Druk nr 2181

Warszawa, 25 czerwca 2009 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Marsza!ek Senatu

Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. mam zaszczyt powiadomi" Pana Marsza!ka, #e Senat na
35. posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2009 r. podj$! uchwa!% w sprawie wniesienia
do Sejmu projektu ustawy

- o zmianie ustawy o referendum

lokalnym.

Projekt ustawy stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu

prawa do wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego
Jednocze&nie pragn% poinformowa", #e Senat upowa#ni! senatora
Bohdana Paszkowskiego do reprezentowania Senatu w dalszych pracach nad tym
projektem.
W za!$czeniu przesy!am opini% Komitetu Integracji Europejskiej
o pozostawaniu projektu ustawy poza obszarem prawa Unii Europejskiej

Z powa#aniem

(-) Bogdan Borusewicz

 UCHWA!A
SENATU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

z dnia 19 czerwca 2009 r.

w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy

o referendum lokalnym

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie
ustawy o referendum lokalnym.
Jednocze&nie upowa#nia senatora Bohdana Paszkowskiego do reprezentowania Senatu
w pracach nad projektem.

MARSZA!EK SENATU

Bogdan BORUSEWICZ
 projekt

USTAWA

z dnia

o zmianie ustawy o referendum lokalnym

Art. 1.
W ustawie z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z pó'n.
zm.1)) w art. 2:
1) po ust. 1 dodaje si% ust. 1a w brzmieniu:
"1a. W referendum, mieszka(cy jednostki samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie
wspólnoty samorz$dowej, zajmuj$ tak#e stanowisko w istotnych sprawach
dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%,
a niezastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych.";
2) ust. 2 otrzymuje brzmienie:
"2. Referendum polega na udzieleniu na urz%dowej karcie do g!osowania pozytywnej lub
negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie, pytania w zakresie spraw okre&lonych
w ust. 1 lub 1a, albo na dokonaniu wyboru pomi%dzy zaproponowanymi wariantami.".

Art. 2.
Ustawa wchodzi w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia og!oszenia.

1)
Zmiany wymienionej ustawy zosta!y og!oszone w Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984 i Nr 153,
poz. 1271, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 766.
 UZASADNIENIE

1. Ustawa wykonuj"ca wyrok Trybuna#u Konstytucyjnego

Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu prawa

do wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02),
stwierdzaj$cego zgodno&" przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o
referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zm.) z Konstytucj$.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybuna!u Konstytucyjnego maj$
moc powszechnie obowi$zuj$c$ i s$ ostateczne.
Sentencja orzeczenia opublikowana zosta!a w Dz. U. z 2003 r. Nr 44, poz. 388
(dzie( publikacji wyroku — 14 marca 2003 r.). Pe!ny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem
zamieszczony zosta! w OTK Z.U. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16.

2. Przedmiot i istota rozstrzygni$cia Trybuna#u Konstytucyjnego

2.1. Trybuna! Konstytucyjny orzek! o zgodno&ci art. 2 ust. 1 ustawy o referendum

lokalnym, rozumianego jako nie wy!$czaj$cy prawa cz!onków wspólnoty samorz$dowej do
wyra#ania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotycz$cych spo!ecznych,
gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych t% wspólnot%, a nie zastrze#onych do
wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych — z art. 2 i 170 Konstytucji RP
oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorz$du Terytorialnego sporz$dzonej w Strasburgu dnia
15 pa'dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

2.2. Artyku! 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym brzmi nast%puj$co: „W

referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszka(cy jednostki samorz$du
terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej wyra#aj$ w drodze g!osowania
swoj$ wol% co do sposobu rozstrzygania sprawy dotycz$cej tej wspólnoty, mieszcz$cej si%
w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwo!ania
organu stanowi$cego tej jednostki, a w przypadku gminy tak#e wójta (burmistrza, prezydenta
miasta)”.

