrumento para el manejo de la incertidumbre y los planes de contingencia para enfrentar sorpresas. El plan es el clculo que hace un actor sobre un propsito, pero en la medida en que ese propsito enfrenta a otros actores con motiva241 241
ciones de apoyo o rechazo, no puede concebirse el plan como producto de un clculo paramtrico o determinstico. Es un clculo incierto, nebuloso continuo o interactivo, porque la eficiencia del plan de un actor depende de la respuesta o la iniciativa de otro. Un plan es, entonces, el producto momentneo del proceso por el cual un actor selecciona una cadena de acciones para alcanzar sus objetivos. En este sentido, la planificacin es indispensable como instrumento para conquistar la libertad de elegir y crear el futuro. El actor que improvisa renuncia a elegir su futuro. Tenemos el derecho de crear y escoger nuestro futuro, de pensar y razonar cmo queremos ser maana. Tercero: momento estratgico. Se refiere a la instancia en la que se exploran las distintas maneras de jugar, considerando a los oponentes y a los aliados para lograr que el plan sea viable tal y como es concebido en el momento normativo. La creacin de las condiciones polticas para la accin econmica y de las condiciones econmicas para las acciones polticas es fundamental. Se entiende como el puede ser del deber ser. El clculo interactivo que caracteriza el momento estratgico es el que demanda el procesamiento tecnopoltico que compone toda la estrategia. Cuarto: momento tctico operacional. Es el momento de la accin, pero no entendida como la mera ejecucin del plan, sino como una adaptacin del mismo a las circunstancias del momento. Aqu tienden a dominar factores tales como: a. las urgencias b. las deficiencias de los organismos ejecutores c. la desinformacin d. la distraccin tctica e. la incapacidad para re-calcular el plan y no entregarse a la improvisacin. A su vez, este momento equivaldra al tiempo verbal comprendido en la palabra hacer. En este momento lo esencial es disponer de un sistema de direccin estratgica, de una oficina del dirigente que llame la atencin sobre las importancias y procese tecnopolticamente las propuestas centrales 242 242
de decisin. Pero nada de esto es posible si el juego institucional es de baja responsabilidad, si no existe gerencia creativa por operaciones y si el dirigente no rinde ni sabe pedir cuentas a sus ejecutivos. En este momento se decide todo y en la prctica ello se verifica, bien sea por el dominio del plan sobre las improvisaciones o, por el contrario, de las improvisaciones sobre el plan. Por tanto, la planificacin es una mediacin entre el conocimiento y la accin y esa mediacin se produce en el interior de una mquina de deliberacin, cuyo proceso terminal es la accin o ms concretamente, la decisin que desata la accin. 5.9.3 Liderazgo y polticas pblicas
Si ha de ser ministro, para qu quiere ser catedrtico? Jos Canalejas compiti por la ctedra de Literatura espaola en la Universidad Central, y al no ver premiados sus afanes tuvo severas crticas para el tribunal del que formaba parte Ramn de Campoamor, quien, al enterarse de las protestas del vencido protestas justas segn todas las opiniones pronunci esas profticas palabras.
Las polticas pblicas guardan estrecha relacin con el liderazgo. Quienes tienen la responsabilidad de formularlas y quienes han aceptado la misin de implementarlas, no pueden olvidar que es necesario movilizar las voluntades de los dems en torno a ellas. Todo lder, como actor dentro de las polticas estatales, debe provocar cambios, no porque los desee sino porque los quiere. Desear es una actitud pasiva. Querer es, en cambio, activa. Los partidarios desean. Los lderes quieren. As, el lder se relaciona ms con lo que hace que con lo que es. Est siempre dispuesto a correr el riesgo de sus errores, antes que aceptar las consecuencias de errores ajenos. Tan importante es el liderazgo que hasta la ms sabia poltica estatal puede fracasar si los que la formulan o la implementan no son capaces de suscitar el compromiso, movilizar a los ciudadanos y lograr consenso en torno a ella. 243 243
Es necesario pues, que el lder de ninguna manera se rebaje a hablar con el pueblo. Lo debe elevar a su altura para dialogar con l. Como actor se mantendr en primera fila, pero sin adelantarse tanto que pierda a sus seguidores. Puede delegar la responsabilidad de hacer las cosas, pero no la responsabilidad de decir lo que hay que hacer. Actuar como hombre de pensamiento y pensar como hombre de accin. Establecer sus propias reglas, obviamente enmarcadas dentro de la peculiar cultura poltica. sta no slo provee los valores y las normas de participacin de los ciudadanos, de los grupos de inters y de los partidos polticos, sino que adems define las normas y las expectativas acerca de los estilos de liderazgo. Como consecuencia, surgirn grandes apoyos y se descubrirn enconados contradictores. Sin embargo, el liderazgo en s, considerndolo desde el punto de vista tico, es una cualidad neutra: puede utilizarse tanto para bien como para mal. Muchas veces detrs del inters pblico se esconde el engao para obtener pinges ganancias privadas. De ah el cuidado que deben tener quienes generan y ponen en marcha las polticas estatales para que no les caiga la aterradora mxima bblica de Haced lo que ellos dicen, pero no hagis lo que ellos hacen, porque ellos no hacen lo que dicen. 5.10 FACTORES QUE FORTALECEN Y/O DEBILITAN EL PROCESO
Si no quieres perderte en el olvido tan pronto como ests muerto y corrompido o bien escribe cosas dignas de leerse, o bien haz cosas dignas de escribirse. Benjamin Franklin
Dado el desbalance de poderes generado o producido por las polticas pblicas, es conveniente para su anlisis tratar de determinar cules actores y dentro de qu sectores pierden posiciones de fortaleza y cules ganan recursos o posiciones de poder. As se debe partir de las posibles fortalezas y no (en vez) de las debilidades o falencias, con el fin de proceder a elaborar los mapas o escenarios futuristas. A pesar de que es muy difcil (imposible?) conformar un mapa en donde se incluyan tanto los actores como aquellos eventos que pueden tener injerencia en el proceso (fortalecindolo o debilitndolo), s 244 244
es posible, con herramientas como la prospectiva, asignarle un peso esperado a cada uno de ellos y proceder a dibujar escenarios posibles. Es necesario tener presente que con el fenmeno de globalizacin no slo los factores internos inciden sobre el proceso de polticas pblicas. Tambin los factores externos, aquellos que pertenecen al entorno, estn muchas veces llamados a ocupar un puesto de importancia en todo el proceso integral de ellas. 5.11 LOS VACOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
El rey me da sombrero cuando ya no tengo cabeza. Felipe V, que no se haba manifestado prdigo en premiar a Jos Patio, el colbert espaol, le honr con la grandeza de Espaa cuando ya se mostraba amenazadora la ltima enfermedad, que a los pocos das puso fin a la existencia de su ministro, quien no obstante sus setenta aos, haca ms de diez que estaba siendo el alma de la poltica espaola. Al conocer la determinacin del monarca, as la coment el agraciado.
Cuando no hay polticas o respuestas del Estado, otro actor o actores proceden a llenar este vaco. Dichos actores toman posicin, dan o ejercen las correspondientes respuestas que el Estado no dio, con todas las consecuencias positivas y negativas que puede acarrear esta alternativa. No es extrao, ms bien muy comn, que este caso se presente. Una ejemplo de ello es el tremendo aumento del nmero de organizaciones no gubernamentales (ONG) dentro del panorama econmico, poltico y social de nuestro pas. Thoenig (1985) ampla an ms este panorama al plantear que la no-decisin es un hecho igual de revelador. Por no-decisin debe entenderse los actos que sirven para sostener la movilizacin de los valores, de los procedimientos, de los ritos, de la manera de legitimar la no-accin de una autoridad pblica, siendo esta movilizacin utilizada en beneficio de ciertos intereses y en detrimento de otros. En otros trminos, el poder poltico no se manifiesta solamente por el hecho de resolver problemas, conflictos, o por la toma de decisiones; se expresa tambin mediante el hecho de evitar las exigencias de cambio que se presentan: 245 245
no tomar una decisin constituye tambin una forma de decisin. Bachrach y Baratz (ao?) distinguen cuatro tipos relevantes de este gnero: el uso de la fuerza, las amenazas de sanciones contra el reformador, la produccin de normas sociales y polticas, y el cambio de procedimientos en el trabajo gubernamental. Metodolgicamente, esta aproximacin es estimulante. La no-decisin oculta otro asunto: la capacidad de un sistema poltico o de una autoridad pblica para procurar que aquello que est en juego no sea debatido o no se disemine dentro de un proceso de bsqueda de soluciones. La poltica es entonces tambin una accin consistente gracias a sus tcnicas diversas, y ha de impedir que un problema se convierta en un dem pblico y de esta manera no aumente el trabajo de una autoridad pblica determinada: as es posible ver que tambin existen las no-polticas pblicas. Sin embargo, de acuerdo con la moderna concepcin de la Ciencia poltica, la nica forma en que se comunica el Estado es por medio de polticas pblicas. Entonces, an cuando el Estado voltee la cara y no atienda un determinado problema o requerimiento, esa actitud tambin es considerada como respuesta y, por tanto, es una poltica pblica. Como tal, toda poltica pblica puede ser delimitada y analizada, clasificada y estudiada, como estructura mental independiente y bsica para comprender las razones e intenciones del gobierno de turno, dilucidar sus alternativas, inventariar la disponibilidad de recursos, plasmar los actores directos e indirectos, es decir, armar un completo rompecabezas cuyo anlisis permita una visin mucho ms real, menos romntica y ms pragmtica de la gestin pblica: sus causas, responsables, resultados, efectos posibles y consecuencias. Con la ayuda de este nuevo panorama, las modernas tcnicas pueden ser adaptadas para la gestin estatal. Por ejemplo, las fuerzas externas y los recursos internos, en cuanto a debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas, son representados dentro del panorama de poltica pblica como elementos del modelo DOFA de planeacin estratgica. En realidad, enfoques involucrados dentro de marketing y desarrollados en y para las organizaciones privadas, como la calidad total, los crculos de calidad, la gestin por resultados y muchos otros, pueden ser utilizados en beneficio de la gestin gubernamental. 246 246
La magnfica y real contribucin de las polticas pblicas no es precisamente tecnificar la poltica y politizar la tcnica como proponen algunos17. Es ante todo servir de puente entre la Ciencia poltica y la administracin pblica; ofrecer la necesaria conexin entre quienes formulan las respuestas y aquellos que tienen la responsabilidad de ponerlas en marcha, entre otras cosas como medio de legitimacin del Estado. Se concreta as la posibilidad de mermar la brecha entre disear y realizar. Lo que los ingleses llaman pensar con el deseo (wishfull thinking) se deja de lado, porque a medida que el abismo entre formulacin e implementacin se cierre, las respuestas estatales pueden ser ms efectivas: con mayor eficiencia en la coordinacin de los recursos disponibles y con mejor eficacia de las estrategias elegidas con respecto a los ciudadanos. 5.12 LOS CAMBIANTES ESCENARIOS DIBUJADOS POR LAS POLTICAS PBLICAS
La vida es un feo cuarto de hora, compuesto de minutos exquisitos. Oscar Wilde, Mximas.
Una de las consecuencias de toda poltica pblica es el inevitable y real cambio que produce en la sociedad. Con el fin de lograr una visin rigurosamente estudiada y no patriticamente defendida, es necesario proceder a examinar este nuevo panorama, comparndolo con el escenario anterior. De ah el fundamento de la evaluacin y de ah tambin las bases que originan y dan luces al anlisis. Estos cambios no slo deben analizarse dentro de un corto perodo. La evaluacin y el anlisis de impacto obliga a mirar y considerar perodos de tiempo mucho ms amplios en que los escenarios dibujados por accin (u omisin) de las polticas pblicas son un verdadero caldo de cultivo de iniciativas, supuestos, nuevas acciones y reformulaciones de parte o todo el proceso futuro. En todo caso, es necesario tener en cuenta que se debe propender por el deseado equilibrio entre lo socialmente ideal y lo econmicamente posible, dentro del panorama conformado por las diferentes alternativas.
17 Como dijo el gran filsofo boyacense: Una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa.
247 247
5.13 BUSCAR EL LEVANTE POR PONIENTE

Nada ha de huirse ms que el seguir a modo de borregos, el rebao que va adelante, marchando no hacia donde debe, sino por donde suele. Sneca, De la vida beata. Y a continuacin aade: y nada puede hacernos ms dao que el guiarnos por el rumor pblico, creyendo lo mejor aquello que con general aplauso es acogido, sirvindonos como ejemplo lo que abunda y guindonos, no por la razn, sino por semejanza.
Algunas veces es interesante iniciar el anlisis desde el escenario dado, siguiendo la ruta del desarrollo o evolucin de una poltica pblica. Es decir, descubrir y delimitar las huellas de esa poltica. Tambin es muy conveniente buscar la respuesta por vas alternativas diferentes a las previamente planteadas. Ello es muy til, sobre todo cuando se observa toda una alambrada de talanqueras hostiles, que impiden o retardan el desarrollo y avance de una poltica. Dejando de lado el debate sobre la conveniencia o no de la intervencin estatal y la discusin de si el Estado es demasiado grande para las cosas pequeas o demasiado pequeo para las cosas grandes, lo cierto es que ha venido aumentando su presencia en la mayora de las actividades que tienen que ver con la sociedad civil. Esta presencia se hace efectiva por medio de las llamadas polticas pblicas. Por esta razn se ha desarrollado todo un nuevo campo de estudio e investigacin acerca de su formulacin, puesta en marcha (implementacin), evaluacin, sobre los actores que en ella intervienen, las diferentes clases y categoras, etctera. Son todos estos procesos tan importantes que en muchos pases existe ya una completa carrera dedicada al estudio de esta rea. En nuestro pas su desconocimiento, en buena parte, se debe al mismo origen del nombre, porque la palabra poltica tiene en castellano dos significados diferentes. De acuerdo con lo anterior, si se acepta que el Estado se comunica por medio de polticas pblicas, es importante considerar que para que esta comunicacin se realice, es indispensable, primero, que todo el Estado se entere y percate del problema, de la necesidad o del deseo 248 248
de los ciudadanos. La condicin necesaria para ello es, entonces, que el propio Estado est dispuesto a or las quejas y vicisitudes de los habitantes porque no hay peor sordo que aquel que no quiere or. La tarea del Estado de escuchar debe ser continua y permanente. Como dice Marcel Proust al referirse a la dinmica de la sociedad: lo que aparentemente no cambia, lo que es una constante, es que en cualquier momento y tiempo parece que se avecinan grandes cambios,. Lo anterior conduce a pensar en la cantidad y diversidad de problemas producidos por esos cambios, que todo gobierno tiene la responsabilidad de conocer, monitorear, clasificar y en ltimas que es lo que se espera del gobierno de turno ofrecer las soluciones ms apropiadas, no a todas cosa que sera imposible pero s a las ms importantes, de acuerdo con las cambiantes circunstancias de modo, tiempo y lugar donde se produzcan. Adicionalmente, la voz de los ciudadanos se debe hacer or para que el Estado pueda recoger esas inquietudes y as responder con su voz enmarcada dentro de las polticas pblicas. No hay reglas para que los ciudadanos tengan la oportunidad de hacerse or. Sin embargo, aspectos tales como la importancia del problema, la participacin comunitaria, la relacin centro-periferia, la descentralizacin, los recursos de poder, autoridad o influencia y los recursos tcnicos, humanos, financieros y de informacin, entre otros, apoyan, fomentan, frenan u obstaculizan este proceso. Lo realmente cierto es que si el Estado no oye las solicitudes, definitivamente, no puede responderlas. Como quien dice, tambin en el campo las polticas pblicas el que no llora Al respecto asevera Thoenig (1985) que la materia y el proceso de una poltica son dos caras de un mismo problema. La cuestin concreta que se plantea es la de la manera de estudiar el terreno, la opcin ms productiva que se debe escoger. Cmo aprovechar ms hbilmente los elementos, los actores, las actividades, al tiempo que las estructuras y los intereses que conforman el fenmeno social universal que, a su vez, constituye una poltica pblica? La solucin ms frecuente a estas cuestiones consiste en utilizar el trabajo realizado por las autoridades pblicas como inicio y como eje principal. 249 249
Es evidente que no todo se puede reducir a la preponderante parte que pueden tomar los organismos legislativos, ejecutivos y judiciales; se requiere ir ms all: tambin los grupos, individuos o agrupaciones nopblicos son participantes a veces muy activos y cuyo poder es considerable. Pero es necesario comenzar a estructurar el anlisis en alguna parte. De qu est realmente hecho el trabajo gubernamental? La literatura especializada realiza mltiples esfuerzos para catalogar, clasificar y preparar las principales funciones y tareas particulares que deben cumplir los polticos o sus agentes administrativos (Lasswell y Kaplan, 1950; Simon, Smithburg y Thompson, 1950). Para nosotros merece gran atencin una tipologa reciente que identifica, en el seno de la caja de herramientas de la cual est dotado todo gobierno, cuatro recursos de base llamados el esquema NATO: la Nodalit (o la propiedad de encontrarse en el centro de una red social o de informacin); la Autoridad (o el control del poder legal u oficial); el Tesoro (o la posesin de bienes fungibles, esencialmente dinero); y la Organizacin (o la posesin de reservas de dinero y recursos fsicos) (Hood, 1983). El tomar en cuenta la naturaleza de las actividades polticas y administrativas estatales, como quiera que esto se presente, debe cumplir al menos dos condiciones a la vez: captar la complejidad de los actores y las actividades, y considerar el carcter dinmico y no necesariamente lineal de los procesos, actores y actividades que enmarcan el trabajo gubernamental. De lo anterior se deriva la idea de que es un juego de conceptos y de modos de raciocinio lo que determina lo mnimo que se puede hacer para que lo propuesto aparezca efectivamente en la escena poltica y gubernamental. El modelo de la caneca de March y Olsen (1976), si es aprovechado como una rejilla para el anlisis, ofrece un cuadro muy estimulante para el estudio de fenmenos decisivos en los organismos pblicos. Distingue los componentes de base presentes en todo proceso de decisin: problemas por resolver, soluciones para aplicar, actores que intervienen, ocasiones favorables para tomar decisiones. Ahora bien, esos cuatro elementos pueden estructurarse en el tiempo segn las diversas combinaciones posibles. Por cierto, para tomar una decisin, es necesario identificar un problema al cual un actor, en una ocasin favorable, le aplique una solucin. Pero tambin es posible que el proceso se explique segn otra secuencia; as, un actor, teniendo una ocasin disponible para tomar una decisin, busca una solucin que habr de defender ms adelante 250 250
en nombre de un problema que ya ser considerado resuelto. Una rejilla permite operar una clase de tbula rasa para preparar los elementos de base y reconstruir el proceso del trabajo gubernamental. Varias elaboraciones fueron propuestas en la divisin de tareas pblicas (Brewer, 1974). El principal criterio para distinguir la calidad de stas es la de ofrecerle la mayor participacin posible a la serendipity (trmino ingls que traduce el talento para hacer agradables o inesperados descubrimientos de manera enteramente espontnea), segn lo expone Merton (1965). Jones sugiere una rejilla analtica que se presenta como una secuencia de actividades, la cual va desde el momento en que emerge pblicamente un problema hasta la culminacin de la accin gubernamental (Jones, 1970), ms conocido como ciclo de vida o proceso integral de una poltica pblica, visto anteriormente. 5.14 LA PROSPECTIVA EN LAS POLTICAS PBLICAS
Un pesimista es un optimista bien informado Antonio Mingote
Los gerentes pblicos (aquellos que manejan las polticas pblicas), utilizan por lo menos cinco enfoques como herramientas complementarias y muchos de ellos inherentes tanto al campo de las polticas pblicas como tambin encaminadas a estudiar el futuro. Estos enfoques corresponden a las proyecciones, las predicciones, la previsin, los pronsticos y la prospectiva. Al hacer referencia a estos elementos se est incursionando en terrenos marcados por el futuro y precisamente la prospectiva representa una de las mejores opciones metodolgicas disponibles hasta ahora para estudiar y trabajar sobre el futuro. La literatura en espaol sobre estudios del futuro no es particularmente abundante. De lo que existe, buena parte corresponde a traducciones de otros idiomas, especialmente del francs y del ingls18. Es conveniente poner de presente, adems, que en la prospectiva, como sucede prcticamente en cualquier otro campo, afortunadamente existen diferentes escuelas de pensamiento. Si bien stas comparten
18 Para ampliar este concepto, el lector puede remitirse a Miklos (1994) y Mojica Sastoque (1991).
251 251
buena parte de un territorio comn, muestran, sin embargo, divergencias importantes tanto con respecto a sus paradigmas, como en las herramientas e instrumentos que emplean y el modo en que lo hacen. Para el objetivo que nos hemos propuesto, que se enmarca bsicamente en encontrar la relacin entre la prospectiva y las polticas pblicas, basta slo con introducir en forma por dems somera algunos de los principales conceptos y alcances del tema. La prospectiva parte del futuro, concentra la atencin sobre el porvenir, imaginndolo a partir del mismo futuro y no del presente. La prospectiva no busca adivinar el futuro sino que pretende construirlo, y procede a esta construccin a partir de la realidad, siempre en funcin de la seleccin de aquellos futuros que se disean y se califican como posibles. Al igual que una linterna, la prospectiva arroja luces sobre lo que va a acontecer. Evidentemente, lo que se alumbra es un camino sin recorrer, pero que al ser iluminado reduce la incertidumbre sobre el futuro y permite, as, que se proceda en mejor forma, con mayor seguridad y certeza en la seleccin de acciones que se emprendern desde el presente. La prediccin, tal y como se present en este documento, es uno de los tres elementos fundamentales de toda poltica pblica. Adems, est directamente relacionada con la previsin y entra as a formar parte del entorno cercano de toda poltica pblica. Con ellas se busca tomar acciones en el presente para resolver anticipadamente problemas que pudieran surgir en el futuro inmediato. Otra de las premisas sobre la cual se basa la prospectiva es que no slo es factible conocer inteligentemente el futuro, sino que tambin es posible concebir futuros alternativos y, adems, es posible seleccionar de entre ellos el mejor y proceder a construirlo estratgicamente. La prospectiva implica una visin holstica (es decir, considera el todo por encima de las partes), teleolgica (predomina el largo plazo sobre el mediano) y trascendental (es tambin generadora y gestora de cambios estratgicos). Indudablemente el tema del futuro ha atrado, inquietado e intrigado constantemente a la humanidad. Con el fin de conocerlo, ma252 252
nejarlo y anticiparse a l, la humanidad lo ha enfrentado de varias maneras: adivinndolo, recurriendo a las premoniciones, estructurando predicciones, buscando creencias mgicas, utilizando brujeras, ritos, hechiceras, etc. Es posible distinguir al menos tres maneras como la humanidad lo ha encarado: la primera corresponde a la magia, y a la adivinacin19. La segunda se puede enmarcar dentro de una concepcin del tiempo eminentemente lineal, fundamentada en mtodos economtricos de proyeccin que toman en cuenta los principios de la regresin estadstica. De acuerdo con esto, se manejan nicamente variables cuantitativas, dando como resultado que su punto dbil est precisamente en la consideracin de factores no cuantificables, lo cual resta significacin a las proyecciones. Y la tercera, polifactica y humanista, se inicia con la aparicin de la prospectiva a finales de la dcada del cincuenta bajo la inspiracin de Gaston Berger (1964) y basada en el principio de que el futuro no sucede ciegamente, sino que depende en buena medida de la accin del hombre. Si pensamos en el pasado, este es el lugar de los hechos en donde no es posible hacer nada, mucho menos cambiarlo. Todo est dado. En contraposicin, el futuro entendido como aquello que est por venir es un horizonte amplio y abierto en el que se cifran los ideales y las esperanzas y es un mbito en el que podemos imaginar y crear. Mientras que el pasado pertenece a la memoria, el futuro es el mbito de la voluntad. Cuando se formulan polticas pblicas se tiene un referente del posible futuro y de cmo stas van a incidir en l. De ah la conveniencia y necesidad de contar con herramientas como la prospectiva, que ayuden a construir el futuro en el que van a tener incidencia las polticas pblicas. Para Joan Subirats, el diseo de la poltica es el momento de la eleccin entre alternativas que se presentan. Es un trabajo de prospec19 Se ha practicado desde los griegos, pasando por los galos, druidas y celtas, los conocidos hechiceros medievales y todas las dems formas de brujera que an pululan. La adivinacin corresponde al estado mtico religioso que Augusto Comte consideraba como el ms elemental y primario del conocimiento humano.
253 253
tiva que resulta bsico para poder anticipar las posibles consecuencias negativas de las acciones a emprender y controlar el curso de la accin. En lneas generales podemos decir que se trata de un mtodo de produccin de informacin sobre las situaciones sociales futuras, basndose en la misma naturaleza de los problemas planteados (1994:67). Dos puntos debemos destacar de este anlisis. El primero es el que seala que se deben anticipar las consecuencias negativas de nuestras acciones. Ello presupone que nuestras acciones, por mejor intencionadas que sean, pueden tener ciertas consecuencias no deseadas por nosotros, lo que quiere decir que detrs de todo evento hay mecanismos y entidades que actan (Bhaskar, 1977, 1998). Esos mecanismos producen nuevos eventos que condicionan, alteran o transforman el evento de origen. Sabemos que algunos de ellos actuarn y es entonces cuando debemos saber de qu manera lo harn y determinar si podemos manipularlos. De lo contrario, como parece sealar Subirats, al menos es nuestra obligacin poltica prevenir que estos mecanismos conocidos actuarn y esperar las consecuencias que llegarn, ms tarde o ms temprano. El segundo punto que queremos destacar es que en la formulacin se busca controlar el curso de la accin, es decir, tocar aquellos mecanismos causales mediante eventos manipulables que nos permitirn acceder a tal o cual resultado. Podemos controlar el curso de la accin cuando somos capaces de conocer todos los mecanismos o al menos los ms importantes que quedan comprometidos en un fenmeno determinado. Sea cual sea la va utilizada para la realizacin de la prospectiva sobre las polticas a aplicar, su objetivo parece claro: entender y controlar el entorno humano y material, estableciendo la mejor va de accin entre las que el futuro permite (Subirats, 1994: 69). Es difcil dejar ms claro qu es lo que un decisor tiene en mente cuando formula una poltica pblica. Quiere y cree poder manipular el entorno humano (comportamientos, actitudes, creencias, valores, deseos, necesidades) y material (econmico, ecolgico, etc.). Para lograr este objetivo, segn el mismo autor, el decisor dispone de tres tipos de instrumentos (que no necesariamente se oponen a los presentados por Palumbo (1994) pero que estn relacionados con ellos). El primero de esos elementos es la extrapolacin de tendencias, el segundo la formulacin de asunciones tericas y el tercero el establecimiento de juicios subjetivos (Subirats, 1994:71). 254 254
5.15
LOS INCIERTOS VERICUETOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
De mis disparates de juventud lo que me da ms pena no es haberlos cometido, sino el no poder volver a cometerlos. Pierre Benoti
Haciendo un smil con el concepto de vericueto como lugar spero, alto y quebrado, por donde se camina con gran dificultad, podemos utilizar esta palabra como metfora para adaptarlo a nuestro caso, es decir, al complejo proceso que representan todas y cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas. Con respecto al anlisis y luego de haber visto la somera y rpida descripcin de algunos (slo algunos) de los elementos adicionales para el anlisis de polticas, no resulta difcil entender la particularidad de llevar a cabo, con buenos resultados, el proceso de anlisis. Slo mediante una exigente preparacin y un especfico entrenamiento que contribuyan a desarrollar tanto los temperamentos necesarios como las habilidades requeridas para el anlisis, es posible contar con excelentes analistas de polticas pblicas. Con respeto a la implementacin, Thoenig se pregunta: en qu medida lo caracterstico de la accin poltica, es decir el conflicto y la ambigedad, perjudican a una situacin? Y responde que, en efecto, numerosas polticas no son ms que compromisos entre valores conflictivos; las decisiones que las fundamentan ocultan ajustes que van de acuerdo con intereses que juegan un papel clave durante la implementacin, sobre todo si stos se ven afectados por aqullas, y a veces stas son concebidas y torneadas sin que ninguna atencin sea otorgada a la manera mediante la cual las fuerzas econmicas subyacentes habrn de desviarlas o neutralizarlas (Barrett y Hill, 1984). Desde hace algunos aos, la perspectiva se ha visto notoriamente enriquecida por los aportes analticos que permiten superar dos lmites propios de este primer grupo de trabajos. El primero es el de encerrarse en la consideracin tan slo de los problemas del decisor o de aquellos que se derivan a partir de la decisin tomada como punto de referencia, de manera que la aplicacin se ve apenas como una sucesin de xitos o fracasos que son resultado de la decisin. El otro es el de descuidar los efectos de retroactividad de la implementacin sobre el contenido mismo de la poltica pblica, y olvidar que la implementacin es, por s misma, una actividad constituyente del sistema poltico.
255 255
5.16
INSTRUMENTOS POLTICOS
La poltica es el arte de obtener el dinero de los ricos y el voto de los pobres con el pretexto de proteger a los unos de los otros. Annimo
Schneider e Ingram (1989) clasifican los instrumentos polticos en cuatro categoras: (1) incentives consist of tangible payoffs (i.e., money) or sanctions, (2) capacity building provides information, training, education, or other resources to enable people to carry out desired activity, (3) symbolic or hortatory assume that people are motivated from within and will behave in accord with what government wants. Symbolic tools seek to convince people that what government wants to achieve is important and (4) learning is used when there is no agreement about what should be done to solve a problem, but agencies and target populations can learn what action may be most effective in achieving desired objectives (Palumbo, 1994: 66). Los primeros, los incentivos, son los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones. Por ejemplo, la entrega de facilidades de crdito hipotecario para cierta poblacin busca que la mayora de la poblacin acceda a su propiedad. La entrega de un subsidio a los productores de pan, como actualmente sucede, produce una reduccin en el precio final con el que se enfrenta el consumidor y, consecuentemente, un aumento en las ventas. Los incentivos negativos, sanciones, van desde levantar programas de subvenciones (por ejemplo los que reciben las asociaciones de la sociedad civil que realizan actividades en la prevencin de enfermedades Sida, cncer, diabetes, etc. hasta aplicar restricciones a los beneficiarios de un plan de salud. Por lo tanto, la idea de sancin debe ser entendida en sentido amplio, no slo como castigo. Los segundos corresponden a la construccin de capacidades, una estrategia que involucra plazos ms largos pero logros ms duraderos. Acorde a ella, la funcin del estado se concentra en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades. Los terceros son las herramientas simblicas, estrategias no siempre fciles de percibir. Como bien establece Palumbo (1994), son las dirigidas a cambiar la concepcin que la sociedad tiene de algo con el fin de que sta considere los fines del Estado como deseables. 256 256
El cuarto conjunto de elementos de que el Estado dispone est compuesto por instrumentos de aprendizaje. Esto involucra simultneamente a las agencias gubernamentales interesadas y a la poblacin a la que est dirigida principalmente la poltica pblica (target populations). En estos casos, ni funcionarios ni ciudadanos conocen cul es el mejor camino a tomar y a veces ni siquiera cul es el objetivo final al que se quiere arribar. Por lo general, se confa en un proceso de aprendizaje mutuo en el que las partes podrn ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para lograrlas e incluso las formas en que corresponde evaluar los cursos de accin escogidos. Los ejemplos en este rubro son ms frecuentes de lo que se podra pensar. Desde mediados de la dcada de los noventa se ha puesto en boca del discurso poltico la palabra estrategia o estratgico, sin que se sepa en muchas ocasiones de qu se est hablando. No obstante, han sido pocos los casos en que los municipios, las empresas, las organizaciones barriales, las asociaciones de la sociedad civil, los colegios profesionales, y aun los desempleados, han participado en un conjunto de reuniones en donde se decida qu perfil debera tener el municipio en diez, veinte y hasta cincuenta aos. En esas discusiones se trataba particularmente cul sera el papel de cada parte interesada en el proyecto y, por lo tanto, se garantizaba que terminados los debates existira un consenso suficiente para creer que el plan era viable y sustentable. Dems est decir que no siempre fue as y, para muchos, ha sido ms una estrategia de desactivacin social que de real participacin. Sin embargo, y a los fines que aqu perseguimos, son ejemplo suficiente de lo que representa esta estrategia de aprendizaje. 5.17 LAS POLTICAS PBLICAS CRTICAS
El pudor es una virtud relativa, segn se tengan veinte, treinta o cuarenta y cinco aos Honor de Balzac, Novelista francs (1799-1850)
Es posible determinar, algunos lineamientos generales que permitan realizar una caracterizacin de estas polticas pblicas crticas. a) Las polticas pblicas crticas son estratificadas. Toda poltica pblica se sustenta en la manipulacin de patrones de eventos que, a su vez, se basan en mecanismos y entidades. Slo si se dis257 257
pone de conocimiento sobre cmo diferentes mecanismos determinan y/o condicionan la ocurrencia de ciertas regularidades, se podr manipular aquellos elementos que lograrn producir los efectos buscados por la poltica. b) Las polticas pblicas crticas son emancipatorias. En este sentido, toda intervencin crtica en lo social busca desenmascarar aquellas percepciones que son provocadas por instituciones y/o sujetos con fines de legitimarse o legitimar cierto orden establecido. La bsqueda de estas verdades se basa en el presupuesto segn el cual it is best to believe what is true. However the questions what should I believe about x? and what is true about x? are not logically independent questions. In fact they are equivalent, in the sense that the answer to one is necessarily the answer to the other (Collier, 1994: 174). c) Las polticas pblicas crticas son dinmicas. Son un proceso de permanentes ajustes entre las teoras vigentes, las observaciones (espontneas, intencionales y producidas), los aparatos (entindanse aquellos instrumentos mediante los cuales se percibe la realidad) y la fenomenologa (es decir, la interpretacin de los datos que arrojan los aparatos (Ihde, 1999). En la medida en que las polticas mantengan su carcter dinmico, sern capaces de dar cuenta de los cambios permanentes que realizan los sujetos que son, a la vez, objeto de la poltica. d) Las polticas pblicas crticas son democrticas. Con esto entendemos que deben estar sometidas a los controles y regulaciones que se establecen dentro de un rgimen poltico democrtico. e) Las polticas pblicas crticas son suprainstitucionales. Con este concepto pretendemos sealar que no siempre una poltica pblica utilizar mecanismos institucionales (leyes, instituciones, decretos, impuestos, etc.), sino que podr apelar a otros mecanismos causales que no se materialicen en instituciones (piquetes, presiones personales, lobby, etc.). Por qu? La respuesta podemos dividirla. Por un lado, algunos mecanismos escapan por su complejidad, velocidad, caractersticas, etc. a los lmites de las instituciones. Por otro lado, las maneras en que una poltica pblica logra su objetivo emancipatorio pueden requerir de instrumentos que el orden establecido no concibe como medios de transformacin normalmente utilizados. A qu lleva esto? 258 258
A concebir a las instituciones como manifestaciones de relaciones sociales que pueden y deben transformarse cuando estas ltimas se modifican. Y que esto ltimo suceda es parcialmente responsabilidad de las polticas pblicas. f) Las polticas pblicas son supraestatales. No se puede esperar sin ms que slo el Estado est a cargo de las polticas pblicas. En primer lugar, porque el Estado o, mejor dicho, su dirigencia no siempre tiene la voluntad y capacidad de llevar a cabo los cursos de accin crticos. En segundo lugar, porque lo poltico est vinculado con la decisin pblica, es decir, con aquellas decisiones que comprometen a toda la comunidad. Y no cabe duda de que, en un mundo con empresas que producen ms que ciertos pases y en el que los medios de comunicacin llegan a cada hogar, hay decisiones que son pblicas porque involucran a toda la sociedad pero que son tomadas por un grupo muy reducido de dirigentes. En estos marcos, las polticas pblicas tradicionales se enfrentan con mecanismos que suelen afectar, en sentido contrario, la tendencia hacia la democratizacin de la vida colectiva y hacia la eliminacin de las desigualdades econmicas y sociales. Y en tercer lugar, las polticas pblicas crticas deben ser supraestatales porque existen problemticas que exceden el mbito del Estado: contaminacin ambiental, narcotrfico, seguridad, lavado de dinero, pobreza, marginalidad, exclusin, etc. Una poltica pblica crtica no est concebida como una actividad gubernamental. Ni siquiera est orientada hacia la influencia directa o indirecta sobre la conduccin de los programas formulados o implementados. Las polticas pblicas crticas estn orientadas hacia el poder. Buscan generar, mantener, reproducir y ampliar espacios de poder que sean aptos para realizar las transformaciones econmicas, sociales y polticas (adems de culturales, psicolgicas, biolgicas, etc.) que posibilitarn la emancipacin. Como bien seala Bunge (1999), uno de los errores ms comunes y de ms impacto en la elaboracin de polticas pblicas en los pases en vas de desarrollo es concebir el curso de accin que se va a implementar, en forma aislada, individual, no sistmica. Y es que no se puede negar que la multidimensionalidad es una caracterstica bsica, necesaria e inevitable de las polticas pblicas crticas.
259 259
La conveniencia y posibilidad de la aplicacin de polticas pblicas crticas no son fciles de establecer. En toda poltica hay intereses, valores y expectativas y esos elementos deben ser tenidos en cuenta a la hora de disearla e implementarla. Por otro lado, el carcter crtico es, de alguna manera, el reconocimiento de que parte de las percepciones que los individuos tienen de la realidad es falsa, producida intencionalmente por ciertos actores personas, instituciones con finalidades no siempre precisas. Dicho reconocimiento podr producir cambios. O podr, aunque ms no sea, mostrar que ciertos mecanismos construidos y reconfigurados permanentemente por la propia sociedad (en eso que Giddens y Bhaskar llaman reproduccin/transformacin) se encuentran presentes y condicionando nuestros comportamientos, deseos y actitudes. Como bien sostiene Collier (1994), en s misma esta funcin es emancipadora, porque, como alguna vez afirm Rousseau, el hombre ha nacido libre y en todas partes se encuentra encadenado. Algunos se creen los amos de los dems aun siendo ms esclavos que ellos. De qu modo se ha producido este cambio?, se ignora. Pero debemos dedicar nuestros mejores esfuerzos a encontrar las respuestas. Tal vez as seamos ms libres. 5.18 ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE INVESTIGACIN SOBRE POLTICAS PBLICAS
Un egosta es un sujeto que se empea en hablarte de s mismo, cuando t ests murindote de las ganas por hablarle de ti. Jean Cocteau, escritor francs (1869-1983)
A este respecto, bien vale la pena traer a cuento todas las certeras palabras y en forma integral los apropiados planteamientos del profesor Pierre Muller (2002) quien asegura que no existe un marco metodolgico estndar para el anlisis de las polticas pblicas. Adems, los elementos que se presentan a continuacin tienen como objetivo esencial invitar al lector a preguntarse sobre la adecuacin entre el mtodo escogido y el resultado que se desea obtener. En efecto, existe una relacin directa entre el objeto de una investigacin y el mtodo utilizado. Por eso, todo va a depender de la manera como se formule la pregunta. 260 260
5.18.1 Qu pregunta formular?

Cuando hables, procura que tus palabras sean mejores que tu silencio. Proverbio indio
De acuerdo con el profesor Muller (2002), en relacin con las polticas pblicas se pueden distinguir tres objetos de investigacin, es decir, maneras de construir un cuestionamiento a propsito de las polticas pblicas. Claro est que estos tres modos de aproximacin no son completamente independientes los unos de los otros, pero es necesario ser consciente de que segn la eleccin que se haga el centro de gravedad no ser el mismo. La primera aproximacin hace nfasis en la gnesis de las polticas pblicas y busca responder a la siguiente pregunta: a travs de cules procesos sociales, polticos o administrativos, se toman las decisiones que constituyen las polticas pblicas? Dicho de otra manera, cmo nacen y se transforman las polticas pblicas? La segunda aproximacin se centra en el estudio de la caja negra del Estado a travs de interrogantes sobre el funcionamiento de la administracin: cmo funciona el sistema de organizaciones pblicas, a travs del cual se elabora y se pone en marcha una poltica pblica? La cuestin es, entonces, saber cmo (en funcin de cules estrategias) van a posicionarse los actores administrativos (direcciones, ministerios, cuerpos de funcionarios pblicos) implicados en la elaboracin y puesta en marcha de una poltica pblica. Finalmente, la tercera aproximacin se pregunta por los efectos de las polticas pblicas en la sociedad: cmo medir o evaluar el impacto de una poltica pblica en el campo social y econmico? Se trata pues de determinar en qu medida la poltica pblica estudiada ha modificado el tejido social que ella buscaba afectar (cambiar) y en qu grado esos efectos son conformes a las expectativas de los decisores. En cada caso, estamos en presencia de una aproximacin diferente a la realidad, lo que quiere decir que se utilizarn herramientas conceptuales y metodolgicas diferentes. La primera aproximacin tiene que ver principalmente con la Ciencia poltica, al mismo tiempo que hace 261 261
intervenir otras disciplinas como la sociologa de los grupos de inters, la sociologa de las organizaciones y la historia. En el segundo caso, el centro de gravedad est ms bien del lado de la ciencia administrativa (derecho pblico, sociologa de las organizaciones y de la funcin pblica). Finalmente, el ltimo caso tiene que ver ms bien con la sociologa administrativa y la economa. Son tres disciplinas principales, pero, sobre todo, son tres maneras de construir el objeto polticas pblicas. En estas condiciones, es fcil entender que las herramientas metodolgicas no sern las mismas segn el tipo de aproximacin escogido: no se puede estudiar el impacto de una poltica pblica sin haber recurrido a cohortes de larga duracin que permitan medir la evolucin del medio implicado, lo que supone la puesta en marcha de mtodos de encuesta muy detallados; al inverso, un estudio de decisin podr privilegiar la entrevista cualitativa con los actores de la decisin. Poco importa la opcin escogida. La nica regla es respetar un mnimo de coherencia entre la manera como se construye el objeto de investigacin y los mtodos utilizados. El azar hizo que las investigaciones que tuvimos la oportunidad de realizar hasta hoy se ubicaran ms bien del lado del primer tipo de cuestionamiento. Es por eso que los elementos del mtodo propuesto aqu correspondern a una investigacin centrada en el estudio de la gnesis de una poltica pblica, lo que no implica ningn juicio de valor sobre esta aproximacin. 5.18.2 Un enfoque de investigacin en diez etapas
Aquellos que traen un rayo de luz a la vida de los dems, no pueden evitar ser cubiertos por su resplandor. James M. Barrie
El profesor Muller (2002) acertadamente alerta sobre el hecho de que, al igual que con las polticas pblicas mismas, la investigacin no es un proceso perfectamente lineal! Sin embargo, algunas de estas etapas son pasos obligados en cualquier estrategia de investigacin. Por ello, vale la pena resaltar las diez etapas que a continuacin se transciben: 1. La puesta en marcha de un referencial de investigacin. De qu se trata? Del conjunto de los conceptos y de las representaciones del mundo en funcin de las cuales el investigador va a construir 262 262
el cuestionamiento de su investigacin. En efecto, segn la imagen que se haga de lo que debe ser una poltica pblica, no se seleccionarn los mismos hechos como aquellos que generan problemas y no se harn las mismas preguntas. Es entonces a partir del referencial de investigacin desde donde se har la seleccin entre las tres grandes aproximaciones anteriormente indicadas. Ms que una verdadera eleccin, se trata en realidad de definir bien el tipo de aproximacin que uno escoge y de evaluar sus consecuencias de manera que no se arranque por pistas falsas. 2. La definicin del campo de investigacin. A este nivel no se trata todava de un objeto de investigacin en el sentido estricto de la palabra, sino de la puesta en forma de las intuiciones del investigador. El campo de investigacin aparece como un entrecruzamiento de actores, de procedimientos, de leyes y decretos, de tomas de posicin, todava muy mal estructuradas. Es en este momento cuando los a priori metodolgicos o ideolgicos van a cumplir un papel protagnico, en la medida en que el investigador selecciona, ms o menos conscientemente, las informaciones sin tratamiento de las cuales dispone en funcin de su referencial de investigacin, es decir, en funcin de su formacin o en funcin de sus presupuestos ideolgicos. As es como se va a decidir el hecho de trabajar sobre lo social, sobre las polticas pblicas de inmigracin o sobre las relaciones internacionales. La eleccin podr igualmente hacerse en funcin de las posibilidades de financiamiento de la investigacin. 3. El anlisis de la literatura existente sobre el tema. La tercera etapa tiene por objeto puntualizar el estado del conocimiento cientfico relativo al campo escogido. Esta literatura puede ser de dos tipos: literatura cientfica, constituida por obras y artculos en revistas cientficas; o literatura especializada, dedicada al campo que se quiere estudiar: prensa profesional o sindical, boletines de asociaciones profesionales, etc. No se trata en este momento de leer todo, sino de hacer una primera evaluacin de las investigaciones realizadas y del stock de las informaciones disponibles. Es precisamente durante esta fase cuando se averiguar si el tema contemplado ya est total o parcialmente tratado y si las fuentes escritas existen en nmero suficiente. 263 263
4. La definicin de un cuestionamiento instrumental. Se trata de formular una pregunta y definir un problema que tenga sentido, tanto para los actores de las polticas pblicas que se van a interrogar (decisores, altos funcionarios, sindicalistas o representantes de gremios profesionales) como para el investigador frente a su referencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto de investigacin. Por ejemplo: por qu se ha puesto en marcha el ingreso mnimo de insercin laboral? Cul es la accin de los departamentos en relacin con el medio ambiente? Por qu se ha procedido a la reforma de la poltica pblica agrcola? El inters de este tipo de cuestionamiento es el de poder ser formulado directamente a los primeros responsables que se van a encontrar, ubicndose en el campo de estos. Al mismo tiempo, sirve de gua para la primera mirada a la literatura especializada, pero no es, todava, el objeto de investigacin porque no est articulado alrededor de una verdadera pregunta cientfica. 5. La definicin de una puesta de entrada institucional. Es intil precisar el carcter decisorio de este momento que va a determinar el rumbo de todo el resto de la encuesta. Hay que escoger lo ms cuidadosamente posible sus primeros interlocutores: de la calidad de esos contactos depender la facilidad con la cual uno podr, posteriormente, extender su red de relaciones. Segn el tipo de cuestionamiento escogido, se podr decidir hacer contacto con los funcionarios responsables del programa estudiado, con los hombres polticos que participan en la elaboracin de la poltica pblica o con los actores sociales que intervienen en el campo escogido. Hay que ser consciente de la importancia de esta puesta de entrada para el desarrollo de la investigacin y, entonces, para los primeros resultados de la misma: una investigacin sobre el ingreso mnimo de insercin no se va a iniciar de la misma manera si se empieza por entrevistar a los altos responsables del Estado, a los funcionarios rasos, a los hombres polticos o a los trabajadores sociales. Si es positivo este primer contacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta exploratoria con una decena de interlocutores, con el fin de comprobar sus primeras intuiciones. Esta encuesta debe permitirnos averiguar la concordancia entre las preguntas hechas y el campo 264 264
seleccionado: es suficiente el acceso a las personas responsables y a la documentacin (es decir, no hay bloqueos) y sobre todo, el campo y el mtodo escogidos son pertinentes en relacin con el cuestionamiento? Tomando como base esta encuesta exploratoria, es posible delimitar el campo definitivo de la encuesta: cuntos actores debern ser encuestados y en qu plazo? Es el momento ideal para proponer un proyecto de investigacin a un organismo de financiacin, aunque tambin es cierto que estas condiciones ideales no estn siempre reunidas. Durante la realizacin de la encuesta exploratoria y con la lectura de la literatura, el cuestionamiento debe empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia frente a la vivencia de los actores. Las intuiciones se transforman, poco a poco, en hiptesis. 6. La elaboracin de un cuestionamiento de investigacin. En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente preguntas instrumentales, sino de construir una malla de explicacin de la realidad bajo la forma de hiptesis que puedan ser verificadas por la encuesta definitiva. Es aqu donde uno construye verdaderamente su objeto de investigacin, gracias al cruce de los primeros resultados de la encuesta exploratoria con unas preguntas de naturaleza terica. En esta etapa de la reflexin es particularmente til redactar un texto que permita esbozar por escrito las ideas y precisar esta difcil articulacin entre el referencial de investigacin y las preguntas empricas que la pre-encuesta ha generado. 7. La depuracin sistemtica de la literatura especializada. Cualquier poltica pblica genera de manera directa o indirecta un sinnmero de documentos escritos que es necesario conocer. Notas y documentos internos de la administracin, discursos y tomas de posicin de los ministros o de los responsables polticos, circulares, proyectos de ley, decretos, transcripciones de los debates parlamentarios, informes de las comisiones del Parlamento, es una lista sin fin... Es en esta etapa cuando se puede empezar a depurar de manera sistemtica la prensa especializada. Trtese de la prensa ministerial (boletines de informacin), la prensa profesional (peridicos sindicales o gremiales), la prensa cuasi profesional (peridicos especializados en un campo), o la prensa asociativa. Es cierto que se trata de un trabajo bastante 265 265
dispendioso, sobre todo si el perodo de estudio es relativamente largo y se busca la exhaustividad, pero vale la pena. Al contrario de lo que se podra creer, pocas informaciones en cuanto a polticas pblicas se refiere quedan en efecto realmente secretas, salvo, claro est, en el caso de algunas polticas pblicas como las de defensa. Como regla general, los actores, ya sean hombres polticos o responsables profesionales, dicen y escriben casi todo lo que el investigador necesita saber. El problema es, ms bien, seleccionar de entre la gran masa de informaciones ms o menos contradictorias difundidas por todas partes y que forman un ruido de fondo considerable. 8. La entrevista con los actores de la decisin. Se trata de encontrar a los individuos que han participado en la puesta en marcha y en a la aplicacin de la poltica pblica estudiada: hombres polticos, funcionarios pblicos, representantes de grupos profesionales o de asociaciones, trabajadores sociales, militantes polticos. Una vez ms, la lista es infinita. Solamente, digamos que, considerando los lmites de tiempo y de dinero disponibles para la investigacin, es mejor excederse en el nmero de entrevistados que pecar por defecto. Al inverso de la tcnica anterior, la entrevista da menos informacin de lo que se podra imaginar, aunque haya excepciones: a menudo, la memoria de los interlocutores falla y, peor an, confunden las fechas y tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel en la decisin, en caso de fracaso, para minimizarlo, y en caso de xito, para valorizarlo. Ms grave que lo anterior, es que van a tender a modificar su discurso en funcin de los deseos supuestos del investigador. As mismo, un funcionario que ha cambiado de puesto desde los eventos por los cuales se le interroga, tendr la tendencia a reconstruir la historia de la decisin en funcin de sus nuevas funciones. Se entiende, entonces, por qu las dos tcnicas (la depuracin de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas paralelamente. La entrevista permite decodificar la accin de los decisores y jerarquizar la masa de informacin recolectada durante la depuracin de la prensa y de los varios tipos de texto. Al contrario, la lectura de la prensa permite dar una fecha precisa y averiguar las afirmaciones de los actores de la decisin. 266 266
9. La lectura de la literatura cientfica. Es un poco arbitrario hablar de una etapa, pues, en realidad, esta lectura acompaa todo el trabajo de investigacin. Pero no es intil recordar la necesidad de un barrido lo ms amplio posible del campo de estudio propiamente dicho, porque es el medio con el que el investigador cuenta para escapar al encerramiento en el discurso de su objeto de estudio, amenaza que se presenta en este momento. En efecto, en la medida en que el conocimiento del campo aumenta y crece la familiaridad del investigador con los actores, se vuelve mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los actores y de perder su distancia crtica frente al objeto (lo cual no impide al investigador tomar posicin frente a tal o cual poltica pblica, pero ese es otro problema). Por las mismas razones, en esta etapa es bienvenido el recurrir a una perspectiva histrica. 10. La redaccin del documento final. Bien sea que se trate de un informe, una tesis o una memoria, esta etapa es siempre la ocasin para proceder a una nueva evaluacin de las hiptesis iniciales, para volver a centrar el cuestionamiento a la luz de los conocimientos adquiridos en cuanto al funcionamiento efectivo de las polticas pblicas estudiadas y, finalmente, para definir de nuevo un referencial de investigacin, antes de lanzarse a nuevas aventuras. Una vez ms, es necesario precisar que este desarrollo no debe seguirse al pie de la letra. Por el contrario, hay que tener conciencia de que el momento estratgico de la investigacin sobre polticas pblicas, es aquel en que va a realizarse la articulacin entre, de una parte, un cuestionamiento de investigacin articulado alrededor de un enfoque terico (y, por consiguiente, de conceptos), que slo permite superar el discurso de los actores que intervienen en el campo de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de una encuesta metdica coherente, frente al cuestionamiento (es decir frente al objeto de investigacin). Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y difcil. Hay que insistir, como conclusin, en la inevitable distorsin que se produce entre el tiempo de la decisin poltica, que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tiene una temporalidad mucho ms larga. Este desfase es fuente de numerosos malentendidos entre actores y investigadores, que slo un mejor conocimiento recproco puede atenuar. 267 267
VI. PROTOTIPO DE UNA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO
VI.
PROTOTIPO DE UNA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO
El alimento intelectual que proporciona la instruccin es comparable al alimento material. No alimenta todo lo que se come, sino slo aquello que se digiere. Gustavo Le Bon Incertidumbre de nuestros das.
El desarrollo es ante todo un proceso; un proceso que supone tanto la modificacin de las instituciones como un incremento sostenido de las inversiones. Los resultados de este proceso se materializan al cabo de prolongados perodos1. Mientras ms prolongados sean los perodos, los planes y las estrategias deben ser menos detallados y precisos en cuanto a sus objetivos, a las inversiones y dems elementos estratgicos seleccionados, y a los instrumentos propuestos. Los planes a largo plazo slo deben considerar la coherencia (consistencia y viabilidad) de los aspectos y variables tenidos como fundamentales. Para el caso de los planes de mediano plazo, es necesario precisar en mejor forma tanto los objetivos como las estrategias, velar por la viabilidad de las medidas de polticas propuestas y por su capacidad de elevar la eficiencia econmica de los recursos asignados por el Estado y por los particulares. Por estas razones la formulacin de planes de mediano plazo debe tener en cuenta un mayor nmero de variables y parmetros, as como las diversas caractersticas que pueden asumir las diferentes clases de produccin, los tipos empresariales, los distintos
1 Por eso, tanto los planes como las estrategias de largo plazo son muy tiles para dar continuidad y perspectiva a las decisiones cotidianas de poltica, tanto de los gobernantes como de los empresarios, trabajadores y dems actores del sistema social.
271 271
departamentos y regiones del pas, etc.; debe considerar tambin los posibles efectos de los cambios en los precios relativos de los productos, factores y servicios2. Para una visin panormica del proceso integral cobijado por las polticas pblicas en donde se incluye la de desarrollo, se puede recurrir a la siguiente Figura. FIGURA 1 EL PROCESO INTEGRAL DE LA POLTICA PBLICA
Accin
Identificar problemas
Formulacin pblica
Decisin
Implementacin
Evaluacin
Diagnosis: cul es el problema?, qu suceder si no actuamos?
Cmo formular el plan de accin?, qu objetivos, opciones, efectos?
Factores pblicos presentes?
Influencia en el proceso de puesta en prctica? Informacin?
Definicin de xito? Estndar de evaluacin? Consecuencias?
Anlisis
Fuente: Starling (2002). Traducido en versin libre por el autor.
En resumen, la poltica en el mediano plazo debe ser ms rigurosamente coherente, tanto en su formulacin como en su implementacin, evaluacin y posterior anlisis.
272 272
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo vi Prototipo de una poltica pblica de desarrollo
6.1 GENERALIDADES Y ASPECTOS BSICOS

La donna mobile qual piuma al vento, muta daccento e di pensiero. Popular locucin italiana de la pera Rigoletto de Verdi, con letra de F.M. Piave, asegura que la mujer es voluble como pluma al viento; cambia de acento y de modo de pensar.
Tal y como se ha dejado claro desde el inicio de este documento, el trmino poltica, en castellano, se refiere tanto al logro como al ejercicio del poder en una organizacin. En ese orden de ideas, el proceso poltico constituye el conjunto de relaciones necesarias para alcanzar, mantener, incrementar, legitimar y ejercer el poder3. Asimismo dentro del concepto de Estado, las decisiones de quienes detentan el poder estn regidas por normas preestablecidas. A su vez, stas originan otras normas que orientan y regulan el comportamiento de sus miembros y el de la misma organizacin en relacin con las dems organizaciones. Es en ese sentido como pueden ser comprendidas la poltica de desarrollo, la poltica econmica, la poltica internacional, la agropecuaria, la poltica industrial y comercial, etc. En cada uno de estos casos se utiliza el mismo concepto para definir un conjunto o rosario de decisiones como respuestas del gobierno de turno a problemas socialmente relevantes. Los problemas, una vez identificados, pueden dar lugar a la accin de los poderes pblicos. Es necesario resaltar la distincin entre los denominados problemas y lo que podramos denominar temas, cuestiones o asuntos4. Es decir, aquellos problemas los suficientemente relevantes (desde distintos puntos de vista) para ser considerados como problemas por parte de los poderes pblicos y, por tanto, susceptibles de formar parte del programa o agenda de esos mismos poderes pblicos (vase la Figura siguiente). Muchas veces la consideracin de un especfico issue depende de una previa batalla por la definicin del problema entre los distintos actores presentes.
3 4
Vase por ejemplo: B. de Jouvenel (1972) y Dahl y Neubauer (1986). Issues en ingls; muchas veces se encuentra el trmino en escritos y en documentos redactados en castellano.
273 273
FIGURA 2 PROCESO DE FORMACIN DE LA AGENDA INSTITUCIONAL
Problema
Tema o cuestin relevante pblicamente
Agenda de actuacin de los poderes pblicos
Fuente: el Autor, con base en su definicin de poltica pblica
Pero se podra plantear la pregunta acerca de las razones por las cuales unos problemas dan el trnsito hasta formar parte de los programas de accin de los poderes pblicos, mientras que otros no. La respuesta, en principio, se puede encontrar aduciendo que este hecho es el resultado de la limitacin de recursos (humanos, tcnicos, financieros y de informacin). Sin embargo, tambin puede deberse a la falta de legislacin sobre el tema que permita, autorice o valide la accin, o a una falta parcial o absoluta de voluntad poltica, o a una adecuada presin, bien de los
274 274
medios masivos de comunicacin social, bien de los sectores actores implicados en ellos, etctera. Dentro de este marco terico, es posible asegurar que se presenta una cierta competencia entre cuestiones o temas planteados. Ante este hecho, los poderes pblicos proceden a establecer prioridades y otorgan el nombre o estatus de problema socialmente relevante o problema pblico, o si se quiere, problema objetivo a determinados temas y no a otros. En resumidas cuentas y de acuerdo con lo anteriormente expuesto, es posible afirmar que todo nuevo tema puede convertirse en problema pblico y, por lo tanto llegar a tener la dignidad de formar parte de la agenda gubernamental, es decir, formar parte del programa de actuacin del gobierno. Estas decisiones estn enmarcadas, delimitadas y concretadas por normas emanadas de las autoridades competentes y destinadas a cumplir con objetivos previamente establecidos. Dentro de un anlisis cientfico, el concepto adquiere un sentido ms estricto. En l es posible distinguir entre las decisiones de la autoridad, que establecen la manera general de actuar, y las decisiones de polticas5. Hay autores que aseguran que una poltica no es el conjunto de decisiones mediante las cuales las autoridades regulan el comportamiento de sus subordinados, sino el patrn que determina sus decisiones cotidianas (ver Salisbury, 1992 y Kahan, 1989, cap. V). De otra parte, las polticas comprenden un aspecto formal la manera como se desea regular el comportamiento de los actores de las actividades que son motivo de conduccin y regulacin y otro sustantivo, que se refiere a las actividades necesarias para alcanzar los objetivos deseados (Froman, 1987: 204-208). De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se puede dar el caso de polticas semejantes en su contenido sustantivo, pero que tengan distinto contenido formal, y viceversa.
5 Mientras que las segundas corresponden a decisiones adoptadas dentro del marco de la misma poltica, las primeras forman parte del proceso de formulacin de la poltica. Las segundas, entonces, hacen parte del manejo o aplicacin de sta.
275 275
No es extrao por eso que se identifiquen polticas slo con su contenido formal o slo con su contenido sustantivo6. As, las polticas exigen identificar con precisin la o las autoridades que intervienen en su formulacin y, exactamente cul es su participacin7. Es comn que en las polticas pblicas la autoridad se comparta entre los diferentes poderes: ejecutivo, legislativo y judicial8. En regmenes presidenciales el gobierno ejerce la totalidad del poder ejecutivo y participa en proporcin variable en el ejercicio del resto de los poderes. Al gobierno corresponde principalmente la iniciativa en materia de proposiciones de poltica y posee, adems, el derecho a veto o a pedir la reconsideracin de algunos acuerdos legislativos y judiciales que afectan determinada poltica que desea impulsar9. El gobierno posee, por lo general, autoridad discrecional para utilizar algunos recursos financieros, materiales y humanos asignados en forma general o especfica a la administracin pblica. Dentro del marco descrito, las polticas de un gobierno cualquiera estaran constituidas por dos elementos fundamentales e inseparables: Las proposiciones generales contenidas en los objetivos, estrategias10 y metas, que son dadas a conocer a la opinin pblica y al resto de las autoridades nacionales y que deben contar en principio con su apoyo11.
Este error ha llevado, en algunos casos, a limitar el anlisis cientfico al diseo instrumental de las polticas globales o especficas; en otros ha significado utilizar esos anlisis y mtodos slo para definir los grandes modelos de desarrollo. Esto es particularmente importante en el caso de las polticas pblicas de desarrollo, dada la complejidad del proceso de decisin en el seno del Estado y teniendo en cuenta que comprometen en el proceso a toda una nacin. En algunas teoras de la decisin, se asume la existencia de una sola unidad o agente en la toma de decisiones con un conjunto nico de preferencia; que est en conocimiento de una gama amplia de alternativas de accin y de las consecuencias de las mismas; con la intencin de seleccionar la alternativa que derive la mxima utilidad, y, que posee la oportunidad, disposicin y capacidad para realizar los clculos apropiados. En el proceso de formulacin de una poltica cada uno de estos supuestos es violado (Bauer, 1988). As, las polticas propuestas deben ser entonces objeto de transacciones, acuerdos y negociaciones frecuentes con las fuerzas opositoras, presentes en el resto de los poderes del Estado.
10 En las que se especifica el carcter que se desea dar a la accin estatal y los principales instrumentos que se tratar de utilizar. 11 En algunos pases, ya sea en forma de mensaje presidencial o de plan de la nacin, estas proposiciones deben ser aprobadas o al menos discutidas por el Congreso o su sucedneo.
276 276
El conjunto de proposiciones especficas relativas a los instrumentos que requieren aprobacin legislativa o bien del ejecutivo, en ejercicio de su autoridad discrecional tanto para alcanzar el logro de los mencionados objetivos, como para completar el cumplimiento de sus estrategias y la consecucin de las metas.
Si faltara el primero de estos elementos que constituye el conjunto ordenador de las proposiciones especficas, no podra hablarse de una poltica de desarrollo, pues se carecera del patrn que le diera forma. Si no se presenta el segundo, la proposicin generalmente conocida como plan no podra ser definida en trminos estrictos como una poltica, puesto que el gobierno no contara con la competencia o autoridad suficiente para poner en prctica el conjunto de acciones propuestas. En estas circunstancias, las polticas efectivas de desarrollo resultaran esencialmente distintas a las polticas propuestas. En otras palabras, los objetivos, las estrategias y las metas proponen un marco general al que debe ajustarse el comportamiento de los actores pblicos y privados. Para obtener en la prctica acciones encuadradas en este marco, la autoridad debe establecer conjuntos de normas especficas, cuyo cumplimiento pueda ser exigido o promovido por la autoridad que ejerce, tiene o potencializa el gobierno. Estas normas, a su vez, pueden ser clasificadas en dos tipos. El primero corresponde a las normas que determinan las actuaciones que sern permitidas, prohibidas, alentadas o desalentadas. El segundo, a las normas que promueven ciertas acciones, ya sea imperativamente o mediante el consentimiento de una parte de los actores. 6.2 FORMULACIN DE LA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO
Me servir para saberlo cuando muera. De qu te servir, oh, Scrates!, aprender este aire, si has de morir?, preguntaron al filsofo que ensayaba pacientemente un aire de flauta en su celda de condenado a la cicuta. Y esa fue su respuesta.
Se mencionan a continuacin algunos de los aspectos generales ms importantes para la formulacin de los mecanismos tanto de
277 277
mediano como de largo alcance que la misma experiencia ha hecho resaltar como relevantes. Desde el comienzo habr que conocer y jerarquizar las necesidades ms sentidas de la poblacin, las cuales debern ser consideradas al definir los objetivos de la poltica de desarrollo. Las necesidades en materia de alimentacin, vestuario y vivienda y dems necesidades bsicas, contribuyen a determinar la demanda interna de bienes y a establecer las metas nacionales de abastecimiento y produccin de esos bienes. Los objetivos habrn de contemplar tambin otras necesidades nacionales en materias tales como empleo, ingreso, integracin social, etc., adems de aquellas ms especficas de los participantes en el sistema a quienes se trata de orientar por medio de la misma poltica de desarrollo. Estas necesidades de la poblacin y de los otros actores participantes en el sistema son captadas y jerarquizadas generalmente por distintas organizaciones polticas y fuerzas sociales tales como partidos polticos, organizaciones de empresarios, sindicatos de trabajadores y grupos de consumidores, y tambin organizaciones de funcionarios de la administracin pblica, entre otras12. Estas organizaciones no se deben limitar a recoger las necesidades. Es necesario proceder a lograr que es de por s muy importante y es el hecho de hacerlas conscientes, surgieron adems frmulas de solucin. Para cumplir con los objetivos, existen diversas alternativas en materia de asignacin de recursos en el sistema. Todo plan bien formulado deber obviamente elegir la opcin viable ms eficiente. Esta opcin corresponde precisamente al concepto de estrategia. En ese sentido habr que decidir entre opciones referidas a la estructura productiva, el empleo relativo de recursos (tecnologa), a cambios en la estructura empresarial, o a distribucin regional y temporal de las actividades del sistema. Tambin ser necesario decidir qu fuerzas sociales servirn
12 Vase, por ejemplo, Kirschen et al. (1989: 248-260). Puede verse ah un anlisis de las preferencias de los partidos polticos de varios pases de Europa Occidental respecto de los distintos objetivos principales de la poltica econmica nacional.
278 278
de apoyo, qu papel relativo corresponder al Estado y a los particulares, etc.13 De otro lado, su expresin en trminos de metas tampoco debe tomarse como un compromiso rgido del gobierno, pues su propsito central es ayudar a cumplir los objetivos, dando coherencia a la formulacin y orientando el diseo y la ejecucin de los instrumentos de accin del gobierno. Los mecanismos instrumentales corresponden al conjunto de medidas destinadas a materializar las estrategias. Habra que distinguir, indicativamente, las reglas del juego a las que se deben ajustar respectivamente los actores pblicos y privados. Por otra parte estn los que determinan, con mayor grado de precisin, la forma y oportunidad en que deben realizarse ciertas actividades (programas y proyectos). Finalmente, cabe mencionar las medidas de organizacin de la administracin pblica, necesarias para que sta cumpla sus tareas, incluso aquellas tareas relativas al financiamiento de la poltica de desarrollo. En el proceso de formulacin es necesario ir precisando, cada vez mejor, los resultados en relacin con cada objetivo, las estrategias y la magnitud y la oportunidad de los esfuerzos que corresponden a cada uno de los actores. Cuando es posible, pueden establecerse metas, entendiendo por stas la prestacin cuantificada y temporal de los objetivos. Los anteriores elementos resultan imprescindibles para otorgar coherencia, eficiencia y lograr un nivel aceptable de riesgo para todo el conjunto de la poltica de desarrollo, as como para controlar y evaluar posteriormente su ejecucin, y para reformularla, en caso necesario. De esta manera, todo plan de mediano y largo plazo implica numerosas metas, cuyo nmero aumenta a medida que las tcnicas de formulacin se van perfeccionando. Estas metas estn interrelacionadas entre s, pero tienen distinta jerarqua y grado de operatividad. Esta jerarquizacin es necesaria para ordenar las relaciones de las metas entre s, y poder esclarecer en mejor forma los procedimientos metodol13 No se trata normalmente de opciones radicales esto es, incorporar o eliminar la produccin de ciertos bienes, o sustituir totalmente una tecnologa por otra sino de preferencias relativas, como uno de los medios para seleccionar los lineamientos ms generales y permanentes del desarrollo del sistema.
279 279
gicos, no slo de la etapa de formulacin sino tambin y muchas veces fcilmente olvidado polticas pblicas para las posteriores etapas de evaluacin, anlisis, reformulacin o reestructuracin. Al formular la poltica, el gobierno compromete inevitablemente la accin del Estado. Al fijar las reglas del juego para los actores privados contribuye a restar incertidumbre a la poltica de desarrollo y a disminuir el riesgo para dichos actores, siempre que estn informados de tales decisiones y confen en que sern llevadas a la prctica. Lo dicho anteriormente no significa considerar a los planes de mediano y largo plazo como un molde que obligue al gobierno a ejecutar a toda costa lo indicado en ellos. Sin embargo, en tanto expresan necesidades de la poblacin y reglas del juego aceptables para la comunidad, dichos planes constituyen una gua cuya esencia no puede ser modificada continuamente o simplemente desconocida14. Es por todos bien conocido que aunque los planes de mediano y largo plazo nacionales y sectoriales se aprueban por ley o decreto supremo, esto no asegura su ejecucin ni sirven para establecer definitivamente las polticas. Dicha aprobacin reviste slo un carcter general que permite al gobierno actuar dentro de un marco relativamente preciso en la formulacin de un conjunto de mecanismos instrumentales. Tampoco hace responsable definitivamente de su ejecucin a determinados organismos pblicos o privados, ni asigna los recursos humanos y financieros que necesitan para realizar, incentivar o controlar dicha ejecucin. Por lo general, estas intenciones se enmarcan dentro de las leyes de presupuesto y a travs de leyes especiales, que aprueban programas o proyectos especficos, establecen los cambios necesarios en la organizacin de la administracin pblica, etctera.
14
La modificacin slo se justifica ante graves cambios en el escenario.
280 280
6.3 METODOLOGA PROPUESTA PARA LA FORMULACIN DE UNA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO

