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RESUMO: O artigo procura analisar o papel das organizaes internacionais em um contexto onde prevalecem polticas de poder. Detm-se em um caso especfico, o da Organizao das Naes Unidas, mostrando as dificuldades encontradas pela mesma na tentativa de resoluo de problemas comuns a vrios pases, em funo das polticas unilaterais implementadas, sobretudo, pelas grandes potncias. PALAVRAS-CHAVE: Organizaes internacionais. Organizao das Naes Unidas. Polticas de poder. Globalizao.

A ONU NO LIMIAR DO NOVO SCULO

Introduo
Qual a credibilidade e a legitimidade que uma entidade, como a Organizao das Naes Unidas, pode ter em um contexto onde a fora tem sido utilizada como expediente normal para resolver divergncias?2 Nenhuma, dizem aqueles que entendem as relaes internacionais apenas sob o prisma duro da viso conflituosa e para quem a defesa dos interesses individuais sobrepuja a idia de cooperao, que deveria (ou poderia) prevalecer no contexto internacional3 .
1 UNICAMP Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosoa e Cincias Humanas Departamento de Cincia Poltica. Campinas SP Brasil. 13083-970 shiguenoli@gmail.com 2 A produo deste texto contou com recursos do CNPq, atravs de Bolsa de Produtividade concedida ao autor. 3 No vamos, nesta oportunidade, tratar das teorias de relaes internacionais. Quando necessrio, remeteremos o leitor a alguma obra de referncia. Sobre os autores realistas, podem ser consultados, por exemplo: Aron (1962), Morgenthau (1972). H edies brasileiras desses dois livros, publicadas pela Editora da Universidade de Braslia/Instituto de Pesquisa sobre Relaes Internacionais/Imprensa Ocial do Estado de So Paulo. Consultar, tambm, o excelente livro publicado por Nogueira e Messari (2005). Na medida do possvel utilizaremos, em todo o texto, autores nacionais, para mostrar, inclusive, qual a percepo que temos das Relaes Internacionais, no sentido mais amplo.

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No s agora, mas desde o momento em que foi criada, as criticas sobre o papel exercido pela ONU tm sido constantes, ainda que ela seja percebida por muitos como a instituio encarregada de resolver os problemas mais agudos que afetam o mundo. A baixa credibilidade, a ela atribuda, estaria amparada no nos elementos positivos alcanados ao longo do tempo, em seis dcadas, mas em seus fracassos ou incapacidade para obter resultados satisfatrios em polticas que abrangem um amplo espectro de temas. Dentre esses esto o meio ambiente, os direitos humanos, as desigualdades sociais e econmicas, sem deixar de lado assuntos relacionados com o terrorismo e a segurana regional e internacional. A ONU tem sido julgada mais pelo que deixou de fazer, do que por aquilo que de fato realizou. Nas ultimas trs geraes, um sem nmero de casos, vrios de extrema gravidade, marcaram o dia-a-dia das naes: conflitos tnicos e religiosos, movimentos de libertao dos povos africanos e de outros recantos do planeta, alm de intervenes em locais variados, preencheram parcela substantiva da agenda do psguerra. Quase sempre, dois atores principais Estados Unidos e Unio Sovitica estiveram presentes, opondo-se com ferocidade, disputando o globo, visto como um esplio sem dono, fatiando-o como se fosse uma grande pizza. Desde 1945, ocorreram velozes e impactantes transformaes no mundo. No difcil listar uma quantidade elevada de descobertas cientficas, que mudaram abruptamente nossas realidades, a forma de ver e viver. Entretanto, para nossos argumentos, se torna desnecessrio arrolar todas elas, se bem que algumas meream a lembrana. De fato, percebem-se ntidos avanos em reas distintas da cincia e tecnologia, como a conquista do espao, o domnio do campo nuclear, o genoma, a nanotecnologia, o combate s doenas e o aumento da expectativa de vida, a rapidez dos meios de comunicao virios e sociais, e a Internet, fazendo com que, em termos comparados, o presente mostre-se melhor do que a situao vigente na primeira metade do sculo passado. Ao se observar, entretanto, a face reversa da moeda, no paira dvida de que, simultaneamente, as condies sociais, econmicas e ambientais de grande parte da populao mundial se deterioraram gravemente. Tornou-se cada vez mais difcil, para centenas de milhes de pessoas, garantir a sobrevivncia e usufruir os requisitos mnimos a uma vida digna, que deveriam

fazer parte das polticas pblicas de todos os Estados, em busca de indicadores satisfatrios, como estipulado pelo ndice de Desenvolvimento Humano IDH4. Nota-se, ento, um quadro onde ocorrem dezenas de milhares de mortes dirias em todo o planeta como conseqncia de baixssimos nveis de desenvolvimento (recursos insuficientes ou mal aplicados em sade, habitao, saneamento, meio ambiente, etc.). Disputas internas, invases e atrocidades, por sua vez, abalam pases na quase totalidade dos continentes, resultando em quantidades incontveis de refugiados5. Por causa de tais adversidades, em que a populao civil a mais afetada em particular mulheres e crianas , pesadas crticas tm sido feitas sobre a incapacidade e a incompetncia das aes da ONU, desde sempre, no trato dessas questes e na busca de alternativas para se colocar um ponto final nas desigualdades existentes, causadas pela rgida estrutura de poder do sistema internacional. Vamos nos debruar, a partir deste momento, sobre alguns dos temas ora arrolados e comentar o papel desempenhado pela ONU em um contexto no qual, no confronto entre o uso da fora e o direito, o primeiro tem levado ntida vantagem6.

O advento da ONU e seus limites na ordem ps-Segunda Guerra

Na maioria das vezes, as ressalvas sobre a incapacidade de a ONU dar conta dos problemas mundiais deixam a desejar. De maneira geral, esto longe de fazer justia ao papel desempenhado por ela em sua trajetria, visto que desconsideram a conjuntura adversa em que ela foi criada, de intensas disputas, e a permanncia de condies anmalas desde ento. Situao que, mutatis mutandis, no sofreu grandes transformaes.
4

Ainda que contestado, por utilizar metodologia com a qual muitos pases no concordam, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), tem se constitudo em referncia para apresentar, comparativamente, os avanos ou no, das polticas pblicas anuais implementadas pelas naes ao redor do globo. Alguns pases esto alterando a metodologia de medio dos componentes do IDH, buscando melhorar os indicadores nacionais. O Brasil, por exemplo, est alterando os critrios para aferio do Produto Interno Bruto (PIB). Cf. FARID, 2007.

Sobre esse ltimo tema, ver o trabalho de Jlia Bertino Moreira (2006). Prestar ateno, por outro lado, nos denominados refugiados ambientais, surgidos em funo das prprias adversidades climticas (estiagem/secas, enchentes, inverno rigoroso, furaces, terremotos, etc.). A pesquisa de Thales Castro, originalmente apresentada como tese de doutorado na Universidade Federal de Pernambuco, e posteriormente publicada em livro, uma importante contribuio para o tema que ora estamos apresentando. Consultar, Thales Castro (2006).

