A ADMINISTRAO POLTICA BRASILEIRA *

Apresentao
Reginaldo Souza Santos**
Elizabeth Matos Ribeiro***
Apresentao; 1. Introduo; 2. Desenvolvimento capitalista e
mudanas nos padres produtivo-organizativos do setor pblico;
3. IndustriaUltlo e o Estado: desenvolvimento de um setor
pblico moderno; 4. Conseqncias e crticas administrao
poltica brasileira; 5. Concluso; 6. Uma agenda para pesquisa.
Contribuio para a busca de novos conceitos e para o desenvolvimento terico-me-
todolgico sobre questes do Estado brasileiro. Releitura do desenvolvimento e dos
limites da ao do Estado na economia brasileira. Debate sobre estrutura tributria
vigente at 1988 e impactos da nova reforma sobre estados e municpios. Abordagens
criticas centralizao e homogeneizao da produo pblica. Agenda para
pesquisa.
THE BRAZILlAN POLICY ADMINISTRATION
This essay, named The Brazilian public administration, is intended to reinterpret the
nature and, above all, the way Brazilian State has managed programmes aimed at
modemizing lhe wide productive structures of Brazilian society.
The authors give special attention to the consequences of the model of management
adopted in the pos-l966 period, particularly the integration of Brazilian intergovem-
ment relations, which may have contributed for deepening the public fmancing crises
and for the deterioration of concepion, formulation and implementation of the public
policies institutional basis.
Palavras-chave:
Estado capitalista; administrao poltica brasileira;
Welfare State; crise fmanceira do Estado.
o presente artigo produto de um contexto de inquietaes e tambm da
preocupao de apreender as mltiplas dimenses do processo de desenvolvimento
do Estado capitalista.
* Artigo recebido em jul. e aceito em sei. 1993.
** Prof. Dr. do Departamento de Administrao Pblica (EAUFBA). (Endereo: Av. Reitor Miguel
Calmon, s/n - 3
2
andar, Vale do Canela, Salvador, Bahia.)
*** Coordenadora de projetos do Centro Educacional de Tecnologia em Administrao - Cetead.
Rev. Adm. pb., Rio de Janeiro, 27 (4): 102-35, out/dez. 1993
Por isso, mn trabalho exploratrio e que objetiva contribuir para a busca de
novos conceitos e principahnente para o enriquecimento do debate e do prprio
desenvolvimento terico-metodolgico sobre as questes que envolvem o Estado
brasileiro.
As anlises apresentadas foram fruto dos ricos e produtivos debates com os
nossos colegas da Escola de Administrao, particulannente o saudoso professor
Jos Osrio Reis e os alunos das cadeiras de fmanas pblicas e politicas pblicas
dos cursos de ps-graduao.
Porm, o amadurecimento para chegar forma final deste artigo surgiu mais
recentemente, a partir de mn processo de discusso entre os autores, com base numa
pesquisa realizada para a Prefeitura Municipal de Camaari que visava analisar as
"restries ao desenvolvimento municipal nmn contexto de crise".
Com o objetivo de fazer uma reconstituio histrica e compacta da trajetria do
desenvolvimento do EStado brasileiro nos ltimos 60 anos, escolhemos como
recurso metodolgico dividir o perodo em anlise em dois grandes momentos. O
primeiro compreendendo os anos de 1930 a 1966 e o segundo tomando como
referncia os anos ps-1967.
Nesse sentido, dedicamos as sees 2 e 3 do artigo a uma releitura do desenvol-
vimento e dos lintes da ao do Estado na economia brasileira, destacando a
importncia do setor estatal como "agente ativo do desenvolvimento nacional".
Na subfase 1930-45, assistimos criao das bases para o processo de indus-
trializao e intensa participao do governo no sistema de produo atravs da
criao de empresas estatais em setores estratgicos. A chegada dos anos 60 revela
a necessidade de se rever o modelo de desenvolvimento vigente. Mas somente em
1964-66 o Estado apresenta uma proposta concreta de mudana, buscando aprovei-
tar as condies politicas e econmicas favorveis implementao de mn projeto
de maior flego. Sem dvida, esses foram os dois momentos decisivos da histria
do desnvolvimento nacional e, portanto, so merecedores de uma discusso mais
ampla no nosso trabalho.
Por compreendermos que o sistema ftscal constitui a base da administrao
politica do perodo ps-1967, aprofundamos o debate sobre a estrutura tributria
vigente no pas at 1988 e os impactos da nova reforma contida na Constituio de
1988 sobre os estados e os municpios. Essa a nossa preocupao na seo 4.
As conseqncias desse modelo de administrao politica brasileira so discuti-
das na seo 5, com abordagens crticas centralizao e homogeneizao da
produo pblica, considerando ainda as suas implicaes sobre as frnanas e a
conseqente crise fmanceira do Estado nos anos 80 e 90.
Com o aprofundamento da crise, pudemos compreender melhor a ausncia de
planejamento das politicas pblicas, a desacelerao do nvel de investimento e os
equvocos e as con;eqiincias do modelo integrativo e homogeneizador de gesto
das politicas e dos recursos pblicos. Percebemos que a vinculao de recursos para
investimento levou as politicas pblicas a priorizar de forma crescente a expanso
dos equipamentos, sem contudo considerar a necessidade de manuteno desses
aparelhos/servios. Desse modo, assistimos, nas duas ltimas dcadas, a mn proces-
so de desmobilizao do Estado e despatrimonializao da sociedade. Em sntese,
Administrao politica 103
a administrao pblica de h muito perdeu a capacidade de manter os investimentos
j realizados e de adotar uma politica expansionista. Hoje nos deparamos com um
Estado excedente (com elevados custos de manuteno), deficitrio e ineficiente;
no compreendendo as causas da crise, o governo perdeu nas duas ltimas dcadas
a capacidade de se ajustar e de recriar o seu papel na economia e na sociedade.
Como a nossa proposta assumiu um perfil de ensaio, ou seja, usamos uma forma
livre de pensar, um recurso que tambm adotamos para deixar as idias flurem de
forma espontnea, certamente as questes apresentadas merecem um estudo teri-
co-metodolgico mais rigoroso. Desse modo, o contedo da parte final apresenta
uma agenda para pesquisa, onde listamos alguns pontos que podem dar incio a novas
investigaes.
1. Introduo
1.1 Uma sntese do debate contemporneo
Talvez em nenhum outro momento da histria o Estado e as funes por ele
exercidas no contexto scio-econmico tenham sido to debatidos como agora. Nesse
debate, h uma quase tmanimidade em se imputar ao Estado, ou melhor, ao processo
estatizante, a desarticulao das sociedades capitalistas ocidentais. Essa concluso,
que j se fazia pru;sar como verdade inconteste durante o debate dos anos 80, ganha
um grau de certeza "absoluta" depois da queda do muro de Berlim e do desmorona-
mento do imprio sovitico. A partir dessa evidncia, o chamado neoliberalismo v
desaparecer as fronteiras que lhe impediam uma aceitao universal.
Invariavelmente, a ortodoxia parte de um diagnstico que mostra que as aes
administrativas e econmicas do Estado, que, por um lado, impem regras de
disciplinamento nas relaes de produo e, por outro, ampliam os espaos na
produo de bens e servios, conduzem inexoravelmente ao bloqueio de todos os
mecanismos de adaptao da economia, alm de potencializarem um desequilibrio
oramentrio das contas pblicas que tambm conduz instabilidade de todo o
sistema econmico.
Nesse sentido, segundo essa corrente do pensamento, "a crise tem como causa
primria e nica o excessivo intervencionismo do Estado; por conta de uma
malbaratada politica de gastos, parte do volume global de investimentos realizados
pelo Estado perde eficincia alocativa, dai decorrendo dois movimentos perversos:
a) dada a ineficincia alocativa, o sistema econmico como um todo tem reduzido
a sua taxa de produtividade, o que faz declinar a carga tributria futura do Estado;
b) pela mesma razo, para conseguir o mesmo nvel de produo o Estado obrigado
a gastar mais do que o necessrio. Ambos os movimentos (mais gastos, menos
receita) produzem o mesmo resultado: ampliao do dficit pblico".
l
1 Santos, Reginaldo Souza. A histria das idias sobre o Estado e as finanas pblicas no capitalsmo
(tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da Unicamp, sob a orientao do Prof. Or.
Jos Carlos de Souza Braga). Campinas, 1991.
104 R.A.P.4/93
A conseqncia desse dficit pblico crescente que o amnento da demanda de
dinheiro por parte do governo tende a pressionar oTvel da taxa de juros e da inflao.
Nesse caso, a boa racionalidade capitalista recomenda cautela na deciso de investir
- o que provoca queda no Tvel da atividade econmica e, conseqentemente, a
crise.
Como o crculo vicioso (com virtuosidade), a soluo apontada pelos conser-
vadores tem duas variantes que convergem para o mesmo ponto. Primeiro, sugere-se
um corte linear das despesas, estimando-se que, a um dado percentual, em n anos
todos os problemas estaro resolvidos. Segundo, e como medida complementar,
recomenda-se a transferncia para a iniciativa privada de parte do ativo estatal
imobilizado na produo de mercadorias e servios; com isso estar-se-ia no s
garantindo maior eficincia alocativa ao sistema econmico, como tambm pos-
sibilitando ao Estado o resgate mais acelerado de sua dvida.
Assim, o que a ortodoxia procura negar com o seu diagnstico que a interveno
direta ou indireta do Estado tenha qualquer importncia no processo de desenvolvi-
mento das economias capitalistas. Nesse caso, o processo de desenvolvimento
autodeterminado pelas relaes de mercado, onde qualquer ao estatal s tende a
obstaculiz-lo. Na verdade, segundo a ortodoxia, o processo intervencionista do
Estado fica separado de sua historicidade e responsvel ltimo pela desordem
econmica que se verifica hoje.
Seja como for, isto , independentemente da hegemonia do diagnstico conser-
vador e da crise por que passa o setor pblico, a realidade dos fatos mostra que o
Estado tem ampliado as suas funes pari passu ao processo de evoluo do
capitalismo. Desse modo, para se pensar o papel do Estado no futuro no se pode
perder de vista nem as mudanas nas relaes capitalistas, nem muito menos as
mudanas ocorridas nos padres produtivos do Estado e, por conta disso, nas suas
estruturas administrativas e institucionais.
1.2 A base conceitual da anlise
Sem embargo, podemos perceber que as tentativas de compreenso das relaes
do Estado com a sociedade tm tido um alcance reduzido para dar conta da
complexidade crescente dos fenmenos e condicionantes que interferem direta e
indiretamente no processo de desenvolvimento das "relaes capitalistas de produ-
o".
Sem dvida, compreender as diferentes formas de interveno e a prpria
configurao do papel do Estado nas sociedades capitalistas no uma tarefa fcil.
As questes que envolvem os limites de ao do Estado tornaram-se bastante
complexas e essas novas situaes, por sua vez, exigem investigaes que dem
conta da dinmica desse processo.
A interveno do Estado na criao de novas relaes de produo e o estmulo
expanso das foras produtivas exigiram da administrao pblica a criao de
um arcabouo terico-conceitual e operacional que desse conta do seu novo papel
de .. Estado empresrio".
Administrao potica 105
A compreenso dessas limitaes conceituais nos imps, portanto, o desafio de
colocar em discusso neste artigo uma proposta de releitura dos limites de ao das
politicas pblicas, procurando apreender as inter-relaes do Estado com a socie-
dade. O reconhecimento de que as economias e as relaes sociais decorrentes dessa
dinmica influenciam e so influenciadas pelas politicas governamentais o primei-
ro passo para analisarmos a funo da administrao politica nas sociedades
capitalistas contemporneas.
Com esse objetivo, passamos ento a discutir o conceito de administrao
politica, tomando como referncia as defmies de Bobbio.
2
O entendimento do
autor a respeito da administrao politica fundamenta-se na concepo de que o
prprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige"mna mudana radical
no modo de conceber e de colocar a ao administrativa". Isso significa dizer que a
ampliao do papel do Estado no desenvolvimento nacional vai exigir mna nova
postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gesto pblica, capaz de colocar
as funes organizativas-institucionais num nvel ideal, que permita o es-
tabelecimento de Uma relao intima e imediata com os objetivos primeiros e com
a sociedade orgaJzada. O autor defende ainda que essas relaes devem coexistir
num ambiente de "constante interdependncia de escolhas e resultados".
A avaliao de Bobbio coincide com a nossa compreenso, principalmente
quando reconhece que o papel de agente do desenvolvimento nacional, que o Estado
vem assumindo progressivamente, alterou substancialmente as suas atribuies,
modificando os seus padres produtivos e orgaJzativos. Em conseqncia de toda
essa dinmica, o setor pblico tem sofrido mudanas constantes no processo de
diviso institucional do trabalho. A administrao pblica tem procurado, portanto,
reconstruir suas estruturas nesse novo contexto, buscando defmir melhor o seu
espao de ao e o grau de responsabilidade das instituies pblicas. Em sntese,
parece caber ao Estado o papel principal, ou seja, reavaliar-se e reestruturar-se
constantemente para poder ajustar o modelo ideal de desenvolvimento s aspiraes
da sociedade.
Por ltimo, Bobbio defende a importncia de se romper com o "carter unitrio
e centralizador" do Estado e adotar o modelo de estados federados. A eficincia do
novo papel da administrao estatal est, portanto, fortemente concentrada na
capacidade de descentralizao da produo pblica. O autor cita como exemplo o
modelo de regionalizao dos Estados europeus, destacando o caso da Itlia.
