INSTRUMENTOS VOLUNTARIOS DE CONSERVACIN: LAS SERVIDUMBRES ECOLGICAS O SERVIDUMBRES DE CONSERVACIN JOSE M.

TOUS CARDONA INTRODUCCIN El uso de instrumentos legales privados y voluntarios eleva el potencial para la elaboracin de soluciones creativas mediante las cuales la conservacin de los recursos naturales y la produccin de bienes y servicios vayan de la mano. Esos instrumentos aportan, adems, a que los propietarios no sean despojados de sus tierras y los recursos financieros y humanos son utilizados con mayor eficiencia y efectividad. Adems, los instrumentos privados de conservacin son menos costosos que opciones como la expropiacin forzosa, y son voluntarios, con lo cual se garantiza que quienes lo implementan, lo hacen realmente porque estn interesados en la conservacin de los recursos naturales. Los dos instrumentos privados voluntarios de conservacin con mayor desarrollo en

Amrica Latina son las reservas privadas y las servidumbres ecolgicas. Las reservas privadas son reas de proteccin privadas que se destinan, por iniciativa del propietario a la conservacin de los recursos naturales existentes en la misma, ya sea protegiendo estos recursos naturales de manera absoluta o utilizndolos de una manera sostenible. Es un compromiso voluntario y unilateral del propietario. Nos limitaremos en este Artculo a discutir solo las servidumbres ecolgicas. Las servidumbres ecolgicas se definen en Amrica Latina como el gravamen o limitacin de uso que un particular -de manera voluntaria- impone sobre una parte o la totalidad de su predio, en beneficio de otro predio de distinto dueo, con el fin de contribuir a la conservacin, proteccin, restauracin, mejoramiento y manejo adecuado de los recursos naturales y de los valores ambientales existentes o preservar los atributos naturales, las bellezas escnicas o los aspectos histricos,

arquitectnicos o culturales de ese bien inmueble. El contrato que crea una servidumbre ecolgica se inscribe, como un derecho real que es, mediante escritura pblica en el Registro de la Propiedad. La servidumbre ecolgica es voluntaria en su constitucin, es decir, se constituye cuando el dueo de la propiedad quiere hacerlo. As, pues, la servidumbre ecolgica voluntaria es una

autolimitacin que hace el propietario de un predio sobre su inmueble, mediante la cual voluntariamente restringe la clase de uso o la intensidad del aprovechamiento que se realiza en el predio gravado. Ese ttulo puede ser un testamento o cualquier negocio jurdico, pero usualmente consistir de un contrato. La constitucin de una servidumbre puede ser incluida en un contrato que persiga otros fines aparte de los de la servidumbre, sea ventas, donaciones o puede derivar de un contrato cuyo nico propsito sea la creacin de una servidumbre ecolgica. Toda servidumbre representa siempre una utilidad. Algunos autores alemanes resaltan como idea central de la servidumbre la existencia de un aprovechamiento del predio sirviente. Una

servidumbre que no supone aprovechamiento resulta jurdicamente imposible, sin que sea menester que tal utilidad sea dineraria.1 VZQUEZ BOTE tambin afirma, en cuanto a la servidumbre que:2 El gravamen, en efecto, tiene aqu una caracterstica fundamental, y es que no se puede absorber toda la utilidad del predio sirviente, porque entonces anulara el derecho de propiedad del mismo; que un contenido econmico eficaz tiene que coexistir necesariamente con el derecho de propiedad. Por consiguiente, sera invlido el establecimiento de una servidumbre de conservacin en trminos absolutos, es decir, que se proscriba toda explotacin econmica de la finca. No obstante, por medio de las servidumbres de conservacin, los propietarios de terrenos en los que existen recursos naturales que se quieren proteger o recuperar pueden voluntariamente imponer limitaciones al
1

EDUARDO VZQUEZ BOTE, DERECHO PRIVADO PUERTORRIQUEO: DERECHOS REALES II 321 (Butterworth Legal Publishers 1993). 2 Id. en la pg. 320.

uso futuro de sus inmuebles, sin que ello impida la dedicacin del inmueble a otros usos productivos. As, por ejemplo, se pueden prohibir actividades extractivas como la explotacin maderable, la extraccin de minerales econmicos y componentes de la corteza terrestre. Por otra parte, se pueden promover usos como el ecoturismo y agroturismo, que tienen el potencial para generar suficientes ingresos que compensen las limitaciones que se imponen sobre los usos no renovables de los recursos naturales. I. FLEXIBILIDAD JURDICA DE LAS SERVIDUMBRES ECOLGICAS

Las servidumbres voluntarias presentan unos rasgos que les confieren una flexibilidad y adaptabilidad especial, lo que permite su adecuacin a distintas circunstancias. Entre esos rasgos sobresalen: a. La servidumbre o la limitacin de uso puede imponerse sobre la totalidad o sobre una parte del predio sirviente. Generalmente, y por voluntad de las partes, rige slo una porcin del predio, con lo cual el propietario puede continuar realizando actividades productivas en el resto del terreno. b. En el caso de las servidumbres ecolgicas prediales no se requiere que el predio dominante y el sirviente sean continuos. Lo que s se requiere es que haya una comunicacin entre ambos predios, basada en la utilidad que recibe el predio dominante. Sin embargo, de acuerdo con la prctica reconocida, deben encontrarse cerca como para permitir su ejecucin. consiguiente, ese acuerdo puede ser implementado para proteger un corredor biolgico. c. Las servidumbres pueden ser recprocas o mutuas. d. Las servidumbres pueden ser perpetuas o temporales. Ese derecho real generalmente se Por

constituye a perpetuidad. Sin embargo, se pueden hacer por un tiempo definido.

