Projet de loi fdral relatif au snat (Re)

2013 QCCA 1807

COUR DAPPEL
CANADA PROVINCE DE QUBEC GREFFE DE MONTRAL No : DATE : 500-09-022626-121 (Dcret #346-2012) Le 24 octobre 2013

CORAM : LES HONORABLES NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A. RENVOI SUR UN PROJET DE LOI FDRAL RELATIF AU SNAT PROCUREUR GNRAL DU QUBEC REQURANT et PROCUREUR GNRAL DU CANADA et SERGE JOYAL SOCIT DE LACADIE DU NOUVEAU-BRUNSWICK FDRATION DES COMMUNAUTS FRANCOPHONES ET ACADIENNE DU CANADA INTERVENANTS AVIS DE LA COUR

[1] Conformment la Loi sur les renvois la Cour dappel , L.R.Q., c. R-23, la Cour doit donner son avis au gouvernement du Qubec sur les trois questions constitutionnelles suivantes relatives de possibles modifications au mode de slection des membres du Snat canadien et la dure de leur mandat :

500-09-022626-121

PAGE : 2

1. Est-ce que la Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 dpos le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question de la charge de gouverneur gnral, vise au paragraphe 41 a de la Loi constitutionnelle de 1982, qui ne peut tre faite quavec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province ? 2. Est-ce que la Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 dpos le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada portant sur la question du mode de slection des snateurs, vise au paragraphe 42 (1) b de la Loi constitutionnelle de 1982, modification qui ne peut tre faite que conformment au paragraphe 38 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, soit avec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces, dont la population confondue reprsente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces ? 3. Est-ce que la Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 dpos le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada relative aux caractristiques fondamentales et au rle du Snat qui ne peut tre faite que conformment au paragraphe 38 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, soit avec lautorisation du Snat, de la Chambre des communes et des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces, dont la population confondue reprsente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces ?

[2] Depuis le dcret autorisant ce renvoi, le gouvernement fdral a entam son propre renvoi devant la Cour suprme du Canada, o, par six questions prcises, il demande cette dernire de dterminer ltendue de ses pouvoirs en matire de modifications relatives au Snat et, par le fait mme, le rle des provinces cet gard. [3] De plus, subsquemment laudition du pourvoi, le projet de loi C-7 ( Loi sur la rforme du Snat) est mort au feuilleton avec la prorogation, le 13 septembre dernier, de la premire session de la prsente lgislature fdrale. Interrogs ce sujet, le procureur gnral du Qubec et les intervenants ont fait valoir que le renvoi continuait de soulever des questions dactualit, requrant un avis. La Cour est d'accord, do cet avis.

500-09-022626-121 UNE MISE EN CONTEXTE

PAGE : 3

[4] Les Pres fondateurs du Canada ont voulu un parlement model sur celui du Royaume-Uni (prambule de la Loi constitutionnelle de 1867). Il y a donc deux chambres lgislatives, la basse, appele elle aussi Chambre des communes, et la haute, Snat, puisquil nexistait pas vraiment dans les colonies britanniques dAmrique du Nord daristocratie pouvant constituer une chambre des pairs du Dominion1. [5] Ces deux institutions jouissent des privilges, immunits et pouvoirs alors reconnus la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres (art. 18 Loi constitutionnelle de 1867). Leurs pouvoirs sont quivalents en droit, sauf lgard des projets de loi portant sur laffectation de revenus publics ou la cration dimpts (art. 53 Loi constitutionnelle de 1867) et de certaines modifications constitutionnelles (art. 47 Loi constitutionnelle de 1982). [6] La transcription des confrences prconfdratives indique que les Pres fondateurs ont longuement discut du rle et de la composition du Snat. Il est incontestable que cette institution est une composante fondamentale du compromis fdral de 1867. Dailleurs, la Loi constitutionnelle de 1867 contient pas moins de 15 dispositions propres au Snat : pouvoirs, prrogatives et privilges, composition, nomination des snateurs et dure de leur mandat (essentiellement les art. 21 36), sans parler des autres o le Snat est mentionn. [7] Pour Sir John A. Macdonald, il ntait pas question que les membres du Snat soient lus, ce dernier nayant pas apprci le fait que les membres du Conseil lgislatif du parlement de la province du Canada ltaient depuis 1856, et ce, pour des mandats renouvelables de huit ans2. [8] ce conseil lgislatif, chacune des composantes (le Haut et le Bas-Canada) tait reprsente, depuis lunion en 1841, par 24 membres, sans gard leur population. Cette reprsentation sera reprise dans la Loi constitutionnelle de 1867, o les colonies du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-cosse obtiennent ensemble elles aussi 24 snateurs3. Les trois rgions du nouveau Dominion sont ainsi galement

2 3

En 1867, non seulement le Parlement est bicamral, mais aussi les lgislatures du Qubec, de la Nouvelle-cosse et du Nouveau-Brunswick. Cest aussi le cas dans la colonie de lle-du-Princedouard et le sera lors de la cration de la province du Manitoba. Les chambres hautes provinciales seront toutes abolies par la suite en raison de leur redondance et des cots quelles engendraient (David Smith, The Senate of Canada and the Conundrum of Reform , dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate , Montral, McGill-Queens University Press, 2009, p. 11, la p. 13). Acte concernant le conseil lgislatif, Statuts refondus du Canada de 1859 (22 Vict.), c. 1, art. 1. Avec ladhsion en 1873 de lle-du-Prince-douard, quatre de ceux-ci sont rallous cette nouvelle province.

500-09-022626-121

PAGE : 4

reprsentes au Snat4. De plus, afin de protger la minorit anglophone et protestante de la province, les 24 divisions snatoriales pour le Qubec correspondent aux 24 divisions territoriales du Bas-Canada au Conseil lgislatif de la province du Canada. [9] Les historiens reconnaissent que le Snat devait avoir les fonctions suivantes pour les Pres de la Confdration :
Reprsentation rgionale (trois puis quatre rgions); Reprsentation de la minorit anglophone tablie au Qubec; Examen pondr et serein des projets de loi et leur amendement au besoin; Donner un droit de regard aux plus nantis, incluant la possibilit de contrler les excs des lus.

[10] Avec le temps, le Snat est aussi devenu un lieu pour lintroduction de certains types de lgislation par le gouvernement, notamment les lois techniques ou non controverses (par ex. : les lois omnibus), autres que financires. [11] De mme, comme membres du Parlement, les snateurs ont la possibilit dinfluencer des dcisions ministrielles ou du cabinet, surtout pour ceux membres du caucus gouvernemental. [12] Dans les faits, il semble que le Snat et ses membres jouent un rle significatif dans la vie politique fdrale et que linstitution nest pas un simple miroir de la Chambre des communes5. [13] Pour diverses raisons, certains souhaitent publiquement labolition ou, tout au moins, la rformation dune institution dont lutilit, dans sa forme actuelle, est maintenant remise en question. Toutefois, de telles considrations sont sans pertinence aux fins du prsent renvoi, lequel ne vise pas la lgitimit ou l-propos de modifications au mode de slection des membres du Snat et la dure de leur mandat. Il sagit dun aspect purement politique du dbat. La Cour est appele trancher uniquement la question de savoir si, en vertu de la Constitution, la participation des provinces est requise pour la validit de ces modifications.

Avec ladhsion de la colonie de Colombie-Britannique, en 1871, et la constitution des provinces du Manitoba, en 1870, de lAlberta et de la Saskatchewan, en 1905, une quatrime rgion est cre et se voit accorder, elle aussi, 24 snateurs. Sajouteront ensuite six snateurs lors du rattachement de la colonie de Terre-Neuve au Canada et un pour chacun des territoires fdraux. Au total, le nombre rgulier de snateurs est 105. Voir : Andrew Heard, Assessing Senate Reform Through Bill C-19: The Effects of Limited Terms for Senators dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, Montral, McGill-Queens University Press, 2009, p. 117.

