EL DERECHO HUMANO AL AGUA: El enfoque de derechos aplicado a los servicios pblicos

Por Carlos Alza Barco** Introduccin Las agencias de desarrollo han venido incorporando tanto en organismos gubernamentales como en No Gubernamentales (ONGs) la idea de aplicar un enfoque de derechos a las polticas pblicas. Se ha confundido, sin embargo, el enfoque de derechos con el derecho internacional de los derechos humanos o con el derecho constitucional; situacin que ha conllevado a frecuentes dificultades en su aplicacin, a lo que se suma la escasez de registros que muestren evidencias de su utilizacin y eficacia plena en casos concretos.1 Este artculo pretende precisamente mostrar alguna evidencia inicial de cmo el enfoque de derechos, lejos de ser ms de lo mismo (reivindicacin de derechos, teora constitucional o derecho internacional de los derechos humanos), de convertirse en una moda acadmica (el llamado mainstreaming) o de la prctica del tercer sector, puede constituir una herramienta metodolgica para la defensa de los derechos fundamentales. En ese sentido, se muestra a manera de ejemplo, la labor de incidencia realizada por la Defensora del Pueblo, a travs de su Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, desde el ao 2003, en las polticas pblicas y en la regulacin del sector agua y saneamiento, con el fin de mejorar el acceso y la calidad para todos los ciudadanos. Un hito importante lo constituye la publicacin del Informe Defensorial No. 94 Ciudadanos sin Agua: Anlisis de un Derecho Vulnerado2. Por influencia de la Constitucin Espaola de 1978, la Ombudsmana se ha apoderado de los pases latinoamericanos al punto que esta institucin de origen escandinavo existe en casi toda la regin, con un mandato expreso de defensa de los derechos constitucionales. El papel que han jugado las Defensoras del Pueblo en la regin es una muestra de ello. Mientras originariamente el Ombudsman centr su atencin en la mala administracin de los rganos estatalhoes frente al ciudadano, el Defensor del Pueblo en Iberoamrica recibi el mandato constitucional de defender derechos constitucionales y fundamentales de la persona. Los sistemas organizacionales se crean y recrean de acuerdo a los contextos. La tradicin autoritaria de los pases latinoamericanos llev a estas instituciones a poner gran atencin en la defensa de los derechos civiles y polticos, girando con decisin hacia los derechos econmicos, sociales, y colectivos recin hacia inicios del siglo XXI. El proceso est en curso y no es sencillo. La exigibilidad de los derechos econmicos y sociales es un tema discutido por la teora constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos, y los cuestionamientos al carcter progresivo de los mismos han sido, y son an parte de un
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Ex Defensor Adjunto a la Defensora del Pueblo para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente (e) y Profesor de polticas pblicas, gestin pblica y regulacin en la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 1 Recuerdo ahora algunos intentos en materia de Salud en la Facultad de Salud Pblica de la Universidad Peruana Cayetana Heredia, en agua y salud en los proyectos de Care Per y algunos esfuerzos importantes de la Cooperacin Canadiense, entre los ms importantes. 2 Aprobado por Resolucin Defensorial N 16-2005-DP, del 26 de julio de 2005.

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debate continuo. En el Per, la figura del Ombudsman fue incorporada por la Constitucin Poltica de 1979, y la de 1993 le dio el rango de organismo constitucional autnomo. 1. Enfoque de derechos y desarrollo: ms all de la norma jurdica. El denominado enfoque de derechos viene de la literatura y de la prctica del desarrollo. Emergi hacia los inicios de los aos noventa despus de terminada la Guerra Fra y tom mayor relevancia con la Cumbre de Copenhague sobre Desarrollo Social en 1995. Fueron las agencias de cooperacin para el desarrollo las que pusieron de relieve en los ltimos aos- dicho enfoque, tanto en sus prcticas como en sus relaciones con los estados y la sociedad civil, en particular en los pases en desarrollo a los que prestan ayuda.3 Si bien el enfoque de derechos aparece como nuevo para las agencias de cooperacin, el discurso de los derechos tiene larga data. Bajo la forma de reivindicacin de derechos, el enfoque de derechos ha venido siendo un discurso permanente en pases latinoamericanos y en el frica, donde se construy una tendencia nacionalista y anticolonialista para ir definiendo los lmites a la dominacin y el abuso. En este proceso, la construccin constitucional ha sido importante para el reconocimiento de los derechos humanos a nivel interno; y la elevacin de los derechos y libertades humanas sobre la accin estatal, reconocida como tendente al abuso y la prepotencia, ha sido una constante en los pases en desarrollo durante los noventa. Como explica Cornwall4 es precisamente hasta los aos noventa que desarrollo y derechos humanos eran espacios diferenciados; el primero dominio de los economistas, y el segundo de los abogados y activistas. La Declaracin de Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo de 1986 fue un hito importante en este tema an cuando agudiz algunos conflictos entre Norte y Sur.5 La Resolucin 41/133 del 4 de diciembre de 1986, que detallaba un plan para poner en prctica el derecho al desarrollo gener todava ms conflictos por la carga ideolgica que pareca contener. As los pases industrializados se negaron a aceptarlo porque lo vieron como una imposicin de un solo lado para la solucin de los problemas referentes a la deuda, eliminacin de barreras comerciales, promocin de la estabilidad monetaria y desarrollo cientfico y cooperacin tcnica.6 Fue con la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de Viena en 1993 que el principio de indivisibilidad, interdependencia y naturaleza no jerrquica de los derechos se empez a expandir, an cuando en Latinoamrica, y en especial en el Per, el enfoque de derechos en el desarrollo se mantuvo ms marcado por los denominados derechos de primera generacin. Esto es explicable por la tendencia autoritaria de los gobiernos de turno que haca de la atencin de estos derechos el asunto ms urgente. Grandes ONGs como Amnista Internacional y las principales agencias de cooperacin para el desarrollo como el DFID, incorporaron el discurso de los derechos humanos con ms fuerza recin hacia inicios

Cfr. Celestine Nyamu-Musembi and Andrea Cornwall (2004) What is the rights-based approach all about? Perspectives from international development agencies. IDS Working Paper 234 Brighton. 4 Andrea Cornwall (2002) Beneficiary, Customer, Citizen: Shifting Currents in Participation in Development. Brighton: IDS. 5 Cfr. P. Alston, Making Space for Human Rights: The Case of the Rights to Development Harv ard Human Rights Yearbook, Vol. 1 (1988); Kba MBaye, Le droit au dveloppement comme un droit de lhomme , Revue Internationale des droits de lhomme, vol. 5, (1972); Arjun Sengupta, On the Theory and Practice of the Right to Development, Human Rig hts Quarterly, vol. 24 (2002). 6 Ian Brownlie (1989) The human right to development, Human Rights Unit Ocasional Paper November, London: Commonwealth Secretariat. p. 12

