LOEWENSTEIN, Revista de Estudios Politicos, 174, 1970

ESTUDIOS
ROMA Y LA TEORA GENERAL DEL ESTADO
SUMARIO .
Introduccin.I. La limitada diversidad de las formas de Estado y de Gobierno. II. Algunas de las contribuciones universales de la civilizacin poltica romana. III. Principios fundamentales del orden estatal romano.IV. Instituciones y tcnicas del proceso poltico.V. Anticipos del Derecho estatal usus modemus.VI. Defectos y debilidades de la contribucin romana a la teora estatal.Conclusin (*).
INTRODUCCIN
Es generalmente conocido lo que Roma significa para la civilizacin poltica del mundo occidental: el Estado de Derecho, en el que fue llevado a cabo una profunda separacin del Derecho pblico y el Derecho privado; su fundamento en la igualdad de derechos para todos los ciudadanos; el Derecho romano como la tcnica mejor y ms apropiada para la administracin de un Estado de grandes extensiones; el Derecho natural como la justificacin de un orden universal racional. En contra de lo que se ha dicho a menudo parece, no obstante, lleno de sentido recordar tambin, en una poca agitada por impulsos revolucionarios, la aportacin que Roma Repblica e Imperio ha suministrado a la Teora General del Estado. Nos detendremos aqu en aquella rama del pensamiento sobre el Estado cultivada especialmente en los crculos culturales alemanes, que es ms amplia y ambiciosa que el comparative Government, o regmenes polticos comparados, aunque esto constituye su componente esencial (i).
(*) Traduccin por INS DE MELGAR y A. G. A. Vid. nmeros 151 de. esta REVISTA
y 10 de la Revista Espaola de la Opinin Pblica. (1) Concepto y contenido de !a Teora General del Estado estn aqu orientados en la interpretacin clsica de JELLINEK: Allgemeine Staatslehre, 3. a edicin, Berln, 1921.
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Sin insistir en expresiones literarias, Roma ha suministrado a travs de su praxis de la vida del Estado y la Sociedad, modelos decisivos para manifestaciones tan diversas como el dominio de las clases y la estratificacin de clases, el sentido cvico, las dimensiones metajurdicas de los fines del Estado y de los valores de la vida comunitaria que, siendo como fueron importantes para el propio Estado romano, tuvieron tambin una significativa repercusin para los posteriores rdenes del Estado y de la Sociedad. Su importancia paradigmtica para la posteridad no se ve disminuida por el hecho de que Roma fuese una sociedad preindustrial en la cual las masas, que no se haban despertado todava de su condicin de subditos, y una classe dirigeante, la nobleza patricio-plebeya, configurara el destio poltico de forma incontestable y, por as decirlo, sin competencia poltica. Los Imperios esta'bles de la Historia occidental fueron: el Egipto faranico, que inclumos aqu a causa de su permanente influencia en Grecia y Roma; el Imperio romano; la Repblica veneciana, y, con una gran distancia en el tiempo, la Commonwealth britnica. Todos son, como todo lo humano, perecederos; todos son, mientras subsisten, susceptibles de cambios, pero ninguno ha perdido su permanencia para la posteridad. La propia Historia es un proceso misterioso por el que se transmiten de pueblo en pueblo, de generacin en generacin, instituciones e ideologas que constituyen el fondo de la experiencia de la Humanidad. En este sentido el Imperio romano es, especialmente hoy en da en esta poca de visible transformacin, inmortal.
I.
LA LIMITADA DIVERSIDAD DE LAS FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO
Las distinciones y delimitaciones recprocas de las formas de Estado y de Gobierno han sido de siempre una imperiosa necesidad de la Teora General del Estado {2).
Una discusin con las nuevas Teoras del Estado, tales como las de KELSEN, NAWIASKY, SCHINDLER, HELLER, KRGER, cae fuera de este trabajo. Para un resumen til, vid. REINHOLD ZIPPELIUS : Allgemeine Staatslehre, Munich, 1969, y el artculo con el mismo
ttulo (2) (de HANS ULRICH EVERS) en el Evangelischen Staatslexikon, Vid. JELLINEK, pgs. 661 y sigs.; Stuttgart-Berln, KARL LOE-
1966, pgs. 2187 y sigs.

ZIPPELIUS, pgs. 77 y sigs.;
WENSTEIN: Verfassungslehre, 2.a edicin, Tbingen, 1969 (en lo sucesivo se sealar como LOEWENSTEIN I), pgs. 41 y sigs. (Traduccin espaola, Teora de la Constitucin, Barcelona, 1965, (Ariel), hay reimpresin posterior. Para mayor utilidad del lector espaol se hace referencia a la paginacin de la edicin espaola.)
En su historia, que se extiende a lo largo de un siglo, si se sita desde la fundacin de la Repblica (510/09 a. C.) hasta Justiniano (527-565 d. C), nos ofrece Roma una serie de formas de Estado o, para decir'.o con mayor exactitud, de sistemas polticos (3), que en pocas posteriores, bien dominarn o ibien surgirn siempre de vez en cuando. Y esto es as porque se debe .sealar desde el primer momento que el posible nmero de las formas de .dominio tanto en los sistemas polticos como en los tipos de gobierno que stos incluyen aparecidos a lo largo de la Historia de la Humanidad, es algo as como el nmero de las tonalidades en la armona, absoluta y relativamente limitado. Como sistemas polticos propiamente dichos slo pueden seriar la autocracia y el constitucionalismo, dejando, por otro lado, abierta la .cuestin metodolgica de si dentro de este ltimo representa una categora propia el constitucionalismo democrtico; esto depende de la valoracin que ;se d a la ideologa subyaciente en el sistema poltico (4). Roma encarn, como sistemas polticos, la Repblica constitucionalque, en -virtud de causas determinadas localmente no lleg nunca a trasformarse en una democracia constitucional (5); la monocracia, limitada constitucionaljnente o autolimitada, del Principado de Augusto (6); la Monarqua absoluta <del Principado postaugustiniano; el despotismo burocrtico del Imperio, y, last but not least, el cesarismo plebiscitario (democrtico). Como se desprende de esta enumeracin, todas las configuraciones estatales estaban orientadas autoritariamente con excepcin de la Repblica constitucional incluyendo
(3) Lo que debe ser entendido por sistema poltico, en contraposicin con forma <de Gobierno o tipo de Gobierno, es un punto esencial de la Teora de la Constitucin; vid. LOEWENSTEIN I, pgs. 30 y sigs. La diferencia de sistema poltico y tipo de GoIjierno sirve de base al profundo libro de MAX IMBODEN: Die politischen Systeme, Basilea-Stuttgart, 1962. No podemos extendernos aqu en la nueva moda del pensamiento te sistema, que se extendi por Amrica como una epidemia; vid., como ejemplo, la valiosa exposicin crtica de W0LF-D1ETER N A R R : David Eastons System analyse, Politische Vierteljahrsschrift, 8. ao (1967), pgs. 424 y sigs. (4) Vid., fundamentalmente, LOEWENSTEIN I, pgs. 32 y sigs., y el captulo III (pginas 73 y sigs.) y IV (pgs. 89 y sigs.). . (5) Este problema habra que tratarlo sistemticamente en otro contexto. En resujnen, sea tan slo dicho aqu que los marager de las clases dominantes de la nobleza nunca concedieron una influencia autntica en las decisiones polticas a las Asambleas .populares (comitia), ni a su antecesora ms importante la Asamblea de centurias, basada en un derecho electoral timocrtico. A diferencia de las ciudades Estado griegas, la Asamblea popular fue solamente la fachada para la legitimacin de las decisiones l a m o objetivas como personales, tomadas por la oligarqua de la nobleza. -(6) Vid. KARL LOEWENSTEIN: Die konstitutionelle Moorkatie des Augustus, en Beitrage &tr Staatsso&ologie, Tbingen, 1961, pgs. 3 y sigs., publicado tambin en WALTER SCHMITTHENNER (Editor): Augustus, Darmstadt, 1969, pgs. 531 y sigs.
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tambin el cesarismo democrtico, que debe ser calificado como la ms ori' ginal aportacin de Roma a la Teora del Gobierno. Esta forma poltica era conocida como bonapartismo en la antigua Teora del Estado (7), y-encontrltimamente en el gaullismo una-nueva y significativa resurreccin tcnico' constitucional (8). Tambin el problema, muy discutido de nuevo hoy en da, de la democracia directa (9), experiment a travs de la praxis romana un m r pulso esencial. Ms an que las polis griegas, Roma ofrece un material de anlisis excepcional para estudiar el gouvernement direct en un amplio Esta' do territorial. Bien es verdad que con una importante reserva, ya que en lassociedades preindustriales el manejo, tanto de las elecciones como de la legis^ lacin, se realizaba por las Asambleas populares sin las posibilidades, indispen'sables en la actualidad, de la formacin y propaganda de masas. La participa' cin de los comicios en la tarea legislativa era nicamente un simple refrendo,ya que en el marco del procedimiento de votacin no exista ni- el debate ni. la posibilidad de enmienda de las propuestas oficiales. Por el contrario, las elecciones de funcionarios eran, sin duda alguna,autnticos actos electorales, con la limitacin en cambio de que la proclama-cin de los candidatos estaba monopolizada por la clase noble gobernante, Pero tambin !hoy en los actuales Estados de partidos, el elector aislado no tiene apenas ningn tipo de influencia sobre los candidatos que se presentan a las elecciones, que son propuestos por. burcratas y leales de los partidos, presen^ tados al electorado. Adems, conviene hacer referencia a la relacin entre la forma de Estadoy el tipo de Gobierno. La Repblica se identific clara y absolutamente con su forma de Estado. Tambin bajo el Principado de Augusto, Roma era, por su forma de Estado, una Repblica, y en el Principado postaugustiniano, a pesar de los fallos del elemento dinstico, era una autntica Monarqua. Finalmente, en la poca del Imperio, la forma de Estado y la de Gobierno coincidieron bajo la figura del despotismo burocrtico. Para comprender esta aparente para' doja hay que acordarse de la Gran Bretaa contempornea. Por lo menos des' de la segunda Reforma {1867), la forma de Estado de la Monarqua ha sido<
(7) Vid. HEINRICH VON TREITSCHKE: Politik, Leipzig, 1918, pgs. 203 y sigs. (8) LOEWENSTEIN I, pgs. 115 y sigs. (9) Vid., a este respecto, ERNST FRAENKEL: Die reprsentative und d\e plebisci' tare Demokratie, Tbingen, 1958; HANS HUBER: Das GesetZesreferendum, Tbin' gen, 1969; KLAUS VON BEYME: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes, Tbin' gen, 1968. De la bibliografa anterior cabra aqu citar: KARL LOEWENSTEIN : Volk und Parlament nach der Staatstheorie der franosischen Nationalversammlung von 1789, Munich, 1922, Nueva edicin Aalen, 1964; ROBERT REDSLOB: Die Staatstheorien der fran' Zosischen Nationalversammlung von 17S9, Leipzig, 1912, pgs. 105 y sigs.
absorbida recientemente de forma completa por la forma de Gobierno de la democracia constitucional. En todos los casos mencionados, el talento poltico de los romanos ha ofrecido una aportacin esencial y original a la Teora y la praxis del Estado, aunque nunca fueron los primeros en implantar por primera vez sistema poltico determinado.