La figura de servidumbre ecolgica voluntaria no tiene una legislacin especial en Amrica Latina. En Costa Rica, se encuentra normada por el Cdigo Civil en sus Artculos 370 y siguientes que regulan el derecho de servidumbre predial. Con base en lo anterior, en 1992 en Costa Rica se constituy la primera servidumbre ecolgica en Amrica Latina, localizada en San Ramn de Tres Ros, un vecindario cercano a San Jos, Costa Rica, la cual fue debidamente inscrita en el Registro Pblico de la Propiedad. A partir de 1995, se han logrado esfuerzos similares en los dems pases de Amrica Latina y el Caribe por parte de organizaciones privadas ambientalistas. Ello ha trado como resultado la proteccin de reas naturales privadas por medio de servidumbres ecolgicas por primera vez en Mxico (1998), Guatemala (1998), Ecuador (1999), Argentina (2000), Belice (2001) y Colombia (2004). En Colombia las servidumbres ecolgicas se enmarcan dentro de las llamadas servidumbres voluntarias, y en tal virtud, el fundamento legal para su constitucin se encuentra en el Artculo 937 del Cdigo Civil Colombiano, que deja abierta la posibilidad para constituir servidumbres voluntarias para cualquier fin, sealando expresamente que existe libertad para su creacin, mientras estas no vulneren el orden pblico, ni contravengan las leyes. El Artculo 879 establece que la servidumbre predial o simplemente servidumbre, es un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueo. Por consiguiente, las servidumbres ecolgicas en Colombia requieren la existencia de dos o ms predios. La Primera Servidumbre Ecolgica de Colombia, localizada en Jardn (Antioquia), cuyo objeto principal es contribuir a la conservacin del hbitat del Loro Orejiamarillo (Ognorhynchus icterotis) y otras aves, involucra a los propietarios de Reservas Naturales ubicadas en zonas altas -predios dominantes- (2600-2900 m) que firmaron un convenio de

servidumbres ecolgicas con propietarios de predios (desprotegidos) de la zona baja o cafetera -predios sirvientes- (1700-1900m). La legislacin ambiental colombiana regula algunos temas relacionados con las servidumbres, pero no se refiere a las servidumbres voluntarias (dentro de las que se encuentra la que hemos denominado servidumbre ecolgica), sino que se centra en las servidumbres administrativas que pueden imponer las autoridades a los particulares por razones ambientales. Esas servidumbres

corresponden a la categora de servidumbres legales. No se trata aqu de un acuerdo consentido entre particulares, sino de imposiciones de la autoridad competente mediante un acto administrativo. El Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente (CRNR), de la Repblica de Colombia, en su Artculo 67, se refiere de manera general a las restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos naturales de utilidad pblica o inters social, disponiendo que: Se impondr limitacin de dominio o servidumbre sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pblica o el inters social por razn del uso colectivo o individual del recurso, previa declaracin de dicho inters o utilidad efectuada con arreglo a las leyes. En Argentina, la servidumbre ambiental no aparece explcitamente designada en el Cdigo Civil, pero puede incluirse dentro de las servidumbres atpicas descritas en el Artculo 3000 de ese Cdigo. El Cdigo Civil de la Repblica Argentina, en su Artculo 2972, autoriza la creacin de servidumbres a favor de personas, lo cual dara la posibilidad legal de crear servidumbres ecolgicas sin fundo dominante. As, las servidumbres personales son definidas como aquellas que procuran una utilidad al propietario de la heredad que hace las veces de fundo dominante y se extinguen cuando se transfiere la propiedad o con la muerte de ste. En el caso de las personas jurdicas, el plazo mximo