Przepis ten pozwala podda" pod referendum spraw%, która:

 2

1) po pierwsze dotyczy tej wspólnoty,

2) po drugie mie&ci si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki.
Oba warunki musza by" spe!nione jednocze&nie, co oznacza, #e je&li nawet sprawa
dotyczy danej wspólnoty, lecz nie mie&ci si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej
jednostki samorz$du, to nie mo#e by" przedmiotem referendum.
Przepis ten w praktyce powodowa!, i powoduje, #e organy jednostek samorz$du
odmawiaj$ przeprowadzenia referendum lokalnego. Odmowa przeprowadzenia referendum
uzasadniana jest tym np., i# cho" sprawa dotyczy danej wspólnoty – np. zmiana granic lub
likwidacja jednostki samorz$du terytorialnego czy przebieg dróg niemaj$cych charakteru
dróg gminnych – nie nale#y jednak do kompetencji organów gminy, a zatem nie mo#e by"
przedmiotem referendum lokalnego. Tak argumentowa!a np. jedna z rad gminy w sprawie,
która znalaz!a jednak tym razem pozytywne (dla mieszka(ców) rozstrzygni%cie w wyroku
Wojewódzkiego S$du Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II
SA/Wa 2097/07). Rada powo!ywa!a si% na przepis, którego brzmienie mimo wyroku TK, nie
zosta!o zmienione.

2.3. Artyku! 170 Konstytucji stanowi, i# „Cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej mog$

decydowa", w drodze referendum, o sprawach dotycz$cych tej wspólnoty, w tym o odwo!aniu
pochodz$cego z wyborów bezpo&rednich organu samorz$du terytorialnego. Zasady i tryb
przeprowadzania referendum lokalnego okre&la ustawa”.
Zdaniem TK adresatami tego artyku!u s$ zarówno ustawodawca i organy jednostek
samorz$du terytorialnego, jak i ca!e zbiorowo&ci lokalne oraz ka#dy z obywateli b%d$cy
cz!onkiem wspólnoty.
Na ustawodawc% przepis ten nak!ada obowi$zek okre&lonych dzia!a( legislacyjnych,
tj. okre&lenia w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum.
Artyku! ten jest odpowiednikiem art. 125 Konstytucji na szczeblu ogólnokrajowym.
Przepis dotycz$cy referendum lokalnego ma jednak szerszy zakres. Art. 125 stanowi, i# „W
sprawach o szczególnym znaczeniu dla pa(stwa mo#e by" przeprowadzone referendum
ogólnokrajowe”.
Wida" mi%dzy tymi przepisami istotne ró#nice. Referendum ogólnokrajowe mo#e by"
przeprowadzone w sprawach „o szczególnym znaczeniu dla pa(stwa”, referendum lokalne „w
sprawach dotycz$cych tej wspólnoty”. Ponadto referendum ogólnokrajowe „mo#e by"
przeprowadzone”, natomiast cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej „mog$ decydowa"”, w
drodze referendum.
Jak stwierdzi! TK, porównanie to wskazuje, i# prawo do referendum lokalnego
przys!uguje „zawsze cz!onkom wspólnoty, ilekro" tylko zachodzi potrzeba
 3

wypowiadania si% o istotnych sprawach dotycz$cych tej wspólnoty – niezale#nie

od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten sformu!owany
zosta! nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istnia!o niejako równolegle z kompetencjami
organów stanowi$cych i wykonawczych – cho" tylko one powo!ane s$ przecie# do
wykonywania zada( samorz$du”.