On ne donne rien si libralement que ses conseils. La Rochefoucauld en sus Mximas, 110, quien asegura que Nada se da tan generosamente como los consejos.
Dentro del proceso generado por una poltica de desarrollo es necesario pensar en compatibilizaciones y desagregaciones, como parte integral para proceder a la determinacin de los objetivos. Deben compatibilizarse los objetivos entre s y stos con la estrategia y con el conjunto de los mecanismos instrumentales, para que resulte un proceso en el cual se identifican y seleccionan en forma coherente las aspiraciones y necesidades de los distintos actores sociales. Lo anterior tiene su origen en la relativa autonoma de los diversos actores que participan en el desarrollo del pas. Al definir los objetivos, el gobierno debe contemplar las necesidades de esos actores, frenndolas, moldendolas o incentivndolas, segn sea el caso. Las desagregaciones surgen de la necesidad de especificar en el tiempo y en el espacio la contribucin o responsabilidad de cada uno de los diferentes actores. En la compatibilizacin y desagregacin de los objetivos, se siguen principios similares a los que rigen las relaciones jerrquicas y funcionales de un sistema. Segn la modalidad de organizacin adoptada en el sistema, la iniciativa en materia de objetivos partira de un vrtice especfico. Este puesto lo puede ocupar un Consejo Nacional de Poltica Econmica Social, que propone los objetivos ms generales y posteriormente acoge sugerencias de los responsables en las distintas ramas de actividades, de los representantes de fuerzas sociales, de los comits de coordinacin a nivel nacional y de las corporaciones o autoridades regionales. Sin embargo, cualquiera que sea el grado de desagregacin, deber estar centralizada, de tal manera que garantice en alguna medida su coherencia y una adecuada asesora a quienes deben tomar las decisiones concernientes a la direccionalidad de la poltica.
281 281
Sobre la base de la decisin tomada respecto de los objetivos, la determinacin de su contenido supone tres condiciones complementarias: La primera hace referencia a la necesidad de identificar tanto las aspiraciones, como las necesidades, gustos y deseos de una comunidad para un perodo determinado. La segunda se relaciona con el hecho de establecer los estados y resultados que habran que alcanzar para satisfacer aquellas aspiraciones, necesidades, gustos y deseos. Por ltimo, es necesario obtener el compromiso de los miembros de la comunidad para realizar las acciones que permitan lograr esos resultados. Cuando cualquiera de estas condiciones est ausente, se deben abandonar al menos temporalmente ciertas proposiciones como objetivos de la poltica de desarrollo. Estos tres factores dan lugar a una secuencia, donde en cada etapa los objetivos que sea susceptible de ser atendido durante el perodo correspondiente. Luego se procede a una decisin preliminar de las mismas. Debe relacionarse el tipo de estados o resultados que sera conveniente obtener para satisfacer las aspiraciones, necesidades, gustos y deseos de la comunidad. Tambin habra que determinar las ramas de actividades en las que deberan realizarse los mayores aportes y la magnitud del esfuerzo que se requiere. En una segunda etapa, se confeccionan hiptesis que permitan explotar la plausibilidad parcial de conjunto de algunas soluciones y determinar as los objetivos que simultnea o alternativamente permitan alcanzarlas. En una tercera etapa, se culmina con la aprobacin de los objetivos, lo que lleva el compromiso o autorizacin en principio de las autoridades competentes para la formulacin de la estrategia, a partir de los lineamientos ya aprobados, as como para explotar el uso de los instrumentos que puedan necesitarse. La determinacin de objetivos mltiples es una situacin que normalmente se enfrenta en la concrecin y conduccin de una pol282 282
tica de desarrollo. En buena medida, la manera como se selecciona y formula el conjunto de objetivos contribuir a que las correspondientes estrategias e instrumentos sean comunes a todos ellos. Esto significa que cada lineamiento de estrategia sea considerado individualmente, as como el conjunto de los mismos15. Los mltiples objetivos de una poltica pblica de desarrollo se refieren tanto al mediano como al largo plazo, e inclusive contemplan restricciones permanentes, representadas, por ejemplo, por los niveles mximos de desocupacin, mnimos de productos, paz social, estabilidad de precios, etctera. La capacidad de orientar la conduccin de la poltica de desarrollo sobre la base de un conjunto de objetivos depender del grado de perfeccionamiento alcanzado por el sistema como un todo16. Aunque difcil, es posible la determinacin de objetivos mltiples de largo y mediano plazo, cuyos instrumentos adquieren coherencia dentro del plan anual. Negarse a afrontar una tarea de esta naturaleza es limitarse a apagar incendios; equivale a orientar constantemente la poltica a la solucin de los problemas inmediatos y a mantener un divorcio entre la formulacin y su ejecucin. El mayor inconveniente es la dificultad para traducir las aspiraciones y necesidades en objetivos, debido a la falta de conocimiento e informacin adecuados, as como determinar con relativa precisin las relaciones entre el conjunto de objetivos. Para superar las dificultades derivadas del insuficiente conocimiento e informacin, es conveniente trabajar con un reducido nmero de objetivos y restricciones, pero que correspondan a los que ms ataen a la poltica de desarrollo en el mediano plazo17. Posterior y paulatinamente, a medida que se disponga de los resultados de diagnstico especfico y del control de la ejecucin y evaluacin de la poltica mediante la retroalimentacin (feedback), se irn
15 No existir por ejemplo, una estrategia de empleo, otra de produccin, otra de productividad, otra de ingreso, etc., sino una sola, indivisible, coherente y orientada a la obtencin de cada uno y del conjunto de los objetivos que la orientan. 16 sta es una condicin necesaria para el xito de la poltica. 17 En este perodo, la accin del gobierno depende ms de las orientaciones as definidas porque de este modo es posible emitir juicios ms seguros y trabajar con hiptesis ms plausibles sobre el comportamiento futuro.
283 283
teniendo antecedentes suficientes para determinar con ms precisin un mayor nmero de objetivos y de restricciones18. Para completar este aspecto es importante hacer referencia a los actores relevantes en el proceso de informacin de las polticas pblicas, resumidos en la siguiente Figura. FIGURA 3 ACTORES RELEVANTES EN EL PROCESO DE FORMACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
Cuidadanos Grupos de inters Parlamento
Partidos polticos
Sistema judicial
Opinin pblica
Gobierno
Burocracia
Fuente: Subirats (1994).
6.4 LAS FINALIDADES DE LA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO

Por el dinero es capaz de todo hasta de una buena accin.
18 Puede parecer un contrasentido que las restricciones no sean conocidas desde el comienzo, sin embargo, la experiencia muestra que en el corto plazo, los problemas ms inmediatos siempre parecen los ms importantes. Cmo negar la importancia de resolver una amenaza de huelga en una actividad clave, aprobar las inversiones y subsidios para enfrentar los efectos de una fuerte sequa, etc.? Slo cuando se dispone de un mejor conocimiento del funcionamiento de la economa y la sociedad, es posible conocer sus niveles probables de resistencia y el efecto de cada situacin coyuntural y determinar as el marco de restricciones.
284 284
Juzgando a Mirabeau, el satrico escritor de los primeros tiempos de la Revolucin Francesa, Rivarol, pronunci estas palabras cuando se afirm en 1790 que la Corte lo haba comprado.
Aunque todas las actividades del proceso deben contribuir al final de cuentas a lograr los objetivos fijados para el sistema, cada una de ellas cumple papeles especficos. Las ms importantes finalidades de la formulacin de las polticas de desarrollo pueden ser incluidas dentro de seis grupos: Dar una perspectiva a la conduccin y regulacin de la poltica de desarrollo. Otorgarle coherencia. Garantizar su eficiencia. Lograr reducir el riesgo hasta un nivel aceptable. Promulgar las orientaciones y las vas escogidas para el desarrollo. Proporcionar los elementos en los que se apoyar el control de la ejecucin, la evaluacin y la reformulacin.
Para una mejor comprensin integral de las finalidades de una poltica de desarrollo, el lector puede remitirse a la Figura siguiente: FIGURA 4 FORMULACIN DE LA AGENDA DE ACTUACIN DE LOS PODERES PBLICOS
Incubacin del problema
Proceso de incorporacin a la agenda pblica
Agenda pblica
Proceso de incorporacin a la agenda de los poderes pblicos
Agenda de los poderes pblicos
Formacin de la poltica
Disolucin del problema Fuente: Subirats (1994).
285 285
6.4.1 La conduccin y regulacin de la poltica pblica de desarrollo

El que quiere hacer algo, busca los medios, el que no, los obstculos. Yolanda Castro
Todo gobernante normalmente desea imprimir una caracterstica propia a su mandato que se concrete mucho ms all del esfuerzo necesario para manejar la coyuntura diaria, y dentro de las restricciones impuestas por las circunstancias. Esta impronta se identifica con el logro de ciertos objetivos y con una forma determinada de usar el poder estatal19. Sin embargo, el manejo de los asuntos corrientes y el esfuerzo por superar problemas coyunturales tienden a primar sobre consideraciones de mediano y largo plazo20. En este marco deben ser entendidas las finalidades de la formulacin de una poltica de desarrollo. Al formularla, se debern identificar con realismo los objetivos y las estrategias para el mediano plazo, tomando en cuenta las principales restricciones permanentes que se enfrentarn durante el perodo de gobierno, y considerando una perspectiva de largo alcance. La formulacin exige, adems, que los gobernantes definan su posicin con respecto a diversas opciones de polticas propuestas por el sistema. Estas opciones debern, en primer lugar, sealar aquellas proposiciones que parecen tener mejor viabilidad y repercusiones ms positivas, lo que a menudo supondr sacrificar, al menos temporalmente, otras opciones ligadas a compromisos y aspiraciones doctrinarias. Habr que demostrar tambin que lo propuesto es el ptimo razonable que se puede alcanzar, teniendo en cuenta las caractersticas de la poltica de desarrollo y de su conduccin poltica. En segundo lugar, es necesario identificar las restricciones ms importantes que debern enfrentarse. Usualmente, se tratar de aspectos globales tales como la tasa de inflacin y desocupacin, el monto de la tributacin
19 En general, las posibilidades y realizaciones de un perodo de gobierno son consideradas como parte de un proyecto poltico ms ambicioso y de largo plazo. 20 Los gobiernos se ven as muchas veces impulsados a definir su fisonoma por la manera como dan solucin a los problemas ms urgentes, relegando, infortunadamente, a un segundo plano, los lineamientos programticos que se plantearon al iniciar su mandato.
286 286
y el gasto pblico, etc., los cuales determinan el marco de accin cotidiano en cada rama de actividad y el esfuerzo requerido por el gobierno21. Buena parte de las actividades de formulacin de una poltica de desarrollo se orientan a darle a sta un mximo de coherencia y una gran eficiencia, dentro de un nivel aceptable de riesgo. 6.4.2 La coherencia de la poltica pblica de desarrollo
Cest plus quun crime; cest une faute. As censur Fouch a Napolen por el fusilamiento del duque de Enghien, dicindole que ese acto Ms que un crimen es una falta.
La coherencia est ligada conceptualmente al tema del equilibrio. Por un lado, entonces, puede ser entendida como la necesidad de que los distintos elementos de la poltica de desarrollo sean compatibles entre s. Pero adems de su coherencia formal o consistencia interna, la poltica debe ser coherente en relacin con las posibilidades reales de desarrollo del sistema. Este segundo aspecto atae a la viabilidad de la poltica. Aunque es el ms importante, por lo general es tambin el ms olvidado, y si bien la mayora de los planes formulados son internamente consistentes, algunos carecen de toda viabilidad, lo que explica muchos de los fracasos conocidos22. La consistencia y especialmente la viabilidad se refiere a la totalidad de la poltica destinada a orientar el proceso de desarrollo. Es necesario considerar como un conjunto las diversas dimensiones o planos en que, por comodidad o necesidad de anlisis, se subdivide normalmente la poltica dentro del estudio de dicho proceso23. Esto requerir un enfoque interdisciplinario que asegure la coherencia tcnica, econmica, social, poltica y administrativa de dichos mecanismos.
21 La formulacin deber indicar, entonces, dentro de qu lmites debern mantenerse estos parmetros para no perjudicar el proceso. 22 De ah los daos que han causado la aprobacin o difusin de planes libro, que muchas veces eran considerados irrealizables hasta por sus propios autores. 23 Bsicamente se trata de la trabazn interna de los objetivos, la estrategia y los mecanismos instrumentales y de su compatibilidad entre s y con las polticas formuladas para las otras ramas de actividad.
287 287
Se acostumbra el uso de modelos matemticos como ayuda para analizar el equilibrio cuantitativo de los principales agregados, as como para establecer las ventajas y desventajas de distintas alternativas de la poltica de desarrollo. Posteriormente habr que realizar estudios ms integrados, que bien podran llegar a demostrar la inconsistencia de ciertas formulaciones24. La viabilidad de la poltica consiste en su capacidad efectiva para modificar el curso previsible de la poltica de desarrollo. La poltica formulada, entonces, ser viable en la medida en que se adecue a las diversas restricciones y a las potencialidades reales del desarrollo del pas25. Adems, exigir que la estrategia considere adecuadamente el comportamiento esperado de los distintos actores pblicos y privados del sistema, as como el conjunto de otras variables igualmente importantes. Estos antecedentes debern haber surgido del diagnstico y no de modelos tericos elaborados con base en otras experiencias o de las buenas intenciones de los tecncratas o de los polticos. El gobierno, por su parte, deber tener el poder para lograr la aprobacin de los mecanismos instrumentales que requieran sancin parlamentaria, as como capacidad administrativa y financiera para llevar a cabo las responsabilidades que asume. Los mecanismos instrumentales adems de ser viables en el plano tcnico y econmico deben adaptarse a las caractersticas institucionales y especiales del pas y sobre todo conseguir el apoyo necesario de las fuerzas sociales existentes. Es importante tener en cuenta, adems, que la coherencia debe ser concebida como un requisito que trascienda la esfera de la planeacin. De ah que tambin deber comprobarse la coherencia entra en el plan sectorial y el global y los planes de otras ramas de actividad y regiones del pas. La vinculacin conceptual de la coherencia con el equilibrio no implica apoyar a priori la tesis de que el desarrollo debe ser armnico,
24 Que, aunque factibles desde el punto de vista de los recursos y de los conocimientos tcnicos, proponan alcanzar simultneamente metas de produccin y redistribucin del ingreso mediante polticas que haran entrar en pugna a las fuerzas sociales que favorecen uno y otro tipo de metas. 25 La viabilidad depender, por ejemplo, de que en el pas existan efectivamente las tierras, el capital y los dems recursos consultados en el plan y de que sea factible aumentarlos y mejorarlos en la forma prevista.
288 288
ni rechazar las opiniones que, por el contrario, ven en ciertos desequilibrios la posibilidad de generar tensiones favorables al cambio26. Sobre esta base se podr decidir en definitiva cules son los desequilibrios coherentes que convendr mantener, y cules los indeseables que se intentar obviar o suprimir. Considerar que un plan es coherente no supone esperar que la poltica pueda anular las tensiones existentes, ni las que probablemente surgirn al pretender acelerar la poltica de desarrollo. Para alcanzar sus finalidades, la poltica puede realizar una serie de acciones que podran acarrearle la oposicin de algunas fuerzas sociales. El anlisis de coherencia es necesario para mantener controlado el proceso y para formular una estrategia que anticipe con el debido tiempo las principales medidas que podrn adoptarse en caso de que aparezcan o se acenten ciertos conflictos o problemas. Todas esas exigencias repercuten lgicamente sobre los mtodos de formulacin. stos no sern adecuados si se basan en modelos excesivamente simples que an cuando utilicen cifras correctas representan inadecuadamente el funcionamiento del sistema27. 6.4.3 La eficiencia de la poltica pblica de desarrollo
El que invent la lanzadera fue ms til a la humanidad, que el que descubri las ideas innatas. Voltaire, en su Diccionario filosfico.
Para cada realidad se pueden formular numerosos planes, todos coherentes, pero que cumplirn en diverso grado los objetivos del proceso de desarrollo. Para obtener los mejores resultados, las proposiciones deben ser eficaces, es decir, deben tener objetivos y metas que reflejen correctamente las prioridades polticas; una estrategia que permita al pas tender a la mejor asignacin de los recursos humanos, tcnicos,
26 El examen de la coherencia del plan permitira anticipar, por ejemplo, en qu mercados, en cules reas y entre cules fuerzas sociales se producirn tensiones, con qu cambios de los precios de las inversiones estas tensiones disminuirn, con cules cambios del ambiente poltico relativo las tensiones se incrementarn, etctera. 27 De ah la conveniencia de usar procedimientos que permitan considerar el mayor nmero de variables importantes incluso las no cuantificables y la utilidad de tener en cuenta los juicios de numerosos funcionarios, empresarios y trabajadores, as como de los representantes de las organizaciones que los agrupan.
289 289
financieros y de informacin disponibles, tanto por parte de los actores privados como de los pblicos y, finalmente, los mecanismos instrumentales ms eficientes, considerando que stos estn sujetos a diversas restricciones de oportunidad, costo, operatividad, etctera. En teora, existen criterios y mtodos para determinar la eficiencia relativa de cada alternativa de la poltica de desarrollo28. Sin embargo, toda poltica de desarrollo tiene aspectos tan complejos, conformados por variables generalmente relacionadas tanto con los enfoques sobre cada una de ellas como con sus relaciones, que es muy difcil y casi imposible (ya sea por deficiencia de informacin o por limitaciones metodolgicas) seleccionar la alternativa ptima. Esta situacin se presenta en forma ms amplia en el enfoque racional absoluto. Dada una situacin real de ineficiencia y mal uso de recursos en el sistema, no resultar normalmente muy difcil tener la certeza de que las soluciones propuestas mejorarn sustancialmente la situacin actual, y que el control de su ejecucin y los ajustes y reformas posteriores permitirn situarlas en entornos razonablemente cercanos al ptimo. En la fase inicial, se origina cierta tosquedad y pragmatismo en la formulacin, sin que sean indispensables las informaciones, las tcnicas de anlisis, el personal capacitado y el tiempo que sera necesario en etapas ms avanzadas del propio proceso de desarrollo. Indudablemente, se pueden y se deben utilizar con provecho diversos modelos y tcnicas de optimizacin; sin embargo, stos deben estar complementados por todas las dems herramientas que se tengan al alcance. La eficiencia al igual que la coherencia de los planes dentro de la poltica de desarrollo desborda inevitablemente la mera aproximacin economicista. A pesar de que ha sido el tema de la eficiencia el que ms esfuerzos metodolgicos ha concitado y, a veces, el nico incorporado en los planes, habr que considerar igualmente los resultados del diagnstico en cuanto a la orientacin de las categoras y las fuerzas sociales, la conformacin de las alianzas polticas, la capacidad operativa de los organismos pblicos, y otros diversos aspectos, de manera tal que se logren formular alternativas estratgicas y mecanismos ins28 Vase O. Lange (1996: 101-113).
290 290
trumentales que permitan disminuir los obstculos que inevitablemente enfrenta la poltica de desarrollo y aprovechar al mximo las potencialidades de los recursos y condiciones del pas. 6.4.4 El nivel de riesgo de la poltica pblica de desarrollo
Put your trust in God, my boys, and keep your powder dry. Locucin inglesa atribuida, como consigna de Cromwell, a sus famosos ironsides (costilla de hierro), con ocasin de vadear un ro peligroso en la batalla de Dumbar en 1650. Anim a sus soldados dicindoles Confiad en Dios, muchachos, y conservad seca la plvora.
La formulacin de una poltica de desarrollo debe tratar de reducir el grado de incertidumbre que est presente en la ejecucin de todo plan, adems de aquel que proviene de la naturaleza misma de la poltica que se disea. El lector puede analizar la Figura siguiente. FIGURA 5
LA DISMINUCIN DE LA INCERTIDUMBRE
Despus del anlisis de la prospectiva
Antes del anlisis de prospectiva
Lo que fue
Situacin actual
Lo que puede suceder
Fuente: Stone (2001),adaptado y traducido en versin libre por el autor.
291 291
Dado el gran nmero de actores participantes y la relativa autonoma e independencia de stos, la facilidad y el dinamismo con que pueden modificarse algunos comportamientos importantes, y las contingencias naturales a que estn expuestas las actividades que ellos realizan, la poltica de desarrollo puede resultar incierta. Es posible, sin embargo, ofrecer slo en muy pocos casos explicaciones ms o menos seguras; en otros, las constantes observadas aunque no probadas son tiles como base para estimar el origen y la magnitud de las variaciones ms importantes ocurridas en las diversas actividades del sistema29. Por otra parte, al ir seleccionando, definiendo y confirmando los distintos elementos de la poltica de desarrollo, se puede y se debe precisar el grado de incertidumbre que traen consigo, as como la capacidad de respuesta de cada uno de ellos y del conjunto ante las variaciones ms probables del entorno, teniendo presente que toda amenaza trae consigo oportunidades y viceversa, es decir, que toda oportunidad es portadora a su vez de amenazas para el sistema. As, las metas vinculadas a los objetivos podrn tener un carcter aproximado con la realidad y se podr trabajar con supuestos de mxima, de mnima y medios30. Por ltimo, la consideracin del riesgo probable determina la necesidad de disear con amplitud y manejar con flexibilidad los mecanismos instrumentales, impidiendo as que stos sean opacados o sobrepasados por las simples circunstancias. La cuestin que aqu se examina est estrechamente vinculada al realismo en la formulacin de los planes31. En las primeras etapas de la formulacin, el conocimiento de los respectivos niveles de riesgo constituye un elemento de juicio que ayuda a los responsables de la elaboracin de las polticas (policy makers) a decidir entre grandes alternativas en materia de objetivos, estrategias y mecanismos instrumentales. Posteriormente, indica el grado de pre29 Esta clase de estimaciones corresponde hacerlas principalmente durante la etapa de formulacin, explicitndose los supuestos con los cuales se opera. 30 Igualmente, al definir las estrategias deber contemplarse la incorporacin de elementos que permitan responder con prontitud a las eventualidades previsibles. 31 Dicho de otra manera, el grado de rigidez de los supuestos y criterios utilizados y los mayores o menores mrgenes para hacer frente a los cambios en el comportamiento de los actores dentro del marco material o dentro del contexto social.
292 292
cisin con que se deben ejecutar las acciones planeadas y controlar sus resultados, con el fin de alcanzar en la forma ms apropiada posible y de acuerdo con lo establecido los objetivos y la cuantificacin de stos, representados por las metas. Corresponde al gobierno elegir entre metas muy ambiciosas pero con menores probabilidades de ser alcanzadas cabalmente y metas ms viables, aunque ms moderadas y menos ambiciosas32. No debe olvidarse, sin embargo, que una de las finalidades de otorgar a la poltica de desarrollo una expresin formalizada y en lo posible cuantificada consiste en reducir la incertidumbre de los actores polticos y privados, lo que constituye un factor importante para alcanzar los resultados propuestos. En consecuencia, la formulacin debe ser realizada de tal modo que facilite la ayuda a los gobernantes o burcratas de primera lnea para lograr un justo medio entre planes fciles, que en realidad slo expresan lo que el pas podra alcanzar sin esfuerzos adicionales y planes exagerados peligrosos si se quiere, en el sentido de que forman polmica y exigen condiciones especiales para quienes los usan como gua de sus acciones, y que a la larga desprestigian y anulan los beneficios de la poltica de desarrollo. 6.4.5 La promulgacin de la poltica de desarrollo
Nada ms estpido que vencer; la verdadera gloria es convencer. Vctor Hugo, Los miserables.
El solo hecho de formular la poltica de desarrollo implica que se vayan definiendo todo un conjunto de criterios de perfiles que deben ser no slo conocidos, sino comprendidos y entendidos por todos y cada uno de los actores encargados de la ejecucin de la misma33. Para este proceso, son factores decisivos la creatividad y el hecho de com32 En general, en Amrica Latina y en otras regiones se han preferido formulaciones tensas, muy vulnerables a cualquier contingencia, debido sobre todo al deseo de estimular el esfuerzo pblico y privado, e inyectar optimismo acerca de las posibilidades de desarrollo del pas. 33 Estos criterios deben ser conocidos y manejados tanto por el gobierno como conductor y regulador fundamental del proceso de desarrollo como por los actores pblicos y privados que desempean actividades sin duda alguna prioritarias y necesarias de apoyo y de complemento de las condiciones que se han considerado con injerencia directa en el proceso.
293 293
prender que cualquier proceso debe estar enfocado, desde un comienzo, en el mercado objetivo, es decir, su inicio y su estructura deben estar basados en los gustos, las necesidades y los deseos de los interesados en el proceso que son sus mismos receptores. Como es fcil observar, la tarea de formular una poltica pblica de desarrollo es especialmente compleja dada la diversidad de variables que la conforman y que inciden sobre ella. Sin embargo, ms compleja an resulta la correcta interpretacin de sus orientaciones y medidas para quienes tienen la responsabilidad de ejecutarlas o deben incorporarlas en sus decisiones cotidianas34. De ah la importancia de que la formulacin considere su necesaria desagregacin en forma muy pedaggica, de que los encargados de la formulacin se mantengan muy prximos a los ejecutores para evitar oportunamente cualquier dificultad en su interpretacin y, finalmente, que los mecanismos especficos, deban o bien multiplicar su nmero (segn los productos/servicios ofrecidos, clientelas atendidas, etc.), o bien, preferir diseos muy sintticos y claros. 6.4.6 El control de la poltica pblica de desarrollo
Quis custodiet ipsos custodes? Y a los guardas, quin los guardar? Locucin latina de Juvenal, cap. VI, 348.
Al formular cualquier poltica de desarrollo se debe analizar permanentemente tanto la disposicin como la capacidad de los actores para ejecutar las acciones que les asignen, ya sea a ttulo imperativo (organismos de la administracin pblica) o a ttulo indicativo, como sucede cuando se definen polticas con el propsito de que tanto los actores privados como los mixtos se comporten de determinada manera.
34 Esta dificultad se debe entre muchas otras causas al carcter pluri-funcional de los organismos de ejecucin locales y regionales, a la relativa diversificacin productiva de los distintos sectores que conforman la sociedad, a lo rudimentario de muchos de los sistemas de gestin empresarial del pas, a la educacin de la poblacin activa, etctera.
294 294
Esta capacidad de anticipar el grado de respuesta de los actores resulta especialmente importante en el caso de la poltica de desarrollo35. Como es fcil deducir, adquieren gran relevancia los supuestos en que se apoy la formulacin de las metas para las actividades siguientes a la formulacin: el control de la ejecucin, la evaluacin y la reformulacin36. 6.5 LOS ELEMENTOS RECTORES DE LA POLTICA PBLICA DE DESARROLLO
Videbis, fili mi, quam parva sapientia regitur mundus. Vers, hijo mo, cun poca prudencia basta para regir el mundo. Frase con que el canciller sueco Exel de Oxenstierna animaba a su hijo Juan para que aceptase un cargo de gobierno.
Los objetivos y las estrategias proporcionan los elementos rectores del proceso de desarrollo, en tanto que su determinacin y formulacin constituyen la base para el diseo de los mecanismos instrumentales de la poltica de desarrollo. Es necesario sealar las opciones preliminares de los objetivos y las correspondientes estrategias que orientan la realizacin de diagnsticos37. Posteriormente, mediante los lineamientos generales de poltica que surgen de la prctica, estas definiciones preliminares de los objetivos y de las estrategias se enriquecen y adquieren una forma cada vez ms estructurada o, si se quiere, ms definitiva, lo que permite la seleccin y formulacin definitiva del conjunto de mecanismos instrumentales: polticas, programas, proyectos, organizacin de la administracin pblica y financiamiento, as como de los indicadores ms importantes para el control de la ejecucin y para la necesaria evaluacin. Finalmente, por su mayor estabilidad, los objetivos y las estrategias suministran los criterios bsicos para la reformulacin de la poltica de desarrollo. Los objetivos y las estrategias permiten, a su vez, que el sistema cumpla con las finalidades del desarrollo, sin que stas sean
35 36 37 La diversidad de actores que deben realizar las distintas actividades del sistema social, hace que esta labor sea ms que conveniente necesaria. De ah la importancia de tener presente esta premisa por cuanto de ella depende en buena medida el xito o fracaso de todo el proceso integral de polticas pblicas. Es all, precisamente, donde se las somete a prueba.
295 295
distorsionadas por los instrumentos que se haya decidido emplear. De all la importancia de una adecuada seleccin de objetivos y de estrategias. En efecto, si stos estuvieran mal formulados, es decir, si pecaran de vaguedad, irrealismo, inconsistencia, etc., las finalidades se podran convertir en promesas. De igual manera, los mecanismos instrumentales seleccionados corren el riesgo de terminar sirviendo a fines impuestos, poco pragmticos y perjudicando a los organismos de ejecucin y a los gobernantes, remplazando su criterio por el de las empresas poderosas, o las fuerzas sociales y organizaciones ms hbiles o poderosas (Selznick, 1996). De all que los objetivos y las estrategias han de constituir una normatividad consistente. Deben tener, adems, un alto grado de viabilidad y estar expresados con claridad38. En efecto, los objetivos y las estrategias de la poltica de desarrollo le deben otorgar a sta una coherencia de conjunto y un nivel aceptable de riesgo. La coherencia se refiere a la orientacin y velocidad que se otorga al proceso de desarrollo y est basada en juicios de probabilidad, derivados de los resultados del proceso de diagnstico acerca del comportamiento de los actores y del marco de recursos siempre escasos de que stos disponen o dispondrn durante el perodo considerado. En sntesis, los objetivos y las estrategias constituyen la estructura bsica de un conjunto de principios de accin o inaccin gubernamental concreta y deliberada, con respecto a las actividades del sistema social39. Como tal, orientan y guan el conjunto de medidas y decisiones cotidianas. Sin embargo, esto no significa que puedan ser literalmente traducidas en mecanismos parciales. Esta estructura, al igual que un esqueleto humano, existe para facilitar los movimientos del cuerpo en que est inserta y no para darles rigidez. Dentro de esta perspectiva, el conjunto de metas que expresan cuantificadamente los objetivos y los lineamientos estratgicos debe considerarse, en ltimas, como un
38 A fin de permitir a los gobernantes autodisciplinar sus decisiones y utilizar el poder de que disponen para imprimir la direccin deseada a la poltica de desarrollo escogida. 39 Esta flexibilidad que los objetivos y las estrategias le otorgan a la poltica de desarrollo adquiere especial importancia en los casos en que un sistema sectorial est en gran desventaja con respecto a otro o a los otros. En efecto, las actividades productivas estn sujetas a diversas contingencias, que si bien no siempre es posible controlar, s exigen que se acte frente a ellas para minimizar sus daos y ofrecer un deseable equilibrio sectorial. Esto supone tomar decisiones rpidas por parte de los actores que participan en el sistema social como un todo, incluyendo a los funcionarios de la administracin pblica. Dichas decisiones se facilitarn en gran medida cuando se disponga de esta estructura bsica.
296 296
especfico esfuerzo por prever tanto el peso de las restricciones como la amplitud de las posibilidades, presentes en toda poltica de desarrollo. 6.5.1 Los objetivos de la poltica pblica de desarrollo
Nel militare il superior ha sempre ragione mas specialissimamente poi quando ha torto. Esta locucin italiana de la comedia Il caporal di settimana, de Paolo Fambri, asegura que en la milicia, el superior tiene siempre la razn, pero muy especialmente cuando no la tiene.
En forma general se acostumbra entender como objetivo40 a los estados y resultados que un sujeto individual o colectivo pretende alcanzar, actuando en una realidad y en el transcurso de un perodo determinado, siempre que su actuacin est dentro de sus posibilidades41. Es de aceptacin casi comn entender que el desarrollo como proceso constituye una sucesin continua de estados del sistema social. Cada uno de los estados comprendidos entre la situacin actual y la esperada en un plazo establecido puede ser descrito a travs de sus atributos ms importantes y especficos. Los ms comunes se refieren a: Las condiciones generales en que funciona el sistema, o sea, el grado de paz social, empleo pleno, participacin en las decisiones, etctera. Las caractersticas que van adquiriendo algunas partes del sistema, esto es, las relaciones laborales, la estructura empresarial, la organizacin espacial de la produccin, la complementariedad entre las actividades, de apoyo y las productivas, de stas con las vinculadas al mejoramiento de las condiciones de vida, tanto en el mbito rural como en el urbano, etctera.
40 Para una discusin general sobre objetivos, el lector puede remitirse al interesante trabajo de L.B. Morth, The concept of organization goal (1973). 41 El sujeto aqu considerado es la comunidad nacional, e interesan los objetivos que sus miembros libre y conscientemente deciden o aceptan y que orientan las actuaciones que, directamente y a travs del Estado, realizarn enmarcados dentro del proceso de desarrollo.
297 297
La evolucin de estos atributos puede ser apreciada mediante el empleo de algunos indicadores, que, en lo posible, deben ser cuantificables42. Los objetivos del desarrollo se refieren a las condiciones y caractersticas que se desea imprimir al sistema social como un todo en un perodo dado, y a los resultados que se desea lograr en el trascurso del mismo. Si bien, proponer los objetivos del desarrollo a la comunidad no es un monopolio de los gobiernos, la responsabilidad de ste es ineludible43. Esta tarea es insoslayable, pues sin objetivos los gobiernos no sabran orientar los esfuerzos de la poblacin en la direccin requerida por sus intereses. Tampoco tendran justificacin por mnima que sta fuese para usar el poder estatal con el propsito de alcanzar los estados o resultados que se pretendan. Esta responsabilidad les corresponde, adems, porque el gobierno dispone de la legitimidad para hacerlo y porque est en condiciones para afrontarla debido a la mayor informacin y recursos tcnicos que posee para ello. Para comprender el procedimiento mediante el cual en una comunidad nacional se conciben, proponen y fijan los objetivos del desarrollo, es conveniente distinguir su elaboracin interna de su presentacin externa. Internamente, sea dentro del sistema de planeacin o, en su ausencia, entre los gobernantes y sus equipos asesores, se trata de establecer con precisin aquellos objetivos que tienen una probabilidad aceptable de ser alcanzados. A menudo, los objetivos as establecidos, sea porque se expresan a travs de indicadores relativamente abstractos, porque se refieren a aspectos muy complejos del desarrollo o por otras razones similares, no pueden ser comprendidos fcilmente por el gran pblico, como tampoco lo pueden ser las pruebas de la eficacia con que podrn satisfacer las aspiraciones y necesidades de la poblacin o la factibilidad de las acciones que se proponen. Por este motivo, cuando los objetivos se dan a conocer, comnmente se asocia su contenido a estados o resultados con los cuales la poblacin est familiarizada, de
42 Generalmente, se acostumbra identificar o expresar los objetivos valindose de estos indicadores. As, se habla del crecimiento de la produccin o del producto interno bruto, del ingreso per capita, etctera. 43 Tambin y por lo general esta responsabilidad es mayor que la que asumen otros poderes del Estado, como podra ser el Parlamento u organismos tales como las universidades, agremiaciones, sindicatos, etctera.
298 298
modo que sta pueda vincularlos a la satisfaccin de sus necesidades y, por consiguiente, considerarlos factibles44. As por ejemplo, un objetivo formulado internamente como el incremento global de la produccin puede ser planteado externamente como la recuperacin de la posicin histrica alcanzada por la produccin nacional en los mercados externos. En este ejemplo, se aprovecha un estado o resultado registrado en el pasado, que adems de ser debidamente conocido y valorado por la comunidad nacional puede avalar la plausibilidad de la accin en las condiciones que prevalecen en este momento45. La formulacin interna y la presentacin pblica de un objetivo se refieren siempre a una misma realidad futura, aunque, formalmente, los trminos en que se manifiestan pueden ser diversos. Formular un objetivo, en ambos casos, consiste en describir a la comunidad. Las normas y valores de una comunidad cualquiera, si bien constituyen las finalidades ltimas del proceso de desarrollo, resultan excesivamente generales para orientar operativamente la accin46. De all que las finalidades ltimas deban traducirse en objetivos, que constituyen expresiones concretas y a la vez permiten seleccionar los medios de accin ms efectivos (eficientes y eficaces), para que esas finalidades puedan alcanzarse en forma paulatina y ordenada. La relacin entre las finalidades ltimas y los objetivos es permanente. Es precisamente sobre la base de las primeras que se seleccionan y establecen las prioridades entre los objetivos. Adems, el grado de
44 De hecho existirn mltiples variaciones en la forma en que se expresen los objetivos, segn el pblico a que estn dirigidos y la incidencia que tenga su aprobacin sobre la ejecucin de la poltica de desarrollo. As, por ejemplo, la versin para el Parlamento deber ser lo suficientemente precisa y completa como para facilitar la posterior aprobacin de las medidas requeridas por algunos instrumentos. De otro lado, la versin para los acadmicos debe ser diferente de aquella que se presenta a los medios, etc. No se pretende decir con esto que se necesite mentir para lograr los objetivos. Nada ms lejos de nuestro propsito. Simplemente, se reconoce que los casos y las versiones pueden ser presentados en diversa y variada forma, y ello se debe hacer siempre de acuerdo con las caractersticas del grupo objetivo al cual se dirijan. Este precisamente es uno de los principios rectores del marketing de ideas, enmarcado dentro del calificativo genrico de marketing social. 45 En otros casos, el conocimiento y valoracin de algunos objetivos descansan ms bien en el efecto de demostracin positivo o negativo ejercido por otras sociedades existentes o las anticipadas mediante los anlisis e imaginacin prospectivas. 46 De un valor final como la libertad, por ejemplo, resultan una infinidad de aspiraciones sucesivas o simultneas de los miembros de la comunidad en los ms variados campos de la actividad social, desde las relaciones familiares hasta las educativas, pasando por conceptos absolutamente filosficos y tratamientos netamente pragmticos.
299 299
compromiso de la comunidad con las acciones que es preciso realizar depender de la eficacia con que los objetivos satisfagan las finalidades que los originaron. As, por ejemplo, el compromiso de los diferentes actores con el esfuerzo tendiente a incrementar la produccin nacional puede disminuir si se vieran afectadas gravemente las libertades de los consumidores, de los empresarios o de los trabajadores47. En este orden de ideas, los objetivos constituyen expresiones temporales de los principios y valores de la comunidad y, por ende, determinan la normatividad que orientar la poltica de desarrollo durante el perodo para el que fijan48. Su eleccin debe, entonces, ser meditada y mantenida con firmeza de manera que se garantice la necesaria estabilidad de la poltica de desarrollo. Esta estabilidad tendr siempre sus costos, por cuanto al aceptar las limitaciones o restricciones de todo proceso de desarrollo principalmente para aprovechar mejor las posibilidades se estar expuesto a la crtica interesada por parte de quienes estn libres de la difcil responsabilidad de gobernar. Este costo es inevitable, pues la fijacin de objetivos en la poltica de desarrollo no puede dejar de ser una opcin normativa, y como tal, estn sujetos a la adhesin y a la crtica. 6.5.2 Las metas de la poltica pblica de desarrollo
La vida es como andar en cicla, si uno deja de pedalear se cae. Claude Popper
En trminos generales, se puede entender el concepto de meta como la expresin cuantitativa de toda la formulacin49 de la poltica. En otras palabras, tanto los objetivos que se persiguen como las estrategias elegidas para alcanzarlos y los instrumentos que se utilizarn para materializar dicha estrategia elegida, pueden ser objeto de cuantificacin y las expresiones cuantitativas de todos esos elementos son las metas del proceso.
47 Es ste especficamente el real sentido de planteamientos como: la finalidad ltima de una econo ma libre no es la produccin, sino la libertad. Vase, entre otros, H.C. Wallich, (1992). 48 Vase, por ejemplo, A.L. Vandendorpe (1994). 49 Esta formulacin incluye fundamentalmente la definicin de un conjunto de estados o resultados que se pretende alcanzar actuando en una realidad determinada, mediante estrategias especficas y con el apoyo de ciertos mecanismos instrumentales.
300 300
Es conveniente advertir que el proceso general de formulacin es ms amplio que el del establecimiento de metas. Para comprenderlo, basta pensar en los aspectos no cuantificables o de difcil cuantificacin, que pueden estar implicados en cualquier poltica de desarrollo. Naturalmente, por el hecho de no ser cuantificables, no dejan de ser elementos componentes, a veces muy importantes, de esa poltica50. Es necesario destacar, adems, que una meta no constituye simplemente una expresin cuantitativa general y sin especificaciones. Si el concepto de meta no tiene sentido fuera del proceso general de formulacin, toda meta, en cuanto expresin cuantitativa, deber tener los mismos niveles de especificacin que registra el elemento componente de la formulacin al cual corresponde. As, por ejemplo, si se trata de cuantificar un objeto que est expresado en trminos de una determinada variable, en trminos espaciales y trminos temporales, la meta correspondiente deber expresar esos niveles de especificacin. De este modo, a cada uno de los niveles de especificacin del elemento componente de la formulacin, corresponde una expresin cuantitativa, que es lo que permite que la meta fijada tenga el mismo grado de detalle que el componente referido. Se debe tener presente que cada vez que se establece una meta, es preciso indicar los posibles modos o caminos para alcanzarla. De ah que cuando se determinan y detallan las metas de un programa, es necesario especificar y si es posible cuantificar los medios propuestos para lograrlas. 6.5.3 Programas y proyecto de la poltica pblica de desarrollo
Dos verdades de aspecto contradictorio no son a veces ms que dos fragmentos complementarios de una misma verdad. Gustavo Le Bon, Ayer y maana.
Se pueden entender los programas y los proyectos como los mecanismos instrumentales mediante los cuales se propone, acuerda, o
50 Por lo general, en esta categora habra que incluir muchos aspectos relacionados con las actividades de mejoramiento de las condiciones de vida, e incluso, con las actividades de conduccin y regulacin.
301 301
simplemente se ordena tanto a los actores pblicos como privados realizar un conjunto de acciones complementarias, con el propsito de lograr ciertas metas, construir determinadas obras fsicas o realizar algunos esfuerzos debidamente especificados. A su vez, se deben apoyar y complementar con la o las polticas que se formulan para conducir y regular el conjunto de actividades que se desea organizar51. As pues, desde el punto de vista de un gobierno, los programas constituyen un instrumento que da coherencia a las proposiciones y comportamientos. Adems, son tiles para coordinar las actividades de los distintos actores pblicos entre s y las de stos con los actores privados52. Con los programas, los actores privados tienen acceso a una informacin especfica y sistematizada, sobre el efecto de los diversos mecanismos de la poltica en los campos donde tengan un inters especial, permitindoles as incrementar el marco de seguridad en que toman sus decisiones. Igualmente, los programas favorecen una mejor estimacin y distribucin del presupuesto asignado por parte del gobierno a la administracin pblica53. Los proyectos, en relacin con los programas, representan un esfuerzo ms acabado e integral de organizacin de actividades con respecto a una obra especfica54. Las polticas, los programas y los proyectos constituyen los instrumentos bsicos que se recomienda utilizar para racionalizar el proceso de inversin, conforme a las orientaciones dadas por los objetivos y las estrategias de desarrollo. Dado el papel que desempean los programas y los proyectos (principalmente en relacin con la organizacin de las actividades para racionalizar y optimizar la asignacin de recursos), a menudo puede
51 Ello implica definir si son programas de produccin, de apoyo, identificar los proyectos de inversin y dilucidar la factibilidad y flexibilidad del diseo y cumplimiento de los programas. 52 Ya sea a travs de la concertacin o mediante otros mecanismos. 53 Adems, contribuyen a facilitar el control del cumplimiento de las responsabilidades que asumen tanto el gobierno como los particulares dentro del complejo proceso de desarrollo. 54 Se asocian por lo general con una inversin.
302 302
resultar arbitrario distinguir entre unos y otros slo a partir de los criterios sealados55. Los programas tambin sirven para organizar actividades permanentes o, por lo menos, actividades cuya extensin y frecuencia puedan ser determinadas con relativa precisin. Los proyectos, en cambio, organizan actividades cuya duracin puede ser establecida y su realizacin distribuida durante ese perodo, de acuerdo con los recursos de que se disponga, las necesidades que se deban satisfacer, etctera. En el caso de los programas, la gestin es dispersa y normalmente requiere un esfuerzo de coordinacin. Para los proyectos, en cambio, es unitaria y concentrada. La coordinacin de los programas puede establecer departamentos de un mismo organismo o empresa; entre varios organismos o empresas; entre organismos, empresas y agentes individuales, etc. En los proyectos, en cambio, la gestin es responsabilidad de un solo agente, quien responde por el total de los resultados, an cuando pueda subcontratar parte de las actividades que le han sido asignadas. Los criterios anteriormente mencionados son muy utilizados para establecer las diferencias entre programas y proyectos, con lo cual se facilita la seleccin del instrumento que debe utilizarse en cada situacin56. Es aconsejable que la formulacin de los programas se d en una estrecha coordinacin, ojal alrededor de una unidad de coordinacin. Esta unidad es necesaria, en primer lugar, porque algunos programas individuales o la integracin de varios de ellos puedan dar origen a proyectos. En segundo lugar, porque puede resultar conveniente manejar el control de la ejecucin de un conjunto de proyectos conformando unidades, que pueden y deben ser evaluadas, con miras a lograr la mejor asignacin de recursos57.
55 Es posible, sin embargo, utilizar otros criterios para diferenciar ambos mecanismos tales como el carcter de la actividad que se organiza y el tipo de gestin que para ello se requiere. 56 57 Ello permite adems, establecer el carcter que se debe dar a su formulacin y determina, tambin, la modalidad de control y evaluacin que puede ser aplicada con mayor propiedad. Con respecto a este particular, el lector puede remitirse a M. Borus (1992).
303 303
En su aceptacin ms general, los programas constituyen entonces los medios de accin utilizables por los diversos actores del sistema58. El xito de una poltica de desarrollo se ve altamente favorecido cuando los organismos, las empresas, las organizaciones sociales y los actores individuales incorporan el contenido de los objetivos, las estrategias y las polticas dentro de l. Esta incorporacin se puede llevar a cabo mediante el diseo de los programas que orientan todo un conjunto de actividades relacionadas con el proceso. De otra parte, la capacidad de formular programas hace posible descentralizar el proceso de toma de decisiones a la vez que alienta la iniciativa de los responsables de la ejecucin, con lo que los procesos de formulacin en general y de ejecucin en particular, ganan tanto en flexibilidad como en efectividad. En muchas actividades los programas son generalmente de uso obligatorio para los organismos pblicos59. Adems se hace posible una mejor coordinacin y concertacin con los actores privados, con lo cual se ampla el rea de influencia de la poltica de desarrollo, lo mismo que la eficiencia de su ejecucin y se logra disponer de un volumen mayor de informaciones necesarias para conocer con antelacin y mayor precisin las intenciones y los compromisos que orientan el comportamiento de los diferentes actores que estn involucrados en del proceso de ejecucin de la poltica de desarrollo60. Desde otra perspectiva, los programas permiten que los actores del sistema accedan a los beneficios que conlleva la centralizacin de la informacin, ya para tomar sus decisiones y proceder a ejecutar sus actividades, o bien, para concertar su accin con otros actores dentro del marco establecido por la poltica de desarrollo.
58
La generalizacin de su uso, adems de contribuir al logro del buen resultado de la poltica de desarrollo, es una condicin para el perfeccionamiento del sistema y sobre todo del proceso de implementacin. De esta manera se favorece la coordinacin del esfuerzo estatal y una ms eficiente asignacin de los recursos, sobre todo los de tipo presupuestal. Acerca de los requisitos que deben reunir los organismos y empresas para programar sus actividades, el lector se puede remitir a J. K. Galbraith (1987) y a B. Mottez (1994).
59 60
304 304
Es conveniente tener presente que los programas encaminados a suscitar la accin de los actores privados han de ser formulados con una flexibilidad tal que: sea posible ir ajustndolos a las reacciones de los interesados; se usen alternativamente los diferentes estmulos y sanciones de que se disponga en virtud de las polticas establecidas, y se manifieste claramente cuando sea procedente el carcter provisional o definitivo de las actividades que asume el Estado o de las garantas de excepcin que se conceden a los particulares.
Son por lo menos tres los aspectos que es necesario definir cuando se trabaja con programas:
1. Los tipos de actividad por organizar: para preparar un programa es preciso proceder a individualizar y a analizar todas las actividades necesarias para lograr los resultados previstos. Sin embargo, el programa solamente incluir en forma explcita las actividades que durante su realizacin puedan ser objeto de control y, en consecuencia, de una accin correctiva. 2. La profundidad y el grado de detalle: algunos programas pueden ser muy completos y detallados61. Es importante advertir que la formulacin de un programa de esta naturaleza requiere personal tcnico y estudios especficos que slo podran justificarse por los beneficios que de l se puedan derivar. Sin embargo, no siempre es necesario formular programas con estas caractersticas. Muchas veces bastar con bosquejar el desarrollo temporal de las acciones ms importantes, asignando
61 En el sentido de que se consideren todas sus actividades, se designe a los responsables de su ejecucin y control y se especifiquen y asignen los recursos humanos, tcnicos, financieros y de informacin que sean necesarios.
305 305
slo algunas responsabilidades en forma general a los actores pblicos o privados62. 3. La expresin espacial y temporal: los programas pueden adoptar diversas formas segn sea el mbito geogrfico que cubran. Lo habitual es la preparacin de programas de cubrimiento nacional que tengan regionalizadas sus metas y actividades, con lo cual se facilita en buena forma tanto su diseo como el seguimiento y control de su ejecucin. As como la organizacin de una parte de las actividades incluidas en un programa puede dar origen a un subprograma, la de aquellas que se repiten peridicamente durante el lapso cubierto por un programa puede dar origen, a su vez, a campaas. Se acostumbra tambin designar con este nombre a las actividades que conforman algunas de las etapas de un programa, particularmente aquellas etapas crticas que, por sus mismas caractersticas, exigen una concentracin de esfuerzo63. 6.6 VENTAJAS DEL PROCESO PROPUESTO
Y para dar tales frutos, se siembran tantos tributos. Quevedo, en las dcimas El Padre nuestro.
Al considerar los programas como mecanismos destinados a organizar las diferentes actividades que a su vez contribuyen a materializar la estrategia elegida para alcanzar los objetivos propuestos, se comprende que el punto de partida para su formulacin est precisamente en el mismo diseo de las polticas de desarrollo. El proceso de formulacin de programas permite a su vez avanzar en el diseo de las mencionadas polticas e ir identificando el conjunto de proyectos interdependientes para proceder a estimar, con mayor precisin, las necesidades financieras, administrativas y de informacin para la eje62 En otras, ser suficiente o slo posible preparar un programa incompleto o parcial, que organice y regule aquellos elementos y actividades esenciales para la obtencin de los objetivos y deje el resto a la orientacin en las polticas. 63 Es posible tambin disear campaas para lograr un resultado ms o menos inmediato, sin que ellas formen parte de un programa. Este procedimiento es recomendable en aquellos casos en que se estime que una accin breve e intensa para resolver un problema puede proporcionar resultados positivos.
306 306
cucin de la poltica. Los programas, al definir y organizar el conjunto de actividades del sistema, brindan, entonces, las siguientes ventajas: Contribuyen a dar unidad y coherencia a la identificacin y ejecucin del conjunto integrado de proyectos, al permitir relacionarlos sistemticamente con las tareas y las metas especficas de la poltica de desarrollo elegida64. Contribuyen a identificar las necesidades en materia de organizacin administrativa para la ejecucin de la poltica de desarrollo. Ofrecen una base ms slida y estructurada para la asignacin del gasto pblico, especialmente cuando se emplea la modalidad conocida como presupuesto por programa. Facilitan y contribuyen a hacer ms preciso el financiamiento de la poltica de desarrollo, tanto en la determinacin y cuantificacin de sus respectivos usos inversin, gasto de operacin, etc. como en la identificacin, eleccin y cuantificacin de las fuentes a las que se puede recurrir para financiarlos. Finalmente, son de gran utilidad para la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de los planes anuales.
A continuacin se presenta un bosquejo de los diferentes estamentos involucrados en la implementacin de una poltica de desarrollo, de los cuales forman parte integral tanto los programas como los proyectos.
64 Este hecho facilita identificar con un alto grado de efectividad la mayor parte de los proyectos de inversin que se requieren en todo proceso de desarrollo.
307 307
VII. EL MARKETING Y LAS POLTICAS PBLICAS
VII. EL MARKETING Y LAS POLTICAS PBLICAS*

