Professional Documents
Culture Documents
26
26
Ta postawa jeszcze bardziej wzmocnia si w okresie PRL, kiedy obowizywaa zasada priorytetu
realizacji celw ideologicznych nad kalkulacj kosztw.
Idea minimalizacji kosztw wystpujca w treci
Europejskiej Karty Samorzdu Terytorialnego sugeruje
odpowiednie ksztatowanie struktur organicznych,
a wic organizacji skadajcych si z oddelegowanych
pracownikw dla realizacji okrelonych zada.
Art. 10 pkt 1 omawianej Karty gosi: Przy
wykonywaniu swych uprawnie spoecznoci lokalne
maj prawo wsppracy z innymi spoecznociami
lokalnymi oraz zrzesza si z nimi w granicach
zakrelonych ustaw w celu realizacji zada, ktre
stanowi przedmiot ich wsplnego zainteresowania.
W punkcie 2 stwierdza si, e: Prawo spoecznoci
lokalnych do przystpienia do zrzeszenia w celu
ochrony i rozwijania wsplnych interesw oraz prawo
do przystpienia do midzynarodowego zrzeszenia
spoecznoci lokalnych musi by uznane w kadym
pastwie. W tych dwch punktach wyranie jest
pooony nacisk ustawodawcy na dziaalno
organicznych struktur w formie zwizkw gmin
tworzonych z oddolnej, a wic autentycznie
samorzdowej inicjatywy, jednoczenie realizujc
postulat ekonomicznoci, jako bez porwnania
taszej formy organizowania si od sformalizowanych
struktur wyszego szczebla. W artykule 13 dodatkowo
przewiduje si, e te zasady samorzdu terytorialnego
stosuje si do wszystkich kategorii spoecznoci
lokalnych istniejcych na terytorium Strony.
W Konstytucji RP z 1997 roku zostay jednoznacznie
okrelone podstawowe reguy demokratycznego
zarzdzania pastwem. Art. 18 ust. 1 akceptuje tzw.
klauzul korporacyjn (og mieszkacw jednostek
zasadniczego podziau terytorialnego stanowi z mocy
prawa
wsplnot
samorzdow)
i
zasad
decentralizacji wadzy publicznej (art. 15 ust. 1) ktre
ksztatuj podmiotowo spoecznoci lokalnych
wyraajc si odrbnym majtkiem oraz wyborem
przedstawicieli, ktrzy autonomicznie kieruj sprawami
lokalnej spoecznoci w zakresie ustalonym przez
konstytucyjny porzdek pastwa w imieniu i na wasn
odpowiedzialno(art. 16 ust. 2).
27
wedug
precyzyjnie
zdefiniowanych kryteriw.
Ta zasada wie si z procesem decentralizacji
profesjonalnej, a wic autonomicznych decyzji
podejmowanych przez fachowcw, ktrych dziaalno
oceniana jest na podstawie efektu pracy i prawnej
poprawnoci, a nie procedury wykonania.
Podstawow regu sprawnoci jest te budowa
paskich struktur statycznych charakteryzujcych si
minimalizacj szczebli organizacyjnych, szerok
rozpitoci kierowania, a wic, relatywnie ma liczb
stanowisk kierowniczych w stosunku do stanowisk
wykonawczych.
W chwili obecnej, w wietle rewolucyjnego rozwoju
elektronicznej komunikacji, docelowy model idealny
wielkich systemw to struktura dwuszczeblowa:
centrala i jednostka terenowa.
W praktyce amerykaskich firm konsultacyjnych
paska struktura staa si niejako punktem wyjcia dla
27
dziaa
usprawniajcych,
zarwno
w
przedsibiorstwach, jak i administracji pub licznej.
Jeden z najwybitniejszych w skali wiatowej teoretykw
zarzdzania Peter Drucker, ju w 1958 roku stwierdzi w
swojej monumentalnej pracy Practice of Management
e: kady dodatkowy szczebel wypacza cele i
niewaciwie ukierunkowuje uwag, kade ogniwo
acucha tworzy dodatkowe napicia i staje si
dodatkowym rdem bezwadu, tar i zastojw.
Ten sam uczony uzna, e najstarsz i
najsprawniejsz organizacj na Zachodzie jest Koci
katolicki. Jest tam jedynie jeden szczebel wadzy i
odpowiedzialnoci pomidzy papieem i proboszczem
terenowej parafii biskup.
Naley te przypomnie znan regu oglnej teorii
systemw, e wzrost liczby skadnikw w systemie
wymaga niewspmiernie duego zwikszenia liczby
przetwarzanych informacji i podejmujcych decyzje
skadnikw.