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de los 2000.7 Los derechos econmicos y sociales poco a poco fueron retomando su importancia, aunque ciertamente ponindose mayor nfasis en su exigibilidad, recin hacia fines de los noventa e inicios del 2000. En este contexto de conflicto entre derechos humanos y desarrollo, Nyamu y Cornwall 8 se preguntan por qu aparece como relevante un discurso como el de los derechos humanos en este momento? Por qu se vuelve una corriente fundamental en el lenguaje de las agencias de desarrollo justo ahora? Ambas autoras identifican al menos cinco factores que han contribuido con este proceso: - El fin de la Guerra Fra, que permite dejar de polarizar los temas de la seguridad alimentaria y poblacional convirtindolo en un problema ms global. - Las ONGs empezaron a tomar la iniciativa frente a los gobiernos en la adopcin y promocin de una visin ms integral de los derechos y el desarrollo. - El cambio en las maneras como se empieza a entregar la ayuda internacional tanto en la esfera nacional como global. - El nfasis en la participacin como elemento esencial en las estrategias para la reduccin de la pobreza. - La tranquilidad tcita de los gobiernos industrializados de que el lenguaje de los derechos humanos no tiene la carga ideolgica del Derecho al Desarrollo, y por tanto los enfrenta menos a las paradojas de la ayuda y la dominacin. Pero entonces existen diferencias entre el enfoque de derechos y la teora constitucional o el derecho internacional de los derechos humanos? Encontramos una diferencia sustancial entre ambos. Los procesos de internacionalizacin de los derechos humanos y de constitucionalizacin de los mismos han sido hasta ahora procesos formalistas. La judicializacin de la exigibilidad de los derechos humanos es una caracterstica tpica del derecho constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos. Los movimientos reivindicacionistas han puesto nfasis en la exigibilidad de los mismos fundamentalmente a travs de los Tribunales y el seguimiento de procedimientos judiciales nacionales o supranacionales. Precisamente se busca escapar a la politizacin (entendido como el reconocimiento de poderes ejercidos por los diversos actores de un espacio pblico), para lograr mecanismos ms formalmente objetivos. Asimismo, si bien los derechos civiles y polticos tienen una exigibilidad inmediata ms clara, y por tanto, los mecanismos judiciales de proteccin suelen ser mucho ms efectivos en principio- no lo es en el caso de los derechos econmicos y sociales, en los que la teora constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos ha mantenido un discurso de progresividad, lo que ha llevado a la eterna espera de recursos presupuestarios que en pases pobres nunca se hace efectiva, a no ser por las aproximaciones asistenciales de algunos pases ricos.9 El enfoque de derechos, por el contrario, se constituye como un instrumento metodolgico que usa el discurso de la teora constitucional e internacional de los derechos humanos, pero incorporando una dimensin poltica en el anlisis. La exigibilidad de los derechos o su realizacin no tiene que ser necesariamente seguida ante Tribunales jurisdiccionales, o a travs de procedimientos judicializados formales. Claramente, los derechos econmicos,
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Cfr. DFID (2001) Making Government Work for Poor People Strategies for Meeting the International Development Targets, London: DFID; DFID (2001) Poverty: Bridging the Gap, London: DFID. 8 Celestine Nyamu-Musembi and Andrea Cornwall (2004) What is the rights-based approach all about? Perspectives from international development agencies. IDS Working Paper 234 Brighton, p. 10. 9 Cfr.Courtis, Christian (2004) Los derechos sociales como derechos. IV-13; Van Hoof, G.H.J. The Legal Nature of Economic, Social and Cultural Rights: A Rebuttal of Some Traditional Views, En: Alston, P y Tomasevski, K. (eds.) The Right of Food. Utrecht (1984).

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sociales y culturales difcilmente se pueden hacer reales a travs de estos mecanismos como lo hemos mencionado. Se necesita algo ms para su realizacin, precisamente all aparecen como relevantes tanto las polticas pblicas y la regulacin estatal como la participacin activa de la poblacin. Es as que el enfoque de derechos permite la transformacin de la prctica del desarrollo de uno focalizado en la identificacin y satisfaccin de necesidades a otro en el que las personas reconocen y reclaman derechos recogidos en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, pero que excede el mero mecanismo judicial o la espera sempiterna de recursos presupuestales. 10 En este sentido se pronuncia el Consejo de Derechos Humanos de Australia, al afirmar que: un cuerpo de normas internacionales de derechos humanos es el nico marco internacional acordado que ofrece un cuerpo coherente de principios y significados prcticos para la cooperacin para el desarrollo, lo cual provee una gua integral para un apoyo apropiado oficial para el desarrollo, la manera en que puede ser repartido dicho apoyo, la forma en que se definen las prioridades, las obligaciones de gobiernos donantes y gobiernos beneficiarios, as como la forma en que se evala el la cooperacin internacional. 11 Asimismo, Julia Hausermann, del DFID, define el enfoque de derechos para el desarrollo como uno que: pone a la gente primero y promueve un desarrollo centrado en el ser humano, reconoce la dignidad inherente de cada ser humano sin distincin, reconoce y promueve igualdad entre hombres y mujeres, promueve igualdad de oportunidades y eleccin para todos, () promueve sistemas nacionales e internacionales basados en la equidad econmica, equidad en el acceso a los recursos pblicos, y la justicia social, y promueve respeto mutuo entre la gente.12 Quiz la definicin ms conocida del enfoque de derechos para el desarrollo es la que da la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos: Un enfoque de desarrollo basado en derechos es un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que es normativamente basado en estndares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigida a promover y proteger derechos humanos.13 Como bien afirma Marks, un enfoque de desarrollo basado en derechos integra normas, estndares, y principios del sistema de derecho internacional de derechos humanos, en los planes, polticas y procesos de desarrollo.14 En resumen, podramos decir que hay cinco elementos son centrales en el enfoque de desarrollo basado en derechos:15 a. Vnculo expreso con los derechos humanos. b. Principio de No discriminacin atendiendo especialmente a los grupos ms vulnerables. c. Participacin en los diversos niveles del proceso de toma de decisiones.
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Cfr. Sophia Gruskin, Michael A. Grodin, George J. Annas, Stephen P. Marks (eds.) Perspectives on health and human rights. New York London: Routledge. 2005 11 The Human Rights Council of Australia, Inc., The Rights Way to Developmento: A Human Rights Approach to Development Assistance. Sidney, Australia, 1995. 12 Julia Hausermann, A Human Rights Approach to Development. London: Rights and Humanity, 1998, p. 32. 13 Cfr. Urban, Jonsson, Human Rights Approach to Development Programming, Nairobi: UNICEF, 2003. 14 Stephen Marks Human Rights in Development. P. 102 15 Cfr. http://www.unhchr.ch/development/approaches-04.html; Stephen Marks Human Rights in Development, p. 102.

