El fin del paradigma de la transicin Thomas Carothers

El autor es vicepresidente de estudios para la Carnegie Endowment for International Peace (Fundacin Carnegie para la Paz Internacional) en Washington D. C. Es autor de muchas obras sobre promocin de la democracia, entre ellas Aiding democracy abroad: The learning curve (1999), y es compilador, junto con Marina Ottaway, de Funding Virtue: civil society aid and democracy promotion. El autor agradece a Jeffrey Krutz por su investigacin sobre ayuda relacionada con este artculo y a Daniel Brumberg, a Charles King, a Michael McFaul, a Marina Ottaway, a Chris Sabatini y a Michael Shifter por sus comentarios al primer borrador de este texto. En el ltimo cuarto del siglo xx, ha habido tendencias en siete diferentes regiones que han contribuido a cambiar el paisaje poltico del mundo: 1) la cada del ala derecha de los regmenes autoritarios del sur de Europa a mediados de los aos 70; 2) la sustitucin de dictaduras militares por gobiernos civiles elegidos a lo largo de Latinoamrica desde finales de los 70 hasta el fin de los 80; 3) la declinacin de los gobiernos autoritarios en partes del este y del sur de Asia, que comenz a mediados de los 80; 4) el colapso de los regmenes comunistas en Europa del este a finales de los 80; 5) la disolucin de la Unin Sovitica y el establecimiento de quince repblicas postsoviticas en 1991; 6) la declinacin de los regmenes monopartidistas en muchas partes del frica subsahariana en la primera mitad de los 90; y 7) la dbil pero constatable tendencia liberalizadora en algunos de los pases del Medio Oriente en 1990. Las causas, la forma y el ritmo de estas diferentes tendencias varan considerablemente. Sin embargo comparten una caracterstica dominante: la de ser movimientos simultneos, en al menos varios pases de cada regin, de salida de los gobiernos autoritarios hacia regmenes ms liberales y frecuentemente ms democrticos. Y aunque difieren en muchos sentidos, estas tendencias se influyeron entre s y algunas llegaron al punto de basarse unas en otras. En consecuencia fueron consideradas por muchos observadores, especialmente en Occidente, como componentes de una gran tendencia global democrtica que gracias a Samuel Huntington fue ampliamente conocida como "la tercera ola" de la democracia.1 Esta fuerte corriente de cambio poltico fue acogida con entusiasmo por el gobierno de EU y por la comunidad ms amplia de la poltica exterior norteamericana. Ya desde mediados de los 80, el presidente Ronald Reagan, el secretario de Estado George Shultz y otros funcionarios de alto nivel se referan normalmente a "la revolucin democrtica mundial". Durante los ochenta, una activa serie de organizaciones gubernamentales, cuasigubernamentales y no gubernamentales se dedicaron a promover la democracia en el extranjero, a que surgiera de lo existente. Esta nueva promocin de la comunidad democrtica tuvo la necesidad urgente de un marco de anlisis para conceptualizar y responder a los eventos polticos que vendran. Al enfrentar los comienzos de la tercera ola -democratizacin en el sur de Europa, en Latinoamrica y en algunos pases de Asia (particularmente en Filipinas)-, la comunidad democrtica norteamericana abraz rpidamente un modelo analtico de transicin democrtica. ste se derivaba principalmente de su propia interpretacin de los patrones de cambio democrtico que estaban teniendo lugar, pero tambin de una pequea cantidad de primeros trabajos en el campo acadmico emergente de la "transitologa", sobre todo el trabajo fundamental de Guillermo O'Donell y Philippe Schmitter.2 Como la tercera ola avanzaba por Europa del este, por la Unin Sovitica, por el frica subsahariana y por doquier en los 90, los promotores de la democracia extendieron su modelo a un paradigma universal para comprender la democratizacin. ste se convirti en un punto de referencia comn en los crculos polticos norteamericanos, en una manera de hablar, de pensar y de disear intervenciones en procesos de cambio poltico en todo el mundo. Y permaneci muy constante pese a las muy distintas variaciones en los patrones de cambio poltico y de una corriente cada vez ms diversa de visiones acadmicas sobre el curso y la naturaleza de las transiciones democrticas.3

El paradigma de transicin fue bastante til en ciertos momentos y en los frecuentes e inesperados conflictos polticos mundiales. Pero es cada vez ms claro que la realidad ya no se ajusta al modelo. Muchos pases a los que los diseadores de las polticas y quienes se dedican a la ayuda insisten en considerarlos "en trnsito" no estn en una transicin a la democracia, y ms de un puado de las transiciones democrticas que estaban en marcha no han seguido el modelo. Apegarse al paradigma mencionado ha sido tiempo perdido, ha sido retardar la evolucin en el campo de la ayuda a la democracia y ha llevado a los diseadores de las polticas a desviarse por otros caminos. Es momento de reconocer que lo que ha sobrevivido del paradigma de transicin ha perdido su utilidad y es necesario buscar mejores instrumentos. Suposiciones centrales Cinco suposiciones centrales definen el paradigma de transicin. La primera abarca a todo el resto: es la de que cualquier pas que est saliendo de un rgimen dictatorial puede ser considerado en trnsito hacia la democracia. Particularmente en la primera mitad de los 90, cuando fue el cambio poltico acelerado en muchas regiones, numerosos diseadores de las polticas y personas dedicadas a la ayuda etiquetaban por reflejo cualquier pas anteriormente autoritario que estuviera intentando algn tipo de liberalizacin poltica como "pas en trnsito". La serie de pases "en trnsito" engros rpidamente, y cerca de 100 pases (aproximadamente 20 en Latinoamrica, 25 en Europa oriental y en la antigua Unin Sovitica, 30 en el frica subsahariana, diez en Asia y cinco en el Medio Oriente) fueron aadidos a la olla conceptual del paradigma de transicin. Una vez etiquetados, su vida poltica era analizada automticamente en trminos de sus movimientos hacia o fuera de la democracia, y se sujetaban a las expectativas implcitas en el paradigma, como se detalla ms abajo. Para citar uno de los ejemplos particularmente sorprendentes: la U. S. Agency for International Development (usaid) contina describiendo a la Repblica Democrtica del Congo (Kinshasa), un pas en conflicto y en ruinas, en el que se lleva a cabo un proceso de cambio poltico inflado, frecuentemente