de duracin de las servidumbres es de 20 aos. En consecuencia, en Argentina, las servidumbres personales, a diferencia de las reales, no pueden establecerse a perpetuidad3. En algunos pases del common law, la regulacin de las servidumbres ha evolucionado por medio de reformas legales que han reconocido el establecimiento de servidumbres sin fundo dominante de duracin ilimitada que se otorgan, no a favor de un fundo dominante, sino directamente a favor de una organizacin ambientalista privada calificada o del gobierno. En Estados Unidos durante las ltimas dos dcadas, por ejemplo, 48 estados han aprobado legislacin especial que autoriza ese tipo de servidumbres ecolgicas otorgadas directamente a favor de organizaciones privadas ambientalistas calificadas, o del gobierno. Varios de los estados de la Unin Americana han adoptado la Uniform Conservation Easement Act, preparado por una comisin codificadora para la National Conference of Commissioners on Uniform State Laws en 1981, con el objetivo de ofrecer una legislacin uniforme de las servidumbres de conservacin en los Estados Unidos. Dicho estatuto modelo define la servidumbre de conservacin como un derecho no posesorio de un titular que impone restricciones u obligaciones afirmativas para propsitos de preservar o conservar el atributo natural, agrcola, de bosque o escnico de una propiedad, o su condicin como espacio abierto; proteger recursos naturales; mantener o mejorar la calidad del aire o las aguas; o conservar propiedades con valor cultural de carcter histrico, arquitectnico o arqueolgico. La aportacin principal del Uniform Conservation Easement Act fue superar la poca flexibilidad jurdica de las servidumbres tradicionales bajo el common law. Como seala el Profesor Michel Godreau,4 Al eliminar las restricciones establecidas por los tribunales al concepto de easement se amplia el contenido del mismo. Se permiten los easement in gross equivalentes a nuestras servidumbres personales. Se permite de igual modo que su contenido no tenga que ser el que tradicionalmente se incluye en las
3 4

Artculos 2972, 3003, 3004 del Cdigo Civil de Argentina. M. Godreau y A. Garca Sal, Servidumbres y Conservacin, 67 REV. JUR. U.P.R. 249, 301-302 (1998).

servidumbres tradicionales del common law, reconociendo el principio de autonoma de la voluntad en su constitucin. Se reconoce la existencia de las servidumbres de contenido negativo, por lo que no aplica la limitacin jurisprudencial de restringir los negative easement a las cuatro servidumbres de luces, aire, soporte y aguas. II. LAS SERVIDUMBRES DE CONSERVACIN EN PUERTO RICO El Artculo VI, Seccin 19, de nuestra Constitucin dispone que: Ser poltica pblica del Estado Libre Asociado la ms eficaz conservacin de sus recursos naturales, as como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad. El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha interpretado que esa disposicin constituye un mandato constitucional que impone al Estado el deber ineludible de conservar los recursos naturales, a la vez que procura su desarrollo y aprovechamiento para el beneficio general de la comunidad.5 Como bien seala Tras Monge, el informe de la Comisin que redact la disposicin constitucional aludida, fue claro y perentorio. Se pretendi con dicha disposicin establecer un deber ineludible del Estado.6 En el referido informe se seal lo siguiente: Es nuestro propsito sealar con absoluta claridad la conveniencia y necesidad de que se conserven los recursos naturales en Puerto Rico. Siendo Puerto Rico una isla y teniendo pocos recursos naturales, debe haber una preocupacin constante por parte del Estado en el uso, desarrollo, aprovechamiento y conservacin de los mismos. La conservacin de la tierra, los bosques, los peces, las aguas, las aves, las minas y las salinas, entre otros, debe ser una de las funciones primordiales de nuestro Gobierno. 4 Diario de Sesiones 2622. Los esfuerzos para cumplir con el mandato constitucional de garantizar la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se han centrado en la creacin de reas protegidas pblicas. Tradicionalmente, el gobierno de Puerto Rico ha adquirido tierras para designarlas como reservas naturales, bosques estatales y parques nacionales, o bien, ha impuesto
5
6

Misin Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 D.P.R. 908, 919 (1998). III J. TRAS MONGE, HISTORIA CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO, 235 (1982).

restricciones sobre el uso de los terrenos privados. No obstante, el establecimiento y designacin de reas protegidas pblicas siempre ha sido obstaculizado por un hecho muy simple: El gobierno no tiene los fondos disponibles para comprar todas las tierras de valor natural que deban preservarse, o para costear todas las actividades necesarias para su proteccin, una vez que se han adquirido. En nuestro archipilago slo se protege alrededor del 10 % del territorio. Por consiguiente, como la mayora de los terrenos de valor natural estn en manos privadas, es imperativo extender los esfuerzos conservacionistas ms all de las reservas naturales, parques nacionales y bosques estatales y comprometer a los propietarios de tierras en la proteccin de los recursos naturales mediante la utilizacin de instrumentos voluntarios de conservacin. Aunque existen instrumentos involuntarios de conservacin en terrenos privados como la zonificacin, estos tambin han enfrentado dificultades por la oposicin de los propietarios. Adems, en la prctica, las regulaciones ambientales requieren de constante vigilancia, y por lo tanto es difcil y a menudo costoso lograr su cumplimiento. La Ley Nm. 416-2004, segn enmendada, conocida como Ley de Poltica Pblica Ambiental dispone que: El Estado Libre Asociado reconoce que toda persona tiene derecho y deber gozar de un medio ambiente saludable y que toda persona tiene la responsabilidad de contribuir a la conservacin y mejoramiento del medio ambiente. Lo anterior enfatiza el hecho de que todos los miembros de la sociedad deben cooperar para lograr la conservacin del patrimonio natural y cultural, asegurando la conservacin de los bienes y servicios que producen para las generaciones presentes y futuras. Por ello, como parte de este esfuerzo, es necesario que los estados faciliten y estimulen la incorporacin activa de los ciudadanos en la conservacin del patrimonio natural y su sostenibilidad. En Puerto Rico, la servidumbre ambiental no aparece explcitamente designada en el Cdigo Civil, pero puede incluirse dentro de las servidumbres atpicas descritas en el Artculo 466 del dicho

Cdigo.