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nesse cenrio movedio, pantanoso, que a organizao atua; cenrio onde polticas de poder vigorosas so implementadas quotidianamente, sem nenhum pudor, muitas vezes com manipulao de dados e informaes, para um Estado justificar sua presena em territrios alheios7. Basicamente, o raciocnio centra-se no argumento de que a ONU inoperante porque no cumpriria sua atribuio de governo mundial, exigindo que os pases, independentemente de seus poderes, obedecessem ao acordado na Carta da instituio, e acatando, portanto, o direito internacional. Com certeza, essa uma forma simplista de abordar o problema, porque ignora que a responsabilidade derradeira no pode ser creditada apenas ONU, mas principalmente aos prprios Estados que dela fazem parte e que se encontram freqentemente emaranhados em pendncias de todos os tipos. A insensibilidade tem sido uma das caractersticas mais marcantes desses atores que assumem posturas irredutveis quando seus interesses esto em jogo. Ao adotarem tal comportamento, colocam em risco a segurana de seus habitantes e contribuem para desestabilizar o prprio sistema. Os pases to somente acatam as determinaes da ONU quando, pesadas as relaes custo/beneficio de suas atitudes, vislumbram que delas podero sair lucrando. E, mesmo assim, s o fazem sob presso e de maneira relutante. As divergncias verificadas, ao se propor a criao da ONU, j enunciavam o tamanho das dificuldades a serem por ela enfrentadas. speras discusses, sobretudo pelo controle do Conselho de Segurana, opunham as grandes potncias na atribuio de qual status deveria caber a cada uma delas. Naquela oportunidade, os Estados Unidos, a Unio Sovitica e o Reino Unido no abriram mo de suas respectivas vagas como membros permanentes, fazendo com que a Frana e a China mantivessem comportamento idntico. Mesmo a presena do Brasil transformou-se em objeto de controvrsia, sobre a qual, como logo seria visto, no se chegou a acordo satisfatrio. Com isso, o pas ficou alijado do Conselho de Segurana, com o

bloqueio de aspirao manifestada desde a dcada de 1920, com a Liga das Naes8. Os anos que se seguiram ao surgimento da ONU mostraram que, apesar dela ter sido construda sob os auspcios de meia centena de Estados, essa condio demonstrou-se insuficiente para que a ordem internacional fosse estruturada a contento. Na realidade, tomou-se um rumo muito diferente daquilo que se havia estipulado no apenas no prembulo, mas em todo o contedo da Carta da instituio9. Polticas agressivas levadas a cabo pelos lderes dos dois blocos, recm-constitudos, simplesmente ignoraram as normas estabelecidas pelos artigos e pargrafos subscritos em So Francisco, em 1945, no apagar do grande conflito mundial. De um lado, a Unio Sovitica costurava seu cinturo de influncia no Leste Europeu reivindicado desde a Conferncia de Teer, em 1943 e negociado em Yalta em fevereiro de 1945 , bloqueando parte de Berlim, ocupada pelos aliados vitoriosos10. De outro, os Estados Unidos emergiram como a grande potncia ocidental com recursos econmicos e militares at ento nunca vistos, e tentando impor aos demais a necessidade de se optar por um ou outro bloco, conforme defendeu o ento presidente Harry Trumann, em 1947, ou a estratgia mencionada por George Kennan de conteno do poderio sovitico11. O confronto acirrado entre soviticos e norte-americanos, que marcou o mundo at o final da dcada de 1980, inviabilizou uma atuao mais consistente da ONU. Alm do mais, dificultou qualquer alterao que tornasse possvel a convivncia mais amena entre as naes, e impediu, em parte, que iniciativas como as dos pases no-alinhados ou do Terceiro Mundo prosperassem na busca de melhores rumos. Conflitos eclodiram com freqncia em todos os quadrantes, na dcada de 1940 e nos anos posteriores ao surgimento da ONU, fundamentalmente motivados pelos interesses polticos, econmicos, estratgicos ou ideolgicos de uma das lideranas
8 Sobre o papel do Brasil na Liga das Naes, consultar os textos de Norma Breda dos Santos (1996), Eugnio Vargas Garcia (2000) e Braz Baracuhy (2006). 9 Qualquer manual sobre organizaes internacionais traz a Carta das Naes Unidas. Consulte-se, ainda, a pgina da entidade: United Nations (2007). 10 Uma viso rpida sobre o assunto pode ser encontrada em Jose Agustn Silva Michelena (1977). Consultar, tambm, Jos Flvio Sombra Saraiva (2001). 11 Sobre o discurso de Harry Trumann, conra Michelena, (1977). Com o pseudnimo de X, ver o texto de George Kennan (1947).

A segunda invaso do Iraque um claro exemplo do uso de expedientes desta natureza, atravs das justicativas, posteriormente comprovadas como falsas, apresentadas pelo presidente George W. Bush e pelo primeiro ministro britnico Tony Blair, conforme denunciado na impressa mundial. Sobre o comportamento norte-americano para interferir em domnios de outros, veja-se os lmes documentrios Las Razones de la Guerra (2006) e Sob a Nvoa da Guerra (2004).

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dos dois blocos. As intervenes militares e o descumprimento da Carta foram observados e interpretados como rotineiros em um cenrio onde as opes para alter-lo eram restritas, porque Moscou, Washington ou outro membro permanente do Conselho de Segurana estava implicado. As guerras da Coria e do Vietn ocupam a agenda da Casa Branca; o governo dos Campos Elseos envolve-se na Indochina; a Checoslovquia e a Hungria esto sob os mantos do Kremlin; as intervenes no continente africano, nos pases rabes e nas Amricas so amostras das polticas exercidas pelos grandes Estados nas dcadas de 1950 e 1960 que, em vrios casos, nem sequer foram discutidas no mbito da ONU, porque era intil lanar mo de tal expediente. Por tais razes, o que est expresso no prembulo da Carta das Naes Unidas, sobre a necessidade de se preservar as futuras geraes do flagelo da guerra, jamais foi levado em conta. Isto demonstrado pela corrida armamentista e pelo domnio cada vez mais sofisticado da tecnologia nuclear com fins militares12. Nesse contexto, a ndia, em 1946, d incio aos debates a respeito de uma ordem onde questes sociais e econmicas deveriam ocupar o primeiro plano. Seguem-se a Conferncia de Bandung, em 1955, organizada pelo bloco dos pases noalinhados, e a de Belgrado, em 1961, pelo movimento dos pases do Terceiro Mundo; ambas as conferncias tiveram papel modesto na definio do mundo, se comparadas com o poder exercido pelas potncias. Contudo, isto no significa dizer que, fora da rbita dos Estados poderosos, nada pudesse ser realizado. Os grandes movimentos de libertao das colnias se deram, precisamente, nas dcadas de 1950 e 1960, se bem que atendendo, em inmeros casos, s convenincias de uma ou outra potncia, que, antes de se retirarem, haviam cooptado os futuros governantes13. De maneira simplificada, se pode interpretar tal quadro pela forma como o sistema de poder foi estruturado, com os Estados
12 Conra Carta das Naes Unidas, rmada em 26 de junho de 1945, na cidade de So Francisco-EUA (UNITED NATIONS, 2007). Ver o texto completo em Juan Antonio Carrillo Salcedo (1973). Neste momento, os Estados Unidos anunciam intenes de aperfeioar seus artefatos nucleares (EUA..., 2007). Ao mesmo tempo, a Casa Branca se ope ao desenvolvimento nuclear da Coria da Norte, do Afeganisto, e do aumento das despesas militares da China. 13