opaco y en realidad poco democrtico, como un pas en "transicin a una sociedad democrtica y de libre mercado".4 La segunda suposicin es que la democratizacin tiende a desarrollarse en una serie de secuencias o etapas. Primero ocurre la apertura, un periodo de fermento democrtico y de liberalizacin poltica en el cual aparecen las grietas del rgimen dictatorial del gobierno, con una lnea de ruptura prominente dividiendo a los duros y a los moderados. Despus sigue el rompimiento, el colpaso del rgimen, y el rpido surgimiento de un nuevo sistema democrtico con la llegada al poder de un nuevo gobierno a travs de elecciones nacionales y del establecimiento de una estructura institucional democrtica, frecuentemente a partir de la promulgacin de una nueva constitucin. Despus de la transicin viene la consolidacin, un lento pero propositivo proceso en el que las formas democrticas son convertidas en sustancia a travs de la reforma de las instituciones del Estado, la regularizacin de las elecciones, el fortalecimiento de la sociedad civil y sobre todo la habituacin de la sociedad a las nuevas "reglas del juego" democrtico.5 Los activistas de la democracia admiten que no es inevitable que los pases en trnsito se muevan con constancia dentro de este supuesto patrn, desde la apertura y el rompimiento hasta la consolidacin. Los pases en trnsito, segn ellos, pueden avanzar, retroceder o estancarse al igual que seguir conforme el patrn. Aunque incluso las desviaciones de esta supuesta secuencia, que ellos estn dispuestos a reconocer, sean definidas en trminos del mismo patrn. Todas las alternativas son clasificadas por la velocidad y la direccin que los pases asumen dentro de este patrn y no en el de un movimiento que no se ajuste de ninguna manera a ste. Y al menos en los aos cumbre de la tercera ola, muchos entusiastas de la democracia crean realmente que aunque el xito de docenas de nuevas transiciones no estuviera asegurado, la democratizacin sera, en algn sentido importante, un proceso natural, similar al florecimiento, una vez que la ruptura inicial ocurriese. No es poca la cantidad de teleologa democrtica, en el paradigma de la transicin, no importa cunto lo nieguen sus adeptos.6 En relacin con la idea de una secuencia central de democratizacin hay una tercera suposicin: la creencia en la importancia determinante de las elecciones. Los promotores de la democracia no han sido culpables -como los crticos frecuentemente les achacan- de creer que las elecciones son igual a la democracia. Ellos han defendido y perseguido durante aos un rango ms amplio de programas de asistencia que nicamente los esfuerzos centrados en las elecciones. Sin embargo, han tendido a abrigar

expectativas muy altas sobre lo que el establecimiento de elecciones autnticas har por la democratizacin. Las elecciones, segn ellos, no slo le darn a los nuevos gobiernos posdictatoriales legitimidad democrtica, servirn tambin para ampliar y profundizar la participacin poltica y el cumplimiento democrtico del Estado para con los ciudadanos. En otras palabras, se ha supuesto que en los intentos de transicin a la democracia, las elecciones no slo sern la piedra de toque sino la clave generadora a lo largo del tiempo de otras reformas democrticas. Una cuarta suposicin es que las condiciones subyacentes de los pases en transicin -su nivel econmico, su historia poltica, su legado institucional, su constitucin tnica, sus tradiciones socioculturales, u otras caractersticas "estructurales"- no son factores esenciales para el comienzo o el resultado del proceso de transicin. Una caracterstica notable del primer periodo de la tercera ola era que la democracia pareca surgir en los lugares ms improbables e inesperados, ya sea Mongolia, Albania o Mauritania. Pareca que todo lo necesario para la democracia era la decisin de las elites polticas de un pas de alcanzarla y la habilidad de una parte de esas elites para repeler las acciones de las fuerzas antidemocrticas que permanezcan. El dinamismo y el notable espectro de la tercera ola enterr las suposiciones viejas, deterministas y muchas veces culturalmente nocivas sobre la democracia, como la de que slo los pases con un estilo de vida de clase media norteamericana o con una herencia de individualismo protestante podan llegar a ser democrticos. Para muchos diseadores de las polticas y activistas que se dedicaban a la ayuda, este nuevo panorama fue un rompimiento con la idea fija de la guerra fra de que la mayora de los pases en desarrollo "no estaban listos para la democracia", un prejuicio que enlazaba las polticas de EU con el apoyo a dictadores anticomunistas en todo el mundo. Algunos de los primeros trabajos de transitologa tambin reflejaban la visin de la democratizacin "sin condiciones previas", un cambio dentro de la literatura acadmica que debi empezar en 1970 con el artculo fundamental de Dankwart Rustow, "Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model".7 Para las comunidades acadmica y poltica, el panorama de "sin condiciones previas" era agradablemente optimista, e incluso una visin liberadora que se traduca fcilmente a travs de las fronteras como el mensaje entusiasta de que cuando se llega a la democracia, "cualquiera puede hacerla". Quinta, el paradigma de transicin descansa en la suposicin de que las transiciones democrticas hechas en la tercera ola estaban construidas sobre Estados coherentes y eficientes. Se supone que el proceso de democratizacin incluye ciertos rediseos de las instituciones del Estado -como la creacin de nuevas instituciones electorales, reformas parlamentaria y judicial- ms que la modificacin de los Estados ya en funcionamiento.8 Por la manera en que llegaron a sus marcos de anlisis para entender la democracia, los activistas en pro de la democracia no pusieron especial atencin a los retos que enfrentaba la sociedad que trataban de democratizar al lidiar con la realidad de construir un Estado improvisando o copiando el ya existente y disfuncional. sto no pareca ser un problema en el sur de Europa o en Latinoamrica, las dos regiones que sirvieron de base experimental para la formacin del paradigma de transicin. Para dar a entender que consideraban la posibilidad de la construccin del Estado como parte del proceso de transicin, los promotores de la democracia supusieron que la construccin de sta y la del Estado se reforzaran mutuamente en el camino o que incluso eran las dos caras de la misma moneda. En la zona gris Regresemos entonces de las suposiciones subyacentes del paradigma al registro de la experiencia. Los esfuerzos de evaluar el avance de la tercera ola son algunas veces rechazados por prematuros. La democracia no se construye en un da, dicen sus activistas, y es demasiado pronto para hacer juicios sobre los resultados de las docenas de transiciones democrticas que se han impulsado en las pasadas dos dcadas. Aunque es realmente cierto que las situaciones polticas actuales de los "pases en trnsito" no estn todava consolidadas, ha pasado tiempo suficiente como para que arrojen una importante luz sobre qu tanto se ha sostenido el paradigma de la transicin. De los cien pases considerados "en trnsito" en los ltimos aos, slo un nmero relativamente pequeo