II.
ALGUNAS DE LAS CONTRIBUCIONES UNIVERSALES DE LA CIVILIZACIN POLTICA ROMANA
1. Entre las aportaciones originales que ha hecho la milenaria praxis-de Roma a la configuracin del Estado occidental, est en primersimo lugar la lex regia, aquella mitologizacin de la lex de imperio, originariamente una institucin estatal concreta, segn la cual el princeps Emperador es reco' nocido como el ms alto titular del Poder, de acuerdo con la famosa frmula de Ulpiano (io). Quod principi placuit, legis habet vigorem; utpote cum lege Regia quae de imperio eius lata, est, populus ei et in eum omne suwih imperiuum et pdtestatem conferat. De ah se pudo deducir entonces, y en los tiempos venideros, no solamente el fundamento ideolgico de la Monarqua absoluta con aquellas consecuencias excepcionales para las Monarquas medievales y la teo' ra de la soberana que naci en los tiempos modernos del Renacimiento, sino que, por encima de esto, se puso de manifiesto de una vez para siempre el fundamento primario democrtico de todos y cualquier dominio poltico, que, independientemente de la forma que adopten en cada caso particular, buscarn siempre su legitimacin en el traslado o delegacin, esto es, en la aprobacin de todo el pueblo ( n ) . 2. No menos significativo para el mundo occidental fue el abandono, llevado a cabo por el Principado, de la funcin administrativa a travs de di' letantesy cargos honorarios {12), que era la forma usual en la Repblica, y
(10) Vid. ULRICH VON LBTOW: Das romische Volk, Frankfurt/M., 1955, pgs. 467 y siguientes, y notas 2.000 y sigs. (11) Vid. CHARLES H. MCILWAIN: Constitutionalism Ancient and Modern, Ithac, N . Y., 1949. todo el captulo III, pgs. 41-68, especialmente pgi. 52 y sigs.; EGON ZWEIG : Die Lehre vom Pouvoir Constituant, Tiibingen, 1909, pg. 15. (12) Sobre estos trminos vid. MAX WEBER: Wirtschaft und Gesellschaft, 4. a edicin (de JoHANNES WlNCKELMAN), Tiibingen, 1956, pgs. 547 y sigs. El concepto weberiano de Honorationen no se puede aplicar en todos sus pormenores a las clases dirigentes republicanas en Roma, pero es til, en contraposicin, a la burocracia profesional.
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su transformacin en una organizacin burocrtica en ia que un funcionariado profesionalmente preparado y apoltico se ocupaba de las tareas administrativas segn las instrucciones imperiales y la propia rutina burocrtica. Naturalmente, los romanos no han inventado la burocracia; sta procede de las Monarquas orientales, sobre todo de las sociedades de Egipto y Mesopotamia, donde las necesidades naturales de una comunidad agrcola dependiendo de la administracin y aprovechamiento de las aguas, hizo indispensable una organizacin y autoridades oficiales. Pero fue, no obstante, la Roma imperial, comenzando con Augusto, estimulada notablemente por el ejemplo de Egipto, la que reemplaz los rganos administrativos que cambiaban anualmente y, por lo tanto, eran forzosamente diletantes, por un cuerpo de funcionarios. Durante el Imperio fue, pues, la 'burocracia estatal que se haba visto inexorablemente centuplicada segn la entonces ya efectiva Ley de Parkinson la que gracias a su burocrtica rutina oficial constituy la nica y efectiva suavizacn del absolutismo imperial. 3. El Estado de bienestar se haba dado ya en tiempo de los faraones, donde las clases inferiores nunca pasaron hambre, pero todos, sin excepcin, tuvieron que trabajar duramente. La Repblica de Roma en s econmicamente una sociedad de laisseZ'faire, no tuvo una poltica social racional, pero, no obstante, despus que el autoabastecimiento municipal en los mercados locales se vino abajo, se vio obligada a unas ms amplias medidas sociales para poder prevenir el potencial descontento de las masas en los barrios ms humildes de la metrpoli. Las reformas agrarias sirvieron a fines tanto demaggicos como caritativos. Uno de los momentos ms importantes a este respecto es la actuacin de los hermanos Gracos, apoyados por las masas, y que acab sangrientamente por constituir una amenaza mortal para el monopolio del poder de la oligarqua aristocrtica. Sobre el trasfondo de la tradicin poltica de bienestar de Roma, pudo el Imperio, con la ayuda de la burocracia totalmente desarrollada, implantar el primer Estado totalitario en Europa, que al menos se mantuvo y funcion con xito durante algn tiempo. Mientras que en el Egipto faranico el Estado total segua el dictado del Nilo, la intrincada red de mandatos y prohibiciones que cu'bra todo el Imperio universal romano, fue un medio para llegar a un completo control social, como no haba sido alcanzado hasta entonces por ningn Estado. 4. En relacin con esto es de sealar que la burocracia ya mostraba todos los rasgos que desde entonces la caracterizan como una forma de organizacin : la jerarquizacin en sus estructuras y en la relacin de mandato y eje10
ucicn, la articulacin, de lo que antes era una Administracin bastante indierenciada, en unos departamentos funcionales en el sentido de la moderna competencia tcnica y material ya en la poca de Adriano se manifestaron ibrotes de lo que posteriormente sera una clasificacin ministerial, la titulacin para la elevacin de la image burocrtica, los puestos de privilegios y la arrogancia estamental, entre otros puntos. 5. El que el Imperio romano se hundiese con el nacimiento. y el auge uiel Cristianismo, no es, naturalmente, ningn xito de los romanos, que a pe:sar de su tolerancia para los asuntos religiosos se opusieron hostilmente a las nuevas creencias, al considerarlas perjudiciales para el orden romano. Pero lo .que que tuvo una gran trascendencia para la sucesiva configuracin del Estado y de la Sociedad fue la unin que se inici en el Imperio, bajo Constantino, .entre el poder secular y el poder espiritual, o, concretamente, entre el estahlishment imperial y la Iglesia catlica como religin del Estado. La alianza consolidada entonces se mantuvo inclume a lo largo de toda la historia de Occidente. Ni siquiera la Reforma caus perjuicio alguno a la Iglesia estatal. A travs de la unin con a Iglesia obtuvieron las autoridades del mundo su justificacin ideolgica como otorgada por la Providencia divina. La unin del 'Estado y la Iglesia fue, hasta la Ilustracin, el dato ms decisivo del orden socio-estatal. Lo que se haba iniciado con Constantino experiment por vez primera una decisiva transformacin con la separacin, hecha por Jefferson, idel Estado y la Iglesia 'wall of separation, que con el tiempo se extendi a todo el mundo occidental {13). En ningn otro terreno se han mantenido por tanto tiempo, y de forma tan inquebrantable, un pilar institucional romano, como en la unin de los poderes religiosos y estatales.
III.
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL ORDEN ESTATAL ROMANO
Las ltimas motivaciones del curso de la Historia nunca pueden averiguarse, pero en la visin histrica se ponen de manifiesto los siguientes principios fundamentales del orden estatal romano:
(13) El comienzo de la simbiosis entre Estado e Iglesia, bajo Constantino, es indiscutible. Pero es discutible cuando termina la llamada poca constantiniana, y la cuestin de si dicha expresin es un mero tpico; vid. MlCHAEL BERGER: Das Ende des konstantinischen Zentalters, Zeitschrif r Politik, ao 16.0 (1969), pgs. 261 y sigs., y el
artculo de AXEL V O N CAMPHAUSEN: Konstantinisches Zeitalter, en Evangelisches
Staatslexikon, Stuttgart-Berln, 1966, pgs. 1134 y sigs. El fijar la fecha de separacin con Jefferson es tan defendible como fijarla en la Revolucin francesa o en 1918.
II
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1. De la misma forma que los ingleses y, mutatis mutandis por motivos similares {14), los romanos no tuvieron nunca una Constitucin escrita. A los antiguos les pareca antinatural y un contrasentido la racionalizacin del p r c ceso poltico por medio de una rgida ordenacin de normas, en lugar de la espontnea legislacin popular; lo mismo que los britnicos se oponen a una limitacin de su creadora common Icw. Lo que se llama la Constitucin romana, aqu tambin similar a la britnica, tiene su fundamento en la sujecin a las reglas convencionales para las tareas pblicas que se llamaban mos a mores majorum (15). La regla convencional sirve como norma en tanto no sea abolida en un procedimiento legislativo legal, enmendado o lo que ocurre frecuentemente incumplido en un caso concreto. 2. Los romanos fueron conscientes, como ningn otro pueblo, de la esen' cia y el carcter demonaco del poder. El poder, sublimado hasta la autoridad (auctoritas), fue una idea central de su existencia. Pero, igualmente, ningn otro pueblo ha sido tan consciente del peligro del abuso del poder, institucio' nalizando, a este respecto, medidas de seguridad. Para ser aceptado y soportado, el ejercicio del poder se neutraliz, atribu-yndolo a diferentes rganos estatales o titulares del poder, diferentes per' sonalmehte (16). ". Dentro de lo posible, se trat de evitar una concentracin del poder en una sola autoridad, y donde esta concentracin fue indispensable, como en las Dictaduras tpicas de lo Gobiernos de crisis, se limit estrictamente su du-racin, de tal manera que transcurrido ese tiempo se hacia ilegal. Como tc^ nicas para limitar el poder sirvieron los controles interrganos e intrarga' nos (17). Entre stos hay que citar, sobre todo: la organizacin colegial de los magistrados gobernantes cnsules, pretores, tribunos, censores y la posibilidad de mutuos vetos entre miembros colegiales de igual rango, y de los rganos estatales superiores frente a los inferiores. Con estas tcnicas se
(14) Ha sido hecha frecuentemente la comparacin entre Roma y Gran Breta-, a, vid. JULIUS HATSCHEK : Britisches und romisches Weltreich, Eme so&ahvtssenschaf' iche Parallele, Munich-Berln, 1921; bien es cierto que este trabajo se fija en la configuracin del Imperio y no en los paralelos de las instituciones polticas internas, e n f e que ste que siempre se impone. (15) Vid. VON LBTOW, pgs. 130 y sig., y CICERN: De Repblica, 2, 1, 2. (16) Sobre esta cuestin fundamental del Estado Constitucional, vid. LOEWENSTEIN I, pginas 32 y sigs. (17) Sobre esta idea decisiva para la reciente Teora Constitucional, vid. LOE' WENSTEIN I, pgs. 232 y sigs., pgs. 252 y sigs., y passim.
