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Lagestindelaseguridadpblica:leccionesy tareasparaelxito

PatricioTudelaPoblete

Santiago,Chile Abril2010
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La gestin de la seguridad pblica: lecciones y tareas para el xito


Seminario Internacional Seguridad pblica Un desafo poltico en Amrica Latina, organizado por Fundacin Konrad Adenauer y Fundacin Libertad y Ciudadana, Salvador/ Baha, Brasil 26 de marzo de 2010

Patricio Tudela P. (Ph.D.)1 I. El problema

La seguridad pblica y la inseguridad ciudadana se asocian con el aumento de la criminalidad y con el sentimiento de vulnerabilidad ante ella, pero tambin con el acceso a la justicia y la ineficacia del sistema de administracin de justicia penal, entre otros. La seguridad pblica es una condicin fundamental para el desarrollo humano. Superando una visin reduccionista, que la subordina nicamente a la respuesta policial y legal por parte del Estado y sus rganos, es una construccin social y cultural que depende tanto de la poltica criminal como de las distintas instituciones responsables del control del crimen y de los diferentes actores sociales involucrados en las diversas modalidades del ciclo de la prevencin.

La inseguridad ciudadana es una caracterstica de Amrica Latina y uno de los principales desafos de gestin para los gobiernos democrticos, tanto por la responsabilidad que le compete como por el hecho que los logros de la gestin si son escasos o insuficientes- pueden afectar la percepcin de la calidad y la eficacia de la democracia. Esto coincide con los avances en materia de seguridad y democracia.

En efecto, al amparo de una visin renovada de la seguridad, en la mayora de las pases latinoamericanos tiene lugar desde hace aos un cambio en el paradigma de la seguridad

Ph.D. en Antropologa (Alemania), Mster en Gestin y Direccin de la Seguridad (Espaa), Director de Informacin, Anlisis y Estudios de Fundacin Paz Ciudadana. E-mail ptudela3@yahoo.es / ptudela@pazciudadana.cl

transitando hacia un enfoque ms integral, que progresivamente aborda la inseguridad y el riesgo como fruto de un conjunto de factores que vulneran y afectan los derechos de las personas y el desarrollo humano. Desde esta perspectiva, el desafo consiste en construir certezas objetivas y subjetivas, y garantizar a todos que sus derechos sern respetados y que no sern vulnerados por la accin y efectos de la delincuencia y la violencia e, incluso, por los propios rganos del Estado responsables de la seguridad y la justicia en nuestra sociedad.

Lograr aquello implica mirar no slo el problema, sino tambin la manera cmo se abordan o se trabajan las soluciones. Una mala gestin de los rganos pblicos hace posible que los factores de riesgo sigan, por ejemplo, actuando sobre grupos vulnerables, potenciales infractores y delincuentes prolficos, entre otros.

En Amrica Latina el crimen y la violencia han emergido dominando el debate pblico, volvindose en uno de los principales problemas a resolver en los pases en vas de desarrollo. Con diferencias en cada pas, el escenario se caracteriza por: i) el incremento de los ndices de criminalidad y victimizacin; ii) el mayor porcentaje de delitos violentos; iii) un mayor involucramiento de menores y jvenes, tanto en calidad de vctimas como de ofensores; iv) el incremento en la intensidad de factores individuales y sociales coadyuvantes del delito y la violencia, como el alto o mayor consumo de alcohol y drogas o la violencia domstica, por nombrar algunos; v) un aumento en la sensacin de inseguridad; vi) la percepcin de una ineficiente respuesta de las instituciones encargadas de la seguridad pblica (polica y justicia penal); entre otras. No obstante, una mirada a la realidad de las intervenciones en los territorios, en el nivel local, donde el Estado suele mostrar debilidades y carencias, permitira constatar que una de las principales dificultades de la gestin de la seguridad es, precisamente, la

gestin. En otras palabras, no se trata de un problema de modelos de polticas pblica para la seguridad, sino de cmo se trabaja sta. Una segunda conclusin sera que da a da es cada vez ms urgente corregir el rumbo de las intervenciones dirigidas a la prevencin de la criminalidad y la violencia, especialmente la naturaleza de stas y la calidad de las actuaciones de las instituciones.

La experiencia en Chile enseara que no se trata tan slo de ms recursos econmicos, humanos, tecnologa u otros medios, sino del empleo de stos en funcin de metas y resultados. Nuestra debilidad radica en la insuficiente profesionalizacin de la gestin en este sector de las polticas pblicas, en el desarrollo de intervenciones que no se basan en la evidencia, en la poca atencin dedicada a las buenas prcticas, en el escaso conocimiento cientfico y en la poca capacidad para aprender de los fracasos y aciertos.