W zaoeniach projektw reform administracyjnych
sterowanych przez Organizacj Narodw Zjedno czonych (Departament Technicznej Wsppracy dla
Rozwoju) w krajach rozwijajcych si punktem wyjcia
jest wanie spaszczanie struktur administracyjnych,
a w zaoeniach projektu reformy administracyjnej
w krajach postkomunistycznej Europy Wschodniej
(1991) czytamy, e: struktura administracji pastwowej
i samorzdowej winna by moliwie prosta z tendencj
do minimalizowania liczby szczebli i jednostek. W
licznych
publikacjach
naukowych
zgodnie
przeciwstawiano si zwikszaniu liczby szczebli,
uwaajc, e wieloszczeblowe tzw. smuke struktury
organizacyjne s niesprawne.
1.3. Nowoczesna technika elektroniczna
Odrbnym zagadnieniem s zasady budowy nowych
struktur organizacyjnych w wietle rewolucyjnego
rozwoju technik elektronicznych i nowoczesnych
urzdze, takich jak: telefon komrkowy, poczta
elektroniczna, dynamicznie rozwijajcy si Internet,
lokalne sieci informacyjne, konferencyjna aparatura
video i olbrzymia gama urzdze z zakresu biurotyki:
laserowe drukarki, dyktafony, kopiarki, magnetowidy,
magnetoskopy, podrczne laptopy itd.
Te techniki rewolucjonizuj zarwno struktury, jak
i sam proces podejmowania decyzji. Coraz bardziej
rozwija si praktyka pracy w domu (telepraca) przy
komputerze z modemem. Powstaj ju wirtualne urzdy
gminne, nie mwic o bankach i instytucjach
ubezpieczeniowych czy wirtualnym kontakcie z
urzdami podatkowymi.
Do tego dochodzi radykalna zmiana technik
transportowych, samolotowa komunikacja midzykontynentalna, olbrzymi rozwj komunikacji samochodowej,
szybkie koleje. W Polsce obecnie (rok 2002) mamy ju
ponad 12 mln telefonw stacjonarnych, ca 10 mln
telefonw komrkowych, ca 60% rodzin posiada
samochd.
28
28
2.2. Rejony
Niespodziewanym
dalszym
posuniciem
reformatorskim byo stworzenie w sierpniu 1990 roku
nowej struktury terenowej, tj. rzdowej administracji
publicznej, wykonujcej czynnoci administracyjne
przekraczajce moliwoci gmin. Ich pocztkowa liczba
254 jednostek szybko wzrosa do 268 ze stanem
zatrudnienia, ostatnio ok. 10. 3 tys. urzdnikw.
Formalnie rzecz biorc, byy to jednostki
pomocnicze urzdw wojewdzkich jednake szybko
przeksztaciy si w nowy szczebel zarzdzania,
praktycznie stanowicy swoist zapor dla rozwoju
samorzdowych inicjatyw zwizkw gmin.
2.3. Rzdowa administracja centralna
Rwnolegle ma miejsce dynamiczny proces rozwoju
administracji
centralnej,
ministerstw,
urzdw
centralnych i organizacji rwnorzdnych.
Analiza
oficjalnych
danych
z
Rocznikw
Statystycznych GUS wskazuje, e zatrudnienie w
administracji centralnej wzroso z 46. tys pracownikw
w 1990 roku do 126.2 tys. ju w roku 1998.
Proporcjonalnie najszybciej rosa liczebno tzw.
administracji specjalnej czyli nie zespolonych
terenowych jednostek sub, inspekcji i stray
administracji centralnej Jednake w tym okresie wzrost
zatrudnienia w centralach ministerstw wynis ca 83%.
Proporcja zatrudnienia w Centrum w stosunku do
zatrudnienia w samorzdowym terenie wzrosa od 0.49
w 1990 roku do 0.83 w 1997.
Udzia wydatkw na wynagrodzenia w administracji
centralnej w stosunku do oglnych kosztw
wynagrodze wzrs z 0,4% w 1990 roku do 1,7% w
1997 roku, a wic czterokrotnie.
Wydatki
(uwzgldniajc
inflacj)
naczelnych
organw wadzy (kancelarie Prezydenta, Sejmu,
Senatu, Naczelne sdy. NIK) wzrosy w okresie od
1993 do 1999 o ponad 100% (Jdrzejewska 1999).
Kancelaria Prezydenta ze stanu 193 etatw w 1990
roku wzrosa ju w roku 1995 do 466 etatw, Kancelaria
Sejmu ze stanu 649 pracownikw w 1990 roku wzrosa
ju w 1995 roku do 1619. Niestety, stan zatrudnienia w
poszczeglnych
rzdowych
jednostkach
organizacyjnych (ministerstwa, kancelarie, urzdy
centralne) od 1996 roku nie jest podawany do
wiadomoci w Roczniku Statystycznym, podlegajc
jako rzekomo dane osobowe ochronie.
