http://www.mpp.org.pl/17/17_2.

html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.

Powrót Drukuj

Nowa Umowa pomiędzy Rosją a Unią Europejską: Aspekty

prawne i polityczne Sami Andoura i Marius Vahl

Wstęp

Umowa o Partnerstwie i Współpracy (PCA) tworzy prawne podstawy

stosunków UE-Rosja. Została zawarta na wstępny okres dziesięciu
lat. Wygasa w listopadzie 2007 roku. Jest wysoce prawdopodobne,
że kwestia przyszłości regulacji prawnej stosunków UE-Rosja
zdominuje program dwustronnych spotkań w ciągu następnych kilku
lat. Ponadto ma ona ogromne znaczenie dla rozwoju tych stosunków
w perspektywie średnio- i długookresowej.

UE i Rosja rozważając swoje wzajemne stosunki po roku 2007 mają

do wyboru w zasadzie trzy możliwości. Po pierwsze istnieje
możliwość rezygnacji z PCA i nie zastąpienia jej żadną inną umową.
Po drugie, strony mogą zgodzić się na kontynuację PCA po
upłynięciu tego dziesięcioletniego okresu (to nastąpi automatycznie,
jeśli strony nie podejmą żadnych kroków). I wreszcie, UE i Rosja
mogą zawrzeć nową umowę dwustronną, która zastąpi PCA.

Ta kwestia była omawiana przez strony i wygląda na to, że obydwie

postanowiły zdecydować się na to ostatnie rozwiązanie. Oczekuje się
rozpoczęcia negocjacji dotyczących nowej umowy w roku 2007.
Według informacji prasowej Komisji Europejskiej z dnia 3 lipca 2006
roku na temat projektu mandatu negocjacyjnego, nowa umowa
“zapewni zaktualizowane i ambitniejsze ramy dla stosunków
UE-Rosja … w oparciu o uznanie takich wspólnych wartości jak
demokracja, prawa człowieka oraz rządy prawa”. Obejmie ona
“pełen zakres współpracy UE-Rosja”, włączywszy w to “stopniowe
pogłębienie oraz rozwój stosunków handlowych, a także uczciwy i
otwarty rozwój stosunków energetycznych, oraz “ambitne cele
współpracy politycznej i współpracy w zakresie bezpieczeństwa
zewnętrznego”.

Tak postawione cele wywołują szereg kwestii prawnych i

politycznych, którymi należy się zająć. Po pierwsze, UE nigdy nie
zawarła tak ambitnej i wszechstronnej umowy z żadnym krajem
trzecim, a traktaty UE nie dają żadnych jasnych wskazówek
odnośnie tego, jak taka umowa może zostać zawarta. Po drugie,
stosunki dwustronne stały się w ciągu kilku ostatnich lat bliższe i
trudniejsze, a nowa umowa musi rozwiązać szereg napotkanych
kwestii spornych. Sposób, w jaki zostanie to dokonane będzie miał
kluczowe znaczenie dla przyszłości stosunków dwustronnych
pomiędzy dwoma największymi aktorami politycznymi w Europie.

Aspekty prawne nowej umowy

Ramy instytucjonalne Unii Europejskiej oparte są o zasadę nadanej

kompetencji, a zatem każda umowa międzynarodowa zawarta przez
UE musi mieć umocowanie w co najmniej jednej traktatowej
podstawie prawnej. Dlatego też pewne kwestie prawne dotyczące

1z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
przyszłej umowy pomiędzy Rosją a UE muszą się bezpośrednio
odnosić do podziału kompetencji pomiędzy UE a jej Państwami
Członkowskimi. Wiąże się to z ryzykiem ponownego otwarcia puszki
Pandory w zakresie debaty nad podstawami oraz zakresem
kompetencji wspólnotowych. Właśnie ta ostatnia kwestia była
przedmiotem sporu w czasie negocjacji ostatniej PCA pomiędzy
Rosją a UE.

Według Komisji Europejskiej, przyszła umowa powinna stanowić

wszechstronne porozumienie obejmujące wiele różnych obszarów
współpracy. Jednakże brakuje w Traktacie oraz w prawie
zwyczajowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości określenia
konkretnych zasad dla zawierania tak wszechstronnych umów, które
obejmują cały obszar stosunków zewnętrznych. Dlatego też istnieje
wiele różnych opcji, jeśli chodzi o wybór rodzaju umowy dla traktatu
o tak szerokiej treści.