Admite que o processo de desdobramentos de competncias possa se dar de duas
maneiras: "atravs da coordenao dos poderes locais" e tambm atravs da "dis-
tribuio dos poderes do Estado".
Em ltima anlise, entendemos ser a administrao politica a forma pela qual a
Estado se orgaJza e se estrutura para gerir o processo das relaes sociais de
produo. Sem dvida, a utilizao racional dos recursos nacionais depende, de
forma continua e crescente, da escolha do direcionamento e dos programas
2 Bobbio, Noberto; Matteucci, Nicola & Pasquino, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Braslia,
Universidade de Braslia, 1986.
106 R.A.P.4/93
econmicos e sociais mais apropriados. Por outro lado, o sucesso desses programas
vai depender direta e indiretamente da eficcia e eficincia da administrao poltica.
Logicamente, existem outros elementos e fatores que influenciam o processo de
crescimento nacional. Entretanto, as defmies das polticas pblicas constituem
hoje condio sine qua non para a realizao dos programas de desenvolvimento
nacional.
Partindo de uma perspectiva histrica mais ampla sobre o papel do Estado
capitalista e tambm da compreenso do conceito de administrao poltica e da
forma como se organizou e se estruturou para responder s novas funes econmi-
cas e sociais, dedicamos a maior parte de nossa anlise discusso do modelo de
administrao poltica brasileiro, tomando como referncia os ltimos 60 anos.
Em primeiro lugar, cabe destacar que as funes do capitalismo de Estado nas
naes subdesenvolvidas ou em desenvolvimento assumem caractersticas distintas
e historicamente especficas. , portanto, nessa perspectiva que o modelo brasileiro
deve ser analisado. Como diz Sachs,
3
enquanto nas economias desenvolvidas a
interveno do Estado pode ser orientada para a "regulao do mercado" ou para o
"aumento da produo", nos pases subdesenvolvidos vai assumir tambm a funo
de promotora da "expanso da acumulao do capital ...
Desse modo, a compreenso do processo de interveno do Estado brasileiro na
economia est diretamente vinculada formao do capitalismo nacional. Nesse
caso, o Estado asstttniu integralmente o papel de "agente do desenvolvimento
nacional", sendo forado a buscar formas de aumentar o Jvel de poupana interna,
ou seja, ampliar a disponibilidade de capital para garantir o Jvel de investimento,
com o objetivo de assegurar as condies bsicas que impulsionariam e dariam
consistncia ao processo de industrializao.
Em outras palavras, o setor estatal brasileiro, alm de investir diretamente na
criao da infra-estrutura mnima necessria e nos setores estratgicos, foi forado
ainda a apoiar o setor privado atravs da liberao de subsdios, incentivos fiscais
e de outras formas de transferncia de recursos pblicos, tentando assim capacitar
o setor privado a autofinanciar seus projetos.
Dessa forma, com a transio do modelo agrrio exportador, prevalecente at os
anos 30, para o modelo de "substituies de importaes", assistimos a um processo
intenso e crescente de mudanas institucionais e organizacionais que tinham por
objetivo adequar a administrao pblica ao seu novo papel. Logicamente, esse
esforo s foi possvel a partir da articulao de novos conceitos da ao estatal no
desenvolvimento nacional.
Nossa preocupao maior neste artigo, portanto, foi fazer uma reviso conceitual
da ao estatal e do modelo de administrao poltica predominante no pas no
perodo em anlise.
3 Sachs, Ignacy. Capitalismo de Estado e subdesenvolvimento. Petrpolis, Vous, 1969.
Administrao poUtica
107
2. Desenvolvimento capitalista e mudanas nos padres produtivo-organizativos
do setor pblico
Na concepo de Smith
4
e seguidores no haveria relao entre o desenvolvimen-
to das foras produtivas e o Estado, porque a associao e a ampliao das funes
do governo no domnio econmico seriam fatores obstaculizadores do prprio
desenvolvimento. Essa predio smithiana no se confmna e o que se verifica de
fato uma forte solidariedade entre o Estado e os agentes econmicos (sociedade
civil), em cujo processo fica estabelecida uma relao de causalidade: ou seja,
medida que as sociedades vo-se tomando complexas, passam a exigir do Estado
formas ampliadas e sofisticadas de regulamentao, controles e instrumentos de
sustentao de base produtiva; de igual modo, a ao estatal multis.setorializada
passa a ser importante elemento impulsionador e dinamizador do sistema econmico.
Nesse sentido, o que se observa historicamente que os padres produtivos e
organizativos do Estado tm-se alterado significativamente nos ltimos 100 anos,
particularmente aps 1930. Essa mudana na natureza da produo e da estrutura
organizativa est vinculada ao aumento quantitativo (e diversificado) da sua inter-
veno na economia e s fases do prprio desenvolvimento capitalista.
Inicialmente, na fase do capitalismo concorrencial, a produo de bens e servios
ou as despesas governamentais estavam mais vinculadas esfera de circulao. Isso
quer dizer que o Estado tinha uma ao mais administrativa que produtiva; assim,
a interveno maior se dava atravs de mecanismos como as politicas fiscal,
aduaneira e cambial, creditcia, legislao protetora da indstria nascente, sub-
venes, compras pblicas etc.
Entretanto, na fase do capitalismo mais avanado, apesar de esses mecanismos e
inStrumentos estarem mais ampliados e sofisticados, no circuito da produo que
a ao estatal e a alocao de recursos esto mais concentradas, principalmente na
implantao da infra-estrutura e na produo de bens de demanda intermediria
(insurQ.os bsicos) e fmal ~ s de consumo privado).s
Um elemento importante nessa anlise perceber que esse processo de
interveno desenvolve-se dialeticamente, pois, paralelamente aos novos pa-
dres produtivos exercidos pelo Estado, verifica-se que os padres assumidos
anteriormente so substitudos pela iniciativa privada. "Isto significa que, da
mesma maneira que em dado momento histrico o Estado capitalista assume uma
ao produtiva de vanguarda (isto , ocupando os espaos ainda no ocupados
pelo setor privado) ou mesmo substitutiva (isto , desenvolvendo atividades que
antes se restringiam exclusivamente ao campo privado), o setor privado substitui
a atividade estatal; logicamente que, nesse instante, em condies bem mais
4 Smith, Adam.lqueza das naes. So Paulo, Abril Cultural, 1982. Srie Os Economistas.
S Essa suposio vlida enquanto generalizao qe procura caracterizar a produo pblica do
Estado capitalista; na anlise de cada &lado per se podem-se verificar situaes diferentes dessa
hiptese mais geral. Os casos da Europa e dos pases perifricos mais importantes se aproximam dessa
generalizao, porm no sucede o mesmo em relao aos EUA, por exemplo.
108 RA.P.4/93
favorveis.
6
Deriva da, ento, que, dentro do processo de interveno na esfera
econmica, os novos padres produtivos assumidos pelo Estado esto sendo
constantemente recriados, no sentido de que este se adapte sempre s novas
exigncias do processo de desenvolvimento capitalista".'
Por outro lado, vale ressaltar que as mudanas histricas verificadas no processo
de interveno provocaram trs importantes alteraes na natureza da ao estatal.
Em primeiro, destaque-se a ampliao das funes governamentais. O Estado que
antes atuava dando suporte s relaes de produo, atravs do aparato jutdico-po-
licial, do sistema de segurana externa e do apoio tributrio-cambial, depois, alm
de ampliar esses mecanismos, passa a atuar diretamente na organizao da produo
- seja na produo de mercadorias e de bens e servios pblicos de natureza social
(a montagem do Welfare State), seja na intermediao fmanceira, para a garantia de
fmanciamentos de longo prazo aos projetos produtivos.
A segtmda est relacionada com a remodelao da estrutura organizacional do
setor pblico, prefigurada pela modernizao (incorporao de novos padres
tecnolgicos) e ampliao dos aparelhos de Estado (surgimento de novos minis-
trios/secretarias, departamentos, autarquias, fundaes, empresas estatais etc.) com
atribuies amplamente defmidas.
A terceira diz respeito diviso institucional do trabalho dentro do setor pblico,
como fonna de o Estado atender s exigncias emanadas dos novos padres
produtivos assumidos e do prprio desenvolvimento. Esse processo de diviso do
trabalho dentro do setor pblico fica mais visvel quando se percebe que determi-
nados gastos esto associados a um certo tipo de organizao. Por exemplo, nota-se
claramente que a administrao centralizada tende a concentrar cada vez mais os
seus gastos nas atividades tradicionais de governo (defesa externa e segurana
interna, administrao geral, justia etc.). Enquanto isso, a administrao descen-
tralizada, configurada nas autarquias e fundaes, fica mais responsvel pelos
recursos alocados na produo de P&D e constituio do Welfare State (educao
superior, centros cientficos e tecnolgicos, servios de sade e previdencirios etc.).
Um terceiro segmento seria fonnado pelas empresas estatais, especializadas na
produo de servios de infra-estrutura e na produo de mercadorias (transporte,
energia, telefonia, gua e saneamento, insumos bsicos, bens de capital, automveis,
avies etc.). Confonne observado acima, em muitas situaes o sistema bancrio-
fmanceiro encontra-se nas mos do Estado.
6 Nota-se, por exemplo, que o processo de privat izao de empresas estatais no Brasil est-se dando
em condies bem mais favorveis para o setor privado do que quando as mesmas foram estatizadas;
eram empresas deficitrias, e a motivao para estatiz,las foi dada ou corno forma de recuperar o
capital emprestado pelos bancos oficiais ou pela importncia estratgica do projeto no contexto da
economia nacional e regional.
, Santos, Reginaldo Souza. Mudanas nos padres produtivo-organizativos, a diviso institucional
do trabalho e o processo alocatrio de recursos no Estado capitalista - uma referncia ao caso da
Bahia. Revista tk Administrao Pblica, Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 17(4): 40-94,
out./dez. 1983. (Ver p. 70.)
Administrao politica 109
Certamente que essa anlise se insere mnn quadro geral do processo de insero
do Estado na dinmica econmica e social, da ampliao de seus aparelhos e da
conseqente diviso institucional do trabalho dentro do setor pblico. Por E$a
razo, tanto o modo de insero quanto as formas especficas de organizao da
produo tendem a variar de acordo com as situaes concretas de cada Estado
capitalista.
3. Industrializao e o Estado: desenvolvimento de um setor pblico moderno
Embora, de maneira geral, o Estado venha tendo participao decisiva no desen-
volvimento das relaes capitalistas de produo, acredita-se que esse papel tenha
importncia ainda maior quando se trata de determinados pases da periferia - e o
caso brasileiro parece-nos bem caracterstico. Diferentemente do que ocorreu na
Europa, entre ns o Estado que assume toda a liderana do processo de constituio
do capitalismo industrial. Esse fato, por si S, j explica o porqu de o setor pblico
brasileiro ter uma dimenso to ampla no contexto econllco, administrativo e
social, o que agora desperta a animosidade da corrente chamada de neoliberal.
Por conta dE$a discusso ampla do setor pblico brasileiro, a anlise acerca das
funes e do desempenho da administrao pblica torna -se bastante complexa,
principalmente quando se considera que estamos num contexto federado, com trs
instncias de poder (federal, estadual e municipal) e com autonomia relativa de
gerenciamento da produo pblica.
Por isso, acreditamos que a anlise ficar facilitada com a diviso em dois grandes
perodos: um compreendendo os anos de 1930-66 e outro incluindo os anos a partir
de 1967.
3.1 1930-66 - desenvolvimento e limites de atuao do setor pblico brasileiro
8
Apesar da existncia de um Estado nacional e de uma concepo de federao
antes de 1930, s a partir dE$a poca que teremos entre ns um setor pblico
engajado num projeto de mudanas estruturais e de constituio do capitalismo
industrial. No obstante a instituio fonnal do federalismo, na prtica ficava
evidente a fragilidade desse princpio poltico-administrativo. Por isso, a adminis-
trao da produo pblica nesse perodo passa a ser uma prerrogativa quase que
exclusiva do Estado nacional. Essa a principal caracterstica da administrao
poltica brasileira nE$a fase.
9
8 Estabelecemos que o ano de 1966 seria o limite desse macroperiodo porque nos parece claro que
o modelo de gesto da produo pblica concebido a partir de 1930 s se esgota e reformulado no
mbito das reformas financeiro-bancria, administrativa e tributria (que passam a ter vigncia a partir
de 1967) que estavam contidas no Paeg - Plano de Ao Econmica do Governo (\964-66).
9 Talvez as excees fiquem por conta de alteraes setoriais de estados mais desenvolvidos (como
Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paran e So Paulo) e da singularidade da Bahia, quando cria a CPE
e concebe o bem-estruturado e ousado programa Fundagro, a partir da segunda metade dos anos 50.
110 RA.P.4/93
o projeto econmico.das foras que totTlraJn o poder em 1930 era fazer a
industrializao do Brasil, em cujo processo o papel do Estado seria decisivo,
particularmente porque o capital nacional no possua magnitude para a alavanca-
gem e o capital dos pases mais desenvolvidos passava por mna crise de realizao
muito aguda. .
Decidido que o papel de locomotiva seria exercido pelo Estado, ainda assim
os projetos de investimentos pesados no foram implementados imediatamente
- at porque o Estado se encontrava fragilizado em razo de ter que socorrer o
setor exportador, o lado dinmico da economia brasileira. Por essa razo, por
mais paradoxal que possa parecer, a poltica do Estado rumo industrializao
comea exatamente pelo projeto de modernizao dos segmentos do setor agro-
pecurio.