500-09-022626-121

PAGE : 5

[14] Avant de terminer cette succincte mise en contexte, il faut souligner que la trs grande majorit des fdrations pratiquent le bicamralisme, la deuxime chambre portant souvent le nom de snat6. LA JURISPRUDENCE PERTINENTE [15] En dcembre 1979, dans le Renvoi: Comptence du Parlement relativement la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54, la Cour suprme souligne que [l]e Snat a un rle vital en tant quinstitution faisant partie du systme fdral cr par lActe 7. (p. 66). [16] Elle dcrit ainsi ses fonctions :
Un but primordial de linstitution du Snat, en tant que partie du systme lgislatif fdral, tait donc dassurer la protection des divers intrts rgionaux au Canada quant ladoption de la lgislation fdrale. (p. 67) [] Le pouvoir ddicter des lois fdrales a t donn la Reine, de lavis et du consentement du Snat et de la Chambre des Communes. Ainsi, on a voulu que lorganisme cr pour protger les intrts des rgions et des provinces participe ce processus lgislatif. (p. 68) [] Pour les motifs dj donns, quant la premire question, nous croyons que le Parlement ne peut, en vertu du par. 91(1), affaiblir le rle du Snat dans ce systme. (p. 75) [] Comme on la vu, le mode de reprsentation rgionale au Snat tait lun des caractres essentiels de cet organisme lors de sa cration. Sans lui, le caractre fondamental du Snat en tant que partie du systme fdral canadien disparat. (p. 76) [] Le paragraphe (e) lalina (iv) vise la slection possible dune partie ou de la totalit des membres du Snat par voie dlection directe par le peuple. La substitution dun systme dlection un systme de nomination implique un
6

Voir : Ronald L. Watts, Federal Second Chambers Compared , dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, Montral, McGill-Queens University Press, 2009, p. 35. La Loi constitutionnelle de 1867.

500-09-022626-121

PAGE : 6

changement radical dans la nature dun des organes du Parlement. Comme on la vu, le prambule de lActe parle dune constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni, o la Chambre haute nest pas lective. En crant le Snat de la manire prvue lActe, il est vident quon voulait en faire un organisme tout fait indpendant qui pourrait revoir avec impartialit les mesures adoptes par la Chambre des Communes. On y est arriv en disposant que les membres du Snat seraient nomms vie. Si lon faisait du Snat un organisme entirement ou partiellement lectif, on en modifierait un trait fondamental. Nous sommes davis de rpondre par la ngative sur ce point. (p. 77).

[17] En somme, puisque le Snat est une composante fondamentale du compromis fdral de 1867, la Cour suprme dclare dans le Renvoi relatif la Chambre haute que ses caractristiques essentielles, dont le mode de slection de ses membres, ne peuvent tre modifies sans la participation des provinces, rejetant les prtentions du gouvernement fdral voulant que le Parlement puisse agir seul en vertu de son pouvoir de modifier la constitution sous le paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (disposition abroge avec lentre en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 et remplace par larticle 44 de cette dernire). [18] Dans le Renvoi relatif la scession du Qubec, [1998] 2 R.C.S. 217, la Cour suprme rappelle que notre Constitution repose sur plusieurs principes, dont celui du fdralisme comme mode de gouvernance du pays et de modification de ses institutions. LES PRTENTIONS DES PARTIES [19] Par le projet de loi C-7, le gouvernement fdral envisageait deux rformes : limiter la dure de la fonction snatoriale un mandat, non renouvelable, de neuf ans et procder des lections avant la nomination des snateurs. [20] Le projet de loi reconnaissait expressment modifier larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 relatif la dure du mandat snatorial, mais aucune autre disposition de la Constitution. [21] Selon le procureur gnral du Qubec, le projet modifiait aussi de facto larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 relatif au mode de slection des snateurs, permettant den faire en ralit des mandats lectifs, plutt que nominatifs. [22] Pour le procureur gnral du Qubec, de telles rformes sont vises lalina 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 et ne peuvent se faire que conformment au paragraphe 38(1), soit avec le consentement de deux tiers des provinces dont la population reprsente au moins 50 % de la population des dix provinces canadiennes 8 (formule de modification gnrale 7/50). Subsidiairement, il soutient que la modification
8

Donc lexclusion de la population des territoires.

500-09-022626-121

PAGE : 7

relative au mode de slection aurait port atteinte la charge du gouverneur gnral, ce qui requiert le consentement du Parlement et de toutes les provinces (art. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982 ). Le procureur gnral du Qubec plaide enfin que la proposition de rduire la dure du mandat snatorial neuf ans aurait modifi une caractristique essentielle du Snat (la nomination vie) ce qui requiert aussi le consentement des provinces selon la formule de modification gnrale 7/50. [23] Au contraire, le procureur gnral du Canada soutient que le Parlement pouvait agir seul en ces matires en vertu de larticle 91 (paix, ordre et bon gouvernement) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. [24] Quant aux trois intervenants, ils partagent essentiellement la position du procureur gnral du Qubec sur la ncessit de la participation des provinces aux modifications en litige. Le snateur Joyal insiste sur la charge royale et la ncessit de lunanimit pour une transformation ou abolition du Snat. Dans le cas des francophones hors Qubec et des Acadiens, ils plaident que lune des caractristiques essentielles du Snat actuel est la reprsentation des minorits linguistiques du pays, laquelle ne peut tre, selon eux, modifie quen appliquant larticle 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 (formule de modification gnrale 7/50). LA PROCDURE DE MODIFICATION CONSTITUTIONNELLE [25] Depuis le rapatriement de la Constitution, la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 constitue un code complet qui dcrit les diffrentes procdures applicables toute modification la Constitution ( Renvoi sur lopposition du Qubec une rsolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, 806). [26] Cette partie V dicte cinq procdures distinctes applicables selon la nature de la modification vise. Dans un arrt de cette Cour, Potter c. Qubec (Procureur gnral) , [2001] R.J.Q. 2823, paragr. 12-16 (C.A.), autorisation de pourvoi la C.S.C. rejete, 31 octobre 2002, [2002] 3 R.C.S. x, le juge Baudouin les rsume ainsi :
[12] La premire est la procdure dite normale (art. 38, 39 et 40 de la Loi constitutionnelle de 1982) qui requiert le concours du gouvernement fdral et dau moins sept provinces reprsentant au moins 50 % de la population. [13] La seconde est la procdure dite unanime (art. 41), qui touche seulement certaines matires juges tre dune importance particulire (par exemple, lusage du franais ou de langlais, ou la charge de la reine, du gouverneur gnral ou du lieutenant-gouverneur)9.

la suite du rfrendum provincial de 1995, le Parlement a interdit au gouvernement de proposer une modification constitutionnelle selon la formule 7/50 sans laccord de lAssemble nationale : Loi concernant les modifications constitutionnelles, L.C. 1996, c. 1.

500-09-022626-121

PAGE : 8

[14] La troisime est la procdure normale allge (art. 42) pour six matires numres dans le texte. [15] La quatrime est la procdure unilatrale (art. 44 et 45), permettant au Parlement de modifier seul les dispositions constitutionnelles relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat et la Chambre des communes, et aux lgislatures provinciales damender leur Constitution. [16] La cinquime enfin [] est la procdure bilatrale (art. 43).

[27] En ce qui a trait au Snat, en vertu de larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, le consentement des provinces, selon la formule de modification gnrale 7/50, est requis quant aux modifications relatives aux quatre questions (en anglais, matters)10 suivantes :
les pouvoirs du Snat; le mode de slection des snateurs; le nombre de snateurs allou chaque province; et les conditions de rsidence quils doivent remplir.