Przede wszystkim, mogłaby to być umowa porównywalna z

modelem obecnej PCA z roku 1994. Jest to umowa omawiająca
głównie kwestie handlowe, ale obejmująca również inne sprawy.
Taka umowa mogłaby zostać zawarta, na przykład, na podstawie
Artykułów 133 (Wspólna Polityka Handlowa), 175 (Środowisko), 170
(Badania i Rozwój) oraz 300 Traktatu WE.

Alternatywą mogłoby być zawarcie traktatu stowarzyszeniowego,

chociaż nie rozwiązałoby to kwestii treści umowy. Artykuł 310
Traktatu WE, który określa zawieranie umów stowarzyszeniowych,
jest bardzo krótki i daje niewiele wskazówek odnośnie zakresu oraz
poziomu zobowiązań w ramach takiego stowarzyszenia. W praktyce,
Wspólnota stosowała podejście pragmatyczne. Traktaty
stowarzyszeniowe przybierają wiele różnych form, z których
niektóre zawierają postanowienia niezwykle istotne dla biznesu czy
handlu, podczas gdy inne są znacznie bardziej ogólnikowe. Takie
traktaty stowarzyszeniowe mogłyby przynieść pewne korzyści
stosunkom pomiędzy UE a Rosją.

Zakres umowy mógłby być bardzo szeroki, obejmując elementy

integracji gospodarczej, dialogu politycznego oraz wszelkie inne
czynniki związane z partnerstwem. Mogłaby ona stworzyć większą
elastyczność w tych stosunkach, pod warunkiem, że zakres umowy
nie byłby ograniczony do swoich konkretnych podstaw prawnych,
jak to jest w przypadku PCA. Jednakże trzeba uwzględnić
rozpowszechnione przekonanie, że traktaty stowarzyszeniowe
zawarte z krajami sąsiadującymi mają za ostateczny cel ich
przystąpienie do UE.

Jest mało prawdopodobne, żeby takie wrażenie chciała stworzyć

którakolwiek ze stron tej umowy. Zostało to stwierdzone, na
przykład, przez Rosję w jej Średniookresowej Strategii wobec UE. Z
drugiej strony, traktat stowarzyszeniowy można by uznać za
alternatywę dla członkostwa w UE. Byłaby to okazja do utworzenia
partnerstwa strategicznego i uprzywilejowanego pomiędzy
obydwoma podmiotami.

2z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
I wreszcie, jeśli strony zamierzają rozszerzyć zakres przyszłej PCA
na te kwestie, które są objęte Wspólną Przestrzenią Bezpieczeństwa
Zewnętrznego oraz / lub Wspólną Przestrzenią Wolności,
Bezpieczeństwa oraz Sprawiedliwości, taka umowa musiałaby także
zostać oparta o Artykuł 24 oraz / lub 38 Traktatu o Unii Europejskiej
(TUE). W takim przypadku pojawiłby się szereg kluczowych kwestii
mających wpływ na naturę umowy oraz aktorów zaangażowanych w
jej zawarcie.

W zakresie, w jakim obejmowałaby ona kwestie podlegające trzem

różnym filarom struktury Unii Europejskiej, taka umowa musiałaby
być umową wielo-filarową. Ta umowa zostałaby zawarta przez
Wspólnotę Europejską dla materii z Pierwszego Filaru (Wspólna
Polityka Handlowa, Środowisko, Edukacja, Kultura, Badania i Rozwój
…) oraz przez Unię Europejska dla kwestii powiązanych ze Wspólną
Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZiB – drugi filar) oraz
Współpracą Policji i Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych
(WPiWSSK – trzeci filar). Problem polega jednak na tym, że w
Traktatach nie ma żadnych postanowień dotyczących zasad
zawierania takiej wszechstronnej wielo-filarowej umowy.

Poza tymi wszystkimi sprawami istnieje jeszcze kwestia, czy taka

umowa byłaby zawarta wyłącznie przez UE, czy też przez UE i jej
Państwa Członkowskie. Obecna PCA jest umową mieszaną (zawartą
przez UE oraz jej Państwa Członkowskie), zważywszy na to, że jej
zakres wykracza poza kompetencje Wspólnoty Europejskiej. Na
podstawie obecnych ambicji obydwu stron odnośnie zakresu
przyszłej umowy można z pewnością wnioskować, że to będzie
ponownie umowa mieszana. Tym czasem wątpliwości budzą
ograniczenia, które narzuca się procedurze zawarcia umowy
mieszanej.

