Sistema parlamentario

APTULO 1 EL SISTEMA PARLAMENTARIO ORGENES DEL SISTEMA PARLAMENTARIO En sus orgenes, el sistema parlamentario o el parlamentarismo surgieron en Inglaterra como el gobierno de asamblea que trajo consigo el nacimiento del constitucionalismo moderno. Con gran acierto, Kart Loewensrein afirma que el Parlamento Largo de Inglaterra (1640-1649) domin y gobern como nico detentador del poder hasta que fue sometido por Cromwell y el ejrcito. Dado que su monopolio fctico de poder no estaba fundamentado por una teora poltica convincente, el dominio del Parlamento provoc la ms acerba crtica antiparlamentaria por parte de los protagonistas de la incipiente democracia absoluta encarnada en las figuras de los independientes y de los Levellers. En la historia constitucional inglesa, el gobierno de asamblea qued como un episodio para la cual apenas si hay un recuerdo, ya que fue sucedido inmediatamente por la restauracin monrquica y, posteriormente, por la Glorious Revolution con su parlamentarismo incipiente y su gobierno de gabinete. Lo caracteriz el esquema siguiente: a) la Asamblea Legislativa electa por el pueblo estaba dotada del domino absoluto sobre todos los otros rganos estatales; b) el ejecutivo estaba estrictamente sometido a la Asamblea, pudiendo ser designado o destituido discrecionalmente por sta; c) ningn rgano estatal era legalmente autorizado para interferir en la autonoma ni en el monopolio del poder ejercido por la Asamblea; d) no exista ningn derecho del gobierno para disolver el Parlamento, aunque caba una disolucin por parte del electorado soberano. 1.2 EVOLUCIN DEL SISTEMA PARLAMENTARIO En ningn momento, la produccin de normas legales ha podido derivarse de forma consecuente de una sola fuente del derecho. Incluso en la actualidad, el derecho material no nace nicamente en las instituciones creadas expresamente para su creacin, tales como el parlamento o el plebiscito en el Estado de derecho burgus. As por ejemplo, tambin puede ser creado por las instituciones legales del poder ejecutivo o bien por jurisprudencia de los tribunales, ya sea como autntico case law, ya sea de forma velada, mediante la pretensin de una interpretacin autoritaria de las normas (por ejemplo, de las clusulas generales). Tambin los grupos sociales no estatales pueden contribuir a la formulacin de normas de derecho consuetudinario de validez general. En el derecho comercial cuando las condiciones comerciales generales de los grupos econmicos monopolistas son dictadas como premisa

de los contratos de relaciones comerciales. En el derecho laboral de la Repblica Federal de Alemania, la parte normativa de los convenios colectivos entre los sindicatos y los empresarios adquieren un valor casi legal. En Francia, su influencia se extiende tambin sobre grandes partes del derecho social. Pero el hecho decisivo es que estas circunstancias de la gnesis normativa al margen de las instituciones constitucionales, ha sido ocultado en la poca moderna por el proceso histrico. Las mltiples instituciones legislativas heredadas de la Edad Media, basadas en el poder normativo de los privilegios y en el importante papel del derecho consuetudinario, sufrieron un gran debilitamiento con la aparicin del poder pblico central en tiempos del absolutismo. Las funciones normativas del derecho consuetudinario y de las instituciones no estatales fueron relegadas completamente o en parte a fuentes derivadas o delegadas del derecho. En cuanto al Estado, se convirti externamente en el nico poder legislativo. La actividad de los jueces se lleg a interpretar como simple aplicacin del derecho. Con ello se disminuy el peso de las normas legales., que confirman las condiciones sociales existentes, a favor de las normas legales constitutivas, que ayudan a establecer nuevas normas sociales. El Estado jurisdiccional del absolutismo, que utilizaba el derecho para sus propios fines, como si se tratara de unalex divina, se fue transformando en Estado legislador a medida que la burguesa lograba imponer su orden social frente al absolutismo. El paso de la comprensin interpretativa de la lex divina hacia la configuracin consciente del derecho lo da Bacon, quien formul la validez de la lex positiva como expresin de la voluntad del poder humano en el Estado, y quien confiri a la ley el carcter de mandato. Es ste un concepto que lleg a ser decisivo para el incipiente dominio poltico de la burguesa; la toma de posesin del poder legislativo por parte del parlamento, asegur el derecho del establecimiento de normas y, en consecuencia, la posibilidad de un control del poder ejecutivo monrquico. Si las disposiciones del poder ejecutivo precisaban de la autorizacin mediante una ley formal acordada por el parlamento, si el derecho dispositivo se converta en fuente de derecho delegada por el parlamento, poda garantizarse la necesaria seguridad legal para la burguesa. El hecho de que la reinvidicacin de una participacin en el poder pblico se realizara de entrada en el derecho presupuestario, era una clara manifestacin del poder econmico expansivo de la burguesa, la cual exiga su representacin poltica. La decisin sobre el presupuesto nacional, como mxima ley, se convirti en medio para someter polticamente al poder ejecutivo. De esta forma, donde la burguesa mantena sus reinvidicaciones, pudo preparar el camino hacia el gobierno parlamentario. Con la vinculacin de la dominacin estatal a unas normas generales, con lo que toda accin estatal ha de adaptarse a unas leyes, se pretenda quitar el