Nacionais, e to-somente eles, colocando-se como agentes de primeira grandeza. Ainda que organizaes internacionais com escopo mais limitado, seja corporativo ou tcnico, pudessem ser encontradas desde meados do sculo XIX, essa nova realidade, com outros atores pretendendo dividir as responsabilidades com os Estados pela estruturao da ordem, ainda teria extenso caminho a percorrer 14. A histria da Liga (ou Sociedade) das Naes j havia apresentado indcios da dificuldade de romper com as tradies acumuladas no decorrer dos sculos. Compartilhar responsabilidades, pensar sob prisma diferente, priorizar a cooperao, e relegar as polticas de poder a lugares secundrios estavam longe das diretrizes dos governantes que, cada um a seu modo, buscavam alcanar hegemonias no s regionais, mas fixarse como lderes de imprios com a maior amplitude possvel. Tanto a iniciativa de Woodrow Wilson, ao final da Primeira Guerra Mundial, quanto a ONU, iniciada depois, no interregno de uma gerao, foram concretizadas em ambientes e momentos pouco propcios, em situaes adversas, verdadeiramente hostis. Nas dcadas de 1920 e 1930, a Alemanha mesmo combalida no aceitava as regras draconianas do Tratado de Versalhes; polticas coloniais se manifestavam com intensidade, e movimentos de massa agitavam territrios do Velho Mundo. Logo aps a Segunda Guerra e pelas prximas quatro dcadas, a corrida armamentista entre as potncias, assim como a corrida por espaos em disponibilidade para o aumento de suas influncias ideolgicas, fez com que instituies globais atuassem dentro de limites estreitos, com exceo das instituies nascidas com o intuito de respaldar as intenes belicosas dos grandes agentes, como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), fundada em 1949, e o Pacto de Varsvia, em 1955. Relegadas a papel secundrio, a Liga das Naes e a ONU tiveram que se limitar a tratar de temas que no interferissem nos interesses estratgicos e militares de Moscou, de Washington e dos outros membros permanentes do Conselho de Segurana. Por isso, a Liga das Naes simplesmente exauriu-se na dcada de 1930, porque no conseguiu impor sua vontade comunidade internacional, sendo seu esplio posteriormente incorporado pela ONU em 1947.
14 Acerca desse tema, consultar o excelente livro de Mnica Herz e Andra Ribeiro Hoffmann (2004). Para estudos mais avanados, ver International Organization revista publicada pela Universidade de Toronto/ Canad.

Sobre a questo colonial, ainda que de forma sucinta, ver Marc Ferro (1996). Especicamente sobre o continente africano, ver a monumental obra editada pela UNESCO em 8 volumes: Histria Geral da frica (1991).

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Da Liga das Naes pode-se, contudo, ressalvar que, em grande medida, seu insucesso resultou da dificuldade em alcanar maior legitimidade, considerando-se que as potncias daquele momento nunca estiveram ocupando, simultaneamente, suas cadeiras sem a presena norte-americana. No ps-Segunda Guerra, ainda que o nmero de membros fosse aumentando significativamente, o predomnio exercido pelos Estados Unidos e pela Unio Sovitica eclipsou a ONU, deixando-a na semiescurido. Com o mundo desenhado dentro de uma ordem escorada nos moldes tradicionais, os dois organismos citados tiveram restrita possibilidade de determinar os rumos do mundo. Destarte, os Estados acabaram ditando mais o destino das organizaes internacionais, moldando uma ordem segundo suas convenincias, do que sofrendo interferncias seja da Liga das Naes seja da Organizao das Naes Unidas, tanto em suas polticas domsticas quanto naquelas exercidas longe de seus territrios, mas que fazem parte de seus domnios e influncias15.

Uma agenda ampla e multifacetada

Um espectro largo e variado sempre caracterizou o campo de atuao da ONU. Desde o incio, nota-se a cobia pelos vrios comits, conforme a sua importncia; este um indicador preciso do papel exercido pela instituio, em todos os grandes temas mundiais. Apesar das incessantes crticas, sobretudo acerca da pretensa falta de legitimidade da ONU para falar em nome de todos os seus membros, o nmero de pases representados em Nova York no deixa margem a dvidas sobre sua relevncia, ainda que nem sempre resultados satisfatrios sejam extrados de suas reunies. Os Estados reclamam quando seus interesses no so plenamente acolhidos, mas aceitam o frum como a instncia maior para discutir e tentar resolver suas demandas. A criao de mltiplas instncias na ONU tornou-se necessria, para dar conta de problemas cada vez mais complexos. Desde a cultura e educao, atravs da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), a sade, por intermdio da Organizao Mundial da Sade (OMS), as relaes trabalhistas, atravs da Organizao Internacional do Trabalho
Sobre a inuncia, por exemplo, dos Estados Unidos no mundo ver: Gerson Moura (1984) e Antonio Pedro Tota (2000).
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(OIT), tudo se acha representado ou debatido no mbito da organizao16. Evidentemente que aqueles pases com maiores capacidades polticas, econmicas ou militares , tm mais chances de sucesso em suas solicitaes17. No apenas isto, mas esses pases tambm impedem ou bloqueiam muitas das propostas colocadas na agenda da entidade. Nada mais natural que isto ocorra. Afinal de contas, os dirigentes dos pases comportam-se, na maioria dos casos, da mesma forma a que esto habituados a fazer: de maneira geral, utilizam recursos em benefcio de suas convenincias internas, passando ao largo dos objetivos coletivos. Os governantes cooperam apenas quando os interesses de ambos os de seu pas e os da organizao coincidem. Na realidade, os demais agentes percebem esta forma de conceber as relaes internacionais, motivo pelo qual se escusam de discuti-la, a no ser em casos peridicos ou pontuais, como ocorreu recentemente logo aps a divulgao do relatrio do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC)18. Justamente em funo dessa percepo da realidade mundial, a agenda da ONU tem que ser a mais aberta possvel, cobrindo um amplo leque de temticas, ainda que consciente da impossibilidade de atend-lo a contento. Mas, nem por isso, temas delicados que dizem respeito aos interesses especficos de um pas, ou de toda a comunidade, deixam de ser colocados. Conseguir solues satisfatrias, entretanto, faz parte de outras esferas. Conquanto uma interpretao dessa natureza pudesse dar a entender que uma mudana de cenrio, com alternativas to limitadas, seria impossvel, no isto que se verifica ao analisarmos a atuao da entidade ao longo do tempo, desde seu advento. Um balano da instituio, com certeza, mostrar que a agenda da ONU, apesar dos constrangimentos, teve razovel xito, em inmeras oportunidades. A Declarao dos Direitos
16 Alm dessas, outras agncias especializadas merecem ser lembradas: como a Unio Internacional de Telecomunicaes, o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, a Organizao Internacional do Trabalho, a UNICEF, o FAO, o Banco Mundial, a Unio Postal Universal, a Organizao Meteorolgica Mundial, a UNESCO, a Agencia Internacional de Energia Atmica. 17 Acerca das assimetrias de poder nas relaes internacionais, consultar o texto de Robert Keohane (1992). 18

Cf. AMORIM; NETTO, 2007.

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Humanos pode ser mencionada como um exemplo de sucesso, pois estabeleceu regras mnimas para a conduta dos Estados tanto em suas polticas internas, como nas intervenes em conflitos armados. Se os pases envolvidos obedecem aos preceitos, outra coisa. Os instrumentos existem, mas h falta de respeito s convenes internacionais. Nesses casos, a ONU se v impossibilitada de aplicar medidas punitivas, em virtude da inexistncia de recursos imediatos ou prticos para exigir deste ou daquele pas que acate de fato aquilo que assinou. No entanto, a condenao que atinge o pas, ainda que se restrinja a uma denncia moral, fora os governantes infratores a darem uma resposta comunidade internacional, mesmo que de forma insatisfatria. Pelo menos em vrias oportunidades isto pde ser observado19. Convenes sobre o genocdio, sobre os direitos indgenas e sobre as minorias merecem ser arroladas para mostrar que, sem a ONU, as mesmas possivelmente no existiriam. No devemos esquecer os inmeros encontros a partir de 1972, quando se realizou a conveno que tratava do meio ambiente em Estocolmo, e que foi repetida vinte anos depois, na cidade do Rio de Janeiro, com o nome de Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Na dcada de 1990, realizaram-se grandes eventos abordando problemas cruciais que afetavam a toda a humanidade, que incluem a conferncia sobre populao no Cairo, em 1994, sobre pobreza em Helsinque, em 1995, o Habitat II, em 1996, em Istambul (vinte anos depois de realizado em Vancouver/Canad), alm de outras conferncias focalizando aspectos distintos do meio ambiente.20 Por sua vez, temas como a corrida armamentista e o domnio da tecnologia nuclear ocuparam, durante anos, espao precioso da agenda da ONU. Com razo, a organizao criticada por fazer avaliaes por vezes imprecisas. Um exemplo se refere questo ambiental, quando a ONU projetou um cenrio favorvel em 2001 que se revelou bastante inadequado em 2007, dada a degradao muito avanada do meio ambiente.21