La teora del marketing es demasiado buena para ser desperdiciada solamente en productos ordinarios. Seymour H. Fine
Para iniciar este anlisis es necesario en primer lugar exponer los fundamentos de lo que actualmente se entiende por marketing social y de cmo sus alcances pueden cobijar el campo de las polticas pblicas. Iniciemos, entonces desde sus orgenes.
El adjetivo militar corrompe todos los sustantivos a los que acompaa: la medicina militar, ya no es medicina, la justicia militar ya no es justicia y la msica ya no es msica. Clemenceau1
Agrega Denis Lindon, que a algunos intelectuales y moralistas de izquierda y de derecha, la palabra marketing les produce un efecto anlogo: corrompe, a sus ojos, todo lo que toca (1976: 19). Es preciso reconocer que desafortunadamente esta creencia permanece hoy da perfectamente vigente y no necesariamente slo entre intelectuales y moralistas de izquierda y de derecha, sino y lo que es peor dentro de los ciudadanos comunes y corrientes.
Este documento recientemente actualizado es una versin resumida de la disertacin final que bajo el ttulo The Marketing of Public Policies: An Approach present el profesor Carlos Salazar Vargas, como requisito final para optar a la Maestra en Administracin Pblica y Polticas Pblicas, en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science. Se agradece la traduccin al castellano de la Dra. Claudia Restrepo, administradora de empresas de la Universidad de Antioquia, Bogot, 1998. Segn Raymond Lindon (1975), no es Clemenceau el autor de esta frmula, sino el profesor Len Brunswieg.
311 311
El marketing mercadeo o mercadotecnia en el rea comercial2, ha venido cubriendo reas novedosas e importantes campos del conocimiento. En la actualidad, su filosofa, tcnicas y metodologas se han adoptado para la difusin de ideas y conceptos sociales, con los inevitables malos entendidos originados principalmente por su procedencia eminentemente mercantilista. Hace ms de cuarenta aos, Wiebe (1952) se haca una famosa pregunta: por qu no se puede vender fraternidad al igual que se vende jabn?. Verdaderamente fueron muy pocos quienes asumieron con seriedad este reto. Fue slo hasta las dcadas de los aos sesenta y setenta (Shruptine y Osmanski, 1975) cuando los especialistas en marketing intentaron la posibilidad de considerar las causas sociales enmarcadas dentro de las 4P: producto, precio, punto o plaza y promocin, conceptos stos que se ampliarn ms adelante. Por los aos sesenta algunos especialistas en marketing como Richard Manoff se arriesgaron a aplicar la extensin completa de las tcnicas de marketing hacia reas tales como la nutricin y a otras campaas de educacin, principalmente en el campo de la salud (Manoff, 1985: 293). Indudablemente, con estas acciones, el conocimiento cobr impulso y con el tiempo, se pudieron originar y estructurar las distintas y dispersas iniciativas que abordaban el modo en que el marketing poda ofrecer su colaboracin y ayuda al mbito social.
El autor ha venido haciendo una distincin entre estos dos trminos, entre otras razones, porque de la palabra mercadeo se han apropiado algunas instituciones (tal es el caso del IDEMA). Otras la utilizan como un clis haciendo que su significado se desvi o tergiverse (como en la frase: somos lderes en mercadeo social, con una clara connotacin de distribucin en regiones marginadas). Adems, la utilizacin de los trminos mercadeo poltico o electoral se presta desafortunadamente a relacionarlos con el acto ilegal de la compra y venta de votos. Por carecer de la deseada unificacin han proliferado vocablos tales como mercadeo, mercadotecnia, mercadizacin, comercializacin, etc. Algunos ms tradicionalistas proponen el vocablo trueque para designar lo que en opinin del autor no tiene traduccin apropiada a nuestro idioma, especficamente cuando se relaciona con conceptos sociales, polticos o electorales. El Padre Manuel Briceo Juregui (q.e.p.d.), quien fuera presidente de la Academia de la Lengua, con la buena intencin de salvaguardar el lenguaje, present el de mercadura. Sin embargo, la combinacin mercadura social es a todas luces mercantilista y hasta ofensiva. Present adems, como alternativa para castellanizar dicho extranjerismo, la supresin de la letra g de la palabra marketing, el cambio de la k por q y la adicin de la tilde en la a para llegar al vocablo mrquetin, indudablemente ms acorde con los fines del autor.
312 312
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo vii El marketing y las polticas pblicas
Slo algunos verdaderamente fueron muy pocos incursionaron en estos campos con creatividad e inteligencia, utilizando, adaptando y validando las tcnicas usadas en el mbito del mercadeo (comercial y de servicios) para extenderlas el avanzado concepto de marketing hacia nuevos campos tales como los enmarcados por las causas de ndole social. En 1971, el economista y profesor de marketing Phillip Kotler3 y su colaborador Gerald Zaltman, propusieron la viabilidad de la aplicacin de prcticas de marketing en organizaciones sin nimo de lucro y propusieron para ello la utilizacin del nombre de marketing social. Describieron este novedoso campo como un Marco prometedor para la planeacin e implementacin de cambios sociales (Kotler y Zaltman, 1971: 3-12). El marketing social pretende persuadir a una audiencia especfica y previamente determinada que se puede denominar como audiencia objetivo, privilegiando algunos medios de comunicacin precisamente los ms efectivos (eficientes y eficaces), para que dicha audiencia as focalizada adopte bien sea una idea, una prctica, un producto, o los tres. Este planteamiento corresponde ni ms ni menos a un cambio social manejado estratgicamente, pormedio del cual se trasladan obviamente con la correspondiente adaptacin algunos descubrimientos cientficos del campo del marketing a programas de accin con alto contenido social. Estos elementos combinados y soportados por planteamientos tradicionales, se apoyan en modernas tcnicas de comunicacin y validadas tecnologas educativas, integrados todos dentro de un marco planeado previamente. Asimismo, los especialistas en marketing social han adoptado muchos de los rigurosos mtodos del mercadeo comercial, tales como:
3
el anlisis y segmentacin de la audiencia;
El Dr. Kotler, profesor de la Northwestern University, ha escrito hasta la fecha trece libros, adems de innumerables ensayos e investigaciones. Tiene entre sus obras ttulos muy sugestivos e interesantes, tales como: Social marketing (Kotler, Roberto y Lee, 2002); Marketing for Health Care Organizations (Kotler y Clarke, 1987); Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation & Control (Kotler, 1991); . Principles of marketing (Kotler, Armstrong et al., 1990); Marketing: An Introduction (Kotler y Armstrong , 1996)), entre otros.
313 313
el conocimiento y la investigacin del consumidor; la conceptualizacin y desarrollo del producto (o servicio) de acuerdo con los requerimientos del mercado (audiencia objetivo); las necesarias pruebas y estructuracin del mensaje; comunicacin directa; escogencia de facilitadores; concretizacin de la teora del intercambio; el uso de agentes tanto remunerados como voluntarios; la determinacin de incentivos, entre otras alternativas.
Es necesario, por ejemplo, realizar un anlisis de la audiencia, con el fin de identificar segmentos determinados y concretos (tanto en sus caractersticas como en su ubicacin) para lograr un acercamiento o abordaje especfico y efectivo, ms eficaz por cuanto se dirige a un segmento (o segmentos) perfectamente conocido y estudiado; eficiente por cuanto no se dilapidan los siempre escasos recursos disponibles, habida cuenta de las caractersticas de homogeneidad que se han buscado, encontrado y estructurado en la audiencia. El proceso relacionado con la investigacin del consumidor produce valiosos datos acerca de las carencias y necesidades de los segmentos blanco (objetivo, meta, destino, etc.), y provee las bases para el diseo del producto (servicio) y el desarrollo de los mensajes. Se puede probar, adems, la efectividad tanto del producto as diseado, como del mensaje o mensajes; los canales de distribucin especficos ms acordes y convenientes con los requerimientos del segmento determinados y la forma ms racional de diseminacin del mensaje. Los agentes remunerados y los voluntarios refuerzan y facilitan la diseminacin del mensaje y la distribucin del producto mediante la comunicacin cara a cara. Los incentivos se utilizan para motivar las fuerzas de ventas y estimular la demanda del consumidor. La teora del intercambio aclara las relaciones entre el precio y los beneficios percibidos. Esta concepcin de marketing social es un campo muy valioso, sin embargo, no es la definicin universalmente aceptada. La falta de consenso en torno a ella ha contribuido al surgimiento de conceptos errneos acerca del papel del marketing social, ha fomentado infundadas crticas y lo que es peor ha sido acicate para el peligroso escepticismo. 314 314
A pesar de que muchos acadmicos hemos expresado a varias de las asociaciones ms importantes de marketing, la necesidad y urgencia de escoger una definicin con el fin de estandarizarla (Luck, 1969), la esperada respuesta oficial y autorizada an no se ha logrado. En adicin a lo anterior, muy a menudo el marketing se asimila con ventas, publicidad, empaque, exposicin, imagen, promocin, relaciones pblicas, propaganda y otros ms. En realidad todos ellos estn bajo su cobertura y el proceso del marketing es incompleto a no ser que dichas funciones se tengan en cuenta. Este concepto ha logrado que otras reas, disciplinas y ciencias del conocimiento lo hayan adoptado, no sin antes superar los inevitables obstculos que usualmente se presentan a toda idea novedosa y til. De ah que no est lejos de la realidad cotidiana la coloquial y popular frase de vender tal o cual idea. Avanzando un poco, se propone remplazar el concepto de venta por el de marketing4, para hablar de mercadear tal o cual idea. Dentro de esta lnea, tal y como dice Fine: las ideas son a los problemas, lo que los productos son a las necesidades y deseos5. En tal sentido, cada uno es capaz de resolver o satisfacer una determinada situacin: las ideas resuelven los problemas, mientras que los productos satisfacen necesidades y deseos. Es innegable que todo ser humano se ha visto en la necesidad de presentar sus ideas o planteamientos, promoverlos, auparlos, hacerlos avanzar, difundirlos, diseminarlos, en una palabra mercadearlos hasta concretarlos si es el caso en hechos tangibles, en realizaciones concretas. Gran parte del xito de toda gestin depende del resultado de estas acciones encaminadas, por decirlo coloquialmente, a catapultar ideas, y una de las formas de hacerlo es con el marketing.
La venta es un acto nico, asimilado con la trasferencia de propiedad de una parte a otra, u otras, en tanto que el concepto de relaciones de intercambio subyace a la filosofa del marketing. Este ltimo trasciende al de venta porque entre otras cosas, se inicia mucho antes del acto nico englobado en el primero, y tambin termina mucho despus; la venta es de da a da en tanto que el marketing es estratgico. Para ampliar este planteamiento, se recomienda la lectura de todo el captulo 2, titulado A marketing approach to ideas as products: social marketing, del libro de Seymour H. Fine The marketing of ideas and social issues (1981).
315 315
De igual manera, el gobierno de turno tiene, como parte importante dentro de su labor, no slo la funcin de presentar sus ideas, conceptos y opiniones, es decir sus polticas pblicas en torno a algn asunto, sino tambin de mercadearlas, en el sentido de buscar las mejores formas, las ms apropiadas alternativas, los caminos o estrategias ms propicios para que sus ideas, concepciones u opiniones, respecto a cualquier situacin problematizada y dentro de cualquier mbito de la vida social (salud, educacin, medio ambiente, tecnologa, comunicacin, etc.), lleguen como polticas pblicas a ofrecer solucin a problemas de la sociedad. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se presentar en esta parte una aproximacin a la utilizacin del marketing en el campo de las polticas pblicas, como una de las vas que se pueden seguir para buscar y conseguir, la tan anhelada efectividad. Esta incursin no pretende ir ms all de plantear los conceptos bsicos en este novedoso campo, despejar algunos interrogantes, mostrar el alcance de la combinacin de estas dos reas, ofrecer un marco general y dejar sobre la mesa algunas inquietudes para anlisis posteriores del tema. Por consiguiente, de esta parte surgirn, indudablemente, ms preguntas que respuestas y ms temas de discusin que conclusiones definitivas. Para iniciar la aproximacin anunciada, es conveniente aclarar que uno de los significados del marketing social es precisamente su aplicabilidad en la introduccin y diseminacin de ideas, conceptos, asuntos, o causas sociales. Esa connotacin fue presentada tal y como ya vimos por Wiebe (1952: 679-691) y posteriormente impulsada por autores como Kotler, Levy y Kotler (1969: 10-15), y Zaltman.6 Avanzando en el tema, una definicin adecuada de marketing social lo relaciona con el diseo, implementacin y control de programas destinados a influenciar la aceptacin de ideas sociales, haciendo consi-
Karen Fox y Philip Kotler (1980) presentan una interesante sinopsis de diez aos de evolucin del marketing social, en The marketing of social causes: the first ten years.
316 316
deraciones acerca de la planeacin del producto, el precio, la comunicacin, distribucin e investigacin del mercado7. Para efectos de este anlisis es posible asimilar una poltica pblica a una idea, que se convierte en realidad con su puesta en marcha. Esta caracterstica se aprecia desde la misma formacin de la poltica pblica, pero tambin posteriormente, en la etapa de formulacin y an en la implementacin. En la prxima seccin se presenta este concepto adaptado al campo de las polticas pblicas. 7.1 FUNDAMENTO TERICO PARA EL MARKETING DE POLTICAS PBLICAS
Ayuda a tus semejantes a levantar su carga, pero no a llevarla. Pitgoras
La sola frase el marketing de polticas pblicas es un matrimonio de dos trminos bastante difciles de precisar. El marketing est entre las palabras ms mal empleadas en el idioma ingls8 (Coffman, 1986: 2). Por lo general, cada texto sobre marketing se inicia con una definicin diferente y propia. Adems, en varios sectores se insiste en usar el marketing equivocadamente, como sinnimo de ventas, relaciones pblicas y muchos otros conceptos, relacionados muy especialmente con las reas de la comunicacin, la publicidad y la propaganda. De otro parte, las palabras: poltica pblica son vocablos comunes, que se encuentran y se usan muy frecuentemente... pero realmente, designan un concepto bien difcil de definir, a pesar de su familiaridad (Ripley y Franklin, 1980: 1). Con el fin de hacer frente a estos obstculos y dado que esta disertacin est dirigida, primordialmente, a personas involucradas con la ciencia poltica, la administracin pblica y otras disciplinas relacionadas se ha credo conveniente estructurar el presente captulo estudiando en un comienzo el marketing como una disciplina particular, novedosa y muy promisoria en el campo de las ciencias sociales y discutiendo, posteriormente, temas relacionados con
7 8
Esta definicin, explicada en Kotler y Zaltman (1971: 2-3), ha sido muy utilizada como base para ampliar el concepto a diferentes reas. Algo muy similar sucede en el idioma castellano.
317 317
esta disciplina, herramienta gerencial, forma de pensar... etc., que representa el marketing, para relacionarlo concretamente con el campo de las polticas pblicas. Con respecto a esta ltima rea (la poltica pblica), los politlogos y los cientficos polticos han escrito muchas pginas en las que definen y dan argumentos para sustentar su significado y el de algunos de sus vocablos relacionados, tales como la formulacin, el proceso, la puesta en marcha, la evaluacin, el anlisis, la reestructuracin y su posible terminacin. Algunos autores han definido las polticas pblicas, en su conjunto, como el proceso de hacer poltica (Lindblom, 1980: 3). Para los propsitos de esta investigacin, se utilizarn las siguientes definiciones ofrecidas por Ripley y Franklin (1980: 2): Poltica pblica es lo que todo gobierno dice y hace, con respecto a los problemas que percibe. La poltica pblica es la forma como el gobierno decide que se har con respecto a los problemas percibidos. Hacer poltica pblica es un proceso de interaccin entre los actores gubernamentales y no gubernamentales; la poltica pblica es el resultado de esa interaccin.
De acuerdo con estas afirmaciones, es posible asumir que las polticas pblicas estn integradas por programas. Por esta razn, algunos autores usan ambas palabras recprocamente. El primer punto de contacto para combinar el marketing con las polticas pblicas se encuentra en uno de los libros de Christopher Hood, quien seala que es aplicando sus herramientas como el gobierno enlaza los deseos y su realizacin (Hood, 1983: 8). En otras palabras, si el gobierno pretende que sus deseos en cualquier campo (en defensa, educacin, salud, alcohol, sida, paz, etc.), se conviertan en realidad, debe encontrar y emplear instrumentos que de verdad produzcan tales efectos. De otro modo sus polticas pblicas como propsitos, no seran ms que fantasas (Hood, 1983: 8). En este captulo se analizarn los instrumentos que los gobiernos utilizan para obtener informacin o detectores (Hood, 1983: 8) enfocndolos desde la perspectiva del marketing. Igualmente, se estudiarn las herramientas que todo gobierno puede usar para tratar de tener un impacto en el mundo externo, es 318 318
decir, aquellas que causan efecto, y que se denominan efectores9 (Hood, 1983: 3), involucrndolas tambin dentro de la ptica del marketing. Otro de los elementos necesarios para justificar este novedoso campo cobijado por el marketing de polticas pblicas estara presente en los tericos de una nueva corriente de pensamiento: la llamada teora de la eleccin pblica (public choice). La mayora de los tratadistas en este campo plantean que las decisiones polticas pueden ser mucho mejor comprendidas, estudiadas y analizadas, si se recurre a las mismas herramientas con que se toman las decisiones en el mercado. En otras palabras, es posible, entonces, considerar a los votantes como si fueran consumidores, a los polticos como si fueran empresarios y a los partidos como si fueran empresas comerciales (McLean, 1987: 2). Consecuentemente, se puede considerar a los ciudadanos como si fueran consumidores y al gobierno (sus ministerios, agencias, departamentos, organismos descentralizados, etc.), como el gerente o, ms especficamente, como si fueran los expertos en marketing o sencillamente, los que utilizan las tcnicas del marketing o sea, los mercadotecnistas. As, aunque el gobierno (y sus agencias, instituciones casi gubernamentales, ministerios, oficinas, departamentos, etc.), tiene diferentes propsitos que los que tienen las empresas comerciales, en muchos casos se encuentran en una situacin idntica, puesto que con el fin de lograr sus objetivos, no slo deben vender sino mercadear adems de bienes, tambin servicios, ideas, programas y en ltima instancia sus polticas pblicas. Es posible relacionar cuatro razones principales por las que los gobiernos deben mercadear sus polticas pblicas: primero, porque el proceso de marketing ofrece una alternativa ms democrtica y ordenada para el cambio social, que aquella que surge de otros posibles mtodos, tales como la represin o la violencia, por ejemplo (Fine, 1981: 2). Segundo, el proceso de implementacin10 (puesta en marcha de una
9 Esta palabra a pesar de su uso exclusivo en anatoma y fisiologa indica muy bien el significado que se quiso dar a la expresin en ingls: que produce efectos o resultados. Por esta razn, se traduce en forma casi literal (nota de la traductora).
10 El vocablo ingls implementation se traduce como implementacin, recientemente autorizada por la Academia Colombiana de la Lengua, y su significado es distinto al de la palabra implantacin. Algunas veces implementar se utiliza como equivalente de la frase poner en prctica o poner en obra, de origen francs: mise en ouvre.
319 319
poltica pblica) gana en eficiencia y efectividad. Tercero, el marketing es una fuente til para indicar quin consigue qu, de acuerdo con el concepto de equidad. Finalmente, con el marketing, el gobierno puede sensibilizar a sus ciudadanos, evitando as o al menos reduciendo la resistencia contra sus programas, proyectos, propuestas, ideas, en una palabra, sus polticas pblicas. La filosofa, principios y tcnicas del marketing son aplicables universalmente. No obstante, se pueden encontrar algunas facilidades en los pases industrializados. Tal es el caso, por ejemplo, de la investigacin de mercados: la informacin y la tecnologa pueden ser accesibles y ms acertadas que en los pases en va de desarrollo. Sin embargo, muchas veces no es apropiado ni aconsejable aplicar datos de un pas a otro. En ello inciden aspectos tales como la misma cultura, puesto que la estadounidense no es igual que la britnica y, de hecho, ambas son diferentes de cualquiera de las del tercer mundo. Tambin existen marcadas diferencias entre las culturas de cada uno de los pases latinoamericanos y ms an, en el interior de un mismo pas. Por eso se acostumbra a decir que en Mxico hay tres pases (el del Norte, el del Centro y el del Sur) y que en Colombia hay tantos pases como regiones tiene, cada una con sus costumbres, culturas e idiosincrasia propias. Se espera, entonces, que tanto el anlisis como el marco terico que se presentan en esta disertacin proporcionen una base til y estable para posteriores investigaciones tanto en esta rea como en campos relacionados. 7.2 EL MARKETING: UNA DISCIPLINA PARTICULAR
Es mejor encender una vela que maldecir la oscuridad. Proverbio chino
Para nuestros propsitos, es necesario definir, delimitar y diferenciar el marketing como una disciplina particular. Esta disciplina debe ser diferenciada de las otras, pero de hecho puede tomar algunas tcnicas, conceptos y herramientas de ellas.
320 320
7.2.1 Definicin propuesta

Las palabras son la congelacin de la realidad. Timothy Learly
La proliferacin de definiciones del marketing fue el tema de todo un interesante trabajo titulado Qu es exactamente el marketing? (What exactly marketing is?) (Croisier, 1975). En este artculo Keit Croisier examin ms de cincuenta definiciones diferentes. No obstante, una definicin o al menos algunos parmetros, ayudarn a enfocar la atencin en lo que es el marketing. Por considerar que es la que ms se ajusta a las caractersticas de tema de esta investigacin, se adoptar la ltima definicin de Kotler: Marketing es el conjunto de actividades humanas dirigidas a facilitar, crear, consumar y mantener relaciones de intercambio (Kotler, 1991: 12). Esta definicin permite aseverar que todas las interacciones humanas pueden ser objeto de un anlisis de marketing. As, adems de la transaccin incluida en el marketing comercial tradicional, existe la posibilidad de mercadear servicios, instituciones, personas, programas, ideas y por supuesto, polticas pblicas. 7.2.2 El marketing y las ventas
El lenguaje, ms que una herramienta de conocimiento, es una herramienta de percepcin. Marshall McLuhan
La definicin escogida enfatiza en las diferencias entre marketing y ventas ya que, en primer lugar, presupone la interdependencia inherente entre consumidores y gerentes (para nuestros propsitos, ciudadanos y gobierno). Una orientacin de ventas11 concibe tanto a las empresas como a los consumidores, como fuerzas separadas y en muchas ocasiones
11 Hoy en da, esta orientacin puede parecer algo anticuado. Actualmente se concibe como proceso final o la concrecin del marketing.
321 321
opuestas. En segundo lugar, y quizs ms importante, es el hecho de que el marketing reconoce que la empresa debe tener contacto con los consumidores en muchos y variados niveles y diferentes momentos: a travs de la publicidad y en el momento de la compra, durante la fase de investigacin y planeacin, etc. Para una orientacin de ventas, slo es necesario un punto de interaccin con el consumidor: el de la compra. En tercer lugar, el marketing tiene como parte de su responsabilidad la misin de igualar los intereses y puntos de vista del consumidor con los de la empresa. Este no es siempre el caso en las ventas. Como cuarta diferencia, el marketing se entiende como un proceso estratgico, en tanto que las ventas se realizan cotidianamente, mediante una labor da a da. Por lo anterior, es posible decir que el marketing tuvo su origen en las ventas, pero en realidad es una etapa ms desarrollada del proceso (Levy y Zaltman, 1975: 17)12. En quinto lugar, el marketing se inicia mucho antes que la venta, con el diseo del ofrecimiento (producto) y la previa investigacin del mercado. La sexta y ltima diferencia importante, es que el marketing termina despus que la venta (con el servicio posventa) y realmente, nunca termina, si se tiene en cuenta su permanente deseo de satisfacer mejor al usuario. 7.2.3 El marketing y la tirana del consumidor
La tradicin nos enseaba que todo hombre deba hacer tres cosas: sembrar un rbol, tener un hijo y escribir un libro. Hay quienes aseguran que ahora debe: trasplantar un rbol, adoptar un hijo y fotocopiar un libro. Tomado por el autor de la moderna imaginera estudiantil.
12 A este respecto es importante enmarcar el concepto de marketing dentro de dos fases con las cuales lo presenta Peter Drucker (1995: 437). La primera predica que el fin ltimo del marketing es hacer superflua la labor de ventas. La segunda asegura que nada sucede si la venta no se realiza.
322 322
La posicin de un solo lado enfatiza que el consumidor es el nico elemento activo en el proceso, con deseos, gustos y necesidades que son independientes del comportamiento de la empresa. Por consiguiente, los productores son en gran medida completamente pasivos. El marketing pone el nfasis en un doble punto de vista. Es necesario pensar en la influencia real (positiva o negativa) que recibe el consumidor, de aspectos tales como los cuestionarios, las preguntas, las sugerencias, las entrevistas, los estudios, la publicidad, y todas aquellas acciones conscientes o inconscientes que realiza el productor. Indudablemente, esta influencia tiende a trasformar el comportamiento, las creencias, las actitudes y hasta los valores hacia el producto especfico y hacia la empresa misma. Consecuentemente, estas inevitables relaciones afectarn las respuestas futuras a nuevas herramientas que use el productor, especialmente en la etapa de investigacin de mercados. Las diferencias entre el marketing, las ventas y la tirana del consumidor pueden representarse grficamente como sigue: FIGURA 1 LAS VENTAS, EL MARKETING Y LA TIRANA DEL CONSUMIDOR
Proceso de ventas Vendedor Comprador Tirana del consumidor Vendedor Comprador
Orientacin de marketing Vendedor Comprador
Fuente: Salazar Vargas (1988).
7.2.4 Marketing y publicidad

Intil es la maravillosa produccin de leche de una vaca que patea el balde. Hadrat Muinudin
La publicidad se define como cualquier forma impersonal pagada de presentacin y promocin de ideas, bienes o recursos por parte de un patrocinador identificado (Kotler, 2002: 451). Es fcil dilucidar 323 323
las diferencias con el marketing. Adems, la publicidad junto con la promocin de ventas, se conocen como promocin. A su vez, la promocin es slo una parte de las 4P que combina el marketing. Las otras tres son producto, precio y punto de distribucin, cada una tan importante en el marketing como en la propaganda. Lo mismo que un programa o servicio bien diseado o una idea til o asombrosa no es probable que sea exitosa sin una promocin efectiva, un esfuerzo promocional de primera clase no puede vencer las deficiencias que resulten de programas e mala calidad (productos), excesiva valoracin o mala distribucin (punto) (Crompton y Lamb, 1987: 379). As la promocin es solo una parte de la gran tarea requerida para realizar las actividades del marketing en forma exitosa. Hay quienes tratan el marketing indistintamente como relaciones pblicas, comunicacin, merchandising, etc. Esta indistincin aunque errada, sin embargo, no es el propsito de este trabajo. Por supuesto, hay ciertos comunicadores que adoptan algunas de ellas, por ejemplo, relaciones pblicas, publicidad y propaganda, y las lneas de demarcacin en este caso deben ser muy finas. Por ejemplo, esa es la situacin cuando un ministerio quiera informar al pblico sobre un servicio para reclutamiento, y buscar el apoyo del electorado o hacer una emisin. Para resumir, al marketing corresponden todas estas funciones, por lo tanto, no es correcto utilizar algunas de ellas como sinnimo de aqul, puesto que realmente el marketing las cobija a todas ellas. 7.2.5 Ampliacin del concepto de marketing: el marketing en nuevas reas
Para hacer que un gran sueo se convierta en realidad... primero hay que tener un gran sueo. Hans Selye
Aunque el marketing an no ha sido ampliado en forma completa al mundo comercial (Manoff, 1985: 4), s ha tenido un efecto espectacular en los negocios, sobre todo para la venta de bienes y productos tangibles. Sin embargo, con pocas excepciones, el marketing tradicional ha desempeado un papel relativamente insignificante en la mayora de las organizaciones no comerciales, especialmente en aquellas que 324 324
ofrecen servicios. Es as como las empresas de servicios en el sector privado han tendido a ser dominadas por una perspectiva de gerencia de operaciones enfocada a crear y entregar el producto o servicio, de una forma eficiente, sin tener en cuenta las necesidades y preferencias del consumidor (Lovelock y Weinberg, 1984: 457). No obstante, recientemente la filosofa y tcnicas del marketing han empezado a cubrir nuevos e insospechados campos. Brevemente se describirn aquellas reas que tienen una conexin especfica con el marketing de polticas pblicas. Este campo, concretamente, est relacionado con el marketing de ideas y la difusin de innovaciones. Seymour Fine (1981) describe cmo las ideas y los temas pueden ser difundidos ms efectivamente usando los conceptos modernos y las herramientas del marketing. Para el proceso de difusin, Vijay Mahajan y Yoram Wind (1986) estudiaron el modelo de difusin de innovacin en el marketing. Ellos enfatizan el desarrollo y la utilizacin de modelos de difusin recientes para proyectar la aceptacin de nuevos productos. Asimismo, el marketing de polticas pblicas, est relacionado estrechamente con el marketing social que procura usar las tcnicas del marketing comercial para promover productos deseables desde el punto de vista de la salud pblica (Kotler, 1987). As, el marketing social describe el uso de los principios y tcnicas del marketing para promover una causa, idea o comportamiento social (Kotler y Zaltman, 1971). De otro lado, es posible encontrar algunas actividades que pueden ser clasificadas dentro del nombre genrico de anti-marketing, por cuanto tratan de reducir la demanda de ciertos productos, con el fin de responder a algunos problemas (contaminacin, recesin, inflacin, escasez de energa, petrleo y gasolina, problemas de alcohol y an productos como azcar y el caf) con algunas estrategias diseadas para desalentar en vez de estimular la demanda de stos. Para algunos autores, el marketing puede proporcionar una mejor calidad de vida a las personas de cualquier sociedad, independientemente de su filiacin poltica, raza, color o composicin socioeconmica (Samli, 1987). En otras palabras, no es necesariamente verdadero que el marketing funcione nicamente en sociedades capitalistas. El libro de Samli proporciona algunos parmetros claves para construir y clasificar los objetivos sociales y las responsabilidades del marketing con respecto a la mejor calidad de vida. 325 325
Finalmente, si el marketing es o llegar a ser una ciencia, es materia de debate. Schwartz (2005) discute esta alternativa y, conjuntamente con varios autores, se opone a que el marketing, considerado como ciencia, tenga utilidad para las personas en la sociedad y, por lo tanto, afirma que no se justifica contribuir y facilitar el desarrollo de tal ciencia. 7.26. Una aproximacin interdisciplinaria
El ltimo que ve el agua es el pez. Marshall McLuhan
Por definicin, la aproximacin interdisciplinaria en el marketing se refiere al uso de todas las disciplinas las sociales, las de comportamiento, las fsicas, las cuantitativas y la disciplina de los negocios son slo algunas de ellas para desarrollar discernimientos, conceptos y teoras relacionadas con el marketing, con el fin de investigar, esclarecer y resolver problemas de su incumbencia. Este planteamiento incluye, inevitablemente, la aplicacin y la integracin de diferentes medios y alternativas para promover el marketing. Adems, se refiere a la mezcla y combinacin productiva de varias disciplinas y su consolidacin dentro del pensamiento de marketing. No slo la interdisciplinariedad del marketing con respecto a otras disciplinas, sino tambin los inmensos beneficios que se pueden lograr cuando las diferentes disciplinas hagan parte de ellas, se fecunden y se enriquezcan, con el marketing. Por medio de esta benfica integracin es muy factible el desarrollo y la estructuracin de conceptos y generalizaciones muy tiles y ampliamente aplicables para mejorar la calidad de vida de todos y cada uno de los ciudadanos del mundo. 7.2.7 El marketing y las polticas pblicas: reas eclcticas
La salida del apuro nunca es tan simple como la entrada. Ed Howe
El eclecticismo es una de las bases fundamentales que dan soporte a nuestros propsitos. Puede entenderse como el ejercicio de seleccionar, escoger y aceptar doctrinas de varias fuentes sin adoptar todo el sistema. De acuerdo con Manoff (1985: 6) la mayor parte de la teora del marketing fue tomada de la antropologa, la sociologa, la psicologa 326 326
social, la teora de la comunicacin y sus tcnicas de investigacin. Con estas premisas, es posible aseverar que el campo de las polticas pblicas puede adoptar herramientas, mtodos, tcnicas, puntos de vista, etc., de otras ciencias, disciplinas o ramas del conocimiento que sean relevantes para su propio desarrollo. As, las tcnicas y conceptos usados en los negocios y la administracin (por ejemplo, el marketing) son slo otras reas que pueden ofrecer su contribucin a las polticas pblicas. El marco terico presentado ofrece con bastante holgura las bases mnimas necesarias para adaptar, analizar y estudiar el novedoso campo del marketing de las polticas pblicas como un aspecto independiente propio y real, dentro de las perspectiva del marketing. A continuacin se presentarn algunas herramientas especficas que se pueden usar en esta novel rea que de acuerdo con su importancia y perspectiva es un terreno abonado para un rpido, amplio e inmenso campo de investigacin y desarrollos futuros. 7.3 EL MARKETING PARA PROPSITOS GUBERNAMENTALES
El presidente no quiere a su alrededor a ningn hombre o mujer que le diga siempre que s. Cuando dice no, todos decimos que no. Elozabet Dole, ayudante del presidente Reagan.
En lugar de adentrarse en una discusin de conceptos, esta seccin presenta las tcnicas de marketing ms adecuadas que puede aplicar cualquier gobierno, con el fin de mercadear sus polticas pblicas. De lo enunciado anteriormente se puede concluir que es posible entender el marketing como un rea del conocimiento conformada bsicamente por dos elementos primordiales. Primero, es una filosofa, una actitud, una perspectiva. Segundo, es un conjunto de actividades y tcnicas utilizadas para implementar esa particular filosofa. La filosofa del marketing implica que cada accin, programa o poltica gubernamental debe empezar por el mercado. As, es necesario conocer las caractersticas de los ciudadanos, las necesidades, los deseos y las motivaciones de la gente... en resumen, esa investigacin de mercado es la base y el punto de partida para cualquier programa gubernamental. Las actividades y tcnicas del marketing pueden clasificarse en tres grupos. Primero, aquellas usadas por el mercado mismo. Segundo, 327 327
las que se aplican a las 4P: producto, precio, punto y promocin. Tercero, las que ataen al proveedor, en este caso el gobierno. 7.3.1 El mercado
Formar parte de la sociedad es un fastidio, pero estar excluido de ella es una tragedia. Oscar Wilde
En el mercado (entendido ste como el conjunto de ciudadanos que reciben la accin gubernamental o sufren las consecuencias de ella) se pueden usar diferentes herramientas. Para nuestros propsitos se describirn nicamente tres de ellas: la segmentacin, los mercados objetivo y el modelo AIDA. 7.3.1.1 La segmentacin del mercado
La ley en su pomposa igualdad, prohbe a todos los hombres dormir bajo los puentes, acostarse en las calles y robar pan, igual a los ricos que a los pobres. Anatole France
La segmentacin del mercado consiste en tomar el mercado heterogneo total..., y dividirlo en varios submercados o segmentos, cada uno de los cuales tiende a ser homogneo (Stanton, et al., 2007: 67). Las variables de segmentacin pueden agruparse en tres categoras. Geogrficas (vecindario, ciudad, pas, regin, tiempo/distancia de viaje, etc.). Socio-demogrficas (edad, sexo, ingresos, educacin, ocupacin, etnia, etc.). De comportamiento (tasa de uso, nivel de habilidad, estilo de vida, etc.).
No obstante, no hay variables especficas para la segmentacin de mercados. sta depende de las circunstancias y propsitos particulares13. La reunin y presentacin ordenada del cruce de las diferentes variables escogidas se conoce como el perfil del mercado.
13 Para un estudio completo sobre segmentacin vase Westein (1987).
328 328
7.3.1.2 Los mercados objetivo14

Una vez que conozcas el fin, puedes idear los medios; el fin no justifica los medios, los suministra. Idries Shah
Como es fcil observar, la segmentacin se enfoca a identificar grupos de clientes potenciales con necesidades, preferencias, problemas, deseos, etc., relativamente homogneos. Los mercados objetivo se relacionan con la seleccin y delimitacin del grupo o grupos para los cuales el gobierno pretende desarrollar los ofrecimientos del programa o poltica. El reto es abastecer o influir en los grupos de clientes potenciales a los cuales se les puede entregar la mayor parte de los beneficios totales con los recursos disponibles. Existen tres estrategias o principios para seleccionar los mercados objetivo: la estrategia no diferenciada, la diferenciada y la concentrada (Crompton y Lamb, 1987: 133). Con la estrategia no diferenciada, solamente se ofrece y se desarrolla una mezcla de marketing para todos los grupos identificados de clientes. La estrategia diferenciada habilita a una agencia para adaptar su programa a las necesidades, deseos y caractersticas de cada uno. Con la estrategia concentrada los esfuerzos se dirigen a slo unos cuantos grupos de clientes, los cuales son considerados los ms importantes o los ms sensibles. En el marketing comercial es bien sabido que la identificacin de la poblacin objetivo y los esfuerzos de marketing objetivo hacia aquellos que probablemente van a responder, resultar en una operacin ms rentable. No hay evidencia contra las posibilidades y ventajas de usar estas tcnicas con los programas pblicos.
14 Tambin llamados destino, meta, blanco. Se conocen tambin con la palabra inglesa target.
329 329
7.3.1.3 El modelo AIDA

Cuando los amigos son tuertos, los miro de perfil. Joseph Joubert
Como se ver ms adelante, todas las acciones de marketing deben integrarse lgicamente, y el escenario en el que estn los ciudadanos dentro un grupo especfico de clientes es un marco til para este propsito. El modelo AIDA postula cuatro etapas sucesivas; atencin, inters, deseo y accin. As, este modelo permite concluir, por ejemplo, que si hay un grupo objetivo especfico en la tercera etapa (deseo), es una prdida de tiempo, dinero y recursos humanos, enfocar los esfuerzos de marketing a otra u otras etapas del proceso, es decir a despertar el inters o promover la atencin. Un ejemplo reciente aunque slo relacionado con la publicidad es el siguiente aviso en el subterrneo de Londres: Comprar condones en vacaciones no salvar la vida. Usar uno podra. Este aviso enfatiza especficamente la cuarta etapa del modelo la accin dando por supuesto que las personas que leen el anuncio han pasado ya por las tres etapas previas: se les ha despertado la atencin, poseen un grado alto de inters y sienten ya el deseo. 7.3.2 Las 4P
El mrito mayor del hombre consiste sin duda, en dominar las circunstancias, y dejarse dominar por ellas lo menos posible. Goethe
El segundo grupo de tcnicas, tiles para mercadear polticas pblicas, estn incluidas en la clasificacin de variables de decisin de marketing que McCarthy (1971: 38-40) populariz como las 4P: producto, precio, punto y promocin, enunciadas anteriormente. Generalmente se considera que las funciones del marketing, dentro del modelo de las 4P, son del control del experto en marketing (mercadotecnista) (Fine, 1981: 19). El experto en marketing puede manipular la cantidad y la direccin de la asignacin de recursos, con el fin de determinar cmo disear el producto, qu precio cobrar, dnde promoverlo y cmo y cundo hacer la entrega. Sin embargo, otros factores 330 330
estn ms all del control del experto en marketing. El mercadotecnista no puede manejar o controlar estas variables, sin embargo, s debe poder predecirlas. Es conveniente clasificarlas en seis grupos a saber: variables econmicas, sociales, polticas, culturales, tecnolgicas, ecolgicas y demogrficas. De acuerdo con lo anterior, el mercadotecnista cuenta con cuatro variables que puede manejar a su antojo, para hacer frente a las seis del entorno que no puede manejar, pero s debe conocer, predecir y estimar. Adicionalmente, cada una de estas 4P incluye funciones especficas. Ms adelante se listan algunas de ellas. Producto: diseo, empaque, clasificacin y estandarizacin, garanta, etc. Precio: financiacin, trminos de crdito, concesiones y descuentos, sacrificios no monetarios, etc. Plaza: canales de distribucin, almacenamiento, entrega, exhibicin en el punto de venta, merchandising, publicidad en el punto de venta, etc. Promocin: propaganda, venta personal, eventos especiales, relaciones pblicas, creacin de imagen, etc.
En las siguientes secciones, las polticas pblicas y consecuentemente los programas que las forman, se estudian como cualquier otro producto: son compradas y vendidas, tienen precio y propaganda, se empacan y se distribuyen. 7.3.2.1 Las ideas como productos
El nico amor consecuente, fiel, comprensivo que todo lo perdona, que nunca nos defrauda y que nos acompaa hasta la muerte es el amor propio. Oscar Wilde
Para propsitos de esta investigacin, es posible considerar como producto la misma poltica pblica. En otras palabras, cada grupo de polticas pblicas que el gobierno trate de poner en marcha o implementar puede ser considerado como un producto. Es apropiado asimilar las polticas o programas con ideas o causas y, segn Fine (1981: 27), si se involucra un bien tangible, el intercambio es fsico. Si el producto
331 331
es una idea o causa, la transaccin es abstracta. As, tanto las bicicletas como la informacin sobre el control de la natalidad, son productos susceptibles de mercadear. El primero es un bien tangible, mientras que el ltimo es una idea y como tal es abstracta. Este razonamiento no se altera por el hecho de que generalmente la informacin sobre el control de la natalidad est asociada con productos anticonceptivos. An entre los productos fsicos, algunos son ms abstractos que otros. Un sistema de alarma de fuero para el hogar es un producto tangible, pero est inexorablemente ligado a la idea de seguridad. As, podemos estudiar las polticas pblicas como cualquier otro producto, obviamente con caractersticas especficas y particulares, en especial la intangibilidad. 7.3.2.2 El ciclo de vida de un producto (CVP)
Es tan tarde, tan tarde, que muy pronto podremos decir que es temprano. W. Shakespeare
Este concepto se deriva de una analoga con el desarrollo biolgico y asume que los productos, como las personas, tienen ciclos de vida. Desde su nacimiento hasta su muerte, un producto pasa por diferentes etapas y en diferentes ambientes competitivos. Su ajuste a estos ambientes determina en gran medida qu tan exitosa ser su vida (Levitt, 1965: 83). Adems, es posible considerar alguna forma de funcin exponencial (representada grficamente por una curva acumulativa en forma de S como caracterstica de la manera en que los objetos o ideas se despliegan o se difunden entre la poblacin de adoptadores. Esta curva refleja un proceso subyacente. Si uno puede iniciar la difusin, sta proseguir automticamente en algn grado. En consecuencia, continuar debido al efecto contagio o bandwagon effect. Al aplicar esta herramienta al caso de las polticas pblicas, es posible aseverar que el ciclo de vida por el cual pasarn probablemente los programas pblicos, consta de cinco etapas. En la Figura 2, el eje vertical mide el nmero de ciudadanos que adoptan o al menos aceptan un determinado grupo de polticas pblicas especficas. El eje horizontal representa el perodo o tiempo.
332 332
La primera etapa es la de introduccin, en la cual la aceptacin de la clientela es mnima. El segundo perodo es de rpido crecimiento, por los efectos acumulativos de la promocin introductoria, la distribucin y la influencia de la comunicacin boca a boca. La tercera es la madurez durante la cual la tasa de crecimiento empieza a disminuir. La cuarta etapa es la saturacin, en la cual no hay ms crecimiento y la aceptacin de la clientela empieza a decrecer. Finalmente, el declive puede traer como resultado la terminacin o reestructuracin de la poltica pblica. FIGURA 2 CICLO DE VIDA DEL PRODUCTO
Seguidores, aceptadores de las polticas pblicas Introduccin
Crecimiento
Madurez
Declive
Perodo
Fuente: Kotler (1991: 291), adaptada por el autor.
Los gobiernos deben interesarse por saber en qu lugar del cielo de vida se encuentra una determinada poltica pblica. Cada etapa requiere una forma de marketing especfica, con diferentes combinaciones de las variables el producto, precio (no necesariamente monetario), componentes de distribucin y promocin. 333 333
Otra aproximacin interesante relacionada con este tema se denomina etapa en el ciclo de vida de una causa (Kotler, 1971), la cual asume que una causa pasa por una curva en forma de S similar a la de la Figura 2, y que tiene diferentes caractersticas de acuerdo con cada etapa. En la etapa de cruzada, el objetivo primario es reclutar seguidores. Un gran nmero de partidarios es crucial porque los primeros adoptadores de esa especfica poltica pblica, estructuran un importante y decisivo canal de comunicacin oral. Adems, es necesario que se produzca un gran seguimiento de modo que los posteriores mensajes de promocin puedan jactarse de tener muchos partidarios. El inters en una idea goza de su ms rpido crecimiento durante la etapa del movimiento popular cuando el entusiasmo de los cruzados originales se aumenta por nuevos partidarios. La etapa gerencial se caracteriza por un cambio en el nfasis del asunto mismo hacia los individuos que administran la institucin patrocinadora. A medida que el grado de este movimiento aumenta, se deben enfrentar nuevos problemas y nuevos retos, tales como desarrollar definiciones ms claras de papeles y responsabilidades, y atraer los recursos adecuados para mantener en curso la organizacin: igualmente, nuevos tipos de lderes empiezan a ser favorecidos aquellos que tienen habilidades organizacionales (Kotler, 1971: 698). En la etapa burocrtica, el cambio de foco es ms notorio. El objetivo de supervivencia organizacional se considera por encima del de defensa de una causa: La causa se administra como cualquier otro negocio como un producto para vender, con una jerarqua rgida, polticas establecidas, mucha organizacin funcional, etc. An el trabajo de mantener un seguimiento y soporte necesario es manejado como una funcin especializada! (Kotler, 1971: 698). Las etapas de un CVP son continuas y de ningn modo son discretas como se describieron. El proceso es a menudo errtico y difcil de pronosticar. La teora no puede servir como gua universal de planeacin pero s como un instrumento para medir el efecto de la planeacin (Fine, 1981: 75). Adems, una clave para la administracin del ciclo de vida es pronosticar el perfil del ciclo del producto propuesto an antes de que se introduzca. Entonces, en cada etapa la administra334 334
cin debe anticipar los requerimientos de marketing que se necesitarn en la siguiente etapa. 7.3.2.3 El posicionamiento
Miremos ms que somos padres de nuestro porvenir, que no hijos de nuestro pasado. Miguel de Unamuno
En trminos claros, el posicionamiento consiste en describir el producto a los mercados objetivo con el fin de definir sus mejores atributos y, si es posible, las limitaciones de la competencia (Coffman, 1986: 75). El posicionamiento supone que las ofertas del marketing estn ordenadas en la mente de las personas en varias dimensiones, las cuales son relevantes para el proceso de toma de decisiones al escoger una poltica pblica especfica. Los franceses tienen una expresin que resume muy bien en forma grfica, esta estrategia de marketing: Cherchez le creneau o busque el huevo. No obstante, no hay reglas especficas para el posicionamiento. A veces es necesario pensar a la inversa, ir contra la corriente. Si todos los dems van al Oriente, ver si es posible encontrar un hueco al ir al Occidente (Ries y Trout, 1981: 66-67). Es necesario, entonces, saber quin es la competencia real, en qu lugar est y dnde quiere el gobierno colocar su grupo especfico de polticas pblicas. 7.3.2.4 El precio
Hay gente tan sumamente pobre que solamente tiene dinero. Annimo
Por lo general, ni los programas, ni las polticas pblicas se intercambian por dinero. Sin embargo, para que se d una transaccin de marketing, el comprador, adoptador o seguidor quien recibe la accin tiene que pagar algo. A este respecto, lo importante es determinar cul punto de vista sugiere estrategias ms efectivas para la planeacin de marketing. Es decir, si los consumidores verdaderamente perciben que estn gastando recursos ms que dinero, cuando hacen compras.
335 335
Para los proveedores se vuelve importante tener en cuenta estos valores que son intercambiados o cedidos a cambio de la oferta representada en el producto. De acuerdo con Fine (1981: 84) es posible distinguir cuatro tipos diferentes de precios sociales, los cuales se pueden relacionar con los programas o polticas pblicas de un gobierno especfico. El tiempo que se gasta en una actividad cualquiera representa beneficios previsibles, porque ese tiempo no se gast en alguna otra alternativa. Esta es la nocin econmica de prdida a costo de oportunidad. Gastar los esfuerzos de alguien a cambio del ofrecimiento de un producto no es ms que comprometer los servicios en ese intercambio. La modificacin del estilo de vida de alguien es un precio que se paga en muchas formas de intercambio. Como cuando se adopta la idea del matrimonio, por ejemplo (Levy y Zaltman, 1975: 42), teniendo en cuenta que es un precio que se paga por un cambio de vida. A menudo, parte del precio de un intercambio equivale a una prdida de la autoestima, el orgullo, la identidad. La afirmacin propia, la privacidad, el control, la libertad de temer a arriesgarse, o algunas otras prdidas que afectan la paz mental de una persona, las cuales se agrupan bajo el rtulo de psique.
Una deficiencia de esta clase de investigaciones es la ausencia de una medida con el fin de calcular, en forma cuantificable, el precio social. Esta situacin es anloga al problema de la medida en el anlisis costo/beneficio. 7.3.2.5 La plaza, distribucin o punto
Todo gran cometido debe tener un principio, pero es en la comunidad donde est la verdadera gloria. Sir Francis Drake
La eleccin de los canales de distribucin, as como la penetracin de un determinado canal (el porcentaje de lugares en los cuales la poltica pblica puede ser vista, consultada, escuchada, comentada, critica336 336
da, etc.), afecta el xito de las polticas en el mercado. As, la dinmica del proceso depende en buena medida del canal escogido. En otras palabras, cmo se hace disponible un programa o una poltica, para los ciudadanos y sobre todo para quin se hace disponible, son respuestas que definitivamente pueden impactar el proceso de aceptacin de cualquier poltica pblica. Se pueden distinguir tres diferentes grados de exposicin en marketing. A su vez, stos se pueden adaptar a las polticas pblicas o a los programas, de la siguiente manera: Distribucin intensiva: el programa est en tantos mercados como sea posible: muchas facilidades fsicas para abastecer el mercado objetivo. Distribucin exclusiva: la provisin de facilidades se hace slo en un establecimiento dentro de la comunidad o el rea de mercado objetivo. Distribucin selectiva: dentro de los dos extremos se ubica un completo rango de convenios intermedios.
Un factor bsico que influye sobre la decisin de intensidad es la relacin entre costo y accesibilidad. As, la intensidad de la distribucin, accesibilidad y costo estn estrechamente interrelacionadas. Cuanto ms grande sea la intensidad de la distribucin y cuanto ms grande sea la accesibilidad de un programa, ms alto ser su costo. Segn Crompton y Lamb (1987: 196) una agencia puede tener nueve alternativas de intensidad de distribucin. El Cuadro 1 ilustra estas estrategias alternativas y sugiere, adems, posibles servicios que puedan encajar apropiadamente dentro de las nueve celdas all sealadas. CUADRO 1 INTENSIDAD DE LAS ALTERNATIVAS DE DISTRIBUCIN
Intensiva Selectiva Iluminacin de las calles Supervisin a los nios en los patios de Acequias recreo de los barrios Vas seleccionados. Patios de recreo en los barrios Exclusiva Programa de artes teatrales en el parque principal de la ciudad. Mimos interpretando la naturaleza
337 337
Polica Bomberos Trabajadores de bienestar
Recoleccin de basuras Inspectores de vivienda Inspectores de salud Cursos universitarios por correo o por televisin pblica
Cuidados de salud comunitarios Parques Escuelas Clases para adultos Bibliotecas Centros comunitarios Bibliotecas mviles
Campaa de donacin de sangre Guarderas pblicas
Hospitales Universidades Cortes y estrados judiciales Palacio municipal Zoolgico Confinamiento y/o ubicacin de animales
Fuente: Crompton, y Lamb (1987: 196).
Otro canal importante para distribuir un programa o una poltica pblica, es el de la comunicacin boca a boca. Esta alternativa se entiende como una comunicacin oral, persona a persona, entre un receptor y un emisor, que el receptor percibe como no comercial y que concierne a un producto o un servicio (Mahajan y Wind, 1986: 61). 7.3.2.6 La comunicacin boca a boca y el modelo de dos pasos
Un excelente fontanero es infinitamente ms admirable que un filsofo incompetente. La sociedad que desdea la excelencia en la fontanera, porque la fontanera es una actividad humilde, y tolera la mediocridad en la filosofa, porque es una actividad elevada, no tendr ni buena fontanera ni buena filosofa: ni sus tuberas, ni sus teoras resistirn el agua. John Gardner
El enlace entre una comunicacin boca a boca efectiva y los recursos de marketing, tradicionalmente se ha denominado el modelo de dos pasos. Lo que significa que la informacin de marketing fluye en dos pasos desde los emisores a los receptores finales. Primero, la informacin propagada es recibida por alguna fraccin relativamente pequea del mercado potencial total, denominada lderes de opinin: Los lderes de opinin son aquellos individuos de los cuales otros buscan informacin o consejo (Kotler, 1972: 342.). Posteriormente, estos indi338 338
viduos, en el segundo paso, difunden esta informacin a otros (Katz y Lazarfel, citado por Mahajan y Wind, 1986:63). A pesar de las crticas y modificaciones al modelo original, hay un amplio reconocimiento de que algunas personas tienden a recibir el mensaje antes que otras y juegan importante papel en esta difusin. La promocin incluye aquellas herramientas de comunicacin, que el gobierno a sus agencias usan para informar, educar, persuadir y/o recordar, a los miembros de grupos de clientes potenciales acerca de un programa o servicio de una agencia especfica. Segn Kotler (1972:425) las cuatro principales actividades que considera como componentes de la mezcla de promocin son: relaciones pblicas venta personal promocin de ventas publicidad Las relaciones pblicas: son programas diseados para mejorar, mantener o proteger la imagen de una poltica pblica. Venta personal: es la presentacin mediante una conversacin con una o ms personas que estn interesadas en una poltica pblica especfica. Promocin de ventas: son incentivos a corto plazo que se utilizan para estimular la aceptacin de una poltica pblica especfica. Publicidad: entendida como cualquier forma pagada de presentacin no personal y de promocin de una poltica pblica, realizada por un patrocinador identificado.
Aqu es importante sealar que las actividades de venta personal no se limitan slo a los vendedores. Los gerentes de ventas y otro personal de supervisin cuyas responsabilidades son primariamente de naturaleza administrativa, a menudo realizan ventas. Esto es especialmente verdadero en programas en los que los funcionarios de distintos rangos y escalas, tambin pueden involucrarse directamente en el proceso de ventas.
339 339
La promocin como un todo puede utilizarse de muchas formas y en diferentes niveles. Por lo tanto, es posible la eleccin entre muchas estrategias. Para los fines y alcances de este estudio nicamente se consideraran dos estrategias concretas: la de halar y la de empujar15. En la estrategia de empujar, el gobierno delega a sus intermediarios algunas de las responsabilidades en la promocin del programa, esperando que ellos difundan las bondades de la poltica pblica en el grupo de ciudadanos a los cuales est orientada. Es decir la empujan a travs de los canales de distribucin. Claramente, la factibilidad de una estrategia depende de la habilidad, inters y disposicin de los lderes de los canales para poner en marcha (implementar) la poltica pblica. En conclusin, con la estrategia de halar el foco est en el ciudadano, como usuario final. Con las estrategias de empujar el nfasis est sobre los intermediarios, distribuidores a travs de los cuales se presenta, fomenta y finalmente se entrega la poltica pblica especfica. 7.3.3 El experto en marketing, proveedor o mercadotecnista
Las personas de xito muestran resultados, quienes se rinden muestran disculpas y justificaciones. Carlos Devis
En la primera parte de este captulo, se asumi que el gobierno puede mirarse como el proveedor o el experto en marketing. En otras palabras, es la fuente desde la cual se entrega el programa al pblico. As, el gobierno puede usar la gerencia de marketing con el fin de integrar las diferentes partes del proceso como un todo y en una forma lgica y efectiva (eficiente y eficaz). Para ello puede hacer uso de las herramientas gerenciales a saber planeacin, organizacin, direccin, evaluacin y reestructuracin, que nemotcnicamente se pueden enmarcar dentro de la sigla PODER. Las estructuras de organizacin del marketing se han descrito como las moradas donde habitan las estrategias de marketing y a menudo es muy til trabajarlas, concebirlas y tratarlas como tales. Siguiendo esta metfora, podra preguntarse: qu plan (qu piso) es
15 Es comn escuchar estas dos estrategias con nombre en ingls como pull y push.
340 340
ms apropiado para una institucin pblica o sin nimo de lucro? Y cmo debera cambiarse ese plan a medida que la institucin evoluciona? (Lovelock y Weinberg, 1984: 457). Organizar el esfuerzo de marketing requiere ms que simplemente decidir cmo estructurar el departamento de marketing y asignar responsabilidades concretas a individuos o grupos especficos. Incluye tambin el examen del papel especfico del marketing en la organizacin, facilitar interacciones del marketing con otras reas funcionales de la administracin y buscar el desarrollo de una fuerte orientacin al consumidor, en todas y cada una de las partes de la institucin. Una herramienta que todo gobernante debera utilizar es el modelo del sistema de marketing, entendido como una sucesin ordenada de anlisis y toma de decisiones tiles en el marketing. La figura 3 presenta un diagrama de este sistema. En el modelo se especifican una(s) medida(s) de desempeo para la organizacin, se identifican las variables relevantes en el proceso y se clasifican las variables como independientes o dependientes. Es fcilmente comprensible y entendible encontrar los diferentes elementos constitutivos. stos se describen a continuacin. FIGURA 3 MODELO DEL SISTEMA DE MARKETING
Variables independientes (causas) Variables dependientes (efectos)
Mezcla de marketing
Respuesta del comportamiento
Factores de situacin
Medidas de desempeo
Fuente: Lindblom (1980: 63), adaptado por el autor.
341 341
7.3.4 La mezcla de marketing

Siempre florece, donde ests y con lo que tengas CSV
Por variable se entiende un atributo que toma diferentes valores en diferentes momentos. Por ejemplo, una organizacin puede variar su presupuesto de publicidad o cambiar el precio de venta de sus productos o servicios. Una variable independiente es la causa supuesta de la variable dependiente, la cual es el efecto supuesto (Kinnear y Taylor, 1983: 27). La clasificacin de las variables independientes permite encontrar aquellas que pueden ser controladas y manejadas por el gobierno. stas se identifican como la mezcla de marketing, y son las compuestas por las 4P: producto, precio, punto y promocin. Para formar programas alternos de marketing o cursos de accin, se pueden combinar diferentes niveles, valores o magnitudes de stas cuatro variables. 7.3.5 Los factores de situacin
El mejor ejecutivo es el que tiene el acierto de escoger buenos hombres para hacer aquello que quiere que se haga, y la suficiente moderacin para no entrometerse mientras que lo hacen. Theodore Roosevelt
Los factores de la situacionales representan las variables independientes que no estn bajo el control de la organizacin de marketing, es decir, la organizacin gubernamental debe adaptarlas en la formulacin e implementacin de un programa de marketing. Consta de factores como la crisis de energa, las acciones competitivas, la tendencia del mercado, regulaciones internas etc., los cuales conviene clasificar en seis grupos: demogrficos, econmicos, polticos, sociales, ambientales y tecnolgicos. 7.3.6 El comportamiento como respuesta
342 342
Hay personas a las que no se les puede participar ninguna desgracia sin que en seguida nos participen ellas otras semejantes. Christian F. Hebbel
Ambos conjuntos de variables independientes, o sea, la mezcla de marketing y los factores situacionales, se combinan para influir en una respuesta comportamental como las preferencias, actitudes y acciones de los receptores, entre otras. Esta respuesta es la variable dependiente, o el efecto supuesto. Un factor que hay que tener muy presente es la respuesta de comportamiento pasado adems de la influencia inmediata de la variable independiente (Kinnear y Taylor, 1983: 243). En consecuencia, desarrollar un programa efectivo de marketing es un proceso retador y complicado, que involucra un conjunto dinmico de variables y una respuesta de comportamiento que cambia como resultado del proceso adoptado. Esta situacin requiere administradores pblicos hbiles, que puedan dar una perspectiva apropiada a las experiencias pasadas y usar efectivamente la informacin de la investigacin de mercado para tomar sus decisiones. Para identificar formalmente las relaciones funcionales entre las variables, independientemente de qu tan difcil sea, es importante reconocer que la naturaleza de estas relaciones es implcita en la eleccin del curso alterno de accin que hacen los administradores pblicos. Al intentar usar la investigacin de mercado para formalizar estas relaciones, el administrador pblico debe tener en cuenta el costo de recolectar la informacin de acuerdo con el nivel de confianza que se gana al seleccionar el curso de accin ptimo. En las empresas privadas, la experiencia y el criterio de la gerencia, combinados con la informacin de la investigacin de mercado, constituyen la base para la toma de decisiones de la alta direccin. Para los administradores pblicos, el caso puede ser igual. Debe entenderse claramente que el gobierno puede tomar decisiones sin usar la investigacin de mercado, y con demasiada frecuencia lo hace. Estas decisiones pueden ser sensatas si la experiencia del administrador pblico es vasta y relevante y va acompaada de buen juicio. La idea es tomar una decisin efectiva, y no gastar dinero en una investigacin de mercado que no ser utilizada para apoyar las deci343 343
siones. La investigacin de mercado se usa cuando el tomador de decisiones necesita informacin adicional para reducir la incertidumbre asociada con una decisin cualquiera (Kinnear y Taylor, 1983: 245). 7.3.7 Las medidas de desempeo
Siembra una accin y cosechars un hbito, siembra un hbito y cosechars un carcter siembra un carcter y cosechars un destino. William James
Las respuestas de comportamiento forman la base para las medidas del desempeo monetario y no monetario de cualquier organizacin gubernamental. Las medidas no monetarias son: la imagen de la organizacin, la actitud de los ciudadanos hacia la organizacin o programa, el conocimiento sobre la poltica pblica especfica, entre otras. El desarrollo de medidas de desempeo vlidas es imperativo para una administracin efectiva del sistema de marketing. Como es fcil observar, la investigacin de mercado desempea un papel importante al proveer tanto las herramientas como las fuentes de datos para la medicin del desempeo. 7.4 EL MARKETING: HERRAMIENTA GERENCIAL PARA LA EFECTIVIDAD
No basta tener un sano juicio, lo principal es aplicarlo bien. Ren Descartes
Como aspecto adicional conviene resaltar que el marketing social es tambin un camino para la efectividad de las polticas pblicas, al que se llega mediante la diseccin de este concepto en dos grupos de variables, unas internas manejables por la organizacin gubernamental y otras externas relacionadas con el consumidor de ideas correspondiente al mercado, es decir a los ciudadanos.
344 344
Para comodidad nemotcnica se ha incluido las variables del primer grupo (las internas) dentro de la tradicional clasificacin expuesta por McCarthy16 correspondiente a las 4P: Producto: las polticas publicas. Precio: factores monetarios y no monetarios (tiempo, esfuerzo, estilo de vida, etc.), relacionados con el proceso integral de las polticas publicas. Punto de distribucin: intermediarios en cada una de las etapas del proceso integral de las polticas pblicas. Promocin: canales de informacin, difusin y promocin de las polticas pblicas.
Cada una engloba toda una serie de funciones cuya caracterstica fundamental es que pueden ser manejadas por la organizacin, llmese sta fbrica, empresa de servicios, entidad sin nimo de lucro, partido poltico o el mismo Estado como organizacin social. Se logra as con el marketing manipular el monto, la direccin, intensidad y el alcance de los recursos con que cuenta la organizacin gubernamental (humanos, tcnicos, financieros y de informacin), para buscar la combinacin ms eficiente. Desde el punto de vista del consumidor de ideas, el marketing estudia tambin el mercado17 para entender los factores que influyen en el proceso de eleccin, decisin y aceptacin de las ideas. Dicho anlisis est constituido por dos etapas diferentes, pero complementarias entre s. La primera dirigida a detectar, conocer y anticiparse a las necesidades, deseos y gustos del mercado (los ciudadanos) con el fin de disear la oferta (las polticas pblicas) que ms se acople a las demandas de la comunidad.
16 E. Jerome McCarthy, revolucion el concepto en 1975 al introducir sus ya famosas 4P en su obra Basic Marketing: A Managerial Approach. 17 Entendido como el estudio del comportamiento desplegado por el consumidor en la bsqueda que realiza para la compra, el uso y la evaluacin de productos, servicios e ideas con las cuales espera satisfacer sus necesidades. Schiffman, Len G. y Leslie, L. Kanul, en Consumer behavior (2000: 4).
345 345
La segunda corresponde a la investigacin evaluativa, que se realiza luego de que se han presentado las polticas pblicas al mercado y el concepto ha sido adoptado por algunos ciudadanos. As se obtiene la retroalimentacin necesaria sobre el grado de satisfaccin (o insatisfaccin) de dichas polticas publicas. Aparece entonces, el concepto de eficacia como alternativa tambin del marketing. Se concluye que tanto la eficiencia como la eficacia, variables stas que conforman la efectividad, es posible alcanzarlas al menos buscarlascon el marketing. Para continuar con el proceso del marketing de polticas publicas, es necesario adems entrar a considerar posteriormente, estrategias tales como la diferenciacin y el posicionamiento de esas polticas publicas, tal y como se hara con un producto tangible. Desde el ngulo de los consumidores de esas polticas, se estudian los temas relacionados con la segmentacin, los adoptadores a polticas publicas, especificas y concretas, de acuerdo con el marco terico ampliamente explicado en las primeras partes de este capitulo18.
7.5 CONCLUSIONES
Mis sueos carecen de valor alguno, mis planes son como el polvo, mis metas son invisibles, todo eso carece de valor, a no ser que sea seguido por la accin. Og Mandino
Primero que todo, es necesario decir que el marketing ha llegado muy lejos de su propio potencial y que an falta delimitar sus posibilidades, alcances y sus mismos lmites. An en el campo acadmico, el marketing frecuentemente ha tenido una mala interpretacin. Esta fue
18 Para una aproximacin al tema el lector puede remitirse al primer libro de Carlos Salazar Vargas, titulado Marketing poltico, (1994: 233) Tambin al trabajo de L. Hermelet y P. Romagni: Le marketing public, une introduction au marketing des administrations et des organisations publiques, cuyo resumen analtico aparece en la Comunication. Revue qubecoise des recherches et des practiques en communication et information. Una presentacin mucho ms completa se encuentra en el texto de P. Kotler y Eduardo L. Roberto Social Marketing: Strategies for Changing Public Behavior, en donde a travs de las 400 pginas de esta obra, se desarrolla un completo estudio sobre el tema del cambio social voluntario como alternativa al cambio violento, mediante estrategias de marketing.
346 346
una de las razones para especificarlo. De otro lado, el marketing no es una panacea. Si bien es cierto que mercadear una poltica pblica no es lo mismo que mercadear un producto comercial, como una cerveza, una crema dental o un desodorante, de hecho, es posible usar la misma filosofa y las mismas herramientas para implementar y hacer realidad las ideas, programas y las polticas pblicas de un gobierno cualquiera. Como se ha visto, aplicar el marketing en nuevas reas ofrece grandes posibilidades que estn an inexploradas. Este enfoque considera al gobierno como el experto en marketing o el proveedor. Pero es posible suponer que quien hace las polticas pblicas es la otra parte, es decir, los usuarios, los consumidores, los ciudadanos, electores, el pueblo. Asimismo, es adecuado considerar a los ciudadanos como los interesados que pretenden mercadear sus demandas al gobierno. El cabildeo, por ejemplo, sera una herramienta til para estos propsitos. En realidad, el gobierno es slo una parte o participante en el proceso social. En consecuencia, debe tener en cuenta la mejor forma de lograr sus propsitos y objetivos y para ese fin, el marketing puede ser una alternativa y herramienta til. De igual forma, el marketing ayuda a adaptar la agenda y ofrecer soluciones a los problemas y deseos de los ciudadanos en una forma ms adecuada que si no se contara con esa alternativa. Con el marketing, el gobierno puede percibir mejor la naturaleza de los problemas existentes en la sociedad. Con estas bases, la agenda del gobierno se puede organizar de acuerdo con la importancia de cada asunto. A decir verdad, muchos de los problemas futuros se pueden reconocer en las primeras etapas, cuando las soluciones son menos costosas, en trminos tanto polticos como econmicos; algunos de ellos pueden predecirse o preverse, al menos cuando no son muy grandes y problemticos. Como lo propone el marketing cambiando la direccin de la accin tomar a los ciudadanos como el punto de partida de la accin gubernamental puede ayudar a descubrir nuevas formas y diferentes ideas para implementar las polticas pblicas. Con el marketing, quien hace las polticas puede concentrarse fcilmente en el conjunto total, sin preocuparse de todos los detalles, con lo cual se puede evitar una posible falta de experiencia en la forma de resolver un problema o implementar una poltica. Adems, con el marketing, es necesario saber qu tipo de personas deben ser asignadas para 347 347
implementar las polticas pblicas. Principalmente, qu poltica deben implementar personas hbiles o especializadas con conocimiento y capacitacin en marketing social. En otras palabras, qu tipo de personas deben estar en posicin de poder. Asimismo, los auditores del gobierno podran gastar menos tiempo y sus informes podran ser ms acertados si examinan los procedimientos, tcnicas, eficiencia y efectividad dentro de esquema del marketing. Finalmente, en relacin con la moralidad y la tica, debemos evitar el no poder ver el bosque por causa de los rboles. El marketing es una herramienta neutral y puede usarse de esta forma: no es, en s mismo, ni bueno ni malo. Tal y como dice Hood lo bueno o lo malo radica en el propsito o la aplicacin y no en el instrumento (Hood, 1983: 140).
VIII. A MANERA DE CONCLUSIN
VIII. A MANERA DE CONCLUSIN

