Comentarios sobre el Alcance y Ambito de Aplicacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

CDU : 35.077.3 (87)

Allan-R. BREWER-CARtAS, Director del Instituto de Derecho Pblico de la Universidad Central de Venezuela para exigir la garanta de su derecho. Por ello, decimos que el balance ha estado a favor de la Administracin en forroa tradicional. La Ley cambia el balance, pues ahora no se trata de una situacin de poderes administrativos y de ausencia de derechos de los particulares, sino que la Ley establece, ahora, un equilibrio entre poderes de la Administracin y derechos de los particulares, que se garantizan. Ello, por otra parte, es la esencia del principio de la legalidad y de las regulaciones jurdicas sobre la Administracin: el equilibrio que tiene que existir entre poderes y prerrogativas administrativas y derechos de los particulares. Al cambiar totalmente el balance de esos dos extremos y establecer ese equilibrio, la Ley plantea necesariamente un cambio de actitud y de forma y mtodo de actuar de la Administracin. Ya no puede ser la Administracin prepotente que concede ddivas o favores al particular, quien por su parte, no tiene derechos, ni cmo reclamarlos y es aplastado y a veces vejado por la Administracin, sino que esto tendr, necesariamente, que cambiar, lo que plantea la necesidad de un cambio de actitud y de mentalidad. Ya no es un particular indefenso el que la Administracin
va a tener enfrente, en las relaciones jurdicas,

l. INTRODUCCIN La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos que entr en vigencia ello de enero de 1982, podemos decir que, sin la menor duda, es la Ley ms importante que se ha dictado en relacin a la Administracin Pblica Venezolana Contempornea. No haba sido nunca nuestra Administracin destinataria de un cuerpo normativo que regula con tanta amplitud y precisin, aspectos centrales de su relacin con los particulares. Esta es una Ley que difiere de las otras leyes relativas a la Admnistracin que hemos teuido en aos recientes, ya que no se trata de una Ley que se refiere a la organizacin interna de la Administracin, sino que es una Ley que se refere, bsicamente, a las relaciones de la Adminstracin con los particulares. Por esto, dentro de los aspectos medulares de la Ley, est la regulacin de las situaciones jurdicas en las cuales se encuentran los particulares frente a la Administracin y en las cuales se encuentra la Administracin, frente a los particulares. Es una Ley, por tanto, que regula bsicamente relaciones jurdicas entre administrados y Administracin, y en base a ello, regula un conjunto de poderes, prerrogativas y obligaciones de la Administracin, por una parte, y por la otra, una serie de derechos y obligaciones de los particulares en sus relaciones con la Administracin. Siendo ste el sentido central de la regulacin de la Ley, esta Ley cambia totalmente la situacin tradicional de estas relacioues entre Administracin y particular. Hasta ahora, el balance en esas relaciones ha estado a favor de la Administracin. Casi todos los poderes, potestades y derechos han estado en manos de la Administracin, con muy pocos deberes y obligaciones frente al particular; y el particular lo que haba encontrado normalmente, ante la Administracin, eran slo situaciones de deber, de sujecin, de subordinacin, sin tener realmente derechos, ni tener mecanismos

sino un particular bien armado con muchos derechos legales y con mucbos mecanismos jurdicos para garantizar esos derechos y controlar cualquier actitud que signifique la desmejora de esas garantas. Por eso la Ley Orgnica obligar a un cambio de actitud y esto es lo primero que debe plantearse a la Administracin Pblica Venezolana y a los funcionarios pblicos. Estamos en presencia de un texto que, necesariamente tendr que obligar a cambiar la forma de relacin de los funcionarios con los particulares, y tambin de los particulares con la Administracin. El particular tambin sufrir este cambio de actitud, porque ahora se va a encontrar con muchos mecanismos jurdicos y vas de reclamo, que tambin tendr que manejar con cierta sensatez. Habr, posiblemente, momen-

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AlIan-R. Brewer-Carias guarda silencio y se abstiene y no pasa nada. Ahora s pasa algo, y es que la decisin se considera que se ha tomado por el solo transcurso del tiempo en los lapsos determinados que prev la Ley, y que transcurrido el lapso se considera que hay una denegacin de lo solicitado, y esa denegacin plantea la posibilidad del particular de recurrir contra la denegacin, sea al superior jerrquico, sea ante la via judicial. Plantea, adems, una responsabilidad del funcionario por la omisin y por la no actuacin, y si sucede en forma reiterada, incurren en responsabilidad administrativa. Adems de regular las situaciones jurdicas,
y los actos administrativos, en tercer lugar

tos iniciales de desajuste, pero luego se llegar, sin duda, al punto de equilibrio.
Lo que s es cierto es que en los inicios de vigencia de esta Ley, proliferarn acciones contra la Administracin, y contra los funcionarios, individualmente, cuando incumplan sus deberes e incumplan las obligaciones que la Ley establece, pues no habra impunidad en la accin admnistrativa. La Ley establece unos derechos que pueden ser controlados por los rganos judiciales e, inclusive, por los propios
rganos administrativos a travs del sistema de sanciones que prev.

En trminos generales, esta Ley, regula

cuatro aspectos fundamentales en relacin a

la Administracin y sus relaciones con los particulares. Por una parte regula todo un sistema o conjunto de situaciones jurdicas, tanto de la Administracin como de los particulares. Aqu la Ley precisa por una parte, una serie de potestades administrativas y precisa una serie de deberes y obligaciones de los funcionarios, y por la otra, regula y consagra una serie de derechos de los particulares frente a la Administracin, as como tambin les impone obligaciones precisas en sus relaciones con aqulla. Este es el primer campo de regulacin de la Ley: las situaciones jurdicas de los particulares y de la Administracin Pblica. En segundo lugar, regula el acto administrativo, es decir, el resultado concreto de la actuacin de la Administracin cuando sta decide produciendo efectos jurdicos en determinadas situaciones. Regula con precisin el acto en sus requisitos, para someter a condiciones de validez y de legalidad la actuacin de la Administracin. Regula adems, los efectos de los actos; su revisin tanto de oficio
como por va de recurso, y tambin, la forma

la Ley regula el procedimiento administrativo, es decir, todo el conjunto de trmites, requisitos y formalidades, que deben cumplirse ante la Administracin y en esas relaciones entre Administracin y particulares, para producir
decisiones administrativas, es decir, actos administrativos.