19 No caso brasileiro, nos ltimos anos, o governo tem sido obrigado a defender-se das crticas por causa das inmeras denncias envolvendo homicdios, como os da Candelria e da penitenciria do Carandiru, etc. 20 Sobre o que se convencionou chamar dcada social, consultar o texto de Jos Augusto Lindgren Alves (2001). 21

Desastres ambientais, populaes afetadas pela ao do homem, pelos conflitos violentos opondo dois ou mais Estados como no continente africano , com centenas de milhares de vitimas, inscrevem-se dentro das falhas de avaliao e da incompetncia da ONU. A organizao muitas vezes foi incapaz de convencer os pases membros sobre a necessidade de se tomarem rpidas providncias antes da ampliao das crises, o que teve um alto custo em termos de recursos humanos e econmicos. Os casos da Somlia, de Ruanda ou de Darfur so freqentemente evocados para criticar a limitao da entidade em dar conta com rapidez de problemas de grande magnitude. Todavia, possvel refutar afirmaes nessa direo, uma vez que os pases envolvidos em questes do escopo de ao da ONU em especial na rea dos direitos humanos, como prostituio infantil, mo-de-obra escrava, e liberdade de imprensa ignoraram as ponderaes da entidade, taxando-as como ingerncia em assuntos tidos como de mbito estritamente domstico. Em muitas oportunidades, os governantes desses pases alegaram no ter que prestar contas a quem quer que seja. No que se refere s polticas nucleares, as interpelaes da ONU simplesmente no recebem respostas adequadas dos governantes, que no reconhecem autoridade internacional sobre seus programas. A ONU pouco pode fazer nesses casos, alm de acenar com ameaas de sanes ou de agir dentro de certos limites, buscando no agravar o quadro poltico global. Apesar disso, as operaes de paz lideradas pela ONU, utilizadas com parcimnia at o final da dcada de 1980, foram intensamente acionadas nos ltimos 15 anos. Nem sempre essas operaes tiveram os resultados esperados, como ocorreu no caso da morte de Srgio Vieira de Mello em 2005, quando ele liderava a misso da ONU no Iraque. Sob os auspcios da ONU, misses de paz foram encaminhadas ao Timor Leste, ao Oriente Mdio (aqui desde a dcada de 1950), aos pases africanos e tambm a pases da Amrica Central. Se no cabe dizer que o sucesso tenha sido absoluto, pelo menos possvel constatar que, atravs dessas operaes, os pases conseguiram se reconstruir, ainda que parcialmente, obtendo estados de normalidade que anteriormente no usufruam.

Ver Amorim e Netto (2007).

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Os desafios contemporneos
Reconstruir-se, para poder enfrentar o quadro ps-guerra fria, passou a fazer parte das discusses quotidianas travadas em todo o mundo. A finalidade era definir os novos papis e os parmetros a serem assumidos pela ONU, motivados pela complexidade das relaes polticas, econmicas, culturais, etc., bruscamente alteradas nas dcadas mais recentes. A deciso sobre a necessidade de se criar um novo rgo, sob os auspcios da ONU, exclusivamente para cuidar da questo ambiental, tomada por mais de quarenta paises, um vivo exemplo da legitimidade da instituio para gerenciar problemas globais. Como se pode relembrar, o documento divulgado por ocasio do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC), realizado em fevereiro de 2007, apresentou dados alarmantes sobre as conseqncias do aquecimento global para os prximos cem anos. Antes mesmo da divulgao oficial do documento, dezenas de pases j se mobilizaram para tentar minimizar a situao e para estabelecer polticas mais adequadas. As projees negativas, expostas no relatrio, sensibilizaram, inclusive, os Estados Unidos sempre posicionados contrariamente a qualquer poltica mais rgida que pudesse atingir ou restringir seus interesses de grande potncia. Na condio de maior consumidora de combustveis fsseis, a nao norte-americana, obstinadamente, tem se recusado a aderir ao protocolo de Kyoto.22 No entanto, pronunciamentos recentes do presidente norte-americano mostraram que o problema entrou na agenda poltica do pas. Os problemas relacionados com o meio ambiente, inclusive, tm sido os que mais destaque ganharam na agenda da instituio nos ltimos anos. Desde a grande conferncia realizada em Estocolmo, em 1972, passando pela ECO-92, poucas providncias foram tomadas, no por omisso da ONU, mas pela inflexibilidade de vrios de seus membros que detm grande poder de ao e de veto, e que no abrem mo de suas prerrogativas individuais. Apenas agora, em virtude da divulgao do relatrio, os pases se conscientizaram, pelo menos em princpio, da necessidade de se outorgar especial ateno a essa temtica, mobilizando-se em torno da mesma.
22 Comentrios sobre o relatrio podem ser encontrados na prpria imprensa brasileira; ver Amorim e Netto (2007).

O meio ambiente apenas um, entre dezenas de itens, dos temas de interesse internacional, porque direta ou indiretamente afeta parcelas significativas da populao. Outras questes tambm compem o rol de atenes do globo. Em todos os continentes, com maior ou menor abrangncia, ocorrem divergncias sobre o uso da tecnologia nuclear, as misses de paz, o comrcio internacional, as mudanas na composio do Conselho de Segurana, os Direitos Humanos, a liberdade de imprensa, o terrorismo ou o prprio controle da Internet. Como as mudanas contemporneas tm sido cada vez mais velozes, novos itens so incorporados diariamente agenda internacional, ampliando os debates, demandando a criao de novas instncias para resoluo de problemas surgidos a partir desses tpicos. Ao lado desses, enfrentamos os desnveis scio-econmicos, que se acentuam rapidamente, colocando em risco direto milhes de pessoas de pases cujos ndices de desenvolvimento encontram-se abaixo do considerado mnimo para sua sobrevivncia. No se pode estabelecer uma escala de relevncia entre os diversos problemas, porque todos apresentam suas peculiaridades e importncia. Trata-se de perspectivas e vises diferenciadas sobre itens que, mesmo quando no afetem diretamente a um pas, podem atingir bruscamente a outro. Esses itens constituemse como problemas que deveriam ser prontamente equacionados, considerando que so sempre as populaes civis as que mais sofrem os prejuzos. No cmputo geral das demandas, sem dvida alguma, a mudana na composio do Conselho de Segurana converteuse em um dos assuntos que mais tem provocado calorosas discusses, em virtude de seu controle exclusivo pelos cinco membros permanentes. Da as presses para ampliar os membros do Conselho de Segurana, feitas com certa regularidade, sobretudo no ps-guerra fria, devido ao surgimento de uma outra ordem ainda no completamente definida. De um lado, naes com proeminncia nas Relaes Internacionais, como o Japo e Alemanha, embora no detenham capacidade blica ainda que, em termos potenciais, possam rapidamente obt-la , tm apresentado demandas, objetivando uma participao maior no restrito colgio para definir os caminhos do mundo. Ao lado desses poderosos atores, pases considerados mdios, detentores ou no de artefatos nucleares, reivindicam
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do mesmo modo assento permanente, com a alegao de que, supostamente, representam interesses regionais. Alm das ressalvas feitas pelo prprio quinteto ptreo, que no tem demonstrado vontade maior (ou nenhuma) em repartir as responsabilidades pela conduo dos negcios mundiais, divergncias localizadas tm dificultado a modificao da estrutura do referido Conselho, porque, ao se atender a um pas, um outro pode se sentir prejudicado. Sem a pretenso de adentrar, especificamente, nos debates realizados nos ltimos tempos, mencionaremos apenas algumas das dificuldades enfrentadas pelos agentes diretamente envolvidos para que sejam processadas as mudanas necessrias no Conselho de Segurana. Nesse contexto, observamos que o nmero de postulantes elevado, cada um deles devidamente amparado em amplas justificativas para suas reivindicaes: grandes potncias sentem-se excludas, enquanto naes mdias ambicionam galgar o topo da pirmide. Em comum, todos utilizam como mote o discurso da necessidade de se democratizar as instncias de deciso, uma vez que o mundo atual nada tem a ver com aquele no qual a ONU foi criada. Em primeiro lugar, no existe unanimidade sobre o aceite ou a escolha de um determinado pas pelos seus vizinhos, em funo das divergncias no plano regional. A ascenso da Alemanha no agrada, por exemplo, Frana, porque historicamente ambas tm apresentado, entre si, divergncias quase insuperveis. Se a primeira considerada uma forte aliada norte-americana, ou mesmo britnica, a ressalva francesa suficiente para complicar discusses que incluam o pas germnico, agora unificado, portanto, com maior territrio e populao do que ostentava at 1991. Com certeza, este um problema agudo, difcil e com muitas implicaes, porque uma Alemanha forte e membro permanente do Conselho de Segurana de fato poderia, ao menos em tese, desempenhar o papel de lder efetivo do bloco, desequilibrando assim o poder regional. No entanto, s remotamente se poderia conceber uma situao na qual a Unio Europia passasse a apresentar uma feio germnica. A tendncia, pelo contrrio, a dos alemes assumirem efetivamente uma identidade cada vez mais europia. Especulao a parte, no soa mal dizer, porm, que a ONU dificilmente poderia prescindir da presena alem na composio de seus distintos conselhos, detentora que de