-probablemente menos de 20- est realmente en camino a una democracia exitosa o que funcione bien o que al menos tenga algn avance democrtico y que todava se goce de un desarrollo positivo hacia la democratizacin.9 Los lderes de este grupo se encuentran sobre todo en Europa Central y en la regin del Bltico -Polonia, Hungra, la Repblica Checa, Estonia y Eslovenia, aunque hay unos pocos en Sudamrica y en el este de Asia; sobre todo Chile, Uruguay y Taiwn. Los que han hecho menos progresos pero parece que todava van avanzando son Eslovaquia, Rumana, Bulgaria, Mxico, Brasil, Ghana, Filipinas y Corea del sur. Casi la mayora de los pases de la tercera ola no han logrado una democracia que funcione ms o menos, o no parecen profundizar ni avanzar en cualquiera de los progresos democrticos que hayan hecho. En un pequeo nmero de pases, las aperturas polticas iniciales han fallado realmente y los regmenes autoritarios se han vuelto a consolidar, como en Uzbequistn, Turkmenistn, Bielorrusia y Togo. Sin embargo, muchos de los pases "en trnsito" no son dictatoriales pero tampoco se dirigen claramente a la democracia. Han entrado en una zona poltica gris.10 Tienen algunos atributos de la vida democrtica, que incluyen, al menos, espacio para los partidos de oposicin y una sociedad civil independiente, adems de elecciones regulares y constituciones democrticas. Pero todava sufren de serios dficit democrticos, que son frecuentemente una pobre representacin de los intereses de los ciudadanos, bajos niveles de participacin poltica en las votaciones, violaciones frecuentes a la ley por parte de los funcionarios gubernamentales, elecciones de legitimidad dudosa, niveles muy bajos de confianza del pueblo en las instituciones estatales y un persistentemente pobre desempeo institucional del Estado. Como numerosos pases caen entre las francas dictaduras o entre las democracias liberales bien establecidas que han decado, los analistas polticos han preferido una serie de trminos "calificadores de la democracia" para caracterizarlos, entre los que se incluyen: "semidemocracia", "democracia formal", "democracia electoral", "democracia de fachada", "seudodemocracia", "democracia dbil", "democracia parcial", "democracia no liberal" y "cuasidemocracia".11 Algunos de estos trminos, como el de "democracia de fachada" y "seudodemocracia", se aplican a un subconjunto bastante especfico de los casos de la zona gris. Se ha intentado que otros trminos, como "democracia dbil" y "democracia parcial", tengan una aplicacin mucho ms amplia. Aunque estos trminos pueden ser tiles, especialmente cuando se basan en anlisis comprobables como el trabajo de O'Donell sobre las "democracias delegadas", comparten una debilidad importante al describir los pases de la zona gris como tipos de democracias; los analistas, en efecto, estn tratando de aplicar el paradigma de la transicin a muchos pases cuya evolucin poltica pone al paradigma en cuestin.12 La mayor parte de los trminos de "calificacin de la democracia" son utilizados para caracterizar pases que se han atascado en algn lugar de la supuesta secuencia de democratizacin, normalmente al comienzo de la fase de consolidacin. La diversidad de los patrones polticos dentro de la zona gris es muy grande. Muchos posibles subtipos o subcategoras podran posiblemente plantearse, y falta hacer mucho trabajo para evaluar la naturaleza de la zona poltica gris. Como un primer paso analtico, puede verse que en la zona poltica gris hay dos grandes sndromes polticos comunes. No tienen tipos de sistemas polticos rgidamente delineados sino ms bien patrones polticos que se han vuelto regulares y algo impenetrables. Aunque tienen algunas caractersticas en comn, difieren crucialmente y en realidad se excluyen unos a otros. El primer sndrome es un pluralismo dbil. Los pases cuya vida poltica est marcada por un pluralismo dbil tienden a tener cantidades significativas de libertad poltica, elecciones regulares y alternancia en el poder entre los diferentes grupos polticos genuinos. Sin embargo, pese a estas caractersticas positivas, la democracia sigue siendo superficial y problemtica. La participacin poltica, aunque surja en tiempo de elecciones, no va mucho ms all de las votaciones. Las elites polticas de todos los grandes partidos y agrupaciones son ampliamente percibidas como corruptas, egostas e ineficientes. La alternancia en el poder parece solamente un desafortunado regateo, para atrs y para adelante, con los problemas del pas. Las elites polticas de todos los grandes partidos son percibidas ampliamente por el pueblo como

corruptas, egostas, deshonestas y que no trabajan en serio por su pas. El pueblo es profundamente indiferente a la poltica, y aunque pueda todava agarrarse del ideal de la democracia, es muy infeliz en relacin con la vida poltica del pas. Sobre todo, la poltica es ampliamente vista como el dominio echado a perder de una elite dominante que beneficia muy poco al pas y que merece igualmente muy poco respeto. Y el Estado permanece siempre dbil. La poltica econmica es con frecuencia pobremente concebida y ejecutada, y el desempeo econmico es casi siempre malo o incluso calamitoso. La reformas polticas y sociales son de igual manera tenues, y los gobiernos sucesivos son incapaces de encarar la mayora de los principales problemas que enfrenta el pas, desde el crimen y la corrupcin a la salud, la educacin y el bienestar del pueblo en general. El pluralismo dbil es el ms comn en Latinoamrica, una regin donde la mayora de los pases entraron en un intento de transicin democrrica con partidos polticos diversos ya establecidos, pero