[28] En vertu de larticle 44, le Parlement peut agir unilatralement, sous rserve des articles 41 et 42, lgard des dispositions de la Constitution relatives au Snat :
44. Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes. 44. Subject to sections 41 and 42, Parliament may exclusively make laws amending the Constitution of Canada in relation to the executive government of Canada or the Senate and House of Commons.

[29] Quant aux articles 38 et 41 de la Loi constitutionnelle de 1982, ils ne sont pas conus pour sappliquer des modifications aux dispositions de la Constitution relatives au Snat, comme institution qui se continue, ces dernires tant couvertes soit par larticle 44 soit par larticle 42. Nanmoins, la procdure unanime (art. 41) serait enclenche pour son abolition, puisque le Snat, sous rserve de larticle 47, est une institution devant consentir toute modification la Constitution, sauf celles vises par larticle 45. Il sensuit que son abolition entranerait une modification de la procdure de

10

Lart. 42, comme lart. 41, traite de modifications la Constitution relatives des questions (matters), alors que les art. 43 et 44 rfrent des modifications des dispositions ( provisions) de la Constitution.

500-09-022626-121

PAGE : 9

modification de la Constitution, ce qui requiert lunanimit des instances politiques du pays (art. 41). [30] La dtermination quune modification de la Constitution relative au Snat est couverte par larticle 42 ou 44 doit se faire en lisant ces dispositions dans leur contexte linguistique, philosophique et historique, afin de bien en cerner leur vritable porte ( R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, 344). [31] Dans linterprtation de ces articles, les principes sous-jacents de la Constitution guident linterprtation du texte (Renvoi relatif la scession du Qubec , prcit, paragr. 52), mme sils doivent tre utiliss avec une certaine prudence pour que le dcideur ne soit pas amen minimiser le texte crit de la Constitution ( ColombieBritannique c. Imperial Tobacco Canada Lte , 2005 CSC 49, paragr. 65, [2005] 2 R.C.S. 473). [32] Il faut donc donner aux quatre questions mentionnes larticle 42 une interprtation qui reflte limportance du Snat dans le compromis prconfdratif. Cette interprtation doit aussi reflter la ralit historique entourant ladoption de larticle 42 en 1982, les nombreuses tentatives, infructueuses jusqualors, pour abolir, modifier ou remplacer la chambre haute, et le contenu du Renvoi relatif la Chambre haute. [33] Linterprtation doit tre tlologique. Ainsi, il serait erron de dire que larticle 44 est la rgle gnrale et que larticle 42 dicte des exceptions au pouvoir du Parlement dagir unilatralement. Ce dernier article ne doit pas tre interprt dune manire si restrictive. [34] En ralit, chacune de ces dispositions participe dune mme logique constitutionnelle : les modifications la Constitution relatives au Snat, par leur nature vritable, traitent soit de la rgie interne de cette institution, soit des caractristiques attribues au Snat pour assurer son rle dans le systme lgislatif fdral, notamment la reprsentation rgionale et provinciale et un examen serein et pondr des projets de loi. [35] Dans le premier cas, le Parlement seul a un intrt et peut agir unilatralement; la protection contre les drapages rside alors dans le pouvoir de veto du Snat luimme (art. 47 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui ne sapplique pas lart. 44). Dans le deuxime cas, les provinces ont aussi un intrt et leur consentement est requis selon la formule de modification gnrale 7/50; quant au Snat lui-mme, il ne peut alors mettre son veto (art. 47). [36] Larticle 44 est ainsi le pendant, pour le Parlement, de larticle 45 pour les lgislatures. Ces dispositions poursuivent le mme objet : permettre chaque palier de gouvernement de modifier sa constitution interne, notamment, lgard de ses institutions lgislatives, leurs rapports et pouvoirs. La capacit dagir unilatralement en ce domaine se comprend aisment, puisquil sagit de prserver, en matire de

500-09-022626-121

PAGE : 10

constitution interne, lindpendance, voire la souverainet de chaque palier de gouvernement. [37] Cependant, la diffrence des institutions lgislatives provinciales, certaines caractristiques du Snat dcoulent du compromis prconfdratif. lgard de cellesci, il faut reconnatre que les provinces ont un intrt. Donc, contrairement la constitution interne des provinces, le pouvoir du Parlement lgard des modifications la constitution interne fdrale est limit par le fait quil ne lui permet pas dagir unilatralement pour modifier des aspects de sa structure touchant les intrts provinciaux. [38] Telle est lessence des interrelations entre, dune part, les articles 42 et 44 et, dautre part, les articles 44 et 45. [39] Les quatre caractristiques du Snat pour lesquelles les provinces ont un intrt sont identifies larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982. La disposition codifie ainsi les enseignements de la Cour suprme du Canada dans le Renvoi relatif la Chambre haute, soit lintrt provincial lgard des pouvoirs du Snat, du mode de nomination de ses membres, de leur qualification de rsidence et du nombre de siges allou chaque rgion et province. Pour ces questions, le pouvoir unilatral de modification de la Constitution prvu larticle 44 ne peut sappliquer, comme ctait dailleurs le cas aussi sous lancien paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (Renvoi relatif la Chambre haute, prcit). [40] Linterprtation de larticle 42 doit aussi tenir compte, notamment, du fait que devant lincapacit du gouvernement fdral et des provinces de convenir, en 1982, dune rforme complte de la Constitution, incluant certaines institutions dont le Snat, le constituant a convenu de reporter plus tard le dbat sur les questions prvues cet article, tout en prcisant la procdure de modification qui sera alors applicable pour lincorporation dun ventuel consensus dans la Constitution. [41] Alors que larticle 44 est relatif des modifications aux dispositions alors existantes de la Constitution, larticle 42 sintresse toute modification de la Constitution portant sur une des questions y numres, ce qui est plus large que la simple modification des dispositions existantes. L'article 42 saccorde davantage avec ladoption de dispositions entirement nouvelles portant sur une des questions mentionnes pour reprendre les mots des professeurs Morin et Woehrling 11. [42] De plus, on ne saurait prtendre que, faute de consensus suffisant selon la formule 7/50, le Parlement peut, par loi ordinaire, lgifrer lgard des questions pour lesquelles larticle 42 reconnat un intrt provincial, pourvu quil ne modifie pas formellement le texte de la Constitution crite, et ce, pour plusieurs motifs.
11

Jacques-Yvan Morin et Jos Woehrling, Les constitutions du Canada et du Qubec : du rgime franais nos jours, t. 1 tudes , Montral, ditions Thmis, 1994, p. 516.

500-09-022626-121

PAGE : 11

[43] Dabord, il dcoule du principe de la suprmatie de la Constitution que les acteurs politiques doivent se conformer son texte et son esprit. Ils ne sauraient, sous prtexte que la procdure de modification prvue est complexe, voire lourde, tenter de la contourner. Cela permettrait de nier les protections voulues par la Constitution. En ralit, la Constitution interdit de contourner sa procdure de modification ( Renvoi relatif la scession du Qubec , prcit, paragr. 73-74; John White, Senate Reform: What Does the Constitution Say? dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, prcit, p. 97)12. [44] Faire autrement serait faire fi des principes du fdralisme, du constitutionnalisme et de la primaut du droit, dont au premier titre, la Constitution. Comme le rappelle la Cour suprme dans le Renvoi relatif la scession du Qubec , prcit, au paragraphe 77 :
De cette faon, il est possible dallier notre foi dans la dmocratie et notre foi dans le constitutionnalisme. La modification de la Constitution requiert souvent quelque forme de consensus important, prcisment parce que la teneur des principes fondamentaux de la Constitution lexige. Lexigence dun vaste appui sous forme de majorit largie pour introduire une modification constitutionnelle garantit que les intrts des minorits seront pris en considration avant ladoption de changements qui les affecteront.