10
Com essas dificuldades iniciais, as polticas mais efetivas ocorreram no campo
administrativo, onde o governo desenvolveu mna srie de projetos visando a
reformulao dos aparelhos de Estado, na tentativa de capacit-lo a implementar os
grandes programas de investimentos - algo impossvel de ocorrer tendo-se por base
a estrutura vigente, que correspondia aos interesses oligrquicos e os refletia. Essas
mudanas na estrutura admirJstrativa foram feitas ao longo de todos os anos 30. As
mais destacadas foram: a criao do Instituto Brasileiro do Caf (lBC), do Instituto
do Acar e do lcool (lAA), do Instituto de Cacau da Bahia (lCB), do Conselho
Federal de Comrcio Exterior (na verdade um rgo de formulao de polticas
econmicas), do Consellio Nacional de Petrleo (CNP), do Departamento de
Administrao do Servio Pblico (Dasp) etc.
l1
Com esse novo realinhamento das estruturas organizativas e administrativas dos
aparellios do Estado foi possvel iniciar os anos 40 com grandes projetos de
investimento, explicitados em programas tais como a Vale do Rio Doce, a Fbrica
Nacional de Motores, a Companhia Nacional de lcalis, a Companhia Hidreltrica
do So Francisco, a Companhia Siderrgica Nacional (o mais expressivo de todos),
entre outros. Tudo isso ocorreu nos primeiros cinco anos da dcada de 40, pois, com
a sada de Vargas da Presidncia (em 1945) e a ascenso de Dutra, o projeto de
10 Para um melhor entendimento desse ponto ver, entre outros, os seguintes trabalhos: Draibe, Snia.
Rumos e metamorfose - Estado e industrializao no Brasil: 193f.Y1960. Rio de Janeiro, Paz e Terra,
1985; Ianni, Octvio. Estado e planejamento econmico (estrutura social e industrializao no Brasil).
Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira., 1965; Skidmore, Thomas. Brasil: de Getlio a Castello. Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1974; Wahrlich, Beatriz. O Governo Provisrio de 1930 e a reforma
administrativa. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, 9 (4): 5-68, out.jdez. 1975;
Santos, Reginaldo Souza. Breves notas sobre a poltica agropecuria brasileira: do planejamento por
produto ao planejamento global. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, 23(2): 39-53,
abr.jjun. 1989.
11 Como o Estado assumiu a responsabilidade da coordenao do projeto de industrializao era
evidente que as transformaes teriam que ser mesmo profundas, como afirma Ianni: "Assim, nos
anosde 1930-45, o governo federal criou comisses, conselhos, departamentos, institutos, companhias,
fundaes e formulou planos. Alm disso, promulgou leis e decretos. E incentivou a realizao de
debates, em nvel oficial e oficioso, sobre os problemas econmicos, financeiros, administrativos,
educacionais, tecnolgicos e outros. As medidas adotadas pelo governo alcanaram praticamente
todas as esferas da sociedade nacional. Tratava-se de estudar, coordenar, proteger, disciplinar,
reorientar e incentivar as atividades produtivas em geral". Ianni, O., op. cit. p. 35-6.
Administrao potica 111
industrializao praticamente paralisado e s retomado com a volta de Vargas ao
poder em 1950.
12
O retomo de Vargas ao poder (agora atravs de eleies diretas) e a eleio de JK
para a Presidncia da Repblica, em 1956, vo transformar a dcada de 50 nos
melhores anos de todo o processo de ir!(:lustrializao brasileira, iniciado em 1930.
De incio Vargas procurou recuperar o tempo perdido e passou a implementar projetos
complementares queles j consolidados durante o seu primeiro perodo de governo.
Isso sucedeu com a criao da Petrobrs, com a montagem de uma infra-estrutura
de transportes e energia e com a criao dos bancos de desenvolvimento (BNDE e
BNB). Com a criao desses bancos, aliaeJa existncia do Banco do Brasil e da
Caixa Econmica Federal, pensava-se na estruturao de um sistema de fmanciamen-
to forte e profissionalizado, portanto fora dos esquemas antigos e esgotados (centro
no sistema fiscal), incapazes de alavancar recursos na medida requerida pelos novos
projetos numa fase avanada do processo de industrializao.
De 1961 a 1964, particularmente no perodo Jango, a instabilidade politica
impunha obstculos ao aprofundamento do processo de industrializao, principal-
mente porque naquele momento que se passou a discutir a implementao de
mecanismos que permitissem que os frutos do crescimento econmico chegassem
tambm ao trabalhador.
A instabilidade politica foi resolvida mediante um golpe militar; a econmica,
atravs da implementao de um rigoroso programa de ajuste concebido pelos
ultra-ortodoxos Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes. As bases desse
programa estavam centradas num trip de reformas: a) administrativa, que atravs
do Decreto-Iei n
Q
200 montava um sistema de controle centralizado; b) fmanceira,
que visava criar um sistema financeiro em condies de fmanciar as farnflias nas
compras a crdito (as financeiras surgem com certo mpeto nessa poca); e
c) tributria, que visava criar as condies de financiamento do setor pblico com
recursos no-inflacionrios.
Vale ressaltar, entretanto, que todo o esforo de modernizao visava um nico
objetivo: consolidar o projeto de industrializao da economia brasileira. Por essa
razo os vetores da modernizao administrativa indicavam dois caminhos: um
direcionado para a capacitao de pessoal, atravs da instituio do sistema de mrito
- a cargo do DASP -, e outro voltado para a montagem de aparelhos que levassem
a cabo os projetos produtivos a cargo do Estado e fora dos esquemas da adminis-
trao centralizada. Essa concepo possibilita a expanso das empresas estatais.
Fica evidente que esse um perodo bem marcante da administrao politica
brasileira, e apresenta as seguintes caractersticas. Primeiro, o governo federal
12 Esse estancamento do processo de industrializao tinha mais a ver com as questes
poltico-ideolgicas do que mesmo com dificuldades maiores no plano econmico-financeiro. Na
verdade, a penalizao dos programas de investimento era uma forma de a corrente neoliberal (ento
no poder e baseada na livre iniciativa, apoiada pelo capital internacional) se contrapor corrente
nacionaJ-desenvolvimentista, que defendia um processo de industrializao capitaneado pelo Estado.
(Ser que naquelas circunstncias os neoliberais imaginavam que os EUA pudessem fazer um plano
Marshall para a periferia, como compensao pelo esforo de guerra e pela preservao do espao das
infiltraes de ideologias comunistas?)
112 RA.P.4/93
assume praticamente sozinho todo o esforo de modernizao; as relaes com
estados e municpios - quando fora dos interesses do projeto nacional- se davam
na base da troca de favores poUticos. Segundo, a problemtica regional pareci,a ser
..... . .. /
resolvida pela integrao dos mercados; s no fmal do perodo que esta concepo
refeita e se pensa na instituio de uma agncia para cuidar de questes especficas
- da a criao da Sudene em 1960.'3 Terceiro, no havia no escopo das poUticas
maiores preocupaes com a problemtica social. Salvo a Consolidao das Leis do
Trabalho, em 1943, e projetos espordicos na rea de habitao, nada mais indicava
algo que pudesse se comparar a uma poUtica mais abrangente voltada para o
bem-estar social - nas reas de sade, habitao, previdncia, saneamento, lazer
etc. S se pensa em uma poUtica mais sistematizada j no final do perodo, no
tmnultuado governo Joo Goulart, com a concepo do Plano Trienal. Sequer uma
poUtica de emprego foi elaborada antes desse momento. Quarto, muito embora o
Estado no tenha orquestrado nessa fase o chamado Welfare State, do ponto de vista
do padro produtivo mais geral os limites quantitativos da interveno se consoli-
dam durante o perodo da prpria industrializao; portanto, no procede a anlise
dos conservadores dando conta de que o processo intervencionista se exacerba no
ps-1964. Se os indicadores macroeconmicos indicavam uma expanso da parti-
cipao relativa do Estado no produto, isso decorria mais do fato de o Estado deter
setores estratgicos que determinavam a dinnca da economia, do que mesmo da
estatizao na margem, fruto do fracasso de projetos privados como a Mafersa, a
Caraba Metais etc. No entanto, essas reas prprias da administrao pblica
brasileira, que deixaram de ser industrializao, vo ser retomadas no perodo
seguinte, inclusive mediante uma articulao cOm estados e municpios.
3.2 1967-88: reforma e centralizao administrativa e fmanceira
14
Se no perodo anterior ficam alterados e demarcados o novo padro da produo
e os limites da atuao do Estado, nesse perodo subseqente o que vai merecer
destaque a capacidade de gesto do Estado para conduzir a bom termo um leque
amplo da produo social de bens e servios, agora sob a sua responsabilidade.
1s
13 Associando-se a primeira e a segunda caractersticas, analisa-se que, muito embora existisse wna
forte tendncia centralizadora em razo do carter autoritrio do Estado, havia, na verdade, poucas
chances concretas para a administrao poltica brasileira avanar para um modelo de gesto voltado
para a descentralizao - compartilhado pelos poderes regional e local. As condies econmicas
desses poderes no pennit iam qualquer inic iat iva semelhante do poder central. A busca de associao
tentada pelo poder regional (vide o caso da Bahia em Santos, Reginaldo Souza & Oliveira, Jos Carlos
Souza de. Notas preliminares sobre o padro de interveno do estado da Bahia - 1956/ 1980. Revista
de Administrao Pbca, Rio de Janeiro, FGV, 22(2), abr.fjun. 1988) no se efetiva, tendo em vista
que a Unio avaliava que o projeto nacional no podia ser compatibilizado com os interesses regionais
ou locais. Este s seria implementado na etapa posterior constituio do capitalismo industrial
brasileiro.
14 Esta subseo e a seo 5 baseiam-se no trabalho: Santos, Reginaldo Souza. Crise financeira:
situao financeira municipal e gesto de servios pblicos. Revista VeracidLUie. Salvador, BA, 1,
outJdez.I991.
IS Conforme j observado anteriormente, a confonnao de um novo padro produtivo e organizativo
do setor pblico brasileiro se define plenamente com a maior sistematizao da poltica social - a
Administrao poltica
113
Embora seja verdade que a centralizao adnnistrativa e fmanceira (decorrente
do autoritarismo politico instalado a partir de 1964) descaracterizou o federalismo
brasileiro, tambm no deixa de ser verdade que foi nesse perodo que se procurou
estabelecer uma relao mais estreita entre Unio, estados e municpios na gesto
da produo pblica.
Nesse sentido, o que parece mais relevante na anlise da administrao politica
brasileira no perodo recente a avaliao das relaes intergovernamentais, toman-
do como base as variveis fmanceiras e o desequilibrio regional, pois esses foram
condicionantes que conformaram o padro de produo e de gesto nos anos
recentes. A crise mais geral do setor pblico tem impedido o desenvolvimento de
uma produo pblica minimamente adequada. Dessa maneira, retomar os funda-
mentos das reformas do perodo 1964-66, seus desdobramentos e as mudanas
introduzidas na Constituio federal de 1988 um importante passo para a com-
preenso das possibilidades e limites do desempenho futuro da gesto pblica,
particularmente das gestes estaduais e municipais localizadas nas regies menos
desenvolvidas.
3.2.1 A reforma de 1967 e seus desdobramentos

Nos anos iniciais de vigncia da reforma de 1967, os dois primeiros objetivos so
plenamente cumpridos. No perodo 1968-73, por exemplo, pde-se observar taxas
de crescimento da receita tributria que alcanaram em mdia 15 % ao ano, enquanto
que a expanso do PIB foi de 12% ao ano. Esse crescimento espetacular, alm de
propiciar freqentes supervits no oramento fiscal para um fmanciamento mais
adequado do setor pblico, possibilitou tambm Unio a folga ftscal necessria
para a utilizao do sistema tributrio como instrumento de politica econmica e
norteador do processo de crescimento.
O sucesso da reforma em relao aos interesses econmicos no foi o mesmo
diante das questes sociais e regionais. Do ponto de vista da distribuio regional,
houve uma tentativa inicial de se resgatar o federalismo fiscal, ainda que sob a
camisa-de-fora do autoritarismo politico e administrativo. Isso era visvel atravs
da criao dos fundos de participao dos estados e municpios, constitudos de 20%
da arrecadao do imposto de renda (IR) e do recm-criado imposto sobre produtos
industrializados (IPI). Tambm fazia parte do sistema a partilha da arrecadao
proveniente dos impostos nicos, igualmente criados no bojo da reforma. Entretanto,
a partir de 1969 essa solidariedade comeou a ser desfeita quando o governo federal
unilateralmente imps uma mudana constitucional que permitiu a reduo metade
dos fundos de participao dos estados e municpios - de 20 para 10% da
arrecadao dos IR e IPI.
A desacelerao econmica que ocorre a partir de 1974 e as novas necessidades
do setor pblico esgotam a potencialidade do formato tributrio desenhado em 1966.
partir da criao do BNH -, a maior cobertura da presidilcia, a criao das regies metropolitanas
e, mais recentemente, com as polticas compensatrias na rea da alimentao.