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d. Empoderamiento de los sujetos, lo que permite la incorporacin de una mirada desde los actores, trasladando el foco de atencin hacia los ciudadanos. e. Responsabilidad compartida de todos los actores involucrados repolitizando el discurso y la prctica del desarrollo. Lo que en nuestro pas implica, adems, contemplar los procesos de descentralizacin revalorando la esfera local como espacio ms prximo para la realizacin de derechos.

2. La Defensora del Pueblo y el enfoque de derechos La Defensora del Pueblo es una entidad que aparece como uno de los agentes importantes en la incorporacin del enfoque de derechos en la administracin estatal. Expliquemos un poco ms esta relacin. La Defensora del Pueblo es una rgano constitucional autnomo del Estado, que tiene un mandato constitucional expreso de: defensa de derechos constitucionales, supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal, y supervisin de la prestacin de los servicios pblicos a la comunidad. Ciertamente, la Defensora del Pueblo responde a la categora genrica de Ombudsman, institucin escandinava que lejos de tener poderes coactivos, usa la fuerza persuasiva de su argumentacin para lograr cambios en la actuacin de la administracin estatal que pueda estar afectando los derechos de los ciudadanos. Si bien originalmente la institucin del ombudsman supervisaba la maladministration, la realidad poltica y social latinoamericana y de la espaola, de donde viene la influencia constitucional directa- exigan que esta institucin tambin proteja los derechos humanos. En efecto, el Ombudsman no tiene fuerza coactiva, pero usa la denominada magistratura de la persuasin para generar los efectos deseados. Esta magistratura de la persuasin tiene al menos dos elementos centrales, a saber, la calidad moral de quien persuade, y la fuerza argumentativa. En la experiencia del Defensor del Pueblo del Per es claro que la atencin de quejas individuales o colectivas de los ciudadanos en contra de la administracin estatal no es sino una parte importante pero slo una parte- de las labores que realiza un ombudsman. A partir de la recepcin de quejas o de oficio cuando es pertinente- el Defensor del Pueblo identifica temas relevantes sobre los cuales realiza incidencia poltica. Es decir, el Defensor del Pueblo propone en muchos casos cambios concretos en las polticas gubernamentales ms all de la solucin especfica a cada una de las quejas recibidas. Demos algunos ejemplos: Con ocasin de las quejas por anticoncepcin quirrgica sin consentimiento a mujeres, la Defensora del Pueblo hizo propuestas concretas de modificacin de polticas de atencin en salud. En algunos casos realiz propuestas de modificacin de reglamentos, directivas y metas de gestin del propio Ministerio de Salud, toda vez que todas ellas afectaban o ponan en riesgo directa o indirectamente los derechos de los ciudadanos. El servicio militar obligatorio generaba situaciones de vulneracin de derechos ciudadanos, en especial a adolescentes y jvenes de los estratos ms bajos, llegando incluso a afectarse su vida o su integridad fsica. Las propuestas de la Defensora del Pueblo y su insistencia meditica fueron especialmente relevantes

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para lograr que el Congreso de la Repblica modificara esta poltica de reclutamiento que afectaba los derechos de los ciudadanos. Las acciones afirmativas se traducen en algunos casos en cambios de polticas concretas en la esfera gubernamental. El caso de las normas que obligan a establecer mecanismos de acceso y eliminacin de barreras arquitectnicas para las personas con discapacidad ha sido igualmente relevante.

As podramos dar varios otros ejemplos en los que la accin defensorial no se reduce a la atencin de casos sino que incide en polticas gubernamentales que finalmente van a redundar en una mejor performance de la administracin estatal. En materia de servicios pblicos la experiencia no ha sido menos prolija. La supervisin del cumplimiento de los deberes de los ministerios, gobiernos descentralizados, organismos reguladores, y empresas prestadoras de servicios pblicos ha sido preactiva si bien el enfoque ha sido predominantemente tcnico y urbano. La nocin misma de servicio pblico llev a la Defensora del Pueblo ha actuar preferentemente en la regulacin de los servicios pblicos domiciliarios, especialmente en aquellos cuya privatizacin exiga una redefinicin del papel del Estado. El caso de los servicios de telecomunicaciones y electricidad resultaba relevante por las magnitudes econmicas y los nuevos escenarios que estos presentaban en nuestro pas. Sin embargo, la Defensora del Pueblo ha venido incorporando progresivamente un enfoque de derechos tambin en los servicios pblicos, y en el sentido reseado en el punto anterior, se podra resumir en tres cambios importantes en los ltimos aos: Incorporar el discurso de los derechos constitucionales y el derecho internacional de los derechos humanos de manera ms integral. Incluir la mirada desde los actores pasando de la visin de consumidor a la de ciudadano. Redefinir el rol de supervisin de los servicios pblicos actuando ms proactivamente en la incidencia sobre las polticas pblicas y estableciendo las responsabilidades estatales de manera ms clara en este tema. Toda vez que explicar este cambio en todos los servicios podra resultar demasiado extenso, nos propondremos explicarlo a la luz del reciente Informe Defensorial No. 94, titulado Ciudadanos sin agua: Anlisis de un Derecho Vulnerado, aprobado a travs de la Resolucin Defensorial No. 16-2005/DP, del 26 de julio de 2005. En resumen, como organismo constitucional autnomo, la institucin del ombudsman aparece como una de las principales figuras de incidencia en la administracin pblica peruana, incidiendo en las polticas gubernamentales; cambiando la mirada de la administracin estatal y de los privados que prestan los servicios pblicos; haciendo que estos establezcan sus polticas pblicas no slo identificando y satisfaciendo necesidades, o siendo eficientes en el uso de sus recursos, sino adems, buscando incluir y superar la inequidad y la injusticia. La idea es atender preferentemente a aquellos que menos tienen, aquellos para quienes sus derechos aparecen como inexigibles, con el fin de que los hagan reales, reclamndolos a travs de procesos participativos.

