La industria petrolera mexicana: Estrategías, gobierno y reformas

Biblioteca Mexicana

DIRECTOR: ENRIQUE FLORESCANO

SERIE POLÍTICA

La industria petrolera mexicana

Estrategias, gobierno y reformas

La industria

petrolera mexicana

Estrategias, gobierno y reformas

ADRIÁN LAJOUS

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

CONSEJO NACIONAL PARA LA CULTURA Y LAS ARTES

Primera edición, 2014

Primera edición electrónica, 2015

Diseño de portada: Laura Esponda Aguilar

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ISBN 978-607-16-3143-5 (ePub)

Hecho en México - Made in Mexico

Índice

Prefacio

Unidades de medida empleadas

I

ESTRATEGIAS PETROLERAS

Introducción

Las reservas de hidrocarburos de México

Los dilemas de la industria de refinación

Exploración, explotación y restitución de reservas

El ocaso de Cantarell

Los errores estratégicos de Pemex Exploración y Producción

Estimaciones de las reservas de hidrocarburos de Chicontepec

Evolución y perspectivas de la producción de petróleo y gas natural

Prospectiva petrolera a 2025

Dilemas del suministro de gas natural en México

II

EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Introducción

La oferta petrolera y la seguridad de suministro: una perspectiva latinoamericana

Nuevas perspectivas del gas natural en México

El futuro nos alcanzó: notas sobre el cambio energético de Norteamérica

Exportaciones de petróleo crudo de Estados Unidos a México

III

EL GOBIERNO DE LA INDUSTRIA PETROLERA

Introducción

Cambios básicos en la estructura organizativa del sector energético

Financiamiento de la inversión en la industria petrolera mexicana

La Cuenca de Burgos y los contratos de servicios múltiples

Los compromisos petroleros de López Obrador

El gobierno de la industria petrolera mexicana

Las comisiones reguladoras de energía y de petróleo

IV

REFORMA ENERGÉTICA

Introducción

Una reforma petrolera malograda

Más mercado y más Estado: notas sobre una posible reforma petrolera

Los contratos de utilidad compartida

La reforma fiscal de Pemex

La reforma energética mexicana

A Marisol,

por 40 años juntos

y muchos más

Prefacio

ESTE LIBRO reúne algunas de mis reflexiones sobre los principales problemas que enfrenta la industria petrolera mexicana. Tiene como propósito delinear el contexto en el que se desenvuelve y las perspectivas que condicionan su futuro inmediato. Un buen número de los textos que lo integran dan sustento, desde diversos ángulos, a la necesidad apremiante de una reforma fundamental de su arquitectura y de su modo de operación, la cual requiere nuevas formas de intervención estatal, una estructura que aliente la inversión privada en esta industria y el desarrollo de mercados vigorosos de productos petrolíferos y gas natural.

Con las reformas y adiciones constitucionales en materia de energía de diciembre de 2013 se dio el primer paso de lo que será un amplio y largo proceso de transformación estructural del sector energético mexicano. En julio de 2014 el Congreso aprobó múltiples iniciativas que permitieron expedir o reformar 21 leyes que conforman un nuevo régimen jurídico. De esta manera se sientan bases más precisas para el desarrollo institucional de este sector y, en particular, de la industria petrolera mexicana. Sin embargo, las coyunturas externa e interna en las que se gestarán las nuevas estrategias de dicha industria son particularmente complejas, difíciles y están cargadas de riesgos.

En el ámbito externo México tendrá que modificar el destino de sus exportaciones petroleras, así como los mecanismos para su colocación en nuevos mercados. La mayor producción de Estados Unidos y Canadá desplaza al petróleo crudo mexicano de la costa estadunidense del Golfo, y sujeta a una intensa competencia crudos pesados como el Maya. Asimismo, el país tendrá que equilibrar las oportunidades que le brindan a corto y mediano plazos los crecientes excedentes de productos petrolíferos y de gas en el resto de Norteamérica, con consideraciones de seguridad de suministro a más largo plazo.

Internamente, los riesgos que se enfrentarán no son menores. La producción petrolera difícilmente aumentará en los próximos cinco años y la producción neta de gas natural crecerá, si acaso, de manera modesta. El acervo actual de yacimientos maduros de Pemex, caracterizados por sus bajos costos de descubrimiento, desarrollo y producción están siendo sustituidos, en términos generales, por campos de alto costo y alto riesgo. En estas condiciones los requerimientos de capital tenderán a aumentar, la renta económica del petróleo a disminuir y no será sino hasta la próxima década que se dejarán sentir los principales beneficios de la reforma energética. De igual manera, la industria de refinación manifiesta serias deficiencias operativas y una débil capacidad de ejecución de proyectos de inversión, que hacen muy complicado modificar el pobre desempeño histórico que la ha caracterizado. Un mayor volumen de importaciones y cambios demográficos palpables exigen reforzar y actualizar la infraestructura logística de la industria petrolera para reducir costos de transporte y distribución, ampliar mercados de gas natural y garantizar la seguridad de suministro de productos finales.

Los motores del cambio que la reforma propone son la introducción de la competencia en los mercados de hidrocarburos y la inversión privada en la industria petrolera, los cuales a su vez alentarán la transformación de Pemex en una empresa competitiva. La construcción de nuevos mercados tendrá que hacerse con cuidado, pero de manera ordenada, firme y decidida, para no afectar el suministro de productos petrolíferos. Asimismo, la acumulación progresiva de flujos de inversión privada tomará tiempo. Ambos procesos suponen cambios fundamentales en los procesos e instituciones regulatorios. El éxito de este vasto programa no está garantizado. Va a requerir un gran esfuerzo creativo, perseverancia y una ejecución sobresaliente.

Casi todos los artículos y ensayos que se incluyen en este libro fueron publicados entre 2007 y 2014, si bien se seleccionaron cinco ensayos escritos anteriormente, por considerarlos de interés en relación con temas que se discutirían más adelante. Aparecieron como capítulos en diversos libros, revistas y diarios y, por razones de oportunidad, en publicaciones digitales. Los textos no se han modificado, sólo se corrigieron erratas y fallas obvias de redacción y estilo, se eliminaron algunas repeticiones innecesarias, se modificaron formas de expresión propias de presentaciones verbales y se incluyeron las versiones originales cuando las publicadas tuvieron que acortarse por razones de espacio. Los ensayos y artículos seleccionados están dirigidos a un público general interesado en la política energética de México. En varios casos se trata de conferencias y presentaciones en diversos foros o de ponencias presentadas en el Congreso. Fueron escritos en el periodo que comprende la preparación y discusión de la fallida reforma de 2008 y la aprobación de la legislación secundaria de la reforma constitucional de 2013.

Los 24 textos seleccionados se organizaron en cuatro apartados. El primero abarca temas estratégicos de exploración y producción de petróleo y gas natural. Allí se analizan críticamente los problemas y dilemas que enfrentaron estas actividades extractivas en lo que va del siglo XXI, los errores de las estrategias adoptadas por Pemex y, de manera más general, el agotamiento de un ciclo de esta industria. En una segunda sección se abordan temas relativos al contexto externo en el que se inserta la industria petrolera mexicana y se refieren particularmente a las condiciones de los mercados de hidrocarburos de la costa estadunidense del Golfo de México. En el tercer apartado se analizan cuestiones que tienen que ver con el gobierno de la industria petrolera que explican, en parte, su incapacidad para renovarse en el contexto de circunstancias, condiciones y problemáticas cambiantes. Allí se tocan asuntos de política energética, del ejercicio de los derechos de propiedad de los hidrocarburos y de la empresa estatal, así como de la regulación económica de esta industria. Finalmente, en una cuarta sección se agrupan artículos sobre los antecedentes y el contenido de la reciente reforma petrolera.