114 R.A.P.4/93
o processo de deteriorao da estrutura de financiamento do setor pblico comea
com a reduo da liquidez do mercado financeiro internacional, que impe, de
imediato, s autoridades monetrias a obrigatoriedade de absorver grande parte dos
encargos fmanceiros da dvida externa. 16
Internamente, comea a se observar a ampliao dos gastos tributrios (decor-
rente da ampliao dos incentivos e isenes fiscais) e uma desacelerao nos nveis
de arrecadao. Esses fatores combinados vo potencializar o dficit pblico, que,
impulsionado pela escalada inflacionria, ir autonomizar-se em relao s suas
causas primrias.
Esse perodo de desacelerao econmica tambm coincide com a fase de
abertura poltica, que revigora as prticas democrticas e permite maior explicitao
das demandas sociais. No curso da abertura, o governo nacional sofre fortes presses
dos estados e numicpios: primeiro por uma reviso dos critrios de partilha; depois,
por uma reforma tributria. Porm, a vulnerabilidade das contas federais impediu a
principal pretenso desses nveis de governo; o mximo conseguido foi escalonar
no tempo a recuperao dos fundos de participao e ampliar o volume das
transferncias negociadas, alm de facilidades na liberao de recursos de emprs-
timos pelas agncias federais.
No tendo mais as condies polticas para empreender uma reforma tributria
sem descentralizar parte considervel da renda fiscal, o governo federal optou por
ajustes na margem, consentneos com a poltica mais geral de ajustamento econ-
mico. Disso decorre o aumento da contribuio da Previdncia, a criao do
Finsocial e um aumento vigoroso do imposto de renda, particularmente da tributao
na fonte - que em 1973 representou 13,6% da receita tributria federal, chegando
a 43,1 % em 1985. Em certa medida o aumento da contribuio Previdncia e a
criao do Finsocial revelam alternativas da Unio para fmanciar suas contas com
recursos que estavam fora dos esquemas de partilha.
O agravamento da recesso nos primeiros anos 80 comea a reduzir o potencial
de ganhos da Unio (fruto dos ajustes na margem) e a sua capacidade de negociao
casuistica com os estados e municpios, mediante facilidades para a rolagem da
dvida mobiliria e a concesso de recursos a fundo perdido. Diante desses obs-
tculos, depositavam-se as esperanas de uma reforma tributria na sucesso presi-
dencial, sempre uma bandeira em prol do resgate do federalismo e da justia social.
Mesmo com a eleio de um civil com amplo acordo poltico no foi possvel fazer
de imediato a to sonhada reforma tributria. Pde-se apenas fazer possvel uma
articulao em torno de uma minirreforma (Emenda Passos Porto, em 1985), que
ampliou os recursos dos fundos de participao e consolidou o processo de desvin-
16 Essa absoro dos custos financeiros da dvida externa tem origem nos depsitos de projetos,
representados por dvida externa privada honrada junto ao Banco Central, mas no saldada no exterior.
E tambm na deteriorao das condies financeiras das estatais - decorrente da forma como foram
levadas a captar recursos no exterior - e na dificuldade de estados e municpios de honrarem os
pagamentos inteitw:ionais que foram assumidos pelo governo federal, atravs do aviso G-B 558 e MP
30.
AdministrDfo politica 115
culao de recursos, dando maior liberdade s unidades federadas na administrao
fmanceira dos recursos tributrios.
Em verdade, dada a gravidade da situao econmica e social, as discusses
iniciais sobre as refonnulaes das estruturas fiscais e fmanceira do pas foram
marcadas pof muitos e urgentes desafios: a) como combater o dficit, diagnosticado
como causa primria da inflao, num momento de profunda recesso? b) como
enfrentar o quadro da indigncia social em condies de profunda debilidade ftscal
do Estado? c) como procurar estabelecer um verdadeiro federalismo fiscal num
instante em que a Unio vive a sua pior crise? d) como se instituir ganhos tributrios
sobre a riqueza em condies polticas em que a elite debita ao Estado os males de
toda a crise?
3.2.2 A estrutura da reforma tributria de 1988
nesse contexto que, em 1988, surge o novo sistema tributrio nacional. Se
comparada quelas de 1946 e 1966, a reforma de 1988 foi a mais amplamente
discutida, inclusive com o Congresso Constituinte, recebendo previamente vrias
propostas de reformaP Todo esse debate e participao tinham o objetivo de
transformar o novo sistema tributrio num instrumento capaz de resolver questes
vitais, como a distribuio de renda, melhor distribuio de encargos entre as esferas
do governo, reduo do dficit pblico, entre outras. Apesar do encaminhamento
dessas questes, o Congresso Constituinte, em razo de sua multivariada composi-
o ideolgica e regional,18 foi incapaz de discuti-las apropriadamente, frustrando
pelo menos aqueles engajados nas discusses que antecederam os trabalhos consti-
tuintes.
Uma caracterstica visivel no novo sistema tributrio nacional a tendncia a uma
distribuio de renda mais favorvel a estados e municpios. Isso fica claro no s
porque aumenta o nmero de impostos disposio daquelas esferas de governo,
como tambm em funo de modificaes importantes ocorridas no campo da
incidncia de detenninados impostos, fato que lhes concede maior potencial de
arrecadao.
Nota-se, pela anlise da estrutura, que a Unio perde cinco rubricas de impostos,
que iro fazer parte da base de incidncia do ICM. So eles: os impostos nicos
sobre energia eltrica, minerais, lubrificantes e combustveis e os impostos sobre
servios de comunicaes e transportes. Dos chamados impostos geradores de
receitas, a Unio fica apenas com dois (IR e IPI), pois os demais (importao,
exportao e operaes financeiras) so impostos mais teis para se fazer poltica
econmica.
17 o Congresso Constituinte recebeu como subsdios vrias propostas de reforma.. sendo as mais
importantes as chamadas propostas Afonso Arinos e do Ipea.
18 Sobre os aspectos polticos da questo tributria na Constituinte ver a pesquisa coordenada por
Natennes G. Teixeira,A reforma tributria nos trabalhos constitucionais: do quadro atual ao projeto
tk sistematizao. O que se constata que os aspectos ideolgicos se subordinaram aos aspectos
fisiolgicos e corporativistas nas questes fundamentais relativas ao Novo Cdigo Tributrio Nacional.
116 RA.P.4/93
Por outro lado, os estados e o Distrito Federal passam a incorporar o imposto
sobre transmisso causa mortis e doaes, alm de ter o ICM ampliado com a
incidncia sobre combustveis e lubrificantes, energia eltrica e prestao de
servios de transportes e comunicaes. Ainda facultada aos estados e ao Distrito
Federal a cobrana de um adicional de at 5 % do que for pago Unio por pessoas
fsicas ou jurdicas, domiciliadas nos respectivos territrios, incidente sobre lucros,
ganhos e rendimentos de capital.
Do ponto de vista institucional, se o grande perdedor parece ser a Unio, no resta
dvida que os maiores beneficiados so os municpios, pois mantm a estrutura
anterior, acrescida de dois novos tributos: transmisso inter vivos de bens imveis
e vendas a varejo de combustveis e lubrificantes, exceto leo diesel.
Se na distribuio das competncias tributrias clara a tendncia descentrali-
zante, mais consolidada fica quando analisada a estrutura da partilha de recursos.
Alm da partilha implcita na distribuio de competncia em funo da transfe-
rncia de impostos ou criao de novos no mbito dos estados e municpios, as
mudanas mais significativas se expressam no amnento dos percentuais cons-
titutivos dos fundos de participao dos estados e municpios (formados pelo IR e
IPI), que passam de 33% (em 1988) para 44% (em 1993), quando se completam os
efeitos da refonna. Outra modificao importante do ponto de vista dos municpios
a passagem de 20 para 25% na participao do ICMS, principalmente porque esse
imposto passou a ter uma base de incidncia bem mais ampla, decorrente da
incorporao de impostos federais. No caso do ITR, cuja receita era arrecadada pela
Unio e transferida integralmente para os municpios, na nova sistemtica apenas
50% ficam com os municpios, enquanto os 50% restantes so apropriados pela
Unio. O quadro dos recursos partilhados se completa com a constituio de um
fundo de compensao composto de 10% da arrecadao do IPI, que ser distribudo
de acordo com a participao de cada estado no total das exportaes. Porm, o
Tesouro estadual no o nico beneficirio, pois, do montante, 75% ficam com os
estados e os 25% restantes com os municpios.
A anlise-sntese dessa nova estrutura de competncia e partilha indica que a
tentativa de ampliar a competncia tributria dos estados e municpios visou
simplificar o sistema de partilha de imposto entre as esferas de governo. No atual
sistema, o que ficou de significativo foram as partilhas decorrentes do IR/IPI e do
ICMS, sendo que os dois primeiros tm um forte carter redistributivo.
Sabia-se de antemo que a sistemtica de cobrana e dos recursos
do antigo sistema tributrio seria profundamente alterada, favorecendo os es-
tados e municpios em detrimento da Unio. Essa seria a maneira de reparar a
iniqidade do Cdigo Tributrio at ento vigente. Entretanto, como a Unio
vivia em meio a uma crise profunda em suas finanas, a expectativa era de que
a descentralizao de recursos viesse acompanhada tambm da passagem de
alguns encargos para a competncia das esferas inferiores. Essa expectativa no
se confirmou at o momento.
Administrao potica 117
3.2.3 A crise e a Constituio de 1988: os condicionantes do desenvolvimento
das administraes estadual e municipal
o pior desempenho da produo pblica, em todos os fveis do governo, ocotTeu
durante os anos 80 e:tle$e ircio dos 90. Ao invs de mna poltica expansionista,
como ocotTeu no perodo de 50 anos de industrializao, o governo adotou mna
poltica de ajuste recessivo pretendendo conter o prC>Ce$O inflacionrio e evitar
crises de grandes propores no balano de pagamentos.
A recesso, sem xito nos objetivos, reduziu a capacidade produtiva da economia
e da arrecadao de impostos, potencializando a crise fmanceira do setor pblico
brasileiro. Essa arrecadao menor no s inviabilizou a continuidade de projetos
pretritos como tambm impossibilitou novos investimentos necessrios ao atendi-
mento de novas demandas da sociedade.
De igual modo, essa reduo nas despesas no favoreceu muito o ajuste nas contas
pblicas, particularmente no que diz respeito ao corte de gastos no consumo
corrente. Essa pouca efetividade decorreu do fato de a sociedade necessitar e desejar
um consumo nnimo de servios pblicos; disso deriva a noo de que certos tipos
de gastos estatais so incomprinveis. Nesse sentido, o corte nas despesas de
consumo s possvel na margem. Sendo impossvel o corte no gasto de consmno,
a via alternativa para equilibrar o oramento seria impor reduo na rubrica inves-
timento. "No entanto, teoricamente a reduo dos investimentos pblicos s ser
socialmente desejvel caso o patrimnio social (na forma de prdios escolares,
portos, pontes, estradas, equipamentos urbanos etc.) seja transferido explorao
privada mediante o ressarcimento dos investimentos pretritos realizados pelo
Estado. Caso contrrio, a simples reduo desse item de despesa pode suscitar a
deteriorao do patrimnio social, sem conseqncias positivas sobre as contas
pblicas e a dinmica da economia."19
Alm disso, sublinhe-se tambm como eleffierlto obstaculizador do equilbrio das
contas pblicas os encargos fmanceiros da dvida. Como a dcada de 80 foi um
perodo de inflao alta, os encargos fmanceiros terminaram por se constituir num
fator incrementador do prprio dficit, tomando-o autnomo em relao s suas
causas primrias - desequilbrio do oramento fiscal, por exemplo.
O limiar dos anos 90 coincide com a mudana de governo. At aqui as sucessivas
polticas de desestatizao do governo ainda no lograram o objetivo de fazer baixar
a inflao e possibilitar a retomada dos investimentos. Inicialmente, a proposta de
poltica econmica pretendia sair da crise mediante medidas moralizadoras, com a
reduo dos gastos correntes do Estado (atravs da demisso de f1mcionrios
pblicos e da venda de ativos pblicos) e mna dura poltica fiscal (visando aumentar
os recursos disporrlveis do governo) e monetria (com o confISCO dos ativos
fmanceiros monetrios e no-monetrios). A continuidade dessa poltica tem apro-
flmdado a recesso com um duplo efeito negativo sobre as contas pblicas: por um
19 Santos, Reginaldo Souza (coord.) et alii. Policas pblicas: anlises e perspectivas. Salvador,
Universitria Americana, 1991.
118 R.A.P.4/93
lado, a recesso amplia o desemprego, reduzindo o potencial de arrecadao; por
outro lado, faz elevar as despesas por conta dos programas de assistncia e previ-
dncia, devido ao amnento do nmero de desempregados e da reduo dos salrios
reais.
Vale ainda ressaltar que as conseqncias dessa poltica no se esgotam no mbito
federal. No obstante a criao, na Constituio de 1988, de mecanismos que
asseguram maior autonomia s unidades subnacionais e o restabelecimento do
federalismo brasileiro, ainda assim a poltica de estabilizao macroeconmica e a
busca do equilbrio das contas do governo federal tm forte rebatimento nos estados
e numicpios e isso, com certeza, condicionar o proce$O de administrao de
polticas pblicas nesses Iveis de governo. Por essa razo, algtms desses elementos
condicionadores devem ser explicitados, a f1m de clwnar a ateno dos governantes
estaduais e, sobretudo, municipais para a necessidade de adequar as suas aes nmn
quadro de restries.