Por ltimo y en cuarto lugar, la Ley regula las vas de revisin de los actos administrativos
en va administrativa; es decir, el sistema de

recursos de reconsideracin, de revisin y jerrquico, que van a permitir al particular, en sus relaciones con la Administracin reclamar formalmente, no como un favor, por

va de derecho ante la propia Administracin

contra los actos administrativos, estando sta

obligada a decidir esos recursos tambin en tiempo til determinado, de manera que si no lo hace, el silencio provoca tambin estos actos tcitos negativos. Esta Ley, con esas regulaciones bsicas
relativas a las situaciones jurdicas, a los actos

administrativos, al procedimiento y a los recursos administrativos, tiene, en todo caso,

de manifestacin de las decisiones administrativas, no slo estableciendo la decisin expresa, sino innovando, al establecer la decisin

un alcance en su aplicacin al cual queremos

hacer referencia en estas notas, estudiando,

administrativa tctica negativa derivada del silencio administrativo. En esta forma, ya el silencio no es simplemente una forma de no decidir ni de resolver un asunto para que decaiga por el transcurso del tiempo, sino que el silencio administrativo, de acuerdo a esta Ley, es ahora una forma de decidir, denegando 10 solicitado, o los recursos intentados. Por tanto, al ser una forma tcita de decidir, abre vas de proteccin y de recurso para los particulares, a quienes no se le decidan las solicitudes y recursos en los lapsos prescritos. Esto conllevar, tambin, ese cambio de mentalidad en la actuacin del funcionario, quien muchas veces, simplemente para no decidir un asunto,

en primer lugar, el mbito de aplicacin de la ley; en segundo lugar, su impacto en el perfeccionamiento del principio de la legalidad; y en tercer lugar, las exigencias de racionalidad administrativa que plantea.

n.

AMBIT DE APLICACION DE LA LEY

En cuanto al mbito de aplicacin de la Ley puede distinguirse un mbito organizativo y un mbito sustantivo.
1. Ambito organizativo

En cuanto al mbito organizativo de aplicacin de la Ley, est definido en el Artculo 1, el cual seala que deben ajustar su acti-

Apiicacion de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

vdad a las prescripciones de la Ley, como obligacin, la Administracin Pblica Nacional y la Administracin Pblica Descentralizada, integradas en la forma prevsta en sus respectivas Leyes Orgnicas>. Ahora bien, la Ley, en este Artculo l, cuando trata de establecer una distincin entre Administracin Pblica Nacional y Administracin Pblica Descentralizada, incurre en una imperfeccin: en realidad, no puede distinguirse Administracin Pblica Nacional de Administracin Pblica Descentralizada, porque la Administracin Pblica Descentralizada es parte de la Administracin Pblica Nacional. La distincin parece que debi haber sido en el sentido de distinguir la Administracin Pblica Central de la Administracin Pblica Descentralizada, regulada por sus Leyes Orgnicas respectivas, y en efecto, la Administracin Pblica Central est regulada por la Ley Orgnica de la Administracin Central de 1976, en vigor desde el ao 77, y la Administracin Pblica Descentralizada an no ha sido objeto de una Ley Orgnica que la regule como lo exige el Artculo 230 de la Constitucin, por lo que sigue normada por la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional. De manera que si la distincin se establece entre Administracin Pblica Central y Administracin Pblica Descentralizada, lo que debe precisarse, para determinar el mbito organizativo de aplicacin de la Ley, es lo que se entiende por cada uno de estos aspectos.
b. La Administraci6n Descentralizada

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En cuanto a la expresin Administracin Pblica Descentralizada, aqu sin duda, la Ley es muy imprecisa, y exige una labor de interpretacin para determinar qu debe entenderse, a los efectos de la Ley Orgnica, por tal Administracin Pblica Descentralizada. La descentralizacin es una forma de transferencia de competencias del Estado a otros entes con personalidad jurdica propia distinta del ente territorial que transfiere esas competencias. As, la descentralizacin administrativa

se produce no slo a travs de entes de derecho pblico que crea el Estado por Ley, por ejemplo un Instituto Autnomo, sino que tambin hay descentralizacin cuando el Estado crea entes de derecho privado como una Fundacin Pblica, o una Empresa del Estado. Cuando la Ley habla de Administracin Pblica Descentralizada a qu se refiere? Sin duda, Ja interpretacin racional de este Artculo, debe ser que se aplica slo a Ja Administracin Pblica descentralizada con forma jurdica de derecho pblico y de carcter estatal, es decir que forme parte de la organizacin generaJ del Estado y que tenga forma jurdica de derecho pblico. Por tanto, se rigen por la Ley, los entes de derecho pblico estatal: en primer lugar, aqullos de carcter corporativo, denominados establecimientos pblicos corporativos, por ejemplo, las Universidades Nacionales; en segundo Jugar, los establecimientos pblicos asociativos estatales que tienen funciones reguladas por el derecho pblico, por ejemplo, el Banco Central de Venezuela, creado por Ley aun cuando con forma de sociedad annima; y en tercer lugar, por supuesto, todos los establecimientos pblicos institucionales, es decir, los Institutos Autnomos, que forman la mdula de la Administracin Pblica Descentralizada con forma de derecho pblico estatal. En esta forma, la Ley no se aplica a aquellos entes descentralizados con forma jurdica de derecho privado, por lo que a las Fundaciones, las Sociedades Mercantiles, las Sociedades Civiles creadas por el Estado no se les aplica esta Ley. Tampoco se aplica la Ley a los establecimientos pblicos no estatales, es decir, aquellos entes de derecho pblico que no forman parte de la estructura general del Estado. El ejemplo de estos establecimientos pblicos no estatales, es decir, de estos entes corporativos de derecho pblico no estatales son los colegios profesionales y las academias nacionales. Estos son entes, sin duda, de dere-

a. La Administracin Central
En cuanto a Administracin Pblica Central, sta abarca todos los rganos que regula la Ley Orgnica de la Administracin Central, por lo que no se aplica slo a los Ministerios que conforman la mdula de la Administracin Central, sino tambin, a las Oficinas Centrales de la Presidencia y a todos los organismos de Coordinacin Presidencial o Interministerial que regula la Ley y que pueden ser establecidos por el Ejecutivo. Adems, debe incorporarse tambin dentro de las regulaciones de la Ley, a otros rganos de la Administracin Pblica Centralizada que, sin embargo, no regula la Ley Orgnica de la Administracin Central, como sera la Procuradura General de la Repblica que vendra a ser el cuerpo de asesora legal y de asistencia judicial y extrajudicial de la Repblica, que se regula por su propia Ley Orgnica y que forma parte de la Admnistracin Pblica Nacional Centralizada.