Las servidumbres de conservacin se enmarcan dentro de las llamadas servidumbres

voluntarias, y en tal virtud, el fundamento legal para su constitucin se encuentra en el Artculo 530 del Cdigo Civil, que deja abierta la posibilidad para constituir servidumbres voluntarias para cualquier fin, sealando expresamente que existe libertad para su creacin, mientras stas no vulneren el orden pblico, ni contravengan las leyes. No obstante lo anterior, segn lo resuelto por el Tribunal Supremo de Puerto Rico en Guzmn v. Central San Jos,7 el Artculo 467 del Cdigo Civil limita las servidumbres personales al usufructo, uso y habitacin. El Tribunal expres que: Taxativamente expresa el Artculo 467 antes trascrito que las servidumbres personales son tres clases: usufructo, uso y habitacin. Ante tan terminante precepto legal, no cabe otra interpretacin que no sea la de que en esta Isla, desde el 1ero de julio de 1902 en que empez a regir el Cdigo Civil Revisado, no puede considerarse como servidumbre personal la que no sea una de la tres mencionadas. VZQUEZ BOTE, por su parte, admite la correccin del Artculo 467:8 Soy partidario de considerar a las servidumbres personales como usufructos de contenido especfico, cuantitativamente limitado, no siendo inconveniente alguno para ello las expresiones del Cdigo civil que aluden a las servidumbres personales de pastos, leas y dems productos de propiedad particular; y no es inconveniente, no slo porque tambin el texto legal identifica estas figuras con la denominacin de comunidad, sino porque el Art. 467, tomado del Art. 646 del Cdigo Civil de Louisiana, siguiendo la tradicin del Code, expresamente indica que las servidumbres personales son aquellas inseparablemente unidas a la persona para cuyo beneficio han sido establecidas y que terminan con su vida. Estas servidumbres son de tres clases: usufructo, uso y habitacin. La postura del tratadista PUIG BRUTAU es similar a la de VZQUEZ BOTE, al decirnos que:9 Por todo lo expuesto, aparece fundado afirmar que al Artculo 531 se refiere a una figura mal definida, que ocupa una posicin intermedia entre los derechos limitados de uso o disfrute sobre cosa ajena y las verdaderas servidumbres, que son la que restan un utilidad obtenida de finca a finca.
7 8

Guzmn v. Central San Jos, 60 D.P.R. 386 (1942). EDUARDO VZQUEZ BOTE, DERECHO PRIVADO PUERTORRIQUEO: DERECHOS REALES II, Tomo VIII 348 (Butterworth Legal Publishers, 1993). 9 JOS PUIG BRUTAU, FUNDAMENTOS DE DERECHO CIVIL, Tomo III, Volumen II 429 (Bosh Casa Editorial, 1979).

Considerar a las servidumbres personales como usufructos de contenido especfico no conlleva grandes problemas jurdicos. Intrnsecamente, el usufructo incluye un componente ambiental, pues si bien es cierto que el usufructuario puede gozar de los frutos que produzca la propiedad, debe retornarlos en el mismo estado que los recibi. El Cdigo Civil de Puerto Rico, por ejemplo,

expresamente dispone que el usufructuario de montes puede cortar rboles, pero en forma que no amenace o dae la conservacin de la finca. La principal dificultad con esa postura parece ser la limitacin de la efectividad del derecho real de gravamen. Como indica GODREAU:10 La dificultad que encontramos en esta postura, aparte de la ya sealada, es que restringe sin justificacin las prerrogativas del propietario, en tanto limita la efectividad del gravamen a la vida del titular de la servidumbre o le impone, de tratarse de un titular jurdico, un lmite de tiempo al derecho. La fijacin de la duracin de la servidumbre debera ser potestad absoluta del propietario. Si ste interesa limitar la vida del gravamen, nada impide que as lo disponga en el ttulo constitutivo. El mismo Vzquez Bote, al explicar el contenido de esta modalidad de usufructo nos remite al Artculo 530, conforme al cual todo propietario de una finca puede establecer en ella las servidumbres que tenga por conveniente, y en el modo y forma que bien le parezca, siempre que no contravenga a las leyes ni al orden pblico. Si el libre ejercicio del dominio es lo que hace legtimo la configuracin del contenido de esta servidumbre como bien le parezca al propietario, qu justificacin puede haber para impedirle al dueo la seleccin respecto a la duracin del gravamen? Precisamente, ese mismo Artculo es el que justifica que se le reconozca al propietario establecer verdaderos derechos reales de disfrute a favor de una entidad jurdica, sin que tal derecho tenga que catalogarse bajo la rbrica de los derechos personalsimos o de los que tienen una duracin limitada. En cambio, ubicar las servidumbres personales bajo la reglamentacin del usufructo significara que a stas les aplicara el Artculo 443, conforme al cual no podra constituirse la servidumbre a favor de un pueblo, corporacin o sociedad, por ms de treinta aos. No obstante, el tratadista PUIG BRUTAU indica que es posible la permanencia de este derecho real limitado.11 Ni el usufructo, como hemos visto, la temporalidad del derecho es de esencia dada la intensidad del gravamen que esa sobre la nuda propiedad, hasta el punto de alguien ha concebido el usufructo como una propiedad temporal o revocable.
10 11