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trataba de impedir que un abuso del poder pudiese ocurrir antes de que se produjese. Necesariamente, la colegialidad obligaba a los titulares del poder al consenso, y donde ste no poda ser realizado, al compromiso. Esta forma de autolimitacin del poder se mantuvo hasta en los aos finales de la Repblica, donde las acumulaciones y las posesiones de cargos quebraron el sistema. Tambin sirvi para controlar el poder, la anualidad estrictamente respetada de la posesin de los cargos, el cursus honorum (18), el requisito de una determinada edad para ser candidato a un cargo, y los plazos obligatorios para la reeleccin (i9). Tambin, posteriormente, en el Imperio fue vigente la tcnica de la colegialidad o aunque no directamente como medio para la limitacin del ejercicio de! poder, tal como apareci en las instituciones de la Regencia (desde Marco Aurelio) y, sobre todo, en la Tetraquia, bajo Diocleciano, y despus de l {20). Diocleciano y su compaero en el Imperio, Maximiliano, abdicaron despus de veinte aos de gobierno. En- la relacin entre- el Emperador y su Csar se ha visto bien el primer acercamiento {21) histrico del ejercicio co-. legiado del Gobierno. 3. A la profunda necesidad de legalidad responde el horror vacui, tan arraigado en los romanos, es decir, la invencible aversin contra las paralizaciones o bloqueos constitucionales que ponan en peligro el transcurrir del proceso poltico (22). Para evitar una amenazadora impasse constitucional, se emple hasta en los ltimos tiempos de la Repblica, la honorable institucin del interregno {interrex) {23), magistrados especiales encargados de tomar a su cargo la vota-.
(18) Sobre eso, especialmente despus de la regulacin legal en la lex Vila armahs (180), vid. SlBER, pg. 187. (19) Se conocen disposiciones similares.en Hispanoamrica, con la prohibicin de la reeleccin inmediata de los Presidentes, y en Estados Unidos con la prohibicin. formulada en el artculo XXII de las enmiendas, de ocupar ms de dos veces el mandato presidencial. (20) A. H. M. JONES: The Decline of the Ancient World, Nueva York, 1966, pginas 28 y sigs.; SlBER, pgs. 81-82. . . . (21) No es necesaria una posible limitacin pensando en la doble Monarqua existente bajo la Constitucin ligrica de Esparta, dada la inseguridad de todas las fechas y situaciones; vid. -ARNOLD J. TOYNBEE: Some Problems of Greek History, Londres, X969, pgs. 239. y sigs. . ' . . . (22) Vid. sobre esto fundamentalmente LoEWENSTEIN I, pgs. 346 y sigs. 23) Vid. THEODOR MOMMSEN: Rmisches Staatsrecht, tomo I, 3 . a edicin, Leip-
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cin- reglamentaria para el nombramiento de sucesores en el caso de una vadeante' prematura del Consulado (para los cargos electorales no haba ni susti'-. tutos ni segunda vuelta electoral). Pero, sobre todo, se utiliz, frecuentemente; hasta la segunda guerra pnica, la Dictadura constitucional, para la solucinde crisis y situaciones de emergencia. De esta manera, posibilitando la toma de medidas excepcionales, se evit que el Estado cayese en la equvoca zona de la ilegalidad. Ms tarde el llamado senatus consultum ultimum (24), que~en sus comienzos era de una legalidad sospechosa: se encarg de la funcin dregular las medidas de excepcin. 4. Todo esto est ntimamente unido al hecho de que el acceso al poder" poltico y al liderzgo de la nacin pudiese ser exclusivamente alcanzados por" medi del cargo, y el cargo se basaba exclusivamente en la eleccin popular,, aunque sta fuese habitualmente manipulada desde arriba. Slo podan ser as'cendidos a cnsules los que haban pasado antes por las jerarquas oficiales,y que se haban hecho acreedores-a su promocin. Los instrusos no pdannunca llegar al poder. Los generales victoriosos, que gozaban d una gran, popularidad, eran al mismo tiempo titulares civiles del poder, ya que slo elcnsul, pretor o dictador dotado de imperium poda conducir las. tropas. A Iosjefes militares, por lo tanto, les corresponda el poder poltico no como tales,sino como funcionarios civiles. En esto se pone d manifiesto una vez ms el importante paralelismo deL. Estado constitucional romano con el britnico. Tambin en Gran Bretaa puei de llegar solamente al poder poltico quien est legitimado por un mandato*' parlamentario". Los. intrusos demaggicos tienen all tan pocas chances come en Roma. Inglaterra tuvo,' no obstante, a John Wilkes, apoyado por las masas,pero tuvo que conseguir un escao en el Parlamento para pretender ser to^ mad en serio. Ni en Roma ni en Gran Bretaa hubiesen sido posibles un j-Jitler; o un Mussolini, sin la legitimacin de un cargo o del mandato parlamentario. En toda la historia de la RepWica no ha surgido un solo jefe poltico cuya, cabeza no haya sido ungida con el leo del imperium (25). Ningn capitn.
zig (1887) (reimpreso en Basilea, 1964), pgs. 647 y sigs.; VON LBTOW, pgs. .179 y seguientes, pgs. 188 y sigs.; SlBER, pg. 138. (24) Vid. infra, pgs. 18 y sigs. (25) Fue una excepcin que puso de manifiesto la corrupcin de la ortodoxia repu- blicana, al caso de Pompeyo, que concedi la lex Gabinia (67) a un comandante defc" Ejrcito, sin asignarle al mismo tiempo, en su calidad de magistrado electo, acreditado-adems como funcionario y militar, una Provincia para su administracin civil, ya que el poder militar y civil eran inseparables en Roma. La anomala fue compensada al aasiguiente, asignndole una Provincia; vid. VON LBTOW, pgs. 373 y sigs.; SlBER,pginas 216 y sig.
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victorioso, ni Escipin, ni Emiliano, pudieron alcanzar la Dictadura, y parx la entrada en el sector desmilitarizado del pomerium (26), haba que ser denuevo persona particular sin legiones; por ello, Csar atravesando el Rubicn con sus tropas supuso una tremenda ruptura con una costumbre secular elevada a norma. Tambin Wellington tuvo que esperar ms de unadcada despus de Waterloo. antes de ser nombrado primer ministro (1820-1830). Como en Inglaterra, tambin en Roma el poder civil tena primaca en. todo momento sobre el poder militar. El pueblo ms marcial de la antigedad, tena nicamente paisanos como generales, pero no toleraba que ningn ge-neral fuese gobernante, y Roma no tuvo jams un Cromwell. 5. A travs de la institucin del cursus honorum se consegua que Iosmiembros de la nobleza que se consagraban a la carrera poltica adquiriesen, a lo largo del ejercicio del cargo una intensiva formacin poltica y administrativa. Ciertamente esto no haca necesariamente de los jvenes unos tcnicospara el desempeo del cargo de ediles o pretores, pero les proporcionaba una oportunidad nica de aprender y experimentar la poltica. Esto es comparable con el Tratning poltico-prctico de un joven aspirante britnico a la carrera poltica como miembro del Parlamento, secretario privado o jnior de un ministro, y, finalmente, ocupando un puesto . ministerial antes. de entrar en l. Ga'binete. Roma y Gran Bretaa muestran en este punto similitudes en l formacin de las lites polticas (27). Todos los cnsules romanos no fueron en forma alguna genios, como* tampoco lo son todos los ministros ingleses, pero una gran nacin necesita tam-bien personas mediocres, experimentadas y adiestradas. Exceptuando la C-mara de los Comunes inglesa y el Colegio Cardenalicio, el cursus honorum romano tiene muy pocas instituciones para la formacin de lites que se le: puedan comparar, y, desde luego, en todo caso es muy superior al ocasional, grupo de amigos del Presidente en funciones de los Estados Unidos, o a la tradicin (hasta I 9 I 8 ) de la carrera de funcionarios en Alemania (ambos son Estados no parlamentarios). A travs de esta tcnica se puede afirmar' que verdaderos ineptos y testarudos no podan hacer mucho dao en virtudde las exigencias electorales y la corta duracin del mandato. A esto hay que aadir que el Senado al cual a travs de la lectio electoral eran incorporados los anteriores magistrados, presentaba una inago-table reserva de talentos en la que se poda utilizar constantemente toda ex-(26) Vid. sobre esto, detalladamente, V O N LBTOW, pgs. 319 y sigs. (27) Vid. ARND MORKEL: Lehrjahre fr Mtnister, suplemento para el semanario" Das Parlament, nm. 12-67 ( 2 2 de marzo de 1967), pgs. 11 y sigs.