[45] Ensuite, il est indniable qu lgard des questions mentionnes larticle 42, le constituant a reconnu un intrt aux provinces et a report jusqu la formation du consensus requis, toute modification touchant ces questions. Entre-temps, jusqu lapparition de ce consensus, les pouvoirs du Snat, le mode de slection de ses membres (processus nominatif par le gouverneur gnral au nom de Sa Majest, et ce, jusqu lge de la retraite, 75 ans13), le nombre de snateurs et les conditions de rsidence ne peuvent tre modifis par le Parlement agissant unilatralement, avec ou sans modification constitutionnelle. [46] Troisimement, on ne peut interprter le pouvoir du Parlement de faire des lois pour la paix, lordre et le bon gouvernement du pays (art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867) comme lautorisant faire fi des principes du fdralisme et du constitutionnalisme. Si lon devait permettre au Parlement, par loi ordinaire, de modifier le statu quo lgard des questions numres larticle 42, on rendrait non ncessaire llaboration dun consensus avec les provinces. Au contraire, on enlverait

12

13

De mme, dans Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada, [1951] S.C.R. 31, 36, linterdlgation est carte puisquelle pourrait permettre au Parlement et aux lgislatures de modifier indirectement la rpartition des pouvoirs sans passer par une modification constitutionnelle. Dans Ladore v. Bennett, [1939] A.C. 468, 474 (C.P.), le Conseil priv dclare quun ordre de gouvernement cannot do indirectly what it cannot do directly . Voir les articles 24, 26 et 32 de la Loi constitutionnelle de 1867 ; Renvoi relatif la Chambre haute, prcit, 77.

500-09-022626-121

PAGE : 12

tout intrt pour le gouvernement fdral de rechercher un consensus selon la formule 7/50. [47] Finalement, larticle 42 ne peut tre lu comme refltant un consensus parmi les provinces et le fdral, en 1982, afin de prserver le formalisme et non la ralit lgard des questions y mentionnes, dont le mode de nomination actuel des snateurs. Limiter la protection constitutionnelle de larticle 42 au pouvoir formel du gouverneur gnral de nommer les snateurs apparat difficilement dfendable. En effet, quel tait lintrt des provinces lors de ladoption de la Loi constitutionnelle de 1982 protger une ralit juridique qui, dj cette poque, navait plus cours dans la ralit politique? [48] En somme, le statu quo sur les questions mentionnes larticle 42, notamment le mode de slection des snateurs (nomms, et ce, jusqu lge de 75 ans), doit perdurer puisque les questions y mentionnes chappent logiquement tant lapplication de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 qu celle de larticle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. En ce sens, larticle 42 prescrit non seulement une procdure de modification la Constitution quant aux questions y mentionnes, mais il reconnat aussi que ces questions chappent la seule comptence du Parlement, comme lavait reconnu la Cour suprme du Canada dans le Renvoi relatif la Chambre haute, prcit. [49] Reste ensuite prciser la porte de lalina 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982, le seul pertinent ici :
42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformment au paragraphe 38(1) : a) [] b) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; [] 42. (1) An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1): (a) (b) the powers of the Senate and the method of selecting Senators;

[50] Ce qui est vis par lalina 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, ce nest pas tant le pouvoir formel de nomination par le gouverneur gnral que le mode actuel de slection des snateurs. Les mots choisis par le constituant indiquent une volont de ne pas restreindre la porte de cet alina lacte final de nomination par le gouverneur gnral. En effet, cet alina ne traite pas du mode de nomination, mais bien du mode de slection des snateurs laissant entendre quil couvre, au moins, le processus menant la nomination. Les commentaires du professeur Charles-Emmanuel Ct,

500-09-022626-121

PAGE : 13

Linconstitutionnalit du projet dlections fdrales snatoriales , (2010) 3 Revue qubcoise de droit constitutionnel 81, la p. 83, mritent dtre ici cits :
Selon le Petit Robert de la langue franaise, la slection est [la]ction de choisir [] les individus qui conviennent le mieux , alors que la nomination est [la]ction de nommer quelquun un emploi, une fonction , et que nommer signifie [d]signer, choisir (une personne) de sa propre autorit, pour remplir une fonction, une charge . Le mot slection renvoie donc lide gnrale de choisir, deffectuer un choix, alors que le mot nomination renvoie lide plus prcise de dsigner une personne pour remplir une fonction. Lutilisation par larticle 42(1) b) du mot slection semble dj indiquer elle seule que ce qui est vis, cest tout le processus menant la nomination dune personne au Snat, mais sa combinaison avec le mot mode confirme cette interprtation large. Toujours selon le Petit Robert de la langue franaise, mode signifie forme particulire sous laquelle [] saccomplit une action , ce qui renvoie la manire, au processus par lequel on effectue une action. La version anglaise de la Loi constitutionnelle de 1982 confirme cette interprtation large de lexpression mode de slection des snateurs [ method of selecting Senators ]. Selon le Concise Canadian Oxford Dictionary, selection signifie the act or the instance of selecting , alors que select signifie choose as the best or more suitable . Mais la version anglaise claircit particulirement bien le sens large et englobant de lexpression mode de slection des snateurs , la lumire de la dfinition du mot method . Toujours selon le mme dictionnaire, method signifie a mode of procedure , a defined or systemic way of doing a thing , orderliness , regular habits , ce qui renvoie clairement tout le processus de slection menant la nomination dune personne au Snat.

LE PROJET DE LOI ET LA CHARGE ROYALE [51] La charge du monarque et de ses reprsentants, le gouverneur gnral et les lieutenants-gouverneurs, ne peut tre modifie ou abolie sans lassentiment de toutes les provinces et du Parlement (art. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982). [52] En vertu de larticle 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 , il revient au gouverneur gnral, au nom de Sa Majest, de mander des personnes au Snat. [53] Dans les faits, ce pouvoir ne peut sexercer par le gouverneur gnral, selon les conventions constitutionnelles actuellement en vigueur, que sur lavis du premier ministre fdral, pratique reconnue dans des procs-verbaux du Conseil priv pour le Canada du 13 juillet 1896 et du 25 octobre 1935. [54] De plus, compter de 1890, le gouvernement fdral est associ au processus pralable la recommandation Sa Majest dun titulaire du poste de gouverneur

500-09-022626-121

PAGE : 14

gnral par le premier ministre britannique. Cette pratique continue dvoluer au point o, aprs les confrences impriales de 1926 et 1930, Sa Majest prend avis uniquement du premier ministre canadien. Les lettres patentes supplmentaires de 1931 et 1947 confirmeront que le gouverneur gnral est devenu une institution canadienne qui ne peut agir que sur conseil du premier ministre. [55] En ralit, la nomination des snateurs est devenue laffaire exclusive du premier ministre en poste lors dune vacance. Fort de ce contexte, les premiers ministres ont suggr depuis 1867, dans presque 95 % des vacances au Snat, des personnes qui se sont identifies ensuite sous la bannire du parti au pouvoir (Christopher P. Manfredi, Avis dexpert sur les effets possibles du projet de loi C-7 , mai 2013, paragr. 21), dont plusieurs taient des ex-lus ou candidats dfaits. [56] En lespce, aucun aspect du projet de loi ne portait atteinte la charge royale ni au pouvoir du gouverneur gnral de nommer des personnes au Snat. De fait, le gouverneur gnral aurait formellement continu de nommer, et ce, sur la recommandation du premier ministre. [57] Quant aux pratiques suivies par le premier ministre avant de faire une recommandation de nomination, hormis les limites pouvant dcouler de la Constitution, dont larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, elles relvent des conventions, prcdents et ralits politiques. Leurs modifications ne requirent aucunement le recours aux processus de modifications constitutionnelles prvus la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 (Benot Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada , Scarborough (Ont), Carswell, 1996, p. 104). En effet, la grande majorit des auteurs en droit constitutionnel sopposent ce que les relations entre le premier ministre et le gouverneur gnral fassent partie de la constitution formelle (B. Pelletier, prcit, p. 100-102; Peter W. Hogg, Constitutional law of Canada, vol. 1, 5e d., dition feuilles mobiles, Toronto, Carswell, 2012, n o 9.3, p. 9-5; Patrick J. Monahan et Byron Shaw, Constitutional Law, 4e d., Toronto, Irwin Law, 2003, p. 190-191, 208). [58] De plus, assimiler une modification des pouvoirs du premier ministre ceux du gouverneur gnral aux fins de lalina 41a) Loi constitutionnelle de 1982 restreindrait les pouvoirs du Parlement en raison dune convention constitutionnelle. Une telle limitation nexiste pas ou, tout le moins, ne concerne pas les tribunaux. [59] Au contraire, les conventions constitutionnelles, qui sont non justiciables, contrairement au texte de la Constitution, sont, par leur nature, susceptibles dvolution comme laffirme P. Hogg, prcit, no 1.10(e), p. 1-29 :
[T]he conventions allow the law to adapt to changing political realities without the necessity for formal amendment.