M. Godreau y A. Garca Sal, Servidumbres y Conservacin, 67 REV. JUR. U.P.R. 249, 291 (1998). JOS PUIG BRUTAU, FUNDAMENTOS DE DERECHO CIVIL, Tomo III, Volumen II 431 (Bosh Casa Editorial, 1979).

Por ello ha de ser de duracin limitada; de lo contrario no cabra hablar de usufructuario y de nudo propietario, sin pura y simplemente de titular de domino o derecho de propiedad. Pero esta razn no concurre en el caso de servidumbre personal limitada pues al absorber este derecho solamente alguna utilidad del predio gravado, permite establecer la contraposicin entre el propietario y el titular del derecho real en cosa ajena aunque la relacin sea permanente. La figura de servidumbre de conservacin en Puerto Rico surgi con la Ley Nm. 150 de 4 de agosto de 1988, conocida como Ley del Programa de Patrimonio Natural de Puerto Rico, la cual define esta figura como: Un gravamen impuesto a una propiedad inmueble con el propsito de garantizar la proteccin y manejo de un recurso natural de reconocido valor y que haga el rea merecedora de su inclusin en el Programa. La Ley Nm. 150, supra, tiene entre sus metas y objetivos fortalecer las organizaciones sin fines de lucro dedicadas a la conservacin de los recursos naturales, compartiendo con stas la responsabilidad de adquirir, restaurar y manejar dichos recursos. A tales efectos, la Seccin 12 de la Ley dispone que en el caso de la adquisicin de propiedades con fondos pareados entre una organizacin sin fines de lucro y el Estado, el ttulo de propiedad de las reas de valor natural sea del Estado Libre Asociado, sin ms restriccin que una servidumbre de conservacin a nombre de la organizacin. Evidentemente la servidumbre aqu dispuesta no requiere la existencia de dos predios, o sea, puede ser una servidumbre personal o sin fundo dominante. La Ley Nm. 150, supra, adems, dispone en el segundo prrafo de la Seccin 10, que cualquier ttulo o inters en cualquiera de las reas adquiridas para estos fines no podr ser adquirido por ninguna agencia o entidad gubernamental o municipal mediante el procedimiento de expropiacin forzosa. El ttulo o inters mencionado en ese Artculo no se refiere exclusivamente a dominio. Por consiguiente, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico podra adquirir una servidumbre de conservacin con o sin fundo dominante, o algn otro derecho real limitado que garantice la

conservacin, en un terreno privado, sin despojar del ttulo a los propietarios, excepto lo dispuesto en la Seccin 12. A diferencia de Amrica Latina, en nuestra jurisdiccin, la figura de servidumbre ecolgica tiene una legislacin. La Ley Nm. 183-2001, segn enmendada, conocida como Ley de Servidumbre de Conservacin de Puerto Rico, dispone en su Artculo 3, que: Se declara como poltica pblica del Estado Libre Asociado de Puerto Rico el propiciar la constitucin de las servidumbres de conservacin, a los fines de conservar las reas de valor natural, cultural o agrcola. Se define servidumbre de conservacin : como un gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de una persona o un predio que impone obligaciones, derechos y condiciones sobre el inmueble y su dueo para propsitos de proteccin o conservacin de un rea de valor natural o de una propiedad con valor cultural o agrcola. La Ley Nm. 183-2001, segn enmendada, dispone en el Artculo 5 que: Las servidumbres personales constituidas al amparo de esta Ley no estarn sujetas a las limitaciones que impone el Artculo 467 del Cdigo Civil de Puerto Rico. Esa excepcin a las disposiciones del citado Artculo 467, significa que se pueden constituir servidumbres de conservacin personales que podran tener duracin indefinida. No obstante, si adoptamos la postura de PUIG BRUTAU de que la temporalidad del derecho de usufructo no es esencial en las servidumbres personales, esta disposicin sera innecesaria. Con respecto a los titulares de servidumbres, la Ley Nm. 183-2001, supra, dispone en su Artculo 9 que: Se consideraran personas cualificadas para ser titular de una servidumbre, El Estado Libre Asociado de Puerto Rico; o una organizacin sin fines de lucro entre cuyas funciones o propsitos principales esta o de una propiedad de valor cultural, la proteccin o conservacin de un rea de valor natural. Esta organizacin ser bonafide y tendr, al menos, diez (10) aos desde su fundacin.