Odpowiednie zasady proceduralne dla negocjowania, podpisania,

zawarcia oraz wdrożenia umowy międzynarodowej przez Wspólnotę
Europejską zawarte są w Artykule 300 WE. Według tego artykułu, to
Rada UE podejmuje decyzję przez kwalifikowaną większość lub
jednogłośnie. Zależy to od typu lub treści umowy. W tym przypadku
mają zastosowanie te same zasady, które obowiązują przy zawarciu
umowy. Komisja Europejska prowadzi negocjacje zgodnie z
mandatem nadanym jej przez Radę, przy czym Rada prowadzi
polityczną kontrolę nad negocjacjami poprzez specjalne komisje
składające się z przedstawicieli krajowych.

Jednak gdyby umowa była umową wielo-filarową, to podlegałaby

innej procedurze. Według Artykułu 24 TUE, który zawiera
odpowiednie postanowienia dla zawierania umów międzynarodowych
dotyczących drugiego i trzeciego Filaru, takie umowy są
negocjowane przez przewodnictwo Rady, przy czym Komisja jest
tylko “w pełni powiązana” z tym procesem.

Dlatego też, można brać pod uwagę dwóch różnych negocjatorów:

przewodnictwo Rady dla spraw związanych z WPZiB i WPIWSSK oraz
Komisję dla spraw WE. Ale kto byłby odpowiedzialny za negocjacje

3z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
na temat takich aspektów horyzontalnych, jak preambuła umowy
czy ustanowienie ram instytucjonalnych? Można przewidywać, że
przy udzielaniu upoważnienia Komisji do prowadzenia negocjacji na
mocy Artykułu 300 WE Rada mogłaby poinstruować ją, aby zawarła
kwestie zarezerwowane dla prezydencji i Państw Członkowskich. Co
uczyniłoby cały proces bardziej praktycznym.

W ten sposób w roku 1994 Państwa Członkowskie na podstawie

‘Artykułu 133 Komisja’ uzgodniły nadanie mandatu Komisji do
negocjowania wszystkich aspektów obecnej PCA, w tym także te,
które znajdują się w ich ograniczonej kompetencji. W konsekwencji
górę wzięła spójność, jedność oraz jednolitość stanowiska UE.
Możemy mieć nadzieję na podobną zgodność w negocjacjach nad
przyszłą umową.

W odniesieniu do zawarcia umowy przez UE, kwestia tego czy

umowa powinna zostać zawarta poprzez głosowanie na zasadach
kwalifikowanej większości, czy jednomyślności wynika ze złożonej
natury takiej „wszechstronnej mieszanej umowy wielo-filarowej”.
Zważywszy na to, że pewne sprawy objęte umową podlegałyby
głosowaniu kwalifikowaną większością a inne podlegałyby
głosowaniu jednomyślnemu, jaką procedurę mogłyby wybrać
instytucje UE? Czy musiałyby podzielić wszystkie części umowy i
podejmować oddzielne głosowanie dla każdej odrębnej sprawy
objętej umową? Czy też możliwe byłoby glosowanie nad umową jako
całością, bez rozróżniania kwestii i odpowiadających im zasad
głosowania. W takim przypadku jest wielce prawdopodobne, że
zasada jednomyślności zwycięży nad zasadą kwalifikowanej
większości.

Inną kwestię stanowiłoby to, czy Parlament Europejski udzieliłby

swojej zgody na nową umowę w całości? W efekcie to dałoby mu
prawo weta w sprawach związanych z drugim i trzecim filarem, co
do których nie ma on kompetencji. Jednym z możliwych scenariuszy
jest sytuacja, gdy kwestie WPZiB byłyby negocjowane przez Komisję
a następnie zatwierdzane przez Parlament Europejski. Taka sytuacja
jest dość daleka od rzekomo międzyrządowej natury UE w tym
obszarze polityki. Wszystkie te kwestie pozostają otwarte i mogłyby
zostać rozwiązane jedynie poprzez polityczny konsensus pomiędzy
wszystkimi interesarjuszami. Wykorzystanie Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości nie byłoby możliwe ze względu na zakres
jego kompetencji. ETS ma władzę dokonywania analizy sądowniczej
zewnętrznych umów zawieranych przez WE jedynie dla spraw
wspólnotowych, to znaczy spraw objętych przez pierwszy filar.

Umowa mieszana wymaga skomplikowanego procesu ratyfikacji.