poder poltico toda arbitrariedad e impresibilidad. El alcance de las atribuciones legisladoras, con sus posibilidades de influir sobre el poder ejecutivo, se convirti en medida del poder del parlamento. Segn las pretensiones burguesas, en el proceso de democratizacin la soberana del monarca deba ser sustituida por la soberana del pueblo; la legislacin parlamentaria habra de equiparse de la legislacin popular. El parlamento reivindicaba frente a la monarqua la representacin de la nacin, del mismo modo que la burguesa contrapona la universalidad de la nueva forma de produccin y el libre juego de las fuerzas al absolutismo y feudalismo basado en los privilegios. Tal como lo entenda la burguesa, ella representaba a toda la sociedad, y el parlamento burgus representaba al pueblo entero. Con ello se presupona un consensum omnium, en cuyo marco podan disputarse los conflictos de intereses. De esta forma, la competencia parlamentaria reflejaba la colisin de intereses y el fraccionamiento de las pretensiones burguesas de poder social, pero en modo alguno se lleg a amenazar seriamente la dominacin de la burguesa. Si la burguesa era portadora del progreso social con la meta del pleno desarrollo de la produccin capitalista, para lo cual se precisaba del Estado de derecho burgus, era necesario que el concepto del derecho sufriese una profunda transformacin funcional en su concepcin burguesa. En el absolutismo, toda medida del poder soberano era ley, esto es, tanto una decisin arbitraria como una reglamentacin general por el poder poltico. Para la burguesa, que vea en el desarrollo de la historia y de la sociedad una regularidad, la ley no era la voluntad de una o muchas personas, sino algo razonable general. O sea que era expresin de una razn que impregnaba toda la vida poltica y social, y que confera validez a lo bueno y a la justicia. Por lo tanto, cuanto ms amplia fuese la aplicacin de las leyes adoptadas por el parlamento burgus tanto ms se acercaba al Estado de derecho liberal a su ideal, una forma legal general de toda la vida estatal. Cuanto ms universal fuese la validez de la ley, ms limitada quedara la esfera estatal de los actos arbitrarios, que podra configurarse entonces de tal forma. Efectivamente, slo gracias al control sobre el gobierno y l administracin, gracias al carcter pblico y la ampliacin de las funciones del parlamento en fuente de legitimacin e instancia de control de toda actividad estatal, se haba cumplido el sentido autntico del poder legislativo. 1.3 TEORIA DE LA DIVISIN DE PODERES La separacin de poderes y la distribucin de las funciones estatales entre varias de las constituciones, muestran a cada momento la situacin real del conflicto socio-poltico de poderes y del necesario compromiso entre la burguesa en curso de emancipacin y la monarqua.

Para Montesquie, la divisin de los poderes, reflejaba la confrontacin de los grupos de poder en la primera fase de la discusin de la burguesa con el absolutismo, en el proceso del establecimiento de todo su poder. Esta teora buscaba una situacin de equilibrio poltico mediante una armonizacin de poderes, no slo entre las instituciones, sino primariamente entre las fuerzas sociales representadas por tales instituciones. Tan slo en Inglaterra el parlamentarismo liberal, logr imponerse con una soberana casi total (1841 a 1868); esto ocurre despus de las prerrogativas monrquicas hubiesen quedado debilitadas por las dos revolucione del siglo XVII. El parlamentarismo ingls desarroll un sistema de equilibrio entre la oposicin y el partido gubernamental, que permita la armonizacin de las agrupaciones de fuerzas sociales. Con respecto a la teora de Montesquieu, de que la burguesa dominaba tambin el poder ejecutivo, al tiempo que en el parlamento tan slo se enfrentaban entre s sus diferentes fracciones. Sobre esta base naci el actualmente tan citado principio del parlamentarismo de la base comn del trabajo parlamentario. Esta fase de dominacin poltica de la burguesa influye en la teora de la soberana parlamentaria y en la supremaca de la sociedad frente a la esfera estatal poltica independizada. En el continente europeo no hubo nunca un perodo semejante de parlamentarismo burgus. Incluso despus de la revolucin burguesa de 1789, en Francia la dominacin burguesa slo logr establecerse de forma condicionada. Aunque la monarqua militar napolenica era burguesa, se produjo la codificacin del derecho burgus o civil; la restauracin borbnica no logr eliminar las instituciones parlamentarias, slo despus de la revolucin y bajo la monarqua de la casa Orlens, el parlamento logr establecer su primaca con una reforma electoral. En Alemania, por su parte, la lucha por la emancipacin de la burguesa se limitaba en gran parte al desarrollo de la teora del Estado de derecho. Porque en la prctica, la burguesa alemana contrajo compromisos con las fuerzas feudales y con el absolutismo, se manifest su impotencia en el conflicto constitucional prusiano de 1862, pero a partir de 1871 se content con el derecho de aprobacin de las leyes, y renunci a un control parlamentario real de las decisiones polticas, as como a la pretensin de someter las instituciones ejecutivas mediante medidas normativas sobre los ministerios y la corte. En consecuencia, a lo expuesto la disociacin es la que marca la diferencia bsica entre la teora alemana y la inglesa. Y como tal no era de importancia, ni le interesaba la legitimidad democrtica de los rganos estatales, ni el contenido de las decisiones legislativas, sino nicamente la votacin y