A Constituio de 1988 sem dvida internalizou o sentimento de maior autonomia
administrativa e fmanceira dos estados e municpios, restabelecendo com isso os
princpios federativos. Isso fica visvel tanto no sistema tributrio quanto na sinali-
zao da possibilidade de descentralizao das atividades a cargo da Unio; porm.
mais apropriado implementar essa descentralizao atravs dos Iveis inferiores
de governo. Confonne j sublinhado, muito embora os efeitos diretos da refonna
tributria s estejam plenamente consolidados em 1993, ainda assim as primeiras
estimativas indicam que os estados e municpios, que antes retinham, res-
pectivamente, 37,2 e 18,2% do total arrecadado, passaro a deter 40,7 e 22,8%.
Porm, os primeiros dados referentes distribuio efetiva dos recmsos tributrios
parecem indicar que essas estimativas no se confmnaro. Mas subsistem ainda os
efeitos indiretos detentnados pela dinmica da economia e por uma boa adminis-
trao tributria. Isso se configura com a ampliao da base tributria do ICMS e o
adicional de 5% do imposto de renda devido Unio (no caso dos estados), com a
instituio do imposto sobre venda a varejo de combustveis e a possibilidade de
aplicao do princpio da progressividade no IPTU (no caso dos municpios).
De outro lado, no plano administrativo-alocativo, muito embora a Constituio
tenha -se mostrado conservadora, ainda assim o governo federal vem implementando
aes pra passar s mos de estados e municpios aquelas atividades que apresen-
tam melhores resultados quando implementadas por esses nveis de governo.
Ressalte-se que esse no mn processo pacfico, pois envolve questes de natureza
poltica, institucional e tcnica - conforme ver-se- mais adiante.
Essa situao foi favorvel nos primeiros dois anos. Em 1989, alm de ser o ano
inicial de vigncia da refonna, a economia cresceu. Em 1990, mesmo tendo o PIB
decrescido em cerca de 4 %, os efeitos da descentralizao estavam mais ampliados,
e ainda se contava com situaes conjunturais favorecidas pelo Plano Collor I.
A partir de 1991, no entanto, mesmo a reforma tendo entrado numa fase de
consolidao plena, os seus resultados vm sendo contrabalanados pelos efeitos
negativos resultantes da recesso econmica que se aprofirnda.
Numa perspectiva de curto e mdio prazos, a capacidade alocativa das unidades
subnacionais se encontra bastante restringida, pelas seguintes razes: a) do lado dos
AdministrOfo politica 119
recursos, pela diminuio dos nveis de arrecadao prpria e de transferncias,
principalmente aquelas decorrentes do FPE e do FPM, fundos fonnados por impos-
tos sensveis ao ciclo econmico, como o caso do IPI e o IR; b) do lado dos gastos,
pelas presses dos custos fmanceiros da dvida e tambm pelas presses decorrentes
dos novos encargos que sero repassados pelo governo federal aos estados e
municpios (e que figuram no projeto denominado Operao Desmonte), alm da
cobrana da divida que a Unio est fazendo a estados e municpios.
Certamente que essas restries no alcanam a todos lineannente. Existem
aquelas situaes em que os impactos recessivos sobre o nvel de gastos so menos
intensos (particularmente no caso dos municpios), seja em razo de concentrarem
um nvel elevado de atividades produtivas, seja em razo de terem wna base de
despesa no muito elevada - este ltimo aspecto favorecido pelo ajuste imposto
ao setor pblico via demisses, corte nos investimentos etc. (motivado pelo iderio
do neoliberalismo) a partir da segunda metade dos anos 80.
De outro modo, se preservada a descentralizao fmanceira assegurada no
sistema tributrio de 1988, numa perspectiva de longo prazo a capacidade alocativa
das unidades subnacionais pode-se mostrar muito mais favorvel do que a verificada
nas circunstncias atuais. Ainda assim no ser to favorvel nos momentos iniciais
da recuperao econmica, visto que o longo perodo de crise no s est reduzindo
a capacidade de oferta de bens e servios pblicos, como tambm vem sucateando
parte considervel do patrimnio social. Assim sendo, a recuperao e a produo
de nova infra -estrutura para o atendimento da demanda corrente exigiro massas de
recursos cada vez mais elevadas. Como ao preventiva, cabe aos governantes locais
wna avaliao mais cuidadosa desses cenrios e preparar desde logo procedimentos
para o enfrentamento da realidade futura.
4. Conseqncias e crticas administrao poltica brasileira
Como j dito antes, a nossa compreenso da administrao poltica est associada,
num primeiro instante, fonna pela qual o Estado brasileiro se institucionalizou
(reestruturao com modernizao e legitimao) e estruturou um modelo de gesto
para levar a cabo o projeto de constituio do capitalismo industrial; e, num segundo
instante, s reformulaes introduzidas no modelo da etapa anterior para modernizar
e democratizar as estruturas recm-implantadas do capitalismo brasileiro, em termos
da distribuio de renda (inclusive mediante a implantao de um Welfare State) e
da descentralizao da produo pblica compartilhada com os poderes regionais e
locais.
Reinterpretando. No primeiro momento, inscreve-se o macroperodo que vai de
1930 a 1966, no qual toda ou quase toda a capacidade de produo capitalista e
articulao poltica a cargo do Estado estava centralizada no governo federal. No
obstante o Estado Novo, o centralismo no decorria do autoritarismo poltico, era
fruto da incapacidade tcnico-administrattva dos poderes regionais e locais de
articularem instrumentos que pudessem dar uma dffim.ica aos espaos da periferia,
em consonncia com as determinaes produzidas no centro. Diante desse fato,
pode-se dizer que a centralizao da formulao e da produo pblicas nas mos
120 R.A.P.4/93
da Unio (e, por derivao, a concenttao espacial da indstria) decorria e estava
em consonncia com a necessidade de se construir o capitalismo industrial. Portanto,
a administrao poltica do perodo no continha contradies que pudessem se
contrapor dinmica do capitalismo.
No segundo momento, inscreve-se o macroperodo que vai de 1967 a 1984, no
qual a administrao pblica brasileira marcada por equvocos e contradies,
cujas conseqncias presenciamos na profunda crise que vivemos h algwn tempo.
Se no ps-1967 a administrao pblica foi capaz de instituir wn modelo de gesto
que modernizou as estruturas de produo, realizao e distribuio do nosso
capitalismo (inclusive instaurando uma integrao positiva do ponto de vista da
produo pblica entre a Unio, os estados e os municpios),20 por outro lado o
autaitarismo poltico incaporou wn tipo de modernidade conservadora, que criou
obstculos prpria dinmica capitalista. Desse modo, esse wn perodo em que
se implanta wn modelo de administrao poltica contraditrio, pois, ao mesmo
tempo que se criavam instnnnentos econmicos e administrativos que davam
dinmica expanso capitalista, o autoritarismo poltico conservador ia criando
"mecanismos" obstaculizadores dessa dinmica capitalista, responsveis em grande
medida pela crise.
4.1 A homogeneizao da produo pblica: uma necessidade ou wn equvoco?
Na seo 3.2 discutimos o federalismo ftscal e as relaes intergovernamentais
a partir da reforma tributria de 1967, em cuja anlise apenas estava contemplado
o cwnprimento de seus objetivos, particulannente no que se refere distribuio
intergoverno dos recursos; alm disso, foi destacado que a crise imps forte restrio
ao modelo de fmanciamento da produo pblica, a ponto de no ser possvel evitar
mudanas no sistema tributrio que levassem a uma melhor equalizao no quadro
redistributivo dos recursos.
Aqui, o que objetivamos interpretar, de forma mais cuidadosa, as conseqncias
ainda no nruito perceptveis - e por isso at certo ponto originais - do modelo
de gesto da administrao poltica brasileira. E nosso ponto de partida justamente
mostrar que o centralismo nas relaes intergovernamentais levou a uma certa
homogeneizao na produo pblica, com resultados desastrosos.
Por homogeneizao da produo pblica entendemos a vinculao de recur-
sos embutidos no modelo de partilha entre as esferas de governo. A partir disso,
verificou-se que a maior parte dos recursos transferidos para estados e munic-
pios estava vinculada a programas especficos - como educao, transportes,
energia etc. Assim, a Unio obrigou que parte do total de recursos vinculados
20 A substituio da velha Superintendncia da Moeda e do Crdito (Swnoc) por wn banco central e
a estruturao de wn mercado de capitais, a constituio de wn sistema financeiro para financiar o
consumo privado, o melhor ordenamento jurdico-administrativo do setor produtivo estatal, a
modernizao do sistema tributrio (dando-lhe maior dinamismo e possibilidades de fmanciamento
das polticas pblicas e maior potencial na distribuio pessoal e regional da renda) so evidncias que
comprovam nossa afirmao.
AdministrOfo poUtica 121
fosse destinada despesa com investimentos, ficando apenas uma frao para
uso livre dos tesouros estaduais e municipais.
Mesmo havendo reduo do montante transferido a partir de 1970, ainda as;im
o crescimento espetacular do PIB brasileiro (particularmente no perodo de 1967-79)
impedia que se verificasse a impropriedade desse modelo. Com a desacelerao do
crescimento da renda nacional e o advento da crise (a partir dos anos 80), as unidades
subnacionais e as anlises correntes se insurgiram contra o chamado federaliS11W
fiscal, particu1annente no que se refere justia da partilha e forma de gerencia-
mento. Entretanto, no lugar desse modelo considerado inadequado aos interesses de
estados e municpios, notadamente aqueles das regies pobres, apenas se clamava
pela necessidade de reformular o "velho" sistema tributrio a fun de ampliar a
descentralizao dos recursos.
Em verdade, j h algum tempo, e mais ainda nos dias de hoje, essa concepo
a respeito do federalismo e da produo pblica se revela equivocada e conser-
vadora.
Dessa forma, a administrao politica brasileira, vista pelo ngulo das relaes
intergovernamentais, padeceu de um erro lgico, cujas conseqncias ainda no
foram devidamente avaliadas. A Unio no s recursos, como
tambm controlava todo o processo de deciso e de implementao das politicas
pblicas.
Poder-se- dizer que a centralizao do poder resultava do autoritarismo politico,
implantado entre ns a partir de 1964. Entretanto, esse modelo centralizador
convinha bastante a alguns segmentos das elites parasitrias nacionais, regionais e
locais, pois havia um processo de mo dupla de legitimao: tanto das referidas
elites, quanto do prprio modelo autoritrio e centralizador.
Como j observado, esse modelo revelou-se de certo modo contraditrio, pois,
embora se verificasse pela primeira vez na histria o estabelecimento formal das
relaes da Unio com os poderes regionais e locais, visando uma integrao melhor
no gerenciamento da produo de responsabilidade dos trs poderes, essa integrao
se faz de fonna autoritria e centralizada.
O ponto de partida para o entendimento desse processo , sem dvida, o novo
Cdigo Tributrio de 1967, que se dizia modernizador e compativel com as neces-
sidades de expanso capitalista no Brasil, inclusive do ponto de vista da dinmica
da economia regional (com a introduo de mecanismos de incentivos) e das
relaes intergovernamentais (ao se propor fazer uma partilha sistematizada dos
recursos tributrios arrecadados no Brasil). esse aspecto particular contido no novo
Cdigo Tributrio que vai se constituir no principal elemento para o entendimento
da administrao politica brasileira no macroperodo de 1967-84.
Caso as condies politicas fossem outras, esse aspecto particular no teria tanta
importncia na defInio e caracterizao da administrao politica. Porm, dado
que invariavelmente os golpes politicos tm como um dos aspectos constituidores
de sua ideologia a "modernizao" das estruturas politicas e econmicas, a principal
reviso crtica dos militares no poder e dos tecnocratas que assessoravam no plano
de administrao pblica era a de que o nosso atraso em termos do alcance das
politicas sociais consistia nos desequilibrios regionais e, principalmente, no mau
122 R.A.P.4;93
gerenciamento na alocao dos recursos pblicos disponveis, notadamente pelos
governos das regies mais necessitadas de uma ao efetiva e racional do poder
pblico.
Can essa reviso crtica sedimentava-se a noo de que no era possvel resolver
ou minimizar os problemas regionais e locais apenas fazendo-se justia mediante a
maior transfernCia, criteriosa e sistemtica, de recursos, deixando a sua alocao
ao livre arbtrio dos governantes regionais e locais. Com essa hiptese, dizia-se ser
necessrio aperfeioar o modelo de gerenciamento atravs de algwn mecanismo de
direcionamento e controle do processo alocativo. Chegar a wn arranjo tcnico que
viabilizasse esse desejo no foi muito difcil: bastou introduzir o mecanismo de
vinculao de recursos a programas e categorias de despesa no sistema de partilha.
Temos de reconhecer que a crtica era procedente, porm no se avaliou adequa-
damente quais seriam os resultados dessa nova concepo da administrao poltica.
Can a vinculao de recursos, a tese do sistema de partillia, que era justificada
pelas desigualdades regionais, trouxe em seu bojo a sua prpria negao (anttese),
pois de logo tinha como pressuposto (no revelado e talvez no percebido) a
igualdade entre estados e municpios das diferentes regies do Brasil. Esta nossa
hiptese se confuma no fato de haver uma linearidade em todos os componentes da
vinculao: o mesmo percentual de vinculao do FPM (Fundo de Participao dos
Municpios), por exemplo, era vlido tanto para Picos (PI), quanto para Campinas
(SP); alm disso, o mesmo se verificava em relao s categorias de despesa/gasto
corrente (consumo) e gasto de capital (investimento).