Zwrci te naley uwag na mnoenie rzdowych
stanowisk kierowniczych. W maju 2000 roku urzdowao 116 ministrw, sekretarzy i podsekretarzu stanu, podczas gdy w niezwykle zbiurokratyzowanej, i o 20 mln
osb wikszej i parokrotnie bogatszej Francji byo ich 32.
2.4. Samorzdowe powiaty i wojewdztwa
Z dniem 1 stycznia 1999 roku wszed w ycie wielki
proces decentralizacji i budowy gigantycznego aparatu
29
administracji
terenowej.
Plan
likwidacji
49
wojewdztw spali na panewce, bo ostatecznie
przeksztacono je w 16 urzdw wojewdzkich i 33
zamiejscowych urzdw wojewdzkich tworzc w ten
sposb nowy szczebel administracji terenowej.
Jednoczenie
powoano
16
samorzdowych
urzdw marszakowskich i rwnie sie ich
zamiejscowych filii w byych miastach wojewdzkich.
Tendencje rozproszenia terytorialnego wystpuj te w
jednostkach organizacyjnych zespolonych sub,
inspekcji i stray wojewdzkich, np. wojewdzka
mazowiecka Komenda Policji mieci si w Radomiu.
Podobnie w powiatach, np. Komendy Powiatowe Policji
i Pastwowej Stray Poarnej dla wschodniego powiatu
dzkiego mieszcz si w Koluszkach.
Pierwsz czynnoci wieo powoanych rad powia towych i wojewdzkich byo ustalenie sobie szokujco
wysokich uposae. Pensje marszakw oscyloway
w granicach 14000-19000 z/m, a starostw osigny
puap 14999z miesicznie (starosta warszawski).
Zlikwidowano
267
pastwowych
urzdw
rejonowych, a powoano 308 maych ziemskich
urzdw powiatowych i 65 urzdw grodzkich w
miastach, na prawie powiatw. redniej wielkoci
powiat ziemski (wiejski) obejmuje ca 80 000
mieszkacw. Wystpuje tu raca rnica w stosunku
do tego samego typu jednostek II szczebla
samorzdowego w pastwach Unii Europejskiej. Np. we
Francji departament to rednio 580 000 ludnoci, w
Niemczech 255 000 ludnoci i nawet w maej Grecji
206 000 mieszkacw (oficjalne dane statystyki Unii
Europejskiej: The Nomenclature Territorial Units for
Statistics-NUTS3)
Ogem, razem z gminami, jednostki samorzdu
terytorialnego posiaday w 2001 roku armi 64 000
radnych.
Przykadem patologicznej rozbudowy biurokracji by
samorzd Warszawy, zreformowany dopiero w 2002.
By to ziemski powiat, a wic wie Warszawa,
skadajca si z 11 gmin z 11 radami. Najwiksza
gmina Centrum liczya blisko 950 000 mieszkacw,
najmniejsza Wilanw 12 000. Gmina Centrum bya
podzielona na 7 dzielnic, istnia te samorzd
oglnomiejski w formie Rady Miejskiej i Zarzdu
kierowanego przez prezydenta. Ta zagmatwana
picioszczeblowa struktura wyksztacia razem z
Sejmikiem Wojewdzkim cay batalion 779 radnych, a
wic wicej ni suma posw i senatorw. Warto
zwrci uwag, e amerykaskie miasto San Diego,
dokadnie wielkoci Warszawy, dzieli si na 8 dzielnic,
kada z nich wybiera jednego radnego, rada miasta
liczy wic 8 radnych. Dodajmy, e warszawscy radni
osignli rekordowe diety, jak podaa stoeczna prasa
sigajce 5600 z a nawet w niektrych dzielnicach
9000 z miesicznie.
Obok tej gigantycznej rozbudowy terenowego
samorzdu zbudowano now biurokratyczn struktur
Kas Chorych, jednoczenie przeksztacajc Zakady
Opieki Zdrowotnej na Samodzielne Publiczne Zakady
Opieki Zdrowotnej, posiadajce osobowo prawn i
promujc ich wersj niepubliczn. W projekcie budowy
powiatw zakadano, e 65% budetu powiatw bdzie
powicone finansowaniu suby zdrowia, teraz te
funkcje peni Kasa Chorych, ale to nie zmienio
planowanej liczby powiatw. Kasy Chorych posiadaj
rady regionalne z radnymi wybieranymi przez sejmiki
30
31
32
a wic wie
organizacyj-
Warszawa)
terenowych
struktur
33
34
35
36
Master
of
Business
37
Pastwo
Sprawne,
Przyjazne,
Bezpieczne
(1996),
Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji (1997),
Warszawa
Regulski J.(1999), Nowy ustrj. Nowe szanse. Nowe
problemy, w: Podstawowe wartoci i zaoenia reformy
ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrw, Warszawa
38
39