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3. Incorporando el discurso de los derechos humanos. 3.1. La crisis del agua y la Defensora del Pueblo

El 22 de marzo del 2005, Da Mundial del Agua, se dio inicio al Decenio Internacional para la Accin El agua, fuente de vida.16 Si bien este no es el primer decenio dedicado al agua17, constituye un paso importante en la llamada de atencin a gobiernos y ciudadanos sobre la necesidad de una accin inmediata, concertada e integral para atender la crisis del agua. En efecto, el agua es un elemento esencial para la vida. Se afirma que este planeta est constituido en un 71% por agua; sin embargo, el 97.5% de los recursos hdricos mundiales es agua salada, cuya conversin en potable es muy costosa. Asimismo, las principales fuentes de agua para consumo humano se encuentran en lagos, ros, aguas subterrneas, pero constituyen un escaso 0.01% de toda el agua del planeta. Lo que es peor, est ubicada lejos de las poblaciones humanas.18 En el Per, la situacin no es menos crtica. La mayor cantidad de poblacin se encuentra ubicada en la costa (52.5%) y en la sierra (33.6%), pero precisamente es all donde el agua es ms escasa: en la costa la disponibilidad de agua es de 2% y en la sierra de 18%. La situacin se agudiza cuando los sistemas de potabilizacin y abastecimiento de agua existentes tienen un funcionamiento deficiente, presentan problemas de gestin y sus problemas no constituyen una prioridad en las agendas gubernamentales. A esto se suma la carencia de una conciencia ciudadana sobre la importancia de contar con agua de calidad y de su cuidado. Todo esto obviamente agudiza una crisis que lejos de ser una amenaza, se convierte en una realidad que vulnera cotidianamente los derechos a la salud, a la vida y a la dignidad de las personas, especialmente de aquellos que estn en una situacin de mayor indefensin como son los nios y los ms pobres. La Defensora del Pueblo no ha sido ajena a esta situacin, por el contrario, desde que abri sus puertas en 1996 ha venido atendiendo numerosos reclamos en materia de agua y saneamiento en cada una de sus oficinas defensoriales. Slo en su primer periodo reportado al Congreso de la Repblica (1996-1998) alrededor del 10% de los reclamos recibidos correspondieron a servicios pblicos, siendo precisamente el de los servicios de saneamiento uno de los ms quejados. En los periodos siguientes, ms del 30% de los reclamos recibidos en servicios pblicos ha correspondido al servicio de agua y saneamiento. Y entre las empresas ms quejadas a nivel nacional siempre han aparecido las empresas de agua, tales como, SEDAPAL, EPS GRAU, EPS AYACUCHO, entre otras.19 En el ao 2003, la Defensora del Pueblo, a travs de su Adjunta para los Servicios Pblicos y el Medio Ambiente, incorpor una nueva forma de entender los servicios pblicos de saneamiento. El nfasis en los derechos humanos y el vnculo con el derecho a la salud, la vida y la dignidad aparecieron como elementos fundamentales en el discurso y la accin estratgica institucional. Fue en el 2004 cuando la Defensora del Pueblo decidi enfatizar como uno de los temas prioritarios el derecho a la salud, plantendose entre sus decisiones estratgicas asumir una actitud ms proactiva frente a los problemas que afectan a los ciudadanos, acentuando su atencin preferente por aquellos sectores ms indefensos, que en el pas suelen ser los de mayor pobreza. Esta decisin reafirmaba la necesidad de insistir en la importancia de atender el problema del agua potable y alcantarillado en el pas, pero
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Proclamado as por las Naciones Unidas a travs de la Resolucin A/RES/58/217, del 9 de febrero del 2004. De 1981 a 1990 tuvo lugar la Dcada Internacional del Agua Potable y el Saneamiento. 18 Alternativa (2005) El Derecho Humano al Agua. Lima: Alternativa. p. 16 19 Cfr. Informes Anuales del Defensor del Pueblo al Congreso de la Repblica.

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exiga tambin replantear algunos problemas que el marco institucional, organizativo y terico presentaba sobre el tema. En primer lugar, era necesario hacer concordante de manera ms explcita la defensa de los derechos de los usuarios, y en especial, en este enfoque, de aquellos que no son usuarios del servicio. El salto de la nocin de consumidor a ciudadano resultaba fundamental para la atencin del problema en todas sus dimensiones, lo que a su vez implicaba el replanteamiento de la labor supervisora de los denominados servicios pblicos a nivel institucional. En segundo lugar, era preciso contar con una aproximacin ms integral del problema de agua potable y alcantarillado. Ir ms all del caso concreto, comprender el marco institucional que afectaba la prestacin del servicio, as como los problemas que impedan la disponibilidad del mismo para sectores que an no cuentan con dicho servicio. El nfasis, por tanto, estaba en las polticas pblicas del sector, en especial las de carcter regulatorio nacional y local, tanto como en la gestin de las empresas prestadoras de los servicios de saneamiento. 3.2. El derecho al agua como derecho humano

El Informe Defensorial No. 94, Ciudadanos sin Agua: anlisis de un derecho vulnerado, recoge de la doctrina y los instrumentos internacionales que el Per ha suscrito la idea del derecho al agua como derecho humano. En este aspecto, tres son los temas a rescatar de manera inicial: La visin integral de los derechos humanos y su fuerza persuasiva. El reconocimiento del derecho al agua como derecho constitucional implcito. La naturaleza operativa del contenido del derecho al agua.

a. La visin integral de los derechos humanos y su fuerza persuasiva El Informe Defensorial N 94 revisa los principales instrumentos internacionales que el Per ha suscrito y de los cuales se desprende que el derecho al agua es un derecho humano. En efecto, el prrafo 1 del artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, se vincula directamente con el derecho al agua por estar relacionado con el derecho a la vida y a la dignidad humana. De acuerdo con el Pacto, los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. De acuerdo con la OMS, la salud es un estado de completo bienestar fsico, mental y social, y no solamente la ausencia de infecciones o enfermedades; de esta manera, el agua resulta un elemento fundamental para la vigencia del derecho a la salud. Asimismo, el inciso 1 del artculo 11 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, establece que toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios pblicos bsicos de los cuales el ms bsico es precisamente el agua potable. El informe aade que el prrafo 1 del artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cultrales contiene una frmula abierta de derechos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, reconocindose el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, lo que incluye alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y una mejora continua de las condiciones de su existencia. El informe precisa