Si estos pensamientos no gustasen a nadie podra considerrseles mediocres, pero los juzgara detestables si gustasen a todo el mundo. As se expresaba Diderot a la cabeza de sus Pensamientos filosficos.
Los cambios polticos que vive la sociedad inciden necesariamente en las polticas pblicas. Se est frente a un afortunado trnsito entre lo que se podra llamar una sociedad poltica restringida y un perodo de ampliacin democrtica: el multipartidismo que aparece como realidad de la vida poltica en reemplazo del tradicional e histrico partidismo. Se abren canales de participacin ciudadana que buscan institucionalizar el rgimen poltico. Los procesos de descentralizacin implican tambin cada vez en mayor grado la posibilidad de una democracia ms participativa. Se busca, adems, una mayor trasparencia en las decisiones de poltica pblica, que cada vez sean menos un ejercicio de expertos sigilosos trabajando en aisladas y lejanas oficinas, y que conduzcan a la participacin ciudadana y a la vista de todos. 8.1 EL FUTURO DE LAS POLTICAS PBLICAS
No tengo miedo del maana, porque he visto el ayer y amo el hoy. White
El panorama trazado y los cambios mencionados inciden en por lo menos cuatro aspectos fundamentales de la vida cotidiana. Un primer aspecto es el cambio que se produce en el proceso de toma de decisiones. Se vislumbra el surgimiento de una democracia ms participativa, con la irrupcin de nuevos actores polticos, nuevos 351 351
movimientos, nuevos candidatos, nuevos partidos. Eso implica que el proceso de toma de decisiones se vuelve ms complejo, e intenta reflejar la composicin de estas mltiples y nuevas fuerzas de la sociedad. Un segundo tipo de cambio corresponde al contenido mismo de esas decisiones. No slo cambia la forma en que se toman las decisiones, tambin el contenido de ellas. El proceso de toma de decisiones involucra a ms actores con distintos intereses sociales. Obviamente, el contenido de lo que resulta es tambin diferente. Un tercer aspecto se presenta al considerar el cambio que se produce en el proceso de implementacin de las polticas pblicas1. La administracin publica que se apoy en prcticas rutinarias, clientelistas y caducas desde tiempos inmemoriales como medio para poner en marcha el proceso integral, debe cambiar porque una democracia ms participativa implica que la burocracia2 los administradores como servidores pblicos que son den cuenta de lo que hacen y brinden la posibilidad de que los sectores sociales participen, opinen, juzguen, controlen e incidan en el proceso integral de las polticas publicas. Lo anterior lleva a un cuarto tipo de cambio, que debe producirse en las propias agencias estatales, es decir, en las agencias pblicas. No es fortuito que en este proceso de modernizacin y de transformacin tambin intervenga el problema de la reforma del Estado. Es la necesaria complementariedad a los cambios que en lo poltico, en lo econmico y en lo social est sufriendo Amrica Latina. Por ello, se debe lograr acompasar estos nuevos retos con el funcionamiento del Estado3. Finalmente surge la pregunta de: cmo es que la sociedad puede influir en la toma de decisiones de las polticas pblicas? Si stas res1 2 3 Aunque es mucho ms fcil que cambie el rgimen poltico que el que se produzcan cambios en el aparato estatal. Entendiendo a la burocracia en el buen sentido de la palabra y de acuerdo con la caracterizacin y propiedades estudiadas por Max Weber. Csar Vallejo Meja, en las Memorias de los seminarios sobre reforma del Estado, propone cuatro objetivos fundamentales que debe alcanzar la reforma del Estado. Aunque especficamente referida al aspecto presupuestal y para el caso de Costa Rica, bien vale la pena enunciarlos por su aplicabilidad al caso colombiano: 1. El sector pblico debe recuperar su capacidad de respuesta. 2. Hay que recuperar el vnculo entre planificacin y presupuesto. 3. Hay que hacer del presupuesto un instrumento de gerencia pblica. 4. Hay que recuperar el control poltico del gasto.
352 352
Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis C aptulo viii A manera de conclusin
ponden a problemas y a demandas de la sociedad, la misma sociedad civil tendr la oportunidad y a la vez la responsabilidad de incidir en muchas y variadas formas y en dismiles niveles. Se hace necesario, e inaplazable, dar paso a alternativas ms democrticas y participativas para la solucin de sus propios problemas. Los ciudadanos deben tener injerencia tanto en la formulacin y diseo de las polticas, como en su implementacin, evaluacin, anlisis y en su posterior reformulacin; en otros trminos, en todo el proceso integral de polticas pblicas. El marco general que ofrece las bases para estos necesarios y urgentes cambios est representado en el proceso llevado a cabo para la formulacin de la poltica de las polticas, es decir nuestra ley de leyes de cada perodo o programa de gobierno. 8.2 FORMACIN DE ANALISTAS DE POLTICAS PUBLICAS
Considero el hogar como la escuela ms influyente de la civilizacin. El hogar es la primera y ms importante escuela del carcter. Es en l donde todo ser humano civilizado recibe su mejor o peor entrenamiento moral. Ernest Hemingway
Desde hace ya ms de una dcada, Bernardo Kliksberg4 alertaba sobre la necesidad de disponer de personas altamente calificadas para las funciones gubernamentales como un reto creciente en las universidades de Amrica Latina, por cuanto de ello depende el buen funcionamiento del aparato administrativo estatal y la posibilidad de solucionar ingentes problemas econmicos, polticos y sociales. Las universidades son, sin duda alguna, la instancia ms importante para crear y fomentar la enseanza crtica y creativa; de ellas se desprende de modo sistemtico y continuo el flujo de saber y de tcnicas indispensables para que nuestras sociedades se desarrollen sin tropiezo. En el mbito de las ciencias administrativas y muy especialmente en lo que se refiere
Desde 1983 Bernardo Kliksberg en Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina, clamaba por la necesidad de esta formacin. Tambin ahora desde el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), contina con su labor de alertarnos sobre los peligros de estas carencias y las formas de suplirlas.
353 353
al mbito estatal y gubernamental, el problemas se agudiza de manera sensible. Este es tambin un tema de importancia fundamental para el futuro desarrollo de nuestro pas. En este documento se han querido ofrecer slo algunos lineamientos generales e inquietudes, producto de experiencias tanto acadmicas como prcticas, con el objeto de que sean tenidos en cuenta en el diseo de una necesaria, til y urgente poltica encaminada a formar en Latinoamrica, analistas de polticas pblicas. La universidad debe seguir siendo un actor preponderante en el desarrollo y concrecin de esta clase de polticas, encaminadas a beneficiar al Estado y de esta forma a la sociedad en general. Es necesario, por tanto, buscar, encontrar, formar y entrenar personas sensibles a estos problemas que estn dispuestas a sacar a flote algunos detalles que, desapercibidos para la gran mayora, sern en breve elementos clave en el proceso integral que hemos analizado. Es necesario descubrir, cuidar, desarrollar, incrementar, afinar esas sutilezas que debe poseer todo buen analista para detectar ciertos cambios, seleccionar determinados actores y escoger caminos adecuados. El buen educador debe saber qu cuerda pulsar, con qu intensidad y en qu momento, para que suene mejor, ms acorde la meloda, en el concierto general de una formacin acadmica integral. La misma interdisciplinariedad requerida por las ciencias sociales es una necesidad para una real rigurosa formacin de analistas de polticas pblicas. Esta perspectiva plantea para todas las dems disciplinas, formas de anlisis diferentes de los enfoques tradicionales, sobre todo al entender que la complejidad de la realidad trasciende los lmites de comprensin de cada disciplina aislada. En este sentido, es importante analizar tanto las limitaciones como los aportes de todas las otras ciencias que desde las diversas perspectivas se vinculan con el estudio de un proceso que las desborda. Enrique Leff propone que es necesario analizar la integracin interdisciplinaria no slo a partir de la problemtica de las polticas pblicas (...) sino tambin a partir de las formas de reconocimiento que produce cada disciplina sobre dicha problemtica y su incidencia en la definicin de la misma (Leff, 1986: 15).
354 354
Este proceso interdisciplinario no produce un punto de vista unificador, un lenguaje comn, sino ciertas concepciones generales compartidas que se internalizan en el campo paradigmtico de cada disciplina. As, parece ms factible establecer un proceso interdisciplinario en el que se dan condiciones de simpata interparadigmtica, que intentan una complementariedad entre paradigmas incompatibles. De lo que se trata, entonces, es de estudiar cmo diferentes disciplinas (administracin, ciencia poltica, derecho, sociologa, economa, comunicacin social, etc.), dentro de su especialidad disciplinaria, interactan con una concepcin propia de las polticas pblicas, generando un proceso de internalizacin, intercambio y produccin de conceptos que generan una reformulacin de los contenidos de las disciplinas e indican nuevos criterios e inducen nuevos efectos. Desde esta perspectiva, el anlisis de las polticas publicas problematiza a las disciplinas tradicionales. No se piensa slo que la ciencia normal por ejemplo, la economa convencional, internalice los planteamientos de la problemtica de las polticas pblicas dentro de un objeto de conocimiento que los excluye, sino en la construccin de nuevos objetos interdisciplinarios. As, se plantea a partir de este campo de estudio fundamentado en relaciones trasdisciplinarias, la posibilidad de reorientar ciertos conceptos y mtodos hacia un proceso interdisciplinario de gestin de polticas publicas5 fundado en un manejo propio e integrado de recursos. Sin duda, una gran parte de la responsabilidad ante la sociedad para desarrollar esta mixtura recae en la universidad. El momento y las circunstancias por las cuales atraviesa el pas son propicios para emprender la inaplazable labor de formacin de verdaderos analistas de polticas pblicas entre otras razones como simple herramienta de comunicacin con el resto del mundo. Adems, porque es menester tambin competir en mejor forma y en condiciones ms igualitarias con otros pases, sobre todo con sus empresas multinacionales, esas nue5 Es precisamente el rumbo que ha tomado en otros pases la enseanza-aprendizaje de la administracin, entendida como el manejo de las funciones gerenciales que se inician con cada una de las letras que forman la palabra poder: planeacin, organizacin, direccin, evaluacin y reestructuracin. Estas funciones se enfocan en y para los diferentes pasos del proceso integral: formacin, formulacin, implementacin, evaluacin, anlisis y reestructuracin; proceso ste que se presenta tanto en el mbito privado como en el pblico, obviamente con las necesidades e inevitables diferencias entre uno y otro campo.
355 355
vas formas de penetracin que s cuentan con analistas preparados en temas de utilidad comn, tal y como el campo relacionado con las polticas pblicas. Competir por nuestro propio desarrollo y con modelos autctonos y originales es la alternativa que se plantea. La necesidad imperiosa de hablar el mismo idioma de las multinacionales: el de las polticas pblicas, no implica de ninguna manera que para competir mejor se escojan las mismas estrategias. Precisamente ese es el reto. Se vislumbra un camino amplio y abonado para el desarrollo de enfoques propios de polticas pblicas, con las particulares caractersticas, los peculiares mtodos de decisin, formulacin, implementacin y anlisis, tanto de los gobiernos latinoamericanos, como de gobiernos de otros pases con los cuales Mxico tiene o tendr relaciones de toda ndole. Quiz el notorio desconocimiento y el incomprensible abandono de este enfoque de las polticas pblicas en el medio latino, se deba en buena medida a que el problema de la traduccin de la palabra poltica, tiene el mismo inconveniente del triple significado (politics, policy y polity) tanto en el medio hispanoparlante como en otros idiomas como el francs (politique publique), el italiano (poltica), el alemn (politik) y el portugus (poltica), aquellos no herederos de la tradicin anglosajona. Lo anterior hace que la misma informacin sobre todo la bsica de esta rea, quede relegada a un segundo plano. Indudablemente, circunstancias tales como la falta de lecturas apropiadas, textos bsicos, inters universitario, ubicacin del empleado pblico dentro del contexto administrativo latinoamericano y otras muchas circunstancias que todos bien conocen y no viene al caso enumerar ahora, han contribuido a que no se haya favorecido esta rea. Este esfuerzo est encaminado a suplir, en parte, esta carencia. 8.3 FORMACIN DE GERENTES PBLICOS: EL RETO
Yo imagino que es bueno mandar, aunque sea a un hato de ganado. Cervantes, El ingenioso hidalgo Don Quijote de la Mancha, parte II, cap. XLII, en boca de Sancho, cuando platicaba con su amo al disponerse a gobernar la nsula.
356 356
De acuerdo con lo visto a lo largo de los captulos anteriores, es posible considerar al gerente pblico como el inspirador, coordinador, manejador y lder del proceso integrar de polticas pblicas (creacin, formulacin, implementacin, evaluacin, anlisis y reestructuracin o reformulacin). Dentro de esta concepcin y ratificando la conveniencia y necesidad de concebir al gerente pblico dentro de una perspectiva peculiar, propia y diferente de aquella involucrada con el gerente privado, se presentan a continuacin algunas consideraciones que, aunque muy generales, pueden ayudar en la estructuracin de los programas, pensums y syllabus universitarios en especial aquellos de posgrado encaminados a formar gerentes pblicos. El gerente pblico no slo debe tener una reconocida capacidad para conducir procesos complejos, sino que debe enfrentarse a problemas no bien estructurados. Debido a lo anterior, requiere ante todo tres caractersticas: Una gran experiencia. Tener perseverancia frente al frecuente cambio de las directrices o reglas de juego. Desarrollar una capacidad de aprendizaje en la prctica.
Y es que mientras un gerente privado debe estar alerta a las modificaciones del entorno poltico6 de su empresa para hacer ajustes oportunos y eficaces, el gerente pblico, al ser parte de tal entorno, debe incidir en su modificacin para crear condiciones que faciliten su accin. Es por todos reconocido que la gestin pblica se orienta ms por objetivos personales, grupistas y partidistas que por consideraciones de servicio pblico. La razn de ello es que el clientelismo, como articulador del proceso poltico nacional, ha tenido un efecto contundente en los criterios con los cuales se manejan los asuntos pblicos. Algunos elementos de la accin gerencial pblica que determinan que su entorno poltico domine tal accin, son los siguientes:
6 Al hablar de entorno poltico se hace referencia a las limitaciones y posibilidades incontables bajo las cuales el gerente debe tomar decisiones.
357 357
En primer lugar, el poder y la autoridad no estn bien definidos y es muy difcil que puedan estarlo. Por tanto, el rico y complejo juego del poder permea todas las decisiones y genera grandes reas de incertidumbre y sorpresa. Lo que un da es claro y est relativamente controlado, al da siguiente se modifica. Esta modificacin lleva en algunos casos, a estados diametralmente diferentes7. Lo anterior remite inevitablemente al problema de la descoordinacin interinstitucional del sector pblico. Como un buen ejemplo de lo aqu planteado se pueden citar las polticas de inteligencia y seguridad social. En segundo lugar, la accin del gerente pblico est mucho ms determinada por las acciones de los dems. Esta caracterstica es distinta para el caso del gerente privado. Dado el entorno cambiante de la actividad empresarial contempornea, el gerente privado debe reflexionar y ajustar permanentemente sus planes. Sin embargo, para el gerente pblico la improvisacin es casi la regla8 y condicin necesaria para ejercer el cargo. En ese sentido, la accin planificadora del gerente pblico est sujeta a los planes de gran nmero de actores polticos. Las acciones de los sindicatos, los grupos de inters y los grupos polticos son una pequea muestra de lo que significan las infinitas complicaciones que pueden surgir cuando un gerente pblico trata de orientar, en forma definida, su rumbo. En tercer lugar, opuesto a lo que sucede en una empresa, el gerente pblico se mueve en un ambiente organizacional de baja responsabilidad. Como no hay procesos claros de rendicin de cuentas y es muy difcil medir y evaluar el desempeo, el gerente pblico se enfrenta a un medio donde es casi imposible saber quin debi hacer qu9. Los partidos polticos, en lugar de preparar a sus dirigentes para ejercer
7 Mientras un gerente del sector privado responde a una junta de socios y sus resultados son evaluados con cierta claridad, el gerente pblico en ocasiones no sabe (y tal vez no puede saber) quin es el dueo de su institucin, y mucho menos bajo qu criterios se van a evaluar los resultados de su accin. sta es, tal vez, una de las razones ms importantes del fracaso de la planificacin tradicional. Esta situacin empieza a cambiar al introducir mecanismos de competencia, especialmente aquellos asociados con los castigos y premios polticos en general y electorales en particular. O sea que slo cuando las acciones de los gerentes pblicos tienen un costo electoral para los grupos o partidos que ellos representan, se genera un juego organizacional con niveles ms altos de responsabilidad.
8 9
358 358
el poder, se han limitado a volverlos diestros en ganar la lucha por acceder a ste. La consecuencia ha sido la baja capacidad de los gobernantes, lo cual tiene sus races, a su vez, en la baja capacidad del trabajo partidista. En cuarto lugar, casi sin excepcin, el gerente pblico debe actuar con una baja muchas veces nula capacidad institucional que lo respalde. Por consiguiente, sus habilidades para manejar las presiones polticas tienen que suplir la deficiencia en el recurso humano a su servicio10. En quinto lugar, las condiciones arriba enunciadas impiden que el gerente pblico pueda mostrar resultados. Al no responder a las expectativas, o bien de sus electores o de la persona que ha designado a su cargo, tiene que manejar esta situacin adversa con recursos polticos11. Lo anterior se agrava al considerar las fuerzas del clientelismo12, donde las lealtades se miden en compromisos que eleven el burocratismo y favorezcan o permitan la corrupcin. Cada nuevo gerente pblico considera que va a hacerlo mejor que el anterior. La frustracin ciudadana crece cuando, cada vez en forma ms evidente, tal falta de capacidad para dirigir el Estado se manifiesta en errores casi infantiles. De acuerdo con los anteriores planteamientos, la formacin de gerentes pblicos debe ser diferente de aquella estructurada para los gerentes privados. Esta formacin debe responder a nuevos retos; entre ellos se pueden enunciar a manera de cuestionamiento los siguientes: El poder poltico es un recurso escaso y, por tanto, es necesario preguntarse por el criterio de eficiencia y eficacia polticas13. Es posible aseverar que en nuestro pas y hasta ahora, el gerente pblico debe calcular su accin ms frente a la eficiencia y eficacia polticas que teniendo en cuenta cualquier otro criterio. Asumiendo lo anterior, la
10 La carrera administrativa puede servir para asegurar estabilidad sin mejorar la eficiencia y, por lo tanto, reforzar el sndrome de la fracasomana. 11 La gestin poltica termina remplazando a la gestin pblica. 12 El clientelismo ha sobredimensionado la capacidad de ganar elecciones sobre la capacidad de gobernar. 13 Eficacia se entiende aqu como hacer lo que hay que hacer para lograr los objetivos polticos y eficiencia como hacerlo bien; es decir, maximizar los recursos en el logro de tales objetivos.
359 359
racionalidad de la accin gerencial pblica se puede considerar ms como un problema de conducir el proceso en un entorno poltico por excelencia, que como un asunto de gerenciar con criterios empresariales privados14. Adems, es necesario resolver cmo se armonizan los elementos de ambas estrategias de tal forma que favorezcan la accin social como un todo. De otro lado, teniendo en cuenta que la responsabilidad est diluida en el sector pblico, el gerente pblico, entonces, no puede actuar en forma planificada ni puede cumplir objetivos. Lo urgente viene a ser lo importante para el gerente pblico15. Si aceptamos que en poltica hay ms de una explicacin acerca de una misma realidad, entonces cualquier intento de diagnstico resulta irrelevante. El gerente pblico debe actuar en condiciones y bajo parmetros circunstanciales que nadie o muy pocos estn dispuestos a defender16. Los cuestionamientos anteriores presentan una nueva dimensin cuando se evalan las acciones de alta direccin del Estado. Si los objetivos y las misiones institucionales no son claros para los gerentes pblicos, los altos directivos tienen una presin adicional al tener que definir tales objetivos y misiones. Al aceptar lo anterior, entonces es posible preguntarse si el problema de los altos directivos est ms relacionado con la conduccin que con la operacin de las organizaciones. Se puede y se debe distinguir la naturaleza de la actividad gerencial de las acciones de la alta direccin del Estado17. Queda entonces el cuestionamiento acerca de lo que se debe hacer en trminos de educacin y capacitacin, para facilitar el desempeo de los gerentes pblicos.
14 Lo anterior conduce a preguntarse: hasta qu punto caben los criterios gerenciales propios del sector privado en un medio que permanentemente exige estrategias poltico partidistas? 15 Vale la pena preguntarse, entonces, si la accin de gobernar es entonces ms reactiva y remedial que proyectiva, y si el tiempo es un factor adverso en el desempeo del gerente pblico, puesto que ste tiene su agenda llena de presiones de carcter inmediatista. 16 Existe entonces la posibilidad de que en la actividad gerencial pblica, la intuicin y la asesora de baja calidad dominen en la toma de decisiones? 17 La baja capacidad para gobernar puede, pues, ser ubicada en el nivel de la gerencia pblica media o en la alta direccin.
360 360
Los esfuerzos de formacin de gerentes pblicos en ejercicio y potenciales deben estructurarse de acuerdo con los requerimientos surgidos de los planteamientos anteriores. Cabe preguntarse si los esfuerzos existentes sirven para recuperar las fallas tanto en la alta direccin como en la gerencia pblica media. Por ltimo, es bien importante responder al interrogante acerca de cmo se cambia el espectro con diferencias salariales y otros estmulos a la buena formacin y el fortalecimiento de la capacidad gerencial, sobre todo como estrategia para lograr un mejor equilibrio entre las distintas regiones del pas. Las universidades tienen la palabra. Lo presentado hasta ahora es slo una parte del inmenso, necesario y til campo que cubre el rea administrativa y su inseparable cabeza, la gerencia. Es bueno traer a cuento que la necesaria tarea del administrador consiste, en ltimas, en convertir en realidad los sueos de los creativos. Como tal no puede ser privilegio de nadie, por el contrario, es tarea y misin de todos sin distingos. Y es que en realidad prctica de cada da, todos administramos. Para ello recurrimos consciente o inconscientemente al sentido comn, a la autoridad que genera el conocimiento, a la inteligencia, al liderazgo, a nuestras propias experiencias..., y lo hacemos para no permitir que la mediocridad sea ms generosa que la excelencia. Por eso, sea sta la ocasin propicia para resaltar la importancia de la administracin y sobre todo de la profesin de administrador, porque el lamentable desdeo del quehacer administrativo est infortunadamente haciendo infundada carrera en ciertos crculos. Todas las acciones enumeradas dentro de este trabajo sin excepcin alguna estn implcitas dentro del concepto de administracin. Hemos considerado desde el inicio del documento que el administrador pblico es un manejador de polticas pblicas, y el mosaico abigarrado de actividades que le competen, que le pertenecen y que se le han venido adjudicando, estn dentro del terreno de la administracin. De ah que sea lamentable entendible mas no justificable que las experiencias de reforma institucional orientadas a la modernizacin... no
361 361
hayan arrojado los resultados esperados, lo cual se debe precisamente al enfoque normativo y administrativista. Muchos entendemos el amplio, complejo y necesario campo de la administracin como enmarcado dentro de la interpretacin de los objetivos propuestos, con el fin de traducirlos en acciones como la planeacin, organizacin, direccin, evaluacin y reestructuracin18 de todos los esfuerzos realizados, para alcanzar las metas de forma ms efectiva, es decir, utilizando de manera eficiente los siempre escasos recursos disponibles (humanos, tcnicos, financieros y de informacin) y para obtener resultados eficaces, es decir, que stos se acoplen de manera ms adecuada a la situacin determinada19. Por eso no es extrao que el profesor Peter Drucker (1995) asegure que no existen pases desarrollados o subdesarrollados... lo que existen son pases administrados y subadministrados, y es que, de acuerdo con la etimologa, administrar significa estar al servicio de... para el caso comentado anteriormente, al servicio del pas. Surgen entonces las inevitables preguntas: dnde es posible encontrar las bases conceptuales sobre las cuales se ha estructurado este inmenso campo de estudio e investigacin? Quin o quines ensearon a nuestros constituyentes, nuestros legisladores, magistrados y dirigentes polticos, econmicos y sociales los alcances, conveniencia, caractersticas, en fin, todo lo relacionado con las polticas pblicas? Lo expuesto en las pginas anteriores es slo una brizna de la fabulosa, profunda y desarrollada rea de las polticas pblicas en otros pases. En muchos de ellos (no precisamente en los latinoamericanos) se habla ya de la ciencia de las polticas pblicas. Sin embargo, su desconocimiento en nuestro pas habla por s solo. Ante la novedad y la urgente necesidad por conocer el tema, las universidades latinoamericanas tienen la palabra y su respuesta es a todas luces prioritaria. Precisamente, se ha venido conformando dentro de la academia una corriente de modernos politlogos y administradores pblicos que
18 Estas funciones pueden recordarse con facilidad, al reconocerlas como aquellas cuyas letras iniciales forman la palabra poder. 19 Vase del profesor Jean Pierre Nioche Ciencia administrativa, management pblico y anlisis de polticas pblicas, traducido por Salazar y revisado por Jolly, Revista Cuadernos de Administracin, N 17.
362 362
propenden por otorgarle una mayor relevancia a este asunto en la ciencia poltica o, como en algunas partes se denominan, los estudios polticos. Se propone, con toda razn, que stas cambien su enfoque tradicional del anlisis de los procesos de toma de decisiones (la poltica en el sentido de politics) al anlisis de los resultados y productos de tales decisiones (las polticas en sentido de policies). Obviamente no se trata de reducir la poltica a las polticas. Lo anterior da lugar a un planteamiento a favor de una perspectiva analtica que se puede llamar de consumidor final de los bienes y servicios cotidianos, de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado a lo largo y ancho de todo el territorio. Este enfoque tiene la ventaja de descentralizar la concepcin usual del gobierno y de la misma administracin, debido a que las funciones llevadas a cabo en la sede de los servicios centrales van a suponer un porcentaje ms bajo del gasto pblico y un nmero no muy alto de empleados pblicos, producindose lo que se denomina la periferizacin del gobierno central20 por medio de la cual la mayora de los empleados pblicos al menos en los desarrollados trabajan hoy en da para autoridades regionales o locales. Para Rose (1980), en el Estado moderno, se ha desplazado el centro de la gravedad desde la alta poltica caracterstica del viejo Estado (relaciones internacionales, internacionalizacin de la economa, medio ambiente, finanzas pblicas, etc.) a la baja poltica, cuya esencia es ofrecer bienes y servicios a los ciudadanos donde quiera que se encuentren. As, las tareas cotidianas del gobierno tienen ahora poco que ver con las cuestiones de la alta poltica. Sin embargo, tales cuestiones de baja poltica ocupan al gobierno central principalmente en trminos estatutarios. De hecho, los ministerios descargan su responsabilidad sobre todo en los servicios pblicos que son trabajos intensivos, desplazndola a otras administraciones. Lo anterior se concreta en la prctica de un juego cooperativo interinstitucional en el que el modelo que expresa la relacin entre el gobierno central y las administraciones perifricas no es ya el jerrquico, sino el de la negociacin, tanto ms cuanto que dichas administraciones estn facultadas para legislar y controlar sus fuentes de ingresos.
20 R. Rose, en Changes in Public Employment (1980), ampla este concepto.
363 363
La importancia que tienen estos planteamientos para la prctica del anlisis de polticas pblicas es grande. A todas luces, es claro que el mbito ms caracterstico del anlisis es la poltica cotidiana. Asimismo, es claro que para los ciudadanos, como clientes de la prestacin de bienes y servicios, la dimensin ms relevante de la actuacin gubernamental se encuentra en esa frontera final de la distribucin de dichas prestaciones, no en el gran escenario central de la confrontacin poltica y de la alta poltica. No parece haber, entonces, un instrumento ms adecuado para apreciar la pertenencia de la accin estatal que el anlisis de las polticas pblicas, por cuanto ste valora precisamente la prestacin cotidiana de dichos servicios, dentro de una nueva disciplina enmarcada por el anlisis de las polticas pblicas. La invitacin final es a hacer todo lo que est a nuestro alcance (el suyo y el mo) para dar a conocer esta nueva perspectiva de anlisis y as evitar hacernos acreedores a estas aterradoras palabras de Oscar Wilde: El mundo est como est porque aquellos que no han podido aprender, se han dedicado a ensear.
364 364
SEGUNDA PARTE LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIN DEMOCRTICA NDICE
1. A manera de introduccin 2. A manera de justificacin 3. Sern los Think Tanks una vieja idea remozada para el siglo XXI? 4. El benchmarking como metodologa para estudiar los Think Tanks 5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks 6. Recorrido y evolucin histrica de los Think Tanks 7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los Think Tanks 8. Caractersticas distintivas de los Think Tanks 9. Organizacin, formas y estructuras de los Think Tanks 10. Clases, tipologas y clasificaciones de los Think Tanks 11. Formas, prcticas y campos de influencia de los Think Tanks 12. Principales funciones y desempeos de los Think Tanks 13. Horizontes, alcances y lmites de los Think Tanks 14. Ideas de los Think Tanks para ampliar, desarrollar y capitalizar 14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks 14.2 Ubicacin en la sociedad de los Think Tanks
367 367
14.3 Utilidades multipropsito de los Think Tanks 14.3.1 Formacin de lderes y Think Tanks
14.3.2 Participacin ciudadana y democracia en los Think Tanks. 14.3.3 La formulacin de polticas pblicas y los Think Tanks 14.3.4 El Congreso de la Repblica y los Think Tanks 14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks
14.3.6 Los medios de comunicacin masiva y los Think Tanks 14.3.7 La academia y los Think Tanks 14.3.8 Los partidos polticos y los Think Tanks
14.3.9 Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tanks 14.3.10 Fuentes alternativas de financiacin para los Think Tanks 15. Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks 15.1 El enfoque de marketing para los Think Tanks 15.1.1 El mercado para los Think Tanks
15.1.2 La diferenciacin del Think Tank: herramienta para competir con xito 15.1.2.1 Portafolio de productos de los Think Tanks 15.1.2.2 Portafolio de servicios de los Think Tanks 15.1.2.3 Los funcionarios de los Think Tanks 15.1.2.4 La imagen de los Think Tanks
15.1.3 Demanda de productos y/o servicios de los Think Tanks 15.1.4 Pronstico de la demanda para los Think Tanks 15.1.5 Segmentacin del mercado para los Think Tanks 15.1.6 El posicionamiento de un Think Tank
368 368
15.1.7 Variables manejables en los Think Tanks. Las 4P: producto, precio punto y promocin 15.1.7.1 Productos/servicios de los Think Tanks 15.1.7.2 El precio en los Think Tanks
15.1.7.3 La plaza, punto o distribucin en los Think Tanks 15.1.7.4 Promocin y publicidad para los Think Tanks 15.2 Recomendaciones adicionales para la efectividad de los Think Tanks 15.2.1 El valor agregado en los Think Tanks 15.2.2 El anlisis costo/beneficio para los Think Tanks 15.2.3 La factibilidad institucional en los Think Tanks
15.2.4 La informacin como insumo efectivo para los Think Tanks 15.2.5 La comunicacin en los Think Tanks 15.2.6. Una comunicacin efectiva (eficiente y eficaz) para los Think Tanks 16. A manera de conclusin de la segunda parte Anexos Anexo 1. La Corporacin de Poltica Pblica: esfuerzo para un pas viable La Corporacin de Poltica Pblica como Think Tank La Corporacin de Poltica Pblica: de la teora a la prctica Anexo 2 Los Think Tanks en Amrica Latina
369 369
SEGUNDA PARTE LOS THINK TANKS: LABORATORIOS PARA LA ACCIN DEMOCRTICA

Cuando la gente est de acuerdo conmigo, siempre siento que debo estar equivocado Oscar Wilde
Las actuales son pocas turbulentas en las que la constante es el cambio, lo inconcebible ahora es una realidad, la lnea que separa la poltica de otros campos es cada vez ms confusa, la mundializacin ha transformado la forma en que se perciben las relaciones nacionales e internacionales y, consecuentemente, el proceso integral de polticas pblicas tiene un nuevo conjunto de actores, agendas y resultados. Dentro de este complejo panorama se debe comprender la complejidad y el carcter exclusivo de los retos que encaran los elaboradores de polticas pblicas (policy makers) cuando tratan de hacerlas, pero en forma efectiva. En este mundo cada vez ms complejo, interdependiente y abundante en informacin, los gobiernos y los elaboradores individuales de polticas pblicas encaran el problema comn de hacer que el conocimiento experto influya en la toma de decisiones gubernamentales. Por eso, los hacedores de polticas pblicas necesitan informacin bsica sobre el mundo y las sociedades que gobiernan, sobre cmo funcionan las polticas actuales, sus posibles alternativas, sus costos y consecuencias probables. Por lo anterior, los polticos y funcionarios de gobierno, en cuanto policy makers, no se enfrentan a una falta de informacin, sino a un alud de informacin y documentos. En realidad, los elaboradores 371 371
de polticas con frecuencia se ven asediados por ms informacin de la que pueden posiblemente usar: quejas de sus electores, informes de agencias internacionales u organizaciones de la sociedad civil, asesoramiento de los burcratas, documentos donde cabilderos y grupos de intereses fijan sus posiciones y exposiciones sobre los problemas gubernamentales actuales en los medios de informacin populares o elitistas. Adicional a esto, el problema reside en que tal informacin puede no ser sistemtica ni confiable, puede estar viciada por los intereses de quienes la diseminan, puede ser tan tcnica que los elaboradores de polticas pblicas no pueden entenderla ni usarla o puede ser no muy prctica desde el punto de vista poltico, financiero o administrativo o contraria a los intereses de los elaboradores de polticas pblicas que deben tomar decisiones basados en informacin que a menudo sienten que es menos que adecuada. Tambin puede haber informacin que no les sea til debido a que difiere radicalmente de la percepcin o la ideologa de quienes la reciben en conclusin, en nuestros pases en desarrollo y transicin, los datos bsicos necesarios para tomar decisiones serias y confiables a menudo no existen o hay que recogerlos, analizarlos y darles la forma indicada para que puedan ser utilizados por parlamentarios y burcratas. 1. A manera de introduccin
El futuro tiene muchos nombres. Para los dbiles es lo inalcanzable. Para los temerosos, es lo desconocido. Para los valientes es la oportunidad. Vctor Hugo
Teniendo en cuenta que en poltica la informacin ya no se traduce en poder, a menos que tenga la forma adecuada para el momento adecuado, gobiernos y hacedores de polticas pblicas a menudo se sienten impulsados a aprovechar el momento porque las fuerzas sociales y polticas apropiadas se han alineado o porque una crisis los obliga a actuar. En cualquier caso, a menudo actan con rapidez y toman decisiones basadas en la informacin disponible, que no siempre conduce a la poltica ms conveniente. En resumen, los policy makers y otros interesados en el proceso requieren informacin que sea oportuna, comprensible, confiable, accesible y til. 372 372
Segunda parte Los think tanks: laboratorios para la accin democrtica
Hay muchas fuentes potenciales de esta informacin (agencias gubernamentales, estudiosos en universidades, centros de investigacin, firmas de consultora con fines de lucro y agencias internacionales), pero en todos los pases del mundo, polticos y burcratas para cubrir sus necesidades recurren por igual y cada vez ms a grupos de instituciones especializadas y/u organizaciones independientes de investigacin y anlisis, conocidas como Think Tanks, con el fin de satisfacer la necesidad insaciable de informacin y anlisis que sean polticamente relevantes. Vale la pena mencionar que institutos de investigacin de polticas, laboratorios de ideas, research brokers, catalizadores de ideas, grupos de expertos, gabinetes estratgicos, lites de cerebros, comits de asesores, cajas de pensamiento, fbricas de ideas, centros de poltica pblica, depsitos de ideas, tanques de pensamiento, usinas de ideas, centros de pensamiento, factoras de ideas institutos de poltica pblica son todas estas, algunas de las muchas expresiones que se han propuesto como intentos para representar, traducir, describir o referirse al vocablo Think Tanks, anglicismo que se utilizar en este trabajo, teniendo en cuenta que como tal se encuentra ya registrado en el tesauro1. El imperativo de obtener informacin y nuevas ideas, llev a la creacin de estos institutos y contina siendo la fuerza primordial que ha impulsado la proliferacin de ellos. La sociedad civil ha ayudado tambin a estimular el inters en los Think Tanks como fuente alternativa de informacin sobre temas de inters internacional, nacional y local y como crticos potenciales de las polticas pblicas de los gobiernos nacionales y organizaciones internacionales, que quieren hablar con una voz objetiva, independiente del gobierno y la comunidad empresarial. Como la experticia en poltica se ha profesionalizado de manera acelerada durante los ltimos aos, en un rgimen democrtico moderno ya no es posible imaginar a un parlamentario, subsecretario, mi-
Un tesauro en el campo de la bibliotecologa o de las Ciencias de la informacin es una lista que contiene los trminos empleados para representar los conceptos, temas o contenidos de los documentos, con miras a efectuar una normalizacin terminolgica que permita mejorar el canal de acceso y comunicacin entre los usuarios y las unidades de informacin (bibliotecas, archivos o centros de documentacin).
373 373
nistro o incluso un alcalde que tome decisiones nicamente sobre la base de su propia experiencia, experticia o acudiendo a lo que se sola denominar olfato poltico. Por el contrario, hoy en da tanto las autoridades pblicas como los partidos polticos elaboran sus programas y toman sus decisiones a travs de la mediacin de expertos en distintas materias, la mayor parte de la veces ajenos al aparato pblico tradicional. Si bien esto no constituye una novedad en s siendo por lo dems un fenmeno bastante acorde con la complejidad de las sociedades contemporneas, su amplitud y desarrollo han dado lugar a nuevos fenmenos que no quedan ajenos a nadie. Una consecuencia de lo anterior es que se ha producido un paulatino desplazamiento ideolgico desde el Estado, los partidos polticos y las universidades, hacia nuevos espacios de reflexin y generacin de ideas, conocidos como Think Tanks. Estas organizaciones mediadoras surgen como espacios de reflexin privados, ajenos a la calidad cientfica que se atribuye a los centros acadmicos tradicionales cuyo financiamiento y organizacin suelen depender de mecenazgos, donaciones privadas o internacionales, lo cual impide dimensionar con exactitud qu tipo de conocimiento se intenta desarrollar y, sobre todo, para qu fines. Y es que el enfoque dirigido hacia la generacin de conocimiento prctico, provisto de una carga no siempre explcita, o bien ajena a toda neutralidad axiolgica, plantea numerosas cuestiones de fondo respecto de la legitimidad tcnico-cientfica de tales organizaciones, sobre todo cuando sus opiniones adquieren la forma de un insumo esencial para la decisin poltica, cuya legitimidad, al menos tericamente, sigue siendo de origen democrtico. As, durante las ltimas dcadas se han venido considerando los llamados Think Thanks como un instrumento idneo para alcanzar un desarrollo ms acelerado y equitativo de cualquier pas, y la sofisticacin cada vez mayor de los trabajos de promocin de polticas pblicas ha demostrado que el perfil de estos institutos constituye una herramienta eficaz de apoyo a la democracia haciendo que tan delicado compromiso los posicione como actores efectivos en y para cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas. Y es que las misiones que se han encomendado a los Think Tanks no son una tarea fcil si se tiene en cuenta que pensar con acertada 374 374
visin de futuro es una labor compleja, sobre todo en pases del llamado tercer mundo, donde el ejercicio de pensar en el futuro es casi un acto heroico, y el hecho de tener gran parte de las actividades comprometidas en el da a da no permite la inversin de recursos humanos, tcnicos, financieros y de informacin, en proyectos a mediano y largo plazo, que le permitan a la sociedad civil y a todos los estamentos que en ella actan buscar derroteros y cursos de accin imaginativos y novedosos para un desarrollo acelerado y con equidad. De ah que la misin de los Think Tanks est relacionada con la necesidad de mejorar la capacidad de gobierno, la gobernabilidad y la planeacin estratgica de mediano y largo plazo, mediante el fortalecimiento de medios adecuados y oportunos para la formulacin de los cursos de accin de polticas pblicas efectivas y continuas para el pas. Adicionalmente, es incuestionable que uno de los actuales retos de Colombia en particular y de los pases latinoamericanos en general, es la bsqueda de cooperacin y apoyo mutuo entre todos y cada uno de los principales actores del desarrollo. Esta estrategia ha sido exitosamente experimentada en otras partes del mundo, por pases que indudablemente lo han logrado en alto y acelerado grado, como ha sido el caso reciente de Japn y Corea, de algunos pases europeos, como Alemania, y anteriormente Inglaterra y los Estados Unidos y los ahora llamados Tigres asiticos. Concretamente, el intercambio de ideas, el consenso en las acciones y la colaboracin entre la academia, el sector productivo y el Estado son labores a todas luces prioritarias si se quiere pensar en un desarrollo con equidad y justicia, dentro de un marco de convivencia y paz. Y para alcanzar estos objetivos y otros relacionados estrechamente con ellos, tales como la convivencia y la ampliacin de la democracia participativa muchos pases han encontrado en los Think Tanks una alternativa real y viable, al igual que imaginativa y novedosa. Segn James McGann y Weaver (2000), los Think Tanks son parte integrante de la sociedad civil y sirven de catalizadores de las ideas y de la accin, tanto en las democracias nacientes como en las consolidadas se trata de organismos independientes de investigacin dedicados a cuestiones de inters pblico y a su anlisis, para obtener de aquello proposiciones operacionales. Un elemento clave de su accin es la diseminacin de sus ideas de la manera ms amplia posible, con la intencin de influenciar cada una de 375 375
las etapas del proceso integral de polticas pblicas. En tal sentido, su existencia es permanente, a diferencia de las comisiones gubernamentales; as como tericamente independiente. Tampoco cumplen funciones de gobierno, ms bien apuntan a orientar las polticas pblicas hacia una cierta direccin o a redireccionarlas mediante el lobby poltico o bien formando directamente a los futuros tomadores de decisiones. 2. A manera de justificacin
Las que conducen y arrastran al mundo no son la mquinas, sino las ideas. Vctor Hugo
El trmino Think Tanks abarca un amplio grupo de organizaciones, todas con un objetivo comn: influir en las polticas pblicas. Estas organizaciones, en muchos casos muy diferentes entre s, se encuentran en una posicin intermedia entre (1) las instituciones acadmicas, (2) las organizaciones privadas y (3) las estructuras polticas, tomando aspectos de stas, pero generando a su vez una identidad propia, Adems, como sucede con cualquier otro fenmeno de carcter global, su expansin se manifiesta de modo especfico y concreto dentro de los distintos contextos locales y su funcionamiento est en relacin directa con los otros actores polticos, econmicos y sociales de cada uno de ellos. Tales particularidades han producido un gran inters en su funcionamiento. Sin embargo, a pesar del creciente inters en los Think Tanks, existe escasa bibliografa sobre ellos en Latinoamrica. Por eso, esta segunda parte es una contribucin destinada a ampliar el conocimiento al respecto, mediante la comparacin de los perfiles expresados por expertos en el tema, los aportes de investigaciones especializadas en el campo y la experiencia de protagonistas directos de estos procesos. Se pretende as ofrecer una mirada transversal de este fenmeno que contribuya a su mejor estudio y ms claro entendimiento en Latinoamrica en general y en Colombia en particular. Su gran importancia se pude ver reflejada en el vestbulo de la sede central de la Heritage Foundation (uno de los Think Tanks mas influyentes del mundo), donde se encuentra el escudo de la entidad, 376 376
acompaado de su lema: Ideas have consequences. Y es que los artfices, promotores y quienes apoyan esta clase de instituciones estn convencidos de que el progreso humano y la resolucin de muchos problemas sociales dependen, sobre todo, de la generacin sistemtica de nuevas ideas clave. Los primeros Think Tanks surgieron con el propsito de introducir los nuevos conocimientos de las ciencias sociales en la gestin de los asuntos pblicos. Sus responsables aplicaban los mtodos de anlisis cientfico de la economa o la sociologa, para resolver de manera infalible los problemas que generaban la complejidad de la administracin pblica, el desarrollo urbano, el aumento de la poblacin, el crecimiento econmico, etctera. En general, se crea que todas esas respuestas del Estado (o del gobierno de turno) frente a las necesidades de los ciudadanos, surgiran mediante la generacin de conocimiento e ideas alternativas en formas de polticas pblicas. Tales expectativas no se vieron colmadas por completo, pero s introdujeron la idea de que los Think Tanks constituyen un instrumento til de participacin de la sociedad civil en la esfera pblica y ayudan a gestionar el conocimiento para la toma de decisiones sobre temas polticos, econmicos y sociales. Claro est que algunas de estas instituciones pueden considerarse tambin instrumentos de presin de determinadas lites polticas y econmicas y se sirven de ellas para alcanzar mayor influencia. De todas formas, su presencia ha sido, es y ser beneficiosa para la sociedad, siempre y cuando respeten las reglas del libre mercado, de la tica y de la libertad de informacin. De todas formas, los Think Tanks nacen asociados a la idea de un mercado competitivo de ideas y estn fuertemente arraigados en la tradicin de lobby e influencia poltica de los sistemas democrticos anglosajones. Precisamente, la difusin masiva de la democracia y el mercado son las dos cabezas de playa de este modelo organizacional que se ha difundido con enorme xito a partir de la dcada de 1980, sobre todo tras la cada del Muro de Berln, y ha sido justamente en los pases de Europa del Este, a partir de 1990, donde se ha visto una mayor proliferacin de ellos, especialmente de aquellos financiados por sus pares norteamericanos de corte conservador. Bien vale la pena citar un irnico artculo del peridico ingls The Guardian, donde Steve Waters se preguntaba cules son los mtodos 377 377
actuales para intentar cambiar el mundo (Waters, 2004). Su respuesta fue la siguiente: tomarse el poder, ser monstruosamente rico o bien seguir la larga y a veces penosa va electoral. Sin embargo, y ah est lo interesante, agrega dos vas alternativas o atajos: el terrorismo y la creacin de Think Tanks. Y es que la actividad poltica de los ltimos treinta aos en varios pases de Amrica Latina demuestra hasta qu punto pueden influir las ideas (buenas o malas) de individuos determinados y comprometidos a difundirlas dentro de los crculos de poder, aunque inicialmente resulten impopulares. Probablemente esta estrategia que implica una profunda conviccin y una accin incesante y de larga duracin es una de las claves del xito de estas agrupaciones en el seno de varias sociedades y de su difusin a nivel mundial. As, los Think Tanks se han convertido en una especie de arma poltica de largo plazo y han adquirido creciente importancia en la medida en que el mbito de produccin de las ideas nuevas se ha ido desplazando de las autoridades gubernamentales, de los polticos o de los grupos de inters, hacia estos institutos. Adicionalmente, los autores que han estudiado los Think Tanks coinciden en sealar el inters de estas organizaciones en torno a los aspectos de polticas pblicas como fundamento para construir el puente entre conocimiento y poder. Por eso, como requisito indispensable, los Think Tanks requieren autonoma para la formulacin de problemas y necesitan libertad para reconsiderar los paradigmas aceptados de los cursos de accin poltica, al igual que para trabajar a cierta distancia del calor de la formulacin de alternativas de decisin corrientes. Definitivamente, en un mundo cada vez ms globalizado, en donde la informacin es fcilmente accesible a cualquier ciudadano, sin importar su rango, ubicacin geogrfica, ni condicin social, es imposible que los adelantos, conocimientos y experiencias de otras latitudes no se utilicen en beneficio de nuestro pas. De ah, precisamente, la difundida opinin de que la nica ventaja de pases como el nuestro est en aprovechar las experiencias de otros ms desarrollados, con el fin de no cometer los mismos errores que ellos. De acuerdo con lo anterior, quienes se preocupan por abordar exitosamente las realidades futuras deben precisamente buscar en los Think Tanks el punto de apoyo que brinde la oportunidad de mirar el futuro con optimismo, ya que tales centros tienen como misin mejo378 378
rar las polticas pblicas maximizando la probabilidad de que el anlisis de polticas sea aplicado para resolver problemas del mundo real (Dunn, 1994). Con el inters de ampliar y desarrollar las premisas hasta aqu expuestas, se presentarn, en forma sistemtica y clara, los mecanismos que tienen a disposicin los institutos para propiciar que los pases de Amrica Latina trasciendan el futuro ms all del corto plazo, ya que uno de los principales retos de nuestra poca tiene que ver con la brecha existente entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la complejidad creciente que stos ofrecen. De all que cada vez sea ms necesario profesionalizar la poltica, sincerarla y fortalecer los valores ticos. Se espera que ste sea un valioso aporte para el pas, pues con el se pretende estructurar una propuesta para la revisin e institucionalizacin de la metodologa apropiada que permita resolver problemas de incidencia nacional con la seguridad de que no se dejar de lado la visin de futuro a mediano y largo plazo y la percepcin controlada del riesgo2. 3. Sern los Think Tanks Una vieja idea remozada para el siglo XXI?
Ni de riesgo, qu tal que la naturaleza nos jugara una mala pasada y la criatura saliera con mi belleza y su inteligencia. Bertrand Russell le dio esta respuesta a Marilyn Monroe, cuando en una fiesta, ella sin el menor pudor y a pesar de que nunca haba cruzado palabra con l le confes que siempre haba soado con tener un hijo suyo. Se imagina le dijo Marilyn con acento meloso cmo sera un nio que tuviera mi belleza y su inteligencia al mismo tiempo?.
En Colombia existe sensibilidad por parte de algunos grupos frente a problemas de repercusin regional y nacional. Merecen destacarse esfuerzos que grupos como el CINEP han venido desarrollando con altura acadmica y compromiso social de cara a fenmenos como la violencia, el desplazamiento forzado, justicia y paz, etctera. Esa labor debe multiplicarse en distintos frentes igualmente urgentes que exigen no slo respuestas inmediatas sino tambin una reflexin continua a largo plazo.
379 379
El cientfico, sin inmutarse y mirndola a travs de sus gruesos cristales, le respondi con esta frase, fiel reflejo de sus habituales apuntes demoledores.
Hay quienes aseguran que el origen de los Think Tanks es estadounidense y data de principios del siglo XX. Estos habran surgido a partir de un grupo de investigacin reunido por uno de los asesores del presidente Wooldrow Wilson (1913-1921), para llevar a cabo la tarea de hacer estudios sobre las posibilidades de negociar la paz, al trmino de la Segunda Guerra Mundial. Posteriormente, este grupo llamado de investigacin hizo una alianza con reconocidos acadmicos y banqueros de Nueva York, comenzando as la primera oleada de centros de investigacin que tenan por objetivo realizar estudios estratgicos, los cuales, en un principio, se enfocaron en el rea de relaciones exteriores. En la jerga militar estadounidense, se acostumbraba llamar Think Tanks a departamentos de los ministerios y de las agencias gubernamentales que investigaban sobre cuestiones blicas para elaborar polticas pblicas que se desarrollaran despus de la contienda. Algunas trabajaban de forma secreta y su labor era desconocida por el personal ordinario. Se relacionaban en especial con laboratorios militares, empresas privadas, instituciones acadmicas o de otro tipo. Tras la guerra, algunos de estos organismos continuaron trabajando, y de forma paulatina, la expresin se populariz, hasta el punto de que muchos institutos de investigacin sobre economa y polticas pblicas han adquirido la denominacin de Think Tank. Rastreando un poco ms sobre el origen del concepto moderno de Think Tank, se puede encontrar que ste fue acuado durante la Segunda Guerra Mundial para referirse a un local o recinto cerrado y seguro en el que cientficos y militares se reunan para debatir asuntos estratgicos y sobre el desarrollo tecnolgico de la guerra. Hay quienes consideran que la RAND (Research and Development Corporation), una sociedad creada por el general Henry H. Arnold en 1948, fue el primer Think Tank en la acepcin actual del trmino. Sin embargo, el concepto de Think Tank es el resultado de una vieja idea expuesta aos atrs por Francis Bacon en su obra Nueva Atlntida, publicada en 1627. Fue retomada en algunos pases anglosajones 380 380
por unidades selectas de profesionales de alta calidad, agrupados en islas de excelencia, con el propsito de producir contribuciones cardinales nuevos tipos de conocimiento, novedosas metodologas, formas modernas de cogestin, etctera, acciones stas importantes como sustento para el desarrollo de un pas. A manera de contribucin para la creacin y desarrollo de estos centros en nuestros pases, conviene mencionar el artculo de Yehezkel Dror (1983)3 en donde se promueve la necesidad de estos Think Tanks como apoyo en cada una de las etapas del proceso integral (ciclo de vida) de las polticas pblicas: formacin, formulacin, implementacin (puesta en marcha), evaluacin, anlisis y reestructuracin (Salazar, 1995)4. Los Think Tanks, segn Dror, deben llenar dos condiciones: (1) tener por lo menos 25 profesionales de tiempo completo y (2) no estar afiliados a ningn partido poltico. Vale la pena presentar las recomendaciones sugeridas por el mismo autor, para estos centros de excelencia: Contar con un equipo multidisciplinario. Tener un funcionamiento integrado. Realizar estudios que en principio no tengan una clientela definida, pero que permitan el desarrollo de capacidades nuevas. Desarrollar nuevas metodologas. Dar prioridad especial a la efectiva difusin del trabajo de la organizacin. Realizar talleres para sectores formuladores e implementadores de polticas pblicas y para profesionales especializados.
3 4
Este conocido catedrtico de la Universidad Hebrea de Jerusaln fue tambin quien propuso en 1967 la creacin de la carrera profesional de Analista de polticas pblicas. Aunque no existe an consenso generalizado en torno a las diferentes etapas que conforman el proceso integral se proponen estas siete: Conformacin de la Agenda Gubernamental Formulacin, gestacin, creacin o generacin Formulacin Puesta en marcha o implementacin Evaluacin (donde estara incluido el control como elemento inseparable) Anlisis Reformulacin.
381 381
Llevar a cabo una evaluacin continua y sistemtica de actividades y realizaciones. Cooperacin entre distintos depsitos de ideas5. Todas estas actividades deben integrarse dentro de una estrategia abierta y elstica de desarrollo.
El concepto de Think Tanks tambin ha sido utilizado en un contexto mucho ms amplio. Tiene que ver con la investigacin y el diseo de pautas y directrices de pensamiento que favorezcan el desarrollo de ciertos sectores. En este sentido, no corresponden slo a las unidades establecidas para el anlisis de polticas pblicas, con las que se busca bsicamente apoyar las estructuras y procesos que conforman la administracin pblica. El concepto tambin cobija a los institutos de estudios avanzados dedicados principalmente a la produccin de conocimiento puro. Precisamente, a comienzos de la dcada de los noventa, cuando se empez a especular en Amrica Latina acerca de los Think Tanks, sus alcances y lmites, sus caractersticas y requerimientos mnimos necesarios, factores tales como su proliferacin en otros continentes y la misma novedad del tema en pases como el nuestro fueron un verdadero caldo de cultivo para que algunos irresponsablemente los presentaran al mundo entero como una novedosa idea descubierta por seudo-intelectuales colombianos. Fue as como estos institutos fueron presentados ni ms ni menos que como un indito remedio contra todos los males fsicos y morales: la panacea que buscaban los griegos. Con el fin de contribuir a contrarrestar esta perjudicial, mal intencionada y hasta peligrosa corriente, en 1993, el autor fue invitado por el diario La Repblica a escribir un artculo especial que bajo el ttulo Depsitos de ideas y polticas pblicas se public en la seccin An-
Una reunin preliminar sobre el problema demostr que hay inters en compartir en forma sistemtica: Informacin y publicaciones Actividades de los diferentes centros desde visitas hasta talleres comunes. Grupos de trabajo sobre temas de inters comn tales como metodologa, medio y modos de difusin. Experiencias mutuas entre los directores de los centros sobre problemas de administracin, desarrollo de personal, control de gestin, mercado, marketing, comunicacin, etc.
382 382
lisis Econmico de ese diario6. Este documento, cuya copia circul por academias y centros de educacin superior, tuvo como mrito principal el haber brindado las bases mnimas necesarias para desmitificar tal concepto. Dado lo sugerente que en ese entonces resultaba poner el tema sobre el tapete y debido al valor de dicho artculo como exploracin de una propuesta efectiva, es til traer aqu al menos las lneas finales del texto mencionado: Como se puede observar, es una vieja idea remozada por algunos inquietos con veleidades de coquetera intelectual. Lo que queda bien claro es, pues, que para este caso, tambin son vlidas las palabras de la Escritura de que Nada hay nuevo bajo el sol. Estas premonitorias frases con las que cierra el artculo sirven ahora como prembulo y justificacin para dar inicio a esta reflexin sobre los Think Tanks. La metodologa escogida para cumplir con lo propuesto se basa en las lecciones, enseanzas y conocimientos extrados de la experiencia que nos han legado instituciones de similar o parecida naturaleza y que han tenido xito en la consecucin de sus objetivos. Esta alternativa, que pregona bsicamente la conveniencia del proceso de copiar de los mejores, se conoce en el mbito acadmico con el nombre de benchmarking. La aplicacin de esta metodologa permiti la clasificacin, estructuracin, revisin y anlisis de importante, novedosa y til informacin que el autor ha venido recolectando desde tiempo atrs sobre el tema, concretamente dentro de sus funciones como miembro de institutos de polticas pblicas. El propsito final es concreto y especfico: ofrecer a los lectores algunas de las principales caractersticas de los Think Tanks ms exitosos en diferentes campos de actividad. Mediante un cuidadoso anlisis, se han logrado detectar algunas caractersticas, condiciones y campos de accin que se repiten en forma casi constante en muchos de los Think Tanks ms exitosos. (En el Anexo 2 de este captulo se relaciona un directorio latinoamericano de Think Tanks). En primer lugar luego de introducir y justificar el tema se ofrecen los fundamentos tericos de lo que se entiende por benchmarking. Posteriormente, se relacionan algunas de tales caractersticas dentro de
6 La Repblica, sbado 10 de julio de 1993, seccin Anlisis Econmico: Depsitos de ideas y polticas pblicas.
383 383
este esquema general. Dentro de este marco de referencia se cubrirn temas tales como las relaciones interinstitucionales, el lugar de los institutos de polticas publicas en la sociedad, su utilidad para la formacin de lderes, la educacin en participacin ciudadana y democracia, la sociedad en general, la formulacin de polticas pblicas, la informacin y sensibilizacin ciudadana, el Congreso de la Repblica, la empresa privada, los medios de comunicacin masiva, entre otros; el anlisis efectivo de polticas pblicas por estos institutos, los mtodos para transformar la informacin en recurso prctico accesible a los gobernantes, la procedencia de las fuentes de financiacin que alimentan a los Think Tanks, y su relacin con la academia. Estos temas, integrados en un todo, son un valioso aporte para cada una de las etapas del proceso de polticas pblicas que en ltimas es una de las principales funciones que deben liderar tales institutos. Se espera que este aporte sea un verdadero llamado para que se creen ms organizaciones de esta naturaleza que cubran muchos y variados campos de la actividad poltica, econmica y social de nuestro pas. 4. El benchmarking como metodologa para estudiar los Think Tanks
Si los que hablan mal de m supieran exactamente lo que yo pienso de ellos, an hablaran peor. Sacha Guitry
Una de las pocas ventajas de los pases en vas de desarrollo es precisamente el hecho de tener la posibilidad de no incurrir en los mismos errores que cometieron los pases desarrollados. Aquellos han tenido la oportunidad de aprender de los errores de stos. Sin embargo, no slo es posible aprender de los errores; una estrategia mucho ms efectiva es aprender de los xitos de otros. Precisamente este es el planteamiento que propone el benchmarking: pregona la conveniencia de aprender de los mejores, de tal manera que la formacin colectiva, la experiencia y sabidura de otros puedan ser utilizados por quienes deseen mejorar su desempeo. Por lo tanto, este anglicismo se ha venido utilizando para referirse al proceso de identificar, comparar y estudiar los mejores, con el fin de aprender de ellos. 384 384
Hay quienes aseguran que el benchmarking hace referencia a dos cosas: al hecho de proponerse metas, en trminos cuantificables, utilizando normas externas y objetivas y, en segundo lugar, aprender y conocer las cualidades que tienen las organizaciones exitosas para lograr buenos resultados el cmo, en trminos de cualificacin (Boxwell, 1995). En estos trminos la tarea demanda todo un proceso que lleve desde la identificacin de las necesidades a las que se busca dar respuesta a travs del benchmarking hasta la evaluacin y el rediseo de las estrategias tendientes a mejorar los logros que se haya obtenido. Proceso que, a manera de ejemplo, ilustra la grfica siguiente: FIGURA 1 BENCHMARKING PARA COMPETIR CON VENTAJA
1. Identifique en qu se va hacer benchmarking Planificacin 2. Identifique compaas comparables 3. Determine mtodos de recoger datos y recoja los datos 4. Determine la actual brecha en la actuacin 5. Proyecte futuros niveles de actuacin 6. Comunique las conclusiones del benchmarking y obtenga su aceptacin 7. Establezca las metas funcionales
Anlisis
Integracin
8. Desarrolle planes de accin Accin 9. Ponga en prctica acciones especficas y supervise los resultados 10. Vuelva a fijar los hitos del benchmarking Posicin de liderazgo alcanzada Prcticas completamente integradas en los procesos
Madurez
Fuente: El proceso de benchmarking Camp (2006).
385 385
Determine qu actividades importantes de su organizacin son aquellas cuya mejora permitira ganar ms mediante el benchmarking. Determine los factores clave o piloto de estas actividades orientadas al valor. Identifique a las organizaciones con prcticas ms avanzadas en estas actividades orientadas al valor. Estas prcticas avanzadas pueden encontrarse en los competidores, en empresas de sectores distintos o en cualquier organizacin que realice extremadamente bien las actividades de valor. Las organizaciones con prcticas ms avanzadas son las que realizan actividades ms orientadas a buscar valor, a escudriar los costos ms bajos o encontrar el grado de valor ms elevado para los clientes, lo que sea ms apropiado en las circunstancias especficas. Mida las prcticas ms avanzadas en trminos que le permitan no slo cuantificar las prestaciones sino tambin comprender por qu y cmo consiguen tales resultados. Mida su propia actuacin y comprela con la mejor. Probablemente habr medido su propia prestacin antes de medir las otras empresas que est estudiando. Pero puede encontrarse con que necesita medir la actuacin propia otra vez porque los mejores miden sus propias prestaciones utilizando diferentes medidas. Desarrolle planes para igualar y superar las prcticas ms avanzadas o para consolidar su liderazgo, segn el caso. Obtenga el compromiso de los diferentes niveles de la organizacin que estn involucrados en el plan, lo que resulta ms fcil con las pruebas suministradas con un estudio serio de benchmarking.
La figura muestra el proceso simple de benchmarking que puede ser utilizado de acuerdo con las necesidades, intereses y recursos de cada Think Tank. A continuacin se entrar a considerar en detalle los que se han perfilado como elementos principales para que la academia, el gobierno, el sector privado, la comunidad toda, anen esfuerzos en torno a estas novedosas iniciativas como alternativas viables y tiles para lograr el pas que todos anhelamos. 386 386
5. Nociones, definiciones y conceptos sobre los Think Tanks
A Think Tank (also called a Policy Institute)
is an organization, institute, corporation, or group that conducts research and engages in advocacy in areas such as social policy, political strategy, economy, science or technology issues, industrial or business policies, or military advice. Many think tanks are non-profit organizations Linda Hunt, Entrepreneurial Society, ex directora y colega ma en The London School of Economics and Political Science
La dificultad para definir los Think Tank proviene de la diversidad de objetivos que persiguen. La mayora de ello son entidades independientes y sin nimo de lucro que tratan de generar soluciones concretas a problemas pblicos. Otros, conocidos como los Think Tank. de partido, tienen motivaciones polticas e ideolgicas. Tambin los hay que tienen un carcter ms acadmico. En trminos generales, un Think Tank es una institucin formada por intelectuales y expertos en diversas materias que tratan de inspirar polticas pblicas a travs de sus estudios e iniciativas. Aunque algunos se limitan a investigar, en principio la mayora trata de crear y difundir ideas para provocar un cambio en la accin poltica. El trmino Think Tank sigue siendo an novedoso en la mayora de los pases de Amrica Latina. En principio, son organizaciones ubicadas en el amplio y heterogneo mapa del tercer sector: ni en el mercado ni en el Estado. As, por lo general, son instituciones independientes, no gubernamentales, sin nimo de lucro y en las que en lneas generales se estudian temas con el fin de hacer llegar sus conclusiones a quienes toman decisiones. Hay algunos ms acadmicos y por consiguiente, menos vinculados con los actores polticos, en tanto que otros cuya misin es la implementacin de polticas pblicas se dedican menos a investigar, tomando los trabajos realizados por otras organizaciones para poner en marcha proyectos y polticas pblicas especialmente en gobiernos subnacionales o departamentales. Hay tambin instituciones que no investigan directamente y se ocupan, ms bien, de empujar temas claves hacia la agenda de polticas pblicas (advocacy institutions). 387 387
Tambin se entienden como Think Tank las instituciones investigadoras u otro tipo de organizaciones que ofrecen consejos e ideas sobre asuntos de poltica, comercio e intereses militares. Algunos estn relacionados con laboratorios militares, empresas privadas, instituciones acadmicas o de otro tipo y normalmente se trata de organizaciones en las que trabajan varios tericos e intelectuales multidisciplinares que elaboran anlisis o recomendaciones de polticas pblicas. Tienen estatus legal como instituciones privadas (normalmente en forma de fundaciones no comerciales) y defienden diversas ideas. Sus trabajos tienen habitualmente un peso importante en la poltica, las polticas pblicas, y en la actividad social, comercial, medioambiental y tecnolgica. A pesar de no existir un consenso en torno a la idea, caractersticas y propiedades de los Think Tank, se ofrecern algunas de las definiciones ms comnmente aceptadas. Valdra la pena, adems, confrontar si estas organizaciones que en otros pases han cumplido un indudable papel de refuerzo de la democracia, se pueden copiar, o si es necesario adaptarlas y en qu forma con el fin de que sean verdaderamente tiles para la solucin de los graves, estructurales y sobre todo peculiares problemas de nuestro medio latinoamericano en general y colombiano en particular. Son grupos de profesionales organizados privadamente o bajo auspicios gubernamentales, dedicados a la investigacin en todas las disciplinas y que comunican sus conclusiones al pblico en general o a un pblico especfico (Prez Calle, 1996). Son instituciones que realizan una actividad cognoscitiva relacionada con el proceso integral de polticas pblicas (Prez Calle, 1996). Islas de excelencia que emplean permanentemente el pensamiento cientfico interdisciplinario, para procurar mejorar de manera sustantiva la poltica pblica y construir un puente entre el conocimiento y el poder (Yehezkel Dror, 1983). Son verdaderos y efectivos intermediarios entre el conocimiento y el poder. (Patrick Dunleavy, de la London School of Economics and Political Science, en la celebracin de su primer Centenario, 1996).
388 388
Son centros de pensamiento, conformados por personas de vuelo intelectual, que comporten una fe comn en la democracia pluralista y en la economa de mercado y que estn interesadas en debatir ideas y hacer estudios o investigaciones sobre aspectos de poltica pblica. Difunden adems, sus ideas por medio de revistas, folletos y libros y hacen pronunciamientos sobre temas de actualidad en este campo (Trulluck, 1997). McGann (2007) los define como organizaciones de investigacin, anlisis e implementacin de polticas pblicas que generan investigaciones, anlisis y recomendaciones en temas nacionales e internacionales para facilitar a los actores polticos y a la sociedad en general, tomar decisiones de manera informada sobre temas de polticas pblicas. Para la Universidad de Filadelfia, son organizaciones de investigacin, anlisis e implementacin de polticas pblicas y productoras de materiales que permiten a las sociedades estar ms y mejor informadas, a la hora de tomar decisiones. Daro Abad Arango conceba a los Think Tank como un grupo de personas que se dedicaban al estudio y anlisis de casos en especfico, generaban conocimiento relevante desde un punto de vista analtico y a su vez provean mediacin de terceros entre las partes en conflicto. Normalmente en estas organizaciones trabajan varios tericos e intelectuales multidisciplinares que elaboran anlisis o recomendaciones de poltica pblica.
En conclusin, los Think Tank son, segn su financiamiento, institutos privados o estatales, de investigacin de las ciencias sociales y de anlisis de polticas pblicas, donde trabajan un grupo de especialistas y varios colaboradores y los que se integran a los grupos de trabajo, grupos de reflexin, talleres, seminarios, grupos focales, etc.
389 389
6. Recorrido y Evolucin histrica de los Think Tanks