La Ley Nm. 183-2001, supra, no dispone para que pueda ser un tercero el que tenga el deber de velar por su eficacia como recomienda el estatuto modelo, pero reconoce una amplia legitimacin para iniciar acciones judiciales por incumplimiento. El Artculo 13 dispone que: En el evento de que se incumplan las obligaciones contenidas en la escritura de constitucin de servidumbre, el titular de la servidumbre, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y cualquier persona, natural o jurdica, que demuestre un inters en la conservacin de los recursos naturales de Puerto Rico, podr instar una accin civil para requerir su cumplimiento. En aquellos casos que sea imposible devolver el predio a su condicin original, la parte incumplidora ser responsable de compensar al titular de la servidumbre con una suma monetaria que podr ascender a tres veces el valor de la servidumbre. La Ley Nm. 183-2001, supra, tiene una disposicin que nos parece muy acertada. Su Artculo 6 dispone que en el caso de la extincin o disolucin de la entidad sin fines de lucro a quien se confiri originalmente el derecho de servidumbre, el mero hecho de la extincin o disolucin del titular de la servidumbre constituir una transferencia ipso iure al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y as se har constar en toda escritura constitutiva de servidumbre de conservacin y en la inscripcin correspondiente en el Registro de la Propiedad. Esa disposicin reconoce que el inters que las servidumbres de conservacin protegen no es meramente un inters privado, sino un inters pblico que est representado por una agencia. El inters que la servidumbre ecolgica protege se rige ciertamente por el derecho privado pero tambin por el derecho pblico, pues en el caso de que est en juego el derecho ambiental, el inters que resguarda es general y no particular. Es decir, que no se resguarda nicamente el derecho del titular del fundo dominante sino algo ms importante como es el inters pblico. La Ley Num. 238-2008, enmend la Ley Nmero 183-2001, en el Artculo 14 para eliminar la figura de redencin como mtodo de extinguir la servidumbre de conservacin. Por consiguiente, la servidumbre de conservacin slo se extingue cuando los predios vengan a tal estado que sea

imposible volver a disfrutar de la misma.

La Ley Nm. 183-2001, supra, ofrece incentivos

indirectos12 mediante instrumentos fiscales (deducciones y exenciones) para aquellas personas del sector privado que utilicen sus mecanismos. Por su parte, el Artculo 16 dispone que: Una servidumbre de conservacin que fuera resultado de una donacin recibir beneficios contributivos por deducciones del ingreso bruto si satisface uno de los siguientes requisitos: 1. La propiedad est incluida dentro del inventario del Programa de Patrimonio Natural del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, o ha sido certificada por el Secretario de dicha agencia como una propiedad de importante valor natural. La propiedad est clasificada como terreno de alta productividad agrcola por el Departamento de Agricultura. La propiedad est incluida dentro del inventario de inmuebles con valor cultural del Instituto de Cultura Puertorriquea. La propiedad ha sido designada por un municipio como una de valor histrico, de alta de productividad agrcola o de valor natural. La propiedad es considerada como importante para la conservacin del medio ambiente, por una entidad bona fide sin fines de lucro que se dedique a la defensa del medio ambiente y que haya sido certificada como tal por el Secretario de Hacienda. El Artculo 19 de la Ley Nm. 183-2001, supra, dispone que el titular de la servidumbre estar exonerado del pago de la contribucin sobre la propiedad por el valor de la conservacin. Adems la propiedad gravada por una servidumbre de conservacin ser valorada de manera que refleje la limitacin en valor, si alguna, impuesta por dicha servidumbre. El Artculo 17 de la citada Ley, dispone para la concesin de crdito contributivo igual al cincuenta por ciento del valor de la servidumbre de conservacin elegible. Dichos crditos estn sujetos a la moratoria impuesta por la Ley Nm. 7-2009.
12

2. 3. 4. 5.

Los incentivos indirectos son aquellos que modifican la rentabilidad privada de los agentes econmicos pero de una manera indirecta. Dentro de esa clasificacin se encuentran los instrumentos fiscales (deducciones y exenciones tributarias) y los incentivos de servicio (asistencia tcnica, promocin).