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periencia poltica y administrativa. A diferencia de los actuales Estados de partidos, en los que si un ministro no tiene xito parlamentario se pierde definitivamente para la nacin (como en el caso de Mendes-France), en Roma el antiguo titular de un prominente cargo poda siempre contar con su reincor-' poracin en la poltica activa y, si este no era el caso; su experiencia era- til al Senado como corporacin. Roma administr, pues, su capital poltico' mucho ms econmicamente que pueden hacerlo los actuales Estados de partidos. 6. Todos estos puntos tienen un denominador comn .psicolgico, que ayuda a explicar el xito asombroso del orden estatal republicano-constitucional (y precisamente no democrtico): el romano no era un caballero de principios, como es el alemn tradicional y con mayor razn el francs; en la poltica interna siempre estaba dispuesto al compromiso, y en vez de buscar su salvacin en la agona, como los griegos, la clase noble patricio-plebeya que haba permanecido ms o menos homognea hasta el siglo II, estaba dispuesta, ante todo, a contentarse con medio pan si no poda conseguir uno entero. En el arte de la predisposicin al acuerdo existe de nuevo un paralelo significativo con el carcter britnico. Debi de ser aquella predisposicin la que garantizaba la marcha normal del proceso poltico de un Estado que no conoca la separacin de poderes, y esto porque all donde la libertad individual no es ningn valor colectivo (28), no se necesita una separacin de poderes. 7. Finalmente, no debe ser pasado por alto que hasta n sistema de gobierno que ha conseguido resultados tan prcticos como el romano, no pudiese por menos de rendir su tributo al espritu de una poca todava cercana a la Mitologa. Las tcnicas mgico-rituales, que terminaron en una legitimacin del funcionamiento poltico por la divinidad, se mantuvieron hasta el fin de la Repblica y an hasta muy entrada la poca de los Emperadores. Aqu hay que sealar el sorteo (sortium) (2.9) y las prcticas, de. augurios que sirvieron durante siglos a la aristocracia para dirigir las Asambleas populares (30) (re(28) Vid. infra, pgs. 23 y sigs. (29) Vid., sobre el particular, las profundas investigaciones de LILLY Ross TAYLOR: Romn Voting Assembies, Ann Arbor, 1968, pgs. 70 y sigs., y 80 y sigs. Al lado de otros fines, el sorteo se utilizaba para determinar el turno de las tribus votantes, en las elecciones en la Asamblea; la primera tribu {principium) era sorteada. Asimismo se sorteaban las diecisiete tribus que llevaban a cabo la eleccin de los Colegios (vid. SlBER, pg. 186), cuando se quiso sustituir la primitiva cooptacin por la eleccin. . (30) Vid. LILLY ROSS TAYLOR: Party Politks in the.Age of Caesar, University of California Press, cap. IV, pgs. 76 y sigs. . . -. 1.6.
curdese aqu la famosa sonrisa de los augures). Estas prcticas continuaron todava en la poca imperial, hasta que el cristianismo les puso fin. A pesar de todo hay que estar de acuerdo en que el Imperio romano fue el primero que implant en el mundo un orden puramente racional sobre las irracionales ataduras de la comunidad humana de entonces (31).
IV.
INSTITUCIONES Y TCNICAS DEL PROCESO POLTICO
En la historia constitucional de occidente, Roma es el mejor ejemplo de la ms efectiva realizacin del principio de la limitacin del poder a travs de controles y pesos checks and balances incorporados en el proceso poltico. Cuando se recuerdan las dificultades de la prctica constitucional americana, donde el enfrentamiento entre el Presidente y el Congreso, o entre el Congreso y la Corte suprema est a la orden del da, debemos preguntarnos cmo pudo funcionar sin fricciones durante siglos un orden poltico en el que los titulares de los cargos podan obstaculizarse recprocamente por medio de la titulares de los cargos podan obstaculizarse recprocamente por medio de la colegialidad y del veto. Adems, los cortos plazos en los cargos y las dificulta' des de la reeleccin tenan que ser un obstculo en la necesaria familiarizacin con los deberes oficiales. Para explicar esto se puede recurrir a varios facto' res; en primer lugar a la falta de una separacin de poderes, que es la fuente principal de todos los conflictos, pero tambin a elementos peculiares del orden romano, tales como el inculcado sentido del deber de los magistrados salidos de la nobleza, y la homogeneidad social de las capas dirigentes, que podan justificar patriticamente sus intereses de clase con el inters general. Uno est aqu tentado de ver un paralelo con la ideologa del capitalismo americano o cualquier otra forma de capitalismo, que est inclinado a identificar la prosperidad del complejo industrial o econmico con el bienestar .comn. :En efecto, durante un absoluto y relativamente largo perodo de tiempo, las clases altas de la aristocracia entre las que se reclutaban los cargos oficiales con excepcin de un puado de homines novi consulares, de familias que no eran de la nobleza han suministrado un personal gubernamental apto y. muy competente en sus tareas. Hasta la poca del primer Principado haba siempre suficientes aspirantes para los sesenta o setenta puestos de funcionarios que ha'ba que elegir anualmente. El cargo proporcionaba el ms alto prestigio social, y una vez jefe jerrquico, junto a la' posibilidad de llegar a ""ser
(31): WALTER STRICH: Der irrationle Mensch, Berln, 1928, pg:'2O3.'-'
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gobernador de una provincia, tambin le proporcionaba ocasin de enriquecerse, lo que de otra forma slo estaba al alcance de las rdenes ecuestres (y de los libertos). No hay que imaginarse en absoluto a la Roma de la Repblica tarda o del Imperio como un pas pre-industrial en desarrollo. Prescindiendo totalmente de las propias decisiones polticas, que incumban al Senado juntamente con los cnsules, la administracin de enormes metrpolis con sus suburbios y su correspondiente abastecimiento de servicios asistenciales vitales y de las provincias prsperas {y en consiguiente comercio, administracin financiera y los peridicos cambios de fortuna), supusieron unas tareas que slo podan ser ejecutadas por gente preparada, que nunca faltaron gracias al cursus honorum. Y pinsese que entonces no haba ni mquinas de escribir, ni telfonos, ni telgrafos, ni mucho menos mquinas computadoras. 2. Otro tanto puede decirse de la tcnica legislativa. La Asamblea popular se vea enfrentada con unas tareas mucho ms difciles que las que se le planteaban a la Ekklesia en las polis griegas. En Atenas, la ciudad ms populosa de Grecia, no tomaban parte, por regla general, en las Asambleas ms de mil o dos mil ciudadanos {32); en Roma, por el contrario, las elecciones para los ms importantes cargos patricios, efectuadas por los comicios de las centurias, se llevaban a cabo por una masa de electores que, a pesar de la gran abstencin de votos (33) debera de alcanzar al menos una cifra de cinco nmeros (34). Parece que se puede aceptar desde ahora como seguro {35), que ya en los comicios de tribus del siglo I la votacin en las elecciones se llevaba a cabo simultneamente por todos los presentes y no por las tribus aisladas,
(32) JEAN GAUDEMET: Institutions de l'Antiquit, Pars, 1967, pg. 163. (33) Vid., al respecto, GAUDEMET, pgs. 326 y sigs. (34) Se debe seguir dudando, por experiencia general, a pesar de la discripcin seductora de Miss TAYLOR en su libro Party Politics, cap. III, pgs. 50 y sigs., que los electores forasteros que vivan lejos de Roma se hubiesen desplazado en masse para la votacin, viaje siempre cansado y costoso. Seguramente fue un caso excepcional la vuelta del exilio de Cicern por los comicios de las Centurias (58), y su afirmacin (en Pisenium 3, vid. TAYLOR, notas 47 y 71 en pgs. 205 y 207), de que cuneta taita estaba all reunida, no est exenta de fanfarronera. En este contexto es tambin digno de mencin el que Augusto (segn SUETONIO: Augusto, 46) otorgase el derecho de ausencia electoral a los miembros de los concejos (decuriones) de las colonias de ciudadanos (vid. SlBER, 340, KUNKEL, pg. 59, nota 2), este derecho poda ser ejercido por medio de tablillas electorales, que eran transportadas a Roma selladas por el Correo Imperial. El desenlace y lo que realmente ocurri es desconocido. (35) Vid. LlIXY Ross TAYLOR: Romn Voting Assemblies, 18 pgs. 59 y sigs.
como era el caso en las propuestas legislativas. Ya slo la ejecucin espacial de la votacin ofreca considerables dificultades tcnicas (36), suponiendo, por otra parte, una considerable capacidad organizativa la preparacin, seales, entrega y escrutinio de las tablillas de votos. En grandes lneas se puede decir que la tcnica electoral romana fue muy superior a aquella de Gran Bretaa antes de la primera Reforma, que se realizaba sobre la tribuna de madera (hustings), erigida para esta ocasin, por medio de votaciones verbales, bajo chorros de aguardiente, y el desorden general. Tambin la realizacin del sorteo oficial exiga una impecable fijacin de las reglas de juego que hacan al caso. Prescindiendo de esto hay que sealar que los comicios polticos fueron privados de poder, y la democracia directa no fue ms que una fachada rutinaria tras de la que se ocultaba el control del poder por las clases nobles gobernantes; y a menudo ni siquiera se ocultaba, porque el ilimitado poder de los presidentes aristocrticos y su arbitraria manipulacin de las funciones auspicales se hacan a menudo evidentes. La Teora General del Estado no tiene un mejor ejemplo del contraste entre Derecho y realidad constitucionales que la Asamblea popular de Roma. En los comicios centuriales, el timocrtico Derecho electoral consegua que las centurias de los ciudadanos acomodados, inscritos en la primera clase, decidiese siempre conjuntamente con las centurias de los caballeros plutocrticos que votaban aparte, porque la decisin sobre el resultado electoral o sobre un proyecto de ley, dependa de la mayora del cuerpo de electores y no de la mayora de los ciudadanos votantes. La masa de las personas con derecho al voto, concentrados desde la clase segunda hasta la quinta, eran, por lo general, tan poco importantes para el resultado final, que no necesitaban ni entregar sus votos, y por ello, si la minora numrica de las personas acaudaladas de las centurias superiores haban dado su veredicto, el asunto se daba por resuelto (37).
(36) Vid. TAYLOR: Voting Assemblies, pgs. 188-89. (37) Esta tcnica no es totalmente desconocida en nuestros das. El tristemente famoso derecho electoral de tres clases, en Prusia (despus de la ley electoral de 1849), fue abolido finalmente en 1918. En los Estados Unidos fue votado hasta poca reciente en las legislaturas del Estado de Georgia, segn las entidades territoriales (counties), hasta que la Supreme Court puso fin a este aquelarre (GRAY V. DANDER, 372 U. S. 368 (1963). En las convenciones democrticas de partidos, que elegan a los candidatos a la Presidencia se efectuaba la eleccin hasta 1968 segn lo que ordenaban las delegaciones de los Estados, en vez de la suma total de los delegados. Y algo parecido existe an hoy da en la propia Constitucin de los Estados Unidos (enmienda XII): En caso de que ningn candidato obtenga la mayora de votos del Electorado, se efecta la i9
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' .'. El hecho es que las clases altas aristocrtico-plutocrticas se llevaban pre al gato al agua. En las Asambleas de tributos, que eran en s ms democrticas, ya que el derecho de voto no dependa de una cualificacin financiera, suceda lo mis' m: slo estaban facultados para votar los treinta y cinco distritos (Tribus), decidiendo una mayora de los mismos, y, por lo tanto, no la mayora de los votos emitidos. Nuevamente el cuerpo electoral en su totalidad quedaba burlaclo: La cifra de los ciudadanos inscritos en los cuatro distritos municipales superaba no slo al cuerpo electoral de cualquiera de los treinta y un distritos rurales despoblados por el xodo y la situacin de los campesinos, sino al conjunto de los distritos electorales rurales en su totalidad. Pero la decisin siempre era tomada por la mayora del cuerpo electoral (tribus), y como los ciudadanos de los distritos rurales eran preponderantemente conservadores, la gran mayora de electores de la ciudad no tenan nada que hacer. Salvo en esto, la voluntad del pueblo no poda enfrentarse a la poltica dirigida por los poderosos en las Asambleas de tributo, cuyos plebiscitos eran las ms importantes fuentes legislativas al final de la Repblica. . Pero a esto hay que aadir que la Asamblea popular estaba limitada a votar sobre candidatos y proyectos oficiales. . No haba, por lo tanto, ningn debate ni ninguna propuesta aus der Mitte der Versammlung (por parte de la Asamblea), proposicin de ley, para decirlo en el lenguaje de la ley Fundamental de Bonn (38). ' La legislacin era, pues, estrictamente, un acto de refrendo, en el que la Asamblea popular solamente poda decir S o No a los proyectos oficiales, que no podan ser enmendados ni caba presentar contra-propuestas. Aunque existan instrucciones para una publicidad previa, y tambin suficientes posibilidades de discusin en las que las propias votaciones eran precedidas por. unas Asambleas (contiones) sin procedimiento, estaban los ciudadanos' en cierto modo desamparados frente a los tcnicos proyectos de ley frecuentmente complicados, y por lo tanto, podan ser manejados fcilmente desde arriba. Por otro lado, con este sistema que exclua toda posibilidad de iniciativa y enmienda, se garantizaba una formulacin de las propuestas tcnicamente .intachable. En este contexto se debe, por lo tanto, insistir que la legiscleccin por la Cmara de Representantes, entre diversos aspirantes, con lo cual deciden la mayora de los Estados y no la mayora de los representantes. /' (58) Ya que en la ekklesia griega se distuta libremente, haba que procurar que los anfiteatros donde se celebraban 'las Asambleas tuviesen una buena acstica, en' lo cual eran maestros los griegos. En Roma, la mayora de las veces la Asamblea slo se ocupaba de asuntos concretos ya determinados- anteriormente, as que no haba necesidad de una buena acstica. ' ~.