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Allan-R, Brewer-Carias

cho pblico, pero no son estatales en cuanto a que no forman parte de la estructura general del Estado. En definitiva por tanto, si se afirma que la expresin Administracin Pblica Descentralizada > que utiliza la Ley para definir parte de su mbito de aplicacin organizativa, se refiere a los entes o establecimientos de derecho pblico estatales, estamos dndole a la expresin su correcta interpretacin. Se aplica, la Ley, por tanto, a aquellas personas de derecho pblico creadas por el Estado y que forman parte de su estructura general del Estado. En sentido contrario, las formas de derecho privado creadas por el Estado no se rigen por la Ley, asi como tampoco aquellos entes de derecho pblico que no son parte de la estructura general del Estado.
c. Las administraciones con autonoma funcional

de la Ley se atribuye la potestad sancionatoria al Ministro, lo que correspondera en estos casos al Contralor o al Fiscal General. Este sera el sentido de la expresin de que la Ley rige en esos organismos, en "cuanto les sea aplicable, es decir, en cuanto no lesione su autonoma. Pero adems de la Contralora y la Fiscala General de la Repblica, hay otros rganos que forman parte de la Administracin Pblica Nacional con autonoma funcional: como el Consejo Supremo Electoral, el Consejo de la Judicatura, la Comisin Investigadora Contra el Enriquecimiento Ilcito, aun cuando con diversa categora, porque no todos son creacin directa de la Constitucin. En todo caso, son rganos que tienen autonoma funcional, que tampoco dependen de ninguno de los tres clsicos Poderes del Estado, y que forman parte de ese tercer gnero de administracin Pblica, a los cuales tambin se tendra que aplicar la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. d. Las Administraciones Estadales y Municipales La Ley Orgnica, en el Artculo 1, tambin seala que las Administraciones Estadales y Municipales deben ajustar sus actividades a la misma, en cuanto les sea aplicable. En este caso, el problema se complica porque, sin duda, nos encontramos frente a unos rganos de naturaleza distinta. La Ley podra decirse que incurre en una incorreccin pues coloca dentro de un mismo conjunto a la Contralora y a la Fiscala General de la Repblica junto con los Estados y Municipios cuando, en realidad, son de naturaleza absolutamente distinta. Los Estados y Municipios son entidades poltico-territoriales, con autonoma territorial derivada del esquema de descentralizacin poltica que el Federalismo Venezolano establece, tal como surge de la propia Constitucin. Por tanto, al ser entes autnomos territorialmente conforme al texto fundamental, la Ley Orgnica no puede aplicarse directamente a los Estados y Municipios. En efecto, es la propia Constitucin la que establece qu Leyes Nacionales pueden aplicarse directamente a los Estados y Municipios. Tal es el caso de la Ley de Crdito Pblico, y de la Ley de Coordinacin de la Inversin del Situado Constitucional con Planes Nacionales que se aplican directamente, porque la Constitucin as lo establece (art. 17 y 229). Pero la Constitucin no prev que una Ley Nacional de Procedimientos Administrativos sea aplicable a los

La Ley, en la segunda parte de este Artculo 1', cuando define su mbito de aplicacin organizativo, seala que tambin la Contralora General de la Repblica y la Fiscala General de la Repblica, deben ajustar sus actividades a su normativa, en cuanto les sea aplicable. Aqu tambin nos encontramos con un tercer gnero dentro de lo que se denomina la Organizacin Administrativa Nacional. Adems de la Administracin Central y de la Administracin Descentralizada, hay una serie de organizaciones en la Administracin Pblica Nacional que tienen y gozan de autonoma funcional y que, por tanto, no tienen dependencia jerrquica del Poder Ejecutivo ni de ningn otro Poder del Estado. Estos son entes que tienen funciones de control y la Ley menciona dos: la Contralora General de la Repblica y la Fiscala General de la Repblica, entidades que como se dijo, en virtud de su autonoma funcional no dependen jerrquicamente ni reciben rdenes de los rganos de los tres clsicos Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), en virtud de sus tareas de control. La actividad de estos rganos se regula por la Ley Orgnica en cuanto les sea aplicable>, es decir, en cuanto a que no lesione la autonoma que tienen que gozar, para ejercer sus funciones de control.

En general, si se analiza detenidamente la Ley, puede decirse que su regulacin sustantiva se aplica perfectamente, a estos rganos con autonoma funcional, pues no lesiona, realmente su autonoma, y slo habra que establecer precisiones en relacin a la forma de aplicacin. Por ejemplo en el ltimo ttulo

Aplicacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

Estados y Municipios, por lo que lo previsto en el artculo l sera contrario al principio de la autonoma poltica de esas entidades y al propio texto constitucional. Sin embargo, tenemos que convenir en que sera deseable que fuera aplicable a los Estados y Municipios, por lo que lo previsto en el articulo l sera contrario al principio de la autonoma poltica de esas entidades y al propio texto constitucional. Sin embargo, tenemos que convenir en que sera deseable que fuera aplicable a los Estados y Municipios, porque si en algn rea es necesario establecer un control y un balance de relaciones entre Poderes y Derechos, es en el rea de los Municipios y los Estados. Pero frente al texto constitucional, la aplicabilidad sera slo en materia de principios, y los Estados debern dictar sus Leyes de Procedimientos Administrativos y asimismo los Municipios, sus Ordenanzas de Procedimientos Administrativos. Mientras estas Leyes y Ordenanzas no se dicten, sin embargo, puede convenirse en que muchas de las normas de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos se podran aplicar a los Estados y Municipios, pero como resultado de constituir, muchas de sus normas, principios generales del derecho administrativo, como el derecho a ser odo, el derecho a la defensa, o la obligacin de la Administracin de motivar sus actos, etc. Es decir, son normas de la Ley Orgnica que, en realidad, lo que estn consagrando no son principios generales del Ordenamiento Administrativo que, como tales principios generales, se aplican de inmediato a los Estados y a los Municipios.