[60] Si le Parlement tait empch de modifier une convention constitutionnelle par une loi, cela impliquerait a fortiori que les conventions ne pourraient non plus tre

500-09-022626-121

PAGE : 15

modifies par le comportement des acteurs politiques. Un tel raisonnement montre que la soumission dune convention constitutionnelle la procdure de modification est insoutenable. [61] Finalement, puisque lalina 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982 traite spcifiquement du mode de slection des snateurs et de la manire de modifier la Constitution cet gard, on ne peut soutenir quune telle modification requiert en plus lunanimit en vertu de lalina 41a) sur la charge royale. La porte de ces deux articles doit tre dtermine de faon donner lensemble une cohrence, ce qui signifie quune modification couverte par lalina 42(1) b) ne peut tomber en plus sous la formule unanime par une interprtation raisonnable des mots la charge [] de gouverneur gnral (al. 41a)). LE PROJET DE LOI ET LALINA 42(1)b) [62] Comme indiqu prcdemment, les parties ne sentendent pas sur le caractre vritable des dispositions du projet de loi relativement aux tapes pralables la nomination dune personne au Snat. Pour le procureur gnral du Qubec, il sagissait dune modification au mode de slection des snateurs couverte par lalina 42(1) b) de la Loi constitutionnelle de 1982. Pour le procureur gnral du Canada, il sagissait uniquement de la mise en place par le Parlement dune procdure de consultation au bnfice du premier ministre avant quil ne fasse une recommandation au gouverneur gnral. Le Parlement aurait alors exerc son pouvoir dadopter des lois pour lordre, la paix et le bon gouvernement (art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867). [63] Le caractre dun texte lgislatif peut sanalyser en fonction de lobjet de celui-ci et de son effet. [64] Au niveau de lobjet, on peut distinguer, [l]a preuve intrinsque, telles les dispositions qui noncent les objectifs et la structure gnrale du texte lgislatif et [l]a preuve extrinsque, comme le Hansard ou dautres comptes rendus du processus lgislatif (Renvoi relatif la Loi sur les valeurs mobilires , 2011 CSC 66, paragr. 61, [2011] 3 R.C.S. 837). [65] En lespce, le titre et les quatre premiers paragraphes du prambule du projet de Loi sur la rforme du Snat taient rvlateurs de lobjectif poursuivi par le gouvernement :
Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs Attendu : An Act respecting the selection of senators and amending the Constitution Act, 1867 in respect of Senate term limits

500-09-022626-121
quil est important que les institutions reprsentatives du Canada, notamment le Snat, continuent dvoluer de concert avec les principes dune dmocratie moderne et les attentes des Canadiens; que le gouvernement du Canada sest engag explorer des faons de permettre au Snat de mieux reflter les valeurs dmocratiques canadiennes et de mieux rpondre aux besoins des rgions du Canada; quen 1987 les premiers ministres du Canada ont convenu, titre de mesure provisoire jusqu ce que la rforme du Snat soit ralise, que les siges vacants au Snat soient combls au moyen dune liste de candidats snatoriaux prsente par le gouvernement de la province ou du territoire viss; quil est indiqu que les personnes dont la candidature est propose au Conseil priv de la Reine pour le Canada en vue de leur nomination au Snat soient choisies par voie dune lection dmocratique par la population de la province ou du territoire quelles reprsenteront; [] [caractres gras et soulignement ajouts]

PAGE : 16
Whereas it is important that Canadas representative institutions, including the Senate, continue to evolve in accordance with the principles of modern democracy and the expectations of Canadians; Whereas the Government of Canada has undertaken to explore means to enable the Senate better to reflect the democratic values of Canadians and respond to the needs of Canadas regions; Whereas in 1987 the First Ministers of Canada agreed, as an interim measure until Senate reform is achieved, that any person summoned to fill a vacancy in the Senate is to be chosen from among persons whose names have been submitted by the government of the province or territory to which the vacancy relates; Whereas it is appropriate that those whose names are submitted to the Queens Privy Council for Canada for summons to the Senate be determined by democratic election by the people of the province or territory that a senator is to represent;

[66] Les promoteurs du projet de loi souhaitaient donc mettre laccent sur les valeurs dmocratiques et sur le fait que le Snat devait mieux les reflter. Plus important encore, le projet de loi exprimait lobjectif clair que les personnes dont les noms seraient soumis au Conseil priv en vue de leur nomination au Snat soient choisies par voie dune lection dmocratique . Lobjectif du projet de loi ntait pas uniquement de crer un processus consultatif, mais de donner un caractre rellement dmocratique linstitution snatoriale.

500-09-022626-121

PAGE : 17

[67] Les tapes pralables llection des candidats montraient aussi le srieux et limportance accords au processus lectif. Les candidats pouvaient tre associs aux partis politiques provinciaux (projet de loi, annexe, art. 3) et identifis comme tels sur le bulletin de vote (annexe, art. 19). Le projet de loi prvoyait plusieurs dispositions visant assurer lquit du processus : les lois provinciales, comprenant gnralement des infractions pnales, risquaient de sappliquer (annexe, art. 27, 31, 39), les candidats devaient avoir un agent lectoral et des modalits touchant le bulletin de vote taient prvues (annexe, art. 35). Finalement, plusieurs dispositions rgissaient le rsultat : le recomptage des voix tait prvu (annexe, art. 24), le projet de loi prescrivait un tirage au sort en cas dgalit des voix (annexe, par. 21(4)) et les recours judiciaires en contestation dlection sappliquaient (annexe, art. 26). [68] Bref, le cadre lgislatif se voulait bien plus quun simple processus consultatif avant une recommandation au gouverneur gnral. Il avait tout dune loi lectorale. [69] Leffet du projet de loi indiquait un rsultat similaire.