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1 acin popular romana tena un carcter puramente de refrendo, y en modo alguno parlamentario. La resolucin de los comicios daba a la legislacin el sello oficial de lex, pero la Asamblea popular poco tena que ver con el Cmo y el Por qu de la legislacin. Contemplado histricamente, la manipulacin de la democracia directa por los antiguos no tiene gran significa' cin para la Teora del Estado contempornea, y tampoco pueden apoyarse en la praxis antigua los usuales tpicos de nuestros das sobre la inestabilidad del pueblo. Los problemas tcnicos de la votacin de masas estn hoy totalmente resueltos, ya que los electores van a las urnas locales, y las instalaciones electrnicas se ocupan de una rpida y correcta tabulacin de los resultados, cosas estas que en Roma slo podan ser vencidas a travs de una trabajosa organizacin del procedimiento de votacin. La reflexin actual sobre la democracia directa se plantea el problema de si el electorado est intelectualmente preparado para esta tarea, y, sobre todo, de qu papel juegan ah los partidos polticos y las dems posibilidades de informacin. Todo esto no preocup en absoluto a las autoridades en Roma. 3. Otro era el procedimiento en las elecciones para funcionarios llevadas a cabo por las Asambleas. Esto se haca a escala moderna, aunque naturalmente faltaban las actuales posibilidades de propaganda. Los candidatos, vestidos con una toga blanca (candida) de ah el nombre, tenan que dedicarse como hoy da a conseguir votos. El acto de concurrir a la eleccin se llamaba ambitus. La proyeccin hacia el electorado no se realizaba nicamente a travs de esfuerzos verbales (canvassing), como todava hoy es frecuente en Gran Bretaa, sino tambin con influencias masivas por medio de la compra de votos y de la intimidacin, que recuerda totalmente a la situacin anterior a la primera Reform bil inglesa, descrita por Dickens o pintada, por Hogarth. Es significativo que en el transcurso del tiempo, hasta muy entrado el perodo de Augusto, fue necesario promulgar leyes contra.las prcticas electorales ilcitas e ilegales (corrupt and ule gal practices),- que segn se dice eran al menos quince, de lo que podemos sacar buenas conclusiones sobre su eficacia. La situacin en Gran Bretaa hasta la implantacin de la votacin secreta {Ballot Act) (1872) y hasta el Corrupt and lile gal Practices Act (1883) no fue mucho mejor {39). . ., En la manipulacin de la propaganda electoral tampoco s ha cambiado mucho proporcionalmente hasta la introduccin de los medios electrnicos,
(39) Vid. KARL LOEWENSTEIN: Staatsrecht und Staatpraxis ln-Heidelberg-Nueva York, 1967, pgs. 192 y sigs. 21 vom Gossbritanien, Ber. >'
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donde el candidato aparece en la pantalla en lugar de presentarse a sus electores en la calle. Ah! Sin embargo: Faltaban los partidos polticos que abogasen por sus candidatos {40). 4. El Senado romano representa la primera gran corporacin que constituy un procedimiento apropiado para la consulta y resolucin (41). Con sus trescientos miembros la cifra completa se constitua slo directamente despus de las lectio censoriales, el Senado romano fij de una vez para siempre la cifra ptima para una Asamblea de este tipo. La mayora de los Parlamentos actuales son demasiado numerosos para sus fines de trabajo, olvidndose ya de la Asamblea Nacional francesa de 1789, con ms de dos mil delegados, y al Soviet Supremo de la URSS, con unos mil quinientos. Antes de Roma, nunca se haban dado reglamentos para las asambleas ni siquiera en la Ekklesia griega, y, por ello, es de sealar que muchas de las reglas posteriores del funcionamiento parlamentario fueron anticipadas en el senado romano, por ejemplo: la direccin de los debates, el quorum necesario para discutir y resolver, las citaciones, la funcin del Presidente, la polica para las sesiones, la presentacin de propuestas, la presentacin de solicitudes, el turno de los oradores, las interpelaciones y votaciones, el protocolo y registro oficial de los acuerdos tomados, y la garanta documental y de archivos para los acontecimientos del Senado. En pocas posteriores, las corporaciones electorales de la Iglesia (Ordenes y Captulos) (42) aportaron mejoras en las tcnicas de votacin. Pero no se han modificado mucho desde entonces las reglas del procedimiento desarrolladas por el Senado para la obtencin de acuerdos vlidos en las asambleas. El prestigio del Senado romano durante siglos ha tenido uno de sus ms firmes fundamentos en la dignidad de sus formas de procedimiento. 5, Finalmente, Roma estableci una regulacin de los Gobiernos de crisis y de estado de excepcin, que ha sido ejemplar para las pocas posteriores (43). La institucin de la dictadura constitucional como un rgano vlido y le(40) Vid. infra, pgs. 24 y sigs. (41) A la decisiva exposicin de MOMMSEN: Staatsrecht, III, pgs. 905-1021 (Reglamentos del Senado), no se ha aadido mucho desde entonces; vid. tambin SIBER, pginas 240 y sigs. (42) Vid., al respecto, el eminente especialista LEN MOULIN: Les origines rligieuses des tecniques electorales dliberatives, Rvue Internationale l'Histoire poli' tique et Constitutionelle (N. S.), nm. 10 (1953), pgs. 106 y sigs., y algunas de sus aportaciones citadas en LOEWENSTEIN, I, pg. 59, nota 13. (43) Vid., en general, LOEWENSTON, I, pgs. 284 y sigs.
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gtimo en un orden constitucional, no tiene ningn parangn en la historia de la idea de Gobierno: El cnsul, nombraba con la aprobacin del Senado a una personalidad a la que se le confiaba por un tiempo mximo de seis me' ses todo el poder estatal, con primaca sobre todos los dems titulares del poder. En un perodo de tiempo hasta poco despus de la segunda Guerra Pnica, lleg a aplicarse alrededor de noventa veces (44), ya que esta organizacin serva no solamente para los estados de excepcin propiamente dichos, sino tambin para solucionar ciertas paralizaciones constitucionales, por ejemplo, cuando no haba ningn alto magistrado disponible para derribar el cerco sagrado en el muro del templo (45). El senatus consultum de defendrtela repblica (ultimum) (46), nacido como sustituto de la Dictadura constitucional, al final del siglo II, encargaba a los cnsules como supremas autoridades ejecutivas, de tomar todas las medidas que considerasen apropiadas y necesarias para dominar un estado de excepcin, con la famosa frmula videant (o darent operam) cnsules ne quid detrimenti capiat respblica. Al principio el procedimiento fue, ciertamente, anticonstitucional (47), pero posteriormente la autorizacin se otorg una docena de veces hasta el final de la Repblica. Se puede considerar que esto supuso la primera institucionalizacin normativa de las leyes de autorizacin (Ermdchtigunsgeset), fenmeno este que en la moderna Teora del Estado ha encontrado su legtimo lugar bajo la designacin de pleins pouvoirs, en todos los Estados constitucionales (48). El significado de esta institucin es haber fijado de una vez por todas el marco de una praxis reconocida en general como constitucionalmente
(44) Vid. recopilacin de los casos demostrables en FRITZ BANDEL: Die rmische Diktatur, Breslau, 1910. (45) Entre la inagotable bibliografa, es preferible el tratado de ULRICH VON LBTOW: Die Diktatur, en Der Staatsnotstand, editado por Otto Suhr Institu, Berln, 1956, pgs. 21 y sigs. (46) Vid. SlBER, pg. 246; VON LBTOW: Das rmische Volk, pgs. 226 y siguientes; vid. tambin H. H. SCULLARD: From the Gracchi to ero, Nueva York, 1958, pginas 38, 44. 112 y sigs., y 388. La interpretacin fundamental es Hugh Last, Cambridge Ancient History, IX, 85 y sigs. (47) Es irrefutable, hasta ahora a pesar de las ltimas justificaciones, MOMMSEN: Staatsrecht ///, 1942, y del mismo autor, Romisches Strafrecht, Leipzig, 1899, pg. 257. (48) Vid. en general, sobre el particular, LOEWENSTEIN, I, pgs. 276 y sigs. M. DuVERGER: Droit Constitutionel et lnstitutions Politques, Pars, 1955, pgs. 442 y sigs., $29 y sigs. Amplio material de Derecho comparado sobre leyes de autorizacin en el Estado Constitucional (para la situacin anterior a la segunda guerra mundial) en KARL LOEWENSTEIN: Das Gleichgewicht zwischen Legislative und Executive, en Zur heuti' gen Problematik der Gewaltentrennung, Darmstadt, 1969, pgs. 255 y sigs 23
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acorde (Verfassungskonform),. ya sea para implantar de forma generalizada el estado de excepcin (49) o bien conceder temporalmente, o por tiempo ilimitado al poder ejecutivo la completa o para determinadas materias facultad normativa. Lo que ha ocurrido con esta institucin en los gobiernos autoritarios est an en el recuerdo de todos (50).