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con acierto que una vivienda no puede ser adecuada sin los servicios de saneamiento bsicos que haga compatible esta norma con las otras sobre salud antes mencionadas. Pero la Defensora del Pueblo recoge adems las precisiones que el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas hace a travs de las Observaciones Generales N 6 (1995) y N 15 (2002) sobre el derecho humano al agua, el mismo que queda definido como: el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratacin para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y domstica. Finalmente, el informe recoge tambin del derecho internacional de los derechos humanos las normas presentes en la convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (art. 14 inciso 2), y la Convencin sobre los Derechos del Nio (art. 24 inciso 2) que exigen a los Estados Partes asegurar el derecho a gozar del abastecimiento de agua salubre. b. El reconocimiento del derecho al agua como derecho constitucional implcito. Pero la Defensora del Pueblo no slo cita los tratados internacionales relativos a los derechos humanos de los que el Per es parte, sino que aporta un anlisis constitucional sobre su incorporacin en el derecho interno. As, argumenta en base al artculo 3, 55 y la la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin de 1993 que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materaias ratificados por el Per. En ese sentido, la Defensora del Pueblo entiende siguiendo a la doctrina predominante- que los tratados y acuerdos internacionales sobre derechos humanos tienen un rango constitucional. 20 Asimismo, la Defensora del Pueblo entiende que el Derecho Humano al Agua es un derecho constitucional de carcter implcito, en razn al artculo 3 de la Constitucin vigente. En efecto, dicho artculo establece que la enumeracin de los derechos establecidos en el captulo primero de la Constitucin no excluye los dems que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre. Esta teora de los derechos innominados ha sido, adems, recogida por el Tribunal Constitucional en varias sentencias, siendo una de las ms relevantes el reconocimiento del derecho a la verdad, a propsito del periodo de violencia poltica, as como tambin respecto de los derechos relacionados a los derechos de los usuarios y consumidores.21 Sosa Sacio hizo por aquel entonces una interesante diferenciacin entre: los contenidos implcitos, integrantes de ciertos derechos o dispositivos enunciados en la Constitucin, de otros derechos que se desprenden slo de principios o fines
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Valga reconocer en aquel momento las discusiones electrnicas con Kantuta Vallenas sobre estos temas y el derecho al agua en el contexto de su artculo: El Derecho al agua y los pueblos indgenas: a propsito de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Chile. CAJ Per, mayo, 2004. http://www.cajpe.org.pe/Nuevoddhh/derechoagua.htm 21 STC 29 marzo de 2004. Caso Genaro Villegas Namuche; Exp. No. 008-2003-AI, STC 11 de noviembre del 2003. En el ao 2000, Edgar Carpio public un interesante artculo sobre el tema titulado El significado de la clusula de los derechos no enumerados. Cuestiones Constitucionales. No. 3, julio -diciembre, 2000.

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constitucionales y que no se encuentran contenidos en otro derecho fundamental. Ambos se tratan de derechos implcitos, empero, los primeros son derechos implcitos en otros derechos o enunciados constitucionales, y los segundos seran en puridad derechos no enumerados, implcitos en la norma fundamental (en general), que pueden encontrar sustento en su articulado, pero tienen un contenido y configuracin propios.22 El autor tambin reconoce que el Colegiado Constitucional ha hecho uso de la clusula de derechos no enumerados para proteger nuevos derechos tales como el derecho a procesos constitucionales de la libertad (STC, Exp. 1230-2002-HC/TC), los derechos de los consumidores y usuarios (STC Exp No. 0008-2003-AI/TC) y el derecho a la verdad (STC Exp. No. 2488-2002-HC/TC). No menciona, dada la fecha de publicacin, el derecho humano al agua.23 Concluye la Defensora del Pueblo que determinados derechos como la dignidad (artculo 1), la vida, el libre desarrollo y el bienestar (artculo 2 inciso 1), a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida (artculo 2 inciso 22), la salud, la del medio familiar y de la comunidad (artculo 7) entre otros derechos constitucionales, no se podran realizar sin la existencia de un derecho al agua. As, por ejemplo, muchas enfermedades tienen directa relacin con la carencia de agua y saneamiento, como el clera, la hepatitis, la salmonelosis, las enfermedades diarreicas agudas, la parasitosis, fiebre tifoidea, hepatitis; las mismas que suelen afectar con mayor dureza los sectores de mayor vulnerabilidad como los nios, y las personas en pobreza y pobreza extrema.24 De esta manera, se puede observar que los derechos no estn ledos separadamente sino de manera integral, en el entendido que lo que se busca es el desarrollo de los seres humanos, es decir, su bienestar en convivencia feliz, democrtica, y justa. Cabe recordar que el Tribunal Constitucional, por aquel entonces, reconoca en su sentencia de julio del 2005, el Derecho al Agua de los ciudadanos25: 6. El agua constituye un elemento esencial para la salud bsica y el desarrollo de toda actividad econmica, por lo que resulta vital para la supervivencia de todo ser humano. As, se ha comprobado que los servicios deficientes de agua y saneamiento son la causa directa del deterioro de las condiciones de salud, as como causa importante de enfermedades originadas en el medio ambiente. 7. Por ello, se reconoce en los ciudadanos el derecho al agua, que impone en los estados los deberes de respetar, proteger y realizar tal derecho. El deber de respeto supone que los estados aseguren que las actividades de sus instituciones, agencias y representantes no interfieran con el acceso de las personas al agua; el deber de proteccin frente a terceros manifiesta la implementacin de medidas a fin de evitar la contaminacin y que aseguren el abastecimiento, la seguridad y la accesibilidad del agua para la poblacin; y el deber de realizar implica implementar polticas que
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Sosa Sacio, Juan Manuel. Derechos no enumerados y nuevos derechos. Segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Peruano. Actualidad Jurdica. Tomo 126, mayo de 2004. 23 Recuerdo bien cuando Juan Manuel escriba el artculo- las conversaciones que sostuvimos sobre la necesidad de que el TC reconozca un derecho al agua en alguna de sus sentencias. Sosa Sacio, Juan Manuel. Op.cit. 24 La aplicacin de un modelo elaborado por Shi para el Banco Mundial al caso peruano permiti establecer que aproximadamente 2100 fallecimientos de nios al ao se podran evitar si se aumentase la cobertura de agua (urbana) de 83.6% a 90%; mientras que si se aumentase la cobertura de desage (urbana) de 75.3% a 85% e podran evitar aproximadamente 1,800 fallecimientos de nios al ao. Vid. Shi, A. (2000) How access to urban potable water and sewerage connections affect child mortality. Policy Research Working Paper N WPS 2274, Banco Mundial. 25 STC del EXP. N. 2064-2004-AA/TC del 4 de julio de 2005, prrafos 6 y 7.