He dedicado casi toda mi vida profesional al sector energético. Lo hice con pasión como funcionario del Estado. Asumo mi propia responsabilidad en el desarrollo de la industria durante el tiempo en que tuve el privilegio de servirla. Fui testigo de hazañas y aciertos, así como de errores imperdonables y oportunidades perdidas. Lo fui también de la agonía insostenible de un régimen petrolero que duró más de 75 años. Al término de una carrera de 23 años en la industria petrolera —inicialmente en la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial y después en Pemex— me convertí, a partir del año 2000, en un observador interesado. Mi compromiso con la industria petrolera mexicana se expresó entonces en la elaboración de artículos y ensayos, de los que esta selección es una muestra, así como en la discusión pública. Tomé también la decisión de que todos los trabajos que realizara sobre asuntos petroleros mexicanos serían del dominio público.

Son muchas las deudas que he adquirido con instituciones y con individuos en la preparación de este volumen. A lo largo de los años mantuve una cercana y fructífera relación con el Instituto de Estudios Energéticos de Oxford, un instituto independiente de esa Universidad, cuya junta de gobierno presidí durante 13 años. Robert Mabro, su fundador, me invitó a ser miembro de dicho órgano y a participar en las actividades del Seminario de Energía de Oxford y del Oxford Policy Club, el cual también tuve el privilegio de presidir por largo tiempo. Mabro compartió generosamente conmigo sus conocimientos y perspectivas originales sobre la industria petrolera y los mercados petroleros internacionales. Me une a él hasta hoy una amistad que se inició en 1979.

Quiero agradecer a Enrique Florescano la invitación a preparar este volumen para la Colección Biblioteca Mexicana. Su estímulo amistoso y la paciencia que manifestó ante el incumplimiento recurrente de plazos acordados me permitieron finalmente entregarle un manuscrito. Mis viejos amigos Eugenia Huerta y Antonio Bolívar me hicieron el favor de revisar diferentes versiones de estos textos hasta llegar a la que el lector tiene en sus manos; estoy en deuda con ellos por su profesionalismo y por muchas otras razones. Sin su apoyo no me hubiera atrevido a publicarlo. Mi reconocimiento a los miembros del Coloquio de Polític a Energética por todo lo que aprendí en nuestras discusiones de más de siete años, así como sus comentarios a muchos de estos textos antes de que fueran publicados. Héctor Aguilar Camín me abrió sin reservas las páginas de Nexos y Nexos en Línea, donde un buen número de los ensayos de este volumen aparecieron originalmente; El Colegio de México publicó varios de los artículos que aquí aparecen; Santiago Levy y Michael Walton me invitaron a publicar, en un libro que ellos editaron para el Banco Mundial, uno de los artículos principales de este volumen, y Carmen Lira y Luis Hernández Navarro publicaron todos los textos que les envié, aun cuando rebasaban los espacios usuales de La Jornada. Mi gratitud a todos ellos.

Unidades de medida empleadas

LÍQUIDOS

GAS NATURAL

RESERVAS

ELECTRICIDAD

I

ESTRATEGIAS PETROLERAS

Introducción

CON ARTÍCULOS sobre reservas de hidrocarburos empieza y concluye este apartado. El primero data de 1999, cuando anuncié en una reunión de ingenieros petroleros la publicación de un informe detallado, en tres volúmenes, sobre las reservas de hidrocarburos de México. En esta reunión se concluyó un ejercicio de estimación iniciado en 1995 que se realizó a partir de definiciones y métodos rigurosos. Más importante aún, se instituyó un sistema de administración de reservas, todavía vigente, que ha permitido depurar las estimaciones al incorporar criterios de cuantificación cada vez más rigurosos, particularmente en el caso de las reservas probadas.

El texto sobre la estimación de las reservas de Chicontepec, originalmente publicado en 2011, llamó la atención sobre la contabilidad deficiente e insatisfactoria de sus reservas probables y posibles. Dada la importancia de éstas, se afectaban también las estimaciones en todo el país. En particular abultaban las cifras de reservas totales (probadas, probables y posibles) que Pemex utilizaba para mostrar índices de restitución de reservas más elevados y en las que funda-ba sus proyecciones de producción de largo plazo. Más grave aún, atentaba contra la integridad del sistema de administración de reservas. Tales cifras de reservas servían también para justificar los importantes recursos que Pemex asignó al desarrollo de Chicontepec, proyecto que fracasó.

El segundo artículo se refiere al estado que guardaba en 2007 la industria de refinación en México, la necesidad de articular nuevas estrategias y la resolución de los dilemas de estrategia y de po-lítica pública en este sector, que hoy siguen vigentes. Por fortuna la reforma petrolera de 2013 abre nuevas opciones, si bien la legislación secundaria no ofrece alternativas claras en asuntos importantes, lo que retrasa el proceso de liberalización de los mercados de productos petrolíferos. Tampoco propone mecanismos apropiados para resolver los insostenibles problemas financieros de la industria de refinación.

El artículo titulado Exploración, explotación y restitución de reservas responde al diagnóstico elaborado por la Secretaría de Energía y Pemex de cara a la reforma petrolera de 2008. De manera esquemática se abordan múltiples temas, todos relacionados con actividades extractivas. Fue presentado en uno de los foros organizados por el Senado para discutir la reforma petrolera de 2008.

Cantarell fue el proyecto de inversión más importante, tanto por su dimensión como por sus consecuencias estratégicas, en el que participé durante mi vida profesional. Tuve el privilegio de emprender este proyecto y dirigirlo durante cuatro años. Tiempo después, en 2011, decidí escribir El ocaso de Cantarell sin tener respuestas a muchas de las preguntas que ahí formulé. Respondí tentativamente ante la magnitud de los problemas que planteaba la declinación acelerada de su producción. Es poco frecuente que los propios actores dejen un registro detallado de su propio quehacer en proyectos de esta naturaleza. Tengo la intención, sin embargo, de dejar un testimonio detallado que supla, en parte, la débil memoria institucional respecto a proyectos y estrategias en estas materias. En un futuro no muy lejano pienso publicarlo.

Esta sección incluye un breve recuento de los tres principales errores estratégicos de Pemex Exploración en los años iniciales del siglo XXI: el mal manejo de la declinación del campo Akal —del complejo Cantarell—, el fracaso de la estrategia de desarrollo de Chicontepec y la incapacidad de Pemex de registrar hasta ahora reservas probadas y probables de petróleo crudo en aguas profundas y ultraprofundas del Golfo de México. Durante la realización de estas actividades los ejecutivos de la empresa estatal, y también las autoridades responsables, se negaron a reconocer la realidad o lo hicieron cuando ya era tarde para corregir el rumbo. La falta de objetividad sólo empeoró las difíciles condiciones que enfrentaban, al madurar los principales campos de petróleo y gas del país y al avanzar su declinación. Con Chicontepec pretendían tender un puente que se exten-diera hasta el inicio de la producción de crudo en aguas profundas.