Konieczne jest przejście przez proces ratyfikacji w 27 lub więcej
Państwach członkowskich, nie licząc samych procedur
Wspólnotowych. Ten długi proces i możliwe ewentualne zwłoki
mogłyby dać fałszywe wrażenie, że UE się osiąga. W obliczu tak
czasami podejrzliwego partnera jak Rosja, ta instytucjonalna
ślamazarność, będąca nieodłącznym elementem procesu integracji
europejskiej, może być szczególnie niedogodna. Trzeba pamiętać o

4z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
tym, że negatywny wynik glosowania w ramach procesu
ratyfikacyjnego w zaledwie jednym Państwie Członkowskim
wystarcza, aby uniemożliwić wejście umowy w życie. Choć trzeba
przyznać, że jak dotąd nigdy się to nie zdarzyło w przypadku
mieszanych umów zawieranych przez Wspólnotę i jej Państwa
Członkowskie.

Zakres merytoryczny nowej umowy

Podniesione powyżej aspekty prawne są dalekie od wyczerpania

pełnego zakresu kwestii, które pojawiają się w sprawie nowej
umowy pomiędzy UE a Rosją. Istnieje szereg pytań pozostających
jak dotąd bez odpowiedzi a dotyczących merytorycznego zakresu
umowy, którymi trzeba będzie się zająć.

Wydaje się jasnym, że UE ma na celu głęboki i wszechstronny

traktat z Rosja. UE już zawarła szereg takich umów, zwłaszcza z
krajami sąsiadującymi. Składają się one zazwyczaj z ponad 100
artykułów obejmujących współpracę w kilkunastu obszarach polityki,
ze szczegółowymi postanowieniami zawartymi w szeregu aneksów i
protokołów dołączonych do umów. Sama PCA jest przykładem takiej
umowy. Choć w większości obszarów polityki poziom zobowiązań
wynikających z tej umowy jest względnie niski w porównaniu z
podobnie skonstruowanymi umowami pomiędzy UE a innymi krajami
sąsiadującymi.

Kluczowym argumentem przeciw tak wszechstronnej umowie jest

długi i trudny proces negocjacji oraz ratyfikacji. Zważywszy na
drażliwy charakter wielu aspektów polityki, istnieje
prawdopodobieństwo tego, że przed zawarciem całości umowy
powstrzymywać będzie brak zgody w zaledwie kilku lub jednym
obszarze polityki.

Istnieją jednakże alternatywy dla tego podejścia, które mogą usunąć

część obaw otaczających nową wszechstronną umowę pomiędzy UE
a Rosją. Komunikat prasowy Komisji stwierdza, że nowa umowa ma
zapewnić „ramy” dla stosunków dwustronnych. Można sobie
wyobrazić umowę „ramową”, która jest szeroka i wszechstronna co
do zakresu, ale pozostaje dość ograniczona co do długości i
szczegółowości. Poprzez taką „lżejszą” i krótszą umowę ramową
można by uniknąć długich i trudnych negocjacji, które trzeba by było
prowadzić równolegle w tym samym czasie. W takim przypadku
szczegółowe negocjacje w różnych obszarach i sektorach będzie
można prowadzić oddzielnie dla każdej umowy w poszczególnym
sektorze.

W każdym razie, UE i Rosja będą musiały rozważyć to, jak inne

dwustronne umowy pomiędzy nimi oraz dalsze umowy obecnie
dyskutowane będą się miały do nowej umowy. O ile jest jasnym, że
nowa umowa zastąpi PCA, jej związki z innymi umowami pomiędzy
UE a Rosją pozostają niepewne. Poza PCA obecnie obowiązują
umowy dla konkretnych sektorów w zakresie handlu tekstyliami i
stalą. Jest także umowa dotycząca badań oraz umowa pomiędzy
Europolem a Rosją.

5z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
Czy te umowy zostaną włączone do nowej umowy czy też będą
nadal istnieć jako samodzielne umowy? Ponadto należy także
rozwiązać kwestię tego, czy należy włączyć do nowej umowy
kilkanaście obecnie dyskutowanych umów dla szerokiej gamy kwestii
(Mapy Drogowe dla czterech wspólnych przestrzeni zawierają
wyraźne odniesienia do umów dotyczących inwestycji, spraw
weterynaryjnych, rybołówstwa, nawigacji satelitarnej, handlu
materiałami rozszczepialnymi, ułatwień wizowych, readmisji,
wzajemnej pomocy prawnej, Eurojustu, Europolu, współpracy
sądowniczej, działań w zakresie zarządzania kryzysowego, oraz
ochrony informacji).