promulgacin formalmente de las leyes, observando la escala jerrquica de ley y disposicin. DIFERENCIAS DE TEORIAS PARLAMENTARIAS La diferencia esencial entre la teora inglesa y la continental sobre el parlamentarismo, est basada en el distinto desarrollo real. El sistema representativo ingls estuvo plenamente formado antes de que los antagonismos sociales se convirtieran en una amenaza poltica para la dominacin burguesa. En el Continente, en cambio la burguesa todava estaba luchando contra el feudalismo y el absolutismo, cuando el proletariado ya comenz a formular sus reinvidicaciones polticas frente a la burguesa. Con ello qued al descubierto el antagonismo de la democracia burguesa, la identificacin terica de la propia clase con la sociedad entera estaba en contradiccin con la representacin prctica de los intereses particulares. El intento de eliminar toda forma de dominacin y el juego de las fuerzas libres se oponan al establecimiento de una dominacin de la clase burguesa. Cuando el proletariado amenaz a la burguesa con sus propias reinvidicaciones, se hizo preciso el revocamiento de tales ideales bajo pena de ocaso. La separacin entre el Estado y la sociedad, entre el poder pblico general y la esfera de los intereses especiales, slo era posible mientras el inters general no se opusiera de una forma antagnica a los intereses particulares. Por tal razn es importante hacer esta aclaracin, ya que nos encontramos con que, el Estado era el representante oficial de la sociedad entera, su reunin en una corporacin visible, pero slo lo era en tanto era el Estado de aquella clase que representaba a la sociedad entera de su tiempo. Por lo tanto, el parlamento slo era capaz de garantizar a la burguesa el equilibrio de intereses, mientras la clase antagonista no tuviera acceso a dicho foro. La burguesa, sin embargo, estableci toda su dominacin poltica cuando la clase oprimida en la sociedad caracterizada por las luchas de clase reinvidic sus derechos y amenazaba la hegemona la hegemona burguesa. Para ello, el proletariado luchaba utilizando para sus propios derechos polticos y sociales las reinvidicaciones burguesas de libertad, igualdad y soberana popular. Por consiguiente, las diluciones en torno al sufragio universal planteaban simultneamente la capacidad de sobrevivencia de la democracia. La clase enemiga que rea mayoritaria, poda conquistar el poder poltico; poda conseguir que el parlamento, con sus atribuciones legislativas y sus posibilidades de control sobre el poder ejecutivo, se convirtiera en una institucin contra la clase burguesa dominante; y con la ayuda de las

instituciones polticas de la burguesa poda quebrantar tericamente la base social y el poder econmico de aquella. Segn Marx quien analiz este antagonismo institucionalizado en las constituciones liberales, tomando como ejemplo la constitucin francesa de 1848; reflejaba la principal contradiccin de la misma y que consista en que aquellas clases cuya esclavitud social ha de perpetuar, como lo era el proletariado, el campesinado y la pequea burguesa, reciben de ella el poder poltico a travs del sufragio universal. Y a la clase cuyo viejo poder social sanciona- la burguesa-, le retira las garantas polticas de este poder. Para el mantenimiento de su poder poltico y econmico, la burguesa estaba obligada, por lo tanto, a cambiar la funcin de sus propias instituciones, siempre que no era posible su eliminacin. Por consiguiente, el desarrollo del capitalismo organizado actu sobre el sistema poltico funcional de la separacin de poderes como un incremento de autoridad del poder ejecutivo, y una prdida de autoridad y funciones del poder legislativo. Con ello qued patente que tras la separacin poltica entre el parlamento y el poder ejecutivo se ocultaba el antagonismo social de clases entre la burguesa y el proletariado. Esta situacin se reflej porque mientras la clase obrera no consegua representar eficazmente sus intereses en el parlamento, el equilibrio poltico no se vea amenazado por el poder estatal y el econmico. Sin embargo, cuando el parlamento lleg a ser foro de la lucha de clases y poda ser un instrumento de poder que se dirigiera contra los intereses polticos-econmicos de la burguesa, sta neg las atribuciones del poder legislativo y de la democracia, exigiendo una estricta separacin de poderes, con el fin de reservarse por lo menos el poder ejecutivo como instrumento de poder. Sin embargo, el ejemplo de Alemania muestra que, a pesar de la independizacin del poder ejecutivo, el parlamento- como representacin de las clases no privilegiadas- todava posea los medios polticos para frenar las arbitrariedades y coercin del poder ejecutivo, por lo que nicamente con la aniquilacin del poder poltico de la clase obrera y la disolucin del parlamento se pudo asegurar la continuidad de la sociedad clasista capitalista, que a su vez no se poda diferenciar los poderes que tan claramente los defina el parlamentarismo liberal. En consecuencia de las presiones de orden social y polticas; por lo complicados de las funciones que tuvo el Estado que asumir en su papel de empresario y por la diversidad de tareas, es necesario la concretizacin de leyes, las cuales adoptan con ello el carcter de disposiciones administrativas. As es que las necesidades de formacin de las diversas situaciones

particulares crecen, y a su vez la ley parlamentaria adquiere en medida creciente el carcter de una decisin concreta, pero que a su vez son normas generales que necesitan para su aplicacin de disposiciones adicionales. La actividad estatal se convierte entonces y a gran escala, en simple administracin sin autorizacin legal alguna. Dado que slo los parlamentos estn legitimados democrticamente a travs de las elecciones. En el caso particular de la Repblica Federal de Alemania, la disminucin de los antagonismos polticos entre los partidos, as como la desaparicin de la oposicin parlamentaria y en consecuencia de la ausencia de un control del gobierno as como la renuncia a discutir pblicamente en el marco del parlamento los conflictos sociales y polticos, contribuye en gran manera a la desfuncionalizacin del rgano legislativo, en lo que se refiere a su labor de ratificaciones y aclamaciones, en consecuencia se dedica slo a las comisiones y a las ponencias no pblicas. En sustitucin del parlamento acta de instancia mediadora la administracin pblica. La esfera poltica de la sociedad disminuye en la misma medida en que la administracin crece y la transformacin del poder social en poltico, que no precisa de la mediacin poltica pblica. Por lo tanto, en la sociedad capitalista desarrollada la amplitud de funciones del parlamento est determinada en sumador parte por la relacin que las asociaciones mantienen con los partidos y con el poder ejecutivo. Cuando los partidos favorecen la despolitizacin de la opinin pblica mediante la completa integracin y la renuncia a las alternativas polticas y al control efectivo sobre el poder ejecutivo, tal como ocurri en la Repblica Federal Alemana, entonces se incrementa la desfuncionalizacin del parlamento como representacin de intereses polticos y los debilitan como poder legislativo. En la sociedad capitalista desarrollada, es aplicable que el parlamento reivindique los derechos del control del poder ejecutivo y que sea capaz de hacerse cargo de este control; y que lo aplique ante aquellos grupos que ansan adems de la democracia poltica, la social y la econmica. Por ello, es que frente a la usurpacin de las atribuciones de formacin por factores extraparlamentarios de poder, debe oponerse la comprensin de que tambin el Estado social, slo es un Estado mantenedor del derecho mientras sea un Estado de derecho democrtico. Esto es, mientras someta todo poder social y estatal a un control pblico y racional. En otras palabras, mientras lo convierta en un poder democrtico. CAPITULO II GENERALIDADES DEL SISTEMA PARLAMENTARIO Ya hemos dicho que de acuerdo con la teora de la separacin de los poderes los gobiernos se dividen en dos clases: gobiernos parlamentarios, llamados