vasta capacidade econmica, poltica e cultural. O problema, portanto, est em quebrar a resistncia francesa, e possivelmente no apenas essa, em virtude do discutvel histrico germnico no sculo XX. Em caso favorvel, falariam a convenincia e os interesses comuns da Unio Europia e da OTAN, um bloco cada vez mais amplo, poderoso e, na medida do possvel, harmonioso, para fazer frente aos embates em todos os nveis, com as demais regies/Estados. Problema de semelhante magnitude enfrentado pelo Japo. Se interessa aos Estados Unidos a companhia japonesa como membro permanente no Conselho se Segurana j que, desde o trmino do grande conflito, Tkio considerado grande aliado norte-americano e parte do territrio nipnico base de suas Foras Armadas , no se pode esperar que os chineses se utilizem da mesma lente para ver esse quadro. Tanto ao governo de Pequim quanto aos dos demais pases do sudeste asitico, palco de constantes invases do imprio nipnico at a dcada de 1940, pouco lhes apraz terem um parceiro na regio com um papel de tamanha importncia. Detentor de larga capacidade econmica e industrial, o Japo apresenta, como contrapartida, um territrio pequeno, mas sua ascenso ao Conselho lhe propiciaria papel cada vez mais destacado na rea de segurana. Ou seja, falta confiana dos vizinhos para que o Japo consiga ver sua reivindicao atendida. Se na primeira metade do sculo passado o Japo fez uso das Foras Armadas para aumentar sua influncia, apesar de perspectiva semelhante no constar de suas polticas atuais, o fato de projetar-se economicamente, mesmo sem dispor de muitos recursos naturais, sempre visto como um elemento que poderia, futuramente, possibilitar uma mudana de atitude desse pas frente aos demais concorrentes do mundo ocidental. Provavelmente, isto se daria custa dos vizinhos, que j amargaram a presena nipnica em seus territrios e cujos resqucios no foram devidamente cicatrizados. Na Amrica Latina, atender a demanda do Brasil consistiria em relegar a Argentina, levantando um problema que necessita ser resolvido23. O oposto apresenta idntico resultado. Por sua vez, pases como Mxico, Colmbia e Venezuela enquadram-se na categoria dos que tm condies de apresentarem-se como
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J existe uma razovel bibliograa abordando essas questes. Para um balano da reivindicao brasileira, consultar, por exemplo, Oliveira (2006).

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candidatos, por considerarem que tambm representam os interesses latino-americanos e contam com competncia para faz-lo da melhor maneira possvel. Optar por um membro na regio onde se localizam ndia ou Paquisto traz elementos assaz complicadores, ao passo que no continente africano reproduz-se dilema parecido na escolha de um candidato. No que concerne s demais reivindicaes, a dificuldade de idntico calibre. Um dos obstculos maiores definir qual o nmero ideal de membros na composio do Conselho, tanto permanentes quanto rotativos. A ltima mudana se deu dentro de um novel contexto, no incio da dcada de 1960, quando se ampliou o nmero de membros rotativos, para representar os pases que se libertavam do jugo colonialista. No quadro atual, quais seriam os requisitos a se exigir dos possveis candidatos? O de poder efetivo ou atendendo as especificidades e convenincias regionais, ainda que apresentem capacidade econmica e militar reduzida de atuao e interveno? Nesse caso, espaos continentais como a Amrica Latina e a frica teriam assegurado seus prprios representantes, com suas conhecidas limitaes. E quantos membros rotativos deveriam ser acrescidos24? Essas questes tm levantado um sem nmero de discusses em encontros bilaterais ou com escopo mais amplo. Verifica-se, por um lado, a falta de vontade poltica dos grandes agentes, que at agora monopolizaram a instncia decisria, e, por outro, a necessidade de se chegar a uma soluo acerca de um consenso mnimo no plano regional. Alis, sobre esta ltima tecla que argumentos variados tm sido defendidos/apresentados pelas grandes potncias. Segundo essas, no se pode to somente atender a reivindicao de um pas, porque este assim o deseja, uma vez que tal atitude poderia criar um problema regional, significando um desequilbrio das influncias locais. Cada pas conta com um arsenal imenso de argumentos para sustentar o seu pedido. Muitos tm, com toda razo, o direito de postular uma possvel vaga. Contrapor demandas individuais s coletivas tem sido, desde sempre, poltica rotineira verificada no apenas nesta parte do globo, mas em todas as latitudes. Os governantes raramente abrem mo de suas posturas, a no
24 A bibliograa que trata dessas questes extremamente ampla, tanto acadmica quanto jornalstica. Para alguns comentrios dos anos mais recentes, consultar o texto acessvel de Matias Specktor (2005)