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posibiliten progresivamente el acceso de la poblacin al agua potable segura y a instalaciones de saneamiento. c. La naturaleza operativa del contenido del derecho. Uno de los elementos ms interesantes de la incorporacin del enfoque de derechos en los servicios pblicos es que los contenidos no se fijan en razn a su esencialidad filosfica, ni a la exigibilidad judicial, sino en trminos operativos. As se considera que el contenido del derecho humano al agua implica tanto la disponibilidad del recurso, la accesibilidad fsica y econmica, como la calidad del agua. La disponibilidad del agua tiene que ver con la continuidad y la suficiente que debe haber en el recurso para los distintos usos que este tenga en el consumo humano, la higiene y la alimentacin. Se trata de asegurar que el recurso hdrico se encuentre siempre disponible, y por tanto, surge la obligacin directa de todos los actores de cuidar del mismo asegurando que este sea posible hoy y en el futuro. La accesibilidad del agua tiene que ver con los aspectos fsicos, es decir, siendo un bien social y de evidente necesidad, debe encontrarse al alcance de la poblacin; pero entendiendo que el agua potable es un bien econmico pues tiene costos de captacin, tratamiento y distribucin- tambin estos costos y cargos directos o indirectos asociados con su abastecimiento no deben constituirse en una barrera para que los ciudadanos gocen del derecho. La Observacin General N 15 precisa aqu adems como dos dimensiones adicionales- la de acceder al agua sin discriminacin y contar con la informacin necesaria sobre las cuestiones relativas al agua. La calidad del agua tiene que ver con su composicin, su cuidado ante la contaminacin y las caractersticas de su provisin. Se espera que el agua no slo sea inocua sino tambin que tenga un olor, sabor y color aceptables para su consumo. 4. De consumidor a ciudadano: un enfoque desde los actores. Como hemos visto, el enfoque de derechos es en sntesis una herramienta metodolgica que cambia la forma como se disean, implementan y evalan los proyectos de desarrollo y, en tanto estos son realizados por gobiernos, agencias cooperantes, instituciones multilaterales, sociedad civil nacional e internacional, y los propios ciudadanos, la perspectiva excede un enfoque centrado en la mera satisfaccin de necesidades o en la eficiente utilizacin de los recursos. Es decir, el enfoque de derechos (rights-based approach) se diferencia del enfoque de necesidades radicales o bsicas (needs-based approach) y del enfoque utilitarista (cost-based analysis) en la puesta en marca de las polticas pblicas.26 El enfoque de derechos, en ese sentido, aporta al desarrollo la posibilidad de superar la mera generacin de riqueza y el aseguramiento de ms recursos para prestar servicios a grupos marginales como nocin base del desarrollo. Es decir, permite superar el enfoque asistencial en la ayuda internacional y la focalizacin en la infraestructura y la provisin de
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Cfr. Rosalind Eyben (2004) Donors, Rights-based Approaches and Implications for Global Citizenship: A Case Study from Per. En: N. Kabeer (ed.) Meanings and Expressions of Citizenship, London: Zed Books; Rosalind Eyben (2003) internacional development organizations and rights based approaches, presentation to Rights and Power workshop, IDS, November: Rosalind Eyben and Ramanathan, U. (2002) Rights -based approaches to inclusive development: perspectives on the implications for DFID India, mimeo.

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bienes y servicios, caractersticas tpicas de un enfoque basado en necesidades. De esta manera, la persona humana deja de ser un mero beneficiario de los programas, proyectos y polticas pblicas.27 Pero el enfoque de derechos, tambin aporta al desarrollo la posibilidad de superar los anlisis meramente utilitarios que focalizan la atencin all donde los recursos lleguen a mayor poblacin, an cuando los problemas sean menos serios; o la mera bsqueda de impacto cuantitativo, que suele llevar a decisiones ms tendentes a la captura, a la eleccin pblica basada en intereses electorales, entre otros vicios. De esta manera, el enfoque de derechos le da prioridad a la asignacin de recursos a aquellos tipos de violacin de derechos ms severos o gruesos aunque slo sean afectados un pequeo nmero de personas, sin perjuicio de atender aquellos menos graves que afectan a un gran nmero de personas. Sin duda, la exigencia de atencin es an mayor cuanto ms integral. La persona humana deja de ser aqu un consumidor o usuario, para pasar a ser un ciudadano, que se apropia, exige y realiza sus derechos.28 En este sentido, he afirmado numerosas veces que el enfoque de derechos implica tambin una posicin tica frente a la accin del Estado y la sociedad. El enfoque de derechos es entonces un instrumento transformador de las prcticas del desarrollo, que permite que las agencias, gobiernos, sociedad civil y organizaciones sociales modifiquen sus miradas y sus acciones. As las agencias de desarrollo destinan los recursos a reas distintas a las hasta ahora dadas, los gobiernos revisan sus polticas pblicas hacindolas ms participativas, la sociedad civil y las organizaciones sociales se apropian de los derechos, reclaman el cumplimiento de las obligaciones estatales y asumen tambin una labor proactiva en la solucin de los problemas. Todos estos actores realizan acciones que permiten que la gente pueda reconocer y reclamar sus derechos establecidos como derechos humanos, antes que fijarse meramente en las necesidades que tienen que ser satisfechas. Se pasa del mero espacio de las estrategias de desarrollo como satisfaccin de necesidades, provisin de servicios, generacin de infraestructura, a una ms profunda de apropiacin de derechos, y por tanto, de generacin de ciudadana. 29 Se produce el trnsito beneficiario - consumidor ciudadano. Lo que implica una mirada distinta de los procesos polticos, una mirada desde los actores, la promocin de su participacin y la apropiacin de derechos. El caso del agua potable es un buen ejemplo.30 Con el enfoque de derechos, el nfasis en la accin estatal supervisada da un giro de atencin. Mientras el enfoque inicial estaba puesto en los usuarios del servicio pblico, entendiendo servicio pblico uno de titularidad estatal que debe ser determinado legalmente y cuya prestacin implica inversiones de infraestructura comnmente conocidas como situaciones de monopolio natural, la
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Cfr. Amartya Sen, Development as Freedom. New York: Knopf, 1998. Andrea Cornwall (2002) Beneficiary, Customer, Citizen: Shifting Currents in Participation in Development. Brighton: IDS. 29 Martha Nussbaum Nature, Function and Capability: Aristotle on Political Distribution, in Oxford Studies in Ancient Philosophy, Supplementary Volume 1 (1998) pp. 145-184; Nussbaum Non-Relative Virtues: An Aristotelian Approach, in M. Nussbaum and S. Sen (eds.) The Quality of Life (Oxford: Clarendon Press, 1993. 30 Un reciente intento de aplicar este enfoque de derechos en las polticas pblicas fue experimentado en la Defensora del Pueblo al construir la posicin institucional sobre la lucha contra la corrupcin. En ella, fundamentalmente, la corrupcin deja de ser un problema meramente patrimonial o de desviacin del poder, para ser un problema de afectacin de derechos, que exige decisiones estatales o procesos de decisin pblica (polticas) y reformas de los aparatos de gestin que facilitan o hasta promueven los actos corruptos. Carlo Mario Velarde, mi alumno de la Maestra de Ciencia Poltica y comisionado en la Defensora del Pueblo viene desarrollando una interesante tesis al respecto.