Un examen crtico de la Ley Nm. 183-2001 e ideas para reformas Aunque favorecemos que los titulares de las servidumbres sean organizaciones bonafide entre cuyas funciones o propsitos principales est la proteccin o conservacin de un rea de valor natural o de valor cultural, discrepamos del requisito de cinco aos de existencia desde su fundacin, que se aument a diez aos, por la Ley Nm. 138-2004. Tal requisito favorece a organizaciones establecidas y evita que jvenes ambientalistas puedan crear organizaciones para la conservacin de tierras privadas que sean titulares de servidumbres de conservacin. Este requisito no existe en la Uniform Conservation Easement Act, ni en otros estatutos de los Estados de la Unin. Aunque nos parece muy acertada la enmienda al Artculo 14 de la Ley Nm. 183-2001, por la Ley Nm. 138-2004, para eliminar la redencin como modo de extincin -porque la misma es contraria a la poltica pblica de la conservacin- nos preocupa que la Ley Nm. 138-2004 no disponga sobre el instituto jurdico de la confusin. El Artculo 482 del Cdigo Civil de Puerto Rico dispone que las servidumbres se extinguen por reunirse en una misma persona la propiedad del predio dominante y la del sirviente. Ello resulta ms evidente en el caso de la servidumbre personal de conservacin, cuando el titular de la servidumbre adquiere la propiedad gravada. La razn de ser de esta causa de extincin de la servidumbre deriva del aforismo, ya indicado antes, de que nadie pueda ser servidor en sus cosas. Por ello, siempre que se produzca una integracin real y personal, se extinguir la servidumbre.13 No obstante, es necesario evitar que la confusin de derecho se convierta en un subterfugio para la redencin de servidumbres. Recomendamos pues, que la transferencia ipso iure al Estado Libre Asociado de Puerto Rico de las servidumbres, segn dispuesta en el Artculo 6, debera aplicar cuando se rene en la misma persona, la propiedad de ambos predios dominante y sirviente o cuando
13

EDUARDO VZQUEZ BOTE, DERECHO PRIVADO PUERTORRIQUEO: DERECHOS REALES II, Tomo VIII 344 (Butterworth Legal Publishers 1993).

el titular de la servidumbre personal de conservacin adquiere la propiedad gravada excepto, cuando el titular sea el propio Estado. Adems, es necesario incluir como modo de extincin de las

servidumbres de conservacin, el vencimiento del plazo acordado o el cumplimento de la condicin resolutoria a que ese derecho estuviere subordinado en el caso de que se constituyeran por un plazo determinado o bajo condicin que suspenda el principio de su ejercicio. Entendemos que la ley debe proveer incentivos directos,14 como el pago por servicios ambientales. Este incentivo reconoce, usualmente travs de un pago monetario, los bienes y servicios que los recursos naturales brindan en tierras conservadas por sus propietarios. Algunos de los

servicios ambientales que se han valorado para otorgar pagos son la fijacin de carbono, la belleza escnica, y el mantenimiento de especies en peligro de extincin. Ese pago no tiene que provenir de los limitados fondos pblicos estatales. Se pueden obtener fondos federales, internacionales o pagos privados mediante la creacin de bancos de mitigacin o bancos de rboles. Adems, la valoracin de la servidumbre de conservacin no est libre de problemas. Evidentemente, si se considera a la servidumbre slo como un gravamen, como dispone el Artculo 19 de la Ley Nm. 183-2001, entonces se valora el predio gravado con el mejor uso legal y el valor del predio con el uso de conservacin permitido en la escritura. Ello resulta en que la servidumbre de conservacin en un predio de gran valor ecolgico pero con un valor de mercado muy bajo tendra un valor nfimo. Consecuentemente, se debe valorar la servidumbre con respecto a la utilidad al predio dominante o al titular de la servidumbre. A tales efectos, VZQUEZ BOTE indica: Concebir la servidumbre- y en general, los derechos reales limitados- como restricciones del dominio es destacar su carcter secundario o accesorio, restrictivo, cuando, en su valoracin intrnseca, la servidumbre es en s un derecho real que se caracteriza porque una persona puede devengar utilidades de la
14

Un incentivo es un mecanismo de poltica dirigido a estimular o conducir los agentes econmicos (empresas o consumidores) a desarrollar determinadas acciones y comportamientos para alcanzar metas y objetivos predeterminados. Los incentivos puedan aplicarse tanto para promover una actividad como para desalentarla. As, cuando una actividad genera externalidades positivas (beneficios sociales) puede aplicarse un incentivo para reconocerle los beneficios. Incentivos directos pueden ser en dinero e especie.

propiedad ajena. Y ese carcter es el que debe resaltarse en tema de servidumbre, as como a los restantes derechos reales limitados.15 En Costa Rica se considera que una de las debilidades ms importantes con relacin a las servidumbres ecolgicas existentes es el monitoreo y la ejecucin. Aunque la Ley exige, como requisito de forma, la inscripcin en el Registro de la Propiedad de Puerto Rico, el estatuto no dispone para la notificacin de la constitucin de una servidumbre de conservacin a la agencia correspondiente. Por consiguiente, es necesario enmendar la Ley Nm. 183-2001 para requerir la notificacin de la escritura constitutiva a la agencia correspondiente, y que en los contratos se incluyan disposiciones con respecto a la inspeccin del fundo sirviente y mecanismos de resolucin de conflictos. En los Estados Unidos se han criticado las servidumbres de conservacin desde antes de su auge. Hace 25 aos, cuando pocos haban odo sobre servidumbres de conservacin, Daniel Halperin, entonces Subsecretario en el Departamento de Hacienda federal -hoy profesor de la Facultad de Derecho de Harvard- testific ante el Congreso para expresar preocupaciones sobre la exencin federal propuesta para las donaciones de servidumbres de conservacin. Su testimonio abord un sinnmero de problemas e incertidumbres sobre las servidumbres de conservacin que todava existen, como la dificultad en determinar si las servidumbres proveen beneficios pblicos que correspondan con el subsidio pblico. Halperin abog por la participacin pblica en las servidumbres subsidiadas por el Estado. De igual manera, Jeff Pidot, el Jefe de la Divisin de Recursos Naturales de la Oficina del Secretario de Justicia del estado de Maine, en un excelente estudio del Lincon Institute of Land Policy, indica que numerosos representantes de land trusts que entrevist estn de acuerdo con la posicin