ser que problemas de maior envergadura ou gravidade sejam colocados na pauta. Quando se trata de pensar o aumento de suas influncias no plano regional, ou quando surgem ambies em escala ampliada, o discurso e a prtica tendem a trilhar caminhos opostos ao da colaborao. As divergncias pela presena no Conselho de Segurana como membro permanente tm se convertido em um difcil problema, cujo resultado alterar os quadros regionais, dando aos novos membros a chance de participarem da grande poltica, interferindo, pois, nos destinos de outros pases, ajudando a formatar a ordem internacional e levando em conta seus interesses. Diante de um quadro to complexo como esse, o ex-secretrio geral, Kofi Annan, pouco antes de terminar seu mandato, apresentou uma proposta para a transformao da ONU. Levou ao conhecimento mundial as inovaes que pretendia para a instituio, entre as quais constava a ampliao do Conselho de Segurana para vinte e quatro membros. No relatrio de 63 pginas, estavam expostas, inclusive, as formas que deveriam ser empregadas para o uso da fora na resoluo de conflitos25. Em um mundo marcado por fortes clivagens, a solidariedade nem sempre o elemento que movimenta as relaes entre dois ou mais Estados. Para instncias multilaterais, mormente as que apresentam escopo global como a ONU, resolver os problemas agudos que afetam aos pases, tanto em suas instncias internas quanto no relacionamento com seus parceiros, tem sido um desafio quase impossvel de ser vencido, mesmo quando se chega a um acordo quanto a que decises comuns devem prevalecer. A irrupo de numerosos conflitos domsticos com elevadas perdas humanas (por exemplo, no continente africano) deixou, por outro lado, a sensao de inoperncia da entidade. O fato de decises no terem sido tomadas no momento adequado, resultando em erros de avaliao, como admitiu posteriormente o ento Secretrio Geral, Kofi Annan, trouxe grandes danos para os grupos envolvidos; no caso de Ruanda, opondo hutus e tutsis, com perda estimada em torno de um milho de pessoas. Por ter sido esse o conflito em que o nmero de vtimas foi o mais elevado, a credibilidade da instituio ficou muito abalada nos anos recentes, mantendo-se bem aqum daquela que deveria usufruir,
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Cf. SOTERO, 2005.

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inclusive pelo fato de, coincidentemente, o episdio ter ocorrido no perodo que se convencionou chamar de dcada social. Conflitos desse porte, que colocam na mesma arena de combate, frente a frente, grupos tnicos e religiosos, so de difcil soluo. Alm de ocorrerem no mbito interno de um pas, sofrem a rejeio dos participantes que esperam sair vitoriosos na peleja. Nesse tipo de ocorrncia, como as hostilidades no so interrompidas, a tarefa da ONU torna-se praticamente inexeqvel, j que se pode colocar na mesma situao de risco os membros necessrios realizao da operao. Mesmo em episdios de evidente poltica de genocdio, as intervenes no se concretizam ou so feitas de maneira um tanto quanto relutante. O histrico da entidade indica que, em todas as misses, tm ocorrido divergncias considerveis dentro do prprio Conselho de Segurana, visto que sero seus membros, em princpio, que arcaro com o suporte financeiro exigido e com o aporte dos recursos humanos. Deve-se levar em considerao, ainda, que nem sempre aqueles que concordam com as operaes de paz encarregam-se de fornecer os quadros necessrios. Nesse sentido, at que se chegue a um acordo, as condies do pas a ser socorrido sofrem um rpido processo de fragilizao. Muitas vezes, a interveno no se viabiliza porque envolve interesse direto de uma das grandes potncias. Essas preferem agir unilateralmente ou atravs de suas prprias organizaes militares, como no caso do Kosovo na dcada de 1990, fazendo uso da Organizao do Tratado do Atlntico Norte, ou ainda, por meio de invases diretas, como as realizadas pelos Estados Unidos e aliados no Iraque e no Afeganisto (que perduram at o momento). No caso da invaso do Iraque, a justificativa foi a de combater novos perigos comunidade internacional motivada pela denncia, afinal nunca comprovada, de que Saddam Hussein teria armas de destruio em massa; no caso do Afeganisto, a invaso foi justificada pela caada a Osama Bin Laden, responsabilizado como mentor dos ataques s torres gmeas e ao Pentgono, dois grandes smbolos do poder norte-americanos. Casos como esses servem apenas para demonstrar que, independentemente de sua vontade, a ONU no teria condies de se apresentar como o canal adequado para a resoluo desses problemas, apesar de debates intensos terem sido realizados em todos os nveis. Em outros momentos, em que a prpria ONU

havia decidido quais os rumos a serem seguidos, os EUA fizeram ouvidos moucos. Um exemplo dessa situao o bloqueio que os Estados Unidos impem a Cuba h dcadas, causando a esse pas prejuzos estimados em mais de 80 bilhes de dlares, segundo o Relatrio Anual 2005 da ONU, um dos ltimos divulgados pela instituio26. O combate ao inimigo sem rosto, segundo os governantes da Casa Branca e do mundo ocidental, dificultaria a possibilidade de resoluo dos conflitos atravs da ONU, seja na instncia da Assemblia Geral seja no do Conselho de Segurana. Como os debates nas mais distintas esferas da organizao so realizados em nome da segurana internacional, tende a prevalecer a idia de que postura dos Estados Unidos a mais adequada para dar cabo do terrorismo, agora designado terrorismo internacional. Justamente pela existncia de polticas particulares, que so executadas sem levar em conta as instncias internacionais, o sucesso de rgos como a ONU padece de limites, porque no consegue obrigar os pases que detm poder real a se curvarem perante as normas existentes. Estados fortes ou que assim se consideram , como os Estados Unidos, se recusam a aceitar as determinaes de instncias como o Tribunal Penal Internacional, enquanto outros como o Ir no se sentem desconfortveis ao declarar sua poltica de poder nuclear. Nesse ltimo exemplo, apesar das criticas dirias que a organizao lhe faz, o governo iraniano joga com a idia de que, no limite, h poucas chances de que medidas repressivas mais fortes sejam tomadas, a no ser que a ONU tivesse o respaldo completo de Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, etc. bem verdade que, motivados por outros aspectos, os estrategistas da Casa Branca estariam preparando h algum tempo, conforme a imprensa internacional tem denunciado, operaes de ataque nao iraniana, caso ela insista em no abrir mo de seus projetos nucleares. Contudo, o risco das respostas prejudicarem seus interesses e suas populaes explica porque, no obstante todo o poder acumulado, mesmo os grandes Estados mantm-se reticentes em agir a qualquer custo contra o Ir, apesar dos inflamados discursos de alguns governantes. Conseqentemente, medidas drsticas, com o uso da fora, so realizadas apenas quando no houver dvidas de que o
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Ver Marco Aurlio Wesshelmerl (2007).

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opositor detenha condies bastante inferiores em um confronto direto, como se verificou nas duas operaes ocorridas no territrio iraquiano. Ainda assim, no existem grandes garantias de sucesso. Por isso, pases como a Coria do Norte e o Ir testam os limites que podem alcanar sem sofrer aes diretas militares, deixando margens, ainda que estreitas, para negociaes. Nesse caso, as invases normalmente ocorrem apenas devido intransigncia do oponente, buscando uma rendio incondicional do inimigo e para demonstrar fora. Logo, organizaes internacionais em qualquer esfera, no que tange s divergncias econmicas, polticas, estratgicas e militares, s conseguem atuar de forma eficaz quando se encontram devidamente respaldadas pelos pases interessados. Sem qualquer sombra de dvida, o grande desafio a ser enfrentado e superado pela ONU o de operar dentro de conjunturas desfavorveis, como observadas atualmente. Conjunturas que perduraro, pelo menos no cenrio visvel dos prximos anos. Com um leque aberto em mltiplas arenas, a organizao no se tem eximido de cumprir suas atribuies. Um dos aspectos em que mais tem atuado relaciona-se com a elaborao de relatrios para atacar problemas cruciais, como o da pobreza. Produzido entre 2003 e 2005, um documento com mais de trs mil pginas, coordenado por Jeffrey Sachs, apontou aes para combater a fome, as epidemias, etc., projetando um quadro mais favorvel em 2015. Os recursos a serem aplicados deveriam oscilar em torno de 135 bilhes de dlares por ano, a partir de 2006, com aumentos peridicos, at alcanar a marca de 195 bilhes de dlares uma dcada depois. Pelo que se verificou, o relatrio foi mais uma proposta que acabou sendo relegada ao segundo plano, ainda que mostrasse que o nmero de pessoas favorecidas se situaria na casa das dezenas de milhes27. No so poucas as censuras feitas pela entidade a polticas especficas dos pases membros. Recentemente, o relatrio de Direitos Humanos da ONU referiu-se violncia que atinge o Brasil, principalmente no combate ao crime organizado, e criticou em especial a polcia paulista que estaria utilizando expedientes imprprios, como a tortura, e executando supostos criminosos (WARTH, 2007). Em outra circunstncia, a poltica agrria do governo Lula sofreu igualmente reparos, porque estaria somente
27 Ver a matria ONU... (2005). O relatrio intitula-se Investindo no desenvolvimento: um plano prtico para atingir os objetivos de desenvolvimento do milnio