2.4. Poj%cie „sprawy” u#yte w art. 170 Konstytucji jest szersze, ni# u#yte w
zaskar#onym przepisie poj%cie „zada( i kompetencji organów danej jednostki”, cho"
rzeczywi&cie ogromna wi%kszo&" spraw dotycz$cych danej jednostki, to zadania publiczne
wykonywane za po&rednictwem powo!anych organów. Tym samym art. 170 Konstytucji
mówi przede wszystkim o sprawach mieszcz$cych si% w zakresie zada( i kompetencji
organów stanowi$cych i wykonawczych. Ale mówi tak#e o innych sprawach
lokalnych dotycz$cych tej wspólnoty. S$ to sprawy, nale#$ce do ustawowego zakresu
zada( samorz$du danego stopnia, cho" niewymagaj$ce bezpo&rednio dzia!alno&ci jego
organów. W gr% wchodzi" mog$ tak#e sprawy ustawowo zastrze#one dla w!adz i organów
centralnych lub innych jednostek samorz$du terytorialnego, lecz dotycz$ce istotnych
interesów mieszka(ców w zakresie, w jakim tworz$ oni wspólnot% samorz$dow$.
Przedmiotem referendum „mog$ by" tylko sprawy wymagaj$ce jednoznacznego
rozstrzygni%cia, a zarazem takie, które wymagaj$ sformalizowania i czasami uprzednich, a
zawsze nast%pczych dzia!a( organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum –
czyni je w!a&nie sprawami, które nast%pnie przekszta!caj$ si% w konkretne zadania
okre&lonych organów – nawet je&li uprzednio takimi nie by!y”.
„Zdaniem TK, art. 170 Konstytucji „nie wyklucza ca!kowicie mo#no&ci
przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrze#onych do wy!$cznej kompetencji
organów stanowi$cych lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rol% takiego referendum
niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji [stanowi$cego, i# jednostki samorz$du
terytorialnego wykonuj$ swoje zadania za po&rednictwem organów stanowi$cych i
wykonawczych]. W sprawach zastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów j.s.t.
mieszka(cy ani z w!asnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mog$ ich zast%powa"”.
„Referendum nie mo#e zast%powa" sta!ego i nieprzerwalnego funkcjonowania
organów stanowi$cych i wykonawczych […]. Tym samym mieszka(cy mog$ wyra#a" sw$
wol% bezpo&rednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorz$du,
a zarazem takich, które nie s$ sta!ym, powtarzalnym, bie#$cym wykonywaniem zada(. Nie
oznacza to jednak, i# jest takim instrumentem demokratycznego pa(stwa, który stosowany
by" winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdy# art. 170 nie jest wyj$tkiem od art.
169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorz$du w rozumieniu art. 170
 4

Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotycz$ wi%zi
spo!ecznych, gospodarczych i kulturowych !$cz$cych jej mieszka(ców, a wi%c jej to#samo&ci
i przysz!o&ci.
Sumuj$c, mieszka(cy maj$ prawo do wyra#ania swej woli w drodze referendum we
wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wy!$czonych z mocy Konstytucji –
niezale#nie, czy sprawy te s$ zadaniami organów lokalnych, czy te# nie”.

2.5. „Ze wspó!istnienia w Konstytucji zasad wynikaj$cych z art. 169 ust. 1 i 170
Konstytucji wynika tak#e, i# zwrot „mog$ decydowa"” nale#y rozumie" w sposób swoisty dla
Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania si% decyduj$cego, tzn.
rozstrzygaj$cego dan$ spraw% co do jej istoty, […] i zarazem za!atwiaj$cego t% spraw%
ostatecznie, ale tak#e jako […] co najmniej – prawo wp!ywania kszta!tuj$cego”.
W gr% wchodzi zatem, prawo do wypowiadania si% w drodze referendum wi$#$cego, a
tak#e opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie
wi$#e w sposób zupe!ny organów, lecz ze wzgl%du na swoj$ wag% polityczn$ i swoj$
reprezentatywno&" (powszechno&") obliguje pod wzgl%dem prawnym w ten sposób, i#
niezastosowanie si% do wa#nego i rozstrzygaj$cego pytania wyniku referendum wymaga
podania uzasadnienia.
Nale#y przypomnie", #e ustawa o samorz$dzie gminnym przewiduje, i# gminy tworzy,
!$czy, dzieli i znosi Rada Ministrów. Decyzja Rady Ministrów wymaga zasi%gni%cia opinii
rady gminy, która mo#e przed wydaniem opinii przeprowadza konsultacje z mieszka(cami
ca!ej lub cz%&ci gminy. Konsultacj% s$ inn$ form$ udzia!u w procesie decyzyjnym ni#
referendum.
„Z art. 170 Konstytucji wynika niew$tpliwie, i# wola mieszka(ców, którzy uwa#aj$, i#
winni wszyscy wypowiedzie" si% w kwestii zmiany granic, podzia!u lub nawet likwidacji
gminy, ma tutaj pierwsze(stwo przed wol$ rady gminy. […] Wa#ny wynik takiego
referendum winien równie# podlega" wykonaniu w ten sposób, i# powinien wi$za" rad%
gminy, w zakresie tre&ci sporz$dzanej przez ni$ opinii”.
TK odniós! si% te# do przewidzianego w niektórych sytuacjach obowi$zku konsultacji
oraz do ró#nic mi%dzy konsultacj$ o referendum opiniodawczym.
Rozró#nienie to „nie jest proste, ze wzgl%du na to, i# obowi$zkowym konsultacjom
nale#y tak#e przypisa" donios!o&" prawn$. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy
konsultacyjne, wyró#nia uprawniona inicjatywa mieszka(ców w sprawach, w których na
mocy Konstytucji i ustaw mog$ oni wyra#a" swoje stanowisko oraz fakt, i# sprawa ta dotyczy
ca!ej wspólnoty (powszechno&" referendum).
 5