En ocasiones el ritmo y el ciclo de la poltica gubernamental constituyen la principal amenaza para la ejecucin razonable y costo-eficiente de estrategias de reduccin del crimen y la violencia.

II.

Naturaleza de los problemas

Asegurar resultados es ms relevante hoy que anunciar intervenciones amparadas en el moderno discurso de la prevencin. Esto ltimo no es suficiente. Diversas experiencias indican que la prevencin es como la prctica de la medicina. Detrs de cada intervencin quirrgica hay conocimiento cientfico que permite entender por qu y cmo evoluciona una enfermedad, hay capacidades profesionales y habilidades entrenadas, hay una deontologa y una tica, hay saberes prcticos y una visin sobre los procedimientos adecuados validadas a partir de la experiencia- para restablecer la salud del paciente. La gestin de la seguridad y la prevencin de la criminalidad en 4

nuestros pases exigen condiciones de desempeo similar al ejemplo citado. Hay mucho por desarrollar y validar.

De esta forma, un obstculo fundamental consiste en superar el enclaustramiento o encierro que provoca entender el problema como fruto de una realidad polticocomunicacional. Los gobiernos suelen equivocarse cuando creen que alterando las prioridades, entonces se extinguen los problemas. El que la inseguridad ciudadana no sea congruente con los ndices de criminalidad tasas de denuncias y victimizacin- que las estadsticas oficiales suelen recrear, como ocurre en Chile, no es excusa para polticas ms eficientes y eficaces.

La gestin de la seguridad pblica se relaciona estrechamente con el diseo y ejecucin oportuna de una poltica eficaz y con la superacin de los problemas derivados de una administracin estatal-gubernamental llamada a reubicar al ciudadano como su objetivo y la provisin de mejores servicios como su tarea ms urgente, a travs de una institucionalidad competente para actuar e intervenir en las distintas dimensiones del problema.

La seguridad pblica no es un problema meramente policial. La delincuencia, la violencia y la inseguridad son realidades que tienen, al menos, una faceta socioeconmica, un componente sistmico-estructural y una aproximacin polticogubernamental. En rigor, los intentos por reducirlas o contenerlas exigen polticas consistentes y duraderas, un consenso sobre la manera de enfrentar las causas y sus manifestaciones, una alta capacidad tcnica y la voluntad poltica, entre otros aspectos tambin importantes.

Desde un punto de vista tcnico, los diagnsticos y evaluaciones de las intervenciones en distintos pases2 revelan que es ms probable tener xito si se adoptara un enfoque multidisciplinario, si se desarrollan acciones en diversos planos (integralidad) y en la escala aconsejable (nivel local), involucrando a diversos actores y segmentos de la sociedad civil (poltica pblica y participacin social).

Las polticas de seguridad no sern exitosas si no conviven coordinadamente con la poltica social, con la poltica criminal y con la necesaria reforma del Estado o la modernizacin del aparato pblico. Pero, definitivamente, tampoco sern exitosas si no se promueve el empoderamiento y la apropiacin de los gobiernos locales. El aparato pblico debe bajar hacia la gente y sta debe poder transformarse en el gestor de su propia calidad de vida.

La coproduccin de la seguridad, una directriz valorada a partir de la experiencia de pases desarrollados y diversos organismos internacionales3, es todava un objetivo a alcanzar. Se deben vencer obstculos jurdicos y resistencias organizacionales derivadas de culturas polticas y una institucionalidad que no est a la altura de las necesidades y urgencias. En Chile se ha intentado aplicar una poltica y una estrategia de seguridad pblica cuya principal debilidad ha sido la ausencia de condiciones apropiadas para resolver nudos y procesos crticos propios de la gestin de seguridad: informacin, coordinacin, monitoreo de intervenciones, evaluacin y aprendizaje organizacional. As lo destaca el Foro para la Modernizacin de la Seguridad Pblica en Chile, conformado por 35 especialistas en seguridad y reforma del Estado, impulsado por la Fundacin Paz Ciudadana, que present sus conclusiones en septiembre de 20094.
Tudela, Patricio; La gestin de la seguridad pblica y ciudadana en pases en el Cono Sur: condiciones necesarias para el desarrollo de polticas y la ejecucin de programas. Revista Estudios Policiales, Santiago, N 4, Julio de 2009, pp. 122 -146. http://www.asepol.cl/publicaciones/estudios-policiales-n4.html 3 Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad (CIPC); Informe internacional sobre la prevencin de la criminalidad y la seguridad cotidiana: tendencias y perspectivas. 2008. 280 p. 4 Fundacin Paz Ciudadana, Foro transversal para la modernizacin estatal en seguridad pblica: documento de trabajo. Septiembre de 2009, 16 p.. http://www.pazciudadana.cl/docs/pub_20100218170349.pdf
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III.