tambin con un gran legado de un persistentemente pobre desempeo de las instituciones del Estado. Nicaragua, Ecuador, Guatemala, Panam, Honduras y Bolivia caen todos dentro de esta categora, al igual que Venezuela en la poca previa a Hugo Chavez. Argentina y Brasil bordean dificultosamente este abismo. En el mundo poscomunista, Moldavia, Bosnia, Albania y Ucrania tienen al menos algunos de los sntomas importantes de este sndrome, con Rumania y Bulgaria columpindose sobre este abismo. Nepal es un claro ejemplo en Asia; Bangladesh, Mongolia y Tailandia pueden tambin calificar. En el frica subsahariana, pocos Estados, como Madagascar, Guinea-Bissau y Sierra Leona, son quiz casos de pluralismo dbil, aunque la alternancia en el poder sigue siendo en general rara en esa regin. Hay muchas variantes de pluralismo dbil. En algunos casos, los partidos que se alternan el poder estn divididos por una paralizante acrimonia y dedican su tiempo fuera del poder a evitar que el otro partido logre algo, como en Bangladesh. En otros casos, los grupos que compiten entre s terminan coludidos, formal o informalmente, convirtiendo la alternancia en el poder en algo intil en distintas formas como sucedi en Nicaragua al final de los 90. En algunos pases afligidos por la debilidad del pluralismo, la competencia poltica es entre partidos fuertemente parapetados que funcionan sobre todo como redes clientelares y parece que nunca se renuevan, como en Argentina y Nepal. En otros la alternancia en el poder ocurre entre grupos polticos que cambian constantemente, partidos de corta vida dirigidos por individuos carismticos o alianzas temporales en busca de una identidad poltica, como en Guatemala o en Ucrania. Estos casos diversos comparten no obstante una condicin comn que parece estar en la raz del pluralismo dbil: todos los tipos de elites polticas, aunque sean plurales y compitan entre s, estn muy aisladas de la ciudadana, convirtiendo la vida poltica en un ejercicio finalmente hueco e improductivo. La poltica del poder dominante El otro sndrome ms comn es la poltica del poder dominante. Los pases con este sndrome tienen un espacio poltico limitado pero todava real, algunas impugnaciones por parte de los grupos opositores y al menos las formas institucionales ms bsicas de democracia. Aunque gobierne un grupo poltico -ya sea un movimiento, un partido, una familia extensa o un slo lder-, domina el sistema de tal manera que hace que parezca que hay alguna perspectiva de alternancia en el poder en un futuro previsible. A diferencia de los pases obstruidos por el pluralismo dbil, un problema poltico clave en los de poder dominante es la lnea borrosa entre el Estado y el partido gobernante (o las fuerzas polticas que gobiernan). Los atributos principales del Estado -es decir, el Estado como fuente de dinero, trabajo, informacin pblica (va los medios estatales) y el poder policiaco- son puestos gradualmente al servicio directo del partido gobernante. Mientras en el pluralismo dbil, los jueces son con frecuencia independientes, los jueces en los pases con un poder dominante son normalmente tomados como uno de brazos del poder monoltico. Y mientras las elecciones en los pases con pluralismo dbil son frecuentemente tranquilas y libres, el tpico patrn en los pases con poder dominante es el de las dudosas pero no del todo fraudulentas elecciones, en las que el grupo dominante trata de hacer un espectculo electoral lo suficientemente bueno como para ganar la aprobacin de la comunidad internacional, mientras manipula silenciosamente todo lo que sea posible en el terreno electoral para

asegurar su victoria. Al igual que en los sistemas de pluralismo dbil, los ciudadanos de los sistemas de poder dominante tienden a ser indiferentes a la poltica y se apartan de cualquier participacin importante que vaya ms all del voto. No obstante, como no hay alternancia en el poder hay menos disposicin a mostrar el clima poltico por "contagio" que reina en los sistemas pluralistas dbiles. Aunque es difcil que los partidos polticos de oposicin existentes ganen mucha credibilidad entre el pueblo, deben su estatus perenne de marginales a la mayora en las cmaras del poder. Casi todas las energas y esperanzas de una oposicin efectiva al rgimen residen con frecuencia en los grupos de la sociedad civil, que es normalmente una desilvanada coleccin de organizaciones no gubernamentales defensoras y medios independientes (usualmente financiados por fundaciones occidentales) que luchan con el gobierno por los derechos humanos, el ambiente, la corrupcin y otros asuntos de inters pblico. El Estado tiende a ser dbil y a tener un pobre desempeo en los pases de poder dominante, al igual que en los plurales, aunque el problema ms bien es una burocracia que ha cado en el estancamiento del partido gobernante, que la naturaleza inestable de la administracin del Estado (como el constante cambio de ministros) tpica del pluralismo dbil. La larga permanencia en el poder de un grupo poltico provoca usualmente corrupcin y un capitalismo amiguista. Por la existencia de cierta apertura poltica en estos sistemas, los dirigentes suelen sentir algo de presin por parte del pueblo por la corrupcin y otros abusos del poder del Estado. Ellos incluso pueden declarar peridicamente su intencin de terminar con la corrupcin y de fortalecer el gobierno de la ley. Pero su profunda y arraigada intolerancia, hacia algo ms que la limitada oposicin, y la configuracin poltica bsica sobre la que gobiernan dan lugar a los muchos problemas que pblicamente se comprometen a combatir. Los pases de poder dominante predominan en tres regiones. En el frica subsahariana, el empuje de la gran ola democratizadora que ba toda esta regin a principios de los 90 lleg a su fin produciendo muchos sistemas de poder dominante. En algunos casos, los partidos de Estado se liberalizaron al grado de permitir slo procesos limitados de apertura poltica, como en Camern, Burkina Faso, la Guinea Ecuatorial, Tanzania, Gabn, Kenia y Mauritania. En algunos casos los viejos regmenes fueron derrotados o se colapsaron, y los nuevos regmenes han terminado en estructuras de partido dominante, como en Zambia en los 90, o las fuerzas que haban sido hechas a un lado recuperaron el poder, como en el Congo (Brazzaville). Hay sistemas de poder dominante en la antigua Unin Sovitica tambin. Armenia, Azerbaijn, Georgia, Kirgizstn y Kazakhstn caen en esta