W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zast%powane s$, z

uprawnionej inicjatywy mieszka(ców, przez referendum konsultacyjne. St$d te# art. 170
Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które kszta!tuj$ wi$#$co lub
wspó!kszta!tuj$ merytorycznie sposób rozstrzygni%cia sprawy dotycz$cej danej wspólnoty.
Jest rzecz$ oczywist$, i# si%gni%cie do formy referendum, w zakresie spraw
mieszcz$cych si% w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zw!aszcza, gdy
inicjatorem referendum s$ organy j.s.t., winno z natury swojej mie" wi$#$cy charakter. […].
Z art. 170 Konstytucji wynika wi%c istnienie zarówno referendów w pe!ni wi$#$cych i
rozstrzygaj$cych spraw% ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego,
je&li tylko maj$ one moc wspó!kszta!towania procesów decyzyjnych, odnosz$cych si% do tej
wspólnoty.
W szczególno&ci trzeba wskaza", i# wsz%dzie tam, gdzie w gr% wchodzi tworzenie,
!$czenie, podzia! lub znoszenie j.s.t. a zw!aszcza gmin, a tak#e zmiana ich granic przez
centralne organy w!adz publicznych, które poprzedzone by" winno opini$ organów
stanowi$cych jednostek dotkni%tych zmianami i konsultacjami z mieszka(cami – mieszka(cy
maj$ prawo do wyra#enia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik
takiego referendum wi$#e, je&li chodzi o opini% organów stanowi$cych odpowiednich
jednostek samorz$dowych”.
Prawo do referendum „przys!uguje nie tylko w tych sprawach, które
ustawowo s$ zastrze#one dla wi$#$cego rozstrzygania przez mieszka(ców (np.
samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszka(ców wspó!kszta!tuje
sposób zarz$dzania sprawami dotycz$cymi tej wspólnoty. Wynik takiego
referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wi$#$cy, co do sposobu
za!atwienia sprawy, jednak obliguje organy w!adz publicznych do okre&lonego
zachowania”.
2.6. „Przeprowadzony w art. 163 Konstytucji podzia! zada( publicznych na zadania
zastrze#one przez Konstytucj% lub ustawy dla organów innych w!adz publicznych oraz
zadania samego samorz$du nie przebiega w tej samej p!aszczy'nie, co podzia! na sprawy
wymagaj$ce rozstrzygni%cia w drodze referendum, dotycz$ce tej wspólnoty i
inne sprawy”.
Oznacza to, #e mieszka(cy wspólnoty nie mog$ decydowa" „o sprawach
zastrze#onych dla w!adz centralnych, czy te# organów innych samorz$dów terytorialnych w
taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decyduj$ o wykonywaniu zada(
publicznych, s!u#$cych zaspakajaniu potrzeb w!asnej wspólnoty”.
 6