preocupada em legislar, ao invs de tomar medidas prticas que pudessem dar conta da carncia de moradias, do pequeno nmero de assentamentos, etc (CHADE, 2005). A ONU, como qualquer instituio dependente da ajuda financeira de seus membros, com freqncia enfrenta entraves motivados pela escassez de recursos financeiros. No raro que vrios pases, deliberadamente, protelem suas contribuies, em particular quando alguma deciso vai contra seus interesses. Outras vezes, existe a prpria falta de disponibilidade de recursos dos membros. Quando a ONU completou meio sculo, o secretrio geral, Boutros Galli (apud NOLASCO, 1995, p.A8), no discurso em que abriu uma sesso especial, ressaltou as dificuldades financeiras enfrentadas pela entidade e solicitou um olhar especial para essa situao. Ao arrolar as queixas, disse: Esta crise financeira sintoma de problema mais profundo os pases membros no vem a ONU como prioridade [...]28. Nisso, o ex-secretrio tinha toda a razo, porque o que mais se verificou, desde sua fundao, foi o descumprimento das convenes assinadas por seus associados, com cada um privilegiando seus interesses particulares. No plano retrico, todos os pases tm mantido posicionamento unnime sobre a importncia da ONU, se bem que clamem pela urgncia e convenincia de sua reforma. O discurso do governo dos Estados Unidos caminha nessa direo. Segundo a norteamericana Kristen Silverberg (2006), secretria-adjunta de Estado para organizaes internacionais, se faz necessria uma melhoria na gesto dos recursos da entidade, que precisa passar por amplas e profundas reformas, sendo que a reforma gerencial fundamental para a ONU atingir os objetivos programados com eficincia, transparncia e responsabilidade. Nesse sentido, completa ela, pode-se esperar dos EUA o compromisso de apoiar as atividades exercidas pela ONU, j que ele seu membro fundador. A reforma da organizao manteve-se em pauta durante anos. Nos EUA, as diversas instncias de poltica externa mostravam interesse na entidade, s vezes criticando ou ameaando retirar-se da ONU, mas tambm debatendo no Congresso as mudanas que deveriam ser realizadas na entidade. De acordo com o projeto de Henry Hyde, presidente da Comisso de Relaes Internacionais
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Ver tambm Paulo Sotero (1995a, 1995b).

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da Cmara norte-americana29, algumas sugestes incluam reformas no oramento regular e no sistema de verificao e monitoramento dos fundos despendidos e a supresso da Comisso de Direitos Humanos. Os debates travados em meados da dcada de 1990, em torno da organizao, tinham sua razo de ser por dois motivos: 1) a comemorao dos cinqenta anos da ONU; 2) o fato de que o mundo experimentava os primeiros momentos aps o trmino da Guerra Fria, o que significava repensar as novas relaes de poder decorrentes das fortes transformaes no cenrio global. Na gesto de Kofin Annan, no foram poucas as censuras sobre os erros cometidos pela instituio. O secretrio-geral reconheceu o fracasso da organizao em inmeras ocasies, mas nem por isso deixou de enaltecer o papel da mesma. Ao comentar o episdio iraquiano, enfatizou que a ONU pode ser til porque tida como independente e imparcial. Se algum dia acharem que somos mero instrumento ou prolongao da poltica externa norte-americana, teremos nos tornado inteis [...] (ANNAN, 2005, p.A3). Apesar das crticas, os pases membros sabem que no podem correr o risco de repetir o que se verificou por ocasio da Liga das Naes, quando alguns pases foram expulsos da mesma, por afrontar o Direito Internacional, ao invadirem territrios vizinhos e anex-los aos seus domnios. Comportamentos dessa natureza terminaram por minar a grande experincia vivida no ps-Primeira Guerra Mundial, com a Sociedade das Naes. Sob esse prisma, para a nao norte-americana, no obstante seu imenso poder e apesar das ameaas espordicas, no seria conveniente retirar-se da ONU. Mesmo para a Casa Branca, com interesses espalhados pelo mundo todo, seria difcil operar de forma isolada em um contexto interdependente, menosprezando as outras potncias. Provavelmente poderia continuar agindo de forma unilateral, apenas sob o prisma militar. Enquanto outros pases derem seu apoio, inclusive no aspecto militar, os Estados Unidos mantero sua supremacia por muito tempo. Mas, sem esse apoio, a pretenso de poder unipolar norte-americana estar prejudicada30. Alm disso, Washington no teria competncia
29 30

suficiente, apesar da retrica, para ficar fora da ordem ora estabelecida, ou mesmo para criar outra isoladamente, ainda que se arrogue o direito de sentir-se o grande senhor e guardio do mundo, porque os custos seriam mais onerosos do que os possveis benefcios31.

Consideraes finais
Como norma geral de comportamento, as grandes potncias seguem apenas o recomendado por entidades como a ONU quando isto lhes parecer conveniente ou quando seus argumentos forem coincidentes. No momento, porm, em que os interesses polticos, econmicos e, sobretudo, estratgicos e militares esto em jogo, pouco se preocupam com o que a ONU prescreve. Os demais Estados tambm tm sua parcela de responsabilidade pela situao e pela instabilidade criada na esfera internacional. No raro governos esperarem que as condies se tornem insustentveis, para s ento recorrerem aos prstimos da organizao, esperando que ela solucione rapidamente seus problemas. Nesse momento, porm, a situao j est de tal forma deteriorada, que a possibilidade de se fazer algo se torna muito limitada. O desrespeito s normas existentes rotineiro. Em setembro de 2006, por exemplo, a Comisso de Direitos Humanos da ONU, em misso no sul do Lbano palco de constantes desavenas com Israel , verificou que os dois lados desrespeitavam, com grande naturalidade, as convenes internacionais. Atacada por todos os flancos, a instituio tem sobrevivido e, a duras penas, despendido esforos para tornar melhor o relacionamento global. Considerando que as condies do planeta se tornam cada vez mais complexas, para a ONU uma tarefa herclea atuar com sucesso em tantas frentes, atendendo s expectativas de todos, num quadro onde, simultaneamente, os diversos agentes quase sempre procuram to somente ganhar e melhorar suas posies relativas. Sem a pretenso de se erigir em governo mundial perspectiva que nunca constou de suas propostas e sem capacidade efetiva
gastos somam 660 bilhes de dlares). Sobre este assunto ver a matria de Dbora Solomon (2007), publicada originalmente no The The Wall Street Journal Americas, intitulada Como as despesas com a guerra no afetaram a economia dos EUA, e reproduzida em O Estado de S. Paulo, em 06 de fevereiro de 2007.
31

Ver Marcio Senne de Moraes (2005).

Apesar da projeo de gastos a serem feitos nos anos mais recentes no Iraque e no Afeganisto atingir a cifra de algumas centenas de bilhes de dlares (at 500 bilhes), o estgio da economia norte-americana tem propiciado, sem problemas maiores, suportar tais despesas. Comparativamente, os gastos atuais so menores do que na Guerra Fria e do que foi despendido no Vietn (em termos atualizados, estes ltimos

Ver, por exemplo, as seguintes matrias: Moraes (2003a, 2003b) e Coelho (2003).