Evolución y perspectivas de la producción de petróleo y gas natural, originalmente publicado por El Colegio de México en su colección sobre los grandes problemas de México, es el más trabajado y el más largo de este libro. Ofrece una síntesis de la situación que guardaban las estimaciones de recursos y de reservas de hidrocarburos en 2009; analiza el comportamiento de la producción de petróleo crudo en la primera década del siglo XXI, así como la evolución del consumo y producción de gas natural; critica la estrategia de exploración en aguas ultraprofundas emprendida prematura-mente por Pemex, y concluye con una evaluación de las estrategias de exploración y producción adoptadas, así como de la reforma petrolera de 2008. Muchas voces consideraron que la visión que permeaba este artículo era excesivamente pesimista y negativa. A la luz de desarrollos posteriores, y de las perspectivas que se obser-van a mediados de 2014, resulta claro que mi aparente pesimismo se quedó corto ante un desempeño aún más negativo. Este extenso artículo toca múltiples temas que fueron abordados en otros capítulos de este apartado y de otras secciones del libro, por lo que el lector encontrará algunas repeticiones. Sin embargo, su eliminación hubiera afectado la fluidez de los argumentos esbozados.

Uno de los múltiples errores de la reforma petrolera de 2008 fue establecer, en la ley, la obligación de la Secretaría de Energía de preparar anualmente una estrategia nacional de energía, que presentaría al Congreso para su aprobación. La estrategia partía de una serie de documentos de prospectiva que incluían pronósticos con un horizonte temporal de 15 años. El penúltimo artículo de este apartado —Prospectiva petrolera a 2025— critica tanto los métodos como los resultados de los ejercicios de pronóstico, así como la estrategia misma presentada a principios de 2011, y rechazada sin consecuencias por el Congreso.

Dilemas del suministro de gas natural en México ofrece una anatomía de la crisis de suministro registrada en 2012 y 2013, que ha obligado a importar volúmenes adicionales de gas natural licuado por Manzanillo, a precios que reflejan las condiciones de los mercados del Lejano Oriente, donde se registran los precios más altos del mundo. Las principales consecuencias de esta crisis se dejaron sentir en el sector industrial y en el sector eléctrico. El texto analiza las soluciones propuestas por Pemex y su intento de seguir controlando el suministro de gas natural en el país. En el proceso ganó algunas batallas burocráticas, pero terminó perdiendo la guerra, como puede observarse en los artículos pertinentes de las iniciativas de leyes secundarias enviadas al Congreso recientemente.

Las reservas de hidrocarburos de México

*

LA CUANTIFICACIÓN e interpretación de reservas de hidrocarburos implica diversos sesgos que en unos casos tienden a sobreestimarlas y, en otros, a subestimarlas. Su cálculo siempre ha sido influido en forma determinante por factores de carácter económico, estratégico e institucional. El marco jurídico de los derechos de propiedad sobre los hidrocarburos también ha desempeñado un papel decisivo en la estimación de reservas, así como la competencia entre empresas y entre países productores.

En los años ochenta se dio una creciente politización de las estimaciones de reservas. Varios países miembros de la OPEP anunciaron incrementos significativos sin haber hecho descubrimientos mayores. La revisión estadística fue de gran alcance: en 1984, Kuwait revaluó sus reservas en unos 30 000 millones de barriles (mmb); tres años después, Venezuela incrementó las suyas en 31 000 millones; Irán, por su parte, anunció un aumento de 90%, esto es, de 44 000 mmb; Iraq las duplicó para llegar a reservas de 100 000 mmb; Abu Dhabi las triplicó a 60 000 millones, y en 1989, Arabia Saudita dio a conocer un aumento de 50% en sus reservas. Las nuevas estimaciones estaban vinculadas a la discusión de cuotas de producción en el seno de la OPEP, ya que la magnitud de las reservas era uno de los elementos a considerar en dicha negociación de cuotas. Asimismo, algunos de esos países buscaban captar recursos financieros adicionales con el aval de un mayor volumen de reservas. Sin embargo, es posible que parte de estos incrementos tuviera una justificación técnica adecuada y buscara corregir sesgos propios de las estimaciones realizadas bajo el viejo régimen de concesiones.¹

Por otra parte, en Estados Unidos, Canadá, el Mar del Norte y un número creciente de países se adoptaron definiciones, así como criterios de cuantificación y clasificación de reservas, que han demostrado ser particularmente conservadores. Como las reservas probadas de hidrocarburos se reportan en los estados financieros de las empresas petroleras, son la base de transacciones comerciales y de diversas relaciones contractuales, y responden también a una amplia gama de regulaciones gubernamentales; así, su definición técnica y las convenciones contables de las reservas buscan reflejar un alto grado de certidumbre respecto a los volúmenes de hidrocarburos económicamente recuperables en cada campo. Esta tendencia conservadora explica la importancia del fenómeno del crecimiento de campos. Históricamente, la ampliación de las reservas probadas de yacimientos conocidos ha sido una fuente importantísima de la producción en sitios donde se aplican definiciones rigurosas.² El desarrollo normal de un campo permite aumentar las reservas debido a que la perforación tiende a ampliar las fronteras de áreas probadas; nuevas zonas productoras y nuevos yacimientos son descubiertos y confirmados por la perforación; pozos intermedios y la estimulación de pozos permiten hacer contacto con hidrocarburos previamente inaccesibles, al igual que la instrumentación de programas de mantenimiento de presión en los yacimientos y, en general, de sistemas de recuperación mejorada.

En el caso de México, las estimaciones de las reservas de hidrocarburos dadas a conocer en la segunda mitad de los años setenta y a principios de los ochenta provocaron fuertes polémicas dentro y fuera del país, en Pemex y en los medios. Los extraordinarios descubrimientos en el mesozoico de Tabasco y Chiapas a partir de 1972 y, más tarde, en la Sonda de Campeche, justificaban una revisión profunda de las reservas. También lo requería la reinterpretación que entonces se hizo de los recursos del Paleocanal de Chicontepec. Las perspectivas petroleras del país se modificaron radicalmente. Los técnicos que se aferraban a sus propias estimaciones conservadoras de reservas fueron superados rápidamente por la realidad. No debe olvidarse que la producción acumulada de hidrocarburos del periodo 1976-1982 alcanzó un valor equivalente al volumen de las reservas probadas a fines de 1975 y que la producción acumulada entre 1983 y 1998 fue 3.5 veces mayor a las reservas estimadas de 1975. Esos técnicos, al igual que otros analistas, reaccionaron ante la magnitud y la velocidad de los ajustes que la nueva administración de Pemex hizo a las cifras de las reservas, así como ante la falta de definiciones y criterios de cuantificación consistentes y explícitos. En un sentido técnico restringido, sus críticas eran válidas, sin embargo, no lograron percibir plenamente la importancia de los descubrimientos de los años setenta y de las oportunidades que ofrecían.