15

EDUARDO VZQUEZ BOTE, DERECHO PRIVADO PUERTORRIQUEO: DERECHOS REALES II, Tomo VIII. 319 (Butterworth Legal Publishers 1993).

de que un proceso de revisin pblica es apropiado, contrario a la posicin de la comisin codificadora del Uniform Conservation Easement Act. El mejor modelo, segn el autor, es el estado de

Massachussets, un pionero en la creacin de estos instrumentos, que requiere aprobacin de las servidumbres de conservacin, llamadas restrictive covenants, por una agencia o municipio. Adems, Pidot propone un proceso informal de comentarios del pblico a travs de la Red.16 En los ltimos aos se ha dado una polmica entre juristas en los Estados Unidos de Amrica sobre la permanencia de estos instrumentos jurdicos. Por ejemplo, el Profesor Korngold argumenta que las servidumbres de conservacin perpetuas son inmutables y como resultado, nos dice: there is a risk of the current generation creating a network of conservation easement that no longer serve environmental purposes and the same time frustrates future generations from using the land to meet their pressing need.17 Por otro lado, la profesora Nancy A. McLaughin, en respuesta a los sealamientos de Korngold, recomienda incorporar el estndar de cy pres, que aplica a las donaciones a entidades benficas, para modificar las servidumbres. 18 La aplicacin de la doctrina de cy pres a una

servidumbre de conservacin en vuelve un procedimiento de tres etapas: Primero, el tribunal determina si el propsito de la servidumbre se ha tornado imposible o no factible debido a nuevas circunstancias. Segundo, si se determina que eso es as, el tribunal determina si el donante tuvo una intencin caritativa general al donar la servidumbre. De haber intencin caritativa, el tribunal

entonces procede al tercer y ltimo paso en el procedimiento cy pres; formular un plan sustituto para el uso de la servidumbre para un propsito caritativo tan cerca como posible al propsito especificado por el donante.
16

Jeff Pidot, Reinventing Conservation Easements A Critical Examination and Ideas for Reform . (Disponible en: www.landprotect.com/_Law___Review_Articles_html__.html). 17 Gerald A. Korngold, Solving the Contentious Issues of Private Conservation Easements: Promoting Flexibility for the Future and Engaging the Public Land Use Process,", UTAH L. REV. 1039, 1065 (2007). 18 Nancy A. McLaughlin & Mark Benjamin Machlis " Protecting the Public Interest and Investments in Conservation: A Response to Professor Korngold's Critique of Conservation Easements,", No. 4 UTAH L. REV. 1651, (2008).

De cualquier modo, se puede autorizar a las partes en el contrato enmiendas que no socaven los propsitos de conservacin de la servidumbre. No obstante, una enmienda que ponga en peligro tales propsitos o la terminacin de una servidumbre de conservacin cuando los predios vengan a tal estado que sea imposible volver a disfrutar de la misma, requiere al menos la evaluacin y aprobacin del Secretario de Justicia como representante del inters pblico. Es muy probable que la intervencin judicial sea necesaria para sopesar la intencin de la donacin contra el inters del Estado en una modificacin particular. Evidentemente, si las servidumbres de conservacin van a resistir las pruebas del tiempo, es necesario que la ley incorpore estndares claros para enmendar la escritura constitutiva en caso de contingencias imprevisibles o nuevas circunstancias. Podemos concluir que el hecho que propietarios privados en esta jurisdiccin estn dispuestos a un instrumento voluntario de conservacin y que el Estado promueva e incentive esta forma nica de filantropa ambiental es una seal muy positiva. Como bien seala Nancy A. McLaughin, esto puede ser el comienzo de un nuevo paradigma de propiedad privada que enfatice los deberes de mayordoma de los propietarios con respecto a las tierras privadas. A pesar de los problemas que han surgido como resultado del uso de las servidumbres de conservacin, si las reformas sugeridas son implementadas exitosamente, las servidumbres de conservacin pueden emerger de su adolescencia agitada y tomar su rol adulto en el conjunto de tcnicas de conservacin de tierras.19 Con la redaccin y publicacin de este artculo pretendemos contribuir y promover el proceso de discusin pblica conducente a enmendar, no derogar, la Ley Nm. 183-2001, supra.

19

Nancy A. McLaughlin, Conservation Easements- A Troubled Adolescence , Journal of Land, Resources, and Environmental Law, Vol. 26, p. 47, (2005).