En la evolucin de la poltica pblica de los pases latinoamericanos, los Think Tanks han tenido una influencia decisiva en la conservacin y reformulacin de la tradicin convencional y en marcar nuevos cursos de accin poltica para las cuestiones estratgicas claves. Christopher Ruddy, Chairman and CEO: NewsMax
A partir de los aos 1980 comienza a aparecer en la mayor parte de los pases occidentales un nuevo tipo de organizacin creada a imagen de los modelos norteamericano e ingls. Estas agrupaciones, surgidas en el seno de la sociedad civil, elaboran un tipo de conocimiento prctico orientado y enfocado a definir o influir sobre las polticas pblicas del Estado. No se trata de un conocimiento terico propio de la academia y de las universidades, sino de un tipo de subproducto experto dirigido a quienes toman las decisiones y cuyo objetivo es su aplicabilidad en el terreno prctico. Las temticas de trabajo de estas agrupaciones son variadas, pero siempre relacionadas con asuntos pblicos de alta repercusin social y/o meditica, como por ejemplo: educacin, salud, pensiones, vivienda, delincuencia, energa, privatizaciones, planificacin urbana, defensa, cultura. Estas organizaciones tambin han asumido la discusin y en algunos casos la proteccin de los denominados temas valricos: divorcio, eutanasia, derechos sexuales, contracepcin, interrupcin del embarazo, prevencin del Sida, etc. A lo anterior se suma el desarrollo y aplicacin de una herramienta clave de influencia poltica: se trata de los estudios de opinin pblica (encuestas) que regularmente estn dirigidos hacia los poderes pblicos y los medios de comunicacin. En Amrica Latina los Think Tank han comenzado a aparecer, pero su capacidad de influencia en cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas todava est muy lejos de la alcanzada por las instituciones estadounidenses, anglosajonas y europeas. En los ltimos aos, sin embargo, se ha registrado un intenso desarrollo de organizaciones independientes creadas bajo el mismo espritu de los Think Tank, algunos muy influyentes no vinculados a partidos polti390 390
cos y otros vinculados a ellos. En Latinoamrica, se abrieron algunos institutos durante la dcada de los ochenta, pero slo adquirieron una relativa fuerza en los noventa, muchos de ellos siguiendo el modelo planteado por uno de sus precursores en Inglaterra Sir Antony Fisher. Cerca de cien aos despus del establecimiento de los primeros institutos de investigacin econmica y social (Russell Sage Foundation, National Bureau of Economic Research, Brookings Institution), el afn de algunos filntropos, economistas y polticos se ha transmitido a la mayora de los pases. A pesar de que no existen cifras oficiales, estos centros han tenido un desarrollo y grado de influencia en la sociedad contempornea impresionante y slo en Estados Unidos existen cerca de 2.000 organizaciones dedicadas al anlisis de polticas pblicas y aproximadamente otras 2.500 instituciones similares del resto del mundo. Su tamao y financiamientos son variables y fluctan, por ejemplo, la Corporacin RAND cuenta con ms de mil empleados y un presupuesto anual de ms de 100 millones de dlares, mientras que un taller de poltica ms modesto, como es el Institute for Policy Studies de Washington, cuenta con menos de dos docenas de empleados y un presupuesto que oscila entre uno y dos millones de dlares. A partir del ao 2000 se ha visto un nuevo surgimiento de varias de estas organizaciones, las cuales muchas veces sirven de plataformas polticas personales que escapan al tradicional control partidario y forman parte de los nuevos integrantes que se suman a los Think Tank tradicionales. Varios autores reconocen tres generaciones: (1) La primera generacin corresponde a los Think Tank surgidos a principios del siglo XX, en los que se puede ver una fuerte orientacin acadmica y de investigacin. Considerados verdaderos institutos de investigacin poltica, y caracterizados como universidades sin estudiantes, sus investigaciones eran de largo plazo, y buscaban formar una lite de opinin. No obstante, no tenan una identificacin poltica, ya que se buscaba preservar la independencia de la organizacin. En general, la mayor parte de los Think Tank surgidos en esta etapa estban dedicados al estudio de la poltica domstica y la poltica internacional, pudiendo mencionarse a Brookings Institution como el ms representativo de esta generacin. 391 391
(2) La segunda generacin de Think Tank surge a partir de la Segunda Guerra Mundial ante la demanda de asesoramiento del gobierno de Estados Unidos en poltica exterior frente al nuevo escenario que planteaba la Guerra Fra. A este grupo pertenecen los denominados institutos de investigacin contratados por el gobierno, cuyo trabajo pasaba ms por la elaboracin de informes para los organismos de gobierno que por la produccin de bibliografa especializada e investigaciones acadmicas. A este grupo pertenece la RAND Corporation, segn algunos, pionera en el modelo de Think Tank. (3) La tercera generacin, a partir de 1970, es a la que pertenecen los advocacy Think Tank, caracterizados por buscar influir en los debates polticos, lo que explica que en ellos se combinaran la definicin de una posicin poltica o ideolgica con estrategias de marketing, as como una fuerte relacin con los medios y la opinin publica. Sus investigaciones son ms cortas que aquellas de los Think Tank de la primera generacin, y por lo general revisan, reformulan y modifican investigaciones existentes. Un ejemplo de las organizaciones que integran este grupo es la Heritage Foundation. Los primeros Think Tank fueron independientes de los partidos. El ejemplo ms tpico de este formato fue la Corporacin RAND, que comenz a actuar en Estados Unidos a fines de la dcada del cuarenta. Con el paso del tiempo, la relacin entre estas organizaciones y los partidos se ha ido diversificando. Algunos mantienen la tradicin primigenia de neutralidad. Otros han sido creados por los partidos polticos con la finalidad expresa de proveerse de insumos tcnicos, programticos e ideolgicos. Entre estos dos polos, existe una amplia variedad de esquemas. Durante la mayor parte del siglo XX, los Think Tank independientes que realizaban investigaciones y ofrecan asesoramiento sobre poltica pblica eran un fenmeno organizacional que se encontraba primordialmente en Estados Unidos, con una cantidad mucho menor en Canad y Europa Occidental. Aunque en Japn hubo durante algn tiempo centros de investigacin y anlisis, stos generalmente carecan de independencia al mantener vnculos estrechos con ministerios o corporaciones gubernamentales. En el mundo ha habido una verdadera proliferacin de centros de investigacin y anlisis que comenz en la 392 392
dcada de los ochenta como resultado de las fuerzas de la mundializacin, el fin de la Guerra Fra y el surgimiento de problemas transnacionales. Dos terceras partes de todos los centros de investigacin y anlisis que existen hoy se establecieron luego de 1970 y ms de la mitad a partir de 1980. En cuanto a regiones y segn un estudio del Foreign Policy Research Institute (FPRI) de Filadelfia, actualmente, hay 5.080 Think Tank repartidos por todo el mundo. Dos de cada cinco estn en Norteamrica (1.924); casi un cuarto en Europa Occidental (1.198); 601 son de Asia; 483 de Europa del Este; 408 de Amrica Latina; hay 274 en frica y 192 en Oriente Medio. De los 408 (8,03%) que se encuentran en Amrica Latina, la Argentina, con 100 de ellos, ocupa el octavo lugar a nivel mundial y el primer puesto de la regin, seguida por Brasil, con 38, y Chile con 30, informacin que contrasta diametralmente con la presentada en el Anexo 2 de este escrito. 7. Razones y causas del crecimiento y desarrollo de los Think Tanks
Los creadores y hacedores de polticas (policy makers) recurren cada vez ms a organizaciones independientes de investigacin de poltica pblica, conocidas comnmente como Think Tanks, para obtener informacin y anlisis oportuno, comprensible, confiable, accesible y til. El reto del nuevo milenio, es aprovechar la vasta acumulacin de conocimiento, informacin y energa asociativa que existe en estas organizaciones en todas las regiones del mundo. James G. McGann
Aquello que la izquierda liberal norteamericana consigui ganar en el mbito de la cultura y del mundo acadmico durante los aos sesenta y setenta, no logr ser traspasado a la poltica, mbito en el que los conservadores s comprendieron el papel de la llamada guerra cultural, creando como respuesta estos laboratorios de difusin de ideas. Segn Stenfacic y Delgado (1996), el xito de la contrarrevolucin cultural conservadora de los aos 1980 se habra debido a los siguientes factores: Concentracin en un pequeo nmero de ideas centrales con objetivos claros, unidas las unas a las otras de manera progresiva y 393 393
encadenada (a diferencia de la dispersin de los temas de otras corrientes). Coherencia ideolgica de las temticas abordadas, reforzadas con planeacin estratgica basada en series de pequeas victorias, puntuales y progresivas en el largo plazo. Ms que confiar en la fuerza propia y lgica de las ideas, consideraban necesario un trabajo coordinado e integral de persuasin. Buscaban tener acceso fluido a financiamiento y una fuerte determinacin por obtenerlo de fuentes con afinidad ideolgica dentro de sectores empresariales. Los caracterizaba un enfoque efectivo y un uso intensivo de los medios masivos de comunicacin masivos (radio, televisin, peridicos, Internet). Contaban con una mejor gestin de cerebros, financindolos desde sus primeros estudios hasta su instalacin en estas entidades o en puestos de responsabilidad poltica (tutelaje). Generalmente se desplegaba un enorme esfuerzo en el reclutamiento de jvenes promesas.
Por otra parte, vale la pena preguntarse por las razones del escaso nmero de Think Tank existentes en Amrica Latina. La respuesta involucra aspectos relacionados con la forma en que se organiza la academia en varios pases de la regin y con la aeja relacin de mutua desconfianza entre la universidad pblica y el gobierno. Tambin puede deberse a que los Think Tank de Amrica Latina no invierten en campaas de marketing para posicionarse internacionalmente. Otro factor por considerar es el escaso valor que tradicionalmente le han dado los funcionarios pblicos al conocimiento, sobre todo al de ciencias sociales, lo cual se hace patente en los exiguos presupuestos pblicos que se asignan a la investigacin que se desarrolla en esta rea. Porque, como lo muestra la experiencia en Estados Unidos, la proliferacin y la influencia de los Think Tank no habra sido posible de no haber habido dinero suficiente para darles vida, proyeccin y abrigo. Es de esperar que a media que la poltica se abra al debate pblico, los Think Tank cobren importancia para los polticos, y los investigadores en ciencias sociales reciban invitaciones o tengan la propia iniciativa de formarlos. Sin duda, los tiempos ameritan que en todos y 394 394
cada uno de los pases de Latinoamrica se establezcan varios de estos grupos que reflexionen, incidan y se posicionen en las polticas pblicas nacionales e internacionales; y la universidad, cuando menos la de carcter pblico, no puede hacerse a un lado de esta exigencia. El reto es que efectivamente se otorgue prioridad al inters pblico, y el conocimiento que se genere y gestione no sea puesto nicamente al servicio de unos pocos y hasta mezquinos intereses privados. 8. Caractersticas distintivas de los Think Tanks
Entre las muchas influencias que afectan la formulacin de la poltica pblica en los pases desarrollados, la funcin de los Think Tanks secuenta entre las ms importantes y menos apreciadas. Patrick Dunleavy Departamento de Gobierno London School of Economics and Political Science
Los hay de varios tipos y colores. Estn los puramente econmicos, hay muchos de corte poltico, estn los ms acadmicos y los que tienen un aire a consultora econmica. Con el proceso de institucionalizacin primero y de reforma del Estado despus, la demanda por investigacin, consultora e ideas sobre polticas pblicas aument fuertemente. Pero falta informacin sobre los matices que separan a unos de otros en aspectos de: cmo se financian, qu demandas satisfacen, a qu objetivos apuntan. Lo cierto es que el mapa de Think Tank se ha expandido en la Amrica Latina de manera que a esta altura no resulta sencillo detectar a qu se dedica cada uno y, en definitiva, es complicado discernir qu diferencia a uno de otro. Como no todos los Think Tank presentan la misma dimensin, tamao, presupuestos, finalidades, alcances, etc., resulta difcil distinguir a un verdadero Think Tank del que no lo es. En los ltimos aos, conforme el trmino se ha puesto de moda, muchas entidades del mbito de la poltica y la economa se han llamado Think Tank. Aunque todava no existe pleno acuerdo entre la comunidad cientfica sobre la naturaleza de un Think Tank, s pueden apuntarse algunas caractersticas: 1. Los Think Tank centran sus actividades en la investigacin sobre cuestiones econmicas y de polticas pblicas, con el objeto de 395 395
ayudar a que los asuntos pblicos se gobiernen de la forma ms eficaz posible. 2. Muchos tratan de mantener una cierta independencia orgnica e ideolgica, compatible con la adscripcin a una determinada corriente o grupo social. 3. Existe una clara excepcin, los denominados Think Tank de partido, entidades que suministran ideas y programas a los partidos polticos y sirven de escuelas de formacin de futuros gobernantes y sus cuadros directivos. 4. Una gran mayora de ellos, y sus respectivos promotores, defienden un espritu de independencia, hasta el punto de que con l se ha pretendido distinguir a los Think Tank de los grupos de presin que tanto han crecido en los ltimos tiempos al abrigo de las estrategias de relaciones pblicas. 5. Algunos suponen que los Think Tank son establecidos con el propsito de servir al inters general, por encima incluso de sus afinidades ideolgicas y de la dependencia de ciertos grupos. 6. Otra caracterstica es que los Think Tank son centros de investigacin que intentan servir de puente entre la comunidad acadmica y la administracin pblica. 7. Desarrollan una investigacin operativa a medio camino entre el trabajo de fondo y a largo plazo de la universidad y la gestin del da a da de los poderes pblicos, y ponen en contacto los resultados de la investigacin con las necesidades de las polticas pblicas. Es decir, se han convertido en los mediadores del mercado de las ideas polticas. 8. Otro punto importante es la cuestin de su funcin o papel dentro de una sociedad democrtica. Como se ve, su influencia es mayor en la medida en que los partidos polticos tengan un menor anclaje ideolgico y se encuentren en un espacio de competencia de ideas. 9. Cuanto ms fuerte sea la lgica de mercado en el mbito del debate sobre lo pblico, mayor influencia tendrn estas organizaciones. El caso de la sociedad estadounidense es paradigmtico en este sentido, representando al mismo tiempo el ejemplo ms antiguo de esta tendencia. 396 396
10. Se encuentran Think Tank muy similares, en los que varan algunos matices, pero la funcin principal que cumplen estas instituciones es la generacin de ideas. 11. Hay dificultad para diferenciar los Think Tank de otras instituciones como las ONG o incluso las empresas de consultora. Si bien una frontera exacta resulta prcticamente imposible de establecer, se puede decir grosso modo que la principal diferencia con las ONG es que estas ltimas prefieren la accin directa sobre determinadas problemticas sociales, mientras que los Think Tank suelen priorizar los estudios destinados a influir en la creacin de polticas pblicas. Raramente actan en el terreno, pues su objetivo es orientar el debate pblico y hacer que sus ideas prevalezcan al nivel de la decisin poltica. Ello no excluye que ciertas ONG tambin elaboren estudios cuyo objetivo sea la creacin o la modificacin de determinadas polticas pblicas, pero esta caracterstica no constituye una condicin necesaria para su existencia, como s ocurre con los Think Tank. Respecto de las empresas consultoras, la diferenciacin resulta ms obvia, pues stas buscan beneficios econmicos directos y generalmente trabajan sobre la base de contratos. Su objetivo primordial no es el bien pblico, sino la eficacia y la rentabilidad. 12. Los Think Tank tienen una profunda vocacin por incidir en las polticas pblicas que los distingue de las universidades y de los centros de investigacin convencionales. 13. Los Think Tank funcionan con la idea de una democracia de mercado, aunque operan con mtodos tomados del mundo acadmico, los cuales combinan con tcticas propias de la comunicacin publicitaria. 14. Si bien los Think Tank se definen como organizaciones sin fines de lucro, no trabajan sobre la base de un voluntariado, como s ocurre con muchas entidades surgidas a partir de movimientos sociales. 15. Los Think Tank tienen profesionales contratados para pensar las polticas pblicas e influir en el proceso de toma de decisiones, lo cual implica un costo econmico no poco significativo. 16. Los Think Tank buscan influir en la toma de decisiones o intentar guiar el debate pblico y sus propuestas apuntan hacia cambios 397 397
estructurales del modelo democracia-mercado. En ese sentido, difcilmente se los puede definir como funcionales al mismo, sobre todo cuando participan de lo que se conoce como un mercado de ideas. 17. Es innegable la importancia de la comunicacin y, en especial, de las estrategias de relaciones pblicas y marketing en la actividad de los Think Tank. Y es que al ser organizaciones de carcter eminentemente poltico y como su mximo objetivo es mejorar el proceso y contenido de las polticas pblicas, su trabajo se dirige a estudiar los problemas sociales para proponer soluciones polticas. 18. El producto principal de los Think Tank es el anlisis de las situaciones existentes y el asesoramiento a cualquier persona fsica y jurdica u organismo pblico mediante la produccin de una numerosa documentacin plasmada en informes, expedientes y libros. Tienen un inters especial en comunicar el resultado de sus trabajos a todos aquellos individuos que estn involucrados y que participan en la elaboracin de las polticas pblicas. 9. Organizacin, formas y estructuras de los Think Tanks
Cuando se est en medio de adversidades ya es tarde para ser cauto. Lucio Sneca
Los Think Tank son instituciones con vocacin de permanencia y con una estructura, una organizacin y un personal especializado. No tienen responsabilidades directas en operaciones de carcter gubernamental. Sus staffs profesionales tienen cualificaciones especiales, destacando, entre otras, la capacidad metodolgica, el trabajo de campo y los anlisis estadstico, argumentativo, histrico y de riesgos, junto con un conocimiento de las realidades polticas y de las ms estrictamente gubernamentales. Algunos de los funcionarios de los Think Tank pueden ser externos (contratados) o residentes. En el primer caso, el personal es libre de planificar, publicar y difundir a travs de los medios informativos los resultados de la investigacin. Este modelo permite a los Think Tank 398 398
abarcar un amplio espectro de temas pblicos o tratarlos ms profundamente que como lo hara su propio personal, aparte de los provechos financieros que comporta, en comparacin con los pensadores contratados laboralmente. Sin embargo, el personal externo limita la posibilidad de consolidar la fidelidad a una poltica investigadora, ya que el contacto entre los investigadores suele ser ocasional. Adicionalmente, el hecho de mantener un slido perfil pblico implica una correcta poltica de relaciones pblicas y al no estar presentes los investigadores en las conferencias de prensa, ni en los contactos con los decisores pblicos, tal poltica se pierde. Adems, la organizacin no puede hacer el seguimiento del trabajo de los investigadores ni controlar la duracin de la investigacin. Varios Think Tank se han encaminado hacia los advocacy tanks arraigados en la frmula de la contratacin externa y que se proveen de investigadores internos para controlar la programacin temporal de sus trabajos, pues su objetivo de influir en las decisiones pblicas los obliga a trabajar a corto plazo. El modelo de personal residente o integrado plantea dos opciones a los Think Tank: decidir si el personal ha de ser permanente o rotativo (es decir, que provenga de otras organizaciones homlogas) o decidir si ha de estar o no formado bsicamente por profesores universitarios. Por lo general, los Think Tank que optan por un staff rotativo son centros excesivamente ligados a universidades, donde los universitarios pasan periodos sabticos. Estas organizaciones raramente publican los resultados de sus investigaciones y no tienen un objeto poltico slido. Tampoco pretenden influenciar el debate poltico a corto plazo. Y es que, puesto que la funcin de los acadmicos es importante como fuente de sabidura y credibilidad, estos suelen formar parte de aquellos Think Tank cuyos clientes son las agencias gubernamentales que necesitan legitimar sus posturas sobre la base de conclusiones socialmente respetadas y crebles. En contraposicin, los advocacy tanks cuentan con pocos profesores entre sus plantillas de investigadores. Aparte de los motivos de los propios universitarios bastante refractarios a elaborar informes orientados hacia un posicionamiento predeterminado por los intereses de los Think Tank, las principales causas de 399 399
la incompatibilidad entre los advocacy tanks y los acadmicos son de ndole comunicativa: el dominio de una retrica accesible para el pblico en general suele chocar con el lenguaje propio de una autoridad en una disciplina concreta. Otro criterio que interviene en la configuracin de la planta de investigadores es la coherencia ideolgica y metodolgica o, bien, la tendencia hacia la diversidad. Sin embargo, para algunos, la orientacin ideolgica no condiciona la de los investigadores. Con la expansin de los advocacy tanks, este pensamiento se ha visto de nuevo superado. Tradicionalmente, la ideologa no era tenida en cuenta en la seleccin del personal, excepto en los niveles jerrquicos ms elevados. Como mximo, se excluan las ideologas consideradas extremistas. Pero los advocacy tanks han puesto de manifiesto que la uniformidad ideolgica asegura una consistencia tal en los resultados de la investigacin, que esta puede acarrear el riesgo de conducir a su desconocimiento por el hecho de ser percibida como excesivamente previsible. El perfil ofrecido hasta el momento es compartido por la mayor parte de los especialistas en el tema y constituye un denominador comn de los estudios de los Think Tank. Sin embargo, hay cuatro factores que se consideran fundamentales. En primer lugar, los Think Tank adoptan, por regla general, la forma jurdica de la fundacin y, viceversa, muchas fundaciones han acabado por actuar como Think Tank. Esta caracterstica acenta el uso de las relaciones pblicas no lucrativas, en especial la captacin de fondos o fondeo (fundraising). En segundo lugar, son innegables los propsitos comunicativos de las ideas generadas por los Think Tank, las cuales se deben articular a travs de la instrumentalizacin de un plan integral de marketing social, donde el producto son las ideas. As, la actividad primordial de estas organizaciones es la comercializacin de las ideas y las herramientas competentes son las tcnicas del marketing, sin dejar de lado su uso desde una perspectiva estructural y estratgica, alejada de la mera comercializacin. En tercer lugar, la aparicin e impulso de los advocacy tanks puede dejar sin vigencia la distincin entre Think Tank y grupos de inters, desde el momento en que su actividad est dirigida a satisfacer los intereses de sus patrocinadores. 400 400
En cuarto lugar, algunos autores, como Stone (1996), confunden el producto de los Think Tank con su objeto o actividad. Una cosa es la investigacin como actividad primera de estas organizaciones y otra el producto que comercializan. Aparece, as, la dicotoma entre ideas e ideologa. La separacin depender de la cultura corporativa de cada Think Tank. Los de marcada dependencia ideolgica, conocidos como ideological tanks, son abiertamente productores de ideologa. Aquellos con un objeto de anlisis monotemtico, tambin denominados specialist tanks, estn ms lejos de una ideologa globalizadora y producen informaciones sobre temas pblicos como el medio ambiente, la situacin de las minoras tnicas, la energa, los recursos naturales o el terrorismo. Recientemente han aparecido, en Estados Unidos, los state tanks, ms preocupados por cuestiones de los estados federados o de un determinado condado, y no tanto por problemas de mbito nacional. Interrogarse sobre si los Think Tank producen ideas o ideologas es un debate cuya respuesta es distinta segn el organismo observado, y ello porque es ya de por s espinoso distinguir cundo uno se encuentra ante una idea y cundo ante una ideologa si es que es posible distinguir ambos trminos o por el hecho de que por encima de ambos conceptos se impone a marchas forzadas el de inters. Inters que abarca tanto al instituto de investigacin como al cliente que lo contrata. Desde este punto de vista que los diferencia de las estrictas organizaciones sin nimo de lucro, es significativo que los productos de los Think Tank no siempre estn destinados a figurar en la agenda pblica. En ocasiones, sus informes son commercial in confidence, es decir que su destino se limita al uso interno y confidencial del cliente. An as, ello no excluye que la agenda de investigacin de algunos de estos institutos est determinada exclusivamente por el comit de investigacin, sin posibilidad alguna de intervencin o condicionante por parte de los intereses privados. Adicionalmente, la dimensin comunicativa de los Think Tank puede ser tcnica o estratgica. La primera se enmarca en el contexto del marketing de las ideas, el cual requiere la creciente presencia de las relaciones pblicas en sus labores diarias; as, dada su efectividad, utilizan agencias de relaciones pblicas para promocionar sus publicaciones. Hoy en da, dichos informes y publicaciones se analizan en los principales medios informativos, lo mismo que sus investigadores ms 401 401
destacados aparecen en los programas de debate con ms audiencia. Esta mediatizacin se ha convertido en un factor endmico a la hora de perfilar los Think Tank. La funcin de situar en la agenda pblica ideas que los transforman en observadores y portavoces en principio neutrales de las problemticas pblicas y sociales, hace que el papel de la comunicacin sea vital en su actividad difusora. Como sucede con otros grupos de inters como las ONG o los movimientos sociales, en cuanto grupos activistas, stos deben captar la atencin informativa organizando eventos demostrativos de la existencia de un conflicto. Sin embargo, los medios de comunicacin se interesan por las ideas de los Think Tank y no por sus actos reivindicativos. Una muestra clara es la Heritage Foundation, buque insignia del movimiento intelectual conservador, que destina aproximadamente un 35 por ciento de su presupuesto mucho ms que el resto de Think Tank al marketing de sus productos. A pesar de ello, los dirigentes de los Think Tank se distancian de su condicin de meros estrategas del marketing. Pero las tcnicas ms utilizadas son las propias de las relaciones con la prensa, en especial las conferencias de prensa para informar a la opinin pblica de su postura en un determinado asunto de mbito nacional o internacional. De hecho, los medios de comunicacin social son sus principales canales de influencia. El ejercicio continuado y cuidadoso de las relaciones con la prensa los equipara al resto de actores del panorama poltico, cada da ms preocupados por aquello que se conoce como el going public, es decir, el apelar directamente al pblico a travs de los medios de comunicacin para conseguir el respaldo a una iniciativa, idea, causa, etc. La estrategia del going public de los Think Tank tiene como objetivo generar datos e informacin que sea transmitida a la audiencia, a los futuros votantes, a travs de los medios de comunicacin tradicionales y de la Internet. En este sentido, el going public supera la teora del doble nivel de conocimiento o doble flujo de la comunicacin, reducindolo a un nico nivel configurado por la relacin directa entre el elector y la fuente del mensaje poltico, especialmente en la ciber-comunicacin. La poltica de presencia meditica, propiciada por el aumento de los debates pblicos y la propia estructura de la programacin televisiva, ha conducido a la fisura de la tradicional percepcin de la imparcialidad ideolgica de los Think Tank. Para generar la discusin y el debate, 402 402
los talk-shows necesitan vertebrarse como un combate ideolgico entre expertos. Este factor ha supuesto el posicionamiento ideolgico de los Think Tank a travs de los medios, lo que los ha hecho vctimas de sus propias tcnicas de actuacin, al convertirse en prisioneros y protagonistas del conflicto en este caso ideolgico como fuente de inters informativo. En pocas palabras, la transformacin de los Think Tank en advocacy tanks es un proceso paralelo al aumento en el uso que han hecho de las relaciones con la prensa, en un claro exponente del influyente papel del marketing en el intercambio de los mensajes polticos. As, el marketing, como categora comunicativa prioritaria de los Think Tank, ajena a la estrategia de comercializacin de sus productos, puede contemplarse desde una triple dimensin: Desde el punto de vista de la financiacin: considerando los Think Tank como organizacin no lucrativa (se trata de un rasgo comn a todas estas organizaciones). Desde el punto de vista de la colaboracin: en tanto que fuentes de conocimiento, de informacin experta y creble, con aquellos actores polticos que quieran hacer valer sus intereses ante los poderes pblicos. Esta segunda dimensin puede dividirse en dos orientaciones, segn que el papel de los Think Tank sea prospectivo (en el caso de la gestin de conflictos potenciales) o reactivo (en el caso de cabildeo). De acuerdo con la clasificacin de Weaver (1989), es una caracterstica de las universidades sin alumnos y de las organizaciones de investigacin contratada, que se vern ms adelante. Desde el punto de vista de la accin poltica: actuando simultneamente como grupos de inters y como cabilderos y, por consiguiente, como promotores y ejecutores de acciones de cabildeo. sta es una particularidad propia de los advocacy tanks.
En cuanto a la primera dimensin, los Think Tank son financieramente autnomos. Los ms importantes cuentan con recursos procedentes de antiguas donaciones, de otras fundaciones, de corporaciones y de aportes voluntarios. El fundraising es el programa utilizado en estos casos y constituye una funcin esencial del marketing de estas organizaciones sin nimo de lucro, hasta el punto de que pueden condicionar no slo su neutralidad ideolgica, sino contribuir a la proliferacin de los 403 403
advocacy tank, la mayora de los cuales ha recibido aportes econmicos de agentes con intereses particulares y corporativos para incidir en el establecimiento de la agenda de investigacin poltica. En cuanto a la segunda dimensin, los Think Tank pueden ser considerados como grupos de inters (de sus fundadores, de sus miembros, de un determinado partido con el que estn vinculados) que, si bien no tienen como objetivo primario ejercer acciones de cabildeo, realizan un papel crucial en dichas estrategias. Adems, su asesoramiento es una de las tcnicas de los cabilderos para otorgar credibilidad a las ideas defendidas por el grupo de presin al que representan, en particular en las fases de anlisis de la situacin previa a la construccin de un respaldo pblico y en la fase de influencia en la legislacin, lo cual les otorga la dimensin estructural, a menudo como fuente de informacin. De este modo, son multifuncionales dentro del modelo de marketing. Sin perder de vista su funcin exclusivamente tcnica o instrumental, como analistas de los problemas latentes al servicio no slo de los actores polticos, sino de otras organizaciones en la gestin de conflictos potenciales, los Think Tank forman parte de los pblicos especiales y son receptores a la vez que difusores de mensajes informativos con efectos de influencia en otros pblicos indirectos. En lo que atae a la dimensin de los Think Tank como grupos de presin, su influencia en las decisiones pblicas es indiscutible, pues un alto porcentaje de los productos (outputs) de estas organizaciones repercute en la poltica gubernamental. El paralelo con las organizaciones de cabildeo es tambin de ndole organizativa ya que entre los miembros y los principales analistas de los Think Tank se encuentran, como sucede entre los cabilderos, antiguos funcionarios de la administracin pblica. Adems, pueden trabajar a favor de necesidades identificadas, analizadas y transmitidas a la administracin pblica, para pasar, luego, al siguiente punto de la agenda. As, el panorama actual y horizonte tradicional de los Think Tank independientes de cualquier inters pblico y privado, se dirige hacia la figura del advocacy tank, que acta transparentemente para defender los intereses de sus miembros y de sus benefactores, de modo que de un Think Tank considerado como pblico informado de los programas 404 404
de marketing, se pasa al grupo de inters, es decir, a un pblico activo y a menudo activista. 10. Clases, tipologas y clasificaciones de los Think Tanks
A los directores gerentes no se les paga para que trabajen, sino para que piensen. Sir Kenneth Cork, antiguo socio principal de Cork Gully. Entrevista publicada en Magazine, 1 de mayo de 1983.
Para lograr una mejor comprensin del concepto de Think Tank se abordar la cuestin de la tipologa adoptando la clasificacin propuesta por Kent Weaver (1989). Valga la pena aclarar que este intento de clasificacin tiene por objeto las organizaciones de la sociedad estadounidense, pero sirve de base para sacar algunas conclusiones. Segn este autor, los Think Tank pueden ser clasificados en cinco clases: La primera categora la constituyen las universidades sin estudiantes (universities without students). En ella se describen instituciones con un gran nmero de personal investigador (es posible que est formado por profesores universitarios) que trabaja principalmente en la elaboracin de libros y publicaciones diversas. A diferencia de las universidades, el personal de estos Think Tank no se dedica a la formacin diaria de estudiantes en el sentido en el que lo hacen los docentes universitarios. De otra parte, las reas temticas de investigacin estn mucho ms centradas en la actividad poltica de lo que lo estn los departamentos universitarios que son ms acadmicos y ms tericos. Y es que los resultados de la investigacin de ambas organizaciones difieren por dos motivos bsicos. En primer lugar, los investigadores universitarios se enfrentan a unos incentivos diferentes: el inters en cuestiones polticas sustantivas y el hecho de que el proceso poltico raramente gratifica si no contribuye tericamente a la disciplina del investigador. En segundo lugar, los analistas universitarios no tienen tantos contactos con los actores polticos como los de los Think Tank a la hora de elaborar sus investigaciones. Ello implica que los Think Tank generen conclusiones ms sensibles a los debates polticos corrientes que las de las universidades tradicionales. Asimismo, la diversificacin 405 405
de las fuentes de financiacin es una caracterstica de estas universidades sin estudiantes, ya que los fondos proceden de corporaciones, individuos y fundaciones. Esta variedad de patrocinadores reduce el riesgo de reacciones negativas ante los hipotticos resultados negativos de una determinada investigacin encargada por un cliente. Corresponden, entonces, a instituciones que ponen el acento en la calidad de la investigacin y en el trabajo de sus acadmicos y, como tales, suelen poseer estndares de objetividad rigurosos y fomentar un tipo de investigacin no partidista. Su principal diferencia con los centros universitarios es su enfoque prctico, lejano de los debates tericos de las distintas disciplinas. El segundo modelo de Think Tank lo conforman las organizaciones de investigacin contratada (contract reserach organizations). Como su nombre indica, actan contratadas por el gobierno o por los intereses privados para iniciar una investigacin en cualquier campo. A diferencia de la objetividad caracterstica de las universidades sin estudiantes, que las incluyen en la categora de forum Think Tank, este modelo goza de una marcada idiosincrasia partidista o interesada, de acuerdo con los intereses de los fundadores, de los miembros y de los clientes. Son, pues, los aliados ideales en las acciones de cabildeo de los grupos de inters, con el aadido de que sus conclusiones han de concordar con los intereses de sus clientes, si no quieren perderlos en beneficio de Think Tank de la competencia. Estos institutos de investigacin bajo contrato, si bien se asemejan a los Think Tank universitarios en sus mtodos, se diferencian principalmente por sus fuentes de financiamiento, las cuales provienen de contratos con agencias gubernamentales o empresas privadas. La RAND Corporation se inscribe en esta tipologa, dada su estrecha colaboracin con el departamento de defensa estadounidense. Los Think Tank de defensa (advocacy tanks) o transition tanks son el tercer modelo establecido por Weaver. Es el ms reciente y destaca por su agresiva poltica, con el fin de que su ideologa (vinculada a algn partido) sea recogida por la agenda pblica. Para influir en el debate poltico vigente en cada momento, recurren especialmente a las tcnicas de las relaciones pblicas unidireccionales. Los formatos utilizados para difundir sus mensajes suelen ser los folletos, cartillas, revistas e informes (papers), ms que los libros. 406 406
Existe una gran dificultad para distinguir esta categora de la de grupos de presin ya que su principal objetivo es provocar un cambio en la accin poltica, y no tanto realizar investigacin poltica. La proliferacin de los advocacy tanks y la conversin en Think Tank de ideologa tradicionalmente neutral es uno de los lmites a la presentacin de estas organizaciones como instituciones imparciales y objetivas, y es un tema relevante a la hora de analizarlas en el marco de un mercado competitivo de las ideas. Tradicionalmente, los Think Tank cultivaron la imagen de imparcialidad e independencia cuando se trataba de investigar problemas, lo que se traduca en llegar a conclusiones, ms que proveer justificaciones a conclusiones que ya haban sido formuladas por investigadores. Con la aparicin de los advocacy tanks, la imparcialidad ideolgica est en crisis. Una de las razones radica en el actual panorama meditico, especialmente el televisivo. Del mismo modo, conviene resaltar la importancia que el trmino advocacy est adquiriendo en el argot anglosajn de las relaciones pblicas, en donde la defensa de los intereses es uno de los componentes intencionales que estructuran las relaciones pblicas. El concepto de advocacy tank es, por consiguiente, un elemento ms que demuestra la funcin cada vez ms intrnseca del marketing en la actividad de estas organizaciones y, por extensin, en la vida poltica general. Consecuentemente, estos centros militantes (advocacy), combinan una fuerte carga ideolgica y partidista con un poderoso aparato publicitario destinado a influir en el debate pblico, y ms que generar investigacin original, adoptan ciertos temas anclas y aprovechan resultados de investigaciones existentes. Su inters es hacer accesible tales resultados a los tomadores de decisiones polticas a travs de documentos breves y de fcil lectura. Tambin se interesan mucho por y en los medios de comunicacin y en poder instalar temas definidos como de inters pblico. Su mayor riesgo es justamente ser percibidos como rgidos y predecibles en cuanto a su produccin. Ms que buscar las mejores polticas para determinados problemas, centran su atencin en la denominada guerra de ideas. La cuarta categora es la de los Think Tank de partidos polticos, organizados en torno a stos, pero intelectualmente autnomos, su trabajo es directamente til a estos ltimos (proveedores de discurso). 407 407
Una pequea parte de su financiamiento est dedicada a su labor de Think Tank, aunque generalmente constituyen poderosos laboratorios de ideas, pues trabajan directamente con las lites partidarias, los ministerios y los representantes elegidos. Por ltimo, los Think and Do Tanks constituyen una quinta forma adicional, no excluyente de las anteriores. Su actividad se concreta en la organizacin de actos y eventos con el propsito de recaudar material diverso para ayudar a un grupo o entidad especfica. Se emplean a menudo tcnicas de la movilizacin de bases populares (grassroots lobbying), el establecimiento de coaliciones y el activismo en la defensa de sus intereses, du suerte que la investigacin es una funcin secundaria. Esta dimensin activista (el do de su denominacin) los configura como un tipo especfico de advocacy tank. Otra clasificacin (Thompson, 1994) propone cuatro distintos subgrupos posibles de instituciones de este tipo: (1) los centros acadmicos privados, (2) las fundaciones polticas, (3) las universidades y (4) las organizaciones no gubernamentales de abogaca. Por su parte, Paul Dickson (1981) expone tres categoras: (1) organizaciones no gubernamentales independientes o afiliadas a universidades que se dedican a las ciencias sociales; (2) organizaciones con fines lucrativos del tipo consultoras y (3) organizaciones independientes, sin fines de lucro y que reciben aportes especialmente privados o internacionales. Teniendo en cuenta las diferencias comparativas entre los sistemas polticos y las sociedades civiles, se pueden establecer las siguientes tres categoras que tratan de abarcar la gama total de Think Tank: (1) afiliados a una universidad, (2) afiliados al gobierno y (3) afiliados a un partido poltico. Una clase importante corresponde a los Think Tank polticos. En efecto, puede decirse que todo poltico con aspiraciones tuvo, tiene o debe tener esta ayuda que lo respalde. Algunos de estos Think Tank han sido serios, la mayora efmeros, otros cuentan apenas con una secretaria, un asistente y una lnea telefnica. Estos ltimos son ms una forma de financiamiento alternativa que verdaderas usinas de pensamiento de polticas pblicas. Estas instituciones muchas veces no cumplen su cometido, porque los polticos terminan como demuestra el caso de la economa tercerizando su manejo en tcnicos de Think Tank independientes no relacionados con el partido.
408 408
Es difcil ver en los Think Tank polticos verdaderos y estables institutos de pensamiento e investigacin de polticas pblicas. Son ms bien elementos transitorios que acompaan los vaivenes de un candidato o de un proyecto poltico, aunque hay excepciones. Hay quienes dejan un cargo y necesitan una plataforma de insercin en la sociedad poltica. Tambin estn los que canalizan a travs de ellos aportes econmicos que de otro modo no podran aceptar. O se crean estas organizaciones para contener a dirigentes polticos o tcnicos amigos, una vez que se deja el gobierno. De ah que tengan una vida inestable, bastante atada a los vaivenes del dirigente al que responden, lo cual sucede precisamente por la ausencia de instituciones de pensamiento vinculadas institucionalmente a los partidos polticos. Aqu son los dirigentes los que arman su fundacin y esto les plantea un gran desafo de estabilidad y la necesidad da hacer que sus actividades sean sistemticas. Atendiendo al fin perseguido, los Think Tank se pueden clasificar entre los que pretenden informar el debate pblico (forum Think Tank) o aquellos que quieren imponer su visin particular sobre una problemtica pblica (committed Think Tank). Esta distincin confirma que los segundos actan como los grupos de presin, mientras que el carcter de los primeros los convierte en meros informadores desvinculados de intereses privados, cuya colaboracin puede ser ms eficaz como pblico aliado en una determinada accin destinada a influenciar la toma de decisiones pblicas. 11. Formas, prcticas y campos de influencia de los Think Tanks
El deber tiene una gran similitud con la felicidad de los dems. Victor Hugo
Algunos de los promotores de los Think Tank afirman que sus propuestas han ejercido una alta influencia en la evolucin de las ideas polticas y econmicas en todos los pases, sin excepcin, sean estos ricos, pobres, desarrollados, en vas de desarrollo, con o sin tradicin democrtica. Y es que: 1. En cuanto a su ideologa, ha sido dentro de los Think Tank generalistas donde han surgido las polmicas sobre su independencia. 409 409
2. Las distintas relaciones entre los Think Tank y los partidos polticos ofrecen una amplia gama que discurre entre la independencia y el cabildeo, entendido como presin a las administraciones. 3. Se acepta que los Think Tank de partido son muy importantes en la creacin y estructuracin de programas electorales, pero no pueden ser referencias independientes. 4. Algunos se han convertido en el retiro de muchos lderes polticos y muchos altos dignatarios participan en mayor o menor medida en alguno de ellos. 5. Polticos de distinto signo adoptan sin abandonar la vida pblica un perfil ms bajo en estas instituciones que en sus grupos parlamentarios, creando Think Tank a su medida, y tratando siempre de no perder los vnculos con la poltica. 6. Fuera de los partidos, tambin resulta complicado alejarse de las ideologas. 7. Al igual que en la tradicin anglosajona, la mayora de los Think Tank se consideran a s mismos de inspiracin liberal. Sin embargo, el panorama ideolgico abarca todo el espectro poltico, desde la izquierda liberal hasta la derecha conservadora. 8. La mayora de los Think Tank se integran en redes en las que se comparten datos, informacin, anlisis y posiciones, una especie de asociacin para trabajar alrededor de los mismos objetivos. 9. La dependencia de patronatos para su supervivencia puede condicionar incluso a los centros ms acadmicos de produccin y corte intelectual. 10. Algunas de estas instituciones se pueden considerar como instrumentos de presin de determinadas lites polticas y econmicas, que se sirven de ellas para alcanzar mayor influencia. 11. Habitando una zona gris entre reflexin y accin, el Think Tank nace de la voluntad de influenciar el proceso poltico segn una cierta concepcin del inters pblico, apoyndose en la investigacin aplicada a los temas de inters pblico y a la difusin de soluciones adecuadas respecto de quienes toman las decisiones. 12. Estas organizaciones se legitiman internacionalmente gracias al modelo de democracia-libre/comercio que ha incitado la globalizacin acelerada. 410 410
13. Estas agrupaciones participan de un contexto en el que predomina el modelo del mercado de ideas, donde la legitimidad ideolgica depende mucho menos de los partidos polticos que de la accin constante sobre los tomadores de decisiones. 14. Ms que la conquista masiva de un electorado a partir del juego democrtico clsico, lo que interesa a los Think Tank es la influencia sobre las lites polticas y empresariales, adems de una accin constante sobre la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin. 15. Contribuyen a una cierta visin (la suya) del inters general, ya sea que sta est fundada en la importancia de beneficiar a los tomadores de decisin de los progresos de las ciencias sociales, en un anlisis riguroso para proponer soluciones innovadoras (supuestamente imparciales), o bien centrada en los fundamentos de una visin particular del mundo. 16. Los Think Tank no son las nicas agrupaciones orientadas a pensar la poltica, pero lo que los distingue de otras agrupaciones es la combinacin entre fundamentos tericos y su orientacin pragmtica respecto de temas de alto impacto social. 17. Lejos de la reflexin terica esencialmente propia de las universidades, los Think Tank utilizan metodologas de las ciencias sociales con objetivos polticos claros y encuadrados en nociones de valoracin previamente definidas. 18. Su mayor o menor grado de neutralidad est dado por las nociones de valoracin y no tanto por la eficiencia tcnica de sus metodologas de anlisis, que suelen ser las mismas que se utilizan en la academia, e incluso ms sofisticadas. 19. Un real impacto puede concluirse de las definiciones conceptuales que guan la investigacin y en el uso que los Think Tank hacen de los resultados. 20. En la lgica de los Think Tank, el conocimiento no posee un valor como tal, sino en cuanto instrumento al servicio de ciertas polticas pblicas y de una concepcin determinada de la realidad social; as, la defensa de tales valores define los temas, orientaciones y resultados de la investigacin. 411 411
21. Es posible comprender de mejor manera el quehacer de estas agrupaciones en el contexto de lo que se ha definido como mercado de ideas o aquello que algunos (Serge Halimi) llaman guerra ideolgica. El aumento vertiginoso de estas agrupaciones en los ltimos aos ha generado una especializacin y competencia creciente. Es as como han surgido una serie de temas que se relacionan con la administracin y supervivencia de los Think Tank. Tales issues son compartidos por la mayora de estas instituciones y tienden a definirlos. Un primer tema es el de la imagen, ya que se intenta cultivar un perfil de imparcialidad y de neutralidad investigativa, a pesar de la fuerte presin que existe por parte de los financistas por sacar conclusiones favorables a sus intereses particulares. Sin embargo, el predominio de los Think Tank militantes ha alterado este escenario, dando mayor preponderancia a las actividades de cabildeo y publicidad. Un segundo punto es la produccin intelectual, muy diversificada, que va desde libros e informes tcnicos, hasta reportes y anlisis resumidos de lectura rpida que han ganado gran relevancia debido a la escasez de tiempo de los tomadores de decisiones. Es caracterstica, adems, la necesidad de producir informes en un lenguaje simple y apto para un pblico ms amplio. Por otra parte, los acadmicos con un fuerte perfil universitario suelen utilizar un lenguaje poco adecuado para el pblico general. En tercer lugar, se encuentra el tema del staff de trabajo y la disyuntiva entre tener un equipo permanente de investigadores o uno conformado por investigadores vinculados por contrato. Esta decisin se ha hecho ms visible con la necesidad de contar con expertos residentes que deben responder regularmente a las demandas de los medios de comunicacin. En tal sentido, los Think Tank militantes suelen preferir equipos profesionales con un perfil acadmico menor, menos preocupados del descrdito acadmico que conlleva el trabajo de cabildeo. Un cuarto punto es el financiamiento, probablemente uno de los puntos ms sensibles de estas organizaciones sin fines de lucro. Sin embargo, resulta muy complicado conocer los montos y el origen del 412 412
financiamiento de estas agrupaciones mxime si no existe una cuenta pblica que permita conocer con mediana exactitud esta informacin. Las fuentes de financiamiento, no en todos los casos claras, suelen ser las siguientes: donaciones internacionales privadas, pblicas o multilaterales; subsidios o becas, abonos y contratos o venta de estudios al sector privado. Una buena parte de los fondos provienen del sector privado; empresas, fundaciones, donaciones personales. Por ltimo, como quinto tema, est la cuestin de si la agenda de trabajo define el carcter y alcance de la organizacin y en qu medida se focalizar en un tema en especfico o bien cubrir un amplio espectro de cuestiones de inters pblico. De ello depender tambin su grado de especializacin y la influencia que lograr en la orientacin de las polticas pblicas. En cuanto a las funciones de un Think Tank siguiendo a Thompson (1994) se pueden mencionar los siguientes: Acumulacin de conocimientos y fuente de ideas para los policy makers. Evaluacin de programas gubernamentales. Reclutamiento y capacitacin de expertos de y hacia funciones de gobierno. Fuente de opinin autorizada para el debate meditico. Estructuracin de seminarios, mesas redondas y publicaciones. Creacin de un mbito de intercambio, debate y negociacin.
Con independencia de su estructura, los Think Tank se han convertido en actores importantes y permanentes del panorama poltico, de tal manera que ahora y en muchos pases forman parte integral del proceso poltico. Los Think Tank han desempeado muchas funciones diferentes, que incluyen: Realizar investigacin y anlisis de problemas de polticas pblicas. Proveer asesoramientos inmediatos sobre intereses de polticas pblicas. Evaluar programas de gobierno y sus polticas pblicas. 413 413
Interpretar polticas pblicas para los medios de comunicacin electrnicos e impresos, facilitando as la comprensin pblica de las iniciativas y los apoyos que ellas reciben. Facilitar la construccin de redes de temas a las que se vinculan un conjunto diverso de actores polticos que se renen sobre una base ad hoc en torno a un tema o problema de poltica pblica particular. Proveer al gobierno una dotacin de personal clave y experimentado en esos temas.
Si bien el surgimiento de los Think Tank no siempre ha sido considerado en los crculos polticos como algo cuya bondad se admite pero se ve con reservas, los centros han tenido una influencia ms positiva que negativa en el proceso poltico, lo cual es particularmente evidente en pases en desarrollo y transicin, donde han servido como agentes catalizadores del cambio y han ayudado a transformar el panorama poltico y a crear una sociedad civil mejor informada, vibrante y participativa. An cuando las tradiciones histricas y polticas de las regiones del mundo difieren significativamente y pesar de que cada pas tenga su propio conjunto especfico de problemas y necesidades de poltica, se pueden extraer de la experiencia de otros pases algunas lecciones tiles. Adems, estos factores se combinan para oponerles muy pocas barreras a los analistas de polticas, idelogos y empresarios que quieren entrar en el mercado de ideas y contribuir al proceso de creacin de polticas pblicas efectivas. Los Think Tank han cobrado importancia porque pueden hacer lo que las burocracias gubernamentales no pueden en la medida en que: Se orientan ms efectivamente hacia el futuro que los funcionarios gubernamentales de investigacin, quienes trabajan en un ambiente en el que los esfuerzos de perturbacin creativa son raramente recompensados. Tienen ms probabilidades de generar agendas polticas de nueva configuracin, en tanto que las burocracias prosperan en el ambiente de procedimientos operativos estndar, que maximizan la seguridad. 414 414
Son ms capaces de facilitar la colaboracin entre grupos separados de investigadores que comparten un propsito, porque no tienen un inters creado permanente en un campo cualquiera.
Adems, ayudan a la sntesis intelectual que se deriva de derribar las barreras burocrticas porque: Diseminan mejor que las agencias gubernamentales las investigaciones de polticas pblicas relevantes, dentro del gobierno y, externamente, a las lites polticas, los medios de comunicacin y el pblico. Son mas diestros trabajando con la naturaleza interconectada de las cuestiones de polticas mundiales. Son ms capaces de reunir y hacer participar en el proceso de creacin de polticas a aquellos que tienen algn inters en l. Son ms efectivos en lograr comprimir el proceso poltico desde la recopilacin de datos hasta la creacin de conocimiento/ polticas. Conciben mejor los medios de realizacin que las burocracias gubernamentales, que pueden estar segmentadas internamente por departamentos y reas de especializacin.
Se observa, entonces, que uno de los objetivos fundamentales de los Think Tank es que sus propuestas lleguen a los actores polticos, econmicos y sociales y a la sociedad en general. Realmente, de nada sirve elaborar valiosos estudios si luego sus destinatarios (normalmente, los poderes pblicos y el sector empresarial) no los tienen en cuenta. Por eso, el xito de un Think Tank depende en primer lugar de su capacidad de influir y forjar opinin pblica mediante todas sus actividades y publicaciones. Y es que la clave para cambiar la agenda de un pas es influir en la opinin pblica, no en los polticos. Los polticos pueden hacer caso a alguna propuesta tcnica concreta, pero lo verdaderamente efectivo es tratar de influir en la opinin pblica para que sta cambie la actitud de los polticos. Los principales aliados de los Think Tank en esta tarea son los medios de comunicacin, para los cuales organizan reuniones y ruedas de prensa, producen tambin publicaciones (informes, monografas, revistas, libros, anuarios, etc.), se asocian con redes nacionales e inter415 415
nacionales, y organizan actos de diversa naturaleza (seminarios, conferencias con analistas de prestigio, etc.). Indudablemente, la Internet ha favorecido enormemente el contacto de ellos con el gran pblico. Otra clave del xito de los Think Tank y que guarda relacin directa con la posibilidad de influir en la opinin pblica, es la calidad de los trabajos y de los expertos que los hacen, pues si lo que se produce no es bueno, la institucin desaparece. 12. Principales funciones y desempeos de los Think Tank
La mejor manera de vengarse de una persona, es no parecerse a ella. Marco Aurelio
Weaver, Boucher y Royo, identifican y clasifican claramente, cinco funciones: 1. Fuente de ideas sobre polticas pblicas: en general, se trata de explorar y popularizar ideas que pueden no ser polticamente realizables en el corto plazo, pero que gradualmente pueden lograr aceptacin entre los tomadores de decisiones. 2. Fuente de evaluacin de propuestas de poltica pblica: en este caso se trata menos de la difusin de ideas, que de la evaluacin de propuestas dirigidas a las autoridades polticas. Generalmente toman la forma de libros o guas de poltica pblica que suelen entregarse a las nuevas administraciones. 3. Evaluacin de programas gubernamentales: una vez que los programas gubernamentales han sido puestos en marcha, diversos Think Tank los evalan para conocer su grado de eficiencia operativa y el logro de sus objetivos iniciales. 4. Formacin de expertos: una de las tareas tradicionalmente asociadas de los Think Tank corresponde a la formacin de personal calificado para tareas de gobierno. Estas agrupaciones proveen expertos con alto conocimiento respecto de las mismas propuestas que fomentan. Tambin suelen generar los denominados gobiernos paralelos, donde quienes han perdido las elecciones pueden refugiarse, mantener un empleo, generar crtica y prepararse para el regreso al poder reforzados de nuevas ideas. 416 416
5. Fuente de autoridad tcnica: los medios de comunicacin suelen consultar a los investigadores de los Think Tank en tanto fuentes autorizadas de informacin y opinin. Al mismo tiempo, las demandas de los medios son apoyadas por los gerentes de estas instituciones de pensamiento, convencidos de que un alto perfil pblico puede mejorar la imagen de la organizacin y aumentar las opciones de financiamiento. La ambigedad conceptual de los Think Tank ha conducido a los estudiosos a preocuparse de cules son sus funciones para poder explicar su naturaleza. Las siguientes funciones genricas son desempeadas por ellos, con mayor o menor intensidad, y con las salvedades propias del contexto nacional en el que se desenvuelvan: Realizar un anlisis intelectual de las problemticas polticas mediante metodologas de diferentes disciplinas, como la historia, las ciencias sociales, el derecho o, incluso, las matemticas, que aplican a cuestiones relevantes de la accin de gobierno. Preocuparse de las ideas y de los conceptos polticos, investigando y examinando las normas que presiden la decisin pblica. Recoger y clasificar la informacin poltica relevante para determinada accin de gobierno. Mantener una perspectiva a largo plazo, centrada en las tendencias ms que en los acontecimientos inmediatos, por lo que los Think Tanks son una fuente de informacin capital para la planificacin de estrategias de la gestin de conflictos potenciales. Desvincularse, en mayor o menor medida, del gobierno y de los partidos polticos. Presionar al gobierno, ora influencindolo a travs de publicaciones y su impacto en el debate pblico, ora a travs de la discusin directa con sus miembros. Esta funcin los aproxima a los grupos de inters. Comprometerse a informar a una amplia audiencia, utilizando las ms diversas tcnicas comunicativas: publicaciones, relaciones con la prensa, reuniones y foros, con la participacin de altos funcionarios y acadmicos. 417 417
Este listado es til como instrumento para evaluar los objetivos de los Think Tank, pues, segn cul sea el nfasis que pongan en cada uno de los puntos, se puede establecer una clasificacin de acuerdo con su cumplimiento. Sin embargo, algunas de las funciones anteriores son comunes a la gran mayora de estas organizaciones. A pesar de los problemas inherentes a cualquier intento de ofrecer un listado de su estructura y funciones, hay dos objetivos comunes a todos ellos, independientemente del esfuerzo que inviertan en su logro. El primero es influenciar en el clima de opinin en el que se mueven los actores polticos. El segundo es informar a quienes toman las decisiones pblicas, para lo cual establecen contacto con parlamentarios, altos cargos o funcionarios de la administracin pblica. Esta dimensin confiere a los Think Tank una naturaleza que dificulta distinguirlos de los grupos de presin, al menos operativamente. 13. Horizontes, alcances y lmites de los Think Tanks
Lo que no es til para la abeja tampoco es til para la colmena. Marco Aurelio
Para aclarar cules son fronteras estructurales, funcionales y operativas de los Think Tank en relacin con otras figuras similares, se adopta tambin la metodologa del benchmarking, fundamentada en la observacin y el anlisis de aquellas organizaciones que son consideradas como tales. Su realidad demuestra la diversidad de envergaduras, estructuras, reas polticas de anlisis y significacin poltica de los mismos. Algunos se manifiestan no implicados ideolgicamente. Otros gozan de motivaciones polticas e ideolgicas. Unos tienen un talante acadmico, basado en la investigacin y adaptado a los intereses universitarios, mientras que los hay ms comprometidos con la defensa y el marketing de las ideas. La especializacin tambin es un elemento diferencial pues hay Think Tank para temas de medio ambiente, otros centrados en mbitos geogrficos determinados o los hay especializados en poltica internacional. La diversidad en el estilo, la actividad y el objeto de anlisis tampoco hace fcil una definicin comnmente aceptada de ellos. As se llamen Think Tank, fundaciones, institutos o centros de estudios, o adopten cualquier sigla o logotipo, son cuatro 418 418
las principales circunstancias de ndole poltica del crecimiento constante de los Think Tank en Estados Unidos, y su conocimiento puede ser muy til para sacar conclusiones para nuestra regin. En primer lugar, la balcanizacin del sistema gubernamental. El sistema poltico estadounidense reposa en la separacin entre los poderes ejecutivo y legislativo. A diferencia de otros sistemas, el Congreso no adopta automticamente el programa del presidente, ya que el primer mandatario tambin legisla. Cuando el Congreso y la presidencia estn controlados por partidos diferentes, se incrementa la posibilidad de acciones independientes y de conflicto, lo cual genera la necesidad de una multiplicidad de analistas. De otra parte, los departamentos del gobierno tambin estn fragmentados en diversas agencias gubernamentales, con intereses propios y preferencias polticas. Esta fragmentacin de la administracin pblica estadounidense dificulta su control por el responsable del departamento. La balcanizacin tambin afecta al poder legislativo. Tanto la Cmara de Representantes como el Senado actan independientemente y los procesos de negociacin entre ambas cmaras se limitan a perodos pos legislativos. Su estructura en diversas comisiones y, sobre todo, subcomisiones, tambin denota la disparidad del poder legislativo, amn de la ausencia de la disciplina de partido, que implica que cada parlamentario puede decidir de acuerdo con sus posturas polticas sometidas a las presiones de sus electores y grupos de inters. Asimismo, el sistema federal estadounidense extiende esta dispersin a las responsabilidades polticas del gobierno federal y de los gobiernos federados, que se suma a la ya existente en el seno del sistema capitalista entre las responsabilidades de los sectores pblico y privado. Tal multiplicidad de participantes en el juego poltico se incrementa con la creciente importancia del tercer sector, el de las organizaciones sin nimo de lucro. En segundo lugar, son pocos los cuerpos que aglutinan los intereses privados. Los partidos polticos no se han comprometido seriamente en el desarrollo poltico. Adems, hay una carencia de estructuras corporativas que permitan negociar con el gobierno en nombre de los intereses privados. En tercer lugar, los problemas gubernamentales son cada da ms complejos y estn cada vez ms interconectados, como demuestra el 419 419
conflicto entre el desarrollo econmico y el medio ambiente. Este factor comporta la dificultad de encontrar expertos o consultores que puedan analizar esta complejidad que supera las especializaciones acadmicas. Si a esto aadimos las interdependencias internacionales, la situacin se complica todava ms. El cuarto es el aumento de nombramientos de polticos para cargos de gestin pblica en detrimento de tcnicos expertos. Ello comporta que los burcratas estn ms preocupados por su supervivencia poltica y por el mantenimiento de las prerrogativas que por las polticas pblicas. Definitivamente, cualquier comparacin entre sistemas colisiona con la tradicin de las libertades que condiciona sus respectivas culturas democrticas. Un factor crucial al que se ha prestado poca atencin en el caso de los lderes de opinin, es su relacin e impacto con los medios de comunicacin pues, como librepensadores, han de informar a sus pblicos que son esencialmente dos: (1) los decisores pblicos y (2) los medios de comunicacin social. Se crea as una dinmica de interdependencia entre las organizaciones de anlisis poltico y sus pblicos, que deriva en una necesidad mutua. Como se resaltan Denham y Garnett (1998) la presencia de la etiqueta Think Tank en un informe de una organizacin es aparentemente una garanta de atencin meditica. Esta necesidad mutua (que no implica entendimiento mutuo) ha llegado a desnaturalizar la actividad de los Think Tanks, pues al actuar como meros agentes de prensa, se han sometido a los imperativos de la cobertura y la presencia mediticas. Es interesante observar tambin cmo los Think Tank britnicos han adoptado la tendencia a anticiparse a aquellos temas de inters informativo para los medios, ms que a enfrentarse a problemticas para la reforma de polticas pblicas. Es decir, la faceta comunicativa de los Think Tanks es tan destacable como la investigadora y en este contexto, el marketing constituye una de las alternativas para la comunicacin efectiva (eficiente y eficaz).
420 420
14. Ideas de los Think Tanks para ampliar, desarrollar y capitalizar

Quien tiene algo por qu vivir, es capaz de soportar cualquier cmo. Federico Nietzsche
Phillip N. Truluck, vicepresidente ejecutivo y gerente por varios aos de la Heritage Foundation, uno de los Think Tank ms reconocido en Estados Unidos y en el mundo, considera que: Hoy en da un mundo de ideas est siendo producido en la comunidad de estos institutos... Si uno se dirigiera a cualquier miembro del Congreso de los Estados Unidos o funcionario de la administracin actual para preguntarle de dnde obtiene sus ideas, respondera que su fuente principal son los institutos de polticas pblicas7. Para cumplir con esta labor, los Think Tank se han trazado los siguientes objetivos: Fomentar el debate pblico, la evaluacin de polticas, el cabildeo y el compartir la informacin como responsabilidad no del gobierno sino de toda sociedad cvica y de sus organizaciones, con la promocin de conferencias, mesas redondas y debates sobre temas coyunturales del acontecer nacional. Realizar funciones bsicas de investigacin, anlisis y cabildeo activo, a favor o en contra de determinadas polticas pblicas. Realizar actividades de educacin y capacitacin. Realizar publicaciones peridicas en donde se analicen temas puntuales que tengan incidencia directa en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Realizar actividades agresivas de mercadeo para cada uno de los productos y/o servicios que ofrezca el instituto. Sensibilizar a los formuladores de polticas pblicas (incluso a los altos funcionarios de los gobiernos locales) sobre la importancia y necesidad de una nueva informacin para que la toma de decisiones est acorde con las necesidades de los ciudadanos. Hacer del cabildeo una herramienta efectiva.
Para este tema son sugerentes las obras del premio Nobel F.A. Von Hayek, promotor de la London School of Economics and Political Science.
421 421
14.1 Las relaciones interinstitucionales y los Think Tanks

Las relaciones interinstitucionales, tal y como las relaciones sexuales, son mejores cuando hay comn acuerdo entre las partes. Lord Feather, ex secretario general de la Trades Union Congress (Confederacin Britnica de Sindicatos). Publicado en The Guardian, 8 de agosto de 1976.
Es necesario que los institutos de polticas pblicas sean verdaderos centros de convergencia, de unin de voluntades y de bsqueda constante de sinergia. Para ello es recomendable que se preocupen por: Promover la creacin de institutos con similares objetivos. Fomentar la colaboracin con otros institutos que tengan intereses semejantes y compartir ideas en un ambiente de relacin entre colegas. Estrechar vnculos con otras instancias mediante la presencia de sus miembros en conferencias, mesas redondas y dems reuniones tcnicas que se celebren en el pas. Establecer una red funcional y dinmica de institutos de polticas pblicas. Propender por la creacin de un consejo nacional de institutos de polticas pblicas que permita, sin perder la autonoma propia de cada institucin, aunar esfuerzos, metodologas y acciones en la bsqueda de sinergia efectivas. Estructurar y concretar diversas y novedosas formas de enlaces con organismos gubernamentales. 14.2 Ubicacin en la sociedad de los Think Tanks
El defecto de la igualdad slo con los de arriba es que la queremos. Henry Becquet
Segn Truluk (1997), los institutos de polticas pblicas son lugares donde pueden desarrollarse ideas sin la influencia de intereses especiales. Con este propsito es necesario estructurarlos de manera 422 422
que su ubicacin en la sociedad est enmarcada dentro de los siguientes parmetros: Situarse en un punto medio entre los mbitos gubernamental y acadmico, ya que no es posible catalogarlos ni como un organismo gubernamental, ni como un instituto universitario. Actuar con independencia del gobierno, de los partidos polticos y de los grupos financieros. Promover estrechas relaciones con el gobierno sin llegar a identificarse como instituciones gubernamentales. Funcionar con independencia de toda fuente de financiacin cualquiera que sea la procedencia de los aportes. Servir como punto de convergencia para que las ideas provengan de todos los sectores de la sociedad y lleguen a ellos sin distingo de procedencia, bien sean pblicos o privados, nacionales e internacionales. 14.3 Utilidades multipropsito de los Think Tanks
Algunas personas, ante una proposicin planteada en trminos de mitad y mitad, no se conforman con la mitad; intentan conseguir tambin la y. Laurence J. Peter, pedagogo y escritor canadiense, del libro Great business quotations de R. Barron y J. Fisk, 1984.
Son mltiples los factores que han hecho de los Think Tank una herramienta de comprobada utilidad en otras latitudes, en diferentes campos y en distintos sectores. Dentro de su extenso campo de accin, conviene destacar como ejemplo los siguientes aspectos que vienen recibiendo su impacto en forma notoria y perdurable: - - - - - Formacin de lderes y Think Tank Participacin ciudadana y democracia en los Think Tank. La formulacin de polticas pblicas y los Think Tank El Congreso de la Repblica y los Think Tank La empresa privada y los Think Tank 423 423
- - - - -
Los medios de comunicacin masiva (MCM) y los Think Tank La academia y los Think Tank Los partidos polticos y los Think Tank Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tank Fuentes alternativas de financiacin para los Think Tank
A continuacin, se amplia brevemente y en forma concisa las que se consideran como las principales caractersticas de cada uno de esos aspectos. 14.3.1 Formacin de lderes y Think Tanks
Ejercer la jefatura es... un acto creativo y por lo tanto comparable al arte. No es, como en la poltica el arte de lo posible, sino ms bien el arte de lo real, el arte de materializar ideas y sueos, incluso aunque sean utpicos. Profesor W. Schweizzer Publicado en International Management, septiembre, 1988.
Uno de los aspectos ms importantes de la labor realizada por los Think Tank es la formacin de lderes. Sus aportes en este campo pueden describirse con los siguientes elementos: Crean conciencia en la clase dirigente de un pas sobre los beneficios de realizar cambios que mejoren la calidad de vida en la sociedad. Propician la adhesin y el apoyo prctico de partidarios, simpatizantes y seguidores a causas comunes, a favor de la democracia. Sirven de verdadero semillero para el capital humano con gran potencial. Estos lderes son quienes posteriormente ocuparn las posiciones claves en el gobierno. Ofrecen los espacios laborales necesarios, para recibir a altos directivos que dejen los puestos pblicos.
424 424
14.3.2 Participacin ciudadana y democracia en los Think Tanks.