V.
ANTICIPOS DEL DERECHO ESTATAL USUS MODERNUS
En la escena romana aparecen una serie de premieres mundiales del Derecho estatal. Es bien cierto que carecieron de un efecto directo y duradero, pero n esta visin general no deben pasarse por alto, ya que se anticiparon a tcnicas e instituciones posteriormente desarrolladas. 1. Aqu ha'bra que pensar, en primer lugar, en los intentos de una eleccin previa (destinatio), iniciados por Augusto y Tiberio, para obtener en la eleccin de los altos cargos por la Asamblea centural, una seleccin de candidatos cualitativamente mejor. Un nmero determinado de grupos electorales (Centurias), formados por miembros del Senado y personas de la nobleza, deban hacer una seleccin previa entre los aspirantes para el cargo de cnsul o pretor, a menudo para dar al ms digno de entre ellos una recomendacin de peso para la eleccin posterior por la Asamblea general. Aparentemente, la destinatio deba reemplazar a. la centuria praerogat va (51) ejercida hasta entonces usualmente por medio del sorteo en la primera votacin. No se puede determinar cul fue el efecto ni cunto dur esta mejora del procedimiento (52). Como ya es sabido, la eleccin previa es
(49) Otros trminos son el estado de sitio, tat de siege, o en Hispanoamrica, estado de asamblea o sitio. Para Hispanoamrica y los Estados Unidos, vid. la extensa descripcn (hasta despus de la segunda guerra mundial) en Legislacin para defensa poltica, de las Repblicas Americanas, Montevideo, 1947, I, pgs. 82 y sigs. En Espaa (ley- Orden- Pblico 25 y. sigs-, estado de excepcin). :. (50) La ley de autorizacin de 24 de marzo de 1933 prorrogada por veces por el Reichstag y, finalmente, por el Fhrer solo, constituy el fundamento legal del Rgimen hasta su amargo fin. '(51) Vid., detalladamente,- TAYLOR:. Voting- Assemblies, pgs. 91 y sigs.; V O N
LBTCW, pg. 82. .
(52) "Los conocimientos actuales sobre estas innovaciones se fundan en la llamada tabula Hebana, una inscripcin descubierta en 1947'; vid. TAYLOR: Vtin'g Assembhes, pginas 159 y sigs. (ah tambin el texto latino y ms bibliografa); vid. tambin KtJNKEL Pg. 5 nota 3, y SlBER, pgs. 351-52. ' '
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un componente esencial del proceso electoral americano, en la Federacin y en los Estados (53), y es sugerida en ocasiones en otros pases, entre ellos la Repblica Federal Alemana (54). 2. En la prctica americana es tambin usual la llamada rider (legislative). Bajo esto se entiende una situacin en la que a una propuesta en el Congreso se le une o monta de ah la expresin una propuesta que objetivamente no le corresponde, y que sola no hubiese tenido ninguna posibilidad de ser aceptada, pero como parte integrante de una ley, que por razones polticas evidentes no puede ser rechazada (como, por ejemplo, una ley financiera), debe ser aprobada. Nada se ha podido hacer en Amrica contra este abuso, ya que el Presidente slo puede vetar una ley en su totalidad, pero no determinadas disposiciones de ella {55). La situacin la expresin latina era legislatio por saturam era bien conocida por los romanos, tan avezados en poltica, y es un hecho que esta praxis parece ha'ber sido muy frecuente; as se supone que en una importante legislacin constitucional (ao 367) se unieron diversas propuestas como el aligeramiento de deudas, disposicin sobre territorio estatal (ager publicus), y el acceso de los plebeyos al cargo consular, para hacer posible la aceptacin de todo el proyecto. . Esto signific, naturalmente, una perversin del procedimiento jurdico, ya que no se votaba objetivamente cada propuesta por separado, sino todas colectivamente. Una lex Caecia Didia, publicada en tiempos de una poltica legislativa demaggica, prohibi esta praxis. Y cuando ms tarde el tribuno del pueblo M. Livius Drusus (el Joven), present a los comicios de las tribus la heterognea combinacin de una ley agraria subvenciones de cereales a las clases modestas, y la restitucin a los Senadores de la calidad de miembros en los bancos del Jurado (o sea, el hueso del perro), el Senado, como defensor de la Constitucin (Hter der Verfassung), se vio obligado necesariamente a declarar todo este conjunto anticonstitucional (56).
(53)' KARL LOEWENSTEIN : Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereigniten Staaten, Berln-Gottingen-Heidelberg (en lo sucesivo, citado como LOEWENSTEIN, II), pginas 1.71 y sigs. . . .. " (54) Vid. JAMES H. COHN : Politcal Candidate Nominatons, Jahrbch des offentlichen Rechts, N . F. 18 (1969), pgs. 526 y sigs. (55) Vid. LOEWENSTEIN, II, pgs. 372 y sigs., 347.' Completamente actual. Ley Mills. A. G. A. ' - . ' (56) SIBER, pgs. 169, nota 3, y 233, _ . . . ' . - 25
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3. En el Senado no exista ninguna limitacin para la duracin de los 'discursos. Hubiese sido, por lo tanto, un milagro, si los romanos no hubiesen conocido de alguna manera la praxis de las obstrucciones parlamentarias, para retrasar o hacer fracasar una votacin por causa de discursos interminables, costumbre esta que es conocida y tristemente famosa en el Senado americano con el nombre de filibuster. El reglamento interior del Senado dificulta de tal manera la limitacin del tiempo de los discursos, que an no ha podido ser remediado este abuso (57). Ya que las sesiones del Senado deban finalizar a la puesta del sol, y no era viable un aplazamiento para la prxima sesin de las propuestas pendientes, el orador premioso obstaculizaba con pleno xito. En una ocasin, un cnsul conducido hasta la Presidencia, cuyo nombre era Cayo Julio Csar, se enoj tanto con esta prctica que hizo conducir a prisin al senador de tanta labia M. Porcio Cato {58), con el inesperado resultado de que el Senado, hecho a su imagen, se solidariz con el delincuente y no tuvo otro remedio que ponerlo en libertad. El Imperio lleg a conocer la moderna institucin del ombudsman en la figura del defensor plebis o civitatis, una instancia que prestaba proteccin y posiblemente ayuda a los que el poder Estado, Municipalidad, grandes latifundistas, oprima de forma arbitraria (59). Segn fue implantado por el Emperador Valentiniano, primero en Iliria y despus en otras partes, el defensor representaba la proteccin de la gente inferior en contra de los meMores, pero, como era de esperar en una poca catica de anarqua y violencia, sus tareas se vieron muy limitadas. Con el tiempo se transform en un aliado de las clases a las que deba hacer frente. Solamente la Iglesia, por medio de los obispos, se ocup y realiz esta funcin y obtuvo un cierto xito. 5. En contraposicin a esas anticipaciones ocasionales de instituciones de pocas posteriores, hay que sealar la praxis de duraderos efectos, iniciada por Trajano, de utilizar en la Adiministracin a juristas preparados. Nunca se valorar excesivamente la importancia histrica de esta simbiosis del estamento de juristas y el funcionariado gubernamental. Hasta entonces en el mundo antiguo la mayor parte de los militares y confidentes o favoritos de los gobernantes haban sido los titulares de los cargos gubernamentales y administrativos, y tampoco en las polis griegas jug papel alguno la formacin profesional, excepto para militares y tcnicos. Pero en el siglo H d. C , se inici en
(57) Vid. LOEWENSTEIN, II, pig. 213. (58) SlBER, pg. 251. (59) Vid. al respecto, GAUDEMBT, pg. 764; KuNKBL, pg. 135, nota 1.
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ROMA Y LA TEORA GENERAL DEL ESTADC
Roma con el nombramiento de juristas especializados, primero para el Consejo imperial (consilium principis) (6o) y despus, en mayores proporciones desde Adriano, para los puestos dirigentes de la burocracia estatal (61). Sin que este tema pueda ser aqu tratado con ms detenimiento, se puede hacer constar que, sirvindose de Bizancio como medio de transmisin, los juristas se han instaurado como funcionarios gubernamentales administrativos en todo el mundo ocidental, a diferencia de esa lite, formada literariamente, de los Mandarines de Asia Oriental (62). El posterior Estado nacional utiliz preferentemente a los juristas formados en las Universidades, como funcionarios reales, ya que el Derecho romano demostr ser el instrumento ms apropiado de la Administracin centralista. Esta praxis estn an hoy vigente, si bien con ciertas quiebras en algunos Estados que se guan por el Derecho romano, mientras que en el mbito de la cotnmon law de los pases anglosajones, est mucho menos marcado el predominio estamental de los juristas. Los juristas son bien recibidos en los altos puestos del civil service britnico, pero en absoluto han llegado an a dominar, y siguen siendo preferidos los generalistas, gente con formacin general (63).
VI.
DEFECTOS Y DEBILIDADES DE LA CONTRIBUCIN ROMANA A LA

TEORA ESTATAL
Donde hay mucha luz, hay tambin mucha som'bra. La actual Teora del Estado no puede por menos de descubrir en el proceso poltico romano defectos y lagunas, que representan un claro contrapeso frente a sus notables mritos. Esto no es de extraar, ya que al fin y al cabo el homo politicus ha podido, durante dos siglos, aprender algo. 1. En primer lugar, brillan por su ausencia los derechos fundamentales humanos individuales y colectivos. Los romanos no conocan ningn derecho en contra del Estado, y como todo hombre antiguo en general, buscaban, ante todo, su realizacin en el marco y al servicio del Estado. La libertad (libertas) no era para ellos un postulado abstracto, sino la correlacin de la auctoritas,
(60) Vid. (61) Cfr. mar, 1951. (62) Vid. (63) Vid. al respecto, KUNKEL, pgs. 108 y 127. KUNKEL : Herkunft und soade Steung
der romische
Juristen, Wei-
ETIENN BALASZ: Chnese Cixriliition and Burocracy, New Haven, 1954. KARL LOEWENSTEIN: Staatsrecht und Staatspolitk vom Grossbtain, het-
ln-Heidelberg, Nueva York, 1967, pgs. 464 y sigs.