[70] Le projet de loi nobligeait pas une province organiser des lections snatoriales. Si elle choisissait de le faire, le processus mis en place devait cependant respecter substantiellement les exigences nonces lannexe du projet de loi. Si une province choisissait de ne rien faire, le processus actuel demeurait inchang. [71] Par contre, dans les provinces qui l'auraient souhait, un vritable duel lectoral aurait eu lieu, encadre sous tous ses aspects comme sil sagissait dune lection provinciale. Par la suite, le nom de la personne ayant obtenu le plus haut suffrage aurait t transmis au premier ministre. [72] Il est vrai que le texte du projet de loi ne semblait pas faire obligation au premier ministre de suggrer au gouverneur gnral seulement une personne qui avait pralablement obtenu le plus grand nombre de votes lors dune lection tenue dans la province reprsenter au Snat, mais uniquement obligation den tenir compte. Cependant, il ressort clairement de son texte et de la preuve extrinsque, notamment des commentaires du premier ministre et des autres reprsentants du gouvernement sur le sujet, quun poids trs considrable, voire dterminant, aurait t accord ce rsultat. [73] En pratique, si le premier ministre n'avait pas donn suite aux lections, il est vident que lexercice aurait t fait en vain et que les provinces auraient perdu intrt le maintenir et les partis politiques provinciaux y participer, sans parler des candidats et lecteurs. [74] Il est aussi manifeste quune fois nomme par le gouverneur gnral, la personne lue aurait pu lgitimement prtendre avoir obtenu le soutien de la population de la province ou du district snatorial concern. Comme le mentionait le projet de loi,

500-09-022626-121

PAGE : 18

cette personne aurait pu revendiquer davoir t choisie par voie dune lection dmocratique par la population . [75] En somme, quand on analyse la porte relle ou le caractre vritable du projet de loi, il en ressort indubitablement une tentative de modification significative du mode actuel de slection des snateurs, un systme nominatif jusqu lge de la retraite fixe 75 ans. Or, une telle modification ne peut se faire sous la Loi constitutionnelle de 1982 qu la suite dun consensus fdral-provincial (al. 42(1) b)). [76] Laccord dune majorit des provinces selon la formule de modification gnrale 7/50 tait donc requise. [77] Il aurait t aussi contraire au principe du fdralisme quun projet de loi qui requiert la tenue dlections conduites selon les lois provinciales avec des candidats endosss par des partis provinciaux ou indpendants puisse simposer aux provinces sans une discussion avec elles, puis leur accord selon la formule 7/50. [78] Finalement, le projet de loi tait inconstitutionnel en ce quil permettait la modification du mode de slection des snateurs la carte, au choix de la province concerne, ce que le constituant de 1982 voulait interdire en prcisant, au paragraphe 42(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, quune modification adopte relative une question prvue au paragraphe 42(1) sapplique partout au Canada, sans possibilit dexclusion. Le constituant a voulu que les modifications faites quant aux questions mentionnes au paragraphe 42(1) soient dapplication gnrale et uniforme. ***** [79] Le projet de loi proposait aussi de limiter la dure du mandat snatorial une priode de neuf ans, non renouvelable. Cette modification larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 semblait motive par le fait que le modle privilgi pour le choix des snateurs tait lectif et que la dure du mandat des snateurs doit tre conciliable avec les principes dune dmocratie moderne (sixime attendu du prambule du projet de loi). Il semble quil sagissait dun accessoire au reste du projet de loi. En ce sens, il doit alors suivre le sort du principal. [80] De plus, il ressort de lalina 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 que le constituant y a reconnu non seulement un intrt provincial lgard tant des questions des pouvoirs du Snat que du mode de slection de ses membres, mais aussi, la relation qui existe entre ces deux questions en les mettant dans un mme alina. [81] Le constituant reprend ainsi un constat fait par la Cour suprme, en 1979, dans le Renvoi relatif la Chambre haute (p. 76-77) :
Actuellement, lorsquils sont nomms, les snateurs occupent leur charge jusqu lge de soixante-quinze ans. un certain point, la rduction de la dure

500-09-022626-121

PAGE : 19

des fonctions pourrait nuire au bon fonctionnement du Snat qui assure, pour reprendre les paroles de Sir John A. Macdonald, [TRADUCTION] un deuxime coup dil attentif la loi. LActe prvoit une constitution semblable, en principe, celle du Royaume-Uni, o les membres de la Chambre des lords sigent vie. Limposition de la retraite obligatoire lge de soixante-quinze ans na pas modifi le caractre essentiel du Snat. Cependant, pour rpondre cette question, il nous faudrait savoir quels changements on se propose dapporter la dure des fonctions. [soulignement ajout]

[82] La Cour suprme reconnaissait ainsi que la dure du mandat est intimement lie aux pouvoirs du Snat et son fonctionnement, tout comme lest le mode de slection de ses membres. En ralit, une modification de la dure du mandat peut porter atteinte la fois aux pouvoirs du Snat et au mode de slection de ses membres. [83] Il sensuit quil existe un intrt provincial dans le remplacement de la nomination vie (jusqu lge de 75 ans) par un mandat dune dure prdtermine et que la modification propose ne pouvait tre couverte par larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982. [84] La citation de la Cour suprme ci-dessus fait aussi ressortir la difficult inhrente ltablissement du rapport appropri entre, dune part, les pouvoirs et, dautre part, la dure du mandat. Il serait difficile pour les tribunaux de tracer des balises claires en de desquelles on pourrait affirmer, sans hsitation, que le fonctionnement du Snat nest pas affect par une modification de la dure du mandat des snateurs. En outre, le passage dun mandat viager un mandat de dure fixe nexcdant pas neuf ans constituerait un changement qualitatif dimportance. Dans ces circonstances, il est plus logique de penser que le constituant a voulu laisser la dtermination de la dure du mandat snatorial aux acteurs politiques, plutt quaux tribunaux et que lalina 42(1) b), inclut, dans les questions des pouvoirs et du mode de slection, la dure du mandat. ***** [85] En conclusion, le projet de loi fdral, sil avait t adopt, aurait t inconstitutionnel sans lassentiment dune majorit des provinces donn conformment au paragraphe 38(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, puisquil constituait, par sa nature vritable, une modification au mode de slection des snateurs et aux pouvoirs du Snat, et ce, sans respecter le processus prvu, mais en tentant plutt de le contourner. LABSENCE DAUTRES CARACTRISTIQUES PROTGES [86] La troisime question soulve la possibilit quil y ait des caractristiques du Snat autres que celles prvues larticle 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui

500-09-022626-121

PAGE : 20

pourraient tre qualifies de fondamentales ou essentielles et qui ne pourraient tre modifies que conformment la formule gnrale de modification, soit larticle 38 (7/50). [87] Avec gards pour les tenants de cette thse, la Cour est davis que le constituant a dict en 1982 que les seules caractristiques du Snat, en tant quinstitution qui se continue, requrant lassentiment des provinces avant dtre modifies sont celles mentionnes au paragraphe 42(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 : ses pouvoirs et le mode de slection de ses membres (al. 42(1)b)); le nombre de snateurs par province et leurs conditions de rsidence (al. 42(1)c)). [88] Il irait contre linterprtation cohrente de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 de considrer quil existe dautres caractristiques du Snat, comme institution qui se continue, protges implicitement par larticle 38. LA RPONSE AUX QUESTIONS SOUMISES [89] Pour ces motifs, la Cour rpond :
la question no 1 : non; la question no 2 : oui; la question no 3 : non.

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q. PIERRE J. DALPHOND, J.C.A. YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A. ALLAN R. HILTON, J.C.A. JULIE DUTIL, J.C.A.

500-09-022626-121 Me Jean-Yves Bernard Me Jean-Franois Beaupr BERNARD, ROY (JUSTICE-QUBEC) Pour le procureur gnral du Qubec Me David Lucas Me Alexander Pless Me Warren J. Newman Me Marc Ribeiro MINISTRE DE LA JUSTICE CANADA Pour le procureur gnral du Canada Snateur Serge Joyal Personnellement Me Christian E. Michaud Me Serge Rousselle COX & PALMER Pour la Socit de lAcadie du Nouveau-Brunswick

PAGE : 21

Me Sbastien Grammond DENTONS CANADA LLP Me Perri Ravon Me Mark C. Power Me Jennifer Klinck HEENAN BLAIKIE Pour la Fdration des communauts francophones et acadienne du Canada Date daudience : 10 et 11 septembre 2013

500-09-022626-121 ANNEXE APPENDIX

PAGE : 22

LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867 CONSTITUTION ACT, 1867

[] Considrant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-cosse et du Nouveau-Brunswick ont exprim le dsir de contracter une Union Fdrale pour ne former quune seule et mme Puissance (Dominion) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et dIrlande, avec une constitution reposant sur les mmes principes que celle du Royaume-Uni [] 24. Le gouverneur-gnral mandera de temps autre au Snat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; et, sujettes aux dispositions de la prsente loi, les personnes ainsi mandes deviendront et seront membres du Snat et snateurs. 29. (1) Sous rserve du paragraphe (2), un snateur occupe sa place au Snat sa vie durant, sauf les dispositions de la prsente loi. (2) Un snateur qui est nomm au Snat aprs lentre en vigueur du prsent paragraphe occupe sa place au Snat, sous rserve de la prsente loi, jusqu ce quil atteigne lge de soixante-quinze ans. 91. Il sera loisible la Reine, de lavis et du consentement du Snat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, lordre et le bon Whereas the Provinces of Canada, Nova Scotia, and New Brunswick have expressed their Desire to be federally united into One Dominion under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, with a Constitution similar in Principle to that of the United Kingdom

24. The Governor General shall from Time to Time, in the Queens Name, by Instrument under the Great Seal of Canada, summon qualified Persons to the Senate; and, subject to the Provisions of this Act, every Person so summoned shall become and be a Member of the Senate and a Senator.