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ella no se aplica directamente a todos los procedimientos que se desarrollan en los rganos abarcados en su mbito organizativo de aplicacin, ya que si hay Leyes Especiales que prevean procedimientos especiales, esos procedimientos especiales se aplican con preferencia a los de esta Ley Orgnica, en las materias que constituyan la especialidad. En efecto, si hay una Ley Especial que rige regulaciones procedimentales que constituyan, realmente, especialidad frente al principio general de la Ley, la Ley Orgnica prescribe que se aplica la Ley Especial con preferencia. Esto provoca la necesidad de determinar en todos los organismos pblicos, cules son las Leyes Especiales que regulan los diversos procedimientos que se aplican a cada Ministerio, para

determinar este mbito sustantivo de aplicacin. Pero no basta determinar esos procedimientos especiales, sino que luego debe determinarse, en ellos, las regulaciones que constituyan indubitablemente, materias que ameritan un tratamiento especial frente al procedimiento general de la Ley. Pero en esta materia, sin duda, se plantea el problema de los procedimientos especiales previstos en Reglamentos, teniendo en cuenta que el artculo 47 habla slo de leyes especiales > que regulen procedimientos. En este punto, habra que distinguir: es muy frecuente que Leyes Especiales, expresamente, remitan al Reglamento para la regulacin del procedimiento, en cuyo caso haba una remisin legal o delegacin hacia un rgano administrativo para dictar el procedimiento. En virtud del mandato legislativo, estos procedimientos previstos en Reglamentos tendran aplicacin preferente, pero en ellos habra que detectar qu aspectos son especiales, para poder decir qu normas de esos reglamentos se aplicaran con preferencia a la Ley Orgnica. Por ejemplo, en materia de regulacin de alquileres, la Ley de Regulacin de Alquileres no regula el procedimiento sino que remite directamente el Reglamento y es ste el que detalla, inclusive por primera vez en el Ordenamiento Jurdico Venezolano, todo un preciso procedimiento administrativo. En ste tendra que determinarse qu aspectos, realmente, constituyen especialidad para poder determinar, en virtud de la remisin que la Ley hace al Reglamento, qu normas de ese reglamento deben aplicarse con preferencia a las de la Ley. Pinsese en lo siguiente por ejemplo: en esa materia de regulacin de alquileres, el informe pericial es fundamental. El Director de Inquilinato debe ajustar su decisin al in-

2. Ambito Sustantivo
Adems del mbito organizativo de aplicacin de la Ley, con las precisiones sealadas que surgen del Artculo 1, podramos tambin determinar un mbito sustantivo de aplicacin de la misma. Hemos determinado a qu rganos se aplica este texto; corresponde ahora precisar si se aplica a todo lo que esos rganos realizan o si hay algunos procedimientos desarrollados ante esos rganos a los cuales no se aplica la Ley. a. Los procedimientos especiales frente al procedimiento general En relacin a este aspecto sustantivo el Artculo 47 de la Ley establece que los procedimientos administrativos contenidos en Leyes Especiales, se aplicarn con preferencia al procedimiento ordinario previsto en la Ley en las materias que constituyan la especialidad. En esta norma la Ley. seala, ante todo, que

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AUall-R. Brewer-Carlas

forme pericial sobre el valor del inmueble para determinar el canon de arrendamiento All podra determinarse un elemento de especialidad, porque de acuerdo al artculo 57 de la Ley Orgnica en materia de informes, stos no son vinculantes, e inclusive conforme al artculo 56, la omisin del informe no suspende el procedimiento. En cambio, en materia de regulacin de alquileres si no se cuenta con el informe pericial, el procedimiento queda suspendido porque se requiere, para poder fijar
el canon de arrendamiento ese dictamen de

de seguridad y defensa que informa la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa, nos encontramos que la seguridad y defensa de la Repblica comprende, entre otros aspectos, el fortalecimiento de la conciencia de todos los
habitantes de la Nacin, sobre la importancia

peritos. All habra una materia que configura una especialidad en relacin a la regulacin general de la Ley. Con esto lo que queremos plantear es que
no es fcil llegar a una conclusin definitiva

sobre cules son los procedimientos especiales regulados en Leyes Especiales y las partes de
esos procedimientos, que deben aplicarse, con

preferencia a la Ley, pues se trata de un problema casustico que tiene que ser determinado en cada organismo previo al anlisis

detallado de su ordenamiento legal. De resto no pueden establecerse ms reglas generales que las que hemos planteado.
b. Los procedimientos concernientes a la seguridad y defensa

de los problemas inherentes a la soberana e integridad territorial de la Repblica) (art. 3, ordinal 30.), por 10 que, por ejemplo, la produccin de estadsticas por el censo y cualquier rea de informacin sobre, por ejemplo, el nmero de planteles educativos o de maestros en el pas podra ser, en un momento determinado, un problema de seguridad y defensa. Por eso resulta necesario interpretar esta expresin seguridad y defensa del Estado >, en el sentido de que se refiere a aquelIos aspectos que interesen a la defensa, en el sentido de procedimientos vinculados al mbito militar y al Ministerio de la Defensa, por parte, y por la otra a la seguridad del Estado, en el sentido de procedimientos vinculados a la seguridad interna y la polica. En todo caso, aqu resalta otro campo de interpretacin de la Ley, y ser la aplicacin sucesiva de la misma, la que ir sealando, en el futuro, cul es realmente el sentido que debe tener la expresin seguridad y defensa> para determinar el mbito sustantivo de aplicacin de la Ley.
IJI. LA CONSOLIDAClN DEL PRINCIPIO

Por otra parte, en cuanto al mbito sustantivo de aplicacin de la Ley, la Ley excluye expresamente algunos procedimientos a los cuales dice, no se aplica. El Artculo 106, en efecto seala que de la aplicacin de la Ley quedan excluidos los procedimientos concernientes a la seguridad y defensa del Estado.
Aqu tambin debemos hacer una precisin

DE LA LEGALIDAD Hemos sealado que esta Ley tiene, la primera importancia en el campo de las regulaciones de la Administracin, y esa importancia
surge entre otros aspectos de la consolidacin y ampliacin del mbito de la legalidad que

sobre el mbito sustantivo de aplicacin, en cuanto a la determinacin de qu debe entenderse por procedimientos concernientes, lo

cual a la seguridad y defensa del Estado plantear problemas interpretativos. Pensamos que no se le puede dar una interpretacin amplia a la expresin seguridad y defensa >, porque si se le diera, llegaramos a la conclusin de que materialmente, casi todo lo que el Estado realiza, quedara excluido de la aplicacin de la Ley. En efecto, si se analiza la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa de 1976, se llega a la conclusin de que muy pocas cosas escapan del inters y el mbito de la seguridad y defensa. No slo es el campo militar, y los problemas de la seguridad interior del Estado y de la polica, sino que dentro del concepto amplio

prescribe, es decir, de la obligacin de la Administracin de someterse a la legalidad que se define expresamente en el Artculo 1. All se dice que la Administracin Pblica
ajustar su actividad a las prescripciones de

la Ley, utilizando una expresin imperativa, ajustar) resultando una obligacin de sumisin a la legalidad. Esta consolidacin del principio de la legalidad administrativa resulta de diversas otras

normas de la Ley, que precisan el carcter snblegal de la actividad administrativa, la

jerarqua de los actos administrativos, la in-

derogabilidad singular de los Reglamentos, la irretroactividad de los actos administrativos.