tambin gobiernos de gabinete, y gobiernos presidenciales. En el gobierno parlamentario las funciones ejecutivas y legislativas se encuentran unificadas y coordinadas bajo la autoridad de un mismo rgano: el parlamento. En el cambio de gobierno presidencial, que se basa tericamente en la separacin de los poderes, ejecutivo y el legislativo actan, en principio, separadamente y poseen facultades de fiscalizacin y refrenamiento recprocos. 2.1 CARACTERISTICAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO El sistema de gobierno parlamentario, es original de Inglaterra. Pero, como casi todas las instituciones polticas de ese pas, se formo debido ms a fuerzas, circunstancias y tradiciones histricas que al propsito preconcebido o deliberado de juristas o polticos. Tanto la institucin de Parlamento, cuyos orgenes se remontan al siglo XIII, como la del gabinete que cristaliza en el siglo XVIII, aparecieron y se han ido consolidado, ms que todo, en virtud de acontecimientos e incidentes histricos. El sistema parlamentario, sin embargo, no es hoy exclusivo de Inglaterra. Es el sistema de gobierno existente en casi todos los pases de Europa, en muchos de Asia y frica y tambin en algunos de Amrica. Pero no todos los pases que han adoptado el gobierno parlamentario se han limitado a copiar el sistema ingles. Algunos como Alemania, Italia, Blgica y otros han desarrollado modalidades propias. Ciertos Estados, por ejemplo, lo han asimilado a la forma republicana de gobierno (Alemania, Italia, etc.); mientras que en otro lo han seguido armonizando con la forma monrquica constitucional (Blgica, Holanda, Dinamarca, suecia, noruega, etc.). En algunos pases funcionan a base de dos partidos fundamentales (tipo ingles); en otros, a base de varios partidos (tipo francs). Asimismo, varan grandemente de un pas a otro, la duracin del parlamento, el modo de elegirlo, la composicin de sus cmaras, de sus poderes y otros detalles. Veremos ahora las caractersticas comunes a todos los gobiernos parlamentarios, o sea las que los diferencian de los regimenes presidenciales. Despus veremos las caractersticas especiales del gobierno ingles y luego la de los gobiernos parlamentarios europeo-continentales. Los gobiernos parlamentarios se caracterizan fundamentalmente por las siguientes cosas: 1. Tienen a la vez una cabeza o jefe del estado, que es el representante nominal de ste; y un jefe del gobierno, que es el ejecutivo real. El jefe del Estado viene a ser el rey, en las monarquas: o el presidente, en los regmenes republicanos. Al jefe del gobierno se le denomina en las Constituciones Presidente del Consejo de Ministros, pero se le llama tambin Primer Ministro (Inglaterra) o Premier (Francia) Canciller (Alemania)

2. El jefe de gobierno o Primer Ministro y su gabinete salen del propio Parlamento. Generalmente son miembros de este y, en realidad, designados por la mayora parlamentaria. 3. El Primer Ministro y su gabinete son, en todo momento, responsables ante el parlamento y siguen siendo miembros de ste. Cuando, excepcionalmente, se asigna una cartera a un ministro que no es diputado, ste adquiere el privilegio de participar en las deliberaciones sin derecho a voto. Si es miembro del parlamento retiene este derecho. En resumen, el poder ejecutivo es ejercido por el ministro o gabinete, el cual sale del parlamento y es directamente responsable de su poltica ante ste e, indirectamente, ante el pueblo. Es claro, as, que en este sistema de gobierno la funcin ejecutiva o administrativa no es incompatible con el mandato legislativo. Por el contrario, el sistema implica una inexplicable funcin de las actividades legislativa y ejecutiva. No hay- dice Ilbert- la separacin de los poderes ejecutivos y legislativo que constituye la caracterstica distintiva de la constitucin de los estados Unidos, sino que existe una relacin de intimidad e interdependencia. Y otro autor, Bagehot, ha definido gradualmente el rgano ejecutivo de un gobierno de gabinete diciendo que no es ms que un comit e parlamento escogido por ste para gobernar la nacin. Los miembros del gabinete constituyen colectivamente lo que en Europa de manera impropia se denomina el gobierno. * Prepararan. Inician e instan la adopcin, por e parlamento, de todos los proyectos de leyes de importancia. Desde sus curules parlamentarias, Los ministros defienden la poltica del Gabinete, contestan todas las interpelaciones que les haga la Cmara y dan cuenta de su conducta administrativa. Cada ministro es jefe de unos de los grandes departamentos de la Administracin (Gobierno, Justicia, Educacin, Industrias). El Primer Ministro, a su vez, suele escoger una cartera generalmente la de gobierno o la de relaciones exteriores y concretar su labor administrativa a ella. Esto no le impide, desde luego, tener la direccin poltica del gabinete. Pero su posicin dentro de ste no es la de un funcionario distinto a los dems miembros del mismo sistema, sino la de un ministro que preside a sus colegas. Su status es, pues, como se ha dicho, de primus Inter. Pares, es decir, el primero entre iguales. Muy distinta es la posicin del Presidente de la republica con respecto a sus ministros en un sistema presidencial. El Presidente puede remover libremente a todos sus ministros y ocupa, en todo caso, una categora de superioridad frente a cada uno de stos y al gabinete en conjunto, el cual puede ser cambiado totalmente por el Presidente cuando ste quiera. En el sistema parlamentario o de gabinete los diputados son elegidos por un tiempo determinado, pero el gabinete no tiene periodo definido. Puede durar