La atropellada revisión de reservas de hidrocarburos de esa época puede explicarse por las necesidades de financiamiento que suponía una expansión acelerada de la capacidad productiva y para movilizar los recursos institucionales que se requerían para llevarla a cabo. La discontinuidad estratégica que permitían los grandes descubrimientos tenía que basarse en una nueva visión de la riqueza petrolera de México. El efecto compuesto de mayores reservas, un crecimiento acelerado de la demanda mundial de petróleo, precios excepcionalmente altos y una mayor conciencia del valor estratégico del petróleo facilitaron la adopción de una estrategia petrolera expansiva que, sin embargo, generó expectativas difíciles de satisfacer. La sensación de vértigo que producía el boom petrolero minó la prudencia y cautela que debe encauzar el trabajo técnico. En 1976 las reservas probadas aumentaron 76%, el año siguiente 43%, en 1978 aumentaron en 2.5 veces, en 1979 14%, en 1980 se incrementaron en un tercio más y, en 1981, otro 20%. En seis años, el incremento acumulado de lo que se denominó reservas probadas fue de más de 11 veces. Retrospectivamente, queda de manifiesto que la voluntad de probar reservas se impuso sobre criterios de carácter técnico y económico.

En los años ochenta y en la primera mitad de la década de los noventa no se llevó a cabo una revisión profunda de las estimaciones de reservas de hidrocarburos. Las cifras que anualmente publicaba Pemex se fueron reduciendo en función de la producción acumulada y sólo se realizaron ajustes menores. De alguna manera se buscaba que el paso del tiempo corrigiera de manera automática los excesos anteriores. Esta situación obligó a hacer del cálculo de las reservas una actividad confidencial, incluso en el interior de Pemex. Ello afectó decisiones de inversión y de producción, y propició un rezago técnico en la administración de yacimientos en momentos en los que se privilegiaba el cumplimiento de metas de producción. La misma magnitud de las reservas probadas y la decisión gubernamental de reducir el gasto de la industria petrolera desalentaron la actividad de exploración. Muestra de ello fue el bajo ritmo de la perforación exploratoria, incluso en las regiones con los mejores prospectos. Así, entre 1983 y 1994 sólo se perforaron 84 pozos exploratorios en la Sonda de Campeche y una parte importante de ellos se debe clasificar realmente como pozos delimitadores de bajo riesgo. Fueron escasos también los estudios sismológicos, a pesar del cambio tecnológico y la reducción de costos que se dio en este mismo periodo. Un ejemplo de ello fue que después del estudio sismológico en tres dimensiones que se hizo en Cantarell en 1979, cuando se iniciaba el desarrollo de esta tecnología, no se volvió a encargar otro estudio similar sino hasta 1997, 18 años después.

La anómala situación que guardaba el cálculo de las reservas empezó a hacer crisis hacia 1992-1993. Los técnicos de Pemex sufrían una creciente frustración. En ese entonces se alentó el desarrollo de estudios integrales de algunos de los principales campos del país, así como en la cuenca gasífera de Burgos. Se procedió a la construcción de modelos de simulación de yacimientos, lo que propició la discusión de programas alternativos de producción a largo plazo, en particular de los campos supergigantes. Altas relaciones reservas/producción obligaban a revisar tanto el numerador como el denominador. Estas relaciones no eran económicamente congruentes con perfiles de producción que buscaban mantenerla constante a través del tiempo. La identificación de nuevas oportunidades de producción en campos conocidos y en nuevos campos, así como de prospectos exploratorios, hacían imperativa una revisión a fondo de las reservas.

Al inicio de 1995 Pemex Exploración y Producción decidió realizar este trabajo fundamental. En paralelo intensificó la elaboración de modelos de caracterización y simulación de yacimientos, así como los estudios sismológicos en tres dimensiones. También rediseñó la estrategia de exploración, cuyos primeros frutos se dieron en Burgos, el Litoral de Tabasco y en el propio Cantarell, con el descubrimiento de un bloque cabalgado. Estas actividades permitieron estructurar e instrumentar nuevos proyectos de inversión de gran alcance. La decisión de estimar nuevamente las reservas de hidrocarburos de México, a partir de principios básicos, entrañó un intenso esfuerzo institucional que se desarrolló en un plazo de más de tres años. El proceso culminó con la publicación de amplios estudios de reservas y su discusión en foros especializados.³

La revisión de las reservas se llevó a cabo a partir de cinco decisiones básicas. En primer lugar, se resolvió utilizar las definiciones de reservas de petróleo y gas natural adoptadas por la Society of Petroleum Engineers y el World Petroleum Congress, y también se utilizaron criterios específicos de la Society of Petroleum Evaluation Engineers. Optar por este cuerpo de definiciones y métodos de cálculo entraña una cuantificación conservadora de las reservas probadas, probables y posibles que permite una comparación rigurosa con las estimadas en otros países. Son definiciones ampliamente utilizadas en la industria petrolera internacional. Por tratarse de un recurso no renovable, propiedad de la nación, se privilegió una estimación que redujera la incertidumbre y que sirviera de base para el diseño de una estrategia petrolera y gasera de largo plazo. La interpretación de estas estimaciones debía permitir una planeación robusta y apoyar el diseño de programas de exploración de largo aliento.

Una segunda decisión importante fue la realización de este trabajo en un plazo de tres años. Querían hacerse estudios cuidadosos, detallados, de un total de 621 campos. En el primer año se estimaron las reservas de las regiones marinas de la Sonda de Campeche, las más importantes del país. En el segundo, las correspondientes a la Región Sur de Pemex Exploración y Producción, que abarca los estados de Chiapas, Tabasco y el sur de Veracruz, hasta el río Papaloapan. En el tercer año se trabajó en la región que se ubica al norte de ese río y hasta la frontera con Estados Unidos.

Una tercera decisión fue auditar en forma independiente las estimaciones realizadas por Pemex. Para ello se contrató a dos empresas especializadas de ingeniería: Netherland, Sewell and Associates y De Golyer and MacNaughton. La primera de ellas se encargó íntegramente de las reservas de las regiones Marinas y Sur. La Región Norte se distribuyó entre ambas empresas. De Golyer and MacNaughton auditó Chicontepec, las cuencas de Burgos y Sabinas y el distrito Veracruz. Netherland and Sewell trabajó en Altamira, Cerro Azul y Poza Rica. Se acudió a auditores internacionales de gran prestigio, pues en México sólo el Instituto Mexicano del Petróleo tenía la capacidad para realizar este tipo de trabajos. Sin embargo, el Instituto apoyaba ya a Pemex en la estimación de las reservas, por lo que no podía participar también como auditor. Además, era importante contar con una verdadera auditoría externa.

Una cuarta decisión fue la construcción de un sistema de administración técnica que normara, evaluara y consolidara internamente la estimación de las reservas llevada a cabo en forma descentralizada, por activos. Se trataba de una auditoría interna que garantizara la aplicación consistente de definiciones y criterios de cálculo. Contaba con extensas bases de datos que permitían dar plena transparencia a las estimaciones. Este sistema daría continuidad al proceso de cuantificación de las reservas de petróleo y gas desarrollado en los últimos tres años, buscando en todo momento aplicar las mejores prácticas de la industria.

La quinta decisión consistió en iniciar un amplio e intenso esfuerzo que permitiera precisar los recursos de hidrocarburos de México. Para la planeación de largo plazo no es suficiente contar con cifras de reservas. Se necesita conocer mejor y evaluar el potencial petrolero y gasífero del país. Para ello se requiere promover diversos estudios básicos en el campo de las ciencias de la Tierra. El mayor conocimiento de estos recursos hará posible una explotación más racional de los hidrocarburos en el subsuelo y orientará programas de exploración para reponer volúmenes y tipos específicos de hidrocarburos.