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Defensora del Pueblo enfatiz la atencin institucional sobre aquellos sectores que no cuentan con servicio y que, por tanto, no son usuarios o consumidores del mismo. Los ciudadanos sin agua aparecen visibilizados producto del dilogo entre desarrollo econmico y exigibilidad de derechos a travs del establecimiento de polticas, lo cual supera el mero trmite judicial de exigibilidad de derechos. 5. Obligaciones estatales para la exigibilidad de derechos El enfoque de derechos tiene tambin otro elemento particularmente relevante: la exigibilidad de los mismos se basa en las obligaciones de carcter jurdico de los entes estatales, y en ese sentido, se diferencia de los enfoques utilitaristas o basados en necesidades, en los que las relaciones con el Estado son de un carcter ms clientelar o asistencial. El reconocimiento de derechos subjetivos a los seres humanos no slo permite la apropiacin del derecho por parte de los mismos, sino que habilita a los sujetos a identificar a los diversos actores que ejercen cuotas de poder y, por tanto, resultan responsables de su respeto y garanta. En ese sentido, al ser un instrumento que identifica y hace explcitas las relaciones de poder entre los individuos, el enfoque de derechos constituye una vuelta a la re-politizacin del desarrollo, de las polticas, de los derechos humanos, y no meramente una cuestin tcnica de frmulas, datos o procedimientos.31 En ese sentido, el Informe Defensorial N 94 Ciudadanos sin Agua: Anlisis de un Derecho Vulnerado, acudiendo a la doctrina, jurisprudencia e instrumentos internacionales vigentes, establece cuatro tipos de obligaciones estatales: a) Obligaciones de Respetar. Definidas por el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho. b) Obligaciones de Proteger. Obligados a impedir que terceros, sean particulares, grupos, empresas, otras instituciones, o quienes acten en su nombre, menoscaben de algn modo el disfrute del derecho al agua de las personas. c) Obligaciones de Garantizar. Suponen asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por s mismo por su particular estado de indefensin. d) Obligaciones de Promover. Deber del Estado de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien. Se identifica y enfatiza el cumplimiento de las obligaciones en los diversos actores. Lo que implica una mayor atencin a las polticas gubernamentales, mayor transparencia y responsabilizacin en el Estado, pero tambin una comprensin del uso del poder de otros actores, repolitizando en el mejor sentido- todo el ciclo de polticas. 6. Reflexiones finales: Buscando indicadores para la exigibilidad del derecho humano al agua. Como ya hemos dicho, la Defensora del Pueblo es una institucin gubernamental que pertenece en la organizacin del Estado- al grupo de los organismos constitucionales autnomos. En ese sentido, tiene un mandato constitucional expreso del cual no debe ni
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Alza, Carlos y Kantuta Vallenas. Gobernabilidad y Democracia: Polticas pblicas con enfoque de derechos. Revista Derecho y Sociedad N 23, 2004, PUCP.

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puede apartarse en estricto respeto del Estado de Derecho. El artculo 162 de la Constitucin establece que le corresponde a la Defensora del Pueblo: Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad Supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal Supervisar la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana La defensa de los derechos econmicos y sociales implica, sin lugar a dudas, una revisin de los estndares a travs de los cuales se ha venido haciendo seguimiento de su exigibilidad. En particular, queda claro que no se puede continuar con una progresividad en trminos de disponibilidad presupuestaria. Es necesario avanzar hacia caminos que permitan efectivamente hacer realizables estos derechos y de esa manera lograr mayor desarrollo individual y social. Por otro lado, un enfoque de derechos si bien pone a la gente primero 32, tambin al hacer uso del discurso de los derechos humanos- coloca al Estado como un elemento central en la definicin, implementacin y evaluacin de polticas que permitan que su realizacin se de. En ese sentido, es necesario establecer indicadores que nos ayuden a ver cmo esa progresividad se va desarrollando de manera real y efectiva. Lo que exponemos aqu son slo algunas ideas bsicas y seguramente insuficientes y hasta insatisfactorias, pero es precisamente all donde nuestra bsqueda se debe colocar con nfasis, a fin de poder lograr una accin defensorial orientada a la incidencia en las polticas pblicas, y nos permita cumplir nuestro papel supervisor sin subrogarnos al papel del gobierno. 33 Hacer estos indicadores para supervisar la realizacin del derecho al agua, puede partir precisamente entonces de la vigilancia de las obligaciones del estado respecto del derecho, y de su papel en el logro del desarrollo. Utilizar el enfoque de derechos en el establecimiento de indicadores para el desarrollo exige al menos:34 - Basar los indicadores en estndares internacionales, motivo por el cual es necesario tomar como referencia los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos. - Usar un marco integral de los derechos humanos - Integrar los elementos de los derechos en los indicadores existentes. o Accountability implica tomar en cuenta: Un estndar explcito contra el cual medir la actuacin del rgano estatal en esta materia Una persona especfica o institucin que debe cumplir esa actuacin Un particular tenedor del derecho o reclamador del derecho a quien se le debe la referida actuacin Un mecanismo para compensar, dar el servicio y ser sujeto de accountability. - Medir los aspectos subjetivos - Medir estatus, capacidad, respuesta oficial y accesibilidad - Desagregar mucho ms los derechos (por ejemplo la no discriminacin, origen, ubicacin geogrfica, entre otros factores)
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Cfr. Kliksberg, Bernardo y Amartya Sen. Primero la gente. Barcelona: Deustuo, 2008. Estas ideas fueron elaboradas y publicadas en la versin original en el ao 2005, y dieron lugar al seguimiento continuo de las polticas de saneamiento por parte de la Defensora del Pueblo. Se aplican modelos similares a las polticas de salud y educacin. 34 Seguimos en esta parte a Craig G. Mokhiber, Director Adjunto de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en New York. Toward a Measure of Dignity: Indicators for RightsBased Development pp. 383 a 392