De 1967 a 1988, os poderes regionais e locais foram submetidos camisa-de-for-
a da vinculao, apenas abrandada wn pouco em 1985 can a Emenda Cons-
titucional Passos Porto. Apesar dos reclamos das unidades subnacionais, o governo
federal foi incapaz de rever esse sistema de gerenciamento dQ processo de alocao
de recursos. Era de se perguntar se as necessidades de educao eram as mesmas
para 'todos os estados e municpios brasileiros!? Depois de 20 anos essas neces-
sidades ainda permaneciam inalteradas a ponto de justificarem o modelo de vincu-
lao? Dado que depois de duas dcadas houve alterao das condies sociais da
populao e nas estruturas polticas e econmicas, porventura no teria sido alterado
o quadro de necessidades, pari passu emergindo novas necessidades, que deveriam
ser satisfeitas mediante a ao do poder pblico?
A longa pennanncia desse modelo sem as revises oportunas no pode ser
compreendida fora do contexto do projeto de desenvolvimento social, contido e
comandado pelo poder central - projeto que podemos inferir como uma tentativa
de se montar entre ns o chamado Welfare State (o Estado de Bem-estar Social).ll
li A fonna como os militares deixaram o poder foi de tal modo melanclica que essa nova afirmao
de que havia a pretenso dos governos militares de montar o Estado de Bem-estar Social pode ser vista
por setores maIS esquerda de nossa inte1ectualidade como algo leviano. Admitimos cpe muito embora
houvesse a explicitao de que se desejava orquestrar um programa social semelhante ao Welfare Sta
dos pases desenvolvidos, que alguns analistas equivocadamente pensam ser decorrente do pensamento
de Keynes, o que deve ser observado, de logo, que antes da instituio do governo militar nada se
pensou ou se fez a respeito dessa questo, salvo medidas pontuais como a criao das caixas de
previdncia e o salrio mnimo - no primeiro governo Vargas - e o contedo socializante das
AdministrOfo politica
123
o que preciso destacar com maior relevncia nesse modelo da administrao
poUtica brasileira so as conseqncias sobre a produo e as fmanas pblicas de
um modo geral. Por essa razo, importante observar em maior detalhe as caracters-
ticas desse modelo de gesto.
No plano da produo, o que se observa que no havia apenas o desejo da Unio
de vincular parcelas de recursos a programas especficos, mas tambm a forma pela
qual o governo federal se integrava nesse processo de produo pblica. Para um
conjunto razovel de bens e servios produzidos pelos poderes regionais e locais a
necessidade de recursos era maior do que as disponibilidades das unidades subna-
cionais. Como a defmio das prioridades das poUticas era da Unio, ento, na
escassez de recursos, a esfera nacional solidarizava-se com os demais poderes
mediante aporte de recursos.
Normalmente essa solidariedade da Unio ocorria no momento do inves-
timento, mas no se dava na mesma extenso quando da manuteno dos
equipamentos e dos servios prestados populao. As conseqncias negativas
desse comportamento ficavam imperceptveis no curto e mdio prazos, mais
ainda em razo do fato de a economia estar crescendo a taxas superiores a 10%
ao ano. Entretanto, no longo prazo, sob qualquer circunstncia, esse modelo teria
que se revelar inadequado para as finanas das unidades regionais e locais,
particularmente numa situao de crise como passou a se verificar a partir do
inicio dos anos 80.
A equao financeira tende a ficar insolvel numa situao dessas em razo de
haver setores (como sade, educao etc.) em que a proporo gasto em manuten-
o/gasto em produo maior do que 1. Considerando que o sistema de vinculao
no permite reviso nos gastos com construo (gerando uma inrcia dos gastos em
investimento), certo que no mdio e longo prazos as bases das finanas pblicas
medidas contidas no Plano Trienal do governo GouJart -, mas que sequer chegaram a ser
implementadas tal como concebidas em razo das condies polticas adversas. Numa palavra: as bases
do capitalismo indW>1rial estavam constitudas ao trmino do governo J K (1961), ainda que o governo
no tivesse esboado sequer uma poltica de emprego e renda. Algo diferente disso vai ocorrer a partir
de 1967: o Ministrio do Trabalho comea a se preocupar em esboar uma poltica de emprego; tambm
uma poltica de rendas implementada, particularmente quando se criam mecanismos para o consumo
de massa atravs de uma classe mdia assalariada. Talvez o ponto mais importante do Weifare State
brasileiro tenha sido a instituio do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), que possibilitou
a criao de um banco que podia financiar os programas de habitao e saneamento. Com a economia
crescendo a taxas espetaculares, ao longo da dcada de 70 no houve impedimento em se pensar numa
poltica mais ampla de incorporao social: a poltica do desenvolvimento urbano, cujo ponto de partida
foi a criao das regies metropolitanas, complementada pela poltica de descentralizao das
atividades econmicas, atravs do fortalecimento das cidades de porte mdio, com a implantao de
distritos industriais. Tambm desse perodo a maior abrangncia do binmio sade/previdncia,
particularmente no que respeita rea rural (Funrural). Ainda que o projeto se tenha revelado na prtica
ineficaz, no se pode deixar de mencionar a poltica educacional que visava, de um lado, erradicar o
analfabetismo (Mobral) e, de outro, ampliar as oportunidades de trabalho (com a expanso do ensino
profissionalizante). O gerenciamento desse complexo de polticas pblicas ficava a cargo das trs
esferas de governo e a instituio do sistema de transferncia com vinculao era a garantia para se
alcanar os resultados desejados. So essas as evidncias que nos levam a entender que houve uma
articulao para se implementar entre ns o Welfare State: Se os resultados alcanados foram
modestos, ainda assim no se pode descaracterizar a natureza da poltica.
124 RA.P.4/93
e da qualidade dos servios prestados pelo governo seriam fatalmente erodidas. A
falta de compreenso desse aspecto foi a razo de o sistema de vinculao perma-
necer quase inalterado durante aproximadamente duas dcadas. .
No primeiro momento, a sada encontrada pelas esferas inferiores de governo foi
o endividamento de vrias formas. A liquidez do mercado financeiro internacional
(ocorrida na dcada de 70) foi o incio desse processo. Com as restries externas,
buscavam-se alternativas internas atravs de operaes de crdito junto a bancos
(particularmente os oficiais,22 a fornecedores) e, sobretudo, atravs do lanamento
de titulos pblicos - o que fez ampliar a dvida mobiliria.
A maior abertura politica e o avano da oposio ao regime militar - o que fazia
deteriorar a hegemonia politica do governo federal no Congresso Nacional e o
obrigava a abrir espaos cada vez maiores na negociao politica com as lideranas
regionais e locais -, ao lado da crise econmica que deixava a Unio cada vez mais
incapaz fmanceiramente para reformular o sistema de partilha e de controle de
recursos, permitiam que os estados e municpios, atravs das chamadas transfern-
cias negociadas, encontrassem uma nova alternativa de financiamento de suas
necessidades de gastos. Se j havia reclamos em relao ao modelo de partilha
constitucional, a adoo informal da "partilha" chamada de transferncias negocia-
das trouxe mais distoro aos desequihbrios regionais, pois a distribuio se faz de
acordo com o poder e o prestgio polticos, condies nem sempre ao alcance dos
governos de regies pobres.
Como a economia viveu (e ainda vive) uma instabilidade muito grande, particu-
larmente em razo dos altos ndices de inflao que impunham novos custos s
administraes governamentais, a capacidade de criao de novos mecanismos de
fmanciamento dos gastos tambm foi-se sofisticando. Esses novos mecanismos no
se sucedem, numa escala cronolgica, uns aos outros: na verdade so contempor-
neos; apenas nwn determinado momento do processo um vai-se tomando mais
importante do que o outro.
Isso o que acontece com a recriao da capacidade de gasto atravs, de um lado,
do surgimento da figura da inadimplncia generalizada, junto aos fornecedores, aos
bancos e ao governo federal, camuflada no eufemismo "rolagem da dvida". Hoje,
a responsabilidade da dvida mobiliria interna e da dvida externa est sendo
assumida cada vez mais pelo governo federal. De outro lado, os governos estaduais
e municipais so mais e mais devedores dos chamados fundos sociais: da Previdn-
cia, porque no recolhem a contrapartida patronal ao Instituto Nacional de Seguri-
dade Social (INSS), e da Caixa Econmica Federal, porque no honram os
emprstimos dos recursos do FGTS que so destinados habitao e ao saneamento.
Porm, nos ltimos anos, a forma mais sofisticada de fmanciamento (ou de
recriao da capacidade de gasto) tem sido a reduo de custos com manuteno, o
22 Esse processo de endividamento junto aos bancos oficiais colocou os bancos estatais comerciais
dos estados numa situao pr-falimentar (e falimentar em alguns casos: Alagoas, Paraba, Piau e Rio
Grande do Norte so os exemplos dessa situao). O mesmo vem ocorrendo com os bancos oficiais
federais, particularmente os vinculados ao sistema de financiamento habitao e saneamento (BNH
e CPF).
Administrao politica 125
que no significa que se d pelo aumento de produtividade, mas simplesmente pela
reduo dos salrios reais do funcionalismo pblico. Embora a Constituio Federal
detennine que o setor pblico pode gastar at 65 % da receita com pessoal, ainda
assim esse ndice, em mdia, no superior a 40% - sendo que o governo federal,
na qualidade de maior empregador, tem gastado em mdia nos ltimos oito anos
30% da receita com pessoal. As conseqncias dessa politica analisaremos mais
adiante.
Essas sucessivas alternativas no sentido de se recriar a capacidade de gasto dos
estados e municpios no tm sido duradouras, esgotando-se logo em seguida sua
criao. No fossem os arranjos politicos do prprio governo federal na cobrana
dos dbitos dessas unidades - inclusive por fora da fragilidade politico-adminis-
trativa dos sucessivos governos do Brasil, a se medir de Figueiredo a Itamar Franco
-, a desvinculao parcial (em 1985, com a Emenda Constitucional Passos Porto)
e a desvinculao total (a partir da Constituio de 1988), acompanhada de elevao
do percentual dos recursos arrecadados, a crise fmanceira das unidades subnacionais
seria bem mais grave do que a situao vigente.
Entretanto, essas solues imprevidentes no equacionamento da crise fmanceira
de parte do setor pblico tm potencializado uma crise generalizada no setor pblico
como um todo. O problema maior surge exatamente a partir da Constituio de 1988,
que, ao ampliar os repasses constitucionais, no descentralizou na mesma proporo
os encargos. A Unio tem a sua situao fmanceira agravada na medida em que passa
a ser a emprestadora de ltima instncia das reles de dbito das unidades
subnacionais. A crise fmanceira do setor pblico brasileiro parece se agravar ainda
mais com a desarticulao do modelo integrado de gesto das politicas pblicas,
praticado at 1984. O carter da Constituio de 1988 em relao a essa questo no
permitiu que se fizesse uma reviso crtica adequada do modelo de gesto at ento
vigente; o modelo foi simplesmente suprimido, o que gerou uma desarticulao
generalizada do esquema de produo pblica no Brasil.
4.1.1 A crise fmanceira e seu impacto sobre a produo pblica brasileira
O aprofundamento da crise fmanceira desarticulou por inteiro o sistema de
produo pblica brasileiro. Nesse sentido, a nosso ver, aps o processo de cons-
truo segue-se o processo de destruio do sistema de formulao e implementao
de politicas pblicas, na seqncia que se segue: a) sucateamento da intelligentsia;
b) sucateamento do patrimnio social constitudo em perodos anteriores; e c) ins-
talao do caos e abertura de espaos para as politicas compensatrias de cunho
demaggico.
Conforme j sublinhado nas pginas iniciais deste trabalho, quando se inicia o
processo de industrializao da economia brasileira o Estado passa a assumir o papel
de locomotiva. Para tanto, fazia-se necessria a modernizao de suas estruturas,
para adequ-las ao esprito modernizador e transformador das estruturas econmi-
cas, sociais e politicas.
Para se reestruturar o Estado era necessrio, antes de tudo, construir um corpo
tcnico (que aqui ~ de intelligentsia) capaz de moldurar a administrao
126 R.A.P.4/93
governamental de mn padro de excelncia compatvel com o novo e singular papel
assmnido pelo Estado no processo de desenvolvimento da sociedade brasileira. Essa
intelligentsia comea a se formar no instante em que o governo Vargas cria o
Conselho Federal de Comrcio Exterior e ali rene, na medida do possvel, os
principais quadros disponveis no pas.
Entretanto, o passo mais consistente nessa direo foi a criao do Departamento
de Administrao do Servio Pblico (Dasp), em 1938, instituio que, nos seus
momentos mais fecundos (dcadas de 40 e 50), integrara aos seus quadros figuras
notveis como Luiz Simes Lopes, Beatriz Warlich, Rmulo Almeida, Roberto
Campos, Octvio Gouva de Bulhes, Maria da Conceio Tavares, Celso Furtado,
entre outros.
Ao tempo do perodo ureo do Dasp surge, em 1949, a Fundao Getulio Vargas,
que passou de imediato a se constituir na mais importante instituio de ensino e
pesquisa nos campos da administrao e da economia.
Ainda nos anos 40 e 50, o Banco do Brasil passou tambm a figurar como mna
das mais importantes instituies formadoras de quadros para a administrao
pblica brasileira.
Complementarmente, as oportunidades de desenvolvimento fora do centro dinn-
co possibilitavam o surgimento de instituies governamentais como centros de
excelncia na formao dessa intelligentsia nos espaos regionais e locais - e os
exemplos da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da
Comisso de Planejamento Ecmrnico (CPE), na Bahia, prrecem bastante reveladores.