Este breve recuento histórico busca, entre otras cosas, hacer un llamado a la prudencia y la cautela respecto a las interpretaciones que se hacen de las reservas de hidrocarburos de México, dado que se trata de procesos dinámicos caracterizados por la incertidumbre y el riesgo. El conocimiento de las reservas se obtiene a través del tiempo mediante la exploración y la producción misma. En este terreno se debe desconfiar de interpretaciones y afirmaciones categóricas, y reconocer que el trabajo técnico sólo puede avanzar evaluando conjeturas tentativas.

Pemex publica ahora la estimación tradicional de las reservas al lado de la nueva cuantificación. Cumplió con esta obligación estadística formal pero es necesario reiterar la advertencia de que las cifras no son comparables. Obedecen a diferentes definiciones, criterios, métodos e, incluso, a diferentes factores de medición y conversión. La incertidumbre asociada a cada estimación es muy diferente. Restringir el análisis a su comparación mecánica desvirtúa el valor del trabajo realizado y sería una falta de comprensión básica sobre estos temas. Habrá quien no resista la tentación de politizar nuevamente la estimación de las reservas. El trabajo realizado por un amplio número de técnicos de Pemex se orientó precisamente a liberar su ejercicio profesional de restricciones e intereses que trascendían este ámbito. Esta información debe servir para abrir un sano espacio a la discusión ordenada de la política pública en materia petrolera. El análisis y discusión detallados de los estudios de reservas de petróleo y gas van a contribuir positivamente al diseño de los programas de operación e inversión de Pemex.

México cuenta con un rico acervo de hidrocarburos de bajo costo y bajo riesgo. Al 1 de enero de 1999, las reservas probadas de hidrocarburos ascendieron a 34 000 millones de barriles de petróleo equivalente. Las reservas probadas más las probables llegaron a 46 000 millones y las reservas probadas, probables y posibles sumaron 58 000 mmb. Dado el carácter conservador de estas estimaciones, es usual en la industria utilizar el concepto de reservas probadas y probables para fines de planeación. Desde una perspectiva estadística, éste es el valor esperado de las reservas efectivamente recuperables de acumulaciones de hidrocarburos conocidas. En otras palabras, hay una probabilidad de más de 50% de que se produzca este volumen de hidrocarburos. Al ritmo de producción actual, la vida de las reservas probadas es de 22 años y la de las reservas que con mayor probabilidad se van a recuperar es de 30 años. Otra forma de dimensionar las reservas es compararlas con la producción acumulada de hidrocarburos. Lo que se ha producido hasta finales de los noventa es equivalente a la mitad de la reserva probada original y 42% de lo que con mayor probabilidad se recuperará.

La posibilidad de probar más reservas es grande, tanto en yacimientos conocidos que por conocer. Es factible incrementar factores de recuperación con la aplicación de nuevas tecnologías y el desarrollo más temprano y vigoroso de programas de recuperación secundaria. Existen importantes oportunidades para optimizar la producción. Si bien se ha ido reduciendo el rezago tecnológico en la producción de petróleo y gas, éste sigue siendo significativo. Además, es previsible una aceleración del cambio tecnológico en la industria extractiva que reduzca costos e incremente el volumen de hidrocarburos recuperado. Un mejor conocimiento del subsuelo y del comportamiento de los yacimientos, apoyado en nuevas y poderosas herramientas de análisis, contribuirá al crecimiento de los campos. Por otra parte, durante un largo periodo, Pemex se ha visto obligado a restringir sus actividades exploratorias y los escasos recursos que les ha dedicado no han sido asignados en la forma más eficiente. Existe un amplio número de prospectos exploratorios muy atractivos que no han sido perforados. Se cuenta también con un importante número de campos descubiertos que no han sido desarrollados. Hasta hace poco tiempo, el trabajo exploratorio costa afuera se ubicaba en aguas someras. Recientemente se inició la perforación del primer pozo en tirantes de agua de 400 metros y se están realizando los primeros estudios sismológicos en aguas más profundas. Además, no se le ha prestado la atención que merece a la búsqueda expresa de yacimientos de gas. Esta constelación de circunstancias ofrece múltiples oportunidades que Pemex deberá aprovechar.

Las reservas probadas de México son de bajo costo. El costo de extracción promedio es de menos de dos dólares por barril. Los campos más importantes de la Sonda de Campeche y del mesozoico terrestre tienen costos de extracción de menos de 1.30 dólares por barril. Análisis realizados muestran la factibilidad de reducir estos costos en casi todo el país y en algunos de los campos de mayor costo. Pesan desmesuradamente los costos indirectos. En los años por venir Pemex tendrá que realizar un intenso esfuerzo para reducir los costos de las actividades extractivas, mediante la aplicación de nuevas técnicas y formas de organización del trabajo, así como con inversiones que optimicen la producción y su manejo. Es posible hacerlo. El trabajo realizado en la Cuenca de Burgos y en otros campos así lo demuestra. La ineficiencia en este terreno disipa una parte de la renta económica de los hidrocarburos que pertenece a la nación. Debemos estar conscientes de que el desarrollo de reservas tan importantes como las del Paleocanal de Chicontepec tiene como prerrequisito lograr niveles de costo más bajos.

A corto plazo, Pemex deberá desplegar un mayor esfuerzo para ampliar y desarrollar las reservas de gas natural. Actualmente las reservas netas probadas y probables de gas natural seco suman 41 billones de pies cúbicos. Cerca de la mitad de estas reservas se ubican en Chicontepec, 11% en la Cuenca de Burgos y 24% en la Región Sur. Esta distribución contrasta con la de la producción actual que se concentra en el sureste de México y es casi nula en Chicontepec. Es imperativo contar a corto plazo con una estrategia de exploración cuyo objetivo explícito sea el aumento de las reservas de gas. El crecimiento esperado de la demanda de gas natural obliga a ello. A corto plazo el suministro de gas está garantizado. Sin embargo, a mediano plazo es necesario incrementar significativamente la producción para evitar importaciones masivas de este hidrocarburo. Pemex cuenta con proyectos de desarrollo de gas natural que deberá abordar a partir del año 2000. Sin embargo, no pueden posponerse las actividades exploratorias en esta materia. Afortunadamente, muchos prospectos son prometedores.

Una de las características sobresalientes de la distribución de las reservas probadas de hidrocarburos es su concentración en unos cuantos campos supergigantes y gigantes. Los primeros se definen como aquellos que cuentan con una reserva probada original de más de 5 000 millones de barriles de petróleo equivalente y los campos gigantes cuentan con más de 500 mmb de reserva probada original. Cuatro campos supergigantes —Cantarell, Chicontepec, Bermúdez y Ku-Maloob-Zap— contribuyen con 71% de las reservas probadas remanentes y 12 campos gigantes adicionales aportan un 16% adicional. Esta elevada concentración explica en parte los bajos costos de extracción y la velocidad a la que se ha podido expandir la producción cuando se cuenta con recursos de inversión suficientes. Sin embargo, no deja de ser preocupante que estos 16 campos fueron descubiertos hace más de 15 años. El descubrimiento de campos gigantes tiende a agruparse en el tiempo y es frecuente que ello se vincule al descubrimiento de un campo supergigante. Son estos últimos los que tienden a marcar los grandes ciclos de producción.