Si tu nica oportunidad consiste en quedarte como stas, entonces no se trata de una oportunidad. Margaret Thatcher, del Bachmans Book of Freedom Quotations, editado por Michel Ivens y Reginald Dunstand, 1978.
Debido a que organismos como los Think Tanks se nutren en gran medida de la investigacin y anlisis de temas de dominio pblico, son ellos mismos fuente de valiosos elementos que contribuyan a la formacin civil de la comunidad. En ese sentido: Realizan actividades de educacin, actualizacin y seguimiento sobre temas y tpicos que refuercen la democracia. Educan a los ciudadanos sobre importantes temas de actualidad, para que stos puedan ejercer mayor y mejor presin, a favor o en contra de las polticas que se debaten. Educan y capacitan mediante conferencias, talleres y seminarios. Aumentan los conocimientos relacionados con reas claves de inters. Educan a los nuevos lderes sobre ideas y temas de carcter tcnico. Fortalecen el manejo democrtico que por su propia naturaleza requiere un pblico bien informado. Educan al pblico sobre los acontecimientos que influyen y moldean su modo de vida. Presentan temas multidimensionales que puedan ser debatidos por los diversos estratos de la sociedad. Hacen entender a los ciudadanos que el nivel de vida depende del esfuerzo y la iniciativa privada. Propenden por que los ciudadanos tomen conciencia tanto del potencial del pas como de sus problemas. Refuerzan la opinin de los ciudadanos, ofreciendo informacin oportuna y confiable. Aumentan la capacidad de influencia de la poblacin sobre las polticas que afectan sus propias vidas. 425 425
Sirven como puente para una comunicacin de doble va: transmiten los deseos de los ciudadanos a los dirigentes polticos e informan al pblico sobre actividades gubernamentales. Hacen entendibles los mensajes a los ciudadanos en mejor forma que lo pueden hacer los acadmicos o los funcionarios gubernamentales. Trabajan continuamente para que los temas importantes siempre estn accesibles y a disposicin del pblico. Reconcilian las necesidades de los ciudadanos con las realidades de la poltica y los siempre limitados recursos. Contribuyen directamente a la formacin de un electorado bien informado. 14.3.3 La formulacin de polticas pblicas y los Think Tanks
Aunque todo lo dems nos falle siempre podemos asegurarnos la inmortalidad cometiendo un error espectacular. Profesor John Kenneth Galbraith, economista. Publicado en la revista Forbes, 4 de noviembre de 1985.
El trabajo investigativo y de anlisis de los Think Tank se dirige, en forma prioritaria, al diseo de estrategias efectivas que apunten a dar respuesta a problemas especficos que hacen parte del espectro de asuntos que abarcan las polticas pblicas. Por eso: Asisten a los formuladores de polticas pblicas en el diseo e implementacin de polticas que realmente contribuyan a satisfacer las necesidades bsicas de los ciudadanos. Realizan investigaciones gubernamentales puntuales y colaboran en la planificacin de polticas pblicas. Basan toda su actividad en la creencia de que las ideas tienen importancia. Ayudan a disear polticas que satisfagan las necesidades de los interesados. Estimulan el flujo de ideas en todas las direcciones. Desempean un papel catalizador para la estructuracin de polticas pblicas. 426 426
Aumentan el abanico de alternativas de polticas pblicas como alternativas disponibles. Promueven y popularizan polticas pblicas pragmticas. Preparan respuestas objetivas orientadas a mejorar la poltica pblica. Ayudan a disear polticas que optimicen el aprovechamiento de las condiciones existentes. Maximizan la efectividad del gobierno al propiciar que las inquietudes de los diferentes sectores de la sociedad sean de su conocimiento. Ofrecen personal del instituto como asesores en proyectos conjuntos de investigacin, para que sus opiniones y pericia sean tenidos en cuenta en la elaboracin de polticas pblicas especficas. 14.3.4 El Congreso de la Repblica y los Think Tanks
El Reino Unido ha desarrollado un nuevo tipo de misil que se llama funcionario pblico, y ni funciona ni puede ser disparado. General Sir Walter Walker, Frases de la semana. The Observer, 3 de enero de 1982.
El hecho de mantener su independencia frente al gobierno o entidades del Estado les permite a los Think Tank servir como interlocutores de stos. Ante los mecanismos legislativos, su trabajo constituye un importante punto de crtica y reflexin que contribuye a informar y enriquecer los debates en estas instancias; labor que se puede llevar a cabo en distintos frentes: Ofrecer servicios de asesoramiento sobre propuestas legislativas y resoluciones gubernamentales especficas. Producir boletines y notas peridicas que analizan las propuestas legislativas presentadas al Congreso. stas se deben distribuir entre los congresistas, funcionarios pblicos (alta burocracia estatal), acadmicos, periodistas y lderes empresariales. Redactar leyes y preparar documentos en los formatos legales apropiados. 427 427
Servir como alternativa al grupo de asesores del Congreso. Desarrollar programas de asesora legislativa (anlisis escritos sobre los puntos ms urgentes de la legislacin econmica propuesta al Congreso). 14.3.5 La empresa privada y los Think Tanks
De todos los caminos que conducen a la fortuna, los dos ms seguros son: la constancia y el trabajo. Jos Ingenieros
En tanto protagonista activo de la sociedad, y en tanto responsable en buena medida del rumbo poltico y econmico que sta en ocasiones toma, la empresa privada puede beneficiarse por varias vas de trabajo de los Think Tank, muchos de los cuales consideran al sector privado como uno de sus clientes ms importantes. As, es posible que una gran cantidad de inquietudes de la empresa privada puedan encontrar en el trabajo de estos grupos algunos elementos para su esclarecimiento. Por ejemplo: Con base en las preocupaciones de los empresarios, estos institutos realizan investigaciones y formulan recomendaciones para atender sus intereses. Utilizan su credibilidad y sus relaciones polticas para lograr que se adopten, aprueben e implementen las iniciativas de los empresarios. Mediante conferencias sobre temas polticos, los lderes empresariales se preparan para los efectos de nuevas leyes o decretos o para pronunciarse en contra de tales normas. Los Think Tanks realizan tareas de orientacin empresarial mediante mesas redondas, foros, conferencias, etctera. Asesoran a empresas en temas relacionados con estudios de mercado e investigaciones comerciales. Ofrecen a las organizaciones empresariales ms relevantes la contratacin temporal o permanente de investigadores vinculados al instituto para la prestacin del servicio de consultora. 428 428
14.3.6 Los medios de comunicacin masiva y los Think Tanks

El mundo del futuro ser una lucha cada vez ms exigente contra las limitaciones de nuestra inteligencia. Norbert Wiener
Frente a la labor informativa, educativa y de opinin que tienen los medios de comunicacin, los Think Tank se perfilan como un sector que ofrece la posibilidad desde la especificidad de su quehacer de investigacin, anlisis y formulacin de presupuestos de reforzar y dar altura tanto en rigor como en objetividad al tipo de saber que transita por los mass media. Como colaboracin y enriquecimiento a la misin de los medios de comunicacin masiva, los Think Tank: Producen diferentes insumos para los medios de comunicacin. Realizan traducciones, presentaciones, difusiones y comercializan lecturas clave que sean fundamentales para el conocimiento pblico. Dirigen su actividad hacia la lite de los medios de comunicacin masiva ms influyente. Ofrecen explicaciones claras y concisas sobre temas de polticas pblicas que presenten los lderes de opinin. Desarrollan programas continuos a travs de los diferentes medios de comunicacin masiva, tanto escritos como audiovisuales. Alcanzan y mantienen un alto perfil en la sociedad. Desarrollan gran capacidad de persistencia. No son homogneos y, por tanto,representan la diversidad que existe en la sociedad. Son objetivos (sin dejar de tomar partido en las actividades de cabildeo). Poseen una administracin fiscal absolutamente transparente. Disean, estructuran y ofrecen productos que se pueden comercializar. Asumen responsabilidades por recomendaciones o propuestas a veces poco populares. Basan su credibilidad en el slido e indiscutido reconocimiento de la ciudadana, los partidos polticos y los gobiernos. 429 429
Logran reputacin de excelencia en los anlisis de polticas pblicas principalmente econmicas y medioambientales. Cuentan con buenos investigadores que elaboran informes y anlisis bien razonados sobre resultados de actos especficos. Ofrecen una opinin calificada y profesional sobre los temas que se discuten en la agenda poltica del da. Realizan crticas relacionadas con las polticas existentes. Llevan a cabo el seguimiento de propuestas hasta que se haya tomado alguna decisin al respecto. Influyen en la poltica pblica a travs de conferencias, grupos de trabajo, libros y artculos y de sus relaciones con los medios de comunicacin. Promocionan alguna posicin determinada. Logran participar activamente en el debate econmico del pas y en la formulacin de polticas pblicas. Presentan soluciones creativas e innovadoras en el enfoque de los problemas de la sociedad. Aclaran problemas y sugieren soluciones alternativas. Son verdaderos propulsores del cambio. Defienden aquellas polticas econmicas que impulsan el crecimiento del sector privado. Defienden temas de inters general tales como: el Estado de derecho, un gobierno democrtico, polticas econmicas de libre mercado, descentralizacin del poder, entre otros Realizan anlisis de polticas que ofrecen soluciones creativas, reveladoras e incluso contra-intuitivas para los complejos problemas de importancia pblica. Mejoran las polticas pblicas, maximizando la probabilidad de que los anlisis de polticas sean aplicados para resolver problemas del mundo real.
430 430
14.3.7 La academia y los Think Tanks

La misin de la universidad no es decir s; es decir siempre por qu. lvaro Uribe Vlez, ex senador, ex alcalde de Medelln, ex gobernador de Antioquia y Presidente de Colombia.
Es interesante observar la tendencia casi generalizada a que los Think Tank se ubiquen, tengan su comienzo y se desarrollen en torno a importantes centros de educacin superior tales como universidades o centros de investigacin. Precisamente, el libre ambiente acadmico es propicio para el crecimiento y florecimiento de nuevas teoras. Adems, los profesores e investigadores pueden fcilmente integrarse a los grupos de investigacin y anlisis que se crean en torno de estos institutos. En contraprestacin, las universidades les pueden ofrecer a los Think Tank la oportunidad de utilizar las aulas como foro para presentar ideas innovadoras, comprobar supuestos y verificar hiptesis. As pues, las posibilidades que en el acampo de las polticas pblicas se abren con el trabajo de anlisis, participacin y propuestas de los Think Tank son bastante amplias y provechosas. El tipo de tareas que pueden ser encomendadas y asumidas por estos grupos, debido a su rigor y al alto nivel competitivo que alimenta la reflexin respecto a determinados problemas de grupos sociales especficos, necesariamente ha de reportar beneficios a corto y largo plazo. Sin embargo, el servicio que este tipo de entidades ofrecen se sita en un ambiente de mercado que obliga a desarrollar estrategias de marketing que den salida y circulacin a las propuestas e iniciativas que se ventilan dentro de los Think Tank; ello demanda, en consecuencia, considerar aspectos referentes al marketing de los Think Tank, objeto del prximo captulo.
431 431
14.3.8 Los partidos polticos y los Think Tanks

Estbamos seguros de que el Dr. Virgilio Barco Vargas sera Presiente de Colombia, pues si los colombianos fuimos capaces de meter un tanque al Palacio de Justicia, muy seguramente seramos capaces de meter tambin un Barco a la Casa de Nario. Un alumno sin vergenza.
Es conveniente revisar los aspectos que definen la relacin entre partidos y Think Tanks en las democracias modernas, con el fin de estudiar y detectar algunas caractersticas que den luces pertinentes al respecti. Gerald Baier y Herman Bakvis (2001), sostienen que es posible ordenar los casos en funcin del grado de independencia entre partidos y Think Tank. En un extremo estn algunos pases de Europa continental como Alemania, Holanda y Blgica, en los que existen lazos muy estrechos entre ambas estructuras. El Think Tank le proporciona al partido asesoramiento a demanda y lo provee de personal calificado para las tareas de gobierno. En el otro extremo aparecen naciones como Canad en las que no existen ni nexos estables ni intercambios de personal entre ambas instituciones. Entre estos dos extremos, los autores colocan los casos de Estados Unidos e Inglaterra. Algunos Think Tank pertenecen a un tipo especial de estructura que denominan vanity Think Tank. Se trata de centros de investigacin y anlisis de polticas conformados por lderes con la finalidad de impulsar sus propias carreras polticas. El otro caso intermedio en el que se detienen los autores es el de los Thinks Tanks ingleses. Segn Baier y Bakvis (2001) el gobierno del Partido Laborista se ha asociado informalmente con algunos centros como el Institute for Public Policy Research, la Fabian Society, la Social Market Foundation y el European Policy Forum, entre otros. Este contacto le habra permitido al gobierno Blair disponer de una fuente abundante de ideas y proyectos. Otro tanto haba ocurrido durante la era Thatcher. El Centre for Policy Studies fundado en los aos setenta por Margaret Thatcher y Keith Joseph fue un factor clave en el cambio ideolgico del Partido Conservador. En Francia parece predominar el estilo estadounidense de los vanity Think Tank, es decir, el de aquellas instituciones creadas en 432 432
torno a figuras influyentes. El fenmeno ha tenido un desarrollo intenso a partir de la dcada del noventa. Uno de los ms importantes es LAmi Public y aunque existen casos muy diferentes, parece estarse imponiendo el modelo prevaleciente en Europa continental, es decir, el Think Tank anexo al partido. En todo caso, cualquier Think Tank est vinculado o no a un partido poltico debe ser claro en cuanto a sus planteamientos: la gente tiene derecho a saber si es polticamente neutral o no, si tiene o no orientaciones ideolgicas definidas. Qu diferencias hay entre un Think Tank y un grupo de presin? Nicols Sartorius considera que estamos ante dos realidades que no tienen nada que ver. Los grupos de presin o cabildeo aspiran a mover voluntades para obtener un fin determinado. En cambio, los centros de pensamiento no presionan a nadie ni pretenden defender intereses particulares. Sin embargo, los Think Tanks han desempeado un papel decisivo en la estructuracin, fortalecimiento y ampliacin de las democracias de varios pases. 14.3.9 Muchos, distintos y variados perfiles de los Think Tanks
Para la mayora de los hombres, la experiencia es como las luces de popa de un barco que ilumina slo el camino que queda a la espalda. Samuel Coleridge-Taylor (1875-1912) , compositor ingls
Los partidos polticos suelen buscar tender puentes hacia los Think Tanks existentes (al estilo ingls) o crear ellos mismos sus propias fundaciones (al estilo del PSOE o del PT). En un principio, los primeros Think Tank eran totalmente apolticos e independientes (aunque no neutrales, pues queran implantar algunos valores). Incluso el American Enterprise Institute, bastin de los conservadores, era en los aos cuarenta, cuando naci, una institucin acadmica y alejada de la vida poltica. Todo cambi a partir de los aos setenta, cuando algunos se reconvirtieron en lo que son ahora: organizaciones comprometidas con la divulgacin activa de una ideologa determinada y abocadas a influir en las polticas pblicas (Vargas Llosa, 2008). Un caso paradigmtico de la influencia de los Think Tank en la poltica lo constituyen las reformas econmicas llevadas a cabo por 433 433
Margaret Thatcher en Gran Bretaa y Ronald Reagan en Estados Unidos, que tuvieron su origen en centros de estudios como el Institute of Economic Affairs y la Heritage Foundation. La administracin Bush tambin se ha nutrido del trabajo de conocidos Think Tank estadounidenses. Adems de aprovechar muchos de sus estudios, ha reclutado a algunos primeros espadas entre sus filas. As ocurri con Donald Rumsfeld y Condolezza Rice, ambos investigadores de la Hoover Institution de California, y con Dick Cheney, procedente del American Enterprise Institute. En el Reino Unido, los grandes partidos polticos tambin mantienen lazos con diversos centros de pensamiento. Unas veces se trata de vnculos orgnicos y econmicos y otras, los vnculos son slo ideolgicos. Alineadas o no, cada institucin tiene su propio perfil, ya que en la difcil faena de clasificar los Think Tank, a la variable de la identificacin poltica deben agregarse las del origen de sus fondos, estilo ms poltico o ms acadmico, venta o no de proyectos a empresas particulares, vinculacin activa con universidades y centros acadmicos internacionales, y mayor o menor inters en saltar a la va de los hechos. A pesar de tales diferencias, el objetivo de todos los Think Tank es crear equipos para asumir responsabilidades pblicas, razn por la cual la gente que forman debe tener el denominador comn de disponer de vocacin pblica y no slo acadmica. As, como se quiere subrayar que la meta es contribuir a que la realidad cambie y no slo pensar, se pone de presente que las personas que trabajan all, no tienen vocacin para escribir libros con propuestas, sino para hacer propuestas y compilarlas en libros. En esta forma, el espritu de los Think Tank contrasta con el de otras organizaciones porque es de hacedores antes que de pensadores como una institucin poltica que cuenta con profesionales que trabajan en la elaboracin de planes de gobierno y en la conformacin de equipos con vocacin de gestin.
434 434
14.3.10 Fuentes alternativas de financiacin para los Think Tanks

Si debo un milln de dlares estoy perdido, pero si debo 50.000 millones, los que estn perdidos son los banqueros. Celso Ming, economista brasileo, hablando de la deuda del tercer mundo. Cita extrada del libro The Money Lenders, de Anthony Sampson, 1981.
El tema del financiamiento es importante, entre otras cosas, para identificar la libertad acadmica de los Think Tank y de paso su permanencia, pues la financiacin es uno de los pilares que sustenta la credibilidad de un Think Tank. Una tendencia ha sido la de atomizar los aportes y las fuentes de ingreso ya que la independencia econmica es fundamental para poder investigar con autonoma y no estar condicionado por intereses externos. Por eso, es recomendable que la financiacin de un centro de investigacin provenga de una gran variedad de empresas privadas. Sin embargo, la mayora de los Think Tank latinoamericanos no se ajustan a ese modelo. Los Think Tank, en principio, pueden verse abocados a operar durante cierto tiempo con financiaciones provenientes de fuentes gubernamentales y del sector privado. Sin embargo, se deben desarrollar como instituciones independientes, de manera que tengan total libertad para criticar las polticas gubernamentales. Otro tanto sucedera con las donaciones de corporaciones que pueden amenazar la objetividad del instituto beneficiado con el aporte econmico. Es recomendable, en consecuencia, que las fuentes de financiacin se diversifiquen de tal forma que no exista una dependencia y por consiguiente un alto riesgo, al contar con slo una de ellas, sobre todo cuando se podra verse traducido en una dependencia ideolgica o intelectual. Una caracterstica importante observada en la gran mayora de los Think Tank exitosos es la relacionada con sus fuentes de financiacin. Se recomienda que stas sean mltiples y variadas, tales como: Contribuciones privadas, ninguna de las cuales debe sobrepasar el diez por ciento del capital de la institucin. Los ingresos generales por la venta de sus productos y servicios. 435 435
Realizacin de seminarios y eventos acadmicos de gran altura. Adicionalmente, el tratamiento de temas comunes, de ideas y de valores compartidos sirve para movilizar recursos de sectores que representan o apoyan esas mismas causas. Es muy recomendable una combinacin estratgica de mltiples acciones con el fin de crear una cartera diversificada de proyectos que permitan proteger la independencia financiera e ideolgica del Think Tank y permitirle concentrarse en temas especficos de polticas pblicas que realmente contribuyan al bienestar de la comunidad. La idea es que todo evento genere los recursos suficientes para sufragar los gastos en los cuales se incurran. En tal sentido, es sorprendente el inters y empeo que la empresa privada, la industria y el comercio de muchos pases han ofrecido a estos institutos. Combinar la financiacin pblica y la privada, mediante convenios de colaboracin e introducir adems la participacin de socios particulares, aportes anuales de las empresas adheridas como miembros asociados, junto a los recursos que se obtengan por la venta de sus publicaciones. A su financiacin contribuyen tambin ayudas concedidas de diversas instituciones pblicas y privadas.
Una vez logrado el prestigio del instituto, es posible proceder a solicitar apoyo financiero a instituciones internacionales, tales como: El Centro Internacional para la Empresa Privada (CIPE). La US Agency for International Development (USAID). El Pew Charitable Trust. National Edowment for Democracy.
436 436
15. Una propuesta para la efectividad de los Think Tanks

El nico sitio donde el xito viene antes del trabajo es en el diccionario. Profesor Roland Smith, presidente de British Aerospacc S. A. Palabras pronunciadas en la junta general anual de la compaa. Frases de la semana, The Observer, 15 de mayo de 1988.
Toda institucin debe justificar su creacin y los Think Tanks no pueden ser la excepcin. Esta justificacin constituye, para los Think Tanks un propsito, una obligacin y una garanta de permanencia en la sociedad y slo lo lograrn siendo efectivos, porque, precisamente la efectividad es la impronta que debe caracterizar a cualquiera de estas organizaciones que se establezca en el pas o en el exterior. Se entiende por efectividad la combinacin de dos conceptos que muy frecuentemente se intercambian, trastocan, se malinterpretan y, por eso mismo, se confunden: la eficiencia y la eficacia. La eficiencia consiste en la mezcla ptima de los recursos internos de los Think Tanks. Esto recursos corresponden a factores que pueden clasificarse en cuatro grupos: (1) el talento humano, (2) los recursos tcnicos (tecnologa blanda y dura, tambin conocidas como software y hardware), (3) los aspectos financieros y (4) los recursos de informacin. De la acertada o desafortunada combinacin de tales recursos, depender la mayor o menor eficiencia del instituto. De otro lado, la eficacia hace referencia a la forma en que las actividades de un Think Tank se encaminan a satisfacer las necesidades, gustos, deseos y requerimientos de sus usuarios, compradores y clientes, en una palabra, de su mercado. De la conjugacin de estas dos variables (eficiencia y eficacia) resulta la efectividad, valorada como medida, generalmente aceptada, de desempeo institucional para toda organizacin. En las siguientes pginas se presentan algunos de los ingredientes ms representativos, vistos desde la ptica del marketing y que el autor ha venido investigando desde tiempo atrs, con la validacin de su disertacin final en la London School of Economics (LSE), fundamento terico traducido al castellano, cuyo resumen, aqu presentado, apoya los criterios que se relacionan a continuacin. 437 437
15.1. El enfoque de marketing para los Think Tanks8

Los mejores negocios son aquellos que no le hacen a uno ponerse ni plido ni colorado. Siegeriel Starck
Una de las herramientas de comprobada utilidad para lograr la efectividad es el marketing. Su aplicacin al campo de los Think Tanks conlleva la posibilidad de estructurar alternativas efectivas, con las cuales los productos y/o servicios de estos institutos obtendrn el mximo impacto; en otras palabras, sern eficaces con la utilizacin eficiente de sus escasos recursos disponibles. Lo primero que pregona el concepto de marketing es que toda actividad se debe iniciar en el mercado, es decir, a partir de las necesidades, gustos y deseos de sus consumidores9. Consecuentemente, las actividades de los Think Tanks tienen que estar encaminadas a ofrecer alternativas reales, prcticas y viables que solucionen los problemas que tengan mayor incidencia en la vida de los ciudadanos y sean ms apremiantes en la sociedad donde ejercen su actividad. Estas alternativas de solucin corresponden precisamente, al conjunto de sucesivas respuestas del Estado, frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas, de acuerdo con la definicin de polticas pblicas (Salazar, 1995). El hecho de que todo Think Tank enmarque su actividad de acuerdo con las caractersticas (el perfil) de los sectores, grupos o porciones de la sociedad que se propone atender, se podra entender como una
Este documento tiene como fundamento terico el trabajo titulado The Marketing of Public Policy: An Approach, que corresponde a la disertacin final presentada como requisito parcial para optar al magster en administracin pblica y polticas pblicas en el Departamento de Gobierno de la London School of Economics and Political Science (Londres, Reino Unido, 1988). Este documento ha sido de gran utilidad como texto de anlisis y discusin con alumnos de varios cursos, en especial los de la asignatura Marketing poltico en la especializacin en Opinin publica y marketing poltico, Facultad de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana y en los cursos de altos estudios para la Poltica Nacional, dictados por el autor en varias universidades de Centro y Suramrica. Para el caso de los Think Tanks, los consumidores estn representados por todos aquellos que adquieren, usufructan, compran y aprovechan sus productos y/o servicios.
438 438
deseable especializacin. Con este propsito, las prioridades de los Think Tanks deben estar enmarcadas dentro de dos parmetros especficos y concretos: La misin, alcance de sus objetivos y campo de accin, establecidos y plasmados en sus estatutos. El segmento (o segmentos) del mercado que conscientemente elija cada Think Tank para que, especializndose (de acuerdo con sus debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas DOFA logre atender y sobre todo satisfacer en mejor forma que los otros, las necesidades, gustos y deseos de quienes conforman ese grupo o grupos escogidos10. La concrecin de estos parmetros implica: 1. Contar con criterios de seleccin, previamente definidos, que le permitan al instituto en cuestin escoger los temas que conformarn su agenda, de acuerdo con el grupo al cual sern dirigidos. Estos criterios deben hacer parte de la declaracin de principios y objetivos de los respectivos institutos, puesto que es un requisito que indudablemente reforzar la identidad de la institucin y le permitir definir su carcter. 2. Identificar, delimitar y conocer las reas ms apropiadas aquellas que por factores tales como fortalezas, recursos, experiencias, inters, empata, sinergia, etc., determine cada Think Tank para llevar a cabo los procesos de anlisis, estudio y posterior seguimiento de modernizacin, logrando en un corto plazo la deseable especializacin. La sustentacin de estos postulados es objeto del contenido de este captulo por cuanto sta se deriva del concepto de mercado y sus temas relacionados: la demanda, la segmentacin, el posicionamiento, las variables manejables y predecibles, la comunicacin y los dems que tienen relacin con el marketing como alternativa para lograr efectividad, requisito indispensable si se quiere permanecer con xito en un mercado cada vez ms competitivo. De ah precisamente surge el
10 El hecho de hacerlo en mejor forma que los otros hace referencia al concepto de competitividad, inherente en este mundo globalizado a toda organizacin.
439 439
amplio espectro de la competitividad, como condicin necesaria de la supervivencia organizacional. Adicionalmente, por ser consustanciales con el tema del marketing, como complemento para el logro de la efectividad y estar en estrecha relacin con el tema de la competitividad, es imprescindible tratar algunos otros aspectos del mbito gerencial, tales como el concepto de valor agregado, la factibilidad institucional y la informacin de los Think Tanks como producto efectivo para los gobernantes. 15.1.1 El mercado para los Think Tanks
Hay recesin cuando te aprietas el cinturn; hay depresin cuando no tienes cinturn que apretar; pero cuando pierdes los pantalones es que ests en el negocio equivocado. Sir Adam Thompson, ex presidente de British Caledonian Group. De su libro High Risk: the Blides of the Air, 1990.
Se puede entender un mercado como el conjunto de todos los compradores reales y potenciales de un producto y/o servicio (Kotler, 1991). Concretamente, para que una persona o institucin entre a formar parte del mercado de los Think Tanks, como solicitante de los productos y/o servicios, debe tener tres caractersticas fundamentales: inters, ingresos y acceso. Algn grado de inters al menos potencial en poseer determinados productos y/o servicios del Think Tank. Este grupo conforma su mercado potencial. Un determinado nivel de ingresos, suficiente para permitirle demandar el producto y/o servicio en el cual est interesado. Superar las barreras de acceso, con el fin de cumplir las condiciones, diferentes de las econmicas, que tenga cada Think Tank.
De acuerdo con lo anterior, el conjunto de consumidores que tienen inters, ingreso y acceso a la oferta determinada del Think Tank, se conoce como el mercado disponible de los Think Tanks. ste est conformado por seis grupos principales de consumidores: El gobierno 440 440
Los ciudadanos en general Los medios de comunicacin masiva Los miembros de la comunidad empresarial El Congreso de la Repblica Los formuladores de polticas pblicas
Es posible que en la oferta (de productos y/o servicios) la entidad se reserve el derecho de restringir su libre venta. El conjunto de instituciones o personas a quienes no afecten estas restricciones constituyen lo que se conoce como el mercado disponible calificado, es decir, el conjunto de consumidores que cumplen cuatro condiciones: tienen inters, ingresos, acceso y, adems, cualidades para obtener la oferta de mercado de un Think Tank, en particular. En ese orden de ideas, todo Think Tank tiene la alternativa de concentrarse en ciertos segmentos o de ir en pos de todo el mercado disponible calificado. Dentro de este ltimo mercado estara el mercado servido, tambin conocido como mercado meta11, subsegmento que los Think Tanks deciden captar por circunstancias tales como sinergia, ubicacin, intereses acadmicos, fortaleza, oportunidades, etctera. Puede ocurrir que cada Think Tank tenga su propio mercado servido, o que existan instituciones que adquieran productos o servicios de dos o ms Think Tanks, de manera que stos comparten el mismo mercado servido. Al conjunto de consumidores que ya han comprado los productos o servicios del Think Tank se lo denomina mercado penetrado. Estas distinciones y diferentes clases de mercado son herramientas tiles y necesarias para la planeacin del futuro del Think Tank. Por ejemplo, si no se est satisfecho con las ventas actuales, es posible considerar varias opciones como: Tratar de atraer un gran porcentaje de compradores de su mercado servido. Reducir las cualidades requeridas de sus compradores potenciales
11 Es interesante y hasta necesario en este punto, dar a conocer los otros nombres con los cuales se conoce este mercado: mercado(s) objetivo, mercado(s) blanco, mercado(s) destino, y muchas veces se le conoce con el vocablo ingls: target.
441 441
Expandirse hacia otros mercados disponibles. Reducir los precios de sus productos y/o servicios. Ampliar el tamao de su mercado disponible. Finalmente, los Think Tanks pueden expandir el mercado potencial mediante una campaa de publicidad con el fin de convertir a los consumidores no interesados en consumidores interesados.
Para satisfacer uno o varios de estos sectores del mercado, es necesario estructurar ofertas de mercado que se adapten a cada uno de esos perfiles. Para un Think Tank, el espectro de la oferta es bien amplio. La dimensin pudo apreciarse en el captulo anterior cuando, al tratar el benchmarking, qued demostrado que un Think Tank puede satisfacer las necesidades, gustos y deseos del mercado con l escogido mediante una combinacin amplia de acciones enmarcadas dentro de cinco categoras: productos (revistas, boletines, informes, proyectos); servicios (informacin, asesoras, consultoras, capacitacin, seminarios, conferencias, cursos de actualizacin, cabildeo, soporte a congresistas); promocin de ideas12 (la democracia, el libre mercado, la calidad de vida, la honradez, la tolerancia, la tica como buen negocio); polticas pblicas (de paz, de convivencia ciudadana, de privatizacin, de salud, de globalizacin, de descentralizacin); personas13 (candidatos a los diferentes cuerpos colegiados, cargos de representacin nacional, regional departamental o municipal)14.
12 Al respecto se puede ver Smith (2003). 13 Para esta categora, el Think Tank o instituto de polticas pblicas pertenece por lo general a un partido poltico. Un ejemplo de ello era la Fundacin S Colombia, encargada de dar soporte a la candidatura presidencial de Nohem Sann para las elecciones presidenciales de 1998. Los temas electorales pueden ampliarse consultado las obras de Carlos Salazar Vargas, Marketing poltico (1995), y POLITING: Marketing Poltico Integrado (2006), donde se propone que el ofrecimiento poltico est representado por: a. el candidato, b. su programa poltico y c. el partido o movimiento poltico que lo respalda. 14 Para profundizar sobre la aplicacin del marketing al campo de las ideas, se recomienda el libro de Seymour Fine The Marketing of Ideas and Social Issues (1981); y sobre su aplicacin a las polticas pblicas, vase el documento El marketing de polticas pblicas, cuya traduccin resumida hace parte de este escrito y los libros de Carlos Salazar Vargas (1995) y de Efrn Barrera Restrepo (1997) titulados Marketing poltico y Marketing electoral, respectivamente.
442 442
Por la complejidad del tema es conveniente brindar al pblico lector de esta obra una adecuada informacin, tratando en forma separada las peculiaridades de los productos y de los servicios. Con este propsito, se har referencia a las especificidades de cada uno de ellos, que sern abordadas desde la perspectiva de la diferenciacin como tema coyuntural del concepto de marketing. 15.1.2 La diferenciacin del Think Tank: herramienta para competir con xito
Vivo, es decir, me diferencio de los dems. Christian F. Hebbel (1813-1863),poeta y dramaturgo alemn.
Una de las leyes del marketing es precisamente la diferenciacin. Consiste en establecer una serie de rasgos distintivos con sentido, para distinguir la oferta especfica de un Think Tanks de las ofertas de la competencia. Es indispensable que todo Think Tank se preocupe por la diferenciacin de su oferta. Ello no slo le permite consolidar su identidad frente a otros Think Tanks, sino reconocer los fuertes especficos hacia los cuales dirigir su trabajo. Adems, la diferenciacin constituye una herramienta para quienes conforman el mercado, ya que permite reconocer el tipo de necesidades a las cuales responde la labor de cada Think Tank. Kotler (1991) presenta algunos parmetros que deben tenerse en cuenta cuando se va a proceder a diferenciar una oferta especfica. A continuacin se hace referencia a ellos, tratando separadamente, como ya se indic, lo referente a productos, servicios, funcionarios e imagen. 15.1.2.1 Portafolio de productos de los Think Tanks
Nadie es como otro. Ni mejor ni peor. Es otro. Y si dos estn de acuerdo, es por un malentendido. Jean Paul Sartre (1905-1980), escritor, filsofo y ensayista francs, impulsor del existencialismo.
Kotler (1991), define el producto como cualquier cosa que puede ofrecerse a un mercado para atencin, adquisicin, uso o consumo, y 443 443
que puede satisfacer una necesidad. En ese orden de ideas, los productos de un Think Tank, son el resultado final de las actividades del instituto y estn representados por las investigaciones, anlisis, conclusiones, recomendaciones y publicaciones de los trabajos desarrollados. Para considerar las posibilidades de diferenciacin de los productos es fundamental tener presente aquellos aspectos que cumplen un papel significativo, como las caractersticas, funcionalidad, durabilidad, sello distintivo y diseo. Para una mejor comprensin, se har una breve referencia al significado de algunas de ellas en la estructuracin de los productos de los Think Tanks. Caractersticas. Entendidas como los elementos que complementan el funcionamiento bsico del producto y permiten su particularizacin. El punto de partida es la presentacin del producto en bruto, sin adornos. De ah en adelante el Think Tank puede agregarle todas las particularidades que estime conveniente, es decir, aquellas caractersticas que constituyen los elementos competitivos y diferenciadores del producto. Obviamente, en ese despliegue de ingenio, se debe calcular el valor que tendra para el cliente cada nuevo elemento y compararlo con el costo para el Think Tank; adicionalmente, relacionarlo con aspectos tales como el nmero de clientes que desearan cada innovacin, el tiempo requerido para producirlo y la posibilidad de que ste sea imitado por la competencia. Funcionalidad. Se refiere a los niveles de operacin de las caractersticas primarias del producto. Al principio, todos los productos se ubican en uno de los cuatro niveles de funcionalidad: bajo, promedio, alto y superior. Lo que es necesario saber es si la funcionalidad ms alta de un producto, lo hace ms rentable. El Strategic Planning Institute estudi el impacto de la mayor calidad relativa del producto (que equivale a la funcionalidad y a otros factores que aumentan el valor) y descubri una relacin positiva e importante entre la calidad relativa del producto y la recuperacin de la inversin. As, los negocios de alta calidad ganaban mucho ms que los negocios de baja calidad, debido a que su mayor calidad les permita cargar un precio extra, con lo cual lograban ms renovacin de compras y la constancia y recomendacin de los propios clientes: por lo dems, el costo de 444 444
esa calidad extra no era mucho mayor que el de los negocios que producan poca calidad. Durabilidad. Es una medida del tiempo en la que se espera que funcione el producto. El precio extra relacionado con este concepto no debe ser excesivo, y el producto, aunque con las innovaciones convenientes, no debe estar sujeto a los vaivenes de la moda ni a la caducidad tecnolgica. Sello distintivo. Determina la manera como el comprador aprecia el producto y como se siente con l. El sello distintivo tiene la ventaja de darle a los productos una apariencia difcil de imitar. Por ello es sorprendente que la mayora de los Think Tanks no se animen por invertir para mejorar la apariencia de sus productos; muchos de stos pasan inadvertidos, sin pena ni gloria en vez de llamar la atencin. Es necesario, sin embargo, tener presente que un estilo muy marcado no es, necesariamente, seal de alta funcionalidad. El diseo. Es el elemento integrador. Todas las caractersticas anteriores son elementos del diseo e indican lo difcil que es disear un producto cualquiera, dadas todas las modificaciones que pueden hacrsele. El diseador debe calcular cunto se invertir en el desarrollo de las caractersticas, la funcionalidad, el cumplimiento de las especificaciones, la seguridad, el estilo y otros factores. Desde el punto de vista del Think Tank, un producto bien diseado es el que se fabrica y se distribuye sin problemas. Y desde el punto de vista del cliente, un producto bien diseado debe tener un aspecto agradable, y debe ser fcil abrirlo, ubicarlo, aprender a usarlo y desecharlo. En conclusin, un buen diseo sirve para captar la atencin, mejorar la funcionalidad, disminuir los costos y comunicar el valor del producto al mercado deseado. 15.1.2.2 Portafolio de servicios de los Think Tanks
La diferencia entre paisaje y paisaje es poca, pero hay una gran diferencia en los que lo miran. Ralph Waldo Emerson (1803-1882), poltico y escritor estadounidense.
Un servicio puede ser entendido como todo acto o funcin que un Think Tank puede ofrecer a una(s) persona(s) natural(es) o jurdica(as), 445 445
que es esencialmente tangible y no da como resultado una propiedad. Su produccin se puede o no vincular a un producto fsico (Kotler, 1991: 510)15. De acuerdo con la anterior definicin es fcil entender que los Think Tanks pueden ofrecer tambin servicios, adems de productos. Por esa razn, es importante conocer las diferencias entre unos y otros, las cuales afectan en buena medida el diseo y la implementacin de programas de marketing. Aunque algunos autores relacionan seis diferencias16, Kotler (1991: 512-515), relaciona al menos cuatro caractersticas que distinguen los servicios de los productos: Intangibilidad. Los servicios son intangibles y al contrario de los productos fsicos, no se pueden ver, ni probar, ni sentirse, orse u olerse, antes de ser adquiridos. Para reducir la incertidumbre, los compradores buscarn signos o evidencias relacionados con la calidad del servicio; y al respecto sacarn conclusiones por caractersticas como: el lugar, el equipo fsico, el personal, el material de comunicaciones, los smbolos y el precio que ven. Por tanto, la labor del prestador de servicios es administrar la evidencia para hacer tangible lo intangible17. Inseparabilidad. Si el servicio es suministrado por una persona, entonces la persona es parte del servicio. As, la interaccin prestador-cliente es una caracterstica especial de la comercializacin de servicios. Variabilidad. Los servicios son muy variables puesto que dependen de quien los proporciona. Las firmas de servicios pueden tomar tres medidas para el control de la calidad. La primera, es invertir en una buena seleccin de personal y en una continua y profunda capacitacin de ste. La segunda, es la estandarizacin del producto de prestacin de servicios a lo largo de toda la organizacin. La
15 Adaptado por el autor para los Think Tanks. 16 Cobra y Flavio (1990: 6-8) mencionan las siguientes: los servicios son ms intangibles que tangibles, son simultneamente producidos y consumidos, son menos estandarizados y uniformes, no pueden ser almacenados, en general no pueden ser protegidos por patentes y es difcil establecer su precio. 17 Para ampliar este concepto el lector puede recurrir al interesante artculo de Theodore Levitt, titulado Marketing Intangible Products and Products Intangibles, (1991), o al de de Berry, L.L.. Services marketing is different (1980: 115).
446 446
tercera medida es monitorear la satisfaccin del cliente mediante sistemas de sugerencias y quejas, encuestas de clientes y la comparacin de las adquisiciones del servicio, de manera que un servicio deficiente pueda detectarse y corregirse. Perdurabilidad. Los servicios no pueden almacenarse. Esta caracterstica de los servicios no es un problema cuando la demanda es fija, ya que es fcil contratar por anticipado personal para brindar el servicio. Cuando la demanda flucta, el Think Tank debe considerar detenidamente esta caracterstica.
De acuerdo con las anteriores particularidades de los servicios, las caractersticas que se deben tener en cuenta para llevar a cabo una posible diferenciacin de los servicios de los Think Tanks son: Entrega: comprende la manera como el cliente percibe la rapidez, el cumplimiento, el esmero y la atencin que se le brinda. Capacitacin al cliente: implica capacitar a los empleados del cliente para que utilicen adecuada y eficazmente las ofertas adquiridas. Servicio y asesora: comprende los datos, la informacin y la publicidad que se ofrece gratis o por un precio adicional. Servicios varios: los Think Tanks pueden encontrar muchas otras maneras de agregar valor mediante servicios diferenciados: pueden, por ejemplo, mejorar la garanta, o el contrato de asesora que ofrece la competencia, o pueden establecer descuentos. De hecho, los servicios y ventajas que pueden ofrecer las compaas para diferenciarse de la competencia son ilimitados.
Adicionalmente, existen reglas comunes a los productos y a los servicios que desempean un papel muy importante en la estructuracin de ambos, como por ejemplo: Concentrar las investigaciones sobre polticas pblicas en la bsqueda de soluciones para problemas concretos, sobre temas actuales, oportunos y localmente especficos, evitando su simple descripcin y la discusin de conceptos tericos, como suele ocurrir en los estudios acadmicos. Identificar claramente el proyecto de ley o el tema bajo consideracin. 447 447
Definir con claridad los trminos econmicos y aplicarlos de manera uniforme a todos los productos y/o servicios. Proporcionar una direccin especfica a los consumidores de los productos de investigacin y dar orientacin acerca de las acciones exactas que deberan tomar. Plasmar en un lenguaje apropiado el producto final para su mejor comprensin mediante el uso de un lenguaje claro y especfico, incorporando, entre otros, verbos activos como promulgar, enmendar, revocar, etctera. Preparar ayudas audiovisuales como apoyo a la informacin. Utilizar el conocido resumen ejecutivo como breve compendio de las ms importantes conclusiones y las principales recomendaciones, para presentar el resultado de toda investigacin o estudio. Presentar los documentos de investigacin de manera atractiva, legible y breve de acuerdo con las caractersticas del grupo al cual estn dirigidos. Permitir, mediante las conclusiones, que el pblico interesado evale por s mismo los aspectos positivos y negativos de la alternativa que escoja. Difundir con claridad los principales conceptos a travs de los medios de comunicacin masiva ms apropiados, de acuerdo con los formatos utilizados por tales medios. 15.1.2.3 Los funcionarios
El cielo sera un polica ingls, un cocinero francs, un ingeniero alemn, un amante italiano y la organizacin a cargo de los suizos. El infierno sera, en cambio, un cocinero ingls, un ingeniero francs, un polica alemn, un amante suizo, y todo organizado por los italianos. John Elliott, por entonces presidente del Elders IXI, publicado en International Management, abril de 1986.
Un Think Tank puede ganar diferenciacin y una fuerte ventaja competitiva si contrata mejor personal que la competencia y le da ms y mejor capacitacin. Es este un aspecto de capital importancia, ya que las personas contratadas son finalmente quienes desarrollan la investigacin, 448 448
anlisis y propuestas; y slo un personal altamente calificado intelectual y humanamente puede darle altura y calidad al trabajo de un Think Tank. El personal bien capacitado posee seis caractersticas: 1. Competencia: tienen la capacidad y los conocimientos necesarios. 2. Cortesa: son amables, respetuosos y considerados. 3. Credibilidad: inspiran confianza. 4. Responsabilidad: proporcionan el servicio con prontitud y esmero. 5. Simpata: atienden sin demora las solicitudes y los problemas de los clientes. 6. Buena comunicacin: tratan de comprender al cliente y de comunicarse claramente con l18. 15.1.2.4. La imagen de los Think Tanks
Cada vez que contestes al telfono, tienes una oportunidad para probarte a ti mismo. Cada cosa que haces demuestra cmo eres, empezando por la manera de dirigirse a cualquiera, desde el limpiabotas para arriba. Todo te define... Simone Kesseler, director de desarrollo comercial de Cornhill Publications S.L., publicado en The Independient, 11 de octubre de 1990.
Una imagen trasmite ciertas caractersticas. Debe contener, de acuerdo con Kotler (1991), un mensaje unitario que establezca el posicionamiento del producto y su principal cualidad; trasmitir el mensaje con claridad, para que no se confunda con otros mensajes parecidos de la competencia y adems, con fuerza emotiva para que apele tanto a los sentimientos como a la conciencia del pblico. An cuando los productos y los servicios respectivos les parezcan iguales a los compradores, el pblico puede notar algunas diferencias en el Think Tank o en la imagen de sus productos. De acuerdo con lo anterior, es necesaria una buena dosis de creatividad y empeo, si se desea elaborar una imagen fuerte para un Think
18 Adaptado Parasuraman, Zeithaml y Berry (1995: 41-50).
449 449
Tank. Debe difundirse por todos los medios de que se disponga y ha de repetirse constantemente. Como se puede concluir de lo expuesto, ste no es de ninguna manera un proceso que se pueda desarrollar a corto plazo. A continuacin se resean los principales medios que Kotler recomienda para comunicar una imagen. Smbolos. Una imagen fuerte consta de uno o ms smbolos que identifican al Think Tank o a sus productos. As, en el diseo de los logos, se trata de lograr que la identificacin sea instantnea y exprese algo distintivo; en la papelera, que refleje la misma calidad de imagen que se desea trasmitir. Medios audiovisuales. Los smbolos elegidos deben incluirse en anuncios que expresen la personalidad del Think Tank; y el mensaje, repetirse en las dems publicaciones. Ambiente. El espacio fsico en donde el Think Tank elabora o distribuye sus productos y/o servicios es otra importante fuente de imagen. Actividades. Un Think Tank puede tambin crear su imagen a travs del tipo de actividades en que participa, bien sean stas acadmicas, estatales, investigativas, o legislativas.
Algunos autores han sealado muchas maneras de diferenciar una oferta (Levitt, 1990). En virtud de que los compradores tienen distintas necesidades y por lo tanto son atrados por diferentes ofertas, todo Think Tank debe elegir cuidadosamente de qu manera se distinguir de la competencia. Vale la pena marcar una diferencia en la medida en que satisfaga los siguientes siete criterios expuestos por Kotler (1991): 1. 2. Importancia: si la diferencia incluye un beneficio muy valorado por una cantidad apreciable de clientes. Distincin: por cuanto nadie ms debe ofrecer la diferencia, o bien el Think Tank debe ofrecerla de manera distinta.
3. Superioridad: si la diferencia es superior a cualquier otra manera de alcanzar las mismas ventajas. 4. Comunicabilidad: la diferencia puede comunicarse a los compradores y estos pueden captarla fcilmente. 450 450
5. Prioridad: si la diferencia no puede ser imitada fcilmente por la competencia. 6. Costeabilidad: siempre y cuando el comprador pueda costear la diferencia. 7. Rentabilidad: si el Think Tank encuentra rentable establecer la diferencia. Cada Think Tank debe destacar aquellas diferencias que ms atraen a su mercado meta para proceder a establecer, posteriormente, una estrategia de posicionamiento. La ampliacin de este concepto se presentar ms adelante. 15.1.3 Demanda de productos y/o servicios de los Think Tanks
Conoc a un pronosticador que acertaba el ciento por ciento, el dos por ciento de las veces. Irene Peter
Otro concepto importante, estrechamente relacionado con el de marketing, y base fundamental para la competitividad, corresponde a la medicin de la demanda. Desafortunadamente, se ha generalizado una proliferacin de trminos relacionados con la demanda que ha ocasionado una verdadera confusin. Existen, concretamente, dos conceptos importantes que ayudan a clarificar el trmino: la demanda de mercado y la demanda de la institucin. Dentro de cada uno se puede distinguir entre una funcin de la demanda, un pronstico y un potencial. Es necesario tener presente que la demanda del mercado no es un nmero fijo, sino una funcin de condiciones establecidas. Por esta razn puede denominarse funcin de la demanda del mercado o funcin de la respuesta del mercado. El primer paso para llevar a cabo la evaluacin de las oportunidades de marketing consiste en calcular la demanda total del mercado para un producto o servicio especfico, que corresponde al volumen total que adquirira un grupo determinado de clientes, en un rea geogrfica definida, dentro de un perodo definido, en un ambiente definido y bajo un programa de marketing definido (Kotler, 1991). 451 451
La frase para un ambiente de marketing definido es crucial en el concepto de potencial del mercado, por cuanto cada Think Tank influye decisivamente en la determinacin de la demanda del mercado, al decidir cunto va a invertir en actividades de marketing. En sntesis, la demanda del mercado tiene relacin directa con la forma en que se especifiquen y la manera como se definan los productos y/o servicios del Think Tank. 15.1.4. Pronstico de la demanda para los Think Tanks
Un economista es un experto que sabr maana, porqu las cosas que pronostic ayer no han sucedido hoy. Profesor Laurence J. Peter, pedagogo de origen canadiense. De su libro Quotations of Our Time, 1978.
Para considerar este aspecto, es importante precisar que a un nivel determinado de inversin en marketing, la demanda de mercado correspondiente a ese nivel se conoce como pronstico del mercado, trmino indicativo de la demanda esperada del mercado, que difiere de la demanda mxima del mercado. La demanda de un Think Tank tambin es una funcin19, sujeta, por supuesto, a todas las determinantes de su participacin de mercado y seala las ventas estimadas del Think Tank, a niveles alternativos de esfuerzo de marketing. A la administracin le corresponde seleccionar este nivel, con base en el cual se lograr la cantidad esperada de ventas, denominada pronstico de ventas del Think Tank que obedece a un plan de marketing seleccionado y dentro de un supuesto entorno de marketing. Con demasiada frecuencia la relacin secuencial entre el pronstico y el plan de marketing es confusa. Puede pensarse que el Think Tank debe desarrollar su plan de marketing con base en su pronstico de ventas. Lo cierto es que el pronstico de ventas de un Think Tank, no sirve para decidir cunto invertir en marketing; por el contrario, este pronstico debe ser el resultado del monto que se decida invertir en marketing.
19 Conocida tambin con el nombre de funcin de la demanda de la empresa o funcin de la respuesta de ventas.
452 452
Esta funcin cumple su papel en armona con la cuota de ventas y el presupuesto de ventas. Por ltimo, el concepto de potencial de ventas corresponde al lmite aproximado de la demanda del Think Tank, al incrementar ste sus esfuerzos de marketing en relacin con sus competidores. En la mayora de los casos, el potencial de ventas del Think Tank es menor que el potencial del mercado, an cuando la inversin en marketing aumente considerablemente en relacin con la competencia. La razn de ello es que todo competidor tiene un ncleo duro de compradores leales, que no responde con mucho entusiasmo a los constantes esfuerzos de otros Think Tanks para cortejarlos o invitarlos a que cambien de proveedor. 15.1.5. Segmentacin del mercado para los Think Tanks
Cuanto ms se dividen los obstculos son ms fciles de vencer. Concepcin Arenal, (1820-1893), escritora, penalista y sociloga espaola.
Segmentar es dividir el mercado en grupos homogneos. Con ello bsicamente se reconoce que todos y cada uno de los compradores de los Think Tanks difieren en uno o ms aspectos. Son distintos en cuanto a sus deseos, poder de compra, capacidad de negociacin, localizacin geogrfica, actitudes y prcticas de compra. Cualquiera de estas variables u otras ms que sirvan para diferenciar a los compradores pueden utilizarse para segmentar el mercado de los Think Tanks. Cuando un Think Tank subdivida su mercado, mediante la introduccin de muchas caractersticas, estar pasando de los segmentos a los nichos. As, un segmento del mercado es una porcin considerable de ese mercado, en tanto que un nicho es un segmento ms pequeo, conformado especialmente de acuerdo con determinaciones especficas. Como regla general se puede asegurar que un segmento atrae a muchos competidores, en tanto que un nicho atrae slo a pocos. Entonces, todo Think Tank debera definir su mercado meta en forma tan cuidadosa que le permita ser el nico en ocuparse de un nicho especfico. Para ello debe determinar a qu grupos especficos o porciones de l se encargar de atender y servir en lo que hemos denominado como una deseable y conveniente especializacin, considerada en la primera 453 453
parte de este captulo. El concepto de segmentacin est estrechamente relacionado con el de posicionamiento, hasta el punto de que no se puede hablar de este ltimo sin tener en cuenta el primero. 15.1.6 El posicionamiento de un Think Tank
Hay que averiguar, si son de Harvard y no saben sumar, o si son de MIT y no saben leer. Eduardo Aldana Valds, rememorando su vida de estudiante, acostumbra contar este comentario que una seora la haca a otra en un supermercado estadounidense, al observar que dos estudiantes con su carro abarrotado de productos, hacan fila equivocadamente en la caja registradora reservada para el pago de no ms de diez artculos.
Luego de luchar por la conveniente diferenciacin y la acertada segmentacin, es necesario proceder a posicionar al Think Tank. El posicionamiento consiste en conformar la oferta del Think Tank de manera que ocupe un lugar claro y preciso en la mente de los consumidores meta (Kotler, 1991). Dicho de otra manera, el posicionamiento es un conjunto de percepciones, impresiones y sentimientos que los usuarios de cada Think Tank poseen de los productos, servicios, funcionarios e imagen del instituto en particular, con respecto a la competencia20. Es el lugar que el producto o servicio ocupa en la mente de los usuarios o la forma en que ellos lo definen. Para lograr un buen posicionamiento, el Think Tank debe decidir cuntas y cules de sus diferencias destacar entre los clientes meta. La gran mayora de expertos en marketing pregonan que se debe anunciar decididamente slo una cualidad ante el mercado meta, teniendo presente que el enfoque fundamental del posicionamiento no es crear algo nuevo y diferente, sino acondicionar lo que ya est en la mente de los usuarios21.
20 Este concepto no slo es aplicable a productos y/o servicios, tambin es vlido para personas, instituciones, pases, ideas, o cualquier oferta que se realice en un mercado. 21 El lector puede encontrar tiles las apreciaciones del autor en su libro Marketing poltico (1994: 67-73).
454 454
Tambin se asegura que es un sistema organizado para encontrar ventanas en la mente del consumidor. Se basa en el concepto de que la comunicacin slo puede tener lugar en el tiempo adecuado y bajo las circunstancias propicias22. As, el concepto de posicionamiento est basado, a su vez, en el de segmentacin y en el de diferenciacin, vistos anteriormente. El proceso para posicionar (o reposicionar) una oferta de mercado cualquiera se desarrolla en tres etapas: Todo producto tiene algn tipo de posicin, sea intencional o no; para precisarlo, se deben recorrer tres pasos: 1. Determinar la posicin actual de la oferta, encontrando las dimensiones ms importantes en la categora del producto o servicio en estudio (atributos y/o beneficios reales, diferencias en relacin precio/calidad, orientacin de la competencia, aplicaciones del producto, innovaciones, etctera), para elaborar una primera aproximacin acerca de cmo se ve en el espacio escogido. Mediante la investigacin del mercado, se ubica el producto en el espacio seleccionado previamente, al tiempo que se averigua la posicin de los otros productos y/o servicios que comparten ese mismo espacio, a travs de la determinacin de las preferencias en cuanto a necesidades, deseos y gustos de los consumidores. Por ltimo, se precisan los lugares que carecen de productos y/o servicios similares, por adolecer de vacos de competencia.
2. Elegir la posicin que se requiere y se puede tener. El objetivo es encontrar una posicin clave en ese espacio especfico, que debe ser diferenciadora y significativa. Para lograrlo es necesario: recurrir a la informacin recolectada en la etapa anterior; analizarla junto con las consideraciones de las oportunidades de posicionamiento tales como necesidades, deseos y/o gustos que no estn satisfechos o aquellos que no estn siendo adecuadamente satisfechos; identificar una fortaleza importante o, en su defecto, corregir una debilidad con el fin de aumentar el atractivo del producto y/o servicio; proceder a cambiar los patrones de uso
22 Este concepto puede ampliarse en la obra de Al Ries y Jack Trout, Posicionamiento (1992).
455 455
del usuario o consumidor final, si es necesario, con el fin de incluir usos diferentes o adicionales. 3. Buscar los medios para llegar a la posicin deseada, identificando los segmentos del mercado ms atractivos, es decir, que representen mejores oportunidades para ese producto y/o servicio especfico (Pope, 2004).
En relacin con la competencia, esta etapa ofrece dos opciones de posicionamiento (Kotler, 1991): Disputar una posicin de ese mercado con uno de los competidores existentes ubicados en el mismo nivel de posicionamiento, lo cual es adecuado si el Think Tank se encuentra en una de estas cuatro alternativas: - - - - Est en capacidad de producir u ofrecer algo mejor que la competencia.El mercado es lo suficientemente grande para dos competidores. Cuenta con ms recursos que el competidor.La posicin es la ms compatible con la reputacin y las posibilidades del instituto.
Desarrollar un producto o servicio, que no se ofrezca en el mercado. As, el Think Tank ganara aquellos clientes que necesitan este tipo de productos no ofrecidos por la competencia. Esta opcin es adecuada, si tanto tcnica como econmicamente es factible desarrollar un producto con esas caractersticas, o existen suficientes compradores.
Las decisiones de posicionamiento de un Think Tank determinan a quines tendr como competidores. Para ello, cada Think Tank debe evaluar sus ventajas y desventajas en relacin con los competidores potenciales y seleccionar una posicin en la cual pueda obtener una fuerte ventaja competitiva. Para ello es necesario explicitar la forma, el camino o la va para llegar a la posicin donde quiere estar. Cada Think Tank elegir un atributo y lo apostar todo a ste, como su nmero uno. El mensaje del nmero uno es el que el pblico 456 456
suele recordar mejor, sobre todo en las sociedades con exceso de publicidad como la nuestra. Luego de establecer una estrategia clara de posicionamiento, el Think Tank la divulgar a su pblico, mediante una campaa integral de comunicacin. 15.1.7. Variables manejables en los Think Tanks. Las 4P: producto, precio, punto y promocin
Hay quienes aseguran que Cristbal Coln ha sido el mejor consultor en la historia. Porque no saba a dnde iba, nunca supo dnde estaba, no saba lo que estaba haciendo, y sin embargo, cuando regres consigui financiacin para dos viajes ms. Comentario que irnicamente acostumbran contar algunos funcionarios del Banco Mundial, cuando realizan sus labores de consultora.
Los Think Tanks tienen injerencia en el manejo (cambio, adecuacin y trasformacin) de cuatro variables bsicas que corresponden a las que comnmente se conocen como las 4P: producto, precio, punto de venta (distribucin) y promocin. Realmente, estos cuatro grupos de variables abarcan todos los factores sobre los cuales hay capacidad para transformar, y los cuales se pueden manejar y cambiar a disposicin. Con ellas, se debe hacer frente a las oportunidades y amenazas del entorno que a diferencia de estas no se pueden manejar. A continuacin, se tratar de manera general cada una de ellas. 15.1.7.1 Productos/servicios de los Think Tanks
Ser discutido es ser percibido. Victor Hugo
A los productos/servicios de los Think Tanks ya se hizo referencia en los numerales 15.1.2.1 y 15.1.2.2 de este captulo.
457 457
15.1.7.2 El precio23 en los Think Tanks

La conciencia que tiene precio, no es ms que una mercanca. Alberto Fernndez De Castro
De los cuatro elementos que conforman la mezcla de marketing, el precio es el nico que produce ingresos, los otros tres (producto, punto y promocin) producen costos. Sin embargo, todo Think Tank debe fijar un precio a sus productos o servicios, aunque represente un verdadero dilema en situaciones en las que tiene que establecer un precio por primera vez porque desarrolla o adquiere un nuevo producto y/o servicio; o lo introduce en un nuevo canal de distribucin o en un rea geogrfica diferente, o participa en licitaciones para nuevos contratos de trabajo. Para decidir sobre el posicionamiento de los productos y/o servicios de un Think Tank, en relacin con la calidad y el precio, Kotler seala nueve estrategias posibles de precio-calidad como aparecen en la matriz, de la siguiente figura.
23 Es interesante observar que el precio est siempre a nuestro alrededor. Se paga un renta o arrendamiento por la residencia u oficina. Una matrcula por la educacin, honorarios al mdico, odontlogo, o al abogado. Las aerolneas, los ferrocarriles, los taxis y las compaas de trasporte lo llaman tarifa, las instalaciones locales denominan a sus precios cuota y el banco cobra un inters por el dinero que presta. El precio que se paga por utilizar y a veces mantener una vaes un peaje; las compaas aseguradoras lo llaman prima. El conferencista invitado cobra honorarios, las asociaciones cobran cuotas (de sostenimiento, de mantenimiento, extraordinaria o de reposicin). Los clubes cobran acciones, algunas instituciones cobran un anticipo para cubrir sus servicios. Dentro de este orden de ideas, el precio de un profesional es su sueldo, el de un vendedor puede ser una comisin y el precio de un obrero es un salario. Aunque algunos economistas no estn de acuerdo, muchos creemos que los impuestos (sobre la renta, IVA, retencin en la fuente, valorizacin...) son los precios que pagamos por el privilegio de ganar dinero, de utilizar espacios, etc. Los sobornos, sobre tasas, propinas, coimas, serruchos y mordidas son en ltimas sobreprecios que se pagan y lo mismo que el tiempo de espera, el acto de salir a votar, el cambio de actividad, etc., son diferentes nombres que se le dan al concepto de precio.
458 458
FIGURA 1 Matriz de precio-calidad