Reforma y modernizacin del Estado: factor clave

Qu elementos son claves? Al menos dos: por una parte, el correcto y oportuno dimensionamiento de la naturaleza de los problemas de inseguridad y, por la otra, las condiciones con las cuales se intenta reducir o contener tanto las causas como las manifestaciones y sus efectos. Me refiero especficamente a las polticas y acciones que deberan emprender el aparato pblico y los rganos gubernamentales y las capacidades necesarias para aquello.

La seguridad y su materializacin se asocian a un marco y contexto sociopoltico ms exigente que antes. La reforma del Estado y la modernizacin de las instituciones del sistema de seguridad y justicia es una prioridad que obedece a una necesaria adecuacin de las instituciones pblicas a las nuevas exigencias: una gestin pblica eficiente, eficaz, de calidad y transparente.

Qu pone en riesgo este anhelo? A la conviccin, ms o menos generalizada, sobre las limitaciones de la actuacin policial y las dems instituciones en el diseo e implementacin de polticas de prevencin y control del crimen y la violencia, se agregan en ocasiones la improvisacin, a travs de propuestas parciales y carentes de un respaldo tcnico y emprico, y la inconsistencia de stas con los principios de las polticas criminales eficaces. Hay muchos mitos sobre la prevencin y enormes tentaciones que distraen. El final del da, es poco el conocimiento vlido. Las buenas prcticas, la transferencia desde un contexto a otro, el aprendizaje a partir del error y el acierto son escasos.

Pero, tambin se agrega la sobre-reaccin. En efecto, la tentacin por aplicar medidas que prometen una rpida recuperacin de los niveles la seguridad de las personas (poltica de mano dura que estigmatiza a las vctimas y victimarios), desatendiendo las causas estructurales, no slo arriesga el impostergable respeto de los derechos de las personas profundizando la discriminacin y la intolerancia-, sino que tambin viene a ratificar lo que ya la experiencia internacional nos ensea: por una parte, que la seguridad pblica depende de una eficaz poltica criminal y, por la otra, que se requieren capacidades instaladas que permitan su monitoreo y evaluacin para introducir correcciones y ajustes necesarios. El uso de la evaluacin en prcticas de prevencin responde a la necesidad de establecer una base racional y cientfica que permita juzgar la eficacia de las intervenciones.

As, desde el punto de vista de la gestin, es posible identificar algunas deficiencias comunes en Amrica Latina, que dificultan el desempeo de las instituciones responsables de las polticas de seguridad pblica y acrecientan la necesidad de mejorar las competencias para una mejor gestin:

i.

La accin pblica mantiene aun importantes lmites sectoriales que impiden un abordaje integral de los problemas.

ii.

La planificacin de los organismos pblicos en este campo es de corto plazo, debido al marco legal y presupuestario.

iii.

Las evaluaciones de procesos, resultados, impacto, calidad del servicio y satisfaccin del usuario son poco frecuentes, especialmente, en el mbito de la polica y administracin de justicia.

iv.

El escaso desarrollo de un enfoque de coproduccin derivada de limitaciones institucionales, presupuestarias y subjetivas (cultura institucional)

IV.

Polticas pblicas, gestin local y participacin

La modernizacin de la gestin de la seguridad implica un cambio en las relaciones del Estado con el ciudadano y apunta al fortalecimiento y perfeccionamiento de su capacidad gestora, reguladora y productora de servicios. Por ello, un giro significativo es, entonces, la introduccin, promocin y fortalecimiento del rol de la sociedad civil en objetivos de inters comn y en tareas que antes eran exclusivas de algunos organismos estatales.

Una mirada a la naturaleza de las intervenciones en distintos pases permite afirmar que las iniciativas desde el gobierno central no son suficientes. Es necesario sumar a los gobiernos locales, la accin de la comunidad organizada y definir polticas pblicas de largo alcance. Dentro de stas, a su vez, conceptos como los que se sealan deben ocupar un lugar relevante:

i. ii. iii. iv. v. vi.

participacin social efectiva y productiva liderazgo y coalicin local; nfasis socio-preventivo; diseo de estrategias de intervencin intersectorial y multidisciplinarias. monitoreo y evaluacin de la eficacia e impacto de las intervenciones aprendizaje social e inteligencia colectiva

Para ese objetivo hay que rescatar la relacin entre democracia, seguridad y participacin. En la medida que la sociedad civil aporte elementos al diseo de 9

estrategias de seguridad se fortalece el sistema democrtico. La participacin es fundamental y supone, a lo menos, dos mecanismos relevantes: acceso a informacin necesaria y creacin de canales expeditos y redes. Esto contribuye significativamente a promover una cultura de la prevencin.