29. (1) Subject to subsection (2), a Senator shall, subject to the provisions of this Act, hold his place in the Senate for life. (2) A Senator who is summoned to the Senate after the coming into force of this subsection shall, subject to this Act, hold his place in the Senate until he attains the age of seventy-five years. 91. It shall be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order,

500-09-022626-121
gouvernement du Canada, relativement toutes les matires ne tombant pas dans les catgories de sujets par la prsente loi exclusivement assigns aux lgislatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la gnralit des termes ci-haut employs dans le prsent article, il est par la prsente dclar que (nonobstant toute disposition contraire nonce dans la prsente loi) lautorit lgislative exclusive du parlement du Canada stend toutes les matires tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir : 1. La modification, de temps autre, de la constitution du Canada, sauf en ce qui concerne les matires rentrant dans les catgories de sujets que la prsente loi attribue exclusivement aux lgislatures des provinces, ou en ce qui concerne les droits ou privilges accords ou garantis, par la prsente loi ou par toute autre loi constitutionnelle, la lgislature ou au gouvernement dune province, ou quelque catgorie de personnes en matire dcoles, ou en ce qui regarde lemploi de langlais ou du franais, ou les prescriptions portant que le parlement du Canada tiendra au moins une session chaque anne et que la dure de chaque chambre des communes sera limite cinq annes, depuis le jour du rapport des brefs ordonnant llection de cette chambre; toutefois, le parlement du Canada peut prolonger la dure dune chambre des communes en temps de guerre,

PAGE : 23
and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,

1. The amendment from time to time of the Constitution of Canada, except as regards matters coming within the classes of subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the provinces, or as regards rights or privileges by this or any other Constitutional Act granted or secured to the Legislature or the Government of a province, or to any class of persons with respect to schools or as regards the use of the English or the French language or as regards the requirements that there shall be a session of the Parliament of Canada at least once each year, and that no House of Commons shall continue for more than five years from the day of the return of the Writs for choosing the House: provided, however, that a House of Commons may in time of real or apprehended war, invasion or insurrection be continued by the Parliament of Canada if such continuation is not opposed by the

500-09-022626-121
dinvasion ou dinsurrection, relles ou apprhendes, si cette prolongation nest pas lobjet dune opposition exprime par les votes de plus du tiers des membres de ladite chambre. [] [paragraphe abrog en 1982] 92. Dans chaque province la lgislature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matires tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir : 1. Lamendement de temps autre, nonobstant toute disposition contraire nonce dans le prsent acte, de la constitution de la province, sauf les dispositions relatives la charge de lieutenantgouverneur; [] [paragraphe abrog en 1982]

PAGE : 24
votes of more than one-third of the members of such House.

[subsection repealed in 1982] 92. In each Province the Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say, 1.The Amendment from Time to Time, notwithstanding anything in this Act, of the Constitution of the Province, except as regards the Office of Lieutenant Governor.

[subsection repealed in 1982]

LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1982 CONSTITUTION ACT, 1982

38. (1) La Constitution du Canada peut tre modifie par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise la fois : a) par des rsolutions du Snat et de la Chambre des communes; b) par des rsolutions des assembles lgislatives dau moins deux tiers des provinces dont la population confondue reprsente, selon le recensement gnral le plus rcent lpoque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces. 38. (1) An amendment to the Constitution of Canada may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada where so authorized by (a) resolutions of the Senate and House of Commons; and (b) resolutions of the legislative assemblies of at least two-thirds of the provinces that have, in the aggregate, according to the then latest general census, at least fifty per cent of the population of all the provinces.

500-09-022626-121
(2) Une modification faite conformment au paragraphe (1) mais drogatoire la comptence lgislative, aux droits de proprit ou tous autres droits ou privilges dune lgislature ou dun gouvernement provincial exige une rsolution adopte la majorit des snateurs, des dputs fdraux et des dputs de chacune des assembles lgislatives du nombre requis de provinces. [] 41. Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province : a) la charge de Reine, celle de gouverneur gnral et celle de lieutenant-gouverneur; b) le droit dune province davoir la Chambre des communes un nombre de dputs au moins gal celui des snateurs par lesquels elle est habilite tre reprsente lors de lentre en vigueur de la prsente partie; c) sous rserve de larticle 43, lusage du franais ou de langlais; d) la composition de la Cour suprme du Canada; e) la modification de la prsente partie.

PAGE : 25
(2) An amendment made under subsection (1) that derogates from the legislative powers, the proprietary rights or any other rights or privileges of the legislature or government of a province shall require a resolution supported by a majority of the members of each of the Senate, the House of Commons and the legislative assemblies required under subsection (1).

41. An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada only where authorized by resolutions of the Senate and House of Commons and of the legislative assembly of each province: (a) the office of the Queen, the Governor General and the Lieutenant Governor of a province; (b) the right of a province to a number of members in the House of Commons not less than the number of Senators by which the province is entitled to be represented at the time this Part comes into force;

(c) subject to section 43, the use of the English or the French language; (d) the composition of the Supreme Court of Canada; and (e) an amendment to this Part.

500-09-022626-121
42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformment au paragraphe 38(1) :

PAGE : 26
42. (1) An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1): (a) the principle of proportionate representation of the provinces in the House of Commons prescribed by the Constitution of Canada; (b) the powers of the Senate and the method of selecting Senators; (c) the number of members by which a province is entitled to be represented in the Senate and the residence qualifications of Senators; (d) subject to paragraph 41(d), the Supreme Court of Canada; (e) the extension of existing provinces into the territories; and (f) notwithstanding any other law or practice, the establishment of new provinces. (2) Subsections 38(2) to (4) do not apply in respect of amendments in relation to matters referred to in subsection (1). 43. An amendment to the Constitution of Canada in relation to any provision that applies to one or more, but not all, provinces, including (a) any alteration to boundaries between provinces, and (b) any amendment to any provision that relates to the use of the

a) le principe de la reprsentation proportionnelle des provinces la Chambre des communes prvu par la Constitution du Canada; b) les pouvoirs du Snat et le mode de slection des snateurs; c) le nombre des snateurs par lesquels une province est habilite tre reprsente et les conditions de rsidence quils doivent remplir; d) sous rserve de lalina 41d), la Cour suprme du Canada; e) le rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires; f) par drogation toute autre loi ou usage, la cration de provinces. (2) Les paragraphes 38(2) (4) ne sappliquent pas aux questions mentionnes au paragraphe (1).

43. Les dispositions de la Constitution du Canada applicables certaines provinces seulement ne peuvent tre modifies que par proclamation du gouverneur gnral sous le grand sceau du Canada, autorise par des rsolutions du Snat, de la Chambre des communes et de lassemble lgislative de chaque province concerne. Le prsent article

500-09-022626-121
sapplique notamment : a) aux changements du trac des frontires interprovinciales; b) aux modifications des dispositions relatives lusage du franais ou de langlais dans une province.