Prowadzi nas to do kwestii powiązań pomiędzy różnymi obszarami

polityki, które były podkreślane w ostatnim przeglądzie stosunków
UE-Rosja wydanym przez Komisję, czyli w komunikacie z roku 2004.
Istnieje szereg sposobów na powiązanie ze sobą umów. Jedną z
opcji jest zawarcie prawnie wiążącego powiązania. Może one być
wzorowane na tzw. „klauzuli gilotynowej” znanej ze stosunków
UE-Szwajcaria. Klauzula wymaga, aby dany zestaw umów wszedł w
życie i przestał obowiązywać w tym samym czasie. Można również
wyobrazić sobie luźniejsze powiązanie „polityczne”. Tak też było
poprzednio w przypadku stosunków UE-Rosja. Widzieliśmy to przy
okazji negocjacji WTO (Światowej Organizacji Handlu) oraz
ratyfikacji przez Rosję Protokółu z Kioto w 2004 roku, czy ostatnio
przy okazji umów o ułatwieniach wizowych, czy readmisji.

Sprawa takich powiązań ma znaczenie dla fundamentalnej kwestii

dotyczącej zakresu, w jakim nowa umowa powinna opierać się o
wspólne wartości. O ile UE w coraz większym stopniu zależy na tym
jaki kierunek Rosja przyjmie w tak fundamentalnych kwestiach jak
demokracja, prawa człowieka oraz rządy prawa, Rosja ze swojej
strony jest mniej skłonna zaakceptować partnerstwo oparte o
europejskie definicje tych wspólnych wartości. Same Państwa
Członkowskie UE są podzielone co do optymalnej równowagi
pomiędzy „wspólnymi wartościami” a „wspólnym interesem” w
stosunkach z Rosją.

Była to jedna z kwestii spornych w negocjacjach nad Mapami

Drogowymi, i została ostatecznie rozwiązana poprzez zawarcie
jedynie ograniczonych i mglistych odniesień do takich wspólnych
wartości. Zakres, w jakim dalsza współpraca oraz integracja
powinny opierać się na wspólnych wartościach stanie się
najprawdopodobniej dominującym tematem zbliżających się
negocjacji oraz ostatecznej ratyfikacji nowej wszechstronnej umowy
pomiędzy Rosją a UE.

Wnioski

Ambicją obydwu stron jest objęcie wszystkich wymiarów stosunków

pomiędzy nimi za pomocą jednego instrumentu prawnego. Nowy
dwustronny traktat pomiędzy UE a Rosją najprawdopodobniej będzie
„wszechstronną, mieszaną wielo-filarową umową
stowarzyszeniową”. Ta umowa wpłynie na równowagę pomiędzy

6z7 2009-09-01 23:38

 http://www.mpp.org.pl/17/17_2.html
Generated by Foxit PDF Creator © Foxit Software
http://www.foxitsoftware.com For evaluation only.
metodą wspólnotową a międzyrządową w procesie decyzyjnym UE.
W przeszłości stosunki zewnętrzne stanowiły źródło konfliktu
pomiędzy różnymi instytucjami UE. Włączenie CFSP oraz
WPIWSWSK do nowej umowy pomiędzy UE a Rosja rodzi szereg
nowych ważnych wyzwań stojących przed procesem tworzenia
polityki zagranicznej w UE.

Nowa wszechstronna umowa, jak to określono powyżej, zmusi także

UE i Rosję do ponownego zmierzenia się z kwestiami spornymi
podniesionymi w czterech Mapach Drogowych dotyczących
wspólnych przestrzeni. Będzie trzeba zająć się wieloma spośród
dzielących strony kwestii, które pominięto w Mapach Drogowych. Na
przykład tym, czy wspólna przestrzeń gospodarcza ma wyjść poza
zwykły handel bezcłowy i być oparta o wspólne zasady i standardy.
Taką kwestią są także wszelkie elementy łączący nową umowę i inne
umowy UE-Rosja, a także zakres, w jakim stosunki wzajemne
powinny opierać się o przywiązanie do wspólnych wartości.

W świetle tego, wydaje się jasne, że przed UE i Rosją stoją trudne i

długie procesy negocjacyjne i ratyfikacyjne zanim nowa umowa
mająca zastąpić PCA wejdzie w życie.

Powrót Drukuj

7z7 2009-09-01 23:38