„Nie oznacza to jednak, i# mieszka(cy pozbawieni s$ prawa

bezpo&redniego wypowiadania si% w takich sprawach ogólnokrajowych, które
maj$ tak#e znaczenie lokalne dla tej w!a&nie wspólnoty samorz$dowej.
Jednak stwierdzi" nale#y, i# w sprawach zastrze#onych dla w!adz i organów innych,
ni# organy tego w!a&nie samorz$du, mieszka(cy nie mog$ si% wypowiada" tak
stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustaw% za sprawy nale#$ce do zakresu zada(
danego samorz$du”.
„Nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do
ustawodawcy nale#y rozumie", jako nakaz dopuszczenia referendum, wyra#aj$cego
wol% mieszka(ców wsz%dzie tam, gdzie mog$ oni wspó!kszta!towa" proces
decyzyjny, dotycz$cy istotnej sprawy danej wspólnoty – cho"by nie mogli oni
przes$dza" ca!kowicie o sposobie za!atwienia sprawy. Chodzi, wi%c o takie
sprawy, których za!atwienie nie jest zastrze#one do wy!$cznej kompetencji organów innych
w!adz publicznych; zw!aszcza, gdy przepisy ustawowe mówi$ o wspó!udziale przedstawicieli
tej wspólnoty w procesie poprzedzaj$cym wydanie aktu normatywnego przez te organy i
w!adze.
Oznacza to, #e w zakresie zada( publicznych, zastrze#onych ustawowo dla innych
w!adz i organów zarówno pa(stwowych, jak i samorz$dowych – mieszka(cy maj$ prawo
wypowiadania si% tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwa!)
mog$ stanowi" materi% referendum, za& wynik takiego referendum mo#e oddzia!ywa"
kszta!tuj$co – w istniej$cym porz$dku konstytucyjnym – na sposób rozstrzygni%cia sprawy
dotycz$cej tak#e danej wspólnoty samorz$dowej.
Jak wskazano wy#ej w sprawach zastrze#onych do kompetencji organów innych
w!adz, ni# organy tej jednostki samorz$dowej, mieszka(cy nie mog$ wypowiada" si% w
drodze referendum wi$#$cego lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego – pod warunkiem
wszak#e, i# znajduje to oparcie w porz$dku ustanowionym przez Konstytucj% oraz
odpowiednie ustawy”.
St$d te# uzna" nale#a!o, i# art. 170 Konstytucji statuuje prawa cz!onków wspólnoty
samorz$dowej do wyra#ania w drodze referendum; zarówno wi$#$cego, jak i
opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, #e jego wynik wp!ywa
na rozstrzygni%cie lub wp!ywa" mo#e kszta!tuj$co na rozstrzygni%cie spraw dotycz$cych
danej wspólnoty”.

2.7. Powstaje pytanie, „jaka materia b%d$ca przedmiotem stanowienia prawa przez
w!adze i organy pa(stwowe oraz organy innych samorz$dów ‘nadaje si%’ do przeprowadzania
referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego w rozumieniu art. 170 Konstytucji – skoro
 7

Konstytucja mówi, i# materia ta jest równocze&nie zastrze#ona ustawowo dla w!adz i

organów innych ni# organy danej jednostki. Aby wi%c art. 170 Konstytucji nie zosta!
pozbawiony swego zasadniczego znaczenia nale#y równie# w Konstytucji poszukiwa" takiej
materii zastrze#onej ustawowo dla innych ni# organy danej wspólnoty w!adz, w której
g!osowi mieszka(ców danej wspólnoty przyznaje si% priorytet”.
Przyk!adowo, zgodnie z „art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podzia!u
terytorialnego pa(stwa i zasadnicze zmiany tego podzia!u nast%powa" powinny m.in. z
uwzgl%dnieniem […] wi%zi, !$cz$cych maj$ce powsta", istniej$ce lub likwidowane wspólnoty
samorz$dowe”.
„W systemie politycznym musi istnie" nale#ne miejsce dla woli mieszka(ców i ich
stanowiska. Je&li tylko bowiem wyra#$ oni w sposób uprawniony wol% organizacji
referendum (spe!niaj$c wymagania ustawowe w tym zakresie) to referendum takie ma
pierwsze(stwo przed zwyk!ymi konsultacjami i wp!ywa" musi na opinie organu j.s.t.
Kszta!tuje tak#e w pewnym zakresie przysz!e stanowiska organu uprawnionego do
ostatecznego za!atwienia sprawy.
Nie oznacza to, i# wyniki referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego s$
bezwzgl%dnie wi$#$ce dla ustawodawcy”.
W konsekwencji „porównanie tre&ci zaskar#onego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum
lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i
art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, i# przepis ten pomija materi%
niezb%dn$ dla zapewnienia zgodno&ci z Konstytucj$ tylko w zakresie, w
jakim nie odzwierciedla tej cz%&ci prawa do wyra#enia woli przez
mieszka(ców danej wspólnoty w drodze referendum, jaka wyp !ywa z art. 15
ust. 2 Konstytucji. Owo zaw%#enie – ograniczenie prawa do udzia!u w referendum
lokalnym mo#e jednak zosta" usuni%te poprzez zastosowanie interpretacji przepisu w zgodzie
z Konstytucj$”.