PAGE : 27
English or the French language within a province, may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada only where so authorized by resolutions of the Senate and House of Commons and of the legislative assembly of each province to which the amendment applies. 44. Subject to sections 41 and 42, Parliament may exclusively make laws amending the Constitution of Canada in relation to the executive government of Canada or the Senate and House of Commons.

44. Sous rserve des articles 41 et 42, le Parlement a comptence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir excutif fdral, au Snat ou la Chambre des communes. 45. Sous rserve de larticle 41, une lgislature a comptence exclusive pour modifier la constitution de sa province. 47. (1) Dans les cas viss larticle 38, 41, 42 ou 43, il peut tre pass outre au dfaut dautorisation du Snat si celui-ci na pas adopt de rsolution dans un dlai de cent quatre-vingts jours suivant ladoption de celle de la Chambre des communes et si cette dernire, aprs lexpiration du dlai, adopte une nouvelle rsolution dans le mme sens. []

45. Subject to section 41, the legislature of each province may exclusively make laws amending the constitution of the province. 47. (1) An amendment to the Constitution of Canada made by proclamation under section 38, 41, 42 or 43 may be made without a resolution of the Senate authorizing the issue of the proclamation if, within one hundred and eighty days after the adoption by the House of Commons of a resolution authorizing its issue, the Senate has not adopted such a resolution and if, at any time after the expiration of that period, the House of Commons again adopts the resolution. 52. (1) The Constitution of Canada is the supreme law of Canada, and any law that is inconsistent with the

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprme du Canada; elle rend inoprantes les dispositions

500-09-022626-121
incompatibles de toute autre rgle de droit.

PAGE : 28
provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect. (2) The includes Constitution of Canada

(2) La Constitution comprend :

du

Canada

a) la Loi de 1982 sur le Canada , y compris la prsente loi; b) les textes lgislatifs et les dcrets figurant lannexe; c) les modifications des textes lgislatifs et des dcrets mentionns aux alinas a) ou b). (3) La Constitution du Canada ne peut tre modifie que conformment aux pouvoirs confrs par elle.

(a) the Canada Act 1982, including this Act; (b) the Acts and orders referred to in the schedule; and (c) any amendment to any Act or order referred to in paragraph ( a) or (b). (3) Amendments to the Constitution of Canada shall be made only in accordance with the authority contained in the Constitution of Canada.

PROJET DE LOI C-7 BILL C-7

Loi concernant la slection des snateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement la limitation de la dure du mandat des snateurs Attendu : quil est important que les institutions reprsentatives du Canada, notamment le Snat, continuent dvoluer de concert avec les principes dune dmocratie moderne et les attentes des Canadiens; que le gouvernement du Canada sest engag explorer des faons de permettre au Snat de mieux reflter An Act respecting the selection of senators and amending the Constitution Act, 1867 in respect of Senate term limits

Whereas it is important that Canadas representative institutions, including the Senate, continue to evolve in accordance with the principles of modern democracy and the expectations of Canadians;

Whereas the Government of Canada has undertaken to explore means to enable the Senate better to reflect the

500-09-022626-121
les valeurs dmocratiques canadiennes et de mieux rpondre aux besoins des rgions du Canada; quen 1987 les premiers ministres du Canada ont convenu, titre de mesure provisoire jusqu ce que la rforme du Snat soit ralise, que les siges vacants au Snat soient combls au moyen dune liste de candidats snatoriaux prsente par le gouvernement de la province ou du territoire viss; quil est indiqu que les personnes dont la candidature est propose au Conseil priv de la Reine pour le Canada en vue de leur nomination au Snat soient choisies par voie dune lection dmocratique par la population de la province ou du territoire quelles reprsenteront; quil est indiqu dtablir un cadre pour guider les provinces et les territoires en ce qui touche la lgislation rgissant la tenue de ces lections; que la dure du mandat des snateurs doit tre conciliable avec les principes dune dmocratie moderne; que le Parlement a dict la Loi constitutionnelle de 1965 pour rduire la dure du mandat des snateurs, jusque-l nomms vie, en fixant soixante-quinze ans lge limite de leur maintien en fonction; quen vertu de larticle 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 le Parlement a comptence pour modifier les

PAGE : 29
democratic values of Canadians and respond to the needs of Canadas regions; Whereas in 1987 the First Ministers of Canada agreed, as an interim measure until Senate reform is achieved, that any person summoned to fill a vacancy in the Senate is to be chosen from among persons whose names have been submitted by the government of the province or territory to which the vacancy relates; Whereas it is appropriate that those whose names are submitted to the Queens Privy Council for Canada for summons to the Senate be determined by democratic election by the people of the province or territory that a senator is to represent;

Whereas it is appropriate that a framework be established to provide guidance to provinces and territories for the text of legislation governing such elections; Whereas the tenure of senators should be consistent with modern democratic principles;

Whereas the Constitution Act, 1965, enacted by Parliament, reduced the tenure of senators from life to the attainment of seventy-five years of age;

Whereas Parliament, by virtue of section 44 of the Constitution Act, 1982, may make laws to amend the

500-09-022626-121
dispositions de la Constitution du Canada relatives au Snat; que le Parlement entend prserver les caractristiques essentielles du Snat, lieu de rflexion indpendante, sereine et attentive au sein de la dmocratie parlementaire canadienne, 3. Dans le cas o une province ou un territoire a dict une loi qui est en substance conforme au cadre prvu lannexe, le premier ministre tient compte, lors de la recommandation de candidats snatoriaux au gouverneur gnral, des personnes dont le nom figure sur la plus rcente liste des candidats snatoriaux choisis pour cette province ou ce territoire. 5. Larticle 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 est remplac par ce qui suit : 29. (1) Sous rserve des articles 29A 31, le snateur nomm aprs lentre en vigueur de la Loi constitutionnelle de 2011 (limitation de la dure du mandat des snateurs) lest pour un seul mandat de neuf ans. (2) Sous rserve des articles 29A 31, en cas dinterruption de son mandat, le snateur vis au paragraphe (1) peut tre nomm de nouveau pour la priode restant courir. 29A. Le snateur, quelle que soit la date laquelle il a t nomm, perd sa qualit de snateur lorsquil atteint lge de soixante-quinze ans.

PAGE : 30
Constitution of Canada in relation to the Senate; And whereas Parliament wishes to maintain the essential characteristics of the Senate within Canadas parliamentary democracy as a chamber of independent, sober second thought; 3. If a province or territory has enacted legislation that is substantially in accordance with the framework set out in the schedule, the Prime Minister, in recommending Senate nominees to the Governor General, must consider names from the most current list of Senate nominees selected for that province or territory.

5. Section 29 of the Constitution Act, 1867 is replaced by the following: 29. (1) Subject to sections 29A to 31, a person who is summoned to the Senate after the coming into force of the Constitution Act, 2011 (Senate term limits) shall hold a place in that House for one term of nine years. (2) Subject to sections 29A to 31, a person referred to in subsection (1) whose term is interrupted may be summoned again to fill the remainder of the term.

29A. A person who is a senator on attaining the age of seventy-five years ceases to be a senator at that time, regardless of when summoned to the Senate.

500-09-022626-121

PAGE : 31

Annexe Schedule
CADRE DU PROCESSUS DE SLECTION DES SNATEURS 1. Les snateurs devant tre nomms pour une province ou un territoire devraient tre choisis partir de la liste des candidats snatoriaux prsente par le gouvernement de la province ou du territoire. FRAMEWORK FOR THE SELECTION OF SENATORS 1. Senators to be appointed for a province or territory should be chosen from a list of Senate nominees submitted by the government of the province or territory.