muchos aos si cuenta con la confianza del parlamento o puede durar solo unas horas si se pierde tal confianza. En otras palabras, el gabinete permanece en el poder todo el tiempo que tenga la confianza de la mayora de la legislatura. Esta puede expresar su falta de confianza en el gabinete, ya sea por un voto de censura, o bien rechazando medidas fundamentales propuestas por el gabinete, o negndose a votar las partidas que ste solicite. Tan pronto el parlamento manifieste su descontento con el gabinete, a travs de cualquier de los medios citados, ste tiene renunciar en masa. En algunos pases el gabinete, ante un voto de censura, puede correrse el riesgo de disolver la legislatura y ordenar, bajo su responsabilidad, nuevas elecciones. Si el electorado apoyado al ministerio, eligiendo un parlamento afecto a ste, el gabinete contina en el poder. Si los resultados de la eleccin le son adversos, el ministro debe renunciar, ya sea tan pronto como conozca dichos resultados o cuando la nueva legislatura, una vez reida, manifieste su poca simpata por el gabinete. 2.2 EL PERSONAL PARLAMENTARIO Sin Duda, es perfectamente intil invocar, como se hace en ocasiones, la escasa calidad del personal parlamentario. Se dice con frecuencia, en efecto, que las funciones legislativas no han conseguido atraerse a las ms brillantes lites, y que los miembros del congreso son, en la mayora de los casos, reducidos polticos locales, deseosos de hacer fortuna, fciles de corromper, a los que falta la experiencia o el espritu cvico. Estas afirmaciones son de tipo subjetivo y, a partir del momento en que los elegidos no fueron ya los notables, se las ha odo repetir en todos los pases. De hecho, las asambleas representativas parecen estar compuestas en Amrica latina de un modo bastante similar al de los dems pases: se encuentran en ellas, como en otros lugares, un elevado numero de profesiones liberales, sobre todo abogados: como en otras partes, la representacin tiende a convertirse en una profesin, por lo que es frecuente encontrar polticos de oficio; ms que en otros lugares, acaso, pueden encontrarse todava miembros de familia notables que representan a un grupo ms que a una circunscripcin o a un partido. Adems, en Amrica Latina, salvo en contados pases, como Chile, la retribucin parlamentaria es relativamente poco elevada, por lo que la profesin no aparece como una sinecura bien remunerada. Incluso en el rgimen presidencial de Estados Unidos, cuyo funcionamiento es presentado como modelo, no se dice que le reclutamiento de la Cmara de Representantes no es siempre de primera calidad? Todo lo contrario ocurre con el Senado norteamericano; la posicin preeminente del Senado, la calidad de algunos de sus miembros, el e prestigio que les rodea figuran, sin duda, entre las razones que han permitido al congreso defender, en el con ms facilidad las prerrogativas del poder legislativo que en Amrica latina. En efecto, en la

medida en que, en Estados Unidos, el congreso ha tenido, frente al presidente, una actividad eficaz, bien sea oponindose a su poltica, bien por el contrario, ayudando a realizar, ella ha representado, sobre todo, la existencia del Senado. La extremada diferencia en el prestigio y en la influencia entre los miembros del Senado y los de la Cmara de Representante es sorprendente. Los Senados de Amrica latina poseen el mismo poder de ratificar o rechazar los tratados, pero en Amrica latina, la poltica exterior carece de la importancia vital que tiene en Amrica del Norte. Tambin, sin duda, en Amrica del Norte, durante el perodo de formacin de las instituciones, la calidas del federalismo, que convierta realmente a dos senadores en embajadores de sus Estados, dotados de amplios poderes y a los que el gobierno federal procuraba no ofender, puede situarse en el origen de la autoridad especial de que gozan los senadores. 2.3 LOS EFECTOS DE LA MULTIPLICIDAD DE LOS PARTIDOS Juntos A la frecuencia de las situaciones de crisis que conducen a la abdicacin de los poderes del congreso en beneficio del presidente, aparece otra causa que ha contribuido al relativo eclipse de las asambleas, en la naturaleza misma, muy diferente en Amrica latina que en Estados Unidos, de los partidos polticos. En el caso de los pases que viven bajo un rgimen de partido nico o de partido oficial, cuyo presidente es el jefe, no es ya necesario buscar otra causa a la prepondencia presidencialista. Ni en el caso de Paraguay y de Hait, ni en el de Cuba, la cuestin de las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo no presenta ningn inters, ya que no se trata, en ellos, de regmenes constitucionales o de regmenes presidenciales, sino de dictaduras apenas disimuladas. La situacin es ms compleja en el resto de la Amrica latina, dada la puntualidad de partidos existentes en la mayora de los pases. Hasta tal punto, que surge la tentacin de creer que la divisin de las asambleas en numerosos partidos produce, en el rgimen presidencial, un efecto opuesto al que se le atribuye generalmente en el rgimen parlamentario. En el rgimen parlamentario, se dice, la divisin de los partidos y la disciplina de sus componentes, obligan al ministerio que detenta el poder ejecutivo a apoyarse en mayora de coalicin; la tendencia inevitable de estas mayoras a fraccionarse, provoca frecuentes crisis ministeriales o bien obliga al ministerio a una extrema prudencia para evitarlas, lo que tanto en un caso como en otro, contribuye a debilitar el poder ejecutivo. Las divisiones de los partidos, la indisciplina de sus miembros, aumentan las posibilidades de maniobra del presidente. Muchos politicologos estn tan convencidos del inconveniente de una pluralidad de partidos para las asambleas de rgimen presidenciales, que atribuyen a este rgimen la ventaja de obligar a los partidos a unirse para no