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Leer los indicadores en el contexto Disear indicadores para atender el desarrollo Ir ms all, completando los vacos que se pueda encontrar en los indicadores

La aplicacin de las obligaciones del Estado en la exigibilidad del derecho debe estar en correspondencia con el contenido del derecho. As por ejemplo, podramos tener un cuadro como el siguiente en donde hemos colocado algunas variables que podran dar lugar a indicadores:
Respeto Disponibilidad Proteccin Garanta Promocin Ind 6 Elaboracin del Plan Nacional del Sector Saneamiento / Ind 7: Incremento sustantivo de las inversiones en EPS pblicas para lograr acceso universal

Accesibilidad Fsica

Ind 1 Eliminacin de barreras de acceso al servicio de agua potable y alcantarillado Requerimiento de acreditacin de la propiedad. Ind 4 Replanteamiento de la poltica de subsidios en las EPS. / Indicador 5: Establecimiento y exigibilidad de la tarifa social para los sectores ms pobres. Ind 2 Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de clusulas de proteccin de la calidad del agua en los contratos de concesin. / Ind 3 Establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de medidas de control eficaces para la no contaminacin de aguas de ros, manantiales o reservas acuferas.

En ese sentido, las obligaciones de respeto del derecho al agua estn precisamente orientadas a que el Estado no vulnere, obstaculice o impida que los seres humanos accedan al agua potable. Precisamente en el Per, la prestacin de los servicios de agua se dan a travs de las empresas municipales (las EPS) y las empresas pblicas (como SEDAPAL). Siendo empresas pblicas deben cumplir con el deber general de proteccin establecido

Calidad

Econmica

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constitucionalmente en el artculo 65 y recogido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Indicador 1: referente a la eliminacin de barreras de acceso al servicio de agua potable y alcantarillado requerimiento de acreditacin de la propiedad. Ahora bien, la prestacin de los servicios pblicos empieza a tomar otro matiz en el Per con el ingreso de operadores privados a los cuales se les est otorgando una concesin (el caso de Tumbes, Piura, Pucallpa, y otras). En ese caso, las obligaciones de proteger son igualmente exigibles en defensa del derecho al agua. Es decir, ningn tercero puede afectar los derechos de los ciudadanos a acceder a los servicios de agua potable, sin que el Estado tenga responsabilidad directa en ello. El mismo caso se presenta en aquellas situaciones distintas a la prestacin del servicio por infraestructura, como son las zonas rurales. Cuando una empresa minera, una industria o cualquier otra entidad distinta del Estado contamina las aguas de ros, manantiales o reservas que sirven para el consumo o subsistencia de las personas, evidentemente, el Estado no puede estar a una lado sino que se hace absolutamente responsable de su control, y de dictar las medidas que permitan superar tal entuerto. Por tanto, la Defensora del Pueblo precisamente cumple una labor de supervisin del cumplimiento de estas obligaciones de la administracin estatal de proteger los derechos humanos, tales como la elaboracin de Estudios de Impacto Ambiental en el Ministerio de Energa y Minas, el control de la Calidad del Agua por parte del MINSA, o el cumplimiento de los estndares de calidad del servicio que debe prestar una operadora privada en una concesin. Indicador 2: referente al establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de clusulas de proteccin de la calidad del agua en los contratos de concesin. Indicador 3: referente al establecimiento y exigibilidad de cumplimiento de medidas de control eficaces para la no contaminacin de aguas de ros, manantiales o reservas acuferas. Los dos ltimos tipos de obligaciones tienen ms bien que ver con las polticas pblicas (planeamiento, control, inversiones, regulacin tarifaria, etc.). La Defensora del Pueblo supervisa el cumplimiento de las obligaciones de garanta, verificando por ejemplo directamente la correcta aplicacin de los procedimientos tarifarios, con miras a lograr accesibilidad econmica al servicio por parte de todos los sectores de la poblacin. El Informe Defensorial No. 94, incide directamente, por ejemplo, en la necesidad de replantear las polticas de subsidios indiscriminados que estn afectando la situacin de las empresas, beneficiando a quienes pueden cubrir al menos los costos del servicio, en desmedro de quienes no pueden hacerlo teniendo el servicio, o de quienes no pueden contar con el servicio por la deficitaria situacin de las empresas. Indicador 4: referente al replanteamiento de la poltica de subsidios en las EPS. Indicador 5: referente al establecimiento y exigibilidad de la tarifa social para los sectores ms pobres. Obviamente las obligaciones de promocin tambin estn presentes en la intervencin defensorial. Los argumentos presentados en el Informe Defensorial No. 94 referidos a la necesidad de contar con un Plan Nacional del Sector Saneamiento, y de colocar este tema como prioridad en la agenda gubernamental son dos ejemplos de esta labor. El Estado, con estas obligaciones, debe establecer las condiciones necesarias para que el derecho se haga realidad. Es as que el informe tambin incide en la necesidad de que se realice una revisin del modelo institucional y de gestin de las empresas que permita en el mediano y largo plazo, viabilidad a las empresas y una elevacin de los estndares de prestacin del servicio

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a los ciudadanos. Asimismo, el Estado debe establecer polticas claras y suficientes para cumplir al menos con los Objetivos del Milenio referidos al sector saneamiento, otorgando los recursos y el marco institucional que reduzca en el 2015 al 50% el nmero de personas que no cuentan con el servicio. Indicador 6: referente a la elaboracin del Plan Nacional del Sector Saneamiento Indicador 7: referente al incremento sustantivo de las inversiones en EPS pblicas para lograr acceso universal.

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