Calidad del producto Alto Alto Medio Bajo 1. Estrategia prima Medio Bajo
2. Estrategia de 3. Estrategia de alto valor valor superlativo 6. Estrategia de valor bueno 9. Estrategia de economa
4. Estrategia de 5. Estrategia de sobreprecio valor medio 7. Estrategia de 8. Estrategia de hurto falsa economa
Fuente: Kotler (1991).
Todas las estrategias de la diagonal (1, 5 y 9) pueden coexistir en el mismo mercado; es decir, un Think Tank puede ofrecer un producto de gran calidad a un precio elevado, otro, ofrecer un producto de calidad regular a un precio regular, en tanto que algn otro instituto puede ofrecer un producto de baja calidad a bajo precio. Los tres competidores pueden coexistir, siempre y cuando el mercado est integrado por tres grupos de compradores, aquellos que insisten en la calidad, los que prefieren el precio y los que equilibran las dos consideraciones. Las estrategias de posicionamiento 2, 3 y 6 representan formas alternativas de atacar las posiciones de la diagonal. La estrategia 2 puede traducirse como nuestro producto tiene la misma alta calidad del producto de la competencia, pero le asignamos un precio menor. La estrategia 6 dira lo mismo, pero ofreciendo ahorros an mayores. Si los clientes sensibles a la calidad le creen a estos competidores, les comprarn a ellos y ahorrarn dinero (a menos que el producto del Think Tank haya adquirido atraccin por factores tales como el esnobismo). Las estrategias de posicionamiento 4, 7 y 8 tienden a fijar un precio excesivo al producto o servicio, en relacin con su calidad. Los clientes se sentirn sorprendidos y probablemente se quejarn o difundirn comunicaciones negativas sobre el Think Tank. Estas estrategias deben descartarse. Los Think Tanks tienen que considerar muchos factores para establecer su poltica de fijacin de precios: seleccin del objetivo de la 459 459
fijacin de precios, determinacin de la demanda, estimacin de los costos, anlisis de los precios y ofertas de la competencia, determinacin del mtodo para la fijacin de precios y seleccin del precio final, entre otros. Ahora bien, para la fijacin de precios propiamente existen las siguientes recomendaciones: procurar que el precio de los productos o servicios no est demasiado orientado hacia los costos: la revisin debe hacerse con frecuencia, con el fin de capitalizar los cambios en el mercado; establecer el precio conjuntamente con los dems elementos de la mezcla de marketing (producto, distribucin y promocin); el precio debe tener las suficientes variaciones para diferentes artculos y segmentos del mercado; debe adems, guardar estrecha relacin con factores tales como: realizaciones, asociaciones de investigadores, fuentes de financiacin, instituciones que lo soportan y respaldan y la reputacin del instituto. 15.1.7.3. La plaza, punto o distribucin en los Think Tanks
Es sin lugar a duda, la clase de hombre que podra entrar despus de ti en una puerta giratoria y salir antes que t por el otro lado. Stewart Steven, periodista, refirindose a Tiny Rowland, director ejecutivo de Lonrho S. A. Publicado en Daily Mail, 27 de abril de 1973.
Los canales de distribucin son entendidos como el conjunto de organizaciones independientes involucradas en el proceso de hacer que un producto o servicio est disponible para su uso o consumo (Kotler, 1991). Dentro de las funciones y utilidad de los canales de marketing, Kotler cita varias. Las siguientes, son perfectamente vlidas para los Think Tanks: Informacin: rene los datos recolectados en la investigacin de mercados acerca de los clientes, competidores potenciales y actuales, as como de otros actores y fuerzas del entorno del marketing, para difundirlos. Promocin: desarrolla la estrategia de la oferta diseada para atraer a los clientes. 460 460
Negociacin: propicia un acuerdo final sobre el precio y otras caractersticas de las ofertas, con el objeto de transferir la propiedad o posesin que pudiera efectuarse de los productos o servicios de los Think Tanks. Pedido: concreta la retro comunicacin de intenciones de compra de los miembros del canal de marketing a los Think Tanks (Kotler, 1991: 571-573).
En conclusin, la utilizacin de intermediarios contribuye a la eficiencia permitiendo que los productos y/o servicios estn a disposicin con facilidad y sean accesibles a los mercados objetivo o mercados meta. Los intermediarios, dentro del concepto de marketing, a travs de sus contactos, experiencia, especializacin y escala de operacin, ofrecen a los Think Tanks ms de lo que stos podran lograr por s solos. Vale la pena precisar que el concepto de canales de distribucin no se limita en marketing a la distribucin de bienes fsicos. Los Think Tanks, como generadores de ideas, planteamientos, soluciones, alternativas, prcticas y comportamientos, adems de ser prestadores de servicios de asesora y de consultora, tambin se ven enfrentados al problema de hacer que su produccin est disponible y accesible para las poblaciones meta. Por lo anterior, deben desarrollar sistemas de difusin de sus ideas, programas y actividades. Sistemas que deben ser medidos en trminos de eficacia-costos para distribuir sus mensajes. El primer paso en el diseo de los canales de marketing para un Think Tank es entender qu, dnde, por qu, cundo y cmo compran los clientes meta. Es necesario conocer, adems, si los clientes desean una distribucin intensiva (abastecer sus productos y/o servicios en diferentes lugares), una distribucin selectiva (emplear ms de uno pero no todos los intermediarios dispuestos a manejar un producto o servicio en particular) o distribucin exclusiva (cuando slo ciertos distribuidores pueden ofrecer los productos o servicios de los Think Tanks.) De todas formas, deben tener en cuenta las siguientes recomendaciones: Dirigir los resultados y las soluciones hacia un pblico estratgicamente seleccionado. Escoger los canales de acceso ms apropiados para llegar a ese pblico previamente escogido. 461 461
Distribuir artculos o documentos con los cuales se intente tener una influencia en la opinin pblica estructurados, diseados y presentados en tal forma que estn listos para ser publicados en peridicos o revistas, explicando en forma clara y concisa los resultados del estudio. 15.1.7.4 Promocin y publicidad para los Think Tanks
La publicidad es lo ms divertido que se puede hacer sin quitarse la ropa. Jerry Della Femina, antiguo ejecutivo de publicidad en Della Femina, Travisano & Partners. Escribi varios libros, cuyos ttulos fueron algunos de los eslganes que escogieron para varios productos japoneses, 1970.
Dentro del concepto integral de marketing, no basta que un Think Tank tenga un buen producto/servicio, con un precio atractivo y que sea accesible a los clientes meta. Es necesario que estas caractersticas se comuniquen en forma apropiada a los clientes, tanto los actuales, como los potenciales. Por ello, todo Think Tank debe tener conciencia de su responsabilidad como comunicador, promotor y difusor de ideas, comportamientos, cambios, y en ltimas, de polticas pblicas. El logro de este objetivo con efectividad implica la realizacin de al menos cuatro acciones importantes. Desarrollar anuncios publicitariamente efectivos (eficientes y eficaces). Estimular las ventas a travs de expertos promotores. Transmitir una imagen corporativa mediante programas de relaciones pblicas. Capacitar a sus vendedores en la modalidad de venta personal.
Estas cuatro herramientas, conocidas en marketing como la mezcla de comunicaciones, son definidas por la American Marketing Association (2000) como sigue: Publicidad: es cualquier forma pagada de presentacin no personal y de promocin de ideas, bienes o servicios, por un patrocinador identificado. 462 462
Promocin de ventas: son incentivos a corto plazo para estimular la compra o la venta de un producto o servicio. Relaciones pblicas: corresponden a una variedad de programas diseados a mejorar, mantener o proteger un Think Tank o la imagen de sus productos y/o servicios. Venta personal: es la presentacin en una conversacin con una o ms personas que estn interesadas o tengan el propsito de realizar compras.
Sin embargo, la comunicacin va ms all de esta mezcla, por cuanto aquello que se presenta y comunica algo a los compradores es el producto y/o servicio considerado como un todo (precio, forma, diseo, empaque y caracterstica). De ah el necesario complemento del proceso en la estrategia integral de comunicaciones, que precise qu decir, a quin y con qu frecuencia. La difusin de los resultados de los Think Tanks tambin requiere de procedimientos y criterios establecidos claramente con anterioridad. Algunos de ellos pueden estudiarse en la seccin correspondiente a la difusin y comunicacin de los productos de los Think Tanks. Como aspectos determinantes en la estrategia de marketing, existen las fuerzas del entorno, representadas por seis variables externas, a saber: econmicas, demogrficas, polticas, sociales, ecolgicas y tecnolgicas. Estas fuerzas son dinmicas y cambiantes. Inciden en mayor o menor grado sobre los productos y/o servicios de los Think Tanks. Para averiguar la relacin que existe entre esas variables y ellos, as como su influjo directo, inmediato o prximo, es necesario que los Think Tanks realicen estudios continuos y permanentes, de manera que puedan controlar el comportamiento de estas fuerzas del medio ambiente o entorno, a corto, mediano y largo plazo, a travs del diseo y la validacin de una estructura y un sistema de informacin efectivos.
463 463
15.2
Recomendaciones adicionales para la efectividad de los Think Tanks
La sencillez consiste en hacer el viaje por la vida slo con el equipaje necesario. Charles Dudley Warner
En las siguientes pginas se har referencia brevemente a algunas recomendaciones sobre otros temas estrechamente ligados al marketing, que se constituyen en alternativas viables para alcanzar la efectividad (eficiencia y eficacia) de los Think Tanks. Son orientaciones extradas de la vida real tiles para el cumplimiento de las importantes responsabilidades a su cargo. 15.2.1 El valor agregado en los Think Tanks
Le vendi dos mquinas de ordear a un granjero que slo tena una vaca, y le ayud a financiar el trato, aceptando su vaca como pago a cuenta por las dos ordeadoras. Herbert Prochnow, e xpresidente del First National Bank de Chigaco. Del libro Business quotations, de Rolf White, 1987.
Una interesante hiptesis sostenida por los expertos en marketing es que los compradores prefieren (y consecuentemente compran) los productos y/o servicios de los Think Tanks que les ofrecen el mayor valor agregado, entendido como la diferencia entre el valor total y el precio total para el cliente. Al aceptar esa suposicin, la pregunta lgica sera: cmo puede identificar el Think Tank aquellas fuentes que aumentan el valor que le proporcionar una ventaja competitiva? Porter propone la cadena de valor, como el mejor instrumento para identificar las posibles fuentes de aumento de valor24. Esta propuesta asegura que todo Think Tanks puede ser visto como una coleccin de actividades que se llevan a cabo para disear, producir, distribuir, entregar y apoyar sus productos y/o servicios.
24 Cfr. Porter, Michael E. Competitive Advantage (1985: 37), adaptado por el autor para los Think Tanks.
464 464
Para cumplir el objetivo de la cadena de valor en un Think Tanks, es necesario identificar nueve actividades estratgicas con el fin de comprender el comportamiento de los costos y las fuentes de diferenciacin presentes y futuras. Esas nueve actividades de valor, se agrupan a su vez, en cinco grupos primarios y cuatro de apoyo. FIGURA 2 CADENA DE VALOR GENRICO
Infraestructura de los Think Tanks Administracin de capital humano Desarrollo de la Tecnologa blanda Adquisiciones
Actividades de apoyo
Margen
Logstica Logstica de Operaciones de entradas salida
Marjeting y ventas
Servicio
Actividades
Fuente: Porter (1985).
Las actividades primarias representan la forma en que los insumos llegan al Think Tank, se procesan, despachan, distribuyen y se ofrecen como servicio. Las actividades de apoyo se desarrollan al mismo tiempo que las primarias pero son realizadas por todos los departamentos o reas del instituto. Con base en lo anterior, la tarea de todo Think Tank consiste en examinar los costos y el funcionamiento de cada una de las actividades productoras de valor, tratando de mejorarlos. Adems, se deben observar los costos y el funcionamiento de la competencia, con el fin de utilizarlos como punto de referencia. En la medida en que un determinado Think Tank supere a sus competidores, tendr una ventaja competitiva. Por ello necesita inda465 465
gar por fuera de su propia cadena de valor, en las cadenas de valor de sus proveedores y de sus distribuidores. Indudablemente, la cadena de valor le proporciona al Think Tanks un marco amplio para buscar sistemticamente maneras de ofrecerles valores ms altos a sus usuarios. Buscar y encontrar ideas y alternativas viables depende en buena medida del tipo de Think Tank, su posicionamiento, caractersticas, fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de su entorno. Obviamente, factores como la creatividad, fuentes de financiacin, apertura mental, buena disposicin y actualizacin continua desempean un papel bien importante. Las oportunidades que tienen los Think Tanks para reducir sus costos o lograr utilidades son escasas. Algunos pueden encontrar pequeas ventajas, aunque todas sern fciles de copiar por otros Think Tanks y, por tanto, debern considerarse como pasajeras. Una solucin consiste en identificar continuamente nuevas ventajas posibles y ponerlas en prctica una tras otra, sin parar, con el fin de estar siempre un paso delante de los competidores. De ah que se necesite establecer como rutina el proceso de innovaciones, con el fin de descubrir muchas pequeas diferencias que con el tiempo pueden conseguirle una importante participacin en el mercado. De acuerdo con la filosofa del marketing, como se vio previamente, son precisamente esas diferencias las que todo Think Tanks debe considerar como herramienta clave para la competitividad. El benchmarking aplicado a los Think Tanks, tal y como se present en el captulo 4, es una excelente fuente y un buen punto de partida para encontrar factores, elementos y alternativas que permitan ofrecer a una clientela cada vez ms exigente, un mayor valor agregado. Con base en este ejercicio y de acuerdo con las experiencias explicitadas por el profesor Dunn (1996)25, se logr encontrar cinco grupos de activida-
25 Profesor de Gestin y polticas pblicas en la Escuela de Estudios de Posgrado en Asuntos Pblicos e Internacionales de la Universidad de Pittsburg. Ha trabajado, desde 1992, con organizaciones gubernamentales e industriales en Macedonia, con el fin de estudiar problemas de desarrollo gerencial y el establecimiento de una economa de mercado. Estas recomendaciones son producto tanto de su amplia experiencia como director del programa de polticas pblicas, como de las exitosas ejecutorias en los convenios llevados a cabo entre la Universidad de Pensilvania y la asamblea de esa ciudad.Ver tambin Smith (2003). Informacin enmarcada dentro del ejercicio de bechmarking realizado por los Think Tanks y presentado en el captulo 4.
466 466
des que le imprimen valor agregado a los productos y/o servicios de los Think Tanks, y son los siguientes: 1. Sacar el mayor provecho de la integracin multidisciplinaria, por cuanto todas las disciplinas sin excepcin pueden contribuir decisivamente a mejorar cada una de las etapas del proceso integral de las polticas pblicas (formacin, formulacin, implementacin, evaluacin, anlisis y reestructuracin). Ello mediante varios mecanismos. a. Realizando un proceso integrado de anlisis de polticas pblicas que combine investigacin, anlisis y cabildeo activo, tanto antes como despus de la implementacin de una determinada poltica pblica. b. Estableciendo vnculos entre el anlisis retrospectivo y los mtodos de anlisis prospectivo. En ello se puede aprovechar las fortalezas de las disciplinas que se especializan en el anlisis prospectivo (economa, investigacin de operaciones, ingeniera de sistemas), como de aquellas especialidades cuyo nfasis est en el anlisis retrospectivo (ciencia poltica, psicologa aplicada, sociologa, derecho). 2. Captar la complejidad del proceso de formulacin de polticas de acuerdo con las caractersticas del mundo real al cual pertenecen. a. Concentrando el enfoque alrededor de los problemas e identificando la poltica pblica como una hiptesis que debe ser validada. b. Centrando el anlisis en la importancia y complejidad de los problemas y dejando de lado la creencia de que una sola poltica pblica producir la solucin adecuada. Es decir, se trata de seguir la sabia recomendacin de encontrar soluciones para cada problema especfico, ms que problemas para cada solucin especfica. 3. Llevar a cabo actividades de cabildeo mltiple, en cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas. a. Comunicando cada Think Tanks sus mensajes en forma efectiva (eficiente y eficaz). 467 467
b. Sirviendo como centro de expresin abierta para la participacin de diversos grupos interesados en temas comunes. c. Estableciendo jerarquas y clasificando las opiniones de expertos, que faciliten la mejor comprensin del problema en cuestin. d. Manteniendo una gran apertura hacia puntos de vista conflictivos, con el fin de sostener discusiones abiertas, que faciliten el desarrollo de recomendaciones prcticas, viables y objetivas. e. Valindose de estrategias tiles para defender distintos intereses, mediante la construccin de escenarios mltiples y variados. 4. Disear y validar mtodos para formular y resolver problemas complejos. a. Programando con frecuencia debates informales sobre diferentes temas. b. Realizando cursos de capacitacin sobre cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas. c. Diseando modelos tiles para estructurar procesos de jerarqua analtica y de interpretacin de estructuras mentales. d. Planeando y ensayando supuestos estratgicos para diferentes escenarios. 5. Estructurar e implementar programas efectivos de marketing, tal y como el que se ha propuesto a lo largo de este captulo. 15.2.2 El anlisis costo/beneficio para los Think Tanks
Olvida las ofensas pero no olvides jams las amabilidades. Confucio
Este mtodo est ampliamente difundido en las facultades de administracin y gerencia y es frecuentemente utilizado en la empresa privada. Precisamente, Richard Judy26 desarroll algunos lineamien26 Director del Centro de Estudios Centroeuropeos y Euroasiticos del Hudson Institute en Estados Unidos.
468 468
tos prcticos para aplicar el anlisis de costo/beneficio al proceso de formulacin de polticas, planteando opciones, estimando sus costos y beneficios y recomendando aquellas alternativas que maximicen los beneficios netos. Este proceso se logra en cuatro fases que constituyen una valiosa gua para el anlisis de los costos/beneficios de los Think Tanks. La fase de preparacin, que comprende la delimitacin del problema, de tal forma que se evite el error comn de encontrar una solucin para el problema equivocado; la justificacin de la accin requerida, tratando de corregir la tendencia a la imprecisin propia de los problemas relacionados con polticas pblicas, y la determinacin del impacto, aclarando los cambios que la poltica pblica puede causarle a un grupo socioeconmico determinado. La fase de estrategia, durante la cual se precisan los objetivos potenciales, determinndolos, clasificndolos y priorizndolos dentro de un esquema lgico; se determinan las ventajas y desventajas de cada uno de los objetivos; y se establecen las limitaciones de las acciones, enumerndolas, definindolas y clasificndolas clara y concisamente dentro del mbito de las polticas pblicas. La fase de anlisis de opciones, con el fin de elaborarlas, relacionarlas y clasificarlas; durante esta etapa se trata de encontrar en forma lgica y razonada los costos y beneficios para cada grupo afectado; y ofrecer las explicaciones necesarias relacionadas con la distribucin de costos y beneficios entre las personas afectadas, en otras palabras, comunicar clara y francamente quines ganan y quines pierden. La fase de ajustes finales, que debe caracterizarse por la rigurosidad del proceso utilizado para determinar la eficacia de cada opcin; por el mayor valor agregado, fruto de la comparacin del valor de las distintas recomendaciones frente al nivel de incertidumbre implcito en la ejecucin de cada poltica; por la verificacin, mediante de experimentos y simulacros, para comprobar el grado de resistencia de una poltica dada frente a cambios repentinos en el entorno. Se propone preferir las polticas pblicas ms resistentes a fuerzas externas. 469 469
15.2.3 La factibilidad institucional en los Think Tanks

No hay duda de que si fueras por todos los ministerios del Reino Unido y despidieras a uno de cada seis funcionarios, la productividad de los otros cinco aumentara en lugar de descender. Profesor Milton Friedman, refirindose a cmo mejorar la eficacia de la administracin. From galbraith to economic freedom, Ocasional Paper, N 49, Institute of Economic Affairs, 1977.
Otro de los ingredientes de la efectividad que no se puede dejar de lado es el de la factibilidad institucional de las polticas pblicas, como una de las labores y funciones prioritarias sobre las cuales tienen o deben tener ingerencia los Think Tanks. Se trata de tener en cuenta los elementos para predecir con cierto grado de probabilidad hasta qu punto una determinada poltica pblica puede ser efectivamente puesta en marcha. Dentro de este marco general, son valiosos y muy importantes los comentarios del profesor William N. Dunn, quien afirma que la misin de estos institutos es mejorar la poltica pblica maximizando la probabilidad de que los anlisis que ellos realizan sean aplicados para resolver problemas del mundo real. Los Think Tanks en su funcin de institutos de polticas pblicas ofrecen no una, sino varias soluciones alternativas, para cada uno de los problemas que intentan resolver. Con el fin de hacer efectiva esta posibilidad, el profesor Dunn propone reforzar la estrategia previamente escogida con la utilizacin de actividades de cabildeo en todas las etapas del proceso integral de polticas pblicas. De otro lado, si estos institutos se dedican a realizar anlisis de polticas que ofrezcan soluciones creativas, reveladoras y hasta contraintuitivas para los complejos problemas de importancia pblica, es muy recomendable basar esta funcin en cuatro aspectos fundamentales: 1. La caracterizacin de los institutos, representada por tres factores explicados ampliamente en la primera parte de este captulo, a saber: la especializacin, la diferenciacin y el posicionamiento. 2. Los elementos analticos claves, que se obtienen de la revisin de los puntos crticos, entre ellos: la naturaleza de los problemas de 470 470
poltica, los resultados de polticas actuales e histricas, el valor de estos resultados para la resolucin de problemas, las alternativas nuevas o existentes en materia de polticas y sus resultados probables, elementos stos que es necesario tener presentes para resolver el problema en cuestin. 3. La generacin de informacin sobre problemas relacionados con las polticas pblicas, sus futuros posibles, las acciones por ejecutar en este mbito, los resultados y el desempeo de estas polticas pblicas. 4. Los mtodos que ofrecen recursos prcticos tiles a los gobernantes. Los ms frecuentes son: la estructuracin de problemas, los pronsticos, las recomendaciones, el seguimiento y la evaluacin. 15.2.4 La informacin como insumo efectivo para los Think Tanks Como se puede observar, las recomendaciones del profesor Dunn presentadas anteriormente encajan perfectamente dentro del tema del marketing, presentado en la primera parte de este captulo. Vale la pena ampliar ahora el ltimo punto, relacionado con los mtodos ms comnmente utilizados para ofrecer recursos tiles a los gobernantes, como insumo fundamental para que sus decisiones sean ms efectivas (eficientes y eficaces). Son los siguientes cinco mtodos: 1. Los mtodos basados en la estructuracin de problemas, que permiten descubrir supuestos que pueden estar ocultos; diagnosticar causas, escoger objetivos, sintetizar criterios conflictivos y descubrir nuevas opciones en materia de polticas pblicas. Estos mtodos van desde los no estructurados (debates informales sobre diferentes ideas) hasta los ms estructurados (modelos estadsticos para la toma de decisiones). 2. Los pronsticos, que ayudan a examinar, determinar y clasificar los futuros posibles, los futuros potenciales y los futuros deseables; permiten estimar los impactos de las polticas tanto las vigentes como aquellas propuestas; y ayudan a identificar posibles obstculos futuros con respecto al logro de los objetivos y estimar la factibilidad poltica de las polticas pblicas propuestas. 3. Las recomendaciones, que contribuyen a calcular el riesgo y la incertidumbre; a identificar elementos externos, a comparar 471 471
beneficios y costos y a asignar la responsabilidad administrativa por la puesta en marcha de las polticas pblicas. Los mtodos basados en el seguimiento son una herramienta para evaluar el grado de cumplimiento de las polticas en relacin con las leyes y reglamentos; a descubrir las consecuencias imprevistas de polticas pblicas e identifican unidades o individuos que impiden o entorpecen su ejecucin. Los mtodos de evaluacin proporcionan informacin sobre la medida en que se han resuelto los problemas, y contribuyen a la aclaracin y anlisis de los valores que impulsan una poltica pblica determinada y al ajuste o reformulacin de polticas. 15.2.5 La comunicacin en los Think Tanks
Observo estrictamente la mxima cantonesa de que el cerdo gordo atrae el cuchillo del carnicero. Creo que hay que llamar poco la atencin Sir John Bremridge, ex presidente de Swite Pacific y ex ministro de finanzas del gobierno de Hong Kong. Publicado en Business, septiembre de 1986.
La comunicacin adecuada y la difusin clara son parte importante de la labor que deben cumplir los Think Tanks como orientadores de cursos de accin poltica. Y es que en muchas ocasiones los trabajos de investigacin y anlisis producidos por ellos no circulan entre los funcionarios de los sectores pblico y privado porque no tienen en cuenta las caractersticas del proceso de difusin. Esta labor, sin embargo, es del resorte de los Think Tanks dentro de su caracterizacin como institutos de poltica pblica con el propsito de que los anlisis complejos estn disponibles en forma bien comprensible para toda variedad de pblicos. Precisamente, la comunicacin consiste en el proceso a travs del cual se difunde informacin entre las personas del segmento del mercado que se desea conseguir. La informacin debe comprender aspectos de los Think Tanks, su organizacin, los productos y los beneficios que se derivan de ellos. La comunicacin es pues, un elemento esencial para facilitar la concrecin de la relacin de intercambio mutuamente benfico entre un Think Tanks y su pblico (Namakforoosh, 2005: 123). 472 472
El Think Tank debe comunicarse tambin en forma eficiente con otras entidades y personas, tales como sus distribuidores, proveedores, inversionistas, miembros de la comunidad, autoridades gubernamentales, etctera. Los documentos producidos por los Think Tanks bsicamente proporcionan informacin reveladora sobre: la naturaleza de los problemas de polticas pblicas; los resultados de polticas actuales e histricas; el valor de estos resultados para la solucin de problemas; las alternativas nuevas o existentes en materia de poltica, sus resultados probables y las alternativas que deberan implantarse para resolver el problema. Los anteriores insumos pueden ofrecer respuestas relacionadas con aspectos tales como los problemas por resolver, el futuro de polticas especficas, los resultados de las polticas ya implementadas, las necesarias actualizaciones de las polticas y el posible desempeo de las mismas. Es importante que como rutina se siga una metodologa o procedimiento para buscar que la informacin uno de los recursos ms importantes que posee un Think Tank produzca los resultados que se espera. Para ello se propone las siguientes siete etapas de un proceso metodolgico considerado clave para establecer nexos efectivos entre los gobiernos y los Think Tanks, los primeros como actores que demandan productos y/o servicios, y los segundos como actores que los pueden proveer. Estas etapas se indican a rengln seguido: 1. Estructurar los problemas. Este procedimiento es til para descubrir supuestos ocultos, diagnosticar causas, escoger objetivos, sintetizar criterios conflictivos y descubrir nuevas opciones en materia de polticas pblicas. 2. Elaborar diagnsticos. Esta etapa permite examinar futuros probables, potenciales y deseables; estimar los impactos de las polticas pblicas, tanto de las vigentes como de las que se propongan; identificar posibles obstculos futuros para el logro de los objetivos y estimar la factibilidad poltica de las polticas pblicas. 3. Plantear recomendaciones. Facilita la generacin de conocimientos aplicables a las polticas que pueden ser aprovechables en el proceso decisorio. 473 473
4. Establecer acciones de seguimiento. Tales acciones son tiles para evaluar y conocer el grado de cumplimiento con las leyes y reglamentos, descubrir las consecuencias imprevistas de polticas y programas e identificar unidades o individuos que impidan la ejecucin de polticas vigentes. 5. Enfatizar la evaluacin. Esta etapa proporciona informacin acerca de la forma en que son resueltos los problemas; contribuye a la aclaracin y anlisis de los valores que impulsan una poltica determinada y ayuda al ajuste y a la formulacin de polticas. Es conveniente tener presente que la evaluacin debe ser vista no como un fin sino como un medio para preceder al posterior anlisis. 6. Establecer parmetros de control. Los indicadores para el control deben ser establecidos desde la etapa de formulacin. Son uno de los medios necesarios para dirigir las polticas y retomar el rumbo cuando se haya perdido. 7. Analizar profundamente los resultados. Todo organismo de ejecucin debe ser responsable a su vez del proceso de anlisis, en el sentido de escudriar, luego de la evaluacin, cules fueron las causas por las cuales se cumplieron o no los objetivos y las metas propuestas, tanto las cuantitativas como las cualitativas. La Figura 3 muestra con claridad el anlisis de polticas pblicas como herramienta efectiva para la resolucin de problemas. La figura ilustra el proceso descrito, sealizando por medio de cuadros los cinco tipos de informacin, y a travs de valos los mtodos que se pueden utilizar para producir informacin aplicable a las polticas y trasformarla en recurso prctico y til, de fcil acceso para los gobernantes.
474 474
FIGURA 3 EL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS COMO HERRAMIENTA PARA RESOLUCIN DE PROBLEMAS
DESEMPEO DE LAS POLTICAS
Evaluacin
Pronstico
Estructuracin
RESULTADO DE LAS POLTICAS
Estructuracin
PROBLEMA POR RESOLVER
Estructuracin
FUTURO DE LAS POLTICAS
Estructuracin
Seguimiento
Recomendaciones
ACTUALIZACIN DE LAS POLTICAS
Fuente: Fernndez de Castro (1990).
15.2.6
Una Comunicacin Efectiva (eficiente y eficaz) para los Think Tanks
A m dadme lo superfluo, que lo necesario todo el mundo puede tenerlo. Oscar Wilde
No basta con comunicar, es necesario que esta comunicacin sea efectiva (eficiente y eficaz) y precisamente para ello una alternativa de comprobada utilidad es el enfoque de marketing. De acuerdo con dicho 475 475
enfoque es necesario tener en cuenta las diversas necesidades, gustos y deseos de los individuos que utilizan los productos de los Think Tanks, y es fundamental que stos preparen los mensajes para comunicarlos adecuadamente a los distintos pblicos objetivo. Con este propsito, los institutos tienen que desarrollar estrategias alternativas para la comunicacin efectiva de polticas. Las recomendaciones del profesor Dunn para comunicar y difundir efectivamente los productos y/o servicios de los Think Tanks son las siguientes: 1. Establecer claramente un plan de promocin de los resultados previo a la realizacin de cualquier investigacin. 2. Programar la labor de promocin, acorde con el calendario trazado para los eventos ms importantes de significacin nacional, tales como aprobacin de leyes, debates parlamentarios, agenda presidencial relacionada con el tema en cuestin. 3. Crear mecanismos de comunicacin recprocos, de doble va, con el fin de aprovechar las ventajas de la retroalimentacin (feedback). 4. Realizar el seguimiento del xito o del fracaso originado a raz de las recomendaciones, con el fin de identificar oportunidades futuras para incrementar la efectividad de las acciones. 5. Identificar los medios de comunicacin ms efectivos para maximizar su alcance al pblico objetivo: aqul que debe conocer, enterarse o recibir la informacin. 6. Reforzar, mediante contactos personales, los informes o mensajes impresos. Dado su carcter contingente, la comunicacin de polticas pblicas tiene diversos escenarios y, por lo tanto, es recomendable: 1. Realizar diferentes presentaciones a tres clases de pblicos especficos por lo menos, haciendo nfasis en: Aquellos que son altamente susceptibles y tienen confianza en los mtodos y recomendaciones de los analistas. Los que tienen poco conocimiento de la materia y poco tiempo para asistir a reuniones. 476 476
Los pblicos que demuestren poca confianza en el instituto y/o en sus analistas.
2. Reconocer la diversidad de las necesidades de informacin. 3. Evitar la enumeracin de los antecedentes excesivos. 4. Concentrarse en conclusiones en lugar de en los mtodos utilizados para llegar a ellas. 5. Despertar credibilidad en los temas que se expongan. 6. Tener especialmente presentes las limitaciones de tiempo de los interesados. 7. Evitar el lenguaje demasiado tcnico o sofisticado. 8. Tratar con equidad y objetividad tanto a los defensores como a los opositores de los diferentes temas. Por tales razones, los Think Tanks deben desarrollar estrategias alternativas para la comunicacin efectiva de polticas, lo cual se puede observar en forma grfica en la figura siguiente, donde se presentan la dinmica, secuencia y elementos principales para una comunicacin efectiva de los Think Tanks en su funcin como institutos de polticas pblicas.
477 477
FIGURA 4 Elementos para una comunicacin efectiva de los Think Tanks
Elaboracin de materiales
CONOCIMIENTO Problemas de polticas Futuros de polticas Accin en el mbito de polticas Resultado de polticas Desempeo de polticas
Elaboracin de materiales
Evaluacin de polticas
PARTES INTERESADAS Fijacin de metas Adopcin de polticas
Analista de polticas
DOCUMENTOS Memorandos Documentos sobre interrogantes Resmenes ejecutivos Apndices Boletines de prensa
Utilizacin de conocimientos
PRESENTACIONES Conversaciones Conferencias y Reuniones
Comunicacin interactiva
Fuente: Daro Abad Arango y Carlos Salazar Vargas (1998).
Son tan importantes las estrategias de comunicacin diseadas en forma especfica y concreta para cada una de las etapas del proceso integral de polticas pblicas, que puede aseverarse, sin equivocaciones, que sin ellas existe un alto porcentaje de probabilidad de que los productos, servicios y todas las realizaciones del instituto, incluyendo su imagen, pierdan la efectividad necesaria para cumplir sus propsitos. A lo largo de este captulo se ha propuesto un camino prctico y viable para que los Think Tanks alcancen la tan anhelada efectividad. Vale la pena ahora, invitar a los directivos de estos institutos a que comprueben lo anteriormente descrito, mediante la confrontacin de procedimientos, rutinas, acciones y estrategias tradicionalmente utili478 478
zadas por ellos, con las presentadas en este captulo. No sobra advertir, sin embargo, que el entorno de contingencias deber ser tenido en cuenta, mxime cuando pretenden introducir reformas o apoyar temas que generen controversia. Estos centros de excelencia son los lugares propicios para dilucidar y escoger justificaciones, plasmar objetivaciones, encontrar puntos de convergencia, descubrir discrepancias y encauzar argumentos a favor o en contra de medidas de gran impacto para el desarrollo de los pases. 16. A manera de conclusin de la segunda parte
La inercia del espritu humano y su resistencia al cambio, no se manifiestan como se podra creer en las masas ignorantes fcilmente convencidas con slo apelar a su imaginacin, sino en los profesionales que viven de la tradicin y del monopolio de la enseanza. Toda innovacin es una doble amenaza para las mediocridades acadmicas: pone en peligro su autoridad de orculo y evoca la horrenda posibilidad de ver derrumbarse todo un edificio intelectual laboriosamente construido. Arthur Koestler (1905-1983) en The Sleepwalkers: A history of Mans Changing Vision of the Universe
En esta segunda parte, nos adentramos en el fabuloso mundo de los Think Tanks, solamente dentro de una de sus importantes funciones: la de servir como centros de promocin de cursos de accin poltica, o, en trminos equivalentes utilizados a lo largo de la primera parte de este libro, como laboratorios para el proceso integral de polticas publicas. Sin embargo, el terreno queda abonado para el estudio, profundizacin y validacin desde ya para nuestra propia idiosincrasia de las otras muchas funciones de estos institutos, sobre todo aquellas menos conocidas que cumplen como facilitadores y propiciadores de reformas y acciones democrticas y espacios de reunin para la accin intelectual. Vale la pena recordar que el concepto de Think Tank es de origen anglosajn (tal y como lo es, tambin, el concepto de poltica pblica, 479 479
de acuerdo con lo sealado en las consideraciones preliminares) y que su antepasado intelectual es el Solomons House tambin conocido como el College of the Six Days Work propuesto en la Nueva Atlntida de Francis Bacon27. Precisamente, los Think Tanks surgieron como respuesta a las necesidades sentidas de la poblacin, de tal forma que algunas personas se organizaban en pequeos grupos de trabajo con el propsito de buscar soluciones viables, prcticas y tiles para ellas mismas. No era necesario ser sabio y el requisito nico para pertenecer a esta clase de organizaciones radicaba en el deseo de aportar soluciones y estar dispuesto a discutir y organizarse con sentido desinteresado, ya que en sus comienzos no reciban remuneracin alguna. Definitivamente, esos grupos crean con firmeza en el poder de las ideas y, sobre todo, en que la historia no las pondra en prctica a no ser que se soportaran en una adecuada estructuracin, se acompaaran con difusin efectiva y se rodearan mediante una promocin acorde con sus caractersticas. Se pensaba que el proceso de administracin de polticas pblicas se asemejaba a un mercado, en donde al igual que los productos tangibles las mejores ideas no sobresaldran por s solas con respecto de las dems. No se poda admitir por tanto, un monopolio en cuanto al desarrollo de las ideas. As, las batallas entre las distintas corrientes de pensamiento ya no tendran lugar slo en el intelecto, sino que debera llevarse al mercado de ideas, donde la opinin publica dara su veredicto. Como puede observarse en el planteamiento anterior, las ideas se conciben como objetos comercializables, con alto valor de intercambio, siempre y cuando sean viables, aplicables y ofrezcan soluciones efectivas a los apremiantes problemas. De ah que los Think Tanks aspiren a exhibir sus diferentes ofrecimientos (productos?) en el mercado de ideas, plasmados (o si se quiere empaquetados) en forma de trabajos, libros, exposiciones, conferencias, investigaciones, etctera; ya que la idea es que se encuentren a disposicin, alcance y conveniencia de los
27 Francis Bacon (1561-1626). Este filosofo, canciller de Inglaterra y barn de Verulan fue uno de los creadores del mtodo experimental con su libro Instauratio Magna. Para l la investigacin cientfica es independiente del principio de la autoridad y del razonamiento escolstico y deductivo. Estableci una clasificacin metdica de las ciencias y en el Novum Organum Scientiarum sustent una teora de la induccin.
480 480
diferentes usuarios, consumidores, compradores, adoptadores en fin, a un mercado. Adicionalmente, dentro del mercado de ideas los Think Tanks ofrecen sus servicios como bancos o depsitos de ellas. Su misin es procesarlas y reforzarlas con alto contenido de fiabilidad, ofrecerles valores agregados y convertirlas en soluciones tiles, prcticas y efectivas (eficientes y eficaces) a algunos problemas puntuales. Ahora bien, en relacin con el tipo de demanda de tales productos, indudablemente el marketing de ideas toma ms fuerza en el mbito poltico, sobre todo en las campaas electorales. Muchos candidatos ya son conscientes del beneficio que les representa contar con Think Tanks en su campaa con el propsito de hacer ofrecimientos que sean atractivos en el mercado de las ideas; y ello con el fin de conseguir los votos necesarios para ganar la contienda. Y es que son precisamente ellos los Think Tanks los que pueden disear, estructurar y mercadear los programas o plataformas polticas de los candidatos, que en ltimas son intencionalidades de polticas pblicas que se comprometen a poner en marcha (implementar) si salen elegidos. La elaboracin, formulacin, puesta en marcha, evaluacin, anlisis e incluso la terminacin de toda poltica pblica, demanda complejidad, sofisticacin y virtuosidad tcnica, caractersticas que proporcionan estos bancos de cerebros. Dentro de un amplio horizonte de temas que perfectamente pueden cobijar todos los campos del saber estas organizaciones ofrecen alternativas imaginativas, novedosas y efectivas para la solucin de problemas. Concretamente, en su papel como unidades privadas de inteligencia, son tiles para preparar, entrenar, validar y fortalecer a todo un cuerpo lite que est en capacidad de entender, manejar y direccionar los cursos de accin poltica. Por tal labor, se las aprecia como semilleros para los cargos de alta direccin gubernamental, es decir para la burocracia de primera lnea, de tal forma que estas islas de excelencia son consultadas, se les cree y sus recomendaciones son acogidas por agencias gubernamentales, empresarios privados, medios de comunicacin social y, sobre todo, por agencias internacionales. Resulta inexplicable que a pesar de la utilidad y y el valor de los aportes de estas instituciones, exista, particularmente en Colombia, un 481 481
gran dficit de Think Tanks exitosos. La visin de futuro y la percepcin del riesgo son bienes escasos, seguramente porque predomina la pobreza y esta obliga a la mayora de los colombianos a concentrarse en el corto plazo, que es donde se controla la supervivencia individual pero no la colectiva (Prez Calle, 1996). Esta puede ser una de las muchas razones para justificar esa lamentable carencia. No obstante, el que esta clase de institutos se establezcan no es tan sencillo. En efecto, crear un Think Tank significa como ha sucedido en otras latitudes superar muchas trabas de orden poltico, burocrtico y, sobre todo, intelectual. De todas formas, el reto que enfrentamos consiste, entonces, ms que en vender, en mercadear esta idea, proyectndola a sectores como el acadmico, el industrial, el comercial y especialmente a los incrdulos poderes gubernamentales, dado que los Think Tanks son instrumentos efectivos para afianzar el concepto de accin comunitaria, pues estimulan los deseos de auto superacin, promueven la iniciativa local y son un fiel reflejo del poder de la sociedad civil. De ah la conveniencia de disear, validar y difundir esas metodologas que ellos practican, para que la sociedad civil se involucre en todas y cada una de las etapas del proceso integral de polticas publicas. Ante esa realidad, ya es hora de comprender que para lograr beneficios razonables, no basta con fomentar iniciativas locales, sin una investigacin adecuada que encamine cada curso de accin poltica, dentro del inters general, con el antecedente inequvoco de probar la efectividad de todo proyecto especfico, cualquiera que sea su naturaleza. He ah la importancia de los planes de desarrollo, en la medida en que cuando los gastos por cualquier concepto comienzan a competir por el presupuesto nacional, el gobierno se ve enfrentado a la necesidad de evaluar sus polticas pblicas. Ese precisamente es otro promisorio futuro de estos institutos: su funcin como evaluadores, con base en grupos interdisciplinarios, integrados, imparciales y capacitados que lleven a cabo esta importante y prioritaria labor. A estos institutos tambin les est dado analizar sistemticamente los escenarios globales futuros en los que debera desenvolverse el pas. Es urgente trabajar por que los responsables de legislar afronten la realidad de tener que examinar los posibles futuros y de predecir con 482 482
cierto grado de certezacmo seran estos escenarios influenciados por su decisiones. De ah la importancia y necesidad de la prospectiva como herramienta de trabajo. Si bien es cierto que los Think Tanks deben estar estrechamente conectados con el poder, no lo es menos que no pueden depender de l, ya que una de sus funciones es precisamente vigilar al gobierno. Asimismo, deben combinar la investigacin experimental con las diferentes actividades tendientes a promover el cambio social voluntario, para lo cual vale la pena recurrir a las estrategias de marketing ya comnmente aceptadas28. El mbito de las polticas de Estado constituye otro espacio de estudio y reflexin, de investigacin y trabajo, en el que es necesario trascender la inmediatez del da a da para ofrecer soluciones y dar respuestas a la inevitables emergencias y urgencias de corto plazo, sin que el bosque del desarrollo desdibuje la visin de los problemas individuales. Por el contrario, es necesario con calidad y altura intelectual ofrecer alternativas de solucin con contenido estratgico, evitando caer en los vicios del corto plazo y los paos de agua tibia que atacan la forma, mas no el fondo de los problemas coyunturales. En un contexto como el de nuestro pas, se impone la necesidad de abrirle caminos al pensamiento y al abordaje de problemas que, asumiendo la complejidad de los fenmenos sociales y siendo consecuentes con demanda del anlisis cuidadoso, la atencin continua y el concurso de personal de alto nivel intelectual, ofrezcan soluciones imaginativas en las que se comprometan todos los sectores de la sociedad civil colombiana, incluyendo las esferas polticas, econmicas, sociales y los medios de comunicacin social. Los Think Tanks constituyen, entonces, una respuesta efectiva para llenar el vaco que lamentablemente existe respecto a este tipo de instrumentos de reflexin y anlisis. Ofrecen alternativas enmarcadas dentro de la implementacin de polticas pblicas efectivas, es decir, eficientes y eficaces. Su trabajo articula el rigor de la reflexin acadmica,
28 Vase, por ejemplo, Mercadotecnia social: estrategia para cambiar el comportamiento pblico (1993), en donde Philip Kotler y Eduardo Roberto exponen ampliamente toda una gua completa y directa para planificar e implementar eficazmente las campaas sociales, enfocando el cambio social voluntario de un grupo determinado de ciudadanos.
483 483
la multi y la interdisciplinariedad de verdaderos expertos, con el compromiso de orientar sus tareas de investigacin y anlisis a la bsqueda de propuestas efectivas, de alternativas que respondan con amplio espectro a los problemas prioritarios de las agendas gubernamentales, sociales, econmicas y polticas. Ellos deben propender tambin por polticas pblicas ms racionales, que cuantitativa y sistemticamente se vayan aplicando como respuesta a todo tipo de problemas de la sociedad. Estos centros no deben estar conformados slo por intelectuales, sino abrirse tambin a la participacin de hombres de negocios, de la empresa privada y, sobre todo, de aquellos en quienes recae la gran responsabilidad de la toma de decisiones. De ah que el primer paso sea el de generar un lenguaje comn, que no se preste a equvocos, con el fin de que los diferentes conceptos relacionados con las polticas pblicas que se discutan sean entendibles, comprensibles y prcticos. En este sentido, son tambin un mecanismo para la urgente democratizacin de la produccin intelectual, dando lugar a que las ideas valiosas ejerzan su verdadera funcin social. Como una de las principales misiones de los Think Tanks, hay que resaltar el hecho de que pueden mejorar la capacidad de gobierno, la gobernabilidad y la planificacin estratgica de mediano y largo plazo, con el fortalecimiento de instrumentos adecuados y oportunos para la formulacin de cursos de accin poltica. Para lograr esta misin es menester: Disear metodologas y herramientas para identificar describir y explicar (causalmente) los problemas de alta complejidad. Prever los principales saltos, sorpresas o anuncios anticipados del cambio de tendencias, identificando tempranamente los problemas, con especial atencin a las elecciones importantes, las ventanas de oportunidad y las crisis agudas. Realizar macro estudios del estado de las sociedades. Buscar nuevas alternativas de cursos de accin poltica, explorando ideas contraintuitivas y fomentando las invenciones en los cursos de accin poltica. Planear diseos para administrar y enfrentar la crisis. Lograr consensos y conciencia colectiva. 484 484
Fijar la agenda de mediano y largo plazo para el anlisis e investigacin de los cursos de accin poltica.
En sntesis, los Think Tanks son verdaderos laboratorios de participacin ciudadana. Son ellos el lugar ideal para que los diferentes actores confluyan, interacten, presenten, sustenten e implementen sus propuestas, pues el concurso de todos esos actores es indispensable para lograr los resultados que todo gobierno se propone y cuya concrecin est enmarcada por sus propias y particulares polticas pblicas. Es precisamente en esas instituciones donde es viable poner en marcha las trasformaciones y cambios constitucionales propuestos, tales como el cabildo abierto, la revocatoria del mandato, la accin legislativa y normativa, el plebiscito, la consulta popular, el referndum, entre otros. Estos mecanismos de participacin ciudadana que es necesario desarrollar, son los mismos que pueden exhibir, promover y utilizar los Think Tanks para llevar a cabo sus propsitos y hacer que sus ideas, expresadas en polticas pblicas, se conviertan en realidad. Ahora, la respuesta a la pregunta acerca de para qu sirven los Think Tanks, se debe enmarcar en el reconocimiento de que vivimos en un mundo cada vez ms complejo, interdependiente y abundante en informacin y que tanto los gobiernos como los elaboradores individuales de polticas se enfrentan a un problema comn: hacer que el conocimiento experto influya en la toma de decisiones gubernamentales. Ellos no disponen del tiempo necesario para profundizar en estudios acabados y necesitan informacin bsica sobre el mundo y las sociedades que gobiernan, y sobre cmo funcionan las polticas actuales, sus posibles alternativas y sus costos y consecuencias probables. Por eso, cada vez es ms frecuente que se recurra a organizaciones independientes de investigacin de poltica pblica para obtener informacin y anlisis oportunos, comprensibles, confiables, accesibles y tiles. Se puede tambin concluir que entre los Think Tanks hay de todo, pues en nombre de ellos es posible tambin instalar detrs del poder a profesionales cuya misin no es empujar polticas pblicas sino intereses sectoriales. Adicionalmente, teniendo en cuenta que an no existen leyes firmes que reglamenten el cabildeo o lobby en Amrica Latina y que tampoco parece haber partidos polticos fuertes donde se acumule materia 485 485
gris, pensamiento fuerte y anticipacin al futuro, bien o mal, los Think Tanks han germinado y crecido firmemente en ese espacio intermedio. A pesar del retraso inicial, durante los ltimos aos ha habido en Amrica Latina un crecimiento importante de Think Tanks, debido a la combinacin de diversas circunstancias polticas, econmicas y sociales. Un factor decisivo ha sido la mayor presencia de estas organizaciones en la escena mundial a partir de los aos ochenta. Ello suscit no solamente una demanda creciente de informacin internacional por parte de la opinin pblica, sino tambin una mayor necesidad por parte de los actores pblicos administraciones pblicas y privados empresas, medios de comunicacin, etc. de contar con foros de reflexin y debate sobre los asuntos globales, que empezaron a afectar directamente su gestin cotidiana. Se puede aseverar, adems, que la importancia de estas organizaciones ha ido en aumento. Hoy en da ningn partido, tendencia o agrupacin poltica que tenga ambiciones en el plano de las polticas pblicas puede dejar de contar con un Think Tank o bien asesorarse por alguno de ellos. Y es que si el sistema poltico es considerado como un espacio restringido donde opera un mercado de ideas y donde cada grupo hace lobby para imponer su propias visiones, es natural que la influencia de los Think Tanks se haga mayor, y no slo como instancias consultoras o generadoras de ideas, sino como entidades decisoras, a pesar de que su independencia y neutralidad tcnica e ideolgica puedan ponerse en duda. No obstante, existe toda una discusin acadmica respecto de si se trata realmente de un mercado de ideas o un mercado de intereses, en que cada grupo utiliza diversos recursos cientficos para defender posiciones particulares en el mbito pblico. En este sentido, la creacin de Think Tanks contribuira al debate pblico, integrando las visiones de distintos actores interesados en la materia y haciendo que el producto de sus investigaciones tenga un valor de uso para distintos sectores de la administracin del Estado y en la evaluacin de programas y polticas concretas. As mismo, la sensibilidad de los Think Tanks tiene que llevarlos a plantearse problemas futuros, anticipndose a los hechos, por lo que sera oportuno considerar una unidad de estudios estratgicos prospectivos, como las que albergan algunos ministerios de relaciones 486 486
exteriores en los pases desarrollados. Por ejemplo, el Policy Planning Staff del Departamento de Estado estadounidense, el Research Department del Ministerio de Asuntos Exteriores britnicos y el Centre dAnalyses et Prvision du Quai dOrsay de Francia. Por todas estas razones, se est consolidando una nueva tendencia poltica que consiste en utilizar los Think Tanks para que piensen por los polticos, por los gerentes pblicos, por sus asesores y por todos aquellos que quieran recurrir a esta fuente inagotable de ideas. De igual manera, los partidos, tradicionales idelogos de las plataformas polticas, estn siendo reemplazados por grupos generadores de ideas que impulsan sus propios modelos detrs de los candidatos. Y es que si durante un buen tiempo hubo Think Tanks que se dedicaron exclusivamente a la economa, materia que siempre se percibi como ms tcnica que poltica, luego se extendieron hacia otros campos; el derrame ocurri cuando se empez a hablar de la reforma del Estado y floreci en consonancia con dos hechos: la aceptacin de que los grandes problemas no estn restringidos a la economa y el desprestigio de los polticos y sus mtodos. De otro lado, es esencial desarrollar y mantener una red mundial de Think Tanks que pase por encima de las fronteras fsicas, polticas y disciplinarias en la bsqueda de soluciones a algunos de los problemas comunes de nuestra poca. De hecho, los foros, conferencias y debates mundiales son ahora comunes en la Web. Los proyectos de investigacin en polticas pblicas que involucran a investigadores de varios pases son hoy algo muy corriente, hasta el punto de que se han creado asociaciones con centros de investigacin y anlisis de todo el mundo, en un intento por crear redes planetarias que analicen asuntos mundiales y tratar de dar forma a polticas exteriores e influir en los programas y prioridades de las instituciones internacionales. Hay ejemplos de ello en Europa (Transition Policy Network, Trans European Policy Studies Association Network and Partnership for Peace Network), en Asia (Association of Southeast Asian Nations Institute of Strategic and International Studies network), en frica (African Capacity Building Foundation Network) y en America Latina (Atlas Foundation Network), redes que trabajan para lograr objetivos similares. El crecimiento de los Think Tanks durante la ltima dcada ha sido grande y no slo han aumentado en nmero, sino que su alcance e impacto 487 487
se ha ampliado radicalmente. Con todo, el potencial que tienen para apoyar y sostener los gobiernos democrticos y las sociedades civiles est lejos de haberse agotado. El reto en este milenio es, entonces, aprovechar el conocimiento, informacin, sinergia y energa asociativa que existe en los Think Tanks en todas las regiones del mundo, de tal manera que se involucren activamente en exportar a otros pases sus estudios, variedades de anlisis de polticas y sus estructuras organizativas. La transnacionalizacin del movimiento de los Think Tanks ha sido a menudo alentada y financiada por la comunidad internacional de donantes y fundaciones privadas y junto con la corriente internacional de fondos se ha producido una internacionalizacin del personal de los Think Tanks. Estas organizaciones ofrecen al personal de estos centros de economas en desarrollo y en transicin, oportunidades de consultar con sus colegas e intercambiar ideas e informacin acerca de cuestiones internacionales y conocer las mejores prcticas para crear y sostener una organizacin de polticas pblicas independiente. A pesar de los esfuerzos de algunos por poner en tela de juicio la naturaleza potencialmente transferible a otros pases y regiones del mundo de los Think Tanks, muchos elaboradores de polticas y grupos de la sociedad civil de todo el globo estn creando Think Tanks independientes y auto estables que ayudan a pensar a sus gobiernos. De modo que an cuando la naturaleza transferible de las culturas polticas sea algo debatible, no se discute la necesidad y el deseo de imitar la independencia e influencia de que gozan estas instituciones. Y es que hay que aceptar que, junto con las ONG, los Think Tanks se han convertido en los grandes animadores del debate pblico. Prueba de ello es su creciente presencia en todos los pases, sin excepcin. Su tarea de investigar y promover ideas polticas puede ser considerada como una real oportunidad para democratizar el espacio pblico e impedir que sea dominado por las lites sociales y los medios de comunicacin. El hecho de haber analizado los Think Tanks es relevante, entre otras cosas, porque convoca a preguntarse por la compleja y trascendental relacin que existe entre la investigacin y las decisiones de poltica, o, de otra manera, por la vinculacin entre aquellos que producen conocimiento y aquellos que toman las decisiones que afectan a toda la sociedad. Es la continuidad del viejo debate acerca del papel de 488 488
los intelectuales tcnicos y acadmicos en su versin moderna en el proceso de toma de decisiones polticas. En qu medida consiguen influir? Quines influyen y quines no? Qu hace cada uno y cmo financia sus actividades? Para terminar es necesario dedicar algunas breves reflexiones al concepto de gobernabilidad abordado en este documento, como consecuencia, fin ltimo y resultado esperado de los dos grandes temas presentados en las dos partes de esta obra: las polticas pblicas y los Think Tanks. El trmino gobernabilidad, a pesar de estar muy en boga, se presta a muchas y variadas interpretaciones. Para nuestros propsitos, es posible entender la gobernabilidad de un sistema poltico como la capacidad de un gobierno de llevar a cabo polticas pblicas acordes con el proceso de participacin ciudadana y la capacidad de darle coherencia a este proceso (Sudarsky, 1997). De acuerdo con lo anterior, su lmite negativo es la anarqua y el caos o la irrelevancia de la accin gubernamental. Tiene, por lo tanto, una relacin directa con la capacidad del rgimen de implementar las decisiones que se tomen por parte del sistema poltico. El profesor Dror presenta todo un compendio de proposiciones que ayudan a la lograr la gobernabilidad. Entre ellas se destacan: planificar, como faceta importante de la capacidad de gobernar, una estrategia selectiva y radical que genere un progreso significativo en el pequeo nmero de componentes importantes del proceso decisorio gubernamental; poner atencin y esfuerzo en el perfeccionamiento de las lites polticas, incluidos los polticos; establecer escuelas de poltica nacional como parte integral de los esfuerzos para mejorar la cultura poltica; integrar la planificacin a la toma de decisiones corrientes y situaciones de crisis; liberar el proceso de toma de decisiones respecto de los apasionamientos del momento; constituir una red y una escuela no formalizada de centros de accin decisivos, desde las oficinas que asesoran a los gobernantes hasta los ncleos de reflexin; establecer un ncleo que funcione con ptima calidad y con una composicin realmente multidisciplinaria; disear y evaluar en forma continua las estrategias globales de desarrollo como tarea principal de los entes gubernamentales; desarrollar una capacidad innovadora para jugar con 489 489
las polticas29, como medio para afrontar la incertidumbre y la turbulencia de las situaciones; incorporar intereses sociales en estructuras semicorporativas; secundar organizaciones consagradas a la realizacin de estrategias de desarrollo que superen la inercia burocrtica; fomentar la iniciativa y autonoma de la comunidad; ilustrar al pblico con visiones realistas acerca de las estrategias de desarrollo. Si el lector analiza detenidamente estas recomendaciones, no le ser difcil entender cmo ellas se enmarcan dentro de las dos directrices de esta obra. La primera, conformada por temas que permiten incursionar con conocimiento, seguridad y optimismo al vasto campo de las polticas pblicas como nueva perspectiva de anlisis. La segunda, hace referencia al novedoso terreno que cubren los Think Tanks como verdaderos laboratorios para la accin democrtica. Estas dos propuestas viables y efectivas, le proporcionarn a cualquiera que acepte la responsabilidad de administrar los bienes y destinos pblicos, los elementos mnimos necesarios para enfrentar con confianza el desafo de la gobernabilidad. Slo resta, entonces, desearles a todos aquellos que acepten el reto, un muy buen viento y una muy propicia mar, pues la experiencia me ha enseado que no importa tanto el tamao de buque, sino dnde est y cmo es el movimiento de ocano.
29 Se propone esta expresin como traduccin de la expresin inglesa policy gambling.
490 490
Anexo 1
La Corporacin de Polticas Pblicas: esfuerzo para un pas viable11
El debate y la reflexin conjunta no slo contribuyen a esclarecer el camino a seguir, sino que se constituyen en el procedimiento adecuado para socializar ideas, generar consensos y construir puentes entre concepciones tericas y acciones concretas. Gert Rosenthal, ex secretario ejecutivo de la CEPAL. Los colombianos no hemos sido prdigos en materia de actividades de prevencin y anticipacin. El hecho de haber tenido que enfrentar desde hace tiempo y sin tregua alguna serios dilemas de la vida, nos ha alejado de preocuparnos por el largo plazo. Los rboles de lo coyuntural han ocultado con frecuencia el bosque de las ideas, los conceptos y las iniciativas de amplio aliento, determinantes estos ltimos de lo que ha de ser nuestra configuracin nacional. Vivimos en una poca de dramticos cambios de paradigmas y de volatilizacin de todas las certidumbres. Se estn transfigurando nuestras imgenes del universo y del lugar que ocupamos en l. Se acelera la velocidad con la que el conocimiento cientfico se convierte en tecnologa, que a su vez crea nuevos entornos humanos y demuele los antiguos, genera formas inditas de poder, de crecimiento urbano a veces catico, y globaliza tanto los medios de produccin como los mercados y la informacin. Hay rupturas y trasformaciones que producen situaciones y desafos desconocidos que ya no pueden enfrentarse con modelos de
1 1 El autor agradece la colaboracin de la Dra. Luz Esmeralda Salazar Chvez, vicepresidente de la Corporacin de Polticas Pblicas (CPP), en la revisin de este documento.
491 491
pensamiento mecnicos y deterministas. as lo confirma el ex presidente de la CCP, Daro Abad Arango, al asegurar que: En Colombia nos hemos acostumbrado a hablar acerca de cmo sobrevivir, y cada circunstancia, cada coyuntura electoral, tiene que ver con quin nos salva o cmo sobrevivimos. El que ya estemos pensando en el largo plazo y en la necesidad de invertir, pensar y hacer proyecciones, de alguna manera significa que el pas empieza a sentir que el nuestro ya no es un problema de supervivencia, sino un problema de orientar y planear el futuro. Debemos entonces hacer grandes, inmediatos y continuados esfuerzos de deliberacin y bsqueda creativa de caminos necesarios para proyectarnos como sociedad prspera y civilizada hacia la prxima centuria. Slo as lograremos alcanzar una insercin estratgica en el contexto internacional venidero, sobre todo ahora, cuando atravesamos un momento que Jean-Franois Jolly, vicepresidente de la CPP, describe muy acertadamente: Pocas veces en nuestra historia, habamos percibido mayores exigencias de modernizacin productiva, de crecimiento econmico, de renovacin institucional y de preparacin para acometer realizaciones y aprovechar oportunidades, muchas de ellas abiertas al mbito internacional. Para lograrlo requerimos de rigor prospectivo y analtico, de pensamiento propio, de acciones y polticas no netamente reactivas, as como de sustento firme en conocimientos exactos, en recursos tecnolgicos y en capacidad de innovacin y aprendizaje. Como primera medida, hay que saber reconocer que nuestra nacin est vinculada de manera irrevocable a la dinmica de un mundo nuevo, complejo, incierto y que cambia aceleradamente. Este panorama exige preparacin, visin, sentido de largo plazo y disposicin para realizar un trabajo de carcter inminentemente estratgico. Un segundo desafo consiste en entrar al juego que impone la llamada sociedad del conocimiento. Ello implica imaginacin e inteligencia, innovacin tecnolgica, rigurosos parmetros de competitividad, capacidad de adaptacin y un continuo aprendizaje. Debemos, entonces, potenciar nuestro capital humano, as como avanzar en concepciones que orienten y favorezcan el crecimiento econmico, la modernizacin productiva y el aprovechamiento de grandes oportunidades acordes con las posibiliadades de nuestros recursos nacionales. 492 492
El tercer desafo apunta a resolver delicadas dolencias de la sociedad, tales como la miseria, la violencia y la corrupcin. Requerimos atacar estos problemas con mente fresca, ideas claras, decisiones acertadas y actuaciones propias, poniendo en prctica instrumentos novedosos. Todo ello dentro de una dimensin temporal sostenida. Los tres desafos anteriormente expuestos tienen como fundamento la necesidad de forjar una comunidad centrada en valores de raz humanstica, en la que termine por imponerse un orden moral, un sentido tico de la colectividad, y que est enmarcada dentro de los necesarios valores de solidaridad, convivencia y tolerancia, para dar cabida en esa discusin a los ideales, las ilusiones, los sueos utpicos que todos llevamos dentro, el humanismo, la dimensin axiolgica, el deseo de disfrutar en paz de esta sociedad (Jorge Prieto Daz). Para hacer frente a estos desafos es preciso tener en cuenta que las experiencias presentes y pasadas demuestran, cada vez con mayor claridad, que la generacin de conocimiento y el avance tecnolgico son los pilares fundamentales para el desarrollo de las sociedades y el progreso de la humanidad. Ms que la disponibilidad de recursos naturales o de capital, la disponibilidad de talento humano entrenado para investigar y aplicar creativamente los conocimientos explica cada vez mejor la capacidad de una sociedad para resolver sus problemas. La capacidad de generar conocimiento y de aplicarlo en forma productiva ser una caracterstica fundamental de la competitividad de los seres humanos y las naciones y quienes no la posean, o la posean en grado insuficiente no lograrn su pleno desarrollo (Manuel Elkin Patarroyo). En Colombia han existido intentos muy valiosos para lograr que la investigacin sea reconocida y valorada socialmente; sin embargo, el balance de tales intentos no parece ser satisfactorio. En efecto, el gasto en ciencia y tecnologa es incipiente por el poco inters de los agentes productivos en la asimilacin cientfica o en la innovacin tcnica, por el bajo nmero de investigadores de carrera, por la debilidad de la investigacin universitaria, por la poca creatividad en el sistema de educacin, por la insularidad de los actores interesados en el proceso cientfico y por la escasa atencin de la sociedad colombiana a estos problemas (Graciela Restrepo).
493 493
A pesar de lo anterior, en Colombia han surgido investigadores que se han desenvuelto con xito en ambientes de alta calidad y competitividad, ratificando el hecho de que en el pas existe un gran potencial de talento. Cabe preguntarse entonces, por qu existiendo la materia prima, el proceso no ha tenido xito? La respuesta puede encontrarse en la falta de unidades y organismos estructurales que constituyan un centro constante de procesamiento de ideas que aporten soluciones reales y creativas a los mltiples y variados problemas de nuestra sociedad. Consciente de la responsabilidad frente a estas exigencias de la sociedad naci la Corporacin de Polticas Pblicas de Colombia (CPP), centro de reflexin permanente, as como foro de discusin para el dilogo y la discusin pblica. Su objetivo es la produccin de ideas y la confeccin de iniciativas de polticas pblicas para responder a grandes desafos venideros de la nacin. Desde all se busca articular los diferentes estamentos sociales (Estado, academia, sector privado y comunidad) para crear una comunidad capaz de pensarse, organizarse, movilizarse y actuar estratgicamente en busca del bien comn. Las universidades tienen como responsabilidad adems de la tarea de formar profesionales e individuos ntegros, de contribuir a la evolucin de una conciencia histrica de la sociedad y de adelantar el conocimiento clarificar y tematizar sus propios sistemas de interpretacin del mundo, reconociendo ante los estudiantes y la comunidad acadmica sus intereses y las implicaciones sociales y polticas de su comportamiento (Jaime Cubides). De ah que el modelo universitario no pueda considerarse como algo esttico y acabado. Por el contrario, siempre debe estar en proceso de mejoramiento.. El debate de ideas es consustancial con su naturaleza. Por eso la Corporacin de Polticas Pblicas, en su proceso de planeacin estratgica, enfatiza el desarrollo de unidades acadmicas que faciliten el trabajo eficaz y sistemtico sobre problemticas cientficas y sociales relevantes que exigen ser tratadas interdisciplinariamente. Para tal efecto plantea una reforma a sus unidades acadmicas tendiente a mejorar la integracin y articulacin de las reas del conocimiento. Con una filosofa que persigue el mejoramiento integral y arraigada en unos principios rectores, la CPP promueve la anticipacin, la previsin y la preparacin como valores esenciales y como medios para que la nacin pueda enfrentar con xito los desafos de las prximas dcadas. Es alta la responsabilidad de la Corporacin de Polticas Pblicas (CPP), frente a nuestra actual situacin. Por eso aceptamos el reto de pensar en el futuro. Era necesario tomarse el tiempo para encontrar nuevos esquemas organizacionales, formas eficaces de la insercin 494 494
en la sociedad, caminos de financiamiento que superaran las magnas alforjas universitarias, formas de corresponsabilidad acadmica, sin pretensiones de propiedad, (), maneras de lograr la autonoma sin perturbar el pluralismo interno de la CPP (Luz Esmeralda Salazar Chvez, vicepresidente). Por estas razones, la CPP se sita como un nodo, un cruce de caminos entre las diferentes fuerzas de la sociedad colombiana. Es un centro equidistante pero prximo a cuatro polos: Estado, empresa, academia y opinin pblica. Tiene por objetivos facilitar y promover el acercamiento y la cooperacin entre estos sectores, pensando siempre en el largo plazo. En ello radica su capacidad de hacer posible el desarrollo, es decir, su capacidad de iniciativa, de prevencin, de planeacin, no para lo inmediato, sino para pasos largos que involucren todos los pasos anteriores. Es decir la sabidura de estudiar el presente, de concebir el futuro y de hacer lo posible por caminos propios y sensatos, de sortear escollos y acomodar acciones, sosteniendo siempre metas y objetivos (Daro Abad Arango). Ser una funcin bsica de la CPP, aportar a la construccin de un espacio comn entre diversos sectores en donde se comparta una visin prospectiva. Es all precisamente, donde se deben acordar e impulsar objetivos comunes y desde donde se proyecten unas mismas prioridades.
495 495
GRFICO 1
Fuente: la CPP, identidades y propsitos (CSV).
La Corporacin prxima equidistante e independiente, punto de referencia de pensamiento para el que hacer proyectado de los cuatro protagonistas del desarrollo La Corporacin como catalizador y actor en la labor conjunta entre los cuatro mbitos de la actividad nacional
ESTADO
ACADEMIA
EMPRESA
OPININ PBLICA
Fuente: La CPP, identidades y propsitos (CSV). El proyecto de la CPP se gest, madur y creci adscrito a la sociedad colombiana. Cimentado en ella, se rige como un esquema institucional que permite una deliberacin renovadora y orientadora de largo plazo sobre la sociedad, con la participacin de todos los actores sin distingo. Por eso, no resulta extrao que haya sido en esta fecunda tierra colombiana, donde eclosionan continuamente las ideas y las personalidades que han de servir a la sociedad, el lugar en que haya brotado y germinado la decisin de impulsar un instituto como la Corporacin de Polticas Pblicas (CPP). Desde el primer momento fuimos conscientes de que estaba surgiendo en nuestro medio algo que no poda limitarse a los ya amplios y siempre definidos mbitos de nuestra comunidad acadmica. Por eso, desde su mismo inicio, quisimos que participara en su gestacin el sector pblico y privado, la industria, el sector financiero, los gremios, las diversas organizaciones no gubernamentales, profesores de varias universidades y profesionales de distintas ramas del saber (Alberto Fernndez De Castro). La CPP tiene entonces, como fin primordial, convertirse en centro de reflexin permanente as como en un foro para el dilogo y la discusin pblica, toda vez que,
496 496
las universidades, el sector privado, las corporaciones, no pueden confiar en que en el Estado hay un mundo de gente estudiosa. Eso no es as. La gente que trabaja en el Estado vive embolatada, tomando decisiones y pocos de sus miembros estn pensando en el futuro del pas y en sus problemas (Daro Abad Arango). Igualmente, uno de los cometidos de la CPP es la produccin creativa de ideas y la confeccin de iniciativas de polticas pblicas tiles para responder a los grandes desafos venideros de la nacin. Con ello, Se le presta un gran servicio al pas, al hacer que la gente trabaje en unas lneas de accin y de pensamiento, aportando ideas, cuantificaciones y elementos de juicio para el desarrollo de esta nacin. Por eso creo que en el pas hay una gran cantidad de lneas de pensamiento, de trabajo que no constituyen un ejercicio intelectual, sino el ejercicio normal de cualquier empresa o de cualquier sociedad consistente en saber para dnde va (Peter Sandiford). Temas de infraestructura, de inversin, de seguridad ciudadana, de salud deben ser los lineamientos de trabajo de la CPP, si pretende lograr su objetivo. De manera que s hay una serie de temas, ocho o diez, quince o veinte, en que hay que poner a trabajar la gente. Que aporten ideas, que ventilen temas, que el pas empiece a madurar. Es muy difcil que las personas que llegan a las responsabilidades pblicas encuentren apoyo, ideas y material para leer sobre estos temas. No hay. Y si los hay no fluyen o no se encuentran en ninguna parte (Pascual Riccardi). La Corporacin de Polticas Pblicas como Think Tank
Las reformas no se logran con algaraba. Lo que se necesita es pensar fuertemente... por eso, Sydney ha estado planeando persuadir a los otros fideicomisarios de la Fabian Society, para que dediquen gran parte del dinero a incentivar la
497 497
investigacin y el estudio de la Economa y la Poltica. Su ideal es fundar, lenta y sosegadamente, una Escuela de Economa y Ciencia Poltica de Londres, centro no slo de instruccin, sino una verdadera asociacin para llevar a cabo trabajos originales. As le escriba a George Bernard Shaw a Beatrice Webb (1958-1943) quien junto con su esposo Sydney fueron fundadores de la London School of Economics and Political Science. Del diario de Beatrice Webb, citado por Ralf Dahrendorf, en A history of the LSE, 1895-1995. (Traduccin libre del autor).
La CPP significa entonces reflexin, pero tambin respuesta; confeccin de propuestas de poltica pblica, pero tambin su promocin y penetracin a nivel de los sectores sociales que deciden y actan y, finalmente, seguimiento y verificacin de derroteros estratgicos para el desarrollo. El objetivo esencial de la Corporacin de Polticas Pblicas es convertirse en un Think Tank, entendido como una entidad generadora y propulsora de un pensamiento de futuro sobre Colombia. Discernir, cavilar y pensar en el futuro de Colombia no son tareas abstractas. Sencillamente, la gente que toda su vida se ha dedicado a ver cmo sobrevivimos y a observar las decisiones diarias que tomamos, se sienta a pensar hacia delante, hacia dnde va la nacin, y no con una visin pesimista. Me parece que el pas est empezando a sentir que puede pensar, que puede planear, que puede anticiparse a su problemas. (Ral Soto Rosas).
498 498
GRFICO 2
INSTITUTO Produccin e MEDIACIN Dilogos y debate AGENTE Actuaciones de los protagonistas del
DE: Eje del Desarrollo estratgico
Fuente: CCP, identidades y propsitos (CSV) Como respuesta, la CPP pretende con espritu vigoroso e ideas, imaginar y contribuir a hacer posible nuestra sociedad del maana. Para ello debe tener en cuenta los siguientes aspectos de manera interrelacionada:
1. La CPP como un Think Tank puede ser un modelo innovador y efectivo de fomento del desarrollo a largo plazo, mediante el impulso en el pas de una rigurosa corriente de pensamiento estratgico, que haga nfasis en una panormica internacional y en la generacin de ideas y propuestas de poltica, en lo econmico-empresarial, social, institucional, ambiental, etctera. 2. La CPP es un renovado ncleo dirigente, un generador y promotor permanente de conceptos y conductas inspiradas en valores fundamentales, tanto humanos como comunitarios. Con ello, vincula el primer propsito centrado en valores de visin de futuro, estabilidad de derroteros y persistencia de esfuerzos y acciones, con un vigoroso compromiso de orientacin hacia la sociedad. 3. La CPP es un ente que interacta e impulsa la cooperacin entre el Estado, la empresa privada, la academia y la opinin 499 499
pblica. Un lugar independiente, pero equidistante y prximo, que permite su encuentro y convergencia. De esta manera, se vincula el pensamiento con las actuaciones de los protagonistas de la vida de la nacin, se abre para ellos un espacio de reflexin y aproximacin, se asocian experiencias y visin, y se articula el mundo del conocimiento con el de las decisiones y la poltica pblica.
Precisamente, una de las funciones principales de los institutos de polticas pblicas los llamados Think Tanks consiste en realizar anlisis de polticas que ofrezcan soluciones creativas y reveladoras para los complejos problemas de importancia pblica. No obstante, es poco probable que estos institutos desarrollen una buena reputacin si no se concentran en soluciones alternativas para problemas determinados en lugar de ceirse a la supuesta seguridad de que una sola poltica podr resolver tal o cual problema y no utilizan, de una manera razonada, estrategias como las presentadas en los captulos anteriores para la formulacin de recomendaciones sobre polticas pblicas. As, la CPP debe desarrollar estrategias especficas para comunicar polticas contingentes que orienten la elaboracin de documentos y la realizacin de sesiones informativas. Despus de todo, la misin de estos institutos es mejorar la poltica pblica maximizando la probabilidad de que sus anlisis sean aplicados para resolver problemas del mundo real. Durante aos los Think Tanks fueron vistos con recelo, pero en la ltima dcada han sido los principales proveedores de cerebros de los gobiernos democrticos. La educacin y la produccin de conocimiento no son un lujo que pases en desarrollo puedan postergar hasta que las condiciones sean favorables. Por el contrario, diversos analistas internacionales sostienen que en la economa global triunfarn las naciones con mejor educacin y con mano de obra ms capacitada. El conocimiento y la formacin profesional sern las ventajas competitivas primordiales del siglo XXI. Por eso, durante los ltimos cincuenta aos hemos sido testigos de un crecimiento fenomenal de institutos de polticas pblicas que realizan funciones bsicas de investigacin, anlisis y cabildeo activo de polticas. La edicin ms reciente de la Encyclopedia of Associations, por ejemplo, incluye ms de 25.000 organizaciones nacionales e internacionales que operan en Estados Unidos, de las cuales varios miles realizan todas o algunas de estas funciones bsicas. 500 500
En otras regiones, especialmente en Europa, se observa un patrn similar de crecimiento exponencial. Aunque no se dispone de cifras precisas, las estimaciones sugieren que el perodo de duplicacin para los institutos est entre 8 y 10 aos. En la prctica, los institutos de polticas no se ven limitados a realizar funciones bsicas de investigacin, anlisis y cabildeo activo. Tambin se dedican a actividades de educacin, capacitacin, conferencias, publicacin, mercadeo y diversas formas de enlace con organismos gubernamentales. Conjuntamente con su crecimiento explosivo a partir de 1980, los institutos de polticas pblicas han diferenciado y especializado sus funciones como respuesta prctica a la demanda cada vez mayor de conocimientos aplicables a las polticas por parte de los formuladores en los sectores pblico y privado. Histricamente, este proceso de diferenciacin y especializacin comenz con el auge de la investigacin de polticas en la Europa del siglo XIX, donde eminentes investigadores de polticas como Qutelet, Mayhew y Le Play, conjuntamente con institutos de investigacin tales como las sociedades estadsticas de Manchester y Londres, procuraron satisfacer demandas cada vez mayores de informacin con aplicabilidad a las polticas respecto a la pobreza, al crimen y las enfermedades. El auge de estos institutos responde a problemas prcticos creados a raz de tpicos como la urbanizacin, la industrializacin, el crecimiento econmico y, ms recientemente, las sacudidas y el desplazamiento que acompaan el establecimiento de sociedades y poscapitalistas; la globalizacin de los negocios y del comercio, y el desarrollo del medio ambiente. Dentro del universo creciente que les es propio, estos institutos estn situados en un punto medio entre los mbitos gubernamentales y acadmico. Un instituto de polticas no es ni un organismo gubernamental ni un instituto universitario. Los analistas de polticas comparten el empleo de numerosas herramientas de comunicacin, y algunas de ellas pueden ser aplicadas en forma singular por los institutos, dado el lugar especial que stos ocupan en la sociedad.
En el que hacer de la Corporacin de Polticas Pblicas, vale la pena resaltar las siguientes:
501 501
1. En cuanto instituto de polticas pblicas, la CPP se debe enfocar en la socializacin de sus conocimientos y en generar multiplicadores dentro de este proceso. 2. Teniendo en cuenta que el anlisis de polticas es una actividad cognoscitiva incorporada al proceso de formulacin de polticas de carcter pblico, la CPP debe utilizar una amplia variedad de mtodos, con el fin de fortalecer el ejercicio de formular polticas, proporcionando informacin reveladora sobre cinco puntos crticos: la naturaleza de los problemas de polticas, los resultados de polticas actuales y pasadas, el valor de estos resultados para la resolucin de problemas, las alternativas nuevas o existentes en materia de polticas y sus resultados probables y las alternativas que efectivamente debern ponerse en marcha para resolver el problema. Las respuestas a estos interrogantes generan informacin sobre problemas relacionados con las polticas pblicas, su futuro, las acciones por ejecutar, los resultados y su desempeo. 3. Adems de los elementos centrales del anlisis de polticas que pueden ser utilizados por la CPP, tambin existe una amplia variedad de tcnicas analticas que pueden ser aplicadas como resultado de la posicin que ocupan los Think Tanks, dada la diversidad de su competencia y su situacin especial en la sociedad. Vale la pena retomar algunas de las tcnicas abordadas en los captulos anteriores para adaptarlas concretamente a la CPP. A continuacin se describen brevemente algunos de los procesos que puede utilizar la Corporacin de Polticas Pblicas para aumentar el valor de sus trabajos de investigacin y anlisis para los formuladores de polticas pblicas.
a) Integracin multidisciplinaria
Comit, es un grupo de personas carentes de decisin, nombrado por otras carentes de preparacin, para hacer algo carente de importancia. Jorge Valencia Caro 502 502
La CPP puede aumentar el valor de su trabajo adoptando un enfoque explcitamente multidisciplinario que combine mtodos basados en la estructuracin de los problemas, el seguimiento, la evaluacin y las recomendaciones. Al respecto, puede realizar lo que se denomina anlisis integrado de polticas, el cual implica investigacin, anlisis y cabildeo activo, tanto antes como despus de la adopcin e implementacin de una poltica pblica determinada.
b) Perspectiva centrada en los problemas Lo que puede medirse no siempre es importante, y lo que es importante no siempre puede medirse. Albert Einstein
Otra forma de mejorar la eficacia de la CPP es centrarse en la importancia de los problemas y no en la creencia de que una sola poltica producir una solucin adecuada. Esta perspectiva centrada en los problemas debe contrastarse con una poltica orientada hacia la bsqueda de soluciones y que asume que las respuestas a las preguntas prcticas estn fcilmente disponibles en forma de teoras y mtodos estudiados por las ciencias sociales, o en la autoridad de dirigentes polticos, ideolgicos o religiosos.
c) Cabildeo mltiple
O nos salvamos juntos o perecemos todos. Profesor Yenks, ex director de la OIT
503 503
En su bsqueda de soluciones creativas y reveladoras, la CPP puede emplear el cabildeo mltiple. Esta estrategia no tiene que ver con los esfuerzos del instituto por hacer llegar sus recomendaciones a los formuladores de polticas. Se refiere a un proceso por medio del cual instan a diversos grupos interesados para que expresen abiertamente sus opiniones. Al analizar y coordinar estas perspectivas tan diversificadas, la CPP se encontrar en mejores condiciones de comprender y definir los problemas en cuestin. Ms an, su naturaleza independiente le permitir convocar a grupos que tienen puntos de vista conflictivos para sostener discusiones abiertas y desarrollar recomendaciones objetivas con base en los criterios presentados. La Corporacin de Polticas Pblicas debera reconocer abiertamente la escasez de soluciones para los urgentes problemas sociales y econmicos, poniendo en tela de juicio las afirmaciones exageradas de especialistas en polticas, tanto en el mbito universitario como en el privado. No slo es mucho ms limitado el volumen actual de conocimientos aplicables a las polticas; tambin es cierto que si estuvieran fcilmente disponibles teoras de tipo general, las mismas no garantizaran el xito en la formulacin de problemas.
Por ltimo, tal y como qued claro en la segunda parte de este documento, un Think Tank efectivo debe idealmente contar con las caractersticas descritas, resultado del estudio de benchmarking. De acuerdo con lo expresado anteriormente la CPP debe:
Alcanzar fuerza y profundidad intelectual. Construir un slido y reconocido cuerpo de creatividad e innovacin. Orientar su trabajo dentro de concepciones estratgicas. Cumplir con un papel pionero en propuestas concretas y formulaciones viables y pragmticas. Influir con ideas e iniciativas en los centros reales de decisin de la sociedad colombiana y/o internacional segn el caso. Divulgar ampliamente sus pensamientos. Perseguir una importante y continua comunicacin de doble 504 504
va con la opinin pblica. Enfocar su actividad de modo principal en la investigacin, el debate y la confeccin de polticas pblicas, como va efectiva para trasformar y crear realidades. Ser fuente independiente de formacin y opinin.
Como Think Tank,, la CPP ser un ncleo de la inteligencia efectiva, lo que significa que sus planes de abstraccin se conectarn con la praxis de los actores sociales. Se trata, entonces, de articular el pensamiento con la accin, y la formulacin con la puesta en marcha, de manera que las ideas iluminen las decisiones y las actuaciones de los diferentes estamentos de la sociedad colombiana.
Los rasgos fundamentales de la CPP deben ser, entonces:
Su compromiso exclusivo con el inters general de la sociedad. Su independencia financiera, intelectual y administrativa. Su rigor y solidez acadmica. Su disposicin hacia la apertura y el pluralismo. Su estructura multidisciplinaria.
Para llevar a cabo lo anterior la Corporacin de Polticas Pblicas debe combinar y expresar una finalidad intelectual tanto como social, impulsando el saber, la inteligencia, la experiencia, las fuerzas morales, el trabajo duro y el aprovechamiento de capacidades esenciales de la nacin. Igualmente debe guiar sus esfuerzos hacia actitudes renovadoras y profundas de naturaleza cultural y comunitaria. En su ordenamiento operativo la CPP se visualiza como un organismo de tres niveles:
505 505
GRAFICA 3
Asamblea de miembros
Consejo de direccin
Consejo de benefactores
Direccin general Comite ejecutivo
Grupos Acadmicos (G1, G2..Gn)
Grupo de apoyo tcnico
Grupo de apoyo administrativo
Comit acadmico
Comit Relaciones Institucionales
Comit financiero
Comit operativo
Fuente: CPP , identidades y propsitos (CSV)
El primer nivel corresponde a una infraestructura de servicios de alto valor intelectual, conformada por bases de datos especializadas, redes de informacin y comunicacin, modelos prospectivos, etctera. Estos recursos institucionales y los apoyos tecnolgicos de ltima generacin estarn disponibles para que los utilicen quienes desarrollen iniciativas acordes con la filosofa y propsitos de la entidad. El segundo nivel corresponde al foro para el dilogo permanente y la discusin pblica. La Corporacin contar para ello con una moderna infraestructura para la informacin y las comunicaciones. Estas posibilidades de la CPP se extendern a los individuos y a las organizaciones representativas de los cuatro sectores que enmarcan y permean sus actividades, asegurando una funcionalidad hacia fuera, de forma tal que propicien y faciliten la atencin y seguimiento a dichos estamentos. El tercer y ltimo nivel est reservado para una planta muy 506 506
calificada de pensadores que adelantarn los productos institucionales de la CPP, en especial aquellos que impulsarn alrededor del eje central del desarrollo estratgico. Como corporacin, la entidad tendr miembros provenientes del Estado, la empresa, la academia y la comunidad. Ellos adems de encontrar en la CPP un lugar para la expresin y la deliberacin participarn activamente en la direccin de la identidad. Si deseamos que la nacin del futuro est edificada sobre una comunidad digna y prspera como un legado que dejaremos a futuras generaciones, es prioritario que desde ya elaboremos nuestras polticas con inteligencia y ahnco. Slo si dialogamos con la sociedad, si inculcamos valores fundamentales, si acordamos y compartimos entre todos grandes propsitos nacionales, si erigimos palmo a palmo y codo a codo nuestro destino colectivo, podremos edificar con seguridad una Colombia mejor: la Colombia que todos queremos. Por todo lo anterior, nuestro mayor desafo a corto plazo, es el de proyectar y consolidar esta institucin. Desarrollar la Corporacin de Polticas Pblicas exige el concurso de todos sin distingos. Uno de los documentos en que estn registrados los verdaderos derroteros para la CPP es la declaracin de principios suscrita por sus fundadores. A continuacin el lector puede observar la riqueza de sus intenciones, la gran responsabilidad de sus compromisos y el inmenso esfuerzo en que estn comprometidos un grupo de profesionales nacionales y extranjeros de diferentes disciplinas. Es voluntad de quienes acuden a suscribir el acta de constitucin de la Corporacin de Polticas Pblicas, consignar en una declaracin de principios las razones que nos han movido a crear la CPP. Se realiza este propsito mediante el impulso sistemtico de un pensamiento renovador en torno al presente y al maana de la nacin, con miras a buscar reales alternativas de camino que hagan posible una sociedad ms justa, actual, prspera y amable. La contribucin de la CPP tendr como caracterstica fundamental un trabajo institucional que signifique permanencia y continuidad, y que fructifique en la generacin de ideas sobre el desarrollo nacional e internacional, con proyeccin de largo plazo, y dentro de un marco de libertad, pluralismo e innovacin.
507 507
Asumimos la CPP como una empresa del espritu y la inteligencia, que suscite tambin un compromiso hacia el cumplimiento de la responsabilidad histrica que nos cabe como ciudadanos de Colombia; compromiso que se deriva de nuestra autntico sentir hacia ella. Defenderemos los principios morales que son fundamento de una edificacin social, y promoveremos los valores naturales y fundamentales con los cuales llegaremos a otorgar la vigencia que reclama el sentir de trascendencia y dignidad del hombre. Se trata de que persigamos ante todo una sociedad ms humana y una entidad comunitaria coherente y orgnica; que en ella todo colombiano tenga un lugar y alcance una importancia, y que le sea permitido cumplir su misin como persona. Esta organizacin ha sido concebida especialmente para el futuro, como un ente moderno, abierto y favorable a la creatividad humana y a la alta productividad intelectual. La CPP tiene como misin convertirse en un ncleo estable de reflexin sobre el destino nacional. Adems de propender por una innovacin de conceptos, visiones y derroteros, responder con iniciativas concomitantes el reto de las ms graves dolencias de nuestra comunidad, as como de nuevos requerimientos y problemas. Por consiguiente, la Corporacin trabajar en campos de indudable desafo acadmico y social. As mismo, en anlisis e investigacin de polticas y estrategia como en impulsar el dilogo y el debate civilizado entre los colombianos: nos asiste la conviccin de que son estos medios insustituibles para que entre todos podamos definir y realizar un proyecto de sociedad y protagonizar nuestro futuro. Creemos que ser slo observando y proyectando con amplia visin, mentalidad fresca y sentido de preparacin del desarrollo nacional, entendido como [la construccin de] una nacin unitaria, global y de hondo significado humano y comunitario, como seremos capaces de moldear una influyente institucin del pensamiento colombiano que oriente el diseo y puesta en marcha de determinantes y audaces programas para la nacin de las prximas dcadas. Debemos avanzar sin premura pero sin tregua en la direccin de la prosperidad y el bienestar colectivo. Con la Corporacin 508 508
se aportar a la sociedad vigor intelectual y firmeza moral, [pues somos] conscientes de que el destino de cada colombiano es el nuestro propio y el de todos, y estamos convencidos de que sin libertad resultar vano todo intento de pensamiento y ejecutoria constructiva.
Tambin son importantes y tiles como marco de referencia las palabras de Daro Abad Arango, relacionadas con la identidad y los propsitos de la CPP. A continuacin se presentan los aportes ms importantes. En la sociedad colombiana ha surgido la idea de impulsar la creacin de un instituto de pensamiento para el desarrollo estratgico colombiano. Se pretende que esta sea una contribucin positiva al pas, en tiempos de confusin y dificultad, pero tambin en un momento de enormes retos y oportunidades para configurar y consolidar propsitos y respuestas de largo plazo en materia de progreso y bienestar para la nacin. La gestacin de la CPP, sigla acogida para designar la Corporacin de Polticas Pblicas, simboliza nuestra creencia de que es a travs de actos reales y afirmativos, con optimismo y determinacin, convocando voluntades y dispuestos a recoger un ininterrumpido camino de compromiso, trabajo, cooperacin y esfuerzos lucidos como los colombianos debemos construir el maana de nuestra sociedad. Hacia all, hacia ese fin motivante de aporte se orienta la Corporacin. Al promover la presente iniciativa, se est respaldando una idea por Colombia. Aspecto esencial de la CPP, es contar con un organismo para la permanente generacin de ideas e iniciativas sobre nuestro desarrollo venidero, organismo que resulte un agente de cohesin de los sectores protagnicos de la vida de la nacin. Por ello, el ente propuesto se situar como un espacio de reflexin activa entre la academia colombiana, los sectores productivos, los medios de comunicacin, los gremios, el gobierno y la opinin publica, en general; ser entonces un punto tangente o cruce de caminos entre los principales agentes de desarrollo, para articular, con su participacin creativa, el pensamiento con la accin, y para fundir concepciones y actuaciones, en un marco de derroteros de amplio alcance que el pas debe seguir en procura de finalidades compartidas y un nico destino como colectividad. La entidad que ha nacido hoy 509 509
funcionar con independencia en lo intelectual, acadmico, financiero y jurdico. Por todas estas razones, las caractersticas principales de la CPP se pueden sintetizar en los siguientes aspectos: Organizacionalmente, la CPP... Se ha constituido para asumir una deliberacin libre pero con propsitos, independiente, renovadora, innovadora y abierta sobre el porvenir de nuestra sociedad. Tiene como fin contribuir a travs de la elaboracin de ideas y difusin de valores, as como mediante la confeccin y penetracin de propuestas de amplio espectro y alcance, a forjar y sostener condiciones de convivencia, modernizacin, progreso y bienestar para la nacin. Representa un espacio institucional desde donde, con estabilidad y permanencia, se examinar y proyectar el desarrollo colombiano como estrategia de largo plazo. Originar concepciones que, luego, se orienten deliberadamente hacia la produccin o clarificacin de opciones y directrices de poltica con las que se busquen transformaciones en la sociedad. Realizar tambin un seguimiento o monitoreo, y una verificacin o evaluacin de objetivos y derroteros de largo plazo sobre el desarrollo. Encarna un propsito tanto intelectual como social. Su significado es el de un marco que acoger las ideas y los ideales; las elaboraciones de la mente y mviles del espritu; el orden racional y los valores y actitudes de un contenido humanstico, comunitario y cultural, as como las dimensiones estratgicas y utpicas del pensamiento. Jurdicamente, la CPP... Es una sociedad civil de participacin mixta. Es un organismo de inters pblico y sin nimo de lucro. Es una corporacin con personera jurdica, autnoma intelectual, administrativa y financieramente. Est inscrita en la Cmara de Comercio con el nmero s0016131 el 1o de agosto de 2001; establecida con una duracin indefinida. Est organizada bajo las leyes colombianas, las normas de ciencia y tecnologa y dems disposiciones pertinentes, regida por el cdigo civil, sus estatutos y sus reglamentos. 510 510
Tiene su domicilio en la ciudad de Bogot y puede establecer seccionales, captulos, centros de actividad y oficinas en cualquier lugar de Colombia o del exterior.
Dinmicamente, la CPP... Se ubica en una posicin equidistante, pero prxima, con respecto a cuatro sectores protagnicos de la vida, de la nacin: el Estado, la empresa, la academia y la opinin pblica. Adquiere una disposicin que la faculta como referente de pensamiento para la orientacin de las decisiones y actuaciones de dichos sectores. Entrelaza, a travs de los mecanismos de un permanente dilogo, sus planos de abstraccin con la praxis y actuaciones de dichos sectores. Configura entonces un ncleo de reflexin, tanto como un foro para el dilogo y una instancia pluralista de discusin pblica; Tiende a cimentar un espacio comn para el encuentro, el entendimiento y la cooperacin entre los principales estamentos de la sociedad, en procura de propsitos venideros compartidos. Proyecta, bajo el esquema de tanque de pensamiento (Think Tank) una accin creadora e innovadora (ente empresarial que gesta y promueve) y una accin catalizadora (ente gerencial moderno que potencia hacia el futuro nuestra capacidad humana, cultural y comunitaria, productiva, tecnolgica y natural).
Por consiguiente, la CPP... Con la intencin no slo de imaginar y elaborar futuros deseables para Colombia, sino tambin de promover su realizacin, trabajar alrededor del proceso integral de polticas pblicas (policy research) y procesos articuladores de los agentes sociales: Estado, empresa, academia y opinin pblica.
La CPP deber, entonces, Trabajar tanto en la formulacin de concepciones sobre nuestro esquema de nacin del maana, como en la bsqueda de su realizacin. Establecer, como su primera responsabilidad, la configuracin de escenarios prospectivos y de objetivos del desarrollo a largo plazo. Posteriormente deber averiguar la forma de alcanzar tales 511 511
escenarios y objetivos: idear y promover rutas y mecanismos que posibiliten una marcha franca del pas hacia estadios que le resulten promisorios. A la CPP le ser dado, en esta antesala del nuevo siglo: Influir efectivamente en la orientacin y manejo de los grandes asuntos del desarrollo por medio de la conciencia, mentalidad y compromiso que se habr generado en el pas con un pensamiento y unas actuaciones con visin y sentido de largo plazo. Convocar y aglutinar recursos fundamentales de inteligencia, experiencia y voluntad, puestos al servicio de la construccin de la nueva sociedad. Impulsar y canalizar, en una misma direccin futura, visiones, valores y significados compartidos entre los principales estamentos de la nacin.
La Corporacin de Polticas Pblicas De la teora a la prctica Un discurso sobresaliente es intil e incluso amenaza nuestra credibilidad, si no mueve a la accin. Peter-Hans Kolvenbach, S. J. . La creacin de la Corporacin de Polticas Pblicas es la puesta en escena de todo lo expuesto en los captulos anteriores, los cuales constituyen, adems, el fundamento para formular las recomendaciones que se hacen a continuacin, teniendo en cuenta que la CPP, luego de un largo perodo de obligada transicin, deber atravesar con paso firme el esperado y necesario recorrido que la trasforme en un verdadero Think Tank. Para ello es menester que defina sin lugar a equvocos las lneas prioritarias de accin concomitantes con su gran responsabilidad ante el pas, la sociedad y ante la misma universidad. Con certera y lgicamente lo aseveraba nuestro buen amigo scar Delgado, en el mismo acto de lanzamiento de la Corporacin: Hay que identificar unas reas, unos temas principales y empezar a trabajar en ellos con seriedad... y ser posible realizar este ejercicio en la medida en que se conjuguen las estrategias de la CPP, precisamente con aquellas directrices que la orienten en la seleccin de unas reas y 512 512
que la ampararn de ser tildada como un instituto todero. Si el lector quiere precisar este asunto, puede repasar el resultado del ejercicio de bechmarking y aquellos temas que hacen referencia a la importante consideracin del posicionamiento de los Think Tanks. Para entrar en materia, slo se har referencia a uno de esos temas por su significacin en la creacin de la CPP: el nexo y la fundamental sinergia que deben existir entre cualquier Think Tank con el centro, entidad, institucin o movimiento que origina, promueve o fomenta su creacin o establecimiento; en este caso, el de la CPP con la sociedad colombiana. El estrecho vnculo entre ellas ser el que enmarcar, caracterizar y delimitar su extenso campo de accin, a la vez que ofrecer las pautas rectoras para definir sus lneas prioritarias de reflexin y accin, de formulacin e implementacin, de pensamiento y de accin. En este sentido, se proponen cuatro lneas de accin que no son coyunturales, que a la vez que son concretas y especficas, prioritarias dentro del proceso de globalizacin, requieren el soporte de pensamiento a largo plazo, se enmarcan dentro de un contexto eminentemente social y, as como representan utilidad para el futuro de Colombia, son de gran ayuda para la gobernabilidad del pas, bien sea por los recursos que pueden generar o bien por las prioridades de orden social que pueden satisfacer. Estas cuatro lneas de accin se derivan de los sectores energtico, ambiental, de la salud y de telecomunicaciones. Se ha establecido desde tiempo atrs una singular y estrecha relacin con cada uno de estos importantes sectores, con los que la CPP ha venido interactuando con reconocido xito acadmico, a travs de la docencia, la investigacin y la consultora, colocando a su servicio valiosa y actualizada informacin tanto de orden primario como secundario, amplios conocimientos acumulados, investigacin desarrollada, personal administrativa y acadmicamente preparado y, sobre todo, reconocimiento nacional e internacional, lo que, sin lugar a duda, le otorgara a la Corporacin una verdadera ventaja comparativa. Con estos invaluables recursos, es notorio el alto valor agregado que la delimitacin de estas lneas le aportara a la CPP. Resultara por dems paradjico que no se aprovechara este valioso capital. Son temas con sinergia, con alto contenido social y en torno de los cuales es prioritario conseguir un acuerdo bsico entre los diferentes actores. Adems, constituyen una premisa y un requisito para la tan anhelada paz, por cuanto de su adecuado tratamiento depende una real contribucin a las actuales necesidades. Como puede observarse, son temas que por su misma naturaleza y urgencia, justifican con creces la valiosa, particular y especializada contribucin de la CPP al pas, cual voz autorizada en cada uno de ellos. 513 513
Ahora bien, ahondando en el anlisis, para dilucidar y encontrar fortalezas, con base en las necesarias diferencias, vale la pena resaltar las inevitables especificidades y caractersticas propias que otorgan un saludable posicionamiento a esta institucin. Surge, entonces, la inevitable pregunta: hasta qu punto se justificara en trminos de rentabilidad social, de responsabilidad acadmica y de economa de los siempre escasos recursos que la sociedad colombiana abundara en las mismas reas de especializacin de la CPP, comprometindose con la tarea de estudiarlas sin contar con sus mismas fortalezas las cuales posee en otras reas, ni con los recursos tcnicos, financieros, de informacin, ni con aquellos representados por el talento humano, ni con los necesarios antecedentes, ni con la conveniente sinergia para ello? Si bien es cierto que propuestas como el observatorio o mirador de polticas pblicas llaman la atencin y, en cuanto tienen por objeto problemas neurlgicos de preocupacin nacional, estimulan el aporte de recursos financieros, no es menos cierto que tales propuestas constituyen temas coyunturales, que ya cuentan con escenarios propicios de investigacin y estudio, gracias al afortunado posicionamiento de la CPP. En todo caso, quienes diseen las directrices de la Corporacin de Polticas Pblicas debern ser conscientes y consecuentes con las fortalezas que esta institucin ha conquistado, de manera que la sinergia constituya el hilo conductor de las lneas de accin en que se comprometern. No puede perderse de vista, adems, que la CPP se constituye en modelo y til parmetro de comparacin y ejemplo para otros centros de investigacin. Bienvenidos todos, y en buena hora, estos propicios ejemplos de deseable especializacin.
514 514
Los Think Tanks en Amrica Latina An mas importante que aprender a recordar las cosas, es descubrir cmo olvidar las que ya no sirven. Eric Butterworth A continuacin se presenta la lista de los Think Tanks de los pases de Amrica Latina cuya fuente es el Instituto Nacional para el Avance de la Investigacin (National Institute for Research Advancement, NIRA), actualizada en la 5a edicin del 2005. En ella, slo estn relacionados 318 institutos de 89 naciones y aparecen 12 pases latinoamericanos. Una nueva actualizacin aparecer en el 2010.
Anexo 2
Argentina Center for the Implementation of Public Policies Promoting Equity and Growth (CIPPEC) / Buenos Aires, Argentina Institute for the Integration of Latin America and the Caribbean (INTAL) / Buenos Aires, Argentina Institute for the Study of the Argentine and Latin American Reality (IERAL) / Cordoba, Argentina Bolivia The Bolivian Confederation of Private Entrepreneurs (CEPB) / La Paz, Bolivia Brasil Future Brazil Institute (IFB) / San Paulo SP, Brasil Institute of International Relations (IRI) / Rio de Janeiro, Brasil Liberal Institute (IL) / Ro De Janeiro RJ, Brasil
515 515
Chile Foundation for Social Peace (FPC) / Santiago, Chile Latin American and Caribbean Institute for Economic and Social Planning (ILPES) / Santiago, Chile Colombia Asociacin Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) / Bogota, D. C., Colombia Center for Entrepreneurship Development-ICESI University (CDEE-ICESI) / Santiago de Cali, Colombia Economic Development Research Center (CEDE) / Bogota, Colombia The Foundation for the Superior Education and Development (FEDESARROLLO) / Bogot, Colombia Costa Rica Central American Institute of Public Administration (ICAP) / San Jos, Costa Rica Cuba Center on Studies for Defense Information (CSDI) / La Habana, Cuba Ecuador Institute of Economic and Technology Research (INSOTEC) / Quito, Ecuador Jamaica The Private Sector Organization of Jamaica (PSOJ) / Kingston, Jamaica
516 516
Mxico Teaching and Research in the Social Sciences (CIDE) / Lomas de Santa Fe D.F., Mxico Nicaragua International Foundation for Global Economic Challenge (FIDEG) / Managua, Nicaragua Per APOYO Institute (IA) / Lima, Per Group for the Analysis of Development (GRADE) / Lima, Per Institute for Liberty and Democracy (ILD) / Lima, Per Research Center of the University of the Pacific (CIUP) / Lima, Per South Peru Development Institute / Arequipa, Per
La batalla por, de y para las ideas no puede dejarse, aplazarse y menos olvidarse, pues es la misma supervivencia de la especie humana la que depende siempre y enteramente de ella. (CSV).
517 517
Bibliografa
-
- - - -
Alonso, A. (1992). El quinto poder. Ediciones Macchi, Argentina.