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de obrigar os pases a cumprirem suas recomendaes, pouco espao tem sido ocupado pela ONU na formatao da ordem global. Este , na verdade, um problema que tem afetado no apenas a ONU, mas, de forma geral, todas as instncias multilaterais. Uma vez que as organizaes internacionais so praticamente sustentadas pelas grandes potncias, estas ltimas procuram manipular as primeiras em seu prprio beneficio, resultando como contrapartida prejuzos para os demais pases, que se apresentam com menor capacidade de recursos e de reao. No entanto, os grandes pases no submetem ou mandam na ONU. O que se verifica uma realidade na qual a organizao demonstra uma limitada capacidade para fazer frente s demandas das potncias ou para obrig-las a cumprir o estabelecido pelas convenes internacionais quando seus interesses esto em jogo. A ONU opera, portanto, em condies altamente desfavorveis. Embora este seja um quadro imperfeito, ainda assim as grandes potncias consideram, em inmeras oportunidades, a convenincia de agirem unilateralmente, opo que depende da relao entre custos e benefcios de tal comportamento. Como a ONU no dispe do que se poderia chamar de poltica de poder, suas aes so limitadas, uma vez que ela depende da boa vontade dos seus membros, sobretudo no que concerne s contribuies financeiras, porque sem elas sua sobrevivncia estaria ameaada. Por razes como essa, as operaes de paz no conseguem obter os resultados desejados. Depois das promessas de colaborao, os principais membros do cenrio mundial muitas vezes eximem-se de participar efetivamente das misses com o intuito de solucionar ou, pelo menos, minimizar os problemas que afetam as populaes civis, seja na frica, Amrica Latina, Oriente Mdio ou no sudeste asitico. A Misso Especial das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH) constitui-se um bom exemplo sobre a dificuldade para fazer cumprir acordos entre os pases membros, com o governo brasileiro assumindo praticamente sozinho a responsabilidade pela conduo do processo poltico daquele pas. Uma exemplo da presso exercida pelos EUA sobre a instituio est no processo que envolveu a discusso sobre a reconduo de Bouthros Galli ao cargo de Secretrio Geral da ONU, em meados da dcada de 1990. Conhecido por suas crticas aos pases centrais e lder de diversas reunies multilaterais, o ento

secretrio geral foi alvo do senador Jesse Helms, presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Congresso norte-americano, que se manifestou inclusive contrrio permanncia norteamericana na ONU32. Em um mundo onde o uso da fora tem sido constante, pouco espao tem sobrado para organizaes cuja centralidade maior no a disputa de poder ou a defesa de um ou outro aspecto da poltica internacional, em detrimento dos demais. Para instituies voltadas para preocupaes globais, como a ONU, o caminho percorrido tem sido pouco glorioso, como se algum estivesse em uma corrida com obstculos, no por culpa sua, mas pela intransigncia dos demais participantes. Na realidade, este j era um cenrio vislumbrado desde o momento em que se assinou a Carta de So Francisco, tais as divergncias observadas no apagar da Segunda Guerra Mundial. Ainda que tendo surgido em momento desfavorvel, quando o mundo sofreu forte clivagem, dividindo-se praticamente em duas subunidades, nem por isso a ONU deixou de cumprir seu papel. Mesmo nos limites estreitos em que isto foi possvel, atuou na defesa dos direitos humanos e em inmeras convenes realizadas desde ento, ampliando sua ao na defesa dos bens comuns da humanidade. Para aqueles que apenas vem os aspectos negativos da organizao, no custa lembrar os inmeros acordos firmados, em reas to distintas como as dos direitos humanos, do genocdio, do clima. Apenas por existirem, essas convenes tornaram possvel um melhor viver, ainda que longe das condies ideais. Deve-se ponderar que enquanto persistirem polticas de poder, para as quais os interesses particulares sejam vistos como mais importantes do que os coletivos e a cooperao receba menor ateno do que o conflito, as organizaes internacionais no tero espao suficiente para agir em beneficio de todos e, principalmente, dos mais desfavorecidos. A ONU uma instituio que no sobrevive sem a ajuda de seus membros. O sucesso das polticas globais s ser possvel, a partir do momento em que os atores do sistema internacional Estados, organizaes no-governamentais, sociedade em geral se pautarem pela perspectiva de que o bem-comum o objetivo a ser alcanado.
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Sobre essa postura, consultar Jesse Helms (1996).

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As desconfianas e as polticas individualistas que tm caracterizado o mundo, ao invs de contriburem para a paz, apenas confirmam que ainda estamos muito distantes de nos tornarmos uma verdadeira sociedade internacional, na qual os benefcios compartilhados passam a ser os orientadores das polticas pblicas, nacionais e globais. Como das outras vezes, a ascenso do novo Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-Moon, que assumiu o cargo no primeiro dia de 2007, vem carregada de esperanas. Da mesma forma que aqueles que o antecederam, sabe-se que seu mandato no ser tranqilo; tambm no h expectativa de que os problemas que tm ocupado a pauta da organizao at hoje encontraro resultados que contemplem a todos. A prpria deciso, tomada recentemente pelo Tribunal Internacional de Justia, que isentou a Srvia do genocdio ocorrido em 1995, quando oito mil muulmanos foram mortos em Srebrenica, trouxe protestos imediatos. Os governos da China e da Rssia tm posicionamentos que frequentemente conflitam com os dos demais membros do Conselho de Segurana a respeito das medidas a serem adotadas contra o Ir. Esses so apenas dois exemplos do tipo de dificuldade que a ONU ter que enfrentar nos prximos anos. Nesse momento, em que a instituio apresenta grande visibilidade, espera-se que ela adquira uma importncia compatvel com suas responsabilidades. Essa , mais do que uma aposta, uma necessidade insofismvel. MIYAMOTO, S. The UN in the threshold of the new century. Perspectivas, So Paulo, v.30, p.121-150, jul./dez. 2006.

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ABSTRACT: This article intends to analyze the role of the international organizations in a background which prevail the political of power. The case discussed here is the United Nations and all the difficulties this institution has going through in attempting the hard decisions in many countries in a context the unilateral forces are coercive, mainly the powerful states. KEYWORDS: International organizations. The United Nations. The politics of power. Globalization.

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A TEORIA DA MODERNIZAO, A ALIANA PARA O PROGRESSO E AS RELAES BRASIL ESTADOS UNIDOS

Ricardo Alaggio RIBEIRO1

RESUMO: O texto estuda as relaes Brasil Estados Unidos durante a dcada de 60, tendo como referncia a Aliana para o Progresso, programa de ajuda externa americano direcionado para a Amrica Latina. O interesse maior do trabalho investigar o impacto poltico e econmico do programa no Brasil e sua importncia na conduo das relaes entre os dois pases. PALAVRASCHAVE: Aliana para o Progresso. Relaes Brasil Estados Unidos. Relaes Econmicas Internacionais. Teoria de Modernizao.

Introduo
Recentemente vimos ocorrer uma srie de reavaliaes da poltica externa norte-americana, provocadas pelas visveis transformaes em sua substncia. Em uma das mais influentes verses destas interpretaes, defende-se a idia de que a estratgia americana durante a guerra fria foi a de identificar os interesses de seus aliados ou do chamado bloco ocidental, no qual se inclua a Amrica Latina, com os prprios interesses americanos, em uma poltica de generosidade econmica e estratgica. Os EUA teriam, assim, adotado a [...] convico de que seu prprio bem-estar dependia do bem-estar de outros pases, que a prosperidade americana no podia existir na ausncia de uma prosperidade global. (KAGAN, 2003, p.78). A
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UFPI Universidade Federal do Piau. Centro de Cincias Humanas e Letras Departamento de Economia. Teresina PI Brasil. 64049-790 alaggior@uol.com.br

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