1. El carcter sublegal de la actividad administrativa

En primer lugar el principio de la legalidad se consolida, cuando la Ley establece, formal-

Aplicacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

mente, el carcter sublegal de la actividad y acci6n administrativa. El artculo 1()O de la Ley, en efecto, establece una f6rmula que, hasta cierto punto, recoge principios constitucionales, y que, adems, ampla esos principios y los concretiza frente a la Administraci6n. Establece as, que ningn acto administrativo podr crear sanciones ni modificar las que hubieren sido establecidas en las Leyes; ni
crear impuestos u otras contribuciones de dere-

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Administraci6n Pblica, y es el de la creaci6n de infracciones y sanciones por va de actos administrativos, es decir, por va de Reglamentos Ejecutivos y de resoluciones. En efecto, es muy frecuente en textos reglamentarios
y en resoluciones ministeriales, artculos que

establecen que las infracciones al Reglamento o a la Resolucin sern sancionadas en una

forma determinada. Estas previsiones, en prin-

cho pblico, salvo dentro de los lmites determinados por la Ley. La Ley como hemos dicho, al establecer esto, en realidad, ampla y recoge dos principios constitucionales: por una parte, el principio que surge del Artculo 60, Ordinal 2', de que nadie puede ser condenado sin que una Ley establezca la infracci6n y la pena. Por supuesto, se trata de un principio dirigido al mbito penal, pero que ha sido aplicado como principio general del derecho. Es decir,
as como nadie puede ser condenado en causa

cipio, son totalmente ilegales, y por ello, ahora, la Ley lo prohibe expresamente. Por tanto, y salvo una autorizacin expresa de la Ley, no puede un Decreto crear infracciones y establecer sanciones, que slo la ley puede establecer.

2. La jerarqua de los actos administrativos

Otro aspecto que consolida el principio de la legalidad, se refiere a la consagraci6n expresa de la jerarqua de los actos administrativos. El artculo 13 de la Ley seala, en efecto, como principio general, la necesidad de que los actos respeten la jerarqua administrativa. Por tanto, ningn acto administra-

penal, sin que una ley previamente haya prescrito el delito y la pena, asimismo, en materia administrativa, nadie puede ser sancionado
con multa o con cualquier forma de sancin

tivo puede violar lo establecido en otro de

superior jerarqua, con lo cual adems se

administrativa, sin que previamente una Ley haya establecido la infracci6n y la sanci6n. Esto, que era un principio general del derecho, ahora lo recoge expresamente en la Ley Orgnica y establece, expresamente, que ningn acto administrativo, sea de efectos generales o particulares, incluidos los reglamentos, puede
crear sanciones ni establecer infracciones, salvo

establece el principio de la legalidad en la organizaci6n administrativa. Conforme a ello, por tanto, los actos de los inferiores no pueden vulnerar lo establecido en los actos de
los superiores
~

as como una Resoluci6n mi-

nisterial vulnera un Decreto Presidencial, un

acto de un inferior de un Ministerio tampoco

dentro de los lmites que la Ley determine expresamente. Por otra parte, la Ley recoge tambin el principio del Artculo 224 de la Constituci6n, en el sentido de que no puede cobrar impuestos u otras contribuciones que no estn establecidos en las leyes. La Ley Orgnica lo que precisa es que no se puede, por va de Reglamento, crear contribuciones o modificarse las contribuciones prescritas y establecidas en la Ley, salvo tambin dentro de los lmites que determine. Se trata del principio de que la Administraci6n no puede invadir la reserva legal, es decir, aquellas materias que estn reservadas al Legislador y que su actuacin siempre est por debajo de la Ley, sin que pueda el 6rgano administrativo establecer o modificar impuestos o sanciones que las Leyes hayan previsto. Esto tiene una repercusi6n muy importante en el campo administrativo, y es la limitaci6n que la Ley va a significar, a una prctica comn que se ha venido observando en la

puede vulnerar el acto del Ministro. El artculo 14 adems, precisa la jerarqua de los actos y expresamente se determina la siguiente escala: Decretos, Resoluciones, Ordenes, Providencias y otras decisiones dictadas por 6rganos y autoridades administrativas, segn la jerarqua que tengn.

3. La inderogabilidad singular de los Reglamentos

El mismo artculo 13 consagra otro principio que consolida y garantiza el principio de la legalidad, y es el denominado principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos o de los actos de efectos generales. Este principio regulado en el artculo 13, se formula as: los actos de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin administrativa de carcter general, es decir, un Decreto o una Resolucin no pue-

den ser vulnerados por un acto administrativo de efectos particulares. Pero la Ley va ms all y establece que esos actos particulares no pueden vulnerar lo establecido en un acto

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Allan-R. Brewer-Carias
de la Constitucin, relativo a la irretroactivdad de las Leyes, salvo cuando en materia penal favorezcan al reo, o impongan menor pena. Por tanto si se trata de una interpretacin que favorece a una persona, podra esta nueva
interpretacin aplicarse a situaciones anterio-

general, aun cuando fueren dictados por auto-

ridad igual y aun superior a la que dict el acto, es decir, si un Ministro dict una Resolucin Ministerial de efectos generales regiamentarios, no puede dictar un acto de efectos particulares, apartndose de su propia decisin general. Si quiere regular este aspecto
concreto en forma distinta, tiene que comenzar

por reformar la Resolucin general y luego dictar el acto particular pero no puede derogar singularmente el acto general. Lo mismo se
plantea en niveles jerrquicos distintos, porque

res. Pero si hay actos cumplidos en base a interpretaciones anteriores, esos actos quedan firmes y la Administracin no puede, so pretexto de que cambi la interpretacin, aplicarla hacia el pasado y vulnerar situaciones anteriores.