2.8. TK stwierdzi!, i# „Wprawdzie prawo do udzia!u w referendum opiniodawczym

lub konsultacyjnym w sprawach stanowienia lub zmiany podzia!u terytorialnego kraju, w
sferze dotycz$cej wi%zi !$cz$cych mieszka(ców ju# istniej$cej wspólnoty, wynika z
Konstytucji – nie jest ono jednak tak sformu!owane, by umo#liwia!o w pe!ni
bezpo&rednie jej zastosowanie w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konieczne jest
zatem uregulowanie ustawowe odpowiednich obowi $zków organizacyjnych,
spoczywaj$cych na w!adzach i organach publicznych.
Ustawa o referendum lokalnym jest aktem normatywnym w!a&ciwym dla tego rodzaju
materii i nadaje si% równie# do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów
 8

opiniodawczych, czy konsultacyjnych. Cho" mówi ona tylko o referendach, których wynik
powinien by" rozstrzygaj$cy (art. 56 ustawy o referendum lokalnym), to przecie# wynik
referendum nie musi by" rozumiany jako ostatecznie za!atwiaj$cy spraw%.
„Wprawdzie zaskar#ony przepis czytany literalnie sprawia wra#enie, jakby w sposób
ostateczny zamyka! mo#liwo&" przeprowadzenia referendów w innych sprawach, ni#
mieszcz$ce si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki. Jak to jednak
wykazano ju# wy#ej, wyk!adnia systemowa, przeprowadzona na poziomie ustawowym nie
uprawnia do takiego zamykaj$cego drog% dla innych referendów, rozumienia tego przepisu.
Zachodzi zatem konieczno&" nie tyle uchylenia go w tej w!a&nie cz%&ci, która
jest zgodna z Konstytucj$, lecz niepe!na, ale uzupe!nienia tre&ciami
wynikaj$cymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on ca!kowit$ definicj%
przedmiotu referendum lokalnego”.
Wyrok TK jest wyrokiem stwierdzaj$cym zgodno&" zaskar#onego przepisu z
Konstytucj$. Jednocze&nie jest jednak wyrokiem interpretacyjnym. Oznacza, to, #e
zaskar#ony przepis jest zgodny z Konstytucj$ pod warunkiem, #e rozumiany b%dzie w ten
sposób, jaki wyra'nie wskazano w sentencji wyroku.
Nale#y jednak zwróci" uwag%, #e TK stwierdzi!, i# zachodzi „konieczno&" […]
uzupe!nienia [przepisu] tre&ciami wynikaj$cymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on
ca!kowit$ definicj% przedmiotu referendum lokalnego”.

2.9. Wyrok wywo!uje skutki prawne z dniem publikacji. Trybuna! nie zdecydowa! si%
na odsuni%cie w czasie terminu utraty mocy obowi$zuj$cej przepisu.

3. Cele i zakres projektowanej ustawy

Maj$c na uwadze konieczno&" wykonania wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego z

dnia 4 wrze&nia 2007 r., kieruj$c si% brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego
uzasadnienia, proponuje si%, aby w ustawie o referendum lokalnym w art. 2 po ust. 1 doda"
ust. 1a.
Propozycja ta oparta jest o poni#sze wskazania wywiedzione z uzasadnienia wyroku:
1) referendum mo#e by" przeprowadzone tak#e w sprawach, które nie mieszcz$ si% w
zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki,
2) referendum mo#e by" przeprowadzone w sprawach, które nie s$ zastrze#one do
wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych
 9

3) referendum nie musi polega" na rozstrzyganiu sprawy, lecz tak#e na wyra#eniu

stanowiska (referendum opiniodawcze),
4) referendum z pkt 1–3 powinno by" dopuszczalne co najmniej w istotnych sprawach
dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych dan$
wspólnot%.
Konsekwencj$ dodania w art. 2 ust. 1a jest zmiana ust. 2, w którym nale#y
w odes!aniu doda" równie# „ust. 1a”.