categora. Las otras repblicas de Asia Central y Bielorrusia son mejor entendidas como sistemas absolutamente autoritarios. La tendencia liberalizadora que lleg al Medio Oriente a la mitad de los ochenta se desarroll y comenz una vez que ciertos pases pasaron del campo autoritario a la categora del poder dominante. Entre ello estn Marruecos, Jordania, Argelia, Egipto, Irn y Yemen. Los sistemas de poder dominante son escasos fuera de estas tres regiones. Asia, Malasia y Camboya son ejemplo de ellos. En Latinoamrica, Paraguay podra ser un caso, y Venezuela es probable que se dirija a ser el segundo. Los sistemas de poder dominante varan en grado de libertad y en su direccin poltica. Algunos tienen un espacio poltico muy limitado y estn cercanos a ser dictaduras. Otros alcanzan mucha ms libertad, aunque todava con lmites. Unos pocos "pases en trnsito", entre los que estn los importantes casos de Sudfrica y Rusia, caen justo de este lado del sndrome. Tienen bastante libertad poltica y han mantenido elecciones competidas y con cierta legitimidad (aunque existe una filosa discusin sobre este tema en referencia a Rusia). Aunque estos pases estn gobernados por fuerzas polticas que parecen haberse mantenido en el poder por largo tiempo (si uno considera el cambio de Yeltsin a Putin ms que una transferencia, una alternancia en el poder), y es difcil imaginar que cualquier partido de oposicin de los que hay lleguen al poder en muchos aos, si ellos mantienen una libertad poltica real y una competencia abierta por el poder, pueden unirse al rango de casos como los de Italia y Japn (antes de los 90) y Botswana, con un gobierno democrtico durante mucho tiempo de un solo partido. Pero

todava, debido a la fragilidad de sus nuevas instituciones democrticas, ellos enfrentan el peligro de contraer el sndrome del poder dominante. Como tanto el pluralismo dbil como las polticas de poder dominante tienen cierta estabilidad, una vez que se hallan en ellas, los pases no salen de ah con facilidad. El pluralismo dbil logra su propio equilibro disfuncional: el paso del poder de atrs para adelante entre las elites en competencia que han estado durante mucho tiempo aisladas de los ciudadanos pero dispuestas a jugar con reglas ampliamente aceptadas. La poltica de poder dominante logra tambin frecuentemente un tipo de estancamiento, cuando el grupo gobernante mantiene en las cuerdas a la oposicin poltica y a la vez permite suficiente apertura poltica para aliviar la presin del pueblo. No hay manera de mantener configuraciones polticas permanentes, ninguna de ellas dura para siempre. Los pases pueden salirse de ellas, y lo hacen, ya sea yendo de una a otra, rumbo a la democracia liberal o la dictadura. Por un tiempo en los 90, Ucrania pareca estar aferrada a la poltica de poder dominante pero quiz cambiando a algo ms similar al pluralismo dbil. Senegal fue previamente un caso claro de poltica de poder dominante pero, con la victoria de la oposicin en las elecciones de 2000, quiz se movi hacia la democracia liberal y el pluralismo dbil. Aunque muchos pases de la zona gris han terminado como ejemplos de pluralismo dbil o poltica de poder dominante, no todos tienen democracia. Un pequeo nmero de "pases en transicin" se han salido del gobierno autoritario en los ltimos aos, y su trayectoria poltica es todava incierta. Nigeria, Serbia y Croacia son tres buenos ejemplos de este tipo. Algunos pases que experimentaron aperturas polticas en los 80 o los 90 se han venido abajo por conflictos civiles que sus sistemas polticos, demasiado inestables e incoherentes, no han podido controlar con facilidad, pero stos no van definitivamente en camino a la democracia. La Repblica Democrtica del Congo, Liberia, Sierra Leona y Somalia son todos ejemplos de esta situacin. La ruptura con los supuestos Puestas juntas, las trayectorias polticas de la mayora de los pases de la tercera ola ponen seriamente en duda el paradigma de transicin. sto ese hace evidente si revisamos los supuestos principales que subyacen en el paradigma a la luz del anlisis hecho ms arriba. Primero, la suposicin casi automtica de los promotores de la democracia durante los aos cumbre de la tercera ola de que cualquier pas que se saliera de la dictadura estaba "en trnsito a la democracia" ha sido con frecuencia imprecisa y equivocada. Algunos de estos pases nunca se democratizaron en absoluto. Muchos adoptaron algunos rasgos ligeramente democrticos pero mostraron algunos signos de democratizacin que iban ms all y sin seguir ningn guin predecible. Los patrones polticos ms comunes que se dieron en los "pases en transicin" -pluralismo dbil y poltica de poder dominanteincluyen elementos de democracia, pero stos deberan entenderse como posibles itinerarios, no como estaciones en el camino a la democracia liberal. La persistencia de los crculos norteamericanos promotores de la democracia en usar un lenguaje transicional para caracterizar pases que no se adaptan de ninguna manera a los perfiles del paradigma rozan en cierto modo el surrealismo, incluyendo no slo el caso del Congo citado ms arriba sino muchos otros, como Moldavia ("la transicin democrtica de Moldavia contina avanzando firmemente"), Zambia ("Zambia va con seguridad hacia la creacin de una democracia multipartidista viable"), Camboya ("los xitos polticos de Camboya hacia la democracia y el mejoramiento de la forma de gobernar han sido numerosos en los ltimos 18 meses") y Guinea ("Guinea ha dado pasos significativos hacia la construccin de una sociedad democrtica").13 El uso continuado del paradigma de la transicin constituye el peligroso hbito de imponer un orden conceptual a menudo simplista e incorrecto sobre un cuadro emprico de considerable complejidad. Segundo, no slo no ayuda para nada la etiqueta general y el concepto de "pas en transicin", sino que la supuesta secuencia de etapas de democratizacin es desafiada por el registro de las experiencias. Algunos de los casos ms alentadores de democratizacin de los aos recientes -como Taiwn, Corea del Sur y Mxico- no pasaron a travs del paradigmtico proceso de insurgencia democrtica seguido