V.

Conclusiones y desafos

La importancia y responsabilidad que tiene cada Estado en establecer y mantener un sistema equitativo, responsable y eficiente de seguridad y justicia penal, obligan a desideologizar el debate de las polticas pblicas de seguridad. La seguridad compete al conjunto de la sociedad, por tanto, debe ser asumida como una poltica de Estado. Este es un aprendizaje fundamental en muchos casos.

Otra enseanza que nos deja la dcada pasada en materia de polticas de seguridad es que se debe poner ms atencin en la forma cmo se gestiona la seguridad y menos en debates tericos sobre modelos de seguridad. Las respuestas al desafo que plantea la inseguridad ciudadana tienen distintos grados de dificultad y diversas aproximaciones o forma de materializacin. La experiencia indica que una cosa son los modelos y otra es su aplicacin o implementacin. La realidad en los territorios y gobiernos locales supera el reduccionismo y la simplificacin de las estrategias.

Todo lo sealado tiene consecuencias, especialmente en dos niveles: en el estructural y en el prctico. En el primer caso, una segunda generacin de polticas de seguridad debe necesariamente haber superado o enfrentado cinco grandes desafos o tareas urgentes:

i.

los problemas derivados de la delincuencia, la violencia y el temor, desarrollando la institucionalidad necesaria; 10

ii.

la insuficiencia o crisis del sistema de prevencin y control de la criminalidad comn y la violencia, asignando los recursos necesarios y legislando respecto de nuevas formas de criminalidad y nuevas formas de actuacin contra ella,

iii.

la consolidacin de las instituciones democrticas, como la capacidad gestora de los gobiernos locales, de manera de asegurar la inclusin y la participacin de todos los sectores de la sociedad;

iv.

una adecuada interrelacin entre justicia y seguridad, con una poltica criminal estructuralmente consistente con polticas sociales eficaces, que se ocupan de los factores de riesgo social en grupos vulnerables; y

v.

la modernizacin del Estado, desarrollando capacidades permanentes para el diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas en este campo.

En el otro caso, en el plano de lo prctico, existen un conjunto de recomendaciones y experiencias relativas a la prevencin del delito. Estas destacan no slo el enfoque de la coproduccin, la participacin, el enfoque local, entre otros aspectos, tambin subrayan la necesidad de avanzar hacia una nueva generacin de polticas y gestin de seguridad, versin que rescata la prevencin basada en el conocimiento y las poltica basada en evidencia. De esta forma, la gestin de informacin, la gestin de conocimiento y la gestin de planificacin, monitoreo y evaluacin son sustantivas para el xito

Evitar trabajar a ciegas, contener la improvisacin, identificar y transferir prcticas prometedoras, facilitar la apropiacin y el empoderamiento de los gobiernos locales, promover el conocimiento cientfico y prctico, crear condiciones para una gestin de informacin oportuna y apropiada, ocupndose de medir la evolucin de la inseguridad y la calidad en trminos de costo-eficacia, resultados e impactos, son retos insoslayables para el xito.

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Otra leccin es la necesidad de sustentar la gestin en una capacidad tcnica. Con ello apuntamos a asegurar diversas condiciones y requisitos que dan mayor eficacia al sistema. Aqu son relevantes conceptos tales como:

i. ii.

fortalecimiento institucional en distintos niveles y sectores del aparato estatal; sistemas de informacin para diagnsticos compartidos, oportunos, fundados tcnica y empricamente, sobre la naturaleza del(os) problema(s), la(s) prioridad(es) y las consecuencias de la inseguridad objetiva y subjetiva;

iii.

capacidad de gerenciamiento (direccin y administracin), planificacin y ejecucin eficiente, guiada por indicadores e ndices de resultado e impacto;

iv. v.

reformulacin e innovacin en las estrategias e intervenciones; existencia de una institucionalidad con respaldo poltico, jurdico, tcnico y econmico adecuado, entre otros.

La experiencia de Chile ensea que para tener xito se debe profesionalizar y modernizar la gestin del aparato pblico y dar un salto en materia de polticas pblicas. No se puede seguir trabajando y gestionando las polticas del sector con enfoques, estrategias y prcticas de antao. Es preciso innovar. Para ello debemos evaluar y promover la gestin de conocimiento, validar las intervenciones que sirven o que entregan resultados prometedores, pero tambin aprender y trasferir las buenas prcticas para aprovechar las experiencias que se detectan en cada contexto, en cada ciudad y en cada barrio.

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