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el dominio legtimo de sus magistrados y empleados. La libertad se manifestaba como una autodisciplina que frecuentemente se conceba como subordinada y no en contraposicin a los asuntos pblicos (64). El Estado era un amo estricto, que exiga una obediencia absoluta y unafidelidad ciega, que tambin le deba ser ofrecida por los ciudadanos. No est en contradiccin con esta afirmacin el hecho de que los ciudadanos ro' manos gozasen en su vida privada de una libertad que podran envidiar muchos pueblos de nuestro autoritario presente: No podan ser detenidos nt llevados ante un Tribunal arbitrariamente; su propiedad est asegurada;' su libertad de conciencia era ilimitada. El clima de la Repblica era favorable para la libertad de opinin; en su falta de respeto hacia los poderosos, Ctulo dejaba atrs a Aretino o a Voltaire. La libertas se conceba colectivamente, es decir, como el no sometimiento a ningn poder extrao, y estaba ms cerca de la esfera de la soberana del Derecho internacional pblico, que de la garanta de una esfera privada protegida de las intervenciones estatales. Hasta el descubrimiento de los derechos de ciudadana individuales en las ciudades del medievo, pero probablemente no antes de la Revolucin protestante contra el catolicismo totalitario, tuvo que pasar todava un siglo (65). 2. Naturalmente, esto estaba estrechamente ligado con el hecho de que a lo largo de medio siglo no se form ninguna oposicin en la Repblica contra el estamento nobiliario. El establishment permaneci inclume porque consigui encasillar y aislar a los destinatarios del poder en las Asambleas populares, que carecan de poder. Al demagogo, por otro lado, se le cerr el acceso al poder, quedando domesticado, como fue expuesto, en virtud del sistema jerrquico de cargos. La oposicin en el Imperio se mantuvo, aun bajo los as llamados Emperadores buenos, dentro de estrechos lmites, no disponiendo de ningn mediode poder y ningn apoyo de las masas (66). Donde no existe una ideologa de la libertad, no puede existir tampoco^ una oposicin determinada ideolgicamente.
(64) Vid. VON LBTOW, pgs. 236 y sigs. (65) Vid. GERHARD OESTEREICH: Geschichte der Menscheti' und Geun4freiheiten im Unriss, .Berln, 1968, pgs. 25 y sigs., 32 y sigs. ' .. (66) Este es el resultado de la brillante exposicin de RAMSAY MACMULLAN:. Ene' mies of th Romn Order, Cambridge, 1966. Haba en el Imperio Romano enemistad, desasosiego." y ua continua alienacin tanto de los intelectuales como d las masas, pero no exista una oposicin organizada. ~ 28
3. Por lo tanto, habra que decir que la ideologa de la soberana del pueblo, que sirve a la actual Teora del Estado como primer fundamento de la legitimidad de cualquier dominio, no era ms que una cmoda ficcin, esto suponiendo que los romanos se hubiesen planteado este problema. Todas las funciones estatales: decisin, ejecucin y control poltico, estaban en manos del Senado y de los magistrados, cuyo personal proceda casi exclusivamente de la nobleza y de la plutocracia a ella unida. Nunca, pues, se insistir demasiado en que Roma tena la forma de Estado de una Repblica, pero su tipo de Gobierno no era ninguna democracia (67). En una palabra, no cabe hablar de una soberana popular en Roma, como se quiso pensar el siglo XIX, sin excluir a Mommsen; el pueblo era nica y xclusivamente unos manipulados destinatarios del poder, y nunca autnticos detentadores de l, y en un enfoque realista, ni aun en Polibio cabe hablar de un sincretismo de elementos aristocrticos y democrticos. Naturalmente, no habra en s nada que objetar contra una Repblica no democrtica, suponiendo que funcionase constitucionalmente como un Estado de Derecho; justamente para el Federalista esta fue la forma ideal de Gobierno. Pero para la actual Teora General del Estado este tipo poltico es, en el mejor de los casos, una transicin, cuando no una aparicin del pasado, y en la escala de valores de las formas de Gobierno aparece en penumbra y discutida. 4. Puesto que no haba partidos polticos propiamente dichos, Roma hubiese encontralo la aprobacin del Federalista (68), de acuerdo con su forma ideal de Repblica. La Teora del Estado contempornea considera imprescindibles a los partidos polticos en una Repblica que merezca el nombre de tal. Hay que subrayar que depende ntimamente del carcter del proceso poltico romano el hecho de que no pudiesen desarrollarse partidos polticos, que en principio son perfectamente posibles en una Repblica constitucional. La poltica cristaliz en Roma en personalidades dirigentes polticos o militares de procedencia noble, y no en programas o ideas polticas. Las votaciones en las elecciones y propuestas de leyes eran decididas a menudo por la dintela de las casas patricias ms influyentes, entre los que se podan encontrar tambin los veteranos convocados para esta ocasin. Aqu podran haber tenido su-origen los partidos personalistas, como es el caso hoy a menudo .en Hispanoamrica. Pero tampoco esto es exacto; y en el ltimo siglo de la Repblica,
(67) Vid. GAUDEMET, pgs. 328 y sigs.; VON LBTOW, pgs. 238 y sigs. \ (68) Vid. MADISON en nm. io,- Home Library Foundation. Edicin, pgs. 53 y
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aproximadamente desde el asunto de los Gracos, cuando el consenso nacional se vio resquebrajado, aparecieron los popularistas y los potentados (69). Esas etiquetas no eran la marca de autnticos partidos polticos, sino de facciones de la nobleza que luchaban entre s por el poder y el botn, peropara las cuales los subditos eran slo carne de can. Estas facciones eran como se dira acertadamente en el siglo XIX agrupaciones, pero no autnticos partidos en el sentido de la actual Teora del Estado, sta exige ms all del clsico concepto de partido de Burke (71): grupo pluralista para la consecucin de un fin comn determinados requisitos para que el grupo se constituya en verdadero partido, entre los que cabe enumerar: junta al programa o ideologa comn, una base en las masas del electorado que par' ticipe en la formacin de la voluntad estatal, as como una eficaz organiza-cin que est en situacin de cuidar los fines del partido fuera de las pro' pias elecciones. Nada semejante a estos requisitos se encuentra en lo que podan consi' derarse partidos al final de la Repblica, que no eran sino dbiles asociaciones dentro del estamento nobiliario dominante, con personal cambiante, pa^ recido a las camarillas de la nobleza de los Whigs y los Tories a finales del siglo XVII y en el XVIII. Tampoco los dirigentes populares como Csar, Craso, y algunas veces Pompeyo, tuvieron nada que ver con el pueblo, aunque su poltica favoreca a las masas si es que convena a sus fines. 5. Finalmente y quizs lo ms importante: el pueblo, por excelencia dominador del mundo antiguo, con ms experiencia y dote poltica, no alcanz nunca la concepcin de unas instituciones representativas o de una forma de organizacin federalista. Sin representacin y sin articulacin federal no es posible, en un Estado de vastos territorios, un sentimiento de comunidad entre los destinatarios del poder, el pueblo y los titulares del poder, su Gobierno, y difcilmente cabe integrar en un Estado eficaz, territorios geogrficamente distantes. Es un hecho que en la Antigedad no se dieron ni instituciones representativas ni federales (72). Roma fue desde el principio' un Estado ciudad, y as permaneci al irse extendiendo urbs y orbs (73).
(69) Vid. TAYLOR: Party Politics, pgs. 118 y sigs.; V O N LBTOW, pg. 334 y siguientes; KUNKEL, pgs. 53 y sigs., 114 y sigs., 124 y sigs. (70) Vid. HEINRICH WACHSMUTH: Geschichte der Partheiungen alter und in neue' rer Zeit, Braunschweig, 1853-1857. (71) Vid. su discurso a los electores en Bristol, de 1771, Works, Boston, 1838, II, 12 y sigs. (72) Lo que dice ). A. O. PARSEN sobre la existencia de organizaciones representa-
tivas, en su obra. Representatve Government in Greek and Romn History, Berkeky3O
Es muy sugerente imaginarse qu consecuencias habra tenido para el Imperio y para el mundo la creacin de un Parlamento constituido por las Pro vincias y por Roma; o que las Provincias hubiesen podido tomar parte en el Gobierno y la Administracin por medio de instituciones federales. Esto nohubiese tenido que tener necesariamente un planteamiento racional, ya que un pueblo de una inteligencia tan pragmtica como el romano se hubiese. visto confrontado con ello por las necesidades prcticas. Pero la historia del mundo no quiso que esto sucediese, y hubo que es perar todava un siglo hasta que en la Iglesia catlica, heredera del centralismo romano, apareciesen las primeras tcnicas representativas que, como es; de suponer, no dejaron de tener influencia en la transformacin de las organizaciones estamentales en autnticos Parlamentos, llevada a cabo en el final de la poca feudal. Se puede hablar justamente, con Otto Hintze, de las condiciones universales de la Constitucin representativa (74), sin que se haya, aclarado de forma definitiva el origen de la idea representativa y su realizacin en Espaa, Francia o Inglaterra (75). Y an hubo que esperar otro siglo ms, hasta que el intransigente individualismo de los colonos americanos crease la conformacin federal de una. comunidad poltica.
CONCLUSIN
El que contemple la historia de la humanidad como un todo, que no pue de ser dividido en fragmentos, o aquel que, iluminado hegelianamente, con
Los Angeles, 1955, carece de todo fundamento. En latn no hay una sola palabra que: corresponda a la idea actual de la representacin como la accin para y por encargo deun grupo colectivo, a pesar de que en el Derecho romano era totalmente familiar la figura jurdica del representante. Vid. los convincentes argumentos de HANNA F. PITKIN: The Concept 0/ Representation, Berkeley-Los Angeles, 1967, pgs. 324 y sigs. (apndice sobre Etimologa). Las instituciones federales y tcnicas podran haberse desarrollado, quiz, en Grecia, con sus proporciones ms pequeas, y una mayor homogeneidad tnica; vid. VlKTOR EHRENBERG: Der Staat der Griechen, Leipzig, 1957, I, 78-100,. pero el tema est fuera de este contexto. (73) Cfr. LIDIA STORONI MAZZILANI: The dea of the City in Romn Thought, From' Waed City to a Spiritual Commomvelth, Bloomington, Indiana, 1969; sobre las diferentes concepciones de un aislacionismo romano y del cosmopolitanismo helnico. (74) Vid. el famoso artculo del mismo ttulo en Historische Zeitschrift, 149 (1931),. 1 y sigs., publicado tambin en OTTO HlNTZE: Staat und Verfassung, 2. a edicin,. Gottingen, 1962, pgs. 140 y sigs. (75) Vid. en general LOEWENSTEIN, I, pgs. 57 y sigs. Una interesante aportacinindividual es THOMAS N . BISSON: Assemblies and Representation in Languedoc in the: Thirtheenth Century, Princeton, N. J., J963.