rpidamente de elecciones nacionales y de un nuevo marco institucional democrtico. Sus evoluciones polticas se definieron a partir de un fenmeno prcticamente opuesto: un proceso de liberalizacin muy gradual que se fue incrementando con una oposicin poltica organizada (y no la de los moderados del rgimen) que presion para el cambio en elecciones sucesivas, ganando finalmente. Y en muchos pases que pasaron por alguna versin de lo que parecera ser una insurgencia democrtica, la supuesta secuencia de cambios -primero el establecimiento de las cuestiones esenciales y despus el trabajo a partir de reformas de segundo orden- no se sostiene. Las cuestiones esenciales han resurgido en momentos impredecibles, terminando con lo que se supona iban a ser largas etapas de transicin, como en las crisis polticas de Ecuador, la Repblica Central Africana y Chad. Adems, varios de los diversos componentes del proceso de consolidacin supuestos -desarrollo de partidos polticos, fortalecimiento de la sociedad civil, reforma judicial, y desarrollo de los medios- casi nunca se ajustan al ideal tecnocrtico de secuencias racionales con base en el cual se construyeron los marcos de anlisis indicadores y los objetivos estratgicos de los promotores de la democracia. En su lugar hay procesos caticos de cambio que retroceden y se van por los lados mucho ms que hacia adelante, y hacen esto de una manera absolutamente irregular. La tercera suposicin del paradigma de la transicin -la nocin de lograr elecciones regulares y genuinas que no slo conferirn legitimidad democrtica a los nuevos gobiernos sino una participacin poltica siempre intensa y un cumplimiento democrtico- se queda muchas veces corta. En muchos "pases en transicin" se mantienen elecciones razonablemente regulares y legtimas pero la participacin poltica ms all de la votacin sigue siendo superficial y el cumplimiento gubernamental es dbil. El gran abismo entre las elites polticas y los ciudadanos en muchos de estos pases parece estar basado en condiciones estructurales, como la concentracin de la riqueza o ciertas tradiciones socioculturales que las elecciones en s mismas no resuelven. Esto tambin da idea de por qu con frecuencia la competencia electoral estimula tan poco la renovacin o el desarrollo de los partidos polticos en muchos de los pases de la zona gris. Patologas graves como partidos altamente personalistas, partidos en transicin o en mutacin, o clientelismos polticos parecen coexistir durante largos periodos con al menos ciertos procesos legtimos de pluralismo poltico y competencia. Estos desengaos no significan realmente que las elecciones carezcan de sentido o que la comunidad internacional no deba continuar impulsando las elecciones libres y limpias. Pero se han reducido mucho las expectativas en el sentido de que con las elecciones se lograr generar o enriquecer ms el cambio democratico. Nepal es un ejemplo notable de esta cuestin. Desde 1990, en este pas han habido muchas elecciones pluripartidistas y se ha experimentado una frecuente alternancia en el poder. Aunque el pueblo de Nepal parezca muy indiferente al sistema poltico y tengan para l realmente poco sentido los logros democrticos. Cuarto, incluso desde que las "precondiciones para la democracia" fueron desterradas con entusiasmo en los primeros comienzos de la tercera ola, una realidad contraria -el hecho de que diversas condiciones estructurales pesaban mucho en la configuracin de las soluciones polticas- estaba trabajando desde atrs. Si vemos los casos de democratizacin recientes ms exitosos que, por ejemplo, tienden a estar en Europa central, en el Cono Sur o en el este de Asia, es claro que una relativa riqueza econmica, al igual que una experiencia previa de pluralismo poltico contribuyen al xito democrtico. Y si comparamos regiones tanto del antiguo mundo comunista como del frica subsahariana, es evidente que las herencias institucionales especficas de los regmenes anteriores afectan con fuerza los logros en los intentos de transicin. Durante los 90, numerosos acadmicos empezaron a desafiar la lnea de las "no precondiciones" con anlisis de los papeles que la riqueza econmica, las herencias institucionales, las clases sociales y otros factores estructurales juegan en los intentos de transicin democrtica.14 Aunque ha sido duro para la comunidad promotora de la democracia llevar a cabo su trabajo, se han aferrado a su enfoque en los procesos polticos y las instituciones. A ellos les preocupa que si tratan de combinar este enfoque con las

perspectivas econmicas o socioculturales, esto puede conducir a una dilucin o disminucin de la asistencia para la democracia. Y habindose establecido como organizaciones con una perspectiva exclusivamente poltica, es difcil para los grupos que promueven la democracia incluir otra clase de habilidades o de abordaje. Quinto, la edificacin del Estado ha sido un problema ms largo y conflictivo de lo que originalmente se imaginaba en el paradigma de la transicin. Al contrario de las primeras suposiciones de los activistas que ayudaban a la democracia, muchos pases de la tercera ola tenan que enfrentar desafos fundamentales en la edificacin del Estado. Aproximadamente 20 pases de la antigua Unin Sovitica y de la ex Yugoslavia haban tenido que construir instituciones estatales nacionales donde nunca las hubo. En casi toda el frica subsahariana, la ola poltica liberalizadora de los 90 transcurra uniformemente en una cruda realidad de Estados muy dbiles. En muchas partes de Latinoamrica, del Medio Oriente y de Asia, el cambio poltico se llev a cabo en un contexto de estructuras estatales estables, pero el desempeo errtico de esos Estados complic cada paso. Donde se tuvo que edificar el Estado partiendo de la improvisacin, las pasiones e intereses de quienes detentaban el poder -como los de cerrar el acceso al poder y los recursos tan pronto como fuera posible-, todo sucedi absolutamente al contrario de lo que se requerira para la edificacin de una democracia. En pases en los que haba Estados pero eran muy dbiles, los esfuerzos por edificar la democracia financiados por mecenas descuidaban el asunto de la edificacin del Estado. Con su nfasis frecuente en la distribucin del poder y en el debilitamiento del poder relacionado con la rama del Ejecutivo mediante el fortalecimiento de las ramas legislativa y judicial del gobierno, el impulso a la descentralizacin y la construccin de la sociedad civil-, estaban ms a favor de la redistribucin del poder del Estado que de la edificacin de ste. Los programas que los promotores de la democracia dirigan a los gobiernos tendan a ser esfuerzos tecnocrticos menores, como el entrenamiento de equipo o la ayuda a las oficinas de los gabinetes, ms