A nosso juzo, o quadro institucional estruturado para a formao e capacitao
dessa intelligentsia nacional se confirma no fmal dos anos 60 e durante os 70, com
a constituio (instalao) de programas de ps-graduao nas universidades pbli-
cas brasileiras, algumas delas se transformando em verdadeiros centros de exceln-
cia - como exemplo temos a USP, a Unicamp, as universidades federais de So
Carlos, do Rio de Janeiro e a Paulista de Medicina.
23
Posteriormente, vo surgindo
centros, fora do eixo Rio-So Paulo, nos quais tambm pontificam reas de bom
nvel de excelncia acadmica, como: Rio Grande do Sul (UFRGS), Minas Gerais
(UFMG), Bahia (UFBA), Pernambuco (UFPE) e, por ltimo, Paraba (UFPB). Entre
as particulares, salvo melhor juzo, a nica que se ombreia com as pblicas a
Pontifcia Universidade Catlica (PUC) do Rio de Janeiro.
24
23 No temos pesquisas que confinnem a hiptese, mas acreditamos que, mesmo sem ser um projeto
seu, o governo militar colaborou diretamente na formao desses centros de excelncia com a expulso
de muitos jovens do pas, cuja alternativa no exterior era complementar a fonnao acadmica fazendo
programas de mestrado e doutorado. No regresso desses jovens ao pas, o nico refgio que possibilitou
o emprego de sua fora de trabalho foi a universidade; da se compreender a rapidez com que foi
implantada a ps-graduao no Brasil, particularmente quando se sabe que na primeira metade dos
anos 60 no existia ps-graduao em economia e administrao e era uma raridade professores com
dedicao exclusiva. Por essa razo, a rea das cincias humanas foi a mais beneficiada.
24 Vale ressaltar, ainda, que na estrutura administrativa governamental surgem bons centros na rea
das cincias sociais aplicadas: Instituto de Pesquisa Administrativa e Econmica (IPFA-Rio),
vinculado ao Ministrio do Planejamento, o Centro Brasileiro de Pesquisa (Cebrap) e a Fundao para
o Desenvolvimento da Administrao Pblica de So Paulo (Fundap), vinculada Secretaria de
Planejamento do Estado de So Paulo.
Administrao potica 127
Para desesperana dos construtores e dos desejosos de participao dessa elite,
antes mesmo da prvia consolidao dessa estrutura institucional direcionada
para a fonnao e capacitao da intelligentsia nacional comprometida com o
processo de formulao e implementao de polticas pblicas, ressurge das
fendas da ditadura (abertas em decorrncia da maior liberdade poltica) o que
chamamos de ideologia antiestatizante. Esse ressurgimento coincidente com o
processo de desacelerao econmica, que se verifica a partir da segunda metade
dos anos 70. Desse modo, ficava relativamente fcil justificar, num plano
ideolgico, os males econmicos (e posteriormente sociais) pelo "gigantismo"
do Estado. Nesse sentido, o papel do governo, no final dos anos 70 e durante os
80, foi desativar paulatinamente toda a estrutura montada entre 1940-75 voltada
para a formao e capacitao de policy-makers.
Como se trata de um processo scio-poltico, no se pode precisar com
exatido quando tudo comea; porm, algumas evidncias so marcantes. 1978
o ano em que o Ipea-Rio discorda da politica oficial e traa novos caminhos
para a economia brasileira. Esse fato custou o amordaamento e/ou demisso de
parcela importante dos economistas daquela instituio. A Fundao Getulio
Vargas com a sua teimosia (ou independncia?) em divulgar o ndice real da
inflao comea, no incio dos anos 80, a sofrer retaliaes do governo federal
at deixar de ser a medidora do ndice oficial. Com dificuldades financeiras, o
Curso de Graduao em Administrao Pblica da FGV-Rio foi extinto. A
Sudene comea a sofrer o seu processo de esvaziamento antes das demais -
mais precisamente, ainda nos anos 60, quando o governo federal comea a dividir
os seus recursos com outros programas fora de sua administrao: Programa da
Integrao Nacional (PIN), Programa da Terra (Proterra), Programa de Pesca,
Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Esprito Santo etc. Com isso, a
Sudene no s perdeu os seus melhores quadros, como deixou de formar geraes
substitutas. O processo de deteriorao da Sudene to evidente que at deixou
de ser a tribuna poltica dos governadores do Nordeste, visto que hoje em dia
muitos deles se recusam a comparecer s reunies ordinrias. A Comisso de
Planejamento Econmico (CPE), da Bahia, que teve em Rmulo Almeida um de
seus idealizadores, chegou a ser extinta no final dos anos 80. Quando foi recriada,
momentos depois, no possua mais o prestgio poltico e a competncia tcnica
de tempos anteriores - por essa razo deixou de ser a referncia do processo de
formulao e implementao de polticas no contexto baiano.
Em seguida ao processo de mutilao da intelligentsia nacional, ocorre, ato
contnuo e inexorvel, a desestruturao do sistema de polticas sociais do pas. No
se pode atribuir esse fenmeno exclusivamente aos quadros burocrticos capacita-
dos na formulao e implementao das politicas pblicas; outras razes tiveram
peso importante, cuja sntese pode ser encontrada no quadro de crise que se abre de
fonna mais evidente a partir dos anos 80. Porm, no h como negar que o
desmantelamento do quadro de policy-makers precipitou a derrocada do recm-cria-
do Welfare State brasileiro. Acabar com a intelligentsia era a forma politica de se
quebrar as resistncias organiZl}das ao processo de gesto da coisa pblica, o que
128 RA.P.4;93
mais tarde se configura como programa modemizador do Estado ou simplesmente
a implantao do chamado neoliberalismo moda brasileira.
O mundo capitalista, nas dcadas de 50 a 60 (primordialmente), experimentou
forte expanso econmica com altos ndices de emprego, baixa taxa de inflao e
espetaculares ndices de produo e consumo. Mas isso no foi s; juntamente com
o programa de expanso econmica, tambm se experimentou mn amplo programa
de apoio s massas trabalhadoras, particularmente atravs de politicas sociais que,
em articulao com o aspecto da poUtica econmica mais geral, ficaram conhecidas
como poUticas de expanso econmica e de alcance social de aspirao keynesiana.
Essas poUticas aceleravam o processo de reincorporao das massas aos padres de
consmno dos setores urbano-industriais.
Polticas dessa natureza, j consagradas e inelutveis h duas dcadas nos pases
mais desenvolvidos, s conseguem ser experimentadas entre ns a partir da segunda
metade dos anos 60.
Inicialmente verificou-se a ampliao das aes restritas implementadas em
perodos anteriores. Primeiramente, tivemos a unificao e ampliao do sistema
previdencirio, atravs da criao do Instituto Nacional de Previdncia Social
(lNPS) e, posteriormente, a concluso do projeto de integrao intra e inter-re-
gional, que permitiu a unio dos mercados, possibilitando que as regies mais
pobres se beneficiassem do incremento de produtividade nos centros mais
desenvolvidos; assim, trabalhadores de regies que no ofereciam oportunidades
de emprego puderam ter acesso mais facilmente a mercados empregadores de
mo-de-obra.
Porm - conforme assinalado anteriormente -, a tessitura daquilo que se
convencionou chamar de Estado de Bem-estar Social torna-se mais expUcita a partir
da segunda metade dos anos 60, quando se institui a politica de habitao popular e
saneamento bsico atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH). Essa poltica
ganha curso e parece aprofundar-se com a institucionalizao de uma poUtica urbana
mais ampla e diversificada, mediante a criao das regies metropolitanas. Parece
ganhar mais consistncia ainda a partir do momento em que o governo preocupa-se
com o fenmeno da urbanizao acelerada e passa a desenvolver aes no sentido
de evitar o fluxo migratrio campo-cidade, mediante programas de desenvolvimento
das cidades de porte mdio.
Ao lado disso, durante a dcada de 70 o quadro das politicas sociais se completaria
com a ampliao das politicas j existentes, como, por exemplo, a extenso da
poltica de sade queles que no tinham vinculao direta com o sistema de
previdncia e a extenso da poltica previdenciria aos trabalhadores rurais, alm
da tentativa de se erradicar o analfabetismo mediante mn amplo programa de
educao em massa.
Todo esse espectro de polticas parecia ganhar consistncia e se aproximar da
poUtica de Welfare State do Primeiro Mundo medida que a economia crescia e se
aproximava de uma situao de pleno emprego.
Entretanto, fatores de ordem econmica (como a desacelerao da economia por
conta de restries da rea externa e do contingenciamento imposto pelo FMI s
contas pblicas), politica (como, por exemplo, o maior grau de democratizao que
Administrao poltica
129
abriu espaos para novos atores demandarem aes governamentais e com isso
tirarem do governo federal o poder de comando sobre o processo de alocao de
recursos pblicos) e ideolgica (quando o ltimo governo militar e os demais que
lhe sucederam imaginavam equivocadamente que a crise do Estado s poderia ser
equacionada mediante a sua reduo a uma dimenso mnima) erodiram as bases
do programa social. Por isso, houve uma desarticulao total do governo, no se
imaginando que fosse necessrio a discusso primeira da crise, a anlise de suas
causas e as fonnas de super-la. Na seqncia desse fato cabia ento a discusso do
novo papel de cada agente no processo e, sobretudo, as formas emergentes de
organizao da sociedade no sentido de encaminhar as suas demandas ou mesmo
de serem instncias de ofertas.
Nesse cenrio, todas as medidas de polticas sociais articuladas em perodos
anteriores (particularmente nos anos 70) e que apontavam na direo de um Welfare
State foram sendo desfeitas. Com isso, a dcada de 80 vai ser marcada pelo instante
em que o patrimnio social (medido por toda a infra-estrutura de sustentao do
bem-estar social e tambm do econmico) foi-se deteriorando. Num primeiro
momento, o Estado deixou de aumentar esse patrimnio (no obstante o crescimento
da demanda), apenas garantindo-lhe a manuteno. No momento seguinte, com o
aprofundamento da crise, notadamente a crise do Estado, j no era mais possvel
sequer a manuteno: estava em marcha, e de forma irreversvel, o processo de
eroso do patrimnio social. O quadro de indigncia das polticas sociais bastante
reveladoro Porm, nada mais explcito do que a verificao do sucateamento da parte
fsica desse patrimnio. Hoje o custo de recuperao bastante elevado e no se
sabe se a sociedade capaz de banc-lo e em quanto tempo possvel faz-lo.
Entretanto, o mais dramtico de todo esse processo verificar que parte desse
patrimnio sequer passvel de recuperao - a Transamaznica simboliza essa
dramaticidade.
Apesar da desmontagem do sistema de polticas sociais capaz de ensejar mudan-
as estruturais significativas no padro de vida da populao, o governo no deixa
de todo de fazer poltica social; s que passou a fazer um tipo de poltica social que
pode ser caracterizada de demaggica e ineficaz do ponto de vista das transfor-
maes nas dimenses do bem-estar da populao. Trata-se das polticas chamadas
de "compensatrias" (basicamente centradas em programas alimentares para a
populao escolar, parturientes, meninos de rua etc.).
Difcil polticas desse tipo surtirem algum efeito positivo visvel. Primeiro
porque, por se tratar de polticas ligadas ao consumo, no existem linhas de
fmanciamento de longo prazo (particularmente externas), ficando a sistematicidade
de sua extenso a depender da disponibilidade de caixa do Tesouro Nacional, o que,
numa situao de crise, duvidoso. Segundo porque polticas dessa natureza s
surtem algum efeito quando assumem um carter de complementaridade, numa
situao em que a economia esteja crescendo, exista uma poltica de emprego e
renda, alm de um amplo programa de polticas sociais transformadoras. Nessas
circunstncias, as polticas sociais "compensatrias" teriam o objetivo de acelerar
o processo de incorporao das massas ao mercado de consumo de bens industriais.
Assim, elas poderiam ser consideradas compensatrias complementares e no
130 RA.P.4j93
compensatrias substitutivas s pol1ticas transfonnadoras (como as polticas de
sade, previdncia, habitao, saneamento etc.).
Um aspecto derivado desse processo de sucateamento das pol1ticas pblicas no
Brasil que compreendido de fonna equivocada por parte das anlises refere-se
estrutura produtiva estatal. Com a desacelerao das polticas estatais (de base
econmica ou social), passou a existir, por conseqncia, capacidade ociosa tambm
dentro do setor pblico - tanto pelo ngulo da capacidade instalada quanto da
mo-de-obra empregada.
As anlises comprometidas com a noo de Estado mnimo apenas conseguem
perceber esse fenmeno pelo lado do excedente da fora de trabalho, ainda assim
associando o fato a uma poltica paternalista por parte dos esquemas de poder que
dominam o Estado. O que essas anlises fortemente ideologizadas deveriam explicar
que, na crise, a produo de bens e servios diminui e isso vlido tanto para o
setor pblico quanto para o setor privado. A diferena bsica entre um setor e outro
que enquanto o privado tem uma capacidade de ajuste a um nvel menor de
produo bastante flexibilizada (particularmente em relao mo-de-obra), no
setor pblico, por fora de uma legislao que garante a estabilidade do emprego,
esse processo de ajuste no se faz fora de um horizonte de longo prazo ou ento sem
intensa luta poltica e jurdica.