4. Konsultacje

Zarówno w pi&mie Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Spraw Wewn%trznych

i Administracji, jak i Unii Metropolii Polskich nie zg!oszono uwag do projektu ustawy.

5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy

Ustawa powoduje skutki finansowe zwi$zane z konieczno&ci$ przeprowadzenia

referendów.

6. O%wiadczenie o zgodno%ci z prawem Unii Europejskiej

Projektowana ustawa nie jest obj%ta prawem Unii Europejskiej.

10
 Warszawa, 2 lipca 2009 r.
BAS-WAL-1393/09

Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie zgodno%ci z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym (przedstawiciel
wnioskodawcy: senator Bohdan Józef Paszkowski)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwa!y Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca

1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47) sporz$dza si% nast%puj$c$ opini%:

1. Przedmiot projektu ustawy

Przedstawiony projekt ustawy przewiduje dodanie ust. 1a oraz zmian%
ust. 2 w art. 2 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U.
Nr 88, poz. 985, ze zmianami) – w zwi$zku z wyrokiem Trybuna!u
Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02; Dz. U. Nr 44, poz.
388), stwierdzaj$cym zgodno&" art. 2 ust. 1 zmienianej ustawy z Konstytucj$
RP.1 Zmiana zak!ada, #e w referendum lokalnym, mieszka(cy jednostki
samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej b%d$
zajmowali tak#e stanowisko w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych,
gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%, a niezastrze#onych
do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych.
Proponowana ustawa ma wej&" w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia
og!oszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii obj$tej projektem ustawy

Kwestie stanowi$ce przedmiot projektu ustawy nie s$ regulowane
prawem Unii Europejskiej.

1
Jednocze&nie Trybuna! Konstytucyjny zauwa#y! w swoim wyroku, #e zaskar#ony przepis art. 2 ust. 1 ustawy o
referendum lokalnym stanowi regulacj% niepe!n$, która wymaga „uzupe!nienia tre&ciami wynikaj$cymi z
Konstytucji, wraz z którymi stworzy on ca!kowit$ definicj% przedmiotu referendum lokalnego”.
 3. Analiza przepisów projektu pod k"tem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Prawo Unii Europejskiej nie reguluje kwestii zawartych w przepisach
opiniowanego projektu.

4. Konkluzja
Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym nie
jest obj%ty prawem Unii Europejskiej.

Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego i Mi#dzynarodowego

Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Micha" Królikowski

Deskryptory Bazy REX: projekt ustawy, referendum, samorz!d terytorialny, Unia Europejska

2
 Warszawa, 2 lipca 2009 r.
BAS-WAL-1394/09

Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy
senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym
(przedstawiciel wnioskodawcy: senator Bohdan Józef Paszkowski) jest
projektem ustawy wykonuj"cej prawo Unii Europejskiej

Przedstawiony projekt ustawy przewiduje dodanie ust. 1a oraz zmian%

ust. 2 w art. 2 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U.
Nr 88, poz. 985, ze zmianami) – w zwi$zku z wyrokiem Trybuna!u
Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02; Dz. U. Nr 44, poz.
388), stwierdzaj$cym zgodno&" art. 2 ust. 1 zmienianej ustawy z Konstytucj$
RP. Zmiana zak!ada, #e w referendum lokalnym, mieszka(cy jednostki
samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej b%d$
zajmowali tak#e stanowisko w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych,
gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%, a niezastrze#onych
do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych.
Przedmiot projektu ustawy nie jest obj%ty prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym nie jest
projektem ustawy wykonuj"cej prawo Unii Europejskiej.

Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego i Mi#dzynarodowego

Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Micha" Królikowski

Deskryptory Bazy REX: projekt ustawy, referendum, samorz!d terytorialny, Unia Europejska