que esfuerzos sustanciales para mantener la capacidad del Estado. Dejndolo ir Es momento para la comunidad promotora de la democracia descartar el paradigma de transicin. Si analizamos el registro de experiencias de los muchos pases que los activistas de la democracia han etiquetado como "pases en trnsito", es evidente que ya no es adecuado suponer: - que la mayora de estos pases estn en realidad en una transicin a la democracia; - que los pases que salen del autoritarismo tienden a seguir un proceso de democratizacin en tres etapas que consiste en apertura, rompimento y consolidacin; - que el establecimiento de elecciones regulares y genuinas no les dar a los nuevos gobiernos legitimidad democrtica sino tambin el fomento de una gran e intensa participacin democrtica y del cumplimiento; - que las posibilidades de los pases de una democratizacin exitosa dependen sobre todo de las intenciones polticas y de las acciones de sus elites polticas, sin la importante influencia de las condiciones y herencias econmicas, sociales e institucionales subyacentes; - que la edificacin del Estado es un reto secundario para la construccin de la democracia y en gran medida compatible con ella. Es duro dejar ir el pradigma de la transicin, tanto para el orden conceptual como por la visin esperanzadora que daba. Renunciar a l implica una gran ruptura, pero sta no es total. No significa negar que importantes reformas democrticas se han llevado a cabo en muchos pases en las pasadas dos dcadas. Tampoco significa que los pases en la zona gris estn destinados a no lograr nunca una democracia liberal que funcione bien. No significa que las elecciones libres y justas en los pases "en trnsito" sean intiles o indignas de apoyo. No significa que Estados Unidos y otros actores internacionales deban abandonar los esfuerzos para promover la democracia en el mundo (si algo implica esto es que dado lo difcil que es la democratizacin, los esfuerzos para promoverla debern ser

redoblados). Esto implica sin embargo que los promotores de la democracia deberan fundamentar su trabajo sobre suposiciones distintas. Deberan empezar por suponer que lo que es concebido como un difcil punto medio entre la democracia totalmente provista y la franca dictadura es en realidad la condicin poltica ms comn hoy en los pases del mundo desarrollado y del poscomunista. No es una categora excepcional para ser definida slo en trminos de lo que no es una cosa o la otra; es un estado de normalidad en muchas sociedades, para bien o para mal. Los en apariencia continuos asombros y desilusiones de los analistas polticos occidentales que se expresan sobre los muy frecuentes altibajos de la democracia en los "pases en trnsito" deberan ser reemplazados con expectativas realistas sobre los patrones probables de vida poltica en esos pases. Los activistas que ayudan y los diseadores de las polticas, al ver las de un pas que ha salido recientemente del autoritarismo, deberan no slo preguntarse: hacia dnde va la transicin poltica? Sino tambin fomularse una cuestin ms amplia: qu est pasando polticamente? La insistencia en el enfoque anterior conduce a suposiciones optimistas que con frecuencia conducen el anlisis a un callejn sin salida. Para dar un ejemplo, durante los 90, los diseadores de la poltica occidental analizaban la evolucin poltica de Georgia despus de 1991 como una transicin democrtica, haciendo notar los muchos logros formales y manteniendo una imagen bsicamente positiva del pas. Pero, de pronto, al final de la dcada, la insustancialidad de la "transicin democrtica" de este pas se hizo muy evidente como para ser ignorada y ahora sorpresivamente se habla de Georgia como un pas en grave riesgo de fracaso como Estado o en una profunda crisis sociopoltica. Toda una generacin de ayuda a la democracia est basada en el paradigma de transicin; despus de todo este tpico enfsis en una lista de instituciones como base para la creacin de programas, y la creacin de portafolios estndares para los proyectos de ayuda consistentes en la misma serie de distribucin de los esfuerzos -algunas reformas judiciales, fortalecimiento parlamentario, asistencia a la sociedad civil, trabajo con los medios, desarrollo de los partidos polticos, educacin cvica y programas electorales-, mucha de la ayuda a la democracia basada en este paradigma est agotada. Cuando el paradigma se ajusta bien -en una pequea cantidad de transiciones claramente exitosas- la ayuda no es muy necesaria. Donde la ayuda a la democracia es ms necesaria, que es en muchos de los pases de la zona gris, el paradigma se ajusta muy poco. Los promotores de la democracia necesitan centrarse en los patrones polticos claves de cada pas en el que intervienen, ms que tratar de dar un poco de todo para cubrir el expediente de las formas institucionales ideales. En las regiones de pluralismo dbil esto significa que hay que concentrar la atencin en dos cuestiones interrelacionadas: cmo mejorar la variedad y la calidad de los principales actores polticos en la sociadad y cmo empezar a zanjar el abismo entre la ciudadana y el sistema poltico formal. En parte, la respuesta principal a esto debera ser una mucha mayor atencin al desarrollo de los partidos polticos, haciendo especial hincapi en que haya nuevos participantes en la escena poltica partidista, cambiando las reglas y los sistemas de incentivos que configuran a las actuales estructuras partidarias, y creando fuertes conexiones entre los partidos y los grupos de la sociedad civil (ms que animar a los grupos de la sociedad civil a que permanezcan apartados de la poltica partidista). En los sistemas de poder dominante, los promotores de la democracia deberan dedicar una especial atencin a los desafos para ayudar y fomentar el crecimiento de centros de poder alternativos. La sola ayuda al financiamiento de la proliferacin de organizaciones no gubernamentales es un enfoque inadecuado de este desafo. De nuevo, el desarrollo de los partidos polticos debe ser el tema principal de la agenda, sobre todo a partir de medidas dirigidas a cambiar la forma en que se financia a los partidos polticos. stas deberan incluir esfuerzos para examinar cmo la sobreconcentracin del poder econmico (una caracterstica estndar de los sistemas de poder dominante) puede ser reducida, adems de medidas que llamen la atencin sobre y trabajen en contra de esa frontera difusa entre el partido gobernante y el Estado.