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ci'ba la historia como la encarnacin del espritu del mundo en un progreso hacia una libertad superior, no puede por menos que mirar a la civilizacin poltica de Roma con cierta reserva. Desde luego, Roma ofrece el grandioso espectculo de una nacin totalmente consciente de s misma y de su misin. Pocas veces han estado los gobernantes y los gobernados tan de acuerdo como los romanos sobre el fin de su Estado, y han seguido este objetivo con tanta tenacidad y entrega como ellos, sin revestir, como sus sucesores imperiales, las tareas de la Nacin con la altiva frase de to bring the law to the lesser breads. Aquel que considere la ley y el orden como los ms altos valores ticos, reconocer en la civilizacin poltica romana un momento estelar, nunca alcanzado anteriormente, y raras veces despus. Pero esta hazaa tcnico' estatal pag un alto precio: una necesidad de expansin convertida en obse' sin nacional, que luego ascendi a un placer de conquista casi patolgico, condujo a la classe dirigeante a una arrogancia del poder, que fue pagada demasiado cara por la miseria de las masas, y la desestimacin de todos los valores humanos, excepto de aquellos que servan a la glorificacin del Estado. As como no se puede dejar de admirar las conquistas estatales de Roma y su efecto posterior, no se puede olvidar tampoco la nulidad del poder y, por lo tanto, el fracaso de una" forma de gobierno de gran valor tcnico, que slo serva a los intereses de los dominantes. Pero quizs es el conocimiento de la inanidad del poder, lo que Roma ha dejado como herencia histrica a la posteridad y a la Teora General del Estado.
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Con ocasin de este artculo me permit enviar una carta al profesor Loewenstein sealando que en la enumeracin que hace en la segunda pgina de su trabajo de los Imperios estables de la Historia occidental, quiz fuese de justicia incluir el Imperio espaol de Indias que dur ms de tres siglos, fundamentalmente inclume pese a los ataques de ingleses y holandeses, y que es un dominio poltico nico por su sentido civilizador evangelizador, legislativo, artstico, etc.; en mi opinin el nico que merece el ttulo de Imperio, a diferencia de otros poderes expansivos en la Historia moderna de Occidente. El profesor Loewenstein me contest que desde luego podra incluir en la mencionada enumeracin el Imperio espaol, aunque no correspondiese plenamente a su concepto de estabilidad y duracin. Por otro lado me permit sealarle que era difcil aceptar, despus de todo lo que se me ha enseado, que tuvo que esperar hasta la Revolucin protestante contra el catolicismo totalitario para el descubrimiento de ios derechos de ciudadana individuales (pg. 23 y nota 65), sealando, entre otras cuestiones, la concepcin de un orden poltico dominada por el derecho y el ms alto derecho en funcin del hombre, en la escuela espaola del Derecho y del Estado de los siglos xvi y xvil, punto mximo de la teora racional (no racionalista) sobre Derecho y Estado. El profesor Loewenstein me indic que saba muy bien lo que haban aportado 32
Molina, Surez y otros para fundamentar los derechos humanos, pero que haba -querido partir de la resonancia histrica de la revolucin inglesa y del carcter de < tericos del poder que tienen Locke y los que le siguen. Quiero agradecer de nuevo -a un profesor de tal prestigio como Karl Loewenstein esta nueva prueba de su espritu de dilogo.A. G. A.
RESUME Pour celui qui tudie la thorie genrale de l'tat, la civilisation politique de l'ancienne Rome n'a pos moins d'importance que pour l'historien classique ou le philosophe de la morle. Rome offre de surprenantes anticipations des arrangements contemporains du processus politique, peut-etre a cause du jait qu'en general le nombre et la varit de ses modeles institutionnaux est, rea' tivement et de forme absolue, limit. Rome a tabli des modeles de diffrents types de structures gouvernementales; entre lesquels le plus notoire fut pro' bablement celui du Csarisme plbiscitaire qui a revcu dans ntre temps de Napolen a Hitler. La monarchie constitutionnelle d'Auguste a trouv sa contrepartie dans le rgime du General De Gaulle. Rome a aussi demontre Vinvportance durable de la rpublique constitutionnelle qui n'tait pas une dmo' cratie constitutionnelle. La caractristique de la ralit politique dirige par une' noblesse hrditaire tait que les assembles populaires, en dpit de la dmocratie directe qu'elles reprsentaient, n'tait qu'une simple jacade pour la noblesse gouvemante. La souverainet populaire n'a jamis t rien de plus qu'une fiction. Entre les achevements durables de la civilisation politique de Rome, il faut souligner: L'assumption idologique, exprime par la lex regia, selon la* quelle tout pouvoir, meme le pouvoir absolu, emane de la lgitimisation du peuple; la substitution du citoyen^amateur qui servait la rpublique pendant de courtes poques et sans aucune rmuneration par un service civil Imperial organis, et l'organisation hirarchique de la bureaucratie dont les principes sont restes inchangs a travers les ages; la simbiose du pouvoir temporal t jpirituel par l'acceptation, par Constantine, de la Chrtient comme religin d'tat, qui a dur jusqu'a notre ere; la nomination d'hommes de loi aux nu veaux les plus eleves du service civil, qui a encor cours aujourd'hui. Quelque temps apres, nous trouvons entre les assumptions du systeme politique Romain au temps de la rpublique, la ncessit imprative de restreindre l'exercice du pouvoir politique; aucune autre nation de l'antiquit n'galait les Romains dans leurs conscience des dangers du pouvoir illimit. Tout le processus politique est centr sur cet objectif; les controles et les bi' lans sont elabores dans le cadre de ce processus, comme par exemple les off 33
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ees a court terme sous l'gide du Cursus honorum, colleges des teneurs d'office qut avait besoin en dernier lieu, pour viter l'intercession, du cotnpromis et de l'unanimit. De fagon similaire a la Grande Bretagne, avec laque existe un certain parallle, l'accs au pouvoir politique tait seulement possible a travers l'office; sous la rpublique, le commandement militaire tait un simple attribut de la fonction civile. Cette situation empchait le dveloppement d'une dictature militaire. Au centre du pouvoir politique, le Snat reprsentait un rservoir pres~ qu'inpuisable des divers tdents: les regles labores par lui ont constitu de tout temps le modele pour la dlibration et la prise de dcisions d'une assemble compose de diffrents membres. Les techniques appliques dans le processus politique taient, si l'on considere l'ambiance pr'technologique, d'un raffinement considerable. Les procdures de vote dans les assembles son les plus efficaces possible, tant dotm que n'existait pos encor l'imprimerie ni les moyens de communiewtion de masses. Pour empcher les crises gouvemementales, les Romains d' terminrent des regles standards a la fois d'efficadt et de protection con' tre les abus, que les tats modernes, en appliquant les pleins pouvoirs, ont a peine gal. Dans certains cas, les Romains ont mme anticip les temps modernes, comme dans le cas du destinado pour l'lection des magistrats de plus haut rang, et de l'interdiction du "rider" lgislatif grace auquel des proposiUonr susbtantiellement diffrentes sont inclus ensemble dans le mme dcret. La ou. il y a beaucoup de lumiere il y a aussi beaucoup d'ombre. Les droit individuis qui pouvaient etre diriges contre l'tat sont inconnus; aucune oppfr sition pouvait surgir ni sous la rpublique ni sous l'Empire. Les parts politiques organiss n'existaient pos. Cependant plus important encor tait le fait que les Romains n'aient pas russi a arriver aux institutions represen* tatives et fdralistes, qui, seules, auraient pu sauver l'Empire, le systeme politique le plus imposant de l'antiquit, du dclin, de la dsintgration et de la dissolution.
SU M M
ARY
For the student of the general theory of the state, the political civiliza* tion of ancient Rome is no less signifiant than for the classical historian or the moral philosopher. Rome offers surprising anticipations of contemporary arragements of the political process, perhaps because in general the number and variety of its institutiond pattems is relatively and absolutely
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limited. Rome established tnodels of various types of govemmental struc' tures; among them probably the most notorious ivas that of plebiscitary Caesarism revived in our time from Napolen to Hitler. Augustus constitutiond moncracy found its counterpart in the regime of general De Gaue. Rome also demonstrated the lasting importance of the constitutional repU' blic ivhich ivas not a constitutional democracy. Characteristic for the reality of politics managed by a hereditary nobility Ivas that the popular assem' blies mspite of the directs democracy they applied ivere merely the fassade for the ruling nobility. Popular sovereignty never ivas more than a fiction. Among the lasting achievements of the Romn politicd civilization spe' cid attention is merited by: The ideologicd assumption, expressed by the lex regia that all pcnver, even that of the absolute ruler, emanates from the legitimation of the people; the replacement of the citizen amateurs serving the republic for short terms and ivithout remuneration by the trained Imperid civil service, and the hierarchicd organitation of the bureaucracy whose principies henceforward hace remained unchanged through the ages; the symbiosis of the tempord and the spiritud power by the acceptance of Christianty as the state religin by Constantine that has endured until our time; the practice of appointing lawyers for the upper levis of the civil service still prevaing today. Foremost among the assumption of the Romn politicd system in repu~ blican times ivas the imperative need for restricting the exercise of politu cd power; no other nation of the antiquity equdled the Romans in cons' ciousness of the dangers of unlimited pcnver. The politicd process in its entirey focused on this purpose; checks and bdances ivere built into the $t politicd process, such as short terms of office under the cursus honorum, CO' llegidity of office holders ivhich untimately necessitated, to avoid inter* cession, compromise and unanimity. Similar to Great Britain ivith ivhich pardlels exist othenvise access to politicd power ivas possible only through office; under the republic the military command ivas a mere attribute of the civilian function. This situation prevented the rise of a military dic~ tattorship. As the center of politicd pcnver the Sete provided a near inexhausta ble reservoir of the available tdent: The rules evolved for the conduct of its business have become, for all times, the model for the deliberation and decisions of a multimembered assembly. The techniques applied in the politicd process ivere, considering the pre'technologicd ambiente, of considerable refinement. The voting proce* dures in the assemblies ivere as efficient as could be expected prior to the printing press and the mass media of eommunication. In providing for crv35
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sis govemment the Romans set standards of borth efficiency and protection against abuse that modem states, in applying pleins puvoirs, have hardly equalled. In certain instances the Romans even anticipated modem times, as ivas the case of the primary (destinatio) for the election of the highest magis' trates, and the prohibition of the legislative "rider" by nvhich substantially different proposals are coupled together in the same bil. Where there is much light the re is much shadow. Individual rights that could be tumed against the state twere unkown; neither during the re' public or under the Empire could an opposition emerge. Organized poli' tical parties did not exist Most important, however, ivas that the Romans never achieved the breakthrough to representative and federalistic institU' tions nx>hich alone could have saved the Empire, antiquity's most imposing political systetn, from decline, disintegration and dissolution.

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