Conviene llamar la atención sobre dos lecciones importantes aprendidas en el proceso de estimación de las reservas de hidrocarburos. La primera se refiere a la importancia de elementos de carácter económico. Los precios de los hidrocarburos, los costos de extracción, la inversión en programas de recuperación secundaria, las inversiones en instalaciones para el manejo de la producción de gas, la selección de tasas de descuento y la optimización técnico-económica de programas alternativos de producción son variables que inciden en forma determinante en su cálculo y en su valor presente neto. Es necesario hacer hincapié en este tema pues la importancia de estos factores tiende a subestimarse en una cultura institucional dominada por ingenieros. Las fluctuaciones de precios de los últimos años y la eliminación del margen entre precio y costo en algunos campos marginales hicieron más visible su incidencia en la estimación de las reservas. También lo tuvo la evaluación rigurosa de los programas de mantenimiento de presión en los complejos Cantarell y Ku-Maloob-Zap. Ello hace indispensable formar y fortalecer equipos multidisciplinarios que alienten la interacción entre ingenieros y economistas. Los propios ingenieros deberán estudiar más a fondo los aspectos económicos de estos trabajos y decisiones de carácter técnico-económico. La segunda lección tiene que ver con la interacción, también indispensable, entre ingenieros petroleros y otros profesionistas de las ciencias de la Tierra. Ellos deben participar activamente en una vida profesional multidisciplinaria, acabando con tradiciones gremiales cerradas. No cabe duda de que Pemex necesita más ingeniería en la administración de los yacimientos, pero necesita también una mejor ingeniería. La contribución de geólogos, geofísicos y geoquímicos es fundamental para ello.

* Intervención en el XXXVII Congreso Anual de la Asociación de Ingenieros Petroleros de México, Mérida, Yucatán, 17 de abril de 1999. Publicado en Nexos, núm. 256, mayo de 1999, en < http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2101015>.

¹ Philip Barnes, Oil Reserves: Concepts. Sources and Interpretation, Journal of Energy Literature, vol. I, núm. 1, 1995.

² Emil D. Attanasi, Richard F. Mast y David H. Root, Oil, gas field growth projections: Wishful thinking or reality?, Oil & Gas Journal, vol. 97, núm. 14, 1999, en < http://www.ogj.com/articles/print/volume-97/issue-14/in-this-issue/exploration/oil-gas-field-growth-projections-wishful-thinking-or-reality.html>.

³ Pemex, Las reservas de hidrocarburos de México, México, Pemex, 1999.

Los dilemas de la industria de refinación

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LA INDUSTRIA de refinación en México enfrenta una coyuntura crítica en la que está en juego la seguridad de suministro de los combustibles automotrices. La profundidad y la amplitud de sus problemas no han sido debidamente reconocidas y sólo pueden explicarse como resultado de largos años de abandono, de incapacidad manifiesta para identificar y jerarquizar sus causas, y de falta de decisión para actuar sobre los factores determinantes de su desempeño industrial y comercial. Los esfuerzos desplegados para mejorarlo en los años noventa fueron insuficientes e ineficaces, y han sido contrarrestados por el deterioro generalizado que se ha registrado en los últimos años. Las perspectivas a corto y mediano plazos de este sector industrial no son halagüeñas. Resulta imperativo dar un mayor sentido de urgencia a la resolución de asuntos que ponen en riesgo el abasto de gasolina en varios centros consumidores, entre los que destaca el Valle de México. Sin embargo, aun si Pemex Refinación cumpliera plenamente con los objetivos y las metas que se ha propuesto para el presente periodo gubernamental —lo que es poco probable—, la situación continuará siendo crítica al término del mismo. En estas condiciones, la mayor contribución que la administración actual (2006-2012) puede hacer en materia de refinación es sentar las bases para un desarrollo más ambicioso después de 2012. El reto no es menor: se requiere modificar en este sexenio la arquitectura institucional de la industria de refinación.

Prevalece en el sector petrolero y en su entorno una percepción de crisis y un sentimiento de frustración. A pesar de la abundancia de hidrocarburos, el país no puede satisfacer sus requerimientos de combustibles con producción propia, a partir de proyectos potencialmente rentables. El estado de su infraestructura de transporte, almacenamiento y distribución, y su capacidad insuficiente ponen en riesgo la confiabilidad del suministro de productos petrolíferos. La subinversión crónica en refinación y en infraestructura logística contrasta con los crecientes montos destinados al desarrollo de campos de petróleo y gas natural. Sin embargo, las inversiones en actividades extractivas no están rindiendo los frutos esperados y los recursos destinados a la exploración son claramente insuficientes. Todo esto se refleja en una baja continua de las reservas probadas de hidrocarburos. Aún así, convendría revisar prioridades y evaluar posibles cambios en la asignación de recursos de inversión entre los organismos subsidiarios que integran Pemex.

En esta nota se plantean algunos de los principales dilemas que enfrenta la industria de refinación en México. Inicialmente se llama la atención sobre el pésimo desempeño de Pemex Refinación. Más adelante se describe su programa sexenal de inversiones y se destacan sus limitaciones. En una tercera sección se analiza la pérdida de control sobre el régimen de precios, impuestos y subsidios de la gasolina y el diésel. Los temas cubiertos en la primera parte sirven de contexto a la propuesta que se hace respecto a la necesidad de iniciar la liberalización de los mercados finales de productos petrolíferos y permitir la inversión privada en la infraestructura de almacenamiento, transporte y distribución de esta industria. Finalmente, se revisan las opciones que se tienen para abrir la construcción de nuevas refinerías a la inversión privada. Subyace en todos los planteamientos la urgencia de tomar decisiones en el marco de una perspectiva integral de largo plazo.

DESEMPEÑO INDUSTRIAL

Es importante reconocer que la capacidad de inversión productiva en la industria petrolera no sólo está restringida por factores financieros. Con los actuales niveles de gasto, las limitaciones de carácter institucional son aún más severas. Los mecanismos de control administrativo directo a los que Pemex está sujeto inciden de manera negativa sobre el diseño, la planeación, la contratación y la ejecución de proyectos de inversión. Igualmente, la escasez de personal técnico de alto nivel y de cuadros ejecutivos experimentados restringe la capacidad para absorber capital de manera eficiente. Una delimitación imprecisa de funciones y de responsabilidades entre el gobierno federal y Pemex, así como entre la empresa estatal y sus clientes y contratistas agregan complejidad a las decisiones de inversión, afectan su rentabilidad y alientan conductas irregulares. Asimismo, la relación disfuncional entre la empresa y el sindicato petrolero no sólo resta recursos a la inversión, sino que también distorsiona la asignación de la misma.

Pemex no puede satisfacer la demanda actual de productos petrolíferos con su propia producción y tampoco estará en posición de hacerlo dentro de seis años. En 2006 importó 38% de la gasolina que vendió en el país. De acuerdo con estimaciones propias de la empresa, el volumen absoluto y la participación de las importaciones de gasolina en 2012 serán mayores, incluso si se concluyen todos los proyectos del portafolio de inversión propuesto por Pemex. El año pasado el valor total de las importaciones de productos petrolíferos ascendió a 10 000 millones de dólares, cifra equivalente a 26% de los ingresos derivados de las exportaciones petroleras. El elevado costo relativo de los productos petrolíferos se debe al fuerte incremento del volumen importado y al deterioro en los términos de intercambio entre el petróleo y los productos destilados observado en los últimos tres años. Dadas las condiciones de los mercados internacionales y regionales de productos petrolíferos, es probable que los precios relativos de las gasolinas y del diésel se mantengan altos en los próximos años. Además, México tendrá que importar gasolinas terminadas y sus componentes de fuentes cada vez más distantes, puesto que Estados Unidos se ha convertido también en un fuerte importador neto de los mismos. La mayor extensión y complejidad de la cadena logística plantea riesgos de suministro que se agudizan al no contar el país con una infraestructura adecuada de terminales marítimas, de almacenamiento y de transporte por ducto.