dice el artculo inclusive, que el acto de efectos particulares, aun cuando emane de un rgano superior, no puede vulnerar lo establecido en el acto de efectos generales de un inferior.
Por ejemplo, si en un rea existe una Reso-

lucin Ministerial de contenido general, el Presidente de la Repblica no puede, por un

acto de efectos particulares derogar singular-

Por otra parte, tambin consagra la Ley una limitacin para los pretendidos derechos de los particulares y dice en ese mismo Artculo que la introduccin de nuevns criterios no dar derecho a revisin de los actos administrativos anteriores que ya estn definitivamente firmes, por lo cual si un acto fue dic-

mente lo que el Reglamento establece, sino que tendria que comenzar por darle instrucciones al Ministro para que reforme su Resolucin, y luego dictar el acto de efectos particulares. En conclusin, de este artculo 13 surge el principio de que un acto de efectos generales slo puede ser modificado por otro acto similar y no puede ser vulnerado por un acto de efectos particulares, ni siquiera cuando ste es dictado por un rgano superior.

tado anteriormente en un determinado sentido, el hecho de que despus, la Administracin

cambie el criterio, no da derecho al particular

destinatario del acto anterior, a solicitar que se cambie el acto porque se cambi de criterio. Por tanto, en estos casos, no hay derecho a modificaciones, y la Administracin slo podra aplicar hacia atrs la nueva interpretaci6n

4. La irretroactividad de los actos administrativos

El tercer elemento de la Ley que consolida el principio de la legalidad, est previsto en el Artculo 11 que regula el valor del precedente administrativo. Consagra, en efecto, la posibilidad de la Administracin de modificar sus interpretaciones pero con ciertas garantas, entre ellas, la de la irretroactividad de las nuevas interpretaciones. Este artculo seala ante

si lo estima conveniente u oportuno y si favorece a la persona, pero no est obligada a hacerlo. Por tanto, no se plantea para la Administracin ninguna obligacin derivada de un pretendido derecho que pudiera tener el particular a que se modifique la situacin que qued definitivamente firme en base a criterios anteriores. La Ley, en esta forma, trae indirectamente en este Artculo regulaciones relativas a la irretroactividad de los actos administrativos, aplicando el principio constitucional a la irrevocabilidad de los actos administrativos que estn definitivamente firmes, y al no derecho a que se revisen esos actos cuando se cambie la interpretacin que aplique la Administracin.

todo, que los criterios establecidos por los distintos rganos de la Administracin pueden
ser modificados; es decir, consagra el principio

general de que el precedente administrativo no tiene valor vinculante y que, por tanto, un criterio que la Administracin ha venido empleando para interpretar o aplicar una Ley, puede ser modificado en cualquier momento. Pero no se trata de una modificacin o nueva interpretacin que puede aplicarse hacia situaciones anteriores, sino todo 10 contrario. Cuan-

5. La sujecin a fa cosa juzgada administrativa

En relacin a la irrevocabilidad de los actos administrativos, la Ley trae otra norma que ampla y consolida el principio de la legalidad, y es la que establece la sujecin de la Administracin a sus decisiones precedentes lo cual se prev ahora con carcter general en el artculo 19, ord. 2 de la Ley qne establece el principio de la irrevocahilidad de los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares. Esta norma est en concordancia con lo previsto en el Artculo 82 de la Ley.

do la Administracin decida modificar su interpretacin, en un caso, slo puede aplicarla hacia el futuro y no puede aplicarla a situaciones anteriores, salvo, dice el artculo, que fuera ms favorable a los administrados. Con ello se aplica, en realidad, un principio de rango constitucional previsto en el artculo 44

Aplicacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

En esos dos artculos se establece que los actos admiuistrativos creadores de derecho a favor de particulares no son revocables, y si la Administracin los revoca el acto revocatorio es nulo de nulidad absoluta. Esto implica por tanto, que un acto administrativo que crea derecho a favor de particulares, una vez que est firme, no puede ser revisado por la propia Administracin y si lo revoca el acto revocatorio es nulo de nulidad absoluta. Debe destacarse, adems, que el artculo 82 establece el principio de que los actos administrativos que no creen derechos a favor de particulares, pueden ser revocados en cualquier momento; y es esta formulacin del principio contrario lo que consolida el principio de la irrevocabilidad de los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares. Este priocipio de la irrevocabilidad de los actos administrativos creadores de derechos a favor de particulares no impide, sin embargo, que pueda la Administracin corregir errores materiales o de clculo que se hayan cometido en la manifestacin del acto, conforme se establece en el artculo 84 de la Ley.

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arbitrariedad. La Ley Orgnica ha querido fijar las fronteras, y ha establecido que en todos aquellos casos en los cuales la Ley otorgue al funcionario, la libertad de apreciar una situacin determinada, lo debe hacer sujetndose a unos lmites precisos. El artculo 12 de la Ley, en este sentido, es preciso al decir que cuando una disposicin legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad administrativa competente, esa medida o providencia deber mantener la debida proporcionalidad, la debida adecuacin con el supuesto de hecho y la debida adecuacin con los fines de la norma, y adems para dictarla, debe cumplirse con los trmites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia. La Ley, en esta norma, es realmente muy estricta al establecer los lmites de la discrecionalidad. En primer lugar, establece que el acto administrativo discrecional debe tener adecuacin