American Marketing Association (2000). Marketing Definitions: A Glossary of Marketing Terms. Chicago, AMA. Anderson, J. (1991). Reproduccin social/Polticas sociales. SUMBI, Lima. Bacon, F. (1985). Nueva Atlntida. Mondadori, Madrid. Baier, G. y Bakvis, H. (2001). Think Tanks and Political Parties: Competitors or Collaborators?, ISUMA, Canadian Journal of Policy Research, Vol. 2, No. 1. Bardach, E. (1977). The implementation game: What Happens After a Bill Becomes a Law, University of California Press, Berkeley. Barrera, E. (1988). lites administrativas de Colombia: estudio exploratorio. Publicaciones ESAP, Medelln. Barrera, E. (1997). Marketing electoral. Escuela Colombiana de Mercadotecnia, Medelln. Barrett, S. y Hill, M. (1984). Policy, Bargaining and Structure in Implementation Theory: Towards an Integrated Perspective. Policy and Politics 12 (3), pp. 219-240. Barron, R. y Fisk, J. (1984). The Official MBA Handbook of Great Business Quotations, Simon & Schuster, UK. Bauer, R. A. (1988), The policy process en Bauer, R. A. y Gergen, K. J. (comps.), The study of policy formation. Free Press, Nueva York, pp. 1128. Berger, G. (1964). Phenomnologie du temps et prospective. Pars, PUF. Berry, L.L. (1980), Services marketing is different. Business Week, MayJune, pp. 24-29. Blanco, J. et al. (1991). Los gabinetes ministeriales como lites polticas (1930-1990). Pontificia Universidad Javeriana, Bogot.
- - - -
- -
- - -
518 518
R eferencias bibliogrficas
- - - - - - - -
Bobbio, N. (1982). El problema de la guerra y las vas de la paz. Gedisa, Barcelona. Bobbio, N. (1989). Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Bobbio, N. (1990). Origen y fundamento del poder poltico. Grijalbo, Mxico. Bobbio, N. (1984). Teora das lites. Universidad de Brasilia, Brasilia. Borus, M. (comp.) (1992). Designing an evaluation system, Evaluation the impact of manpower programs, C.D. Heath and Co., Massachusets, Boxwell, R. J. (1995). Benchmarking para competir con ventaja. McGrawHill, Madrid. Braybrooke, D. E. y Lindblom, C. E. (1972). Una estrategia de decisin social. Zahar, Ro de Janeiro. Bryson, J., Van de Ven, A. y Roering, W. (1986). Strategic Planning and the Revitalization of the Public Sector, Chapter in Robert Denhardt and Edward Jennings (eds.), Toward a New Public Service. University of Missouri Press, Columbia, MO. Bunge, M. (1985). Racionalidad y realismo. Alianza, Madrid. Camp, R. (1989). Benchmarking: The search for best practices. Quality Press, Milwaukee. Carley, M. (1989). Rational Technique in Policy Analysis. Heinemann, Portsmouth. Carnota, W. F. (1991). La expansin de los lobbies en Estados Unidos y en Europa occidental en El derecho, Buenos Aires, julio 8. Celis, J. (1993). Grupos de expresin en las democracias contemporneas. Tecnos, Madrid. Cobra, M. y Zwarg F. (1990). Marketing de servicios, McGraw-Hill, Mxico. Coffman, L. L. (1986). Public-Sector Marketing. A Guide for Practitioners. John Wiley & Sons, Inc, New York. Cohen, E. y Bauer, M. (1985). Les grandes maoeuvres industrielles, Belfond, Pars. Collier, D. A. (1994). Organization and Performance Design. En. The Service Quality Solution: Using Service Managemente to Gain Competitive Advantage, Wis. Jrwin, Milwaukee, pp. 132-146. Cortina, A. (1994). tica de la empresa. Trotta, Madrid.
- - - - - - - - -
519 519
- - - -
Cortina, A. (1993). tica aplicada y democracia radical. Tcnos, Madrid. Cortina, A. (1992). tica sin moral. Tcnos, Madrid. Crompton, J. L. y Lamb, C. W. (1987). Marketing Government and Social Services, John Willey and Sons, Nueva York. DAdamo, O., Garca, V. y Freidenberg, F. (2000). Medios de comunicacin de masas, efectos polticos y opinin pblica. Una imagen, vale ms que mil palabras? Universidad de Belgrano, Buenos Aires. Dahl, R. A. y Neubauer, D. E. (comps.) (1986). Reading in modern political analysis. Prentice Hall, New Jersey. Dahl, R. A. (1971). Polyarchy: Participation and Opposition. Yale University Press, New Haven and London. De Jouvenel, B. (1972). Thorice politique pure en Du principal et autres rflexions politiques. Hachette, Pars, pp. 85-100. Denham, A. y Arnettm, G. (1998). British Think Tanks and the climate of opinion. UCL Press, Londres. Denhardt, R. y Jenning, E. (eds.), Toward a new public service. University off Missoury Press, Columbia. Dente, B. (1984a). II riformismo nellamministrazione cntrale e lcale: quale modello?, Poltica del Diritto, No. 3, pp. 397-426. Dente, B. (1984b), Lanalisi dell eficacia delle politiche publiche. Formez, Npoles. Dente, B. (1985). Governare la Frammentazione. II Mulino, Bolonia. Dente, B., Cerea, G., Mittone, L. y Gario, G. (1987). II controllo di gestione nella pubblica admministrazione. Franci Angeli, Miln. Dickson, P. (1981). The Official Rules. Random House, New Zealand. Donald, S. (1991) Beyound the Stable State, en Revista Universidad EAFIT, No. 69, Norton, Nueva York. Downs, A. (1967) Incide bureaucracy. Little Brown, Boston. Dror, Y. (1964). Muddling Through science or inertia?, Public Administration Review, Vol. 24, No. 3). Dror, Y. (1968). Public policy-marking re-examined. Chandler, San Francisco. Dror, Y. (1983). Required bread-throughs in think tanks en Policy Sciences, No. 16.
- - - - - - - - - - - - - - -
520 520
- - - - - - - - - - - - - -
Dror, Y. (1997). Gobernabilidad, participacin y aspectos sociales de la planificacin en Revista de la CEPAL, No. 31. Drucker, P. (1995). Managing in a Time of Great Change. Dutton, Nueva York. Drucker, P. (1988). The new organization, Harvard Business Review, January-February. Dunn, W. (1996). De las ideas a la accin: los institutos de polticas y la democracia, CIPEN, No. 3. Dunn, W. (1994). Public policy analysis: An Introduction. Prentice Hall, Nueva York. Dye, T. y Havemann, D. (1983). Public expenditure and policy analysis, Houghton Mifflin College, Boston. Dye, T. (1977). Understanding public policy. Prentice-Hall, New Jersey. Easton, D. (1957). An Approach to the Analysis of Political Systems, World Politics, 9. Easton D. (1993). An Approach to the Analysis of Political Systems. Irvington Publishers, Nueva York. Easton, D. (1965a). A framework for political analysis. Prentice Hall, Nueva York. Easton, D. (1965b). A system analysis of political life. John Willey & Sons, Nueva York. Edwards, G. y Sharkansky, G. (1981). Les politiques publiques: laboration et mise en oeuvre, Edition dOrganisation, Paris. Elster, J. (1990). Cambio tecnolgico: investigacin sobre racionalidad y la trasformacin social. Gedisa, Barcelona. Elster, J. (1980). Juicios salomnicos: las limitaciones de la racionalidad como crtica y poltica: una introduccin a la teora de la politologa. Alfa, Buenos Aires. Fernndez de Castro, A. (1990). Communication and The Policy Making Process. London School of Economics and Political Science, Londres. Fernndez, F. (2000). tica y Filosofa poltica. Bellaterra, Barcelona. Filieule, O. (dir.) (1993). Sociologie de la protestation, les formes de laction collective dans la France contemporaine, LHarmattan, Pars. Fine de Seymour, H. (1981). The Marketing of Ideas and Social Issues. Praeger Publishers, Nueva York.
- - - -
521 521
- - - - - - - -
Finon, D. (1989). Lchec des surgnrateurs, autopsie dun grand programme. PUG, Grenoble. Fox, K. y Kotler, P. (1980). The marketing of social causes: the first ten years, Journal of Marketing, No. 44, pp. 24-33. Friedrich, C. J. (1969). La comunidad y el derecho, Roble, Mxico. Friedrich, C. J. (1975). Gobierno constitucional y democracia. Instituto de Estudios Polticos, Madrid. Friedrich, C. J. (1985). Dictadura totalitaria y autocracia. Lbera, Buenos Aires. Froman, Jr. L.A. (1988), Public policy, International Encyclopedia of the Social Sciences, Vol. 2, McMillan, Nueva York, pp. 204-208. Galbraith, J. K. (1987). The New Industrial State, Houghton Miffin Co., Boston. Gonzlez Ortiz, B. (1988). El concepto de poltica publica en la administracin pblica norteamericana, Revista de Administracin Pblica, San Juan, Puerto Rico, pp. 58-70 Guerrero, O. (1991). Las polticas pblicas como mbito de concurrencia multidisciplinaria, Administracin y Desarrollo, N 29, ESAP, Santa Fe de Bogot. Habermas, R. H. (1970), The Economics of the Public Sector, J. Wiley Nueva York. Halimi, S. (1995), Les botes ides de la droite amricaine, Le Monde diplomatique, [s.f.], pp. 10-11. Halimi, S. (2002). Des ides dsormais juges naturelles. Quand la droite amricaine pensait limpensable, Le Monde diplomatique, [s.f.], pp. 20-21. Halimi, S. (2007), Essor de la pense mercenaire, Le Monde diplomatique, enero, p. 25. Hood, C. (1983). The Tools of Government. McMillan, Londres. Hucke, J. (1988). Bargaining in regulative policy implementation. The cases of air and water pollution control, Environmental Policy and Law, N 4. Huitt, R. K. (1968). Political Feasibility, in Austin Ranney (org.), Political Science and Public Policy. Markham Publishing Co., Chicago. Ihde, D. (1999). Expanding Hermeneutics: Visualism in Science. Northwestern University Press, Evanston-Chicago.
- - -
- - -
- -
522 522
- - - -
Jaeger, W. (1980). Paideia. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Jenkins, W. (1978). Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. Martin Robertson, Londres. Jobert, B. y Muller, P. (1985). Gobernare la frammentazione, Bolonia II Mulino. Jobert, B. (1994). El Estado en accin: la contribucin de las polticas pblicas, Universitas, N 86, traduccin de Carlos Salazar Vargas y JeanFranois Jolly. Pontificia Universidad Javeriana, Bogot. Jones, C. (1984). An Introduction to the Study of Public Policy. Wadsworth Inc., Belmont. Kahan, A. J. (1989). Theory and Practice of Social Planning. Russel, Nueva York. Keen, P. (1991). Shaping the Future: Business Design through Information Technology. Harvard Business School Press, Cambridge. Kelsen, H. (1995). Qu es la justicia? Ariel, Barcelona. Key, V. O. (1982). Polticas, partidos y grupos de presin. Instituto de Estudios Polticos, Madrid. Kinnear, T. y Taylor, J. (1983). Marketing research: an applied aproach. McGraw-Hill, USA. Kirschen, E. S. y colaboradores. (1975). Poltica econmica contempornea. Atlas, So Paulo. Kirschen, E. S. y otros (1989). Poltica econmica contempornea. Tomo I. Oikos Tau, Barcelona. Kliksberg, B. (1983). Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, INAP. CLAD, Mxico. Klingsberg, B. (1994). Cmo reformar el Estado para la lucha contra la pobreza. Revista Comercio Exterior, Mxico, D.F. p. 58. Kotler, P. (1971). Marketing Decision Making, Harcourt College Publishers, Nueva York. Kotler, P. (1991). Marketing Management: Analysis, Planning, Implementation & Control, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, NJ. Kotler, P. y Zaltman, G. (1971). Social Marketing: An Approach to Planned Social Change, Journal of Marketing, Vol. 35, pp. 3-12. Kotler, P. y Roberta, C. (1987). Marketing for Health Care Organization. Prentice Hall, New Jersey.
- - - - - - - - -
- - - - -
523 523
- - - - - - - - - - - - - - - - - -
Kotler, P. y Armstrong, G. (1990). Principles of Marketing. Prentice Hall, New Jersey. Kotler, P. y Armstrong, G. (1996). Marketing: an Introduction. Prentice Hall, New Jersey. Kotler, P. y Roberto, L. E. (1993). Mercadotecnia social: estrategia para cambiar el comportamiento pblico. Editorial Diana Kotler, P. y Roberto L.E. (1987). Social Marketing: Strategies for Changing Public Behavior Inc., New Jersey. Ladrn de Guevara Castillo, L. (1991). Estado, administracin pblica y desarrollo. ESAP. Bogot. Lange, O. (1996). La economa en la sociedad moderna. Grijalbo, Mxico. Lasswell, H. D. y Kaplan, A. (1950). Poer and Society. A Framework for Political Inquiry. Yale University Press, New Haven. Leca, J. (1993). L-valuation dans la modernisation de l tat, Politiques et management public, Vol. 11, No. 2. Leff, E. (1986). Los problemas del conocimiento y la perspectiva ambiental del desarrollo. Siglo XXI, Mxico. Levin, M.A. y Ferman, B. (1985). The Political Hand, Pergamon Press, Nueva York. Levitt, T. (1991). Marketing intangible products and products intangibles, Harvard Business Review, pp. 94-102. Levitt, T. (1990). Marketing success through differentiation of anything, Harvard Business Review, Levitt, T. (1965). Exploit the product life cycle, Harvard Business Rewiew, Vol. 43, pp. 81-94. Levy, S. J. y Zaltman G. (1975). Marketing Society and Conflict. Prentice Hall Inc., Englewood Cliffs, New Jersey. Lindblom, C.E. (1980). The Policy-Making Process. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. Lindblom, C.E. (1959). The science of Muddling Through, Public Administration Review, Vol. 19, pp. 79-88. Lindblom, C. (1965). The Intelligence of Democracy. The Free Press, Nueva York. Lindon, D. (1976). Marketing politique et social. Jurisprudence Generale Dalloz, Pars.
524 524
- - - - - - - - - - -
Lindon, R. (1975). Justice, un magistrat dpose. Presses Universitaires de France, Pars. Lovelock, C. y Charles B. (1984). Marketing for Public and Nonprofit Managers. Wiley Medical Publication, Nueva York. Lowi, T. J. (1985). The State in Politics. En Roger Noll (ed.), Regulatory Policy and the social Sciences. UCP, Berkeley. Lowi T. J. (1999). La scienza delle politiche. Il Mulino, Bologna. Lozano, J. (1999). tica y Empresa, Ed. Trotta, Madrid. Luck, D. J. (1969). Broadening The concept of marketing-too far. Lynch, D. T. (1971). An Epoch and a Man. Kennikat Press, Port Washington, Nueva York. Lyotard, J.-F. (1996). La posmodernidad explicada a los nios, Gedisa, Barcelona. Madison, J. H. (1985). The americans: a brief history, Harcourt Brace. Mahajan, V. y Wind, Y. (1986). Innovation Diffusion Models of New Product Acceptance. Ballinger, Cambridge, MA. Mandell, M. (1988). La gerencia intergubernamental en redes interorganizacionales: una perspective revisada, International Journal of Public Administration, Vol. 2, No. 4. Manoff, R.K. (1985). Social Marketing: new imperative for public health. Preager. Nueva York. March, J. G. y Olsen, J. P. (eds.) (1976). Ambiguity and Choice in Organizations. Universitetsforlaget. Bergen. Martnez, M. E. (1964). Los grupos de presin. Pontificia Universidad Javeriana, Bogot. Matamala, R. y Romero, J. A. (1994). Administracin por polticas. McGraw Hill, Bogot. Matus C. (1991). Poltica, planeacin y gobierno. ILPES, Venezuela. Matus, C. (1994). Adis, seor presidente. Editorial Pomiere, Caracas. Matus, C. (1994). El mtodo MAPP (Mtodo ALTADIR de planeacin popular), Revista Fundacin ALTADIR. Max-Neef, M., Elizalde A. y Hopenhayn M. (1986). Desarrollo a escala humana. Una opcin por el futuro. Cepaur - Fundacin Dag Hammarskjold, Estocolmo.
- - - - - - - -
525 525
- - - - - - - - - - - - - -
McCarthy, J. (1975). Basic Marketing: A Managerial Approach. Richard D. Irwin, Illinois, McGann, J. G. (2007). Think Tanks and Policy Advice in the US: Academics, Advisors and Advocates, Routledge, London; New York. Mcgann, J. G.; Weaver, R. K. (2000). Think Tanks & civil societies: Catalysts for ideas and action. New Brunswick: Transaction. McLuhan, M. (1964). Understanding Media: The Extensions of Man. McGraw-Hill, New York. McLuhan, M. (1971). Guerra y paz en la aldea global. Martnez Roca, Barcelona. Meny, Y. y Thoenig, J.-C. (1989). Politiques publiques. PUF, Thmis, Pars. Merton, R. K. (1965). A hombros de gigantes. Pennsula, Barcelona. Metcalfe, L. y Richards, S. (1983). Improving Public Management. Sage, Londres. Miklos, T. (1994). Planeacin prospectiva: una estrategia para el diseo del futuro. Editorial Limusa, Mxico. Mojica Sastoque, F. (1991). La prospectiva: tcnica para visualizar el futuro. Legis Editores, Bogot. Monnier, E.(1992). Evaluations de laction des pouvoirs publics. Econmica, Pars. Morata, F. (1991). Polticas pblicas y relaciones intergubernamentales, Documentacin administrativa, No. 225, pp. 153-166. Morth, L.B. (1973). The concept of organization goal, American Political Science Review, Vol. LXVII, No. 2, pp. 470-481. Moss Kanter, R. (1989). When Elephants Learn to Dance: managing the chgallenges of strategy, Management and carrers in the 1990, Simon & Schuster, Nueva York. Mottez, B. (1994). Systmes de salaires et politiques patronales. Essai sur la rvolution des pratiques et des idologies patronales. CNRS, Pars. Muller, P. (2002). Les politiques publiques, Presses Universitaires de France, collection Que sais-je?. No. 2354, 4 ed. Pars. Namakforoosh, N. (2005). Mercadotecnia social. Limusa, Mxico. Nelson, B. J. (2001). Polticas pblicas y administracin: una visin general. En R. Goodin y H. D. Klingemann (eds.), Nuevo Manual de Ciencia Poltica. Istmo, Madrid.
- - - -
526 526
Nioche, J.P. (1996). Ciencia administrativa, management pblico y anlisis de polticas pblicas. Traducida del francs por Carlos Salazar Vargas y revisada por Jean Francois Jolly. Documento de clase, Pontificia Universidad Javeriana. Niskamen, W. (1971). Bureaucracy and representative government. Aldine, Chicago. Nonon, J. y Michel C. (1993), Europa y sus pasillos. Marcombo S. A., Barcelona. OConnor, J. (1972). Cuba: Its Political Economy. En Bonaecha R. B. y Valds N. P. (eds.), Cuba in revolution. Anchor Books & Doubleday Company, Garden City, New York. OConnor, J. R. (1973). The Fiscal Crises of the State. St. Martins Press, New York. Ortega Garca, A. (1987). Los gremios como grupos de presin en Colombia. Pontificia Universidad Javeriana, Bogot. Ospina de Dulce, B. (1994). Manipulacin de la libertad. En Cely Galindo, G. (y cols.), El horizonte biotico de las ciencias, Centro Editorial Javeriano - CEJA, Bogot. Padioleau, J.G. (1982). LEtat au concret. Presse Universitaires de France, Pars. Palumbo, D.J. (1994). Public Policy in Amrica: Government in Action. 2ed. Harcourt Brace, San Diego. Parasuraman, A., Zeithaml, V.A. y Berry, L.L. (1995). A conceptual model of service quality and its implications for future research, Journal of Marketing, otoo. Parsons, T. y Shils E.D. (1951). Toward a General Theory of Action. Harvard University Press, Cambridge. Pasquino, G. (1996). Participacin poltica, grupos y movimientos. En Pasquino, G. et al., Manual de Ciencia Poltica. Alianza Universidad, Madrid. Prez, F. (1996). En Colombia hay dficit de think tanks. En Reforma Econmica Hoy, seccin Actualidad Nacional. De las ideas a la accin: los institutos de polticas y la democracia. Centro Internacional para la Empresa Privada CIPE No. 3, Washington. Peters, T. (1991). The Boundaries of Business Partners the Rethoric and Reality, Harvard Business Review. September-October. Pope, J. (2004). Investigacin de mercados. Editorial Norma, Bogot. Portelli, H. (1981). Gramsci y el Bloque Histrico. Siglo XXI, Mxico.
- - -
- - -
- - -
- -
- - -
527 527
- - - - - - - - -
Porter, M. E. (1985). Competitive advantage. The Free Press, Nueva York. Quermonne. J. L. (1991). Lappareil administratif de ltat. Seuil, Pars. Quinn Mills, D. (1991). Rebirth of the corporation. John Wiley & Sons, Nueva York. Rawls, J. (1995). Liberalismo poltico. Fondo de Cultura Econmica, Bogot. Ricoeur, P. (1981). El discurso de la accin. Ctedra, Madrid. Ries, A. y Trout, J. (1981). Positioning, The Battle for Your Mind. Warner Books - McGraw-Hill Inc., Nueva York. Ries, A. y Jack T. (1992). Posicionamiento. McGraw-Hill. Mxico. Ripley R. y Franklin, G. (1980). Congress, Bureaucracy and Public Policy. Dorsey Press, Home-Wood. Rose, R. (1980). Changes in Public Employment: A Multi-Dimensional Comparative Analysis. Centre for the Study of Public Policy, University of Strathclyde, Glasgow. Sabine, G. (1980). Historia de las ideas polticas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Salazar Vargas C. (1988). The marketing of public policies. Departamento de Gobierno, London School of Economics and Political Science, Londres, UK. Salazar Vargas, C. (1993). Depsitos de ideas y polticas pblicas. La Repblica. Seccin Anlisis Econmico. Salazar Vargas, C. (1994). Marketing poltico. 2 ed. Editorial Presencia, Bogot. Salazar Vargas, C. (1995a). Las polticas pblicas. Coleccin Profesores No. 19, Facultad de Ciencias Jurdicas, Pontificia Universidad Javeriana, Bogot. Salazar Vargas, C. (1995b). Marketing poltico. Editorial Presencia, Bogot. Salazar Vargas, C. (2006). Politing: Marketing Poltico Integrado. Ediciones Universidad Externado de Colombia, Bogot. Salisbury, R. H. (1992). The anlisis of public policy. En Thompson D. L. (comp.), Politics, Policy and Natural Resources. The Free Press, Nueva York, pp. 65-85. Salvatore, D. (1992). Microeconoma. McGraw-Hill, Mxico.
- -
- - -
- - -
528 528
- - - - -
Samli, A. C. (Ed.) (1987). Marketing/Quality-of-Life Interface, Greenwood Press, Westport, CT. Sanclemente Molina, F. (1965). Grupos de presin. Tesis. Pontificia Universidad Javeriana, Bogot. Sartori, G. (1998). Homo videns: la sociedad teledirigida. Taurus, Mxico. Savage, C.M. (1990). 5th Generation Management: Integrating Enterprises through Human Networking. Digital Press, Nueva York. Scharpf, F.W. (1978). Interorganizational policy studies: issues, concepts and perspectives, en Hank y Scharpf (eds.), Interorganizational policy making. Sage, Londres. Schelling, T. (1989). La estrategia del conflicto, resea bibliogrfica, Revista Fundacin ALTADIR. Schiffman, L. G. y Kanul, L. (2000). Consumer Behaviour. Prentice Hall, New Jersey. Schneider, A. e Ingram, H. (1993), Social Construction of Target Populations: Implications for Policy e Politics, American Political Science Review, Vol. 87, No. 2, pp. 334-347. Schumpeter, J. A. (1967a). Economic Doctrine and Method: An Historical Sketch, Galaxy Pook, Nueva York. Schumpeter, J.A. (1967b). Sntesis de la evolucin de la ciencia econmica y sus mtodos, Oikos-Tau, Madrid. Schumpeter, J. A. (1971). Capitalismo, socialismo y democracia. Aguilar, Madrid. Schwartz, G. (2005). Science in marketing. Nueva York: John Wiley and Sons, Inc. McGraw-Hill, Nueva York. Selznick, P. (1996). TVA and the grass roots, Harper Torchbooks, Nueva York. Shruptine, F.K., Osmanski, F.A. (1975). Marketing changing role: expanding or contracting?, J. Mark. Vol. 39. pp. 58-66. Smith, J.A. (2003). The idea brokers: think tanks and the rise of the new policy elite. The Free Press, New York. Smithburg, S. y Thompson, V. A. (1950). Public Administration. Alfred A. Knopf, Nueva York. Springer, T. (s.f). De las polticas pblicas: proyecto Iowa ayuda a los ciudadanos a elegir sabiamente. International Journal , Fundacin W. K. Kellogg.
- - -
- - - - - - - - -
529 529
- - - -
Stanton, W., Etzel, M. J. y Walker, B. (2007). Fundamentos de marketing. McGraw-Hill, Mxico. Stark, A. (1993). Whats the Matter with Business Ethics, Harvard Business Review. Starling, G., (1998). Strategies for Policy Making. Porsey Press, Chicago. Stefancic, J. y Delgado, R. (1996). No Mercy: How Conservative Think Tanks and Foundations Changed Americas Social Agenda. Temple University Press, Philadelphia. Stein, H. (1948). Public Administration and Public Policy. Harcourt, Brace and Company, New York. Stone , D. (1991), Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. W.W. Nortion & Company, Inc., Nueva York. Stone, D. (1996). Capturing the Political Imagination: Think tanks and the policy process. Frank Cass, Londres. Subirats, J. (1994). Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin. Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid. Sudarsky, J. (1997). La construccin social de la gobernabilidad democrtica, Revista ANDI, No. 146, mayo-junio. Tapscott, D. y Art C. (1993). Paradigm Shift. The New Promise of Information Technology. McGraw-Hill, Inc., Nueva York. Thoenig, G. J. C. (1985): Une analyse des politiques publiques. En Grawitz, M. y Leca, J., Trait de science politique. Presse Univesitarires de France, Pars. Thomas, R. D. y Harmon, Z. (1970). The iron of democracy, Wadsworth, Belmont. Thompson, A. (1994). Think tanks en la Argentina. Conocimiento, instituciones y poltica. CEDES, Buenos Aires. Tinbergen, J. (1981). Poltica econmica, principios y formulacin. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Tinbergen, J. (1987). Planificacin del desarrollo. Guadarrama, Mxico. Trulluck, P. N. (1997). Los institutos de polticas pblicas como propulsores del cambio, Revista Ciencia Poltica, No. 45, primer trimestre. Truman, D. B. (1991). The governmental process: Political Interest and Public Opinin, Nueva York: Knopf. Van Dyke, V. (1971). Ciencia poltica: un anlisis filosfico. Tecnos, Madrid.
- - - - - - -
- - - - - - -
530 530
Van Meter, D.S. y Van Horn, C.E. (1975). The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework, Administration and Society, Vol. 6, No. 4, pp. 445-448. Vandendorpe A.L. (1994). On the theory of non-economic objetives in open economies, Journal of International Economics, vol. 15, No. 1, abril, pp. 15-24. Vargas Llosa, A. (2008). Para qu sirven los Think Tanks ? La Tercera, 8 de abril. Vattimo, G. (1991). El fin de la modernidad. Gedisa, Barcelona. Vern, E. (1983). Construir el Acontecimiento. Gedisa, Barcelona. Viana, A. L. (1996). Abordagens metodolgicas em polticas pblicas, Revista de Administrao Pblica. Ro de Janeiro, Vol. 30, No. 2, pp. 5-43. Von Clausewitz, K. (1999) De la guerra. Tctica y estrategia. Idea, Madrid. Wallich, H. C. (1992). The cost of freedom, Callier Books, Nueva York. Warin, P. (1993). Les usagers dans lvaluation des politiques publiques, tude des relations de service, LHarmattan, Pars. Waters, S. (2004). Dangerous minds, The Guardian, november 10. Weaver, R. K. (1989). The changing world of think tanks. PS: Political Science and Politics, september, pp. 563-578. Weiss, C. H. (1992). Helping government think: Functions and consequences of policy analysis organizations, en WEISS, C. H. (ed.), Organizations for Policy Analysis: Helping Government Think. Sage, Newbury Park. Westein, A. (1987). Market segmentation. Probus Publishing Company. Chicago, Illinois. White, L. (1926). Introduction to the Study of Public Administration. McMillan, Nueva York, 1926. Wiebe, G. D. (1952). Merchandising Commodities and Citizenship on Television. Public Opinion. Q. Vol. 15, pp. 679-691. Wildavsky, A. (1964). The Politics of the Budgetary Process. Little Brown, Boston. Wildavsky, A. (1979). Speaking true to power. The art and crafs of policy
- - - - - - - - - -
- - - - -
analysis. Little Brown, Boston.
- -
Wildavsky, A. (1988). The New Politics of the Budgetary Process. Harper Collins, Nueva York. Wildavsky, A. y Pressman, J. (1973). Cmo las grandes esperanzas de 531 531
Washington son destrozadas en Oakland o por qu es sorprendente que los programas federales pueden llegar a funcionar aunque slo sea un poco? University of California, Berkeley. - - - Xifra Lleras, J. (1981). Formas y fuerzas polticas, Tecnos, Madrid. Xubiri, X. (1980). Cinco lecciones de filosofa. Madrid. Editorial Alianza,
Young, O. R. (1968). Systems of Political Science. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.
532 532
Este libro se termin de imprimir en los talleres de Graficolor www.graficolor.com.co en octubre de 2008 Bogot, D. C.

Politicas Publicas y Think Tank - Carlos Salazar

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Politicas Publicas y Think Tank - Carlos Salazar

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

POLTICAS PBLICAS & THINK TANKS

Profesor Carlos Salazar Vargas carlosalazar.politing@gmail.com www.politing.com.mx

5.16 Los inciertos vericuetos de las polticas pblicas......................................................................255 7 7

15.1.7.1 15.1.7.2 15.1.7.3 15.1.7.4

16. A manera de conclusin de la Segunda parte

Organizacin jerrquica vs. OA.............................................. Intensidad de las alternativas de distribucin

A PROPSITO DEL LIBRO

PRIMERA PARTE LAS POLTICAS PBLICAS: NUEVA PERSPECTIVA DE ANLISIS PRESENTACIN

C arlos Salazar Vargas

Primera parte L as polticas pblicas: nueva perspectiva de anlisis

C arlos Salazar Vargas

I. LA ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

I. LA ESTRUCTURACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

1.1 ORIGEN Y ANTECEDENTES

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

1.2 DEFINICIN PROPUESTA

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

1.3 LOS ACTORES EN LAS POLTICAS PBLICAS

C arlos Salazar Vargas

Econmicos y sociales (Organizaciones sociales/gremios, grupos econmicos

Fuente: Con base en la definicin del autor

C arlos Salazar Vargas

1.4 DIMENSIONES DE TODA POLTICA PBLICA

1.5 ELEMENTOS BSICOS DE TODA POLTICA PBLICA

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

1.6 CLASIFICACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

FIGURA 2 CLASIFICACIN SEGN LOWI

Polticas distributivas Polticas reglamentarias

Polticas de infraestructura Polticas

Fuente: Lowi, Theodore, La scienza delle politiche, PDF.

C arlos Salazar Vargas

CUADRO CUADRO SINPTICO DE LAS CLASIFICACIONES DE POLTICAS PBLICAS

Fuente: Elaboracin del autor.

1.7 EFECTOS COLATERALES DE TODA POLTICA PBLICA

C arlos Salazar Vargas

1.8 CICLO DE VIDA DE TODA POLTICA PBLICA

C arlos Salazar Vargas

FIGURA 3 CICLO DE VIDA DE LAS IDEAS RELEVANTES

SOLUCIONES EN LA SUPERFICIE EVENTO DESTRUCTOR AMENAZANTE

Fuente: Donald Schon (1991: 40).

C arlos Salazar Vargas

43 Charles Jones, An introduction..., op. cit., pp. 230-231.

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

45 Charles Jones, op.cit., p. 211.

Puesta en mar de la acci cha n (A)

os mer (Pri ltados) resu

Fuente: Monnier (1992)

C arlos Salazar Vargas

1. 9 EL CABILDEO Y POLTICAS PBLICAS46

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

C arlos Salazar Vargas

1.10 TICA Y POLTICAS PBLICAS

C arlos Salazar Vargas