El deterioro observable del desempeño operativo y financiero de Pemex Refinación no puede continuar. Este organismo subsidiario está obligado a reducir la intensidad energética de sus plantas de proceso; corregir el sobreempleo que caracteriza a sus centros de trabajo; asignar más y mejores recursos al mantenimiento de sus instalaciones para reducir costos y mejorar la confiabilidad de sus equipos; reducir los periodos de paro programado e imprevisto para aumentar la disponibilidad de las plantas; incrementar los rendimientos de productos destilados, y retomar el control logístico de sus combustibles. Sólo de esta manera podrá elevar sus márgenes de refinación a niveles competitivos. Los análisis periódicos de desempeño comparativo contratados por Pemex muestran que sus refinerías se encuentran entre las más ineficientes del mundo y que las brechas de desempeño operativo no se han podido acortar. Revertir estas tendencias en un plazo razonable requiere un esfuerzo sostenido de gran aliento y una disciplina férrea en todos los centros de trabajo de Pemex Refinación.

Una mayor eficiencia operativa presupone necesariamente la suscripción de un pacto básico de productividad con el sindicato petrolero. Si bien hay múltiples ejemplos mensurables del sobreempleo imperante en Pemex, el mejor documentado se encuentra en sus refinerías. Análisis comparativos estandarizados muestran que la masa salarial pagada en ellas es similar a la que se registra en las refinerías de la costa estadunidense del Golfo, a pesar de que el salario medio en estas últimas es aproximadamente seis veces mayor al que prevalece en las ubicadas en México. Otro ejemplo de ineficiencia estructural se presenta en las actividades de mantenimiento. Múltiples talleres en todos los centros de trabajo —algu nos de gran dimensión— muestran un patrón de integración vertical inusual; en otras empresas petroleras estas tareas son realizadas por proveedores especializados de servicios. En el caso de Pemex sobresale el alto costo del mantenimiento y su baja efectividad. Desafortunadamente, el gasto actual en mantenimiento, excluyendo la mano de obra, es inferior al erogado en refinerías comparables en la costa del Golfo y a niveles registrados con anterioridad por el propio Pemex Refinación. Esto contribuye a explicar la baja disponibilidad y confiabilidad de sus instalaciones.

En 2006 Pemex Refinación registró una pérdida neta de más de 3 000 millones de dólares. En ese mismo año las empresas petroleras internacionales obtuvieron los márgenes de refinación más altos de su historia contemporánea y utilidades sin precedente en dicha línea de negocios. Este contraste no es nuevo como tampoco lo es la generación de pérdidas masivas. Desde que se formó este organismo subsidiario y se inició la medición de los resultados de la refinación se han reportado pérdidas de operación y pérdidas netas sustanciales. En años recientes, al deterioro en los resultados de las refinerías se sumaron los mayores costos de transporte y distribución ocasionados por la saturación de la capacidad instalada y por múltiples estrangulamientos que padece el sistema logístico. Una parte de las pérdidas de Pemex Refinación es atribuible a las restricciones impuestas por gastos de inversión y de operación claramente insuficientes. Si bien esta penuria presupuestal secular permite explicar un desempeño inadecuado, contribuye también a esconder otras causas y libera de responsabilidad a las autoridades del sector energético y al personal directivo y gerencial de Pemex. Los problemas de gobierno de la industria, su modelo histórico de gestión, las deficiencias en la gestión misma y la naturaleza de las relaciones entre la empresa y el sindicato petrolero son también responsables de la baja productividad y de los malos resultados, así como de la baja rentabilidad de sus proyectos de inversión.

PROGRAMA DE INVERSIONES

El gasto de inversión de Pemex Refinación ascendió en 2006 a 1 700 millones de dólares y para 2007 se tiene previsto una cifra ligeramente menor. Sin embargo, el programa sexenal de inversión asciende a un monto cercano a los 20 000 millones de dólares. Las principales líneas estratégicas identificadas hasta ahora son la continuación del programa de reconfiguración y modernización de las refinerías, el programa de mejoramiento de la calidad de la gasolina y del diésel, así como un conjunto insuficientemente especificado de inversiones en buquetanques, muelles y terminales marítimas, estaciones de bombeo y capacidad de almacenamiento. Es posible que este programa se complemente con una serie de inversiones privadas en infraestructura que aún no han sido mencionadas públicamente por Pemex. Uno de los proyectos de mayor prioridad es la construcción de una terminal de almacenamiento en Tuxpan y de un poliducto para abastecer el Altiplano con productos importados por este puerto.

El programa de reconfiguración y modernización de las refinerías de Pemex ha avanzado de manera desesperantemente lenta. Sus objetivos son incrementar el rendimiento de gasolina y de productos destilados intermedios, aumentar el volumen de crudo pesado que se puede procesar económicamente, mejorar la calidad de los productos y, en términos generales, hacer más eficientes las operaciones. La inversión en unidades de conversión permite incrementar la producción de gasolina y diésel sin necesidad de ampliar la capacidad de destilación, transformando el combustóleo en productos de mayor valor. A fines de los años noventa se reconfiguraron las refinerías del norte del país —Cadereyta y Ciudad Madero—, pero se difirieron los proyectos correspondientes a las del sur —Minatitlán y Salina Cruz— que fueron propuestos por Pemex en su momento. En 2004 se iniciaron por fin los trabajos en Minatitlán que permitirán contar con una capacidad de proceso de 260 000 barriles diarios (mbd) —incluyendo 150 mbd adicionales de crudo Maya—, incrementar la producción de gasolina en 60 mbd y la de diésel y turbosina en 35 mbd. Si bien se tiene previsto concluir este proyecto en abril de 2008, hay una alta probabilidad de que no se logre antes de principios de 2009. Dicho proyecto enfrenta problemas de diseño y de selección tecnológica; ha sufrido diversos retrasos debido a dificultades de suministro de equipos y materiales, así como a deficiencias en la coordinación de los subproyectos que lo integran. Su costo total será significativamente mayor al convenido debido a la fuerte inflación registrada en los mercados internacionales de equipamiento industrial, a modificaciones en el alcance de las obras y a la subestimación tradicional que caracteriza a las licitaciones de obra pública. Ahora, Pemex se propone emprender la reconfiguración de Salina Cruz, así como proyectos similares en las refinerías del centro —Salamanca y Tula—. Convendría, sin embargo, revisar la secuencia en que se abordarán estos proyectos, dando mayor prioridad a refinerías tierra adentro que generan una oferta excedente de combustóleo y que se localizan en regiones donde el abasto de productos destilados es más difícil. Al concluir este amplio portafolio de proyectos la empresa aumentará su capacidad para elaborar gasolina en 165 mbd y la de destilados intermedios en 150 mbd. Pensar que todos estos proyectos quedarán plenamente terminados hacia finales de la presente administración requiere una cierta dosis de optimismo.