6. Los lmites al poder discrecional

El ltimo de los elementos que legalmente consolida el principio de la legalidad, es el que se refiere a los lmites, al poder discrecional de la Administracin. La discrecionalidad, puede decirse que es una de las exigencias claves de la actividad administrativa; si no hubiera dscreconalidad materialmente no podria haber Administracin Pblica. As, la Ley tiene que regular, siempre, cierta dosis de libertad y de discrecionalidad en el funcionario, porque lo contrario significara que la Ley tendra que prever todos y cada uno de los supuestos y situaciones en los cuales la Administracin podra intervenir en el campo econmico y social, lo cual es absolutamente imposible, sobre todo cuando hay un proceso de intervencin creciente del Estado en esos rdenes. Por eso, la discrecionalidad es fundamental para que la Administracin pueda actuar; y la discrecionalidad existe, por ejemplo, en todas aquellas normas en las cuales se atribuyan al funcionario la potestad o posibilidad de actuar. Pero si bien la discrecionalidad es fundamental y necesaria, ella no puede implicar arbitrariedad; y lamentablemente, la frontera entre una y otra es muy imprecisa y con mucha frecuencia la discrecionalidad se convierte en

con los supuestos de hecho del mismo, configurando un primer lmite a la discrecionalidad: la racionalidad. En efecto, toda accin administrativa implica la existencia de un supuesto de hecho, y la Administracin tiene que actuar con adecuacin al supuesto de hecho. Para ello, la Administracin tiene que comenzar por probar el supuesto de hecho y no puede presumirlo; y luego tiene que calificar el presupuesto de hecho, y determinar tcnica y cientficamente cul es la situacin real para poder aplicar la medida. Adems, en segundo lugar, la Ley exige que debe haber proporcioualidad entre la decisin y el supuesto de hecho que la motiva, para que no sea arbitraria. Por ejemplo, si la Ley le otorga al funcionario la posibilidad de imponer una multa entre dos lmites, mximo y mnimo, el funcionario no puede aplicar la que arbitrariamente se le ocurra, sino que tiene que ser proporcional a la situacin de hecho, la cual, adems, tiene que ser previamente probada y calificada. En segundo lugar, aun en ejercicio del poder discrecional, la Administracin debe respetar el principio de la igualdad, vinculado a otro principio previsto en el artculo 30, que es el de la imparcialidad. Por tanto, por ejemplo, si se aplica a una situacin de hecho una medida determinada, para el caso de que se suceda otra situacin de hecho igual, debe aplicarse la misma medida, y no se puede, por

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RICA 3/1983

A l/an-R. Brewer-Carias Pero sta no es una tarea que cada organismo pblico pueda desarrollar aisladamente, pues ello podra complicar an ms la accin administrativa. Por otra parte, para la conduccin de esta labor de racionalizacin administrativa, se requiere que la misma sea con-

ejemplo, sancionar a uno en forma distinta a como se sanciona al otro. En tercer lugar, la decisin respectiva debe tambin tener una adecuacin con los fines de la norma, lo cual se configura como una exigencia formal de que la actuacin administrativa debe estar sometida a una finalidad, que prev la norma. Si, por tanto, usa su poder para fines distintos, no slo hay violacin de los lmites a la discrecionalidad sino el vicio que nuestra Consitucin califica en su artculo 206, como vicio de desviacin de poder, es decir, de utilizacin del poder para fines distintos al autorizado. En esta forma si un funcionario, con competencia legal ajusta su actividad a las prescripciones de la ley, pero utiliza su poder para un fin distinto al previsto en ella, traspasara uno de los lmites a la discrecionalidad y su actuacin estara viciada de desviacin de poder e ilegalidad. Por otra parte, el artculo 3" de la Ley prev la posibilidad del reclamo contra un funcionario, cuando haya distorsin del procedimiento, y el artculo 1DO, cuando regula las sanciones, establece tambin que los funcionarios son responsables por distorsin en cualquier procedimiento, o siendo tambin la distorsin un traspaso de los lmites de la discrecionalidad. Por tanto, cuando el funcionario acte
en forma irracional, parcial, desproporcionada

ducida por una unidad tcnica de alto nivel poltico. Lamentablemente en la actualidad no existe a nivel nacional un rgano que tenga
a su cargo racionalizar la accin administrativa

en el conjunto de la Administracin Pblica. No puede dejar de recordarse que en el ao 1976, mediante una decisin poltica insensata, se elimin la Comisin de Administracin Pblica que exista en Venezuela desde 1958, y que tena por funcin, precisamente, la tarea de la reforma y la racionalizacin administrativa. Por eso, esta Ley debe exigir que se restablezca una unidad presidencial, de alto nivel, que sea capaz de uniformizar y de cambiar hbitos y mtodos de trabajo, que no siempre es fcil. 2. El sistema de iniormacin descendente Adems de la racionalizacin administrativa como exigencia de la Ley en el campo de la Administracin, este texto regula tambin un sistema de informacin descendente, es decir, prescribe la obligacin de la Administracin de informar a los particulares, al pblico, sobre estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquas de las diversas dependencias. El Artculo 33 de la Ley establece expresamente, inclusive, que las entidades pblicas sometidas a la Ley prepararn y publicarn en la Gaceta Oficial correspondiente, Reglamentos e instrucciones referentes a estructuras, funciones,

y utilice una norma para otros fines distintos, habra distorsin del procedimiento y ello encajara dentro de las prescripciones no slo del artculo 12 sino del 3 y del 100 de la Ley. IV. LAS EXIGENCIAS DE RACIONALIDAD ADMINISTRATIVA El tercer aspecto derivado del alcance de la Ley al cual queremos hacer mencin, lo constituyen las exigencias de racionalidad administrativa y por qu no decirlo, de reforma

comunicaciones y jerarquas de sus dependencias.

Esta labor informativa exige, tambin, una

tarea de uniforrnizacin : no puede permitirse

administrativa que plantea esta ley y que se

manifiestan en normas relativas a la racionali-

zacin administrativa, a la informacin descendente, al tratamiento del procedimiento y a la distribucin de competencias, para la identificacin de las responsabilidades.
1. La radonalizacin administrativa

que cada Ministerio, que cada Instituto Autnomo, que cada entidad pblica, empiece a determinar aisladamente qu es lo que va a preparar como publicacin. Al contrario, ello debe obedecer a pautas generales y si no existen, debe reclamrsele a los niveles centrales de la Administracin que dicten esas pautas. Por otra parte, la Ley regula en materia de informacin descendente, que debe haber dependencias en cada unidad al servicio del pblico, en las cuales debe informarse a los particulares por medios adecuados, sobre las competencias y funcionamiento de sus distintos rganos y servicios. Con esto se busca

De acuerdo al artculo 32 de la Ley Orgnica, en efecto se plantea a la Administracin la realizacin de un gran esfuerzo por la racionalizacin administrativa a travs de la unformizacin de mtodos, trabajos y documentos.

Aplicacin de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Venezuela

eliminar el estado general de indefensin, derivado de la desinformacin, en que se encuentra el particular que se acerca a la Administracin, quien pierde mucho tiempo hasta poder localizar con quin es que debe hablar y a quin es que debe confiarle un determinado asunto.