5. Concluso
As nossas anlises feitas neste artigo indicam que a administrao poltica
brasileira vive um grande impasse. Perdeu-se completamente qualquer noo de
direcionamento para onde a sociedade deve caminhar. Tem-se uma crise econmica,
porm as polticas anticrise at aqui experimentadas desde o incio dos anos 80 no
produziram os resultados pretendidos; tem-se uma crise fmanceira do Estado, mas,
no obstante os sucessivos governos manifestarem "preocupao" em resolv-la, os
resultados encarregam-se de mostrar que a prtica governamental tem um sentido
contrrio ao discurso; fala-se muito em cidadania, entretanto, a falta de polticas
governamentais no sentido de resgat-la revela que esse discurso tem um carter
hipcrita. Fala-se h algum tempo numa crise de governabilidade, porm os arranjos
polticos se fazem direita e com intuito sempre de atender a interesses de grupos
hegemnicos claramente localizados. A sociedade civil, particularmente na sua
representao empresarial, defende que a "excessiva" interveno do governo
bloqueia os mecanismos da adaptao automtica da economia de mercado, no
entanto a sua expanso est condicionada (por uma convenincia estratgica) pelo
crescimento do gasto pblico.
Todos esses fatos revelam que no temos projeto algum: nem o governo e muito
menos a sociedade civil. A ns parece ficar claro que a situao piorou bastante a
partir de 1988, pois o mnimo de articulao que existia nas aes governamentais,
notadamente entre os nveis de governo, foi destrudo com a promulgao da nova
Constituio brasileira.
Entretanto, essa desarticulao do setor pblico e conseqente impasse no proces-
so de deciso e implementao de polticas decorrem, de fato, da crise. Esta fez
Administrao potica 131
com que aparecesse um fenmeno at ento desconhecido na histria recente do
processo de interveno do Estado brasileiro: capacidade ociosa ou estrutura pro-
dutiva excedente. Esse fenmeno por si s gerou indefmio no modelo de gesto;
porm, o pior ocorre com a pobreza de nossas anlises no entendimento desse
fenmeno. A compreenso se restringe a indicar que a desarticulao dos aparelhos
do Estado e a sua ineficincia na implementao das polticas decorriam da dege-
nerao dos valores moral e tico da administrao pblica brasileira.
Sendo assim, no temos dvidas de que esse tipo de anlise abriu oportunidade
para o surgimento de ideologias obscurantistas, como a dos neoliberais, que propug-
nam por um Estado mnimo. De outro modo, tem-se a corrente autodenominada
progressista, que combate a posio conservadora dos neoliberais e sinaliza no
sentido de que o Estado precisa redefinir seu papel no contexto da sociedade. Isso
implica que o que fora feito no pr e nos 30 anos seguintes 11 Guerra Mundial no
ser mais possvel a partir de ento. Com isso, conclui-se que a reviso desse papel
do Estado comea com a organizao da sociedade civil, que passa a desenvolver
aes substituidoras de aes governamentais. A nosso ver isso incompreensvel.
No caso particular do Brasil, entendemos que a crise do Estado tem sido
determinada pela fragilizao financeira do setor pblico. Chegamos a essa situao
em decorrncia de um modelo de gesto equivocado no tempo, particularmente
quando se observa a articulao entre a Unio, os estados e os municpios. Indepen-
dentemente de outras razes, e mantidas as concepes de gesto, chegaramos
inexoravelmente a essa situao. Entretanto, a crise mais geral da economia (e que
tem uma determinao externa muito forte) acelera o processo da crise fmanceira
do Estado. Nesse instante o Estado fica impossibilitado inclusive de exercer uma
ao anticclica, alavancando a econolla mediante uma poltica mais agressiva de
gastos pblicos. E nesse momento no se pode falar apenas de uma crise exclusiva
de Estado ou separ-la em duas: uma crise da economia privada e outra do Estado.
Temos, em verdade, uma nica crise, cuja superao vai depender da articulao
que se faz necessria entre o pblico e o privado.
No nosso modo de ver, o Tesouro Nacional passa a ser o epicentro de toda a crise.
Em primeiro lugar porque os equvocos na sua poltica de alocao de recursos e o
prprio processo inflacionrio fizeram com que a sua dvida crescesse independen-
temente de sua causa primria, decorrente da realizao de novos projetos de
investimentos financiados com recursos de terceiros. Em segundo porque, alm da
dvida mobiliria, o Tesouro Nacional devedor dos chamados fundos sociais, cuja
aplicao fora feita (diretamente) em projetos de retomo duvidoso ou (indireta-
mente) atravs dos estados e municpios.
Pela lgica financeira esta no deveria ser uma preocupao maior para o Tesouro
Nacional, tendo em vista que para o passivo relativo ao fundo dos trabalhadores
existe um ativo correspondente, materializado nos emprstimos feitos a estados e
municpios. Porm, a situao presente revela que esse um ativo podre em razo
da inadimplncia generalizada dos governos estaduais e municipais.
Sem embargo, o que essas anlises revelam que o Tesouro Nacional passa a ser
a instituio responsvel ltima por parcela pondervel das relaes de dbito e
crdito. Inicialmente, relaes de longo prazo que foram transformadas em de curto
132 R.A.P.4/93
prazo. Como o Tesouro adimplente nos dbitos contrados e inadimplente nos
emprstimos concedidos, verifica-se, ento, uma descompensao financeira que
implica custos elevadssimos, que terminam sendo socializados. Assim sendo, a
gigantesca dvida do setor pblico ~ e impe exercer um papel extremamente
nocivo aos interesses da sociedade: ao se constituir no principallocus de especulao
frnanceira e, por conseqncia, na correia transmissora do processo concentrador
de renda do pas.
Dessa fonna, o grande impasse fica determinado pelas dificuldades que o Estado
tem em desatar o n da desordem frnanceira e fiscal, que lhe tira toda a capacidade
de coordenao e planejamento das polticas pblicas. Considerando que a recupe-
rao passa pela capacidade do Estado de coordenar, planejar e financiar, restam
ento dois caminhos possveis: a) continuar avaliando que a situao do Estado est
separada do conjunto da sociedade, e nesse caso imaginar que a recuperao possa
ser feita fora dos seus linlites e controle; ou ento b) negar a suposta neutralidade
do Estado e se inlaginar uma forma saneadora que implique o resgate da capacidade
de coordenao, plane janlento e financ ianlento. A dificuldade maior de implementar
tal poltica est em se definir o segmento perdedor e o montante de suas perdas.
Talvez seja isso que no se queira encarar de frente.
6. Uma agenda para pesquisa
Por se tratar de um texto-ensaio, a nossa inteno foi decididanlente modesta em
razo da complexidade que a busca de novos caminhos metodolgicos para a
rediscusso do procedimento adotado na conduo da poltica pblica nos ltimos
60 anos. Assim sendo, temos a certeza de que muitas das hipteses que levantamos
so merecedoras de comprovao emprica. Por essa razo, a partir deste artigo
caminhos se abrem para o desenvolvinlento de novas linhas de investigao,
particularmente para os nossos alunos dos programas de mestrado e doutorado. A
nosso juzo, h pelo menos cinco possibilidades de estudos que derivam deste
trabalho inicial, e que explicitanlos a seguir.
1. A tentativa de montagem de um Welfare 5:ate no Brasil.
Comumente as anlises sobre as polticas sociais transfom1adoras feitas ao longo
dos anos 80 tendem a caracterizar que a nfase dada poltica econmica no abre
os espaos necessrios para a implantao de polticas dessa natureza.
Ao longo do artigo levantanlos a hiptese de que algunlaS evidncias parecem
indicar que tal aflI1T\ao no pode ser generalizada, particularmente em relao aos
anos 70. A nosso juzo, no obstante a famosa frase do ento ministro da Fazenda
Antnio Delfim Neto ~ c r e s c e r o bolo para depois dividi-lo", foram encaminhadas
algumas polticas que podem caracterizar perfeitamente o que se entende por Estado
de Bem-estar Social. A criao do Banco Nacional de Habitao (BNH) - que se
propunha a financiar a habitao, notadamente a popular, e o saneamento - e a
poltica urbana - com a criao das regies metropolitanas - em articulao com
a poltica de descentralizao industrial parecem indicar uma reparao do caos
Administrao poltica 133
urbano que decorre do processo de industrializao acelerada que se inicia nos anos
30. Alm disso, tm-se as polticas de sade e previdenciria com mn alcance mais
amplo, inclusive atingindo trabalhadores do campo.
A partir dessas evidncias, o que a pesquisa deve investigar o grau de articulao
dessas aes - tanto em tennos do tempo, quanto em tennos das relaes interins-
titucionais - que possa caracterizar o Welfare State. O perodo mais adequado para
o desenvolvimento da pesquisa o que vai do final dos anos 60 a toda a dcada de
70.
2. O processo de constituio/destruio de uma intelligentsia nacional.
Afumamos ao longo do artigo que, na constituio do nosso capitalismo indus-
trial, o Estado assumiu uma posio de locomotiva no processo. Porm, para
desempenhar tal tarefa necessrio se fez que o Estado desenvolvesse uma poltica
capaz de agregar no seu interior os intelectuais brasileiros, independentemente, em
alguns momentos, da ideologia de cada um. A criao do Departamento de Adminis-
trao do Servio Pblico (Dasp), e da Fundao Getulio Vargas e o rpido processo
de constituio de uma ps-graduao nas universidades brasileiras foram procedi-
mentos marcantes na fonnao daquilo que denominaramos intelligentsia nacional.
Porm, depois de generalizado o sistema universitrio e da massificao no uso de
novas tecnologias (como o da computao), esse projeto parece deixar de ser uma
das prioridades. Com isso, entramos numa fase que tem vigncia at hoje, que
denominamos destruidora dessa intelligentsia; assim, o processo de descoordenao
e desplanejamento ficou potencializado.
Desse modo, uma linha de investigao promissora seria pesquisar: primeiro, se
a criao das instituies em destaque, alm de outras, revelava efetivamente uma
poltica consciente do governo aderente ao projeto de constituio do capitalismo
industrial; segundo, em que medida essa dita intelligentsia estava comprometida
com o projeto governamental; terceiro, investigar as razes do abandono desse
projeto e se isso decorre do posicionamento crtico de alguns segmentos dessa
intelligentsia poltica governamental.
3. O modelo de relaes intergovemamentais e seu impacto (negativo) sobre as
fmanas pblicas.
Um dos argmnentos fortes no nosso artigo demonstrar que a durabilidade da
crise econmica e social est associada fragilizao financeira e fiscal do Estado;
e tambm que essa fragilizao est fortemente associada ao modelo de gesto
intergovemamental que se instituiu a partir da implantao do novo Cdigo Tribu-
trio em 1967.
Na nossa concepo, esse modelo de gesto intergovemamental, por ser rgido
no aspecto da vinculao, imps uma expanso crescente da capacidade de produo
de bens e servios do Estado, porm sem atentar para as necessidades de recursos
para a manuteno dessa estrutura produtiva. Assim, a construo de uma unidade
134 RA.P.4/93
produtiva (escola, posto de sade etc.) implicava a destruio de parte da capacidade
instalada.
Desse modo, parece-nos relevante pesquisar: a) sobre a importncia que teve o
modelo de gesto integrativo-impositivo (vinculao de recursos) sobre as finanas
estaduais e municipais; e b) de que forma isso est-se revertendo negativamente
sobre a desarrumao financeira e fiscal das contas do Tesouro Nacional.
4. A possibilidade de aumento da capacidade de oferta de bens e servios
pblicos pela melhoria da qualidade e aumento da produtividade
da capacidade instalada.
Acreditamos que chegamos a um estgio de tal degradao das polticas pblicas
que seria quase impossvel no curto e mdio prazos se atender a todos indis-
tintamente. No nosso modo de entender, essa impossibilidade decorre das condies
financeiras do setor pblico. Por conta desse fato, sugerimos que urna linha vivel
de pesquisa seria verificar qual o impacto na incorporao de novos contingentes
sociais mediante a melhoria de qualidade (com aumento de produtividade) da
capacidade instalada hoje no pas. Isso s tem significado caso se consiga dimen-
sionar a demanda reprimida e a capacidade de oferta depois da recuperao.
5. O custo da execuo oramentrio-financeira em urna situao de instabilidade.
No nosso modo de ver, a fragilidade financeira do setor pblico em grande
medida determinada nos dias que correm pelo processo inflacionrio. Em razo
disso, o crescimento da dvida se d autonomamente, isto , independentemente das
causas primrias (necessidade de financiamento para a produo de bens e servios).
Nesse sentido, a nossa preocupao determinar o impacto diferenciado sobre
as fmanas do custo de rolagem da dvida em diferentes conjunturas: inflacionria
e no-inflacionria. Ao lado disso, tambm seria importante fazer um destaque para
se medir os efeitos (principalmente numa conjuntura inflacionria) sobre as contas
pblicas da legislao que normatiza (com retardo) a execuo oramentria e
fmanceira do setor pblico. A pouca flexibilidade da legislao tende a aumentar os
custos relativos de produo e compra dos bens e servios pblicos.
Fica claro, pelas linhas de pesquisa sugeridas, que entendemos que a perda da
capacidade de coordenao e planejamento das polticas pblicas est fortemente
associada fragilidade financeira e fiscal do setor pblico. Por essa razo, defende-
mos que as linhas de pesquisa indicadas devem ser imediatamente iniciadas, pois,
do contrrio, passaremos mais urna dcada discutindo no plano ideolgico sem que
o pas encontre sadas viveis para a sua crise.
Administrao potica
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