El programa de modernización de las refinerías de Pemex no logrará sustituir las importaciones de gasolina previstas para 2012. Por el contrario, el volumen de las adquisiciones externas pronosticado para ese año es ligeramente superior al registrado en 2006. Dicha estimación se basa en un incremento moderado de la demanda interna de gasolina. La tasa media de crecimiento anual supuesta por Pemex Refinación para el periodo 2007-2012 es de 3.8%, mientras que la observada entre 2001 y 2006 fue de 5.2%, a pesar del lento ritmo de crecimiento económico registrado. El déficit comercial aparente de gasolina que resulta es de 285 mbd. A este respecto debe tenerse en cuenta que para producir un volumen de esta magnitud se requeriría construir una gran refinería de alta conversión, con capacidad para procesar 450 mbd de petróleo crudo y cuyo costo aproximado sería de unos 9 000 millones de dólares. El ciclo de planeación, obtención de permisos, construcción y arranque de una nueva refinería de este tipo es de unos seis años. Desafortunadamente, Pemex no cuenta con los recursos gerenciales y la capacidad de ejecución para hacer frente a una expansión de estas dimensiones y, al mismo tiempo, abordar los demás proyectos con los que Pemex Refinación se ha comprometido.

Amplias diferencias entre los precios de productos destilados y productos residuales, así como entre los precios de crudos ligeros y pesados, alientan una mayor carga de crudos pesados hasta el límite de la capacidad de conversión. Sin embargo, en las refinerías sin salida al mar, como Tula y Salamanca, la oferta excedente de combustóleo y las restricciones en los sistemas de transporte de gasolina aconsejan incrementar a corto plazo el procesamiento de crudo ligero. A más largo plazo, estas condiciones son un fuerte aliciente a la construcción de unidades de conversión profunda. Sin embargo, al diseñar nuevas refinerías Pemex tendrá que tomar en cuenta la disponibilidad de crudos pesados. La declinación de Cantarell y la posible escasez de este tipo de crudos en el mercado del Golfo de México quizá lleve a adoptar configuraciones menos complejas, con menores costos de capital. Pemex se prepara para cumplir con las nuevas especificaciones de la gasolina y el diésel automotriz que fueron establecidas en abril de 2006. El reto más importante consiste en reducir el contenido de azufre de la gasolina a un promedio de 30 partes por millón (ppm) y un máximo de 80 ppm, y el del diésel a un máximo de 15 ppm. Para estos fines se tiene planeada la construcción de 11 plantas de hidrotratamiento de gasolinas en las seis refinerías del sistema; la puesta en marcha de cuatro nuevas plantas de hidrodesulfurización y la modernización de 18 plantas de destilados intermedios, así como la construcción de diversas instalaciones complementarias. Se estima que el costo de este programa de mejoramiento de calidad podría ser de 3 000 millones de dólares, aunque es posible que este monto aumente una vez que se liciten y ejecuten los proyectos que lo integran. Pemex se comprometió a introducir las nuevas especificaciones de manera escalonada a partir del último trimestre de 2006. Mientras se construyen las plantas, el proceso podrá avanzar mediante la comercialización de material importado en regiones seleccionadas. Sin embargo, la adopción de las nuevas especificaciones de gasolina debe concluir en enero de 2009 y, en el caso del diésel, en septiembre del mismo año. Rezagos en la formulación de los proyectos, la adquisición de tecnologías e ingenierías y la complejidad misma del programa de diésel hacen poco probable que se cumpla con el calendario establecido para ambos combustibles, por lo que Pemex tendrá que solicitar con oportunidad el diferimiento de las fechas acordadas, dadas las serias consecuencias que ello tiene para las empresas fabricantes de automóviles. Lo tendrá que hacer también debido a que la introducción y la generalización de las nuevas especificaciones ejercerán presión adicional sobre una capacidad logística saturada.

Resulta paradójico el retraso registrado en la formulación y evaluación de proyectos de Pemex Refinación cuya ejecución y terminación son imperativos. Este patrón refleja debilidades institucionales in negables, fallas en la asignación interna de recursos y problemas de carácter presupuestal. La ingeniería necesaria para preparar proyectos evaluables complejos requiere gasto de inversión programable. En la medida en que éste se ha reducido a niveles mínimos, privilegiándose la asignación de recursos a Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto (Pidiregas), se ha perdido la capacidad financiera para iniciar el ciclo de proyectos de inversión de cierta escala. Estas restricciones están afectando también la calidad de las ingenierías correspondientes a las primeras fases de un proyecto. Las autoridades federales responsables de autorizar las inversiones reclaman, a su vez, por las deficiencias que encuentran en la evaluación de los proyectos sometidos a su consideración y de rezagos en su presentación. El proceso de retroalimentación descrito contribuye a diferir proyectos que eventualmente son rescatados de manera tardía.

La prioridad y urgencia de mantener y ampliar la infraestructura de transporte y distribución por ducto, y de almacenamiento de productos petrolíferos, obligan al gobierno a actuar a la mayor brevedad posible. El mantenimiento inadecuado de esta infraestructura, los riesgos catastróficos a los que está expuesta, los altos costos que supone la interrupción del suministro y los problemas logísticos que entraña una capacidad insuficiente aconsejan reestructurar estas funciones y asignarles recursos cuantiosos. Los ductos de Pemex enfrentan severos problemas. Un mantenimiento deficiente se ha traducido en múltiples accidentes y en elevados riesgos de fallas. Amplios tramos de diversos sistemas de ductos presentan defectos mayores. Las consecuencias potenciales de fallas en zonas urbanas con alta densidad de población son graves. Asimismo, el impacto ambiental de derrames, fugas y explosiones es considerable. La invasión recurrente de derechos de vía y la intervención ilegal en ductos de productos petrolíferos para extraer materiales de alto valor, es causa frecuente de accidentes y alienta el desarrollo de mercados paralelos de gasolina y de diésel. El daño causado a los sistemas de protección obliga a realizar trabajos de rehabilitación no siempre exitosos, que se traducen en un envejecimiento prematuro de los ductos.

La confiabilidad del suministro está limitada por numerosos cuellos de botella en los principales sistemas logísticos que son el resultado de inversión insuficiente, de problemas de mantenimiento y de sistemas operativos deficientes. En no pocas ocasiones es necesario recurrir a medios de transporte alternativos de alto costo. En algunos casos el abasto está en peligro debido a la saturación de la capacidad instalada y a la falta de estaciones de bombeo. En otros, el estado inadecuado de un buen número de ductos obliga a operarlos a niveles subóptimos de capacidad. Sin embargo, debe tenerse presente que las condiciones operativas varían por sistemas, tramos y organismos subsidiarios. Sobresale el avance logrado por Pemex Gas en la administración de riesgos, en el estado que guardan sus ductos y en la disciplina operativa y de mantenimiento al que están sujetos. Este y otros ejemplos prueban la factibilidad de reducir riesgos. Demuestran también que el origen de este conjunto de problemas se debe tanto a la insuficiencia de recursos financieros como a cuestiones de disciplina y control operativo, y de aplicación de la ley.

PRECIOS, IMPUESTOS Y SUBSIDIOS

La política de precios, impuestos y subsidios al consumidor de combustibles automotrices no es sostenible y debería modificarse a partir del 1 de enero de 2008. Desde la segunda mitad de 2005 los precios al público de la gasolina y del diésel han sido inferiores a los pagados al productor nacional y al precio de importación. Por un buen número de años,