permanecer impotentes y no resignarse a la implantacin de un sistema de dos partidos. El Rgimen parlamentario ingles ha provocado la formacin de dos partidos polticos, el rgimen federal norteamericano ha originado la organizacin de una multitud de partidos locales y el rgimen presidencial no ha podido convencer a sus miembros de unirse, fuera de la occisin de la eleccin del presidente. Existen tambin partidos locales mltiples en una gran parte de Amrica latina, pero las conveniencias de la eleccin presidencial no han sido siempre suficientes para obligar a los partidos a ponerse de acuerdo, an menos a unirse, para no presentar ms que dos candidatos. EFECTOS DE LA SUPERVIVENCIAS DEL CACIQUISMO SOBRE LA DISCIPLINA DE LOS PARTIDOS Parece que en una posible causa del oscurecimiento de la autoridad de las asambleas es Amrica latina reside, no tanto en la indisciplina. Originada por la multiplicidad de partidos, sino en la naturaleza de los lazos que unen a los elegidos con el partido poltico del que se reclama. Ello no es cierto respeto de todos los partidos, sino de los viejos partidos tradicionales que, en casi toda Amrica latina, han seguido siendo, hasta el presente, una fuerza poltica de apoyo, indispensable para la formacin de mayoras. Es frecuente, en estados Unidos, que los miembros del congreso traspasen los lmites que separan al partido demcrata del republicano, en el curso del trabajo parlamentario: en relacin con cada problema se constituyen mayoras de circunstancia. Pero la libertad de que disponen los elegidos no implican, en modo alguno, una independencia respecto de la opinin de los electores: La situacin es muy diferente en Amrica latina; en todas partes en que sobrevive el caciquismo, o tambin otras formas de personalismo, la filiacin de los jefes polticos locales a un partido no reduce apenas su libertad. La clientela del jefe poltico es personal: no es el quien tiene necesidad de la investidura de un partido para ser elegido, sino, por el contrario, es el quien, por diversas razones, tradiciones familiares, posibilidad de jugar un papel ms importante, utilizacin de maquina electoral ms perfecta, etc., decide aportar su clientela personal a un partido y, en cierto modo, otorga a este partido su investidura personal. Es muy difcil, por consiguiente, prever las posiciones que adoptar el que es elegido en semejantes condiciones, y ellos con mayor razn porque en los lugares en que sobrevive el caciquismo, los seguidores atrasados, al votar por el patrn, no manifiestan ninguna opinin poltica concreta. Desde luego, en las condiciones que prevalecen actualmente en Amrica latina, existen partidos modernos capaces de imponer una disciplina a sus miembros, pero es suficiente con que una parte, por dbil que sea, de los miembros del congreso gocen de las libertades toleradas por el caciquismo, para que el presidente pueda manejar a estos independientes contra los

partidos organizados. Ello no representa, sin embargo, ms que un favor muy secundario en el eclipse de las asambleas en el rgimen presidencial latinoamericano, cuya causa esencial reside en la imperiosa necesidad de un poder presidencial fuerte en la fase de transformacin rpida por la que atraviesan los pases subdesarrollados. LA ORGANIZACIN DEL PODER LEGISLATIVO Desde el punto de vista de la organizacin del poder legislativo, Amrica latina tiende hacia la odoptacin de un rgimen bicameral. Sin embargo, las excepciones pueden parecer numerosas: Costa rica, Guatemala, Honduras, Panam, El salvador, paraguay, cuentan con una sola cmara, sumndoseles Hait desde 1963, como consecuencia de la supresin del Senado el que representa a los Estado, con idntico nmeros de senadores para cada uno, cualquiera que sea su importancia. Una funcin en cierto modo anloga es reservada al Senado en Bolivia, en Ecuador, en Hait, en Cuba ( en la constitucin de 1940), porque se trata de departamento, Puede, igualmente. Pensarse que el espritu del Senado es en parte diferente del de la Cmara de representantes, porque las condiciones de edad son diferentes para las dos asambleas: segn los pases, de 21 a 25 aos para los diputados, y de los 30 a 35 aos para los senadores. El mandato de los senadores es de ms larga duracin que en el de los representantes, en la mayora de los pases que cuentan con un Senado, nueve sobre catorce: Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Hait, Mxico, Per, Uruguay. Esta duracin es doble en Brasil, en Chile, en Colombia, en Ecuador, no es ms que dbilmente superior en Uruguay, cinco aos para el Senado, cuatro para los diputados. La ms larga duracin del mandato es de ocho aos para los senadores en Brasil y en Chile, y la ms corta de cuatro aos en Colombia y en Ecuador; para los representantes, la duracin del mandato oscila entre dos y seis aos. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA La Inmunidad legislativa se conceden de manera muy amplia, a causas del temor a la arbitrariedad del poder ejecutivo. Mxico constituye una excepcin, donde la mayora absoluta de la Cmara de diputados, actuando en calidad de gran jurado, es suficiente para decidir la retirada de la inmunidad parlamentaria. Pero, en la mayora de los casos, la inmunidad no se puede retirar mas que con una mayora de dos tercios de los miembros de la asamblea a la que pertenece aquel contra quien se dirige la solicitud de exencin, y fuera incluso de las sesiones, la inmunidad protege a los elegidos durante toda la duracin de su mandato. Esta amplia proteccin aparece en la Republica Argentina, en Brasil, en Bolivia, en Venezuela, en Costa rica, en Paraguay, en Cuba, en Hait, Panam y en Uruguay.