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plantea una exigencia clara de racionalizacin administrativa, porque es otro tipo de oficina que tenemos que estructurar, con otro tipo de funcionarios, capaces de poder llevar ese control, ese registro y esas advertencias a los particulares. El registro de documentos, por otra parte, tiene sus efectos fundamentales. Por una parte, debe darse recibo de todo documento presentado, con indicacin del nmero de registro,

3. El tratamiento de procedimiento
En materia de racionalizacin, en tercer lugar, la Ley tambin trae una serie de normas relativas al tratamiento del procedimiento. El artculo 31 de la Ley, por ejemplo, exige en relacin a los expedientes administrativos, que

lugar, fecha y hora de .presentacin. Puede

darse, como constancia de registro, copia me-

debe mantenerse la unidad de los mismos. No se trata, por tanto, de la simple y comn prctica de colocar en una carpeta los papeles
que ms o menos se refieran a un mismo

problema, sino que siempre tiene que haber una unidad formal del expediente, jurdicamente establecida. Adems, en esta materia, la Ley exige la elaboracin de sistemas y mtodos para llevar los expedientes y determinar lo que debe incorporarse a los mismos. Por otra parte, la Ley establece formalidades en este tratamiento del procedimiento, por ejemplo, en relacin al registro de documentos. El artculo 44, en efecto, seala que todos los organismos deben llevar un registro de presentacin de documentos, en el cual debe dejarse constancia de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten ante la Administracin. La organizacin y funcionamiento del registro la debe establecer al Reglamento, por lo que corresponde al Ejecutivo prescribir el funcionamiento de estas oficinas de registro de documentos y su funcionamiento y la organizacin. En todo caso, este registro formalmente establecido cambiar los tradicionales mtodos de receptoria de correspondencia, que consisten, simplemente en sellar los documentos que reciben y ms nada. El nuevo registro de
documentos exige que los funcionarios de re-

canografiada o fotosttica de la solicitud, debidamente numerada, ya que este nmero de registro tiene un efecto fundamental: la Ley impone la obligacin a la Administracin, en el artculo 34, de respetar rigurosamente el orden en que fueron presentados los documentos y ese orden resulta de la numeracin del registro. Por otra parte, la Ley podr ser modificada cuando por razones de inters pblico y mediante una resolucin que tiene que ser motivada, se deje constancia de ello en el expediente. Otras normas de la Ley sobre racionalidad del procedimiento, se refieren a los procedimientos en serie. En efecto el artculo 35 permite a los organismos phlicos utilizar procedimientos expeditos en la tramitacin de los asuntos que lo justifiquen, y adems establece que cuando sean idnticos los motivos y fundamentos de las resoluciones, se podrn usar
medios de produccin en serie, siempre que

no se lesionen las garantias jurdicas. En esta misma produccin en serie de actos, respetando las garantias de los particulares, se insiste en el artculo 36 cuando se seala que la obligacin de inhibirse del funcionario no se puede exigir cuando se trata de expedicin de certificados adoptados en serie o conforme a modelos, de manera que resulte en
extremo difcil advertir la existencia de una

causal de inhibicin. Otra norma que tendr repercusiones en relacin al tratamiento del procedimiento se refiere a la posibilidad de que los documentos se consideren que han sido presentados en tiempo til, cuando hay lapsos para ello, si son remitidos por correo al rgano competente
de la Administracin. Esta va a repercutir, sin

gistros tengan un nivel de preparacin distinto al de los tradicionales receptores de correspondencia; pues el articulo 45, inclusive, prescribe que los funcionarios que reciban la documentacin deben advertir a los interesados de las omisiones o irregularidades que observen, sin que pueda negarse a recibir el documento. Esto significa que tenemos que tener, al nivel del registro de correspondencia, funcionarios con conocimientos especializados de los trmites del organismo de manera de estar en posicin de advertirle al interesado solicitante, qu es lo que le falta y qu es lo que debe acompaar a su documentacin. Esto, insisto,

duda, en el correo. El Ministerio de Transporte y Comunicaciones, dice el articulo 43, debe dictar una reglamentacin pertinente para la tramitacin de estas documentaciones, y por
supuesto de nuevo, las receptoras de corres-

pondencia de los despachos ejecutivos, tiene que amoldar sus mtodos de manera de poder

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Allan-R. Brewer-Carlas
deber suceder lo mismo: si es a niveles inferiores deber precisarse con exactitud la delegacin de firma, para ver cul es el mbito de la responsabilidad compartida. Tambin tendr que establecerse, y es lo ms recomendable y lo que necesariamente tendrn que realizar los Ministerios, todo un sistema de desconcentracin administrativa y darle mayor importancia de la que se le ha dado a los Reglamentos Internos de los Ministerios, pues es en ellos donde se determinar la responsabilidad del funcionario. Es precisamente en estos Reglamentos Internos donde deber determinarse qu es lo que corresponde a cada oficina, a cada unidad, a cada seccin, a cada departamento, y hasta dnde llega la responsabilidad de cada funcionario. Sin esa precisin de responsabilidad, se corre el riesgo cierto de que resulten responsables quienes no lo son, y no respondan quienes realmente deben ser los responsables administrativos por determinadas actuaciones. Esto va a exigir por tanto, toda una reformulacin administrativa que se enmarca dentro de lo qne se ha denominado la reforma administrativa funcional, es decir, desde el funcionamiento de la Administracin, y que la Ley, sin duda, va a provocar.

determinar cundo una de las documentaciones que viene por correo es un documento que debe ir a un expediente O cumplir un trmite determinado.

4. La determinacin de competencias en la
estructura jerrquica

Por ltimo, en materia de exigencia de racionalizacin, debemos sealar que la Ley va a exigir una determinacin ms precisa de las competencias y de las funciones de los diversos funcionarios en la estructura jerrquica. Hasta ahora, la responsabilidad administrativa, en general, est muy diluida, pues en general, muchas personas intervienen en los procedimientos y en definitiva no se sabe a quin corresponde. Sin embargo, ahora la Ley establece un sistema de responsabilidades y de sanciones, con lo cual habr que determinar con precisin la responsabilidad; y esto va a exigir, de nuevo, una tarea amplia de racionalizacin en cada Ministerio. Las delegaciones tendrn que ser hechas en forma precisa, de manera que si hay delegacin de atribuciones ante los Directores Generales, se diga exactamente cul es el mbito delegado para saber quin es el responsable, el Ministro o el Director General. En las delegaciones de firma