En otros tipos de pases de la zona gris, los promotores de la democracia necesitarn basarse en otros enfoques. El mensaje para todos lo pases de la zona gris es, sin embargo, el mismo: no es suficiente caer en el men de los programas democratizadores, basndose en la vaga idea de que todos contribuyen a algn supuesto proceso de consolidacin. La ayuda a la democracia debe hacerse a partir de un anlisis penetrante del sndrome principal que define la vida poltica del pas en cuestin, y de cmo intervenir y ayudar para que pueda cambiar este sndrome. Ir ms all del paradigma de transicin significa tambin tomarse en serio lo de zanjar la ya duradera divisin entre los programas de ayuda dirigidos a la edificacin de la democracia y aquellos enfocados en el desarrollo social y econmico. usaid ha comenzado algunos trabajos sobre este tema pero slo ha araado la superficie de lo que podra convertirse en la sntesis principal de los dominios dispersos de la ayuda. Un ejemplo de este tema que amerita la atencin combinada de los proveedores de ayuda econmica y de los promotores de la democracia son los programas de privatizacin. Estos programas tienen grandes implicaciones en cmo se distribuye el poder en una sociedad, en cmo dirigir a las fuerzas polticas a que se consoliden y cmo hacer que el pueblo participe en las decisiones polticas principales. Los promotores de la democracia necesitan tomarse en serio estos esfuerzos de reforma y aprender a darle credibilidad a los casos ante los economistas que tendrn un lugar en la mesa cuando estos programas se diseen. Lo mismo es cierto para cualquiera de las reas de la reforma socioeconmica que tienden a enfocarse principalmente en los proveedores de ayuda econmica y que tienen posibles efectos importantes en el terreno sociopoltico subyacente de las reformas a las pensiones, de la reforma a la ley laboral, de la poltica antimonoplica, de las reformas bancaria y hacendaria. Lo esencial para los proveedores de ayuda a la democracia es desarrollar una concepcin ms amplia del trabajo democratizador y mostrar que ellos pueden contribuir en algo en la mayor etapa de desarrollo del mundo de la asistencia. Estas son slo ideas provisonales. Resta identificar muchos otros desafos de la "siguiente generacin" de cambios. Sin embargo, el punto central est vigente: el paradigma de transicin fue producto de cierto momento -los aos del comienzo de la tercera ola- y ese tiempo ya ha pasado. Es necesario que los activistas de la democracia se dirijan a otros marcos de anlisis, nuevas discusiones y quiz eventualmente a un nuevo paradigma del cambio poltico, uno que se ajuste al panorama actual y no a las esperanzas anacrnicas de una etapa anterior. (c) Journal of Democracy. Traduccin: Alicia Garca Bergua. Notas 1 Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, University of Oklahoma Press, Norman, 1991. 2 Guillermo O'Donell y Philippe C. Shmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1986. 3 Ruth Collier argumenta que un paradigma de transicin similar ha prevalecido en los textos acadmicos sobre democratizacin. "Los trabajos actuales de la 'literatura sobre transicin' estn empezando a conocerse y tienen entre sus mejores representantes el ensayo fundamental de O'Donnell y Schmitter (1986), que establece un marco de anlisis que ha seguido estando implcito o explcito en muchas de sus contribuciones." Ruth Berins Collier, Paths Toward Democracy: The Working Class and Elites in Western Europe and South America, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, p. 5. 4 "Building Democracy in the Democratic Republic of Congo",

www.usaid.gov/democracy/afr/congo.html/. Aqu y en cualquier parte de este artculo, cito los documentos de usaid porque son los sealamientos, lineamientos y afirmaciones de los activistas que estn ms disponibles, pero creo que mi anlisis es tambin aplicable a la gran mayora de las otras organizaciones promotoras de la democracia en Estados Unidos y en el exterior. 5 La concepcin de la democratizacin como un proceso secuencial predecible de pasos que van uno detrs de otro est realmente ejemplificada en el "manejo de los resultados" del sistema de ayuda de usaid. Vase Handbook of Democracy and Governance Program Indicators, usaid, Washington D. C., agosto de 1998. 6 Guillermo O'Donell argumenta que el concepto de consolidacin democrtica tiene caractersticas teleolgicas en "Illusions About Consolidation", Journal of Democracy, 7 de abril de 1996, pp. 34-51. Una respuesta a esta crtica de O'Donell se encuentra en Richard Gunther, P. Nikiforos Diamandouros y Hans-Jrgen Puhle, "O'Donell's Illusions: A Rejoinder", Journal of Democracy, 7 de octubre de 1996, pp. 151-159. 7 Vase, por ejemplo, Giusseppe Di Palma, To Craft Democracies: An Essay on Democratic Transitions, University of California Pres, Berkeley, 1991. El artculo de Dankwart Rustow, "Transitions to Democracy: Toward a Comparative Model", apareci originalmente en Comparative Politics, nm. 2, abril de 1970, pp. 337-363. 8 La actual lista de usaid de los tipos de programas gubernamentales en su portafolio de asistencia a la democracia no contiene, por ejemplo, ningn caso de trabajo sobre la fundamental edificacin del Estado. Vase "Agency Objectives: Governance", www.usaid.gov/democracy/gov.html. 9 Un penetrante recuento del Estado de la tercera ola est en el artculo de Larry Diamond, "Is the Third Wave Over?", Journal of Democracy, 7 de julio de 1996, pp. 20-37. (Publicado en Este Pas....) 11 David Collier and Steven Levitsky, "Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research", World Politics, nm. 49, abril de 1997, pp. 430-451. 12 Guillermo O'Donell, "Delegative Democracy", Journal of Democracy, nm. 5, enero de 1994, pp. 5569. 13 Estas citas fueron tomadas en su totalidad de las descripciones de los pases en la seccin de edificacin de la democracia del sitio de la red de usaid, www.usaid.gov/democracy.htlm. 14 Vase, por ejemplo, Michael Bratton y Nicolas van de Walle, Democratic Experiments in Africa: Regime Transitions in Comparative Perspective, Cambridge University Press, Cambridge, 1997; Valerie Bunce, Subversive Institutions: The Design and Destruction of Socialism and the State, Cambridge University Press, Cambridge, 1999; Ruth Collier, Paths Toward Democracy; Dietrich Rueschmeyer, Evelyne Huber Stephens y John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy, Chicago University Press, Chicago, 1992; Adam Przeworksi, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Latin America and Eastern Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 1991; y Adam Przeworksi y Fernando Limongi, "Political Regimes and Economic Growth", Journal of Economic Perspectives, nmero 7, verano de 1993, pp. 51-69. 15 Vase Charles King, "Potemkin Democracy", The National Interest, nm. 64, verano de 2001, pp 93104.