Los efectos de esta inmunidad no siempre han sido afortunados; la inmunidad no ha conseguido proteger a los miembros del congreso contra la arbitrariedad de las dictaduras y, en aquellos pases en que las dictaduras son frecuentes, las persecuciones contra los adversarios polticos han sido constantes. Por el contrario, la inmunidad parlamentaria ha servido para ocultar muchos abusos. Uno de los ms frecuentes consiste en la proteccin que asegura contra la difamacin: los peridicos que la han convertido en su especialidad, para hacerlo impunemente, se protegen con el nombre de un diputado. 2.7 LOS PODERES DE LAS ASAMBLEAS Y EL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO Tambin en este sentido, la situacin de la Amrica latina no ofrece ninguna observacin particular. Para el voto de la ley es necesario el concurso de las dos cmaras; los conflictos entre las dos asambleas se resuelven, bien como en Brasil, por una reunin comn de las dos cmaras, bien como en Venezuela, por una sesin conjunta de ambas cmaras, o bien como en Argentina, donde una mayora de dos tercio permite a la asamblea en la que se ha presentado primeramente el proyecto de ley, imponer su voluntad a la otra. El trabajo parlamentario es preparado, de manera general, en la Amrica latina por comisiones permanentes especializadas, del mismo modo que en el sistema presidencial norteamericano o en el sistema parlamentario francs. Ya se sabe que esta especializacin de las comisiones llega frecuentemente a suponer una autntica tutela de las asambleas sobre el poder ejecutivo. Incluso en los Estados, las grandes comisiones, sobre todo el Senado, obligan al presidente a muchas transacciones: es en estas comisiones donde se decide la suerte de posproyectos inspirados por el poder ejecutivo. Pero, el mismo sistema no ha producido los mismos efectos en la Amrica latina al estilo de las de los Estados Unidos no han jugado el mismo papel que las de este pas y han sido incapaces de recurrir a la opinin pblica para cambiar el signo de la poltica presidencial. LA DURACIN DE LAS SESIONES DEL CONGRESO Y LA COMISIN PERMANETE En ocasiones se ha invocado la brevedad de las sesiones parlamentarias como una de las causas de la prepondencia presidencialistas. Es cierto que en algunos pases las sesiones regulares son muy cortas: dos meses en Ecuador y en nicaragua, por ejemplo. Pero se trata de casos excepcionales: la mayora de las constituciones, a modo de precaucin contra la hegemona presidencial, fija, por el contrario, una larga duracin a la sesin ordinaria: seis meses en Brasil, nueve en Uruguay; otros pases organizan dos sesiones anuales, y en todas partes, es posible prolongar la sesiones extraordinarias. Adems, algunos pases han adoptado una institucin cuyo objeto es el de mantener permanentemente una representacin

del congreso, la Comisin permanente. Tal es el caso de Uruguay, de El Salvador, de Guatemala, de Panam y, sobre todo, el de Mxico. En el sistema mexicano, la Comisin permanente est compuesta por 29 miembros, 14 de los cuales son designados por el Senado, y el 15 por la Cmara de representante. Esta Comisin puede cumplir algunas de las funciones del congreso en el intervalo de las sesiones, por ejemplo, adoptar por un voto de mayora de dos tercios la suspensin de las garantas constitucionales. Pero la funcin de la Comisin permanente consiste, sobre todo, en convocar al congreso en sesiones extraordinarias. En principio, es pues a travs de esta delegacin del congreso, que es lo que representa la Comisin permanente, como se ejerce una vigilancia constante sobre el presidente. Esta institucin, muy antigua en la Amrica latina aparece ya en 1819 en la segunda constitucin de Venezuela, no carece de analoga con el Presidium del Soviet Supremo de las democracias populares, aunque ni en la Amrica latina ni en U.R.S.S. esta delegacin permanente de las asambleas legislativas, ha conseguido limitar, de un modo efectivo, la preponderancia del poder del gobierno. La preponderancia presidencialista es un hecho evidente en las Amricas latina, pero no obedece a la forma de las constituciones; su causa es preciso buscarla en la naturaleza de la sociedad y en la de los problemas polticos que en ella se plantean. CAPITULO III DEFECTOS Y VENTAJAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO 3.1 VENTAJAS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO El gobierno parlamentario o de gabinete esta, sin duda, mucho ms generalizado que el presidencial. Este ltimo sistema se puede decir que solo ha tenido xito en Amrica. En Europa, Asia y en los pases libres o autnomos de frica, el sistema de gobierno conocido es el parlamentario. Esto ha llevado al autor Francs, Esmein, a sostener que el sistema de gobierno parlamentario es el principal del mundo. Lo cual es fundamentalmente cierto. Incluso en Amrica Latina, varios pases han ensayado el sistema parlamentario, entre ellos, Chile, Uruguay, Santo Domingo y Hait. Y aunque tales pases han tenido que abandonar el ensayo, algunos de ellos no han vuelto al sistema presidencial puro, sino a una forma que podra denominarse semiparlamentarista. Las ventajas que generalmente se atribuyen al sistema de gobierno parlamentario son: Armona. Se dice que el gobierno parlamentario es el nico que puede lograr una armnica cooperacin entre los rganos, ejecutivos y legislativo, ya que los miembros del ejecutivos lo son tambin del parlamento o tienen el derecho de asistir a este e

intervenir en sus deliberaciones. Las discrepancias entre el ejecutivo y el legislativo que en sistema presidencial producen las parlisis de la administracin (deadlocks), se reducen a una minimun en el sistema de gabinete. Responsabilidad. Sostiene algunos autores que en el sistema parlamentario hay mayor responsabilidad que en el presidencial. En ste, si hay pugna entre el ejecutivo y el congreso, los dos se dedican a acusarse recprocamente; uno le echa la culpa al otro de la diferencia gubernamental y ninguno de los asume la responsabilidad ante el pas. En el sistema parlamentario la pugna se resuelve en seguida. En el sistema parlamentario la pugna se resuelve en seguida. Ante el voto de censura del parlamento, el gabinete renuncia o si se considera como apoyo popular convoca a elecciones. Lo que no ocurre en dicho sistema es la continuacin indefinida de una poltica o conducta gubernativa contraria a la opinin popular. El electorado ejerce, as, una efectiva fiscalizacin y una constante vigilancia sobre el gobierno. El sistema, en principio, es ms democrtico que el presidencial. Flexibilidad. Consideran los autores, tambin, que el sistema parlamentario ofrece mayor flexibilidad que el presidencial. As por ejemplo, si sobreviene una gran crisis econmica o blica, en un sistema parlamentario es muy fcil escoger a un primer ministro adecuado para la situacin. Por el contrario, en el rgimen presidencial no es posible cambiar al presidente, aunque este sea un hombre menos apropiado para el momento, mientras no termine su periodo. Asimismo, si un primer ministro resulta incapaz es posible cambiarlo a los pocos das o a las pocas semanas; mientras que si un presidente resulta inepto y arbitrario, no hay otro recurso constitucional que el de soportarlo hasta que termine su lapso. Otra manifestacin de flexibilidad del rgimen parlamentario consiste en que el numero de los miembros del gabinete puede aumentarse o disminuirse con facilidad, segn lo indiquen las conveniencias. Y pueden, tambin incluirse en el gabinete (ministro sin cartera). Estos son generalmente lderes polticos de gran prestigio o ciudadanos de reconocida capacidad que, en momentos de crisis, se incluyen en el gabinete, sin asignrseles una cartera o departamento determinados, para que con sus luces y autoridades colaboren en el gobierno. 3.2 DEFECTOS DEL SISTEMA PARLAMENTARIO Al sistema parlamentario o de gabinete se le seala tambin varios defectos. Entre otros, se le apuntan el de tener parlamentos y gabinetes muy numerosos, el de ofrecer los gobiernos menos estabilidad, el de contar con un jefe del Estado, ya sea rey o presidente, que no es ms que una costosa figura decorativa. Se le critica tambin: a). La fusin entre el ejecutivo y el legislativo. Dicen algunos que tal unin atenta contra el principio de la triple separacin de los poderes. Consideran, asimismo, que el hecho de que los ministros sean al mismo tiempo miembros sean al mismo tiempo miembros de la cmara le quita mucho tiempo y energas que deben dedicar a sus funciones administrativas.

b). El carcter excesivamente partidista del gobierno. Opinan algunos que los gobierno de gabinete estn muy dominados por la poltica partidista. Alegan que los ministros tienen que perder largas horas en discusiones parlamentarias de naturaleza puramente poltica. Agregan que los mismo ministro son polticos profesionales, antes que tcnicos y conocedores del departamento o ministerio que representan. c). Excesiva concentracin de poder. Dicen algunos autores que, por lo menos en algunos sistemas parlamentarios, el gabinete dirige al mismo tiempo la legislacin y el gobierno, por lo que quita a la cmara casi toda iniciativa legislativa. Esto ocurre especialmente en Inglaterra donde el gabinete elabora y presenta casi todas las leyes. d). Importancia excesiva a asuntos triviales. Los crticos indican que en algunos pases con sistemas de gabinete tal fue el caso de Francia los gobiernos caen y suben por cosas sin importancia. Debido a la multiplicidad de partidos y al uso excesivo del voto de censura, los gobiernos carecen de permanencia y estabilidad. Estas crticas han sido, una vez objetadas por otros autores. Dicen stos que no hay tal peligro ni inconveniente en la unin de los rganos ejecutivo y legislativo; que, por el contrario, esta unin es saludable. Estiman que es conveniente que los ministros vayan al parlamento y discutan sus planes y programas, ya que la labor de estos debe ser, ante todo de alta direccin gubernamental y no de rutina administrativa. En cuanto al carcter excesivamente partidista del sistema de gabinete, sostiene que todo gobierno contemporneo, sea presidencial o parlamentario, esta dominado por la poltica partidista; que lo nico que sucede es que la intervencin de los partidos polticos en el gobierno no es daina sino, por el contrario, necesaria e indispensable para el funcionamiento de una democracia; que lo importante es que los partidos sean serios y obedezcan a una ideologa y a una finalidad legtima. La concentracin de las funciones administrativas y de la iniciativa legislativa en los miembros del gabinete, consideran que es mas bien buena, ya que as se evita el exceso de proyectos de leyes, algunos insustanciales, y la contabiliza prdida de tiempo en su discusin. Por otra parte, agregan que no hay peligro en esta concentracin de funciones, toda vez que el gabinete es responsable ante el parlamento y ste emana y depende del pueblo. La inestabilidad gubernamental debida al abuso de los votos de censura es, sin duda, el defecto ms grave del sistema parlamentario en algunos pases. Pero este abuso ha sido corregido ya en las constituciones de muchos Estados. As. Algunos pases han establecido que el voto de censura debe ser presentado por escrito, en forma razonada, firmado por un nmero considerable de diputados y sometido luego a la cmara para que esta decida por mayora de

votos. En algunas constituciones se exige que esta mayora de votos. En alguna constituciones se exige que esta mayora sea absoluta, es decir, la mitad ms uno de los miembros de la cmara. En otras el voto de censura redactado, razonado, firmado por un buen nmero de diputados y presentado a la cmara es, luego, remitido por esta a una comisin para que informe al cabo de ocho das; y solo al recibir el informe de comisin la sala procede a discutir y verificar el voto. En Panam, a pesar de su sistema presidencial, existe el voto de censura contra los ministros de Estado, pero se han tomado tantas precauciones que han resultado prcticamente inoperantes. Para que sea exequible se requiere:

Que sea propuesto por escrito con seis das de anticipacin a su debate Que sea suscrito por no menos de la mitad de los diputados Que sea aprobado con el voto de las dos terceras partes de los diputados En resumen, podemos decir que el sistema parlamentario es, sin duda, ms democrtico que el presidencial, pero que requiere, asimismo, pases de cierta cultura y honestidad poltica. Para los pases latinoamericanos, el gobierno presidencial es, quizs mas indicado, siempre que se establezca en la forma rgida y pura